A institucionalizao das polticas pblicas de

enfrentamento violncia contra as mulheres no

Brasil (verso preliminar)

Ana Paula Antunes Martins

Daniel Cerqueira
Mariana Vieira Martins Matos

N 13

Braslia, maro de 2015

A institucionalizao das polticas pblicas de enfrentamento violncia

contra as mulheres no Brasil1
(verso preliminar, maro de 2015)

Ana Paula Antunes Martins2

Daniel Cerqueira3
Mariana Vieira Martins Matos4
Sinopse
A violncia contra as mulheres tornou-se, na ltima dcada, um dos problemas pblicos de
maior visibilidade social e poltica no Pas. Esse processo acompanha um movimento global de
reconhecimento dos direitos humanos das mulheres a uma vida sem violncia. Organizaes
feministas brasileiras, juntamente com atores estatais, conquistaram a aprovao da Lei Maria
da Penha, que previu mudanas estruturais na forma como o Estado lida com a violncia
domstica. Assim, tm sido implementados diversos servios pblicos especializados no
atendimento mulher e no enfrentamento violncia domstica, o que requer adequada
concertao federativa e entre os Poderes da Repblica. A despeito das dificuldades que esta
tarefa exige, h, seguramente, mudanas recentes significativas na espacializao desses
servios, o que denota a crescente presena do Poder Pblico em lugares e situaes outrora
considerados ntimos e privados. Diante desse novo quadro, o presente estudo destina-se a
analisar a espacializao dos referidos servios especializados, considerando as premissas da
transversalidade das polticas pblicas, da intersetorialidade e da capilaridade previstas pelo
Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra a Mulher.

Gostaramos de agradecer Secretaria de Polticas para Mulheres, especialmente a Aparecida

Gonalves, Secretria de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, pela cesso dos dados
utilizados neste trabalho, sem o que o mesmo no seria possvel. Agradecemos ainda a Marcelo Crtes
Neri e a vrios colegas do Ipea pelo incentivo e sugestes.
2
Pesquisadora. Doutoranda em Sociologia (UnB).
3
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), do Ipea.
4
Pesquisadora do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.

1. Introduo

A sociedade brasileira altamente demarcada por diferenas de sexo e gnero. Estas

desigualdades se explicitam na forma como homens e mulheres so atingidos pela violncia.
Ao passo que os homens so mais frequentemente vitimados em espaos pblicos, as
mulheres so recorrentemente assassinadas e agredidas no mbito domstico. Os autores da
violncia, na maioria destes casos, so aqueles com quem a mulher possui uma relao ntima,
como maridos ou ex-companheiros, independentemente de, ao tempo do crime, viverem na
mesma casa. Em 2009, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad/IBGE) identificou
que 48% das mulheres agredidas (incluindo todos os tipos de conflito) haviam sido vitimadas
em sua prpria residncia, em contraste com os 14% dos homens agredidos no interior de suas
casas. A despeito deste fenmeno no ser recente, a violncia contra a mulher e a violncia
domstica so caracterizadas como problema pblico h poucas dcadas no apenas no
Brasil, mas em diversos pases do mundo. Muito embora as reivindicaes e as conquistas de
direitos civis, polticos e econmicos tenham ocorrido ao longo do sculo XX, foi apenas a
partir dos anos 1970 que os direitos das mulheres a uma vida sem violncia comearam a se
estabelecer. Atribuiu-se uma dimenso poltica ao problema da opresso feminina, da forma
como propunha o feminismo nos anos 1960 e 1970: o pessoal poltico. Este foi um dos
slogans mais importantes do movimento de mulheres na segunda metade do sculo passado,
por representar a relativizao do carter privado da sexualidade.
A partir de ento, diversos tratados e convenes passaram a ser aprovados pelas entidades
internacionais de direitos, o que se deu no processo de internacionalizao dos direitos
humanos. A ratificao dessas novas normas pelos Estados e a caracterizao da violncia
contra as mulheres como violao dos direitos humanos5 permitiram que esses direitos fossem
definidos como universais e, logo, exigveis tanto na arena internacional, como no contexto
interno dos pases. Assim, os Estados nacionais passaram a poder ser responsabilizados por
aes e omisses de desrespeito aos direitos humanos das mulheres.
Em 1979, a forte presso dos movimentos feministas de diversos pases, articulados
internacionalmente, resultou na Conveno das Naes Unidas sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao contra as Mulheres, concretizando os compromissos assumidos na
5

Em 1993, a Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, realizada em Viena pela ONU, reconheceu que
a promoo e a proteo dos direitos humanos das mulheres devem ser prioritrias para a comunidade
internacional, buscando garantir maior consistncia e validade para a Declarao Universal dos Direitos
Humanos, de 1948.

Conferncia realizada no Mxico, em 1975. O Brasil tornou-se signatrio dessa Conveno em

1981, embora com reservas no mbito dos direitos civis. Em 1980, realizou-se a Conferncia
Mundial sobre a Mulher, em Nairbi, que traou metas e aes concretas para superar as
desigualdades de gnero e proporcionar o desenvolvimento das mulheres. Em 1993, a
Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, realizada em Viena pela ONU, reconheceu que a
promoo e a proteo dos direitos humanos das mulheres devem ser prioritrias para a
comunidade internacional, buscando garantir maior consistncia e validade para a Declarao
Universal dos Direitos Humanos, de 1948. Em 1994, a Organizao dos Estados Americanos
deu fora de lei Declarao sobre a Eliminao da Violncia contra a Mulher, publicada em
1993. Assim, surgiu a Conveno de Belm do Par, que elabora, finalmente, um conceito de
violncia contra a mulher, definida como: (...) qualquer ao ou conduta baseada no gnero,
que cause morte, dano ou sofrimento fsico, sexual ou psicolgico mulher, tanto no mbito
pblico como no privado. (BARSTED, 2001)
No Brasil, organizaes e movimentos de mulheres atuaram de forma ampla, a afirmar a
indivisibilidade dos direitos humanos. Na agenda feminista brasileira, as questes relativas ao
trabalho, renda, participao poltica e social, sade, moradia e os direitos a uma vida sem
violncia foram construdas concomitantemente, visando, em um primeiro momento, o
reconhecimento formal de direitos. No processo de atuao das feministas no espao pblico,
estabeleceu-se longa interlocuo com os Poderes Legislativo e Executivo, no sentido de
estabelecer direitos e conquistar investimentos estveis para a temtica.
A nova conjuntura normativa e poltica internacional, somada aos esforos do movimento
feminista brasileiro para a conquista de direitos relativos a uma vida sem violncia,
impactaram as instituies pblicas brasileiras especialmente aps o caso de Maria da Penha
Fernandes. Ao recorrer Organizao dos Estados Americanos (OEA), tendo em vista a
impunidade e a morosidade da resposta judicial s tentativas de homicdio que sofreu, Maria
da Penha obteve, em 2001, a condenao do Estado brasileiro por omisso e negligncia no
enfrentamento violncia conjugal. Destaca-se a atuao do movimento de mulheres
brasileiro no processo de advocacy feminista nesse caso, assim como na proposio do projeto
de lei que, mais tarde, viria a se tornar a Lei Maria da Penha.
Na oportunidade da condenao, a OEA recomendou que medidas de enfrentamento
violncia fossem tomadas pelo Estado brasileiro para inibir as agresses domsticas contra as
mulheres, orientando o Pas a implantar as seguintes medidas: a) capacitao e sensibilizao
de policiais e servidores da Justia; b) simplificao dos procedimentos judiciais penais para
4

promover celeridade; c) estabelecimento de formas alternativas s judiciais, rapidez e

efetividade na soluo de conflitos intrafamiliares; d) multiplicao de delegacias de mulheres;
e) incluso da temtica nos planos pedaggicos (OEA, Relatrio 54, 2001).
A Lei Maria da Penha (LMP), que ser discutida de forma mais pormenorizada na prxima
seo, surge no rastro das presses do movimento feminista, potencializadas no cenrio de
condenao do Brasil pela OEA. Conforme descreveremos, a lgica da LMP pressupe a
institucionalizao de vrios servios protetivos mulher em situao de risco. Portanto, na
anlise da efetividade da LMP para prevenir a violncia domstica, faz-se necessrio mapear o
processo institucional envolvido. Considerando a diversidade de diretrizes e polticas de
enfrentamento violncia decorrentes da Lei Maria da Penha, pretende-se nomear os
principais esforos estatais empreendidos para fazer frente violao do direito das mulheres
a uma vida sem violncia, que o objeto deste artigo.
Este mapeamento acerca da institucionalizao das polticas pblicas de enfrentamento
violncia contra as mulheres no Brasil faz parte de uma trilogia, da qual o segundo artigo
analisar a efetividade da LMP com base em modelos economtricos e, mais especificamente,
em um modelo de diferenas em diferenas. Em um terceiro artigo, a ser produzido no
futuro, a partir de um debate com autoridades e atores envolvidos, pretendemos fazer uma
sntese dos desafios e caminhos futuros das polticas de preveno violncia contra a mulher.
O presente artigo foi organizado em oito sees. Alm desta introduo, na segunda seo
discutimos a LMP e as repercusses que ela trouxe. Na terceira seo, detivemo-nos em
apontar o papel de um ator muito importante na formulao e implantao das polticas e
programas, que a Secretaria de Polticas para as Mulheres. Na quarta seo, fizemos um
mapeamento da instalao dos Organismos de Polticas para as Mulheres no mbito dos
estados e municpios. Em seguida, identificamos as redes de atendimento e de enfrentamento
violncia contra as mulheres. Na sexta seo, produzimos um exerccio para entender em
que medida a implantao dos servios no territrio seguiu a demanda efetiva, ou seja, se
foram instalados naquelas localidades onde a violncia domstica fosse maior. Na stima
seo traamos um panorama atual dos servios especializados, quando seguem as principais
concluses e debate de polticas pblicas.

2. A Lei Maria da Penha: surgimento e repercusses

As discusses atuais sobre o impacto da Lei Maria da Penha ocorrem no Brasil no contexto em
que cerca de 120 pases j declararam a ilegalidade da violncia contra as mulheres, o que
denota a existncia de um movimento mundial de combate e intolerncia institucional a este
fenmeno. No Brasil, a lei especial de combate violncia domstica e familiar contra as
mulheres completa nove anos em 2015, o que permite algumas reflexes mais consistentes
sobre as mudanas que vem promovendo.
Os documentos provenientes das conferncias internacionais sobre os direitos das mulheres,
como a Conferncia de Viena (1993) e Beijing (1995), a Conveno de Belm do Par (1994) e
outros instrumentos jurdicos internacionais serviram de base para a elaborao do Projeto de
Lei 4.559/04 e, mais tarde, da Lei 11.340/06. As conferncias e os tratados internacionais
contriburam para a identificao do problema da violncia contra a mulher como um
fenmeno global. Desse modo, o cenrio para a votao da nova lei mostrou-se favorvel, pois
o Brasil havia ratificado todos os instrumentos de proteo aos direitos humanos das
mulheres.
Ademais, o Pas viu-se diante da obrigao simblica de cumprir as recomendaes
formuladas pela OEA no caso de Maria da Penha Fernandes6. Ao recorrer Organizao dos
Estados Americanos, tendo em vista a impunidade e a morosidade da resposta judicial s
tentativas de homicdio que sofreu, Maria da Penha obteve a condenao do Estado brasileiro
por omisso e negligncia no enfrentamento violncia conjugal. Este Organismo
recomendou, ademais, que medidas de enfrentamento violncia fossem tomadas pelo
Estado brasileiro para inibir as agresses domsticas contra as mulheres. Esta deciso reflete
uma tendncia de consenso internacional segundo o qual os Estados tm o dever de tomar
medidas diligentes para defender os direitos humanos das mulheres.
Antes da promulgao da lei, havia diversos problemas no ordenamento jurdico para o
tratamento das questes de violncia conjugal contra as mulheres, uma vez que a maior parte
dos crimes desta natureza tramitava perante Juizados Especiais Criminais. Com o objetivo de
garantir maior celeridade no processamento de crimes de menor potencial ofensivo, os
JECRIMs revelaram-se gradualmente ineficazes e incapazes de compreender a complexidade
6

Em 1983, enquanto dormia, Maria da Penha levou um tiro do prprio marido, o que resultou na sua paraplegia.
Duas semanas depois de voltar do hospital, o mesmo homem tentou eletrocut-la. A condenao ocorreu apenas
em 2002, da qual decorreram dois anos de priso.

que a violncia domstica envolvia7. Os institutos de penas alternativas previstos na Lei

9.099/1995 passaram a ser interpretados como mecanismos de impunidade e banalizao da
violncia sofrida pelas mulheres.
Os motivos acima mencionados repercutiram na reunio de diversos movimentos de
mulheres8 e especialistas no tema para a formao do Consrcio Feminista no ano de 2002.
Seu objetivo era o de elaborar um anteprojeto de lei que buscasse erradicar de forma ampla a
violncia contra as mulheres. Os trabalhos do Consrcio se estenderam at o primeiro ano
posterior promulgao da lei. Sinteticamente, as propostas elaboradas foram as seguintes: a)
conceituao da violncia domstica contra a mulher, com base na Conveno de Belm do
Par, incluindo a violncia patrimonial e moral; b) criao de uma poltica nacional de combate
violncia contra a mulher; c) medidas de proteo e preveno s vtimas; d) medidas
cautelares referentes aos autores de violncia; e) criao de servios pblicos de atendimento
multidisciplinar; f) assistncia jurdica gratuita para mulheres; g) criao de um juzo nico com
competncia cvel e criminal atravs de varas especializadas, para julgar casos de violncia
contra as mulheres; h) no aplicao da Lei 9.099/1995 (Juizados Especiais Criminais) nos casos
de violncia domstica contra as mulheres. Em associao ao Poder Executivo, por meio da
Secretaria de Polticas para as Mulheres, foi apresentado o projeto de lei que, aps extensos
debates e algumas alteraes, acabou culminando na aprovao da Lei 11.340/2006.
A Lei Maria da Penha, promulgada em sete de agosto de 2006, representa um dos mais
relevantes avanos legislativos desde o advento da Constituio Federal de 1988, pois significa
o reconhecimento da violncia contra as mulheres como violao dos direitos humanos. Antes
considerado um problema da esfera privada, permaneceu distante da agenda pblica e
governamental at o advento da lei, quando houve uma conceituao precisa da violncia
domstica e familiar e foram estabelecidas diversas medidas especficas para enfrent-la.
Na esteira da definio elaborada pela Conveno de Belm do Par, a violncia domstica e
familiar contra a mulher foi definida como qualquer ao ou omisso que lhe cause morte,
leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial (art. 5, Lei

Cerca de 70% dos casos que chegavam aos juizados especiais tinham como autoras mulheres vtimas de violncia
domstica. Alm disso, 90% desses casos terminavam em arquivamento nas audincias de conciliao sem que as
mulheres encontrassem uma resposta efetiva do poder pblico violncia sofrida. Nos poucos casos em que
ocorria a punio do agressor, este era geralmente condenado a entregar uma cesta bsica a alguma instituio
filantrpica (MATOS; CORTES, 2011, p. 42).
8
Seis organizaes no governamentais feministas participaram do Consrcio: CFEMEA (Centro Feminista de
Estudos e Assessoria); ADVOCACI (Advocacia Cidad pelos Direitos Humanos); AGENDE (Aes em Gnero,
Cidadania e Desenvolvimento); CEPIA (Cidadania, Estudos Pesquisa, Informao Ao); CLADEM/BR (Comit Latinoamericano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher); e THEMIS Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero.

11.340/2006). O conceito abrangente de violncia presente na lei representa o

amadurecimento de discusses sobre a natureza complexa das agresses ocorridas em
contextos de familiaridade, intimidade e afetividade. Por outro lado, indica a dimenso do
desafio do Estado para tornar efetivo o novo mecanismo legal, tendo em vista a necessidade
de se modernizar os sistemas de justia, de atendimento psicossocial e de sade para receber
e tratar de modo adequado os casos de violao desses direitos. Para tanto, a lei estabeleceu
uma srie de protees e garantias que permitam a preservao da integridade fsica, moral e
patrimonial das mulheres e suas relaes privadas e ntimas.
As principais inovaes trazidas pela Lei Maria da Penha so: a criao dos Juizados de
Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher; a proibio da aplicao de penas pecunirias
aos agressores; a possibilidade de concesso de medidas protetivas de urgncia; e o carter
hbrido das aes, que podem ser, a um s tempo, penais e cveis.
Alm disso, a Lei Maria da Penha reafirmou os servios existentes e previu a criao de novos,
o que resultou nos seguintes servios especializados: i) casas abrigo; ii) delegacias
especializadas; iii) ncleos de defensoria pblica especializados; iv) servios de sade
especializados; vi) centros especializados da mulher; vii) Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; viii) promotorias pblicas especializadas ou ncleos de gnero do
Ministrio Pblico.
Desde ento, a violncia interpessoal se configura como um dos principais problemas pblicos
a ser enfrentado pela sociedade brasileira, ensejando o desenvolvimento de polticas pblicas
especficas que criam novos desafios para o Estado. Considerando que a violncia fenmeno
complexo e multifacetado, as polticas destinadas ao seu enfrentamento no se inscrevem em
um eixo de ao especfico, pois requerem a integrao de diversas instituies que incluem o
sistema de Justia, a assistncia social, a segurana pblica, as instituies de ensino e
hospitalares. A efetividade das polticas necessita, portanto, da articulao entre os diversos
rgos/servios governamentais, no governamentais e a comunidade por meio da
transversalidade de gnero, da intersetorialidade e da capilaridade dos servios pblicos
destinados ao combate violncia contra as mulheres.
Um dos maiores desafios das polticas pblicas de enfrentamento violncia encontra-se no
monitoramento das aes desenvolvidas nos estados e municpios brasileiros. O
acompanhamento das polticas e de sua efetividade requer um processo eficaz de
comunicao contnua entre os entes federativos. Alm disso, necessita de sistemas de
informao capazes de gerar dados que contribuam para o gerenciamento dos servios e a
8

compreenso das dimenses da violncia, assim como possibilitem avaliar os esforos

institucionais empreendidos.
O Comit para a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW),
das Naes Unidas, que acompanha a aplicao dos tratados e convenes internacionais
pelos pases, solicita, por meio da Recomendao Geral n. 19, que recompilem dados
estatsticos e investiguem com amplitude as causas e os efeitos da violncia, assim como a
eficcia das medidas para prevenir e responder a ela. Alm disso, a Resoluo exorta os pases
signatrios a indicar as medidas que tenham adotado e seus resultados. Nesse sentido, o
desenvolvimento adequado de indicadores quantitativos e qualitativos imprescindvel
para reforar mecanismos de accountability, formular polticas pblicas e para disponibilizar
dados teis para a realizao de investigaes cientficas (General Recommendation n.19,
specific recommendation, n.24, c, 1992).
A Lei Maria da Penha reforou a importncia da captao de dados com o estabelecimento da
diretriz que prev a promoo de estudos e pesquisas, estatsticas e outras informaes
relevantes, com a perspectiva de gnero e de raa ou etnia, concernentes s causas, s
consequncias e frequncia da violncia domstica e familiar contra a mulher, para a
sistematizao de dados, a serem unificados nacionalmente, e a avaliao peridica dos
resultados das medidas adotadas (Lei 11.340/2006, art. 8, II).

3. A atuao da Secretaria de Polticas para as Mulheres no enfrentamento violncia

contra as mulheres

As polticas pblicas desenvolvidas pela Secretaria de Polticas para as Mulheres tm o objetivo

de superar as desigualdades e combater todas as formas de preconceito e discriminao. Sua
atuao desdobra-se em trs linhas principais de ao: (a) Polticas do Trabalho e da
Autonomia Econmica das Mulheres; (b) Enfrentamento Violncia contra as Mulheres; e (c)
Programas e Aes nas reas de Sade, Educao, Cultura, Participao Poltica, Igualdade de
Gnero e Diversidade.
No que diz respeito ao enfrentamento violncia contra as mulheres, a institucionalizao da
SPM representou uma ao importante no processo de fortalecimento das aes e estratgias
de gesto e monitoramento das polticas pblicas. Antes de sua criao, o enfrentamento
violncia contra a mulher dava-se, especialmente, por meio das Delegacias Especiais de
9

Atendimento a Mulher, desenvolvidas em 1985, e das Casas-Abrigo. Tais rgos atuavam como
a porta de entrada e acolhimento das mulheres em situao de violncia, ainda que de forma
desarticulada com os demais servios no especializados de atendimento mulher em
situao de violncia.
A partir de 2003, a SPM passou a induzir polticas pblicas de enfrentamento violncia, tais
como: criao de normas e padres de atendimento, aperfeioamento da legislao,
incentivo constituio de redes de servios, apoio a projetos educativos e culturais de
preveno violncia e ampliao do acesso das mulheres justia e aos servios de
segurana pblica (Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, 2011).
De acordo com o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2013 2015), a reduo dos
ndices de todas as formas de violncia contra as mulheres constitui um dos objetivos
principais da Secretaria. Este objetivo geral desdobra-se em oito objetivos especficos: i.
garantir e proteger os direitos das mulheres em situao de violncia, considerando os
marcadores sociais de diferena (raa, orientao sexual, deficincia, idade, insero social,
econmica e regional; ii) garantir a implementao e a aplicabilidade da Lei Maria da Penha,
por meio da divulgao da lei e do fortalecimento dos instrumentos de proteo de direitos de
mulheres em situao de violncia; iii) ampliar e fortalecer os servios especializados, integrar
e articular os servios e instituies de atendimento s mulheres em situao de violncia,
especialmente as mulheres do campo e da floresta; iv) proporcionar atendimento humanizado,
integral e qualificado nos servios especializados e na rede de atendimento; v) promover
mudanas culturais para ampliar o respeito diversidade e a valorizao da paz; vi) identificar
e responsabilizar os agressores das mulheres; vii) prestar atendimento s mulheres que tm
seus direitos humanos, sexuais e reprodutivos violados; viii) garantir a insero das mulheres
em situao de violncia nos programas sociais disponibilizados pelas trs esferas de governo.

4. A instalao dos Organismos de Polticas para as Mulheres no mbito dos estados e

municpios

O enfrentamento violncia contra a mulher em todo territrio nacional parte do esforo da

Presidncia da Repblica e da Secretaria de Polticas para as Mulheres e executado a partir
de polticas nacionais que tm alcance em todos os estados-membros da federao. De acordo
com o Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (2011), no processo
de pactuao com os governos dos estados e do Distrito Federal, imprescindvel a existncia
10

de Organismo de Polticas para as Mulheres para assinatura de acordo federativo e

consequente implementao de polticas pblicas no mbito dos estados e dos municpios.
Os Organismos de Polticas para as Mulheres (OPMs) servem como ferramentas de
formulao, monitoramento e coordenao das polticas que promovem a defesa dos direitos
das mulheres. Cada
ada um dos nveis de atuao opera com representantes autnomos dos
governos subnacionais frente ao governo central,
central onde h uma distribuio do poder poltico
em mais de um nvel territorial de governo, em que a atuao se d em consonncia com as
especificidades locais e com os planos e pactos nacionais.
Os OPMs atuam, portanto, como mecanismos governamentais com poder executivo
executi e atuam
nos mbitos locais, sendo representados pelas Secretarias e Coordenadorias de Mulheres, bem
como pelos Ncleos de Polticas para as Mulheres.

Grfico 1 - Organismos de Polticas para as Mulheres

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

Existiam no Brasil, at julho de 2013, 583 Organismos de Polticas para

para as Mulheres em 560
municpios, somadas as esferas estadual e municipal.

11

Dos 27 estados, apenas dois no possuam

possu
Organismos de Polticas para as Mulheres, e das
capitais, apenas uma no contava com OPM municipal. No nvel local, 10% dos municpios
brasileiros possuam Organismos de Polticas para as Mulheres, totalizando 5599.

Grfico 2 Ano de criao dos Organismos de Polticas para as Mulheres

Fonte: SPM. Braslia, julho,, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

O grfico 2 revela que, a partir de 2003, ano da criao da Secretaria de Polticas para as
Mulheres, iniciou-se
se expressivo incremento da criao de Organismos de Polticas para as
Mulheres. A curva de OPMs municipais mostra significativos incrementos nos anos de 2005,
200
2007, 2008, 2009 e 2011, voltando a cair em 2012. 2009 foi o ano mais importante para a
expanso de OPMs nos municpios. No caso dos estados, houve relativa estabilidade na criao
de OPMs no perodo, embora 2005 e 2011 se destaquem entre os demais anos.
anos

5. Redes de Atendimento e de Enfrentamento violncia contra as mulheres

A formao da Rede de Atendimento s Mulheres em Situao de Violncia busca fazer frente

complexidade da violncia contra as mulheres, visando contemplar o carter
multidimensional do problema. Assim, a rede
ede constituda por rgos de diversas reas:
9

Segundo dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres, o nmero de Organismos de Polticas para
as Mulheres corresponde, em fevereiro de 2015, a 719, sendo 694 municipais e 25 estaduais.
(http://www.spm.gov.br/noticias/brasil
http://www.spm.gov.br/noticias/brasil-conta-com-720-organismos-governamentais--de-politicas-paraas-mulheres).

12

atendimento psicossocial, sade, segurana e pelas instituies do sistema de Justia. A

ampliao da rede de atendimento, com a criao de novos servios e organismos nos estados
e municpios, transformou o carter das polticas pblicas direcionadas s desigualdades de
gnero.
Atualmente, essa rede faz referncia ao conjunto de aes e servios de setores do
atendimento psicossocial, justia, segurana pblica e sade e visa ampliar e melhorar a
qualidade do atendimento atravs de melhor distribuio dos servios e capacitao dos
agentes que neles atuam, promovendo integralidade e humanizao no atendimento. Dessa
maneira, contempla o eixo do atendimento psicossocial presente na Poltica Nacional de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (2011) e parte integrante da rede de
enfrentamento violncia.
J a rede de enfrentamento visa contemplar os quatro eixos previstos na Poltica, quais sejam:
combate, preveno, assistncia e garantia de direitos. Por isso, composta pelos agentes
governamentais e no governamentais formuladores, fiscalizadores e executores de polticas;
pelos servios voltados para a responsabilizao dos autores de violncia; pelas universidades;
rgos federais, estaduais e municipais responsveis pela garantia de direitos e por servios
especializados e no especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia.
A seguir, ser apresentada a anlise de espacializao de cada um dos servios disponveis nas
redes de atendimento e de enfrentamento. Os mapas foram confeccionados com base nos
dados da Central de Atendimento Mulher da Secretaria de Polticas para as Mulheres e
elaborados no segundo semestre de 2013, utilizando a posio de julho daquele ano. Muito
embora possam ter havido algumas alteraes no nmero de servios at o presente
momento, sua apresentao neste relatrio til para ressaltar a dimenso dos esforos
despendidos pelas instituies envolvidas no atendimento s mulheres e no enfrentamento
violncia para executar as determinaes da Lei Maria da Penha no tocante criao de
servios especializados.
5.1 Centros Especializados da Mulher
Os Centros Especializados da Mulher, por meio de uma equipe interdisciplinar, atuam
desenvolvendo aes e oferecendo servios de cunho psicossocial, para auxiliar na ruptura das
mulheres com a situao de violncia. Os Centros de Referncia de Atendimento Mulher
prestam acolhida, acompanhamento psicolgico e social, e orientao jurdica s mulheres em

13

situao de violncia (violncia domstica e familiar contra a mulher - sexual, patrimonial,

moral, fsica, psicolgica; trfico de mulheres, assdio sexual; assdio moral, etc.).
5.1.1

A espacializao dos centros especializados nos municpios

brasileiros
Considerando os dados coletados pela Central de Atendimento Mulher da Secretaria de
Polticas para as Mulheres no ano de 2013, obteve-se o nmero e a localizao dos centros
especializados, mapeados a seguir10.

Mapa 1 Espacializao dos Centros Especializados da Mulher

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

10

O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.

14

Os 214 Centros Especializados da Mulher esto presentes em 191 municpios, sendo 74

localizados na regio Sudeste, 63 no Nordeste, 31 na regio Sul, 28 na regio Norte e 18 no
Centro-Oeste11.
5.2 Casas Abrigo
As Casas Abrigo tm por objetivo oferecer asilo e atendimento integral a mulheres em situao
de risco de vida iminente, em decorrncia de violncia domstica. um servio de carter
sigiloso e temporrio, onde as usurias, que podero estar acompanhadas dos filhos,
adquirem condies necessrias para retomar suas vidas. Durante o perodo de permanncia
na Casa, que varia de 90 a 180 dias, as usurias tm acesso a servios de atendimento integral
(psicossocial e jurdico).
5.2.1

Espacializao das casas-abrigo nos municpios brasileiros

Considerando os dados coletados pela Central de Atendimento Mulher da Secretaria de

Polticas para as Mulheres, obteve-se o nmero e a localizao das casas abrigo, mapeadas a
seguir.

11

Segundo dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres, o nmero de Centros Especializados da

Mulher corresponde, em fevereiro de 2015, a 238
(https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD).

15

Mapa 2 Espacializao de Casas Abrigo no Brasil12

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

No Brasil, 70 municpios (1,3%) possuem Casas Abrigo, totalizando 77 locais para

acolhimento13. O municpio que possui o maior nmero de casas So Paulo, com quatro
unidades. Quatro so os municpios que possuem duas casas abrigo: Sorocaba (SP), Rio de
Janeiro (RJ), Belm (PA) e Fortaleza (CE). As outras 65 cidades possuem uma Casa Abrigo cada.
As Casas Abrigo esto em maior nmero na regio Sudeste, totalizando 23 das 77 existentes
no Brasil. Nesta regio, nota-se tambm uma melhor distribuio desse tipo de assistncia,
12

O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.
13
Segundo dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres, o nmero de Casas Abrigo manteve-se
em fevereiro de 2015, correspondente a 77
(https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD).

16

dada sua instalao nas cidades do interior dos estados. pertinente assinalar boa distribuio
territorial dos 18 servios da regio Sul.
Nas nove unidades federativas nordestinas, assim como as do Norte, estes servios
concentram-se,
se, principalmente, nas capitais. A regio Centro-Oeste
Oeste possui oito Casas Abrigo,
Abrigo
onde 65 municpios possuem uma Casa; quatro possuem trs Casas, e um possui quatro Casas.

Grfico 3 Distribuio de Centros Especializados da Mulher e de Casas

Abrigo no Brasil

Fonte: SPM. Braslia, julho,

julho 2013
Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

O grfico acima indica o percentual de municpios que possuem Centros Especializados e Casas
Abrigo. Os 214 Centros estavam presentes, em 2013, em 191 municpios, sendo 74 localizados
na regio Sudeste, 63 no Nordeste, 31 na regio Sul, 18 no Centro-Oeste
Centro
e 28 na regio Norte.
As Casas Abrigo estavam presentes em 70 municpios, totalizando 77 espaos de abrigamento.
abrigamento
5.3. Ateno integral sade da mulher em situao de violncia
Os servios de sade especializados para o atendimento dos casos de violncia contra a
mulher

contam

com

equipe

multidisciplinar

(psiclogas
(psiclogas(os),
,

assistentes

sociais,

enfermeiras(os) e mdicas(os)
os) capacitadas(os)
capacitada
para atender os casos de violncia domstica
contra a mulher e de violncia sexual).
sexual . Nos casos de violncia sexual, as mulheres
mu
so
encaminhadas para exames e so orientadas sobre a preveno de DSTs incluindo HIV e da

17

gravidez indesejada. Alm disso, oferecem abrigo, orientao e encaminhamento para casos
de abortamento legal.
5.3.1 A espacializao dos servios especializados de sade s mulheres
em situao de violncia
Os dados a seguir, coletados pela Central de Atendimento Mulher Disque 180, apresentam
a distribuio e espacializao dos servios de sade especializados de atendimento s
mulheres em situao de violncia.
Ao todo, 37 municpios (0,7% do total) possuam, em 2013, servios de sade especializados,
somando 92 centros14. Recife (8), Braslia (7), Curitiba (6) e Fortaleza (5) foram os que
apresentaram os maiores nmeros de servios de sade especializados.

14

Segundo dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres, o nmero de servios especializados para
o atendimento dos casos de violncia contra a mulher corresponde, em fevereiro de 2015, a 252
(https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD).

18

Mapa 3 Espacializao dos Servios de Sade para Atendimento s

Mulheres15

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

5.4. A violncia contra a mulher e a segurana pblica

As Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (DEAMs) compem a estrutura da
Polcia Civil e so encarregadas de realizar aes de preveno, apurao, investigao e
enquadramento legal. Nessas unidades possvel registrar o Boletim de Ocorrncia (B.O.) e
solicitar medidas protetivas de urgncia nos casos de violncia domstica contra a mulher.

15

O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.

19

5.4.1 Espacializao das Delegacias Especializadas de Atendimento

Mulher
Considerando os dados coletados pela Central de Atendimento Mulher da Secretaria de
Polticas para as Mulheres, mapeou-se a espacializao das Delegacias Especializadas de
Atendimento Mulher.

Mapa 4 Espacializao das DEAMs e dos Ncleos de Atendimento em

Delegacias Comuns16

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

16

O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.

20

Grfico 4 Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher e Ncleos de

Atendimento em delegacias comuns

Fonte: SPM. Braslia, julho,

julho 2013
Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

A maior concentrao das DEAMs e Ncleos de Atendimento Mulher nas delegacias comuns
co
est na regio Sudeste (217), seguida pela regio Sul (95), Nordeste (80); Centro-Oeste
Centro
(67) e
Norte (47). O total desses servios de 506, sendo 381 Delegacias da Mulher e 125 Ncleos de
Atendimento em delegacias comuns17. Os municpios que apresentaram
aram os maiores nmeros
de delegacias especializadas para atendimento s mulheres foram So Paulo (9 DEAM), Rio de
Janeiro (3) e Teresina (3)18.
5.5 A violncia contra a mulher e o sistema de Justia
A promulgao da Lei Maria da Penha em 2006 impactou sobremaneira as instituies que
compem o sistema de justia, uma vez que o novo instrumento legal previu a criao de
estruturas especializadas para o processamento dos crimes que envolvem a violncia
domstica e familiar contra a mulher. At o ano de 2006,
2006, estes crimes eram processados pelas
varas criminais comuns ou pelos Juizados Especiais Criminais (JECs), criados pela Lei 9099/95.
Com o advento da nova lei,
ei, todos os crimes de violncia domstica e familiar contra a mulher
perdem o carter de menor potencial
potencial ofensivo, sendo excluda a competncia dos JECs para
process-los.
17

Segundo dados da Secretaria de Polticas para

para as Mulheres, o nmero somado de Delegacias
Especializadas de Atendimento Mulher e de Ncleos de Atendimento em delegacias comuns
corresponde, em fevereiro de 2015, a 470
(https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD
https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD
https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD).
18
O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.

21

Assim como a competncia dos Juizados Especiais, a lei afasta a aplicao das penas e medidas
alternativas como sano s pessoas autoras deste tipo de violncia. Ademais, deciso do
Supremo Tribunal Federal (STF)19 estabelece o carter incondicionado representao para a
instaurao e o prosseguimento da ao penal, o que significa que a ofendida deixa de ser a
titular da ao penal, independentemente do tipo de crime ocorrido. Desse modo, o Ministrio
Pblico amplia seu papel na defesa dos direitos humanos das mulheres em situao de
violncia, uma vez que o problema passa a ser considerado de interesse pblico.
A Lei Maria da Penha prev, ainda, que os Juizados Especiais de Violncia Domstica e Familiar
contra a Mulher (que, embora recebam a denominao Juizado, no seguem o rito
processual dos Juizados Especiais Cveis e Criminais) processem os crimes e as aes cveis
decorrentes de todas as modalidades de violncia tipificadas na nova lei: fsica, sexual,
patrimonial, psicolgica e moral. Conforme a lei, as aes sero processadas nas varas e
juizados comuns apenas quando no houver unidades judicirias especializadas.
Muito embora no haja uma determinao para a instalao de varas e juizados de violncia
domstica e familiar contra a mulher, a lei prev sua existncia e o Conselho Nacional de
Justia, por meio da Recomendao 09/2007, indicou a criao e a estruturao das referidas
unidades nas capitais e no interior dos estados.
As varas e juizados especiais de violncia domstica e familiar contra a mulher representam
um avano no tratamento sociojurdico da questo, uma vez que partem do reconhecimento
da existncia de um tipo especfico de crimes entre sujeitos que mantm relaes de
afetividade, conjugalidade ou habitao, justificando a existncia de esferas judiciais
especializadas ou exclusivas para o processamento destes conflitos. Pressupe-se que
estruturas com estas caractersticas tm mais capacidade para oferecer respostas judiciais
adequadas e rpidas, em virtude da atuao especfica de servidores e magistrados e da
existncia das equipes de atendimento multidisciplinar (compostas por profissionais
especializados nas reas psicossocial, jurdica e de sade).
A atuao do Poder Judicirio na aplicao da Lei Maria da Penha possui papel fundamental na
efetividade desse instrumento legal, uma vez que as medidas protetivas, que representam

19

A deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4424

conferiu natureza pblica e incondicionada ao penal fundada na Lei Maria da Penha (Lei
11.340/2006).

22

uma das principais inovaes da lei, dependem da concesso dos juzes, sendo um dos
principais instrumentos de preveno de agresses mais graves ou homicdios.
Considerando tanto as varas e juizados especializados exclusivos como os no exclusivos para
o processamento dos crimes de violncia domstica e familiar contra a mulher, h atualmente
(dados de 2013) no Brasil 117 unidades judicirias especializadas no processamento de aes
referentes violncia domstica e familiar contra a mulher, o que corresponde a 1,04% do
total dos municpios brasileiros.
Ao passo em que so constitudas unidades judicirias especializadas, tm sido criadas
estruturas especializadas dos rgos que cumprem as funes essenciais Justia
competentes para atuar em casos de violncia contra a mulher: o Ministrio Pblico e a
Defensoria Pblica.
O Ministrio Pblico, por meio dos ncleos de gnero, atua na garantia dos direitos humanos
das mulheres, fiscalizando o cumprimento das leis que determinam a igualdade de homens e
mulheres e visando observncia da Lei Maria da Penha. Alm disso, fiscaliza os servios de
atendimento mulher, especialmente aqueles destinados mulher em situao de violncia.
As defensorias da mulher tm a finalidade de prestar assistncia jurdica, orientar e
encaminhar as mulheres em situao de violncia, sendo rgos dos estados federados
responsveis pela defesa das mulheres que necessitem de assistncia jurdica integral e
gratuita. Alm disso, devem promover o acesso da mulher Justia e articular os servios que
garantam seu direito cidadania.

23

Grfico 5 Instituies do sistema de Justia20

Fonte: SPM. Braslia, julho,

julho 2013
Elaborao: Consultoria ONU Mulheres 2013

Conforme o Grfico 6, observa-se

observa
que, at 2013, as instituies do Sistema
istema de Justia
especializadas no atendimento e processamento das aes das mulheres em situao de
violncia ainda estavam presentes em menos de 1% dos municpios brasileiros.

20

Segundo dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres, o nmero de Juizados de Violncia

Domstica e Familiar contra a Mulher e de Varas Adaptadas de Violncia Domstica
Domstica e Familiar somados
corresponde, em fevereiro de 2015, a 101. As Promotorias Especializadas e Ncleos de Gnero do
Ministrio Pblico so, nesta data, equivalentes a 58. As Defensorias da Mulher so, atualmente, 42
(https://sistema3.planalto.gov.br//
https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD
spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD).

24

Mapa 5 Espacializao das instituies do Sistema de Justia21

Fonte: SPM. Braslia, julho, 2013

Elaborao: Consultoria ONU Mulheres

21

O mapa tem o objetivo de representar a espacializao do servio. Quando h mais de uma unidade
por municpio, h apenas uma marcao.

25

6. Anlise descritiva da distribuio dos servios especializados versus casos de

violncia domstica

O intuito desta anlise buscar entender o compasso entre a oferta de servios de

atendimento mulher em 2011 e a demanda potencial por esses servios antes da instituio
da LMP, em 2006. Para tanto, utilizaremos como unidade de medida espacial a microrregio,
segundo definio do IBGE. Nos exerccios, a demanda potencial, ou a prevalncia relativa de
violncia domstica, aqui medida por duas proxies alternativas, sendo elas: a taxa de
homicdios de mulheres em residncia; e a razo de homicdios entre mulheres e homens
dentro das residncias. A oferta de servios, ou o nmero das unidades de atendimento
mulher, se refere aos nmeros acumulados de unidades disponibilizadas para cada
microrregio at o ano de 2011. So includas como unidades de atendimento mulher as
OPMs, CRAS, CREAS, DEAMs, Delegacias Comuns, Centros Especializados, Abrigos, Varas,
Juizados, Promotorias, Defensoria, Casas Migrante, CEAMs, Postos em Aeroportos e Polcia
Federal para atendimento mulher em condies de agresso.
No Grfico 6, possvel observar a disperso entre o nmero de unidades de atendimento
mulher disponvel em cada microrregio e taxa de homicdios de mulheres em residncia desta
microrregio observada no ano de 2006, ano de implementao da LMP. Verifica-se que no
h indcios de correlao linear forte entre essas duas variveis.

26

Grfico 6: Grfico de Disperso da Taxa de Homicdios de Mulheres ocorridos em Residncia

em 2006 e do Nmero de Unidades de Atendimento Mulher para as Microrregies do
Brasil

Fonte: MS/SVS/CGIAE - Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM; Secretaria de Polticas para as
Mulheres SPM; Elaborao: DIEST/IPEA.
Nota: Entende-se como unidades de atendimento mulher: OPMs, DEAMs, Casa Abrigo, Centros
Especializados, CEAMs, entre outras unidades que subsidiam a atuao da LMP.

O mesmo acontece se considerarmos a relao entre o nmero de unidades de atendimento

mulher disponvel em cada microrregio e a razo da taxa de homicdios de mulheres em
residncia e a taxa de homicdios de homens em residncia no ano de 2006, conforme mostra
o Grfico 7.

27

Grfico 7: Grfico de Disperso da Razo de Homicdios de Mulheres e Homens ocorridos em

Residncia em 2006 e do Nmero de Unidades de Atendimento Mulher para as
Microrregies do Brasil

Fonte: MS/SVS/CGIAE - Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM; Secretaria de Polticas para as
Mulheres SPM; Elaborao: DIEST/IPEA.
Nota: Entende-se como unidades de atendimento mulher: OPMs, DEAMs, Casa Abrigo, Centros
Especializados, CEAMs, entre outras unidades que subsidiam a atuao da LMP.

Outro resultado que corrobora a falta de correlao linear observada entre o nmero de
unidades de atendimento mulher disponibilizadas em cada microrregio e sua taxa de
homicdios em residncia ocorridos em 2006, seja considerando os homicdios ocorridos em
residncia ou a razo de homicdios ocorridos em residncia entre mulheres e homens,
apresentado na tabela 1. Essa tabela mostra os resultados de um modelo de regresso linear
simples que tem como varivel dependente o nmero de unidades de atendimento mulher
em 2011, conforme as expresses:

28

(1)
(2)
Onde,
: nmero de unidades de atendimento disponibilizadas at o ano de 2011
para a
microrregio;
: o erro associado estimao.

coeficiente das duas regresses mostraram-se

se no significativos.
Conforme se pode notar, os coeficientes

Tabela 1: Resultados dos Modelos de Regresso (1) e (2)

Varivel Dependente: Unidades de Atendimento Mulher
ln(Taxa_Homicdios
Taxa_Homicdios de mulher em residncia)

(1)
0,877
(0,513)

ln(Razo_Homicdios_Mulher_Homem em residncia)
Prob. > F
R - Ajustado
Nmero de Observaes

0,513
-0,001
557

(2)

-0,799
(0,564)
0,564
-0,001
556

Elaborao: DIEST/IPEA.

Na tabela 2 apresenta-se
se a lista das 12 microrregies com as maiores taxas de homicdios de
mulheres em residncia no ano de 2006 e sua respectiva taxa de homicdios de mulheres em
residncia no ano de 2011.

29

Tabela 2: Microrregies com as Maiores Taxas de Homicdios de Mulheres em Residncia no

Ano de 2006
Cdigo de
Microrregio

Nome da Microrregio

41030 Palmas (TO)

13001 Rio Negro (PR)
51006 Alto Teles Pires (MT)
Vale do Paraba Fluminense
33011
(RJ)
51022 Alto Araguaia (MT)
41027 Pato Branco (PR)
35058 Franco da Rocha (SP)
41023 Cascavel (PR)
So Miguel do Araguaia
52001
(GO)
33009 Bacia de So Joo (RJ)
50005 Cassilndia (MS)
11006 Cacoal (RO)

Populao

Nmero de
UAM

Taxa de Homicdios de Mulher em Residncia

2006
2011
9,56
0,74
9,22
0,77
3,82
4,40

91210
99826
204751

7
12
22

688661

78

3,64

0,86

35554
160750
465698
438658

3
15
13
31

3,45
3,27
3,19
3,09

1,12
1,71
0,85
3,04

77067

15

3,01

2,09

174836
63883
228654

16
9
15

2,99
2,85
2,75

1,79
2,23
1,08

Fonte: MS/SVS/CGIAE - Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM; Secretaria de Polticas para as Mulheres SPM; Elaborao: DIEST/IPEA.

Na tabela 3 esto listadas as 12 microrregies que disponibilizaram at o ano de 2011 os

maiores nmeros de unidades de atendimento mulher. Observa-se que no foram as
microrregies com as maiores taxas de homicdios de mulheres em residncia em 2006
(listadas na tabela 2) que receberam a implantao de maior quantidade de unidades de
atendimento mulher at o ano de 2011.

30

Tabela 3: Microrregies que Disponibilizaram at o Ano de 2011 os Maiores Nmeros de

Unidades de Atendimento Mulher
Cdigo de
Microrregio

Nome da
Microrregio

33018 Rio de Janeiro (RJ)

Belo Horizonte
31030 (MG)
35061 So Paulo (SP)
41037 Curitiba (PR)
43026 Porto Alegre (RS)
29031 Ilhus-Itabuna (BA)
53001 Braslia (DF)
23016 Fortaleza (CE)
35032 Campinas (SP)
26017 Recife (PE)
52010 Goinia (GO)
32009 Vitria (ES)

Populao

Nmero de
UAM

11740202

279

4850003
13958229
3120488
3658690
1016864
2648532
3426405
2694521
3300035
2180625
1599855

174
170
145
141
113
103
100
98
97
88
84

Taxa de Homicdios de Mulher em Residncia

2006
2011
1,57
1,09
1,56

1,70

0,88
1,56
1,00
1,31
0,29
0,42
0,88
1,76
0,85
1,68

0,47
1,73
1,28
1,90
0,69
0,36
0,88
1,04
2,44
1,52

Fonte: MS/SVS/CGIAE - Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM; Secretaria de Polticas para as Mulheres SPM; Elaborao:
DIEST/IPEA.

7. Panorama atual dos servios especializados: avaliao e perspectivas

A anlise da implantao dos servios especializados no atendimento mulher e no

enfrentamento violncia expressa a dimenso dos esforos realizados pelo Governo Federal
no sentido de impulsionar a efetividade da Lei Maria da Penha desde sua promulgao. Muito
embora a lei preveja a corresponsabilidade da Unio, estados e municpios na disponibilizao
de servios que resguardem os direitos das mulheres em situao de violncia, a integralidade
e a qualidade de sua prestao dependem, sobremaneira, de um processo de concertao
realizado na esfera federal.
Esse processo de concertao federativa, ainda que incipiente, considerando que da
promulgao da Lei at o ano de 2013 (quando os dados deste relatrio foram coletados)
haviam transcorrido apenas sete anos, teve impactos muito significativos na oferta de servios
antes quase inexistentes no Pas.
A anlise geogrfica da existncia de servios especializados denota crescente processo de
expanso das Redes de Atendimento e Enfrentamento no Brasil, ainda que, nesse momento
inicial de implantao, os servios estejam concentrados, majoritariamente, nas regies
metropolitanas dos estados.
31

No mbito do Programa Mulher, Viver sem Violncia22, o Governo Federal est

desenvolvendo, desde o ltimo ano, em cooperao com os estados, o Projeto Casa da Mulher
Brasileira, que consiste na construo de um complexo, em cada capital do Pas, que
comportar todos os servios especializados para atender as mulheres em situao de
violncia, incluindo delegacia, juizado, defensoria, promotoria, equipes psicossociais e de
orientao para emprego e renda, alm de brinquedoteca e rea de convivncia. O objetivo do
projeto, j em implementao, transformar a estrutura do Estado para atender as mulheres,
garantindo-lhes todos os servios necessrios em um s lugar, de modo humanizado, gil e
eficaz. A Casa da Mulher Brasileira permitiria, assim, a integrao da Rede, que considerada
fundamental para fazer frente a um problema com causas e consequncias mltiplas como
o caso da violncia contra a mulher.
At o incio de 2015, uma Casa j havia sido entregue (a Casa da Mulher de Campo Grande,
Mato Grosso do Sul), e a previso do Governo Federal de entregar doze casas at o final de
2015. O propsito do governo o de implantar uma Casa em cada capital do Pas at 201623.
Alm da Casa da Mulher Brasileira, o Governo Federal tem investido em outros projetos de
expanso da Rede de Atendimento e de Enfrentamento, como a ampliao de Centros de
Atendimento nas fronteiras secas e o aumento das unidades mveis para atendimento a
mulheres em situao de violncia no campo, na floresta e nas guas. As medidas recentes, de
ampliao dos servios especializados, certamente causaro mudanas significativas no retrato
da espacializao nos prximos anos, bem como na qualidade dos servios ofertados,
considerando a crescente expanso e integrao da Rede.
A anlise da espacializao dos servios especializados de atendimento e enfrentamento
violncia contra as mulheres denota a crescente importncia das polticas pblicas destinadas
superao das desigualdades e opresses vivenciadas por parcela significativa das mulheres
brasileiras. Balizadas pelos princpios da transversalidade, intersetorialidade e capilaridade, as
polticas pblicas vm sendo formuladas de modo a ampliar o acesso das mulheres aos
servios desenvolvidos pelo Estado, em suas trs esferas governamentais.

22

O Programa Mulher, Viver sem Violncia, coordenado pela Secretaria de Polticas Pblicas para as
Mulheres (SPM PR) e prope estratgias para a melhoria e rapidez no atendimento s mulheres em
situao de violncia. Busca reforar a rede existente e servios pblicos do governo federal, estados,
Distrito Federal, municpios, tribunais de justia, ministrios e defensorias pblicas por meio do Pacto
Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres.
23
Dados do Blog do Planalto Presidncia da Repblica.

32

A transversalidade de gnero, identificada como uma das trs premissas previstas no Pacto
Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (2011), avalia-se pela forma como a
temtica de gnero est presente nas polticas pblicas setoriais.
No sentido de efetivar a transversalidade de gnero nas polticas pblicas, os Organismos de
Polticas para as Mulheres cumprem um papel fundamental, na medida em que so capazes de
desenvolver, executar e acompanhar aes governamentais destinadas reduo da violncia
contra as mulheres. A existncia de organismos de mulheres no mbito dos governos estimula
a incorporao da perspectiva dos direitos das mulheres na agenda governamental como um
todo, pois estes rgos tm o potencial de incorporar s polticas pblicas aes que sejam
coerentes com a igualdade e a emancipao das mulheres. Desta forma, em vez de
representarem um locus de especificidade, as OPMs atuam, potencialmente, como um espao
de profuso dos direitos das mulheres, contribuindo para que esta problemtica seja
considerada na formulao e implementao das polticas pblicas, independentemente de
sua matria.
Os Organismos de Polticas para as Mulheres (OPMs) servem como ferramentas de
formulao, monitoramento e coordenao das polticas que promovem a defesa dos direitos
das mulheres. Representam a autonomia dos governos subnacionais frente ao governo
central, estabelecendo o contato entre os planos e pactos nacionais e as especificidades locais.
Neste sentido, uma das formas mais eficazes de garantir os princpios do federalismo no
cumprimento das competncias de cada um dos entes a adoo da gesto em redes,
baseado no desenvolvimento de vnculos colaborativos. Considerando a existncia de
objetivos comuns (a reduo ou a eliminao da violncia contra as mulheres), os governos e a
sociedade estabelecem estratgias coordenadas para concretiz-los. Logo, o Governo Federal
no atua de forma centralizada e unilateral. Sua ao no significa a implementao de
polticas de cima para baixo e no se resume em monitorar resultados nos estados e
municpios. Atuando em rede, possvel respeitar e valorizar a autonomia dos entes
subnacionais e, ao mesmo tempo, ampliar a interdependncia entre os diversos setores que
possuem competncia poltica e legal para atuar sobre o problema da violncia contra as
mulheres, aumentando, assim, a eficcia das aes governamentais.
Deste modo, a transversalidade, caracterizada pela capacidade da ao governamental de
perpassar diversas realidades, segmentos, dimenses e setores, tem a finalidade de abranger a
complexidade do problema-objeto das polticas pblicas. Considerando a responsabilidade
comum dos trs entes federados na prestao de determinados servios pblicos, a
33

transversalidade atua integrando a questo de gnero e da defesa dos direitos das mulheres
nas diferentes esferas de poder e na execuo das polticas pblicas. A existncia e
funcionamento dos Organismos de Polticas para as Mulheres so, portanto, cruciais para o
desenvolvimento e a articulao das aes governamentais voltadas reduo da violncia
tanto no mbito dos estados quanto dos municpios. Os 464 Organismos de Polticas para as
Mulheres, somadas as esferas estadual e municipal, esto distribudos por todo o territrio
nacional: 25 do total pertencem aos estados e 439 esto vinculados aos governos municipais.
A intersetorialidade dos organismos setoriais e das/os agentes sociais com o governo nas
polticas nacionais e locais com as diferentes reas, analisada neste texto como uma varivel
importante na indicao de instalao de estruturas, serve-se de caractersticas do conceito de
rede, como a integrao de diferentes setores - resultante da complexidade de um problema
social que visa um resultado comum - como tambm a integrao de territrios. No caso dos
servios especializados de enfrentamento violncia, a intersetorialidade efetiva-se pela
coexistncia de servios, o que garante o acesso das mulheres a uma rede integrada que d
conta da complexidade do fenmeno da violncia, suas causas e consequncias. Considerando
a extenso territorial do Brasil e a implantao recente dos servios especializados, avalia-se
que, em geral, a intersetorialidade baixa na maior parte dos municpios brasileiros, com
exceo das capitais. Esse diagnstico indica a necessidade da ampliao massiva de servios
dispostos em rede em cidades do interior do Pas, consideradas estratgicas do ponto de
vista de sua centralidade e da ocorrncia de fenmenos violentos, como prope este estudo.
A capilaridade, por sua vez, constitui a premissa que representa a necessidade da
espacializao equnime das polticas pblicas para as mulheres em situao de violncia.
Associada a ideia de cidadania, esse princpio orienta a distribuio dos servios, de modo a
considerar toda a diversidade social, demogrfica e econmica existente no Pas. O
investimento na ampliao da capilaridade das polticas e servios da Rede garante que o
fenmeno da violncia contra a mulher, considerado complexo e multicausal, possa ser
enfrentado nas mais diversas realidades e possa atingir mulheres dos mais diferentes perfis
(urbanas, rurais, de cidades litorneas, fronteirias, centrais ou ribeirinhas). A espacializao
dos servios especializados, ainda que mostre alguma concentrao nas regies
metropolitanas, indica um processo j em curso de interiorizao e capilarizao das
estruturas estatais destinadas a garantir uma vida sem violncia. Para tanto, os esforos no
sentido de consolidar as polticas nacionais nos nveis estaduais e municipais de governo
parecem cruciais para garantir a formulao e a gesto da rede integrada de atendimento s
mulheres em situao de violncia.
34

8. Concluses

Os ltimos doze anos foram decisivos na histria das polticas pblicas para as mulheres no
Brasil. Impulsionado por um movimento global, do qual vm participando ativistas e gestores
brasileiros, o Pas desenvolveu, em curto espao de tempo, no apenas um marco legal slido
para o enfrentamento violncia, como polticas pblicas concretas para a efetivao dos
objetivos da Lei Maria da Penha. Nesse perodo, o mapa dos servios pblicos especializados
no enfrentamento violncia mudou significativamente. Vazios institucionais que, no passado,
davam espao para a invisibilidade da violncia, tm sido, gradualmente, substitudos por
centenas de estruturas estatais destinadas a fazer frente a um problema que exige esforos de
articulao entre os trs entes federativos, assim como entre os trs Poderes da Repblica.
Nesse sentido, a Secretaria de Polticas para as Mulheres vem executando, desde 2003, a
gesto coordenativa das polticas pblicas, buscando garantir que Unio, estados e municpios,
assim como os diversos atores do Estado implicados na temtica, dividam e responsabilizemse, na medida de suas competncias, para a ateno integral ao problema da violncia
domstica. Essa atuao requer a induo de iniciativas que garantam o amplo acesso aos
servios pblicos s mulheres das mais diferentes regies e perfis socioeconmicos,
independentemente de orientao sexual, escolaridade, raa ou etnia.
Para tanto, as premissas do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia transversalidade
das polticas de gnero, intersetorialidade dos servios especializados e capilaridade da
presena estatal so fundamentais para combater e diminuir a violncia contra as mulheres
no Brasil. Por meio da anlise da espacializao dos servios, observa-se, desse modo,
relevante atuao do Estado nas capitais e regies metropolitanas, que atendem, na maioria
dos estados, s trs premissas previstas pelo pacto, uma vez que oferecem,
concomitantemente, todos os servios especializados. A Casa da Mulher Brasileira dever,
assim que o projeto for finalizado, consolidar ainda mais a intersetorialidade nas capitais. No
entanto, os dados evidenciam a necessidade de fortalecer a implementao integrada dos
servios nas cidades do interior do Pas, ampliando a capilaridade para regies e cidades
estratgicas e nodais, a fim de que parcelas mais amplas e diversificadas da sociedade sejam
atendidas.
Considerando o aprofundamento de estudos e pesquisas sobre a demanda de servios
pblicos no Brasil, os critrios de ampliao dos servios especializados a serem
implementados nos prximos anos podero levar em conta as vulnerabilidades da populao
35

para fenmenos violentos. Assim, dados sobre homicdios de mulheres, leses corporais,
armas de fogo e outros indicadores advindos do Sistema de Sade e dos sistemas de
Segurana Pblica podem ser crescentemente articulados com dados sociodemogrficos e
espaciais. Para tanto, faz-se necessrio reforar os mecanismos de monitoramento da
implementao de polticas pblicas a fim de gerar informaes que permitam avaliar a
efetividade dos esforos e recursos estatais, bem como fortalecer polticas e aes preventivas
que propiciem a reduo da violncia contra as mulheres no Brasil.

Referncias

BANDEIRA, Lourdes Maria. Violncia de gnero: a construo de um campo terico e de

investigao. Soc. estado., Braslia , v. 29, n. 2, Aug. 2014 . Disponvel em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010269922014000200008&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 23 Feb. 2015.
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69922014000200008
BARSTED, Leila Linhares. Uma vida sem violncia: o desafio segurana humana das mulheres.
CEPIA, 2004. Disponvel em:
<http://www.educacaopublica.rj.gov.br/biblioteca/cidadania/0072.html>. Acesso em 13
abr.2013.
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes
Programticas Estratgicas. Poltica nacional de ateno integral sade da mulher: princpios
e diretrizes. Braslia, 2004.
BRASIL. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia
contra as Mulheres. Braslia, DF: SPM, 2007, 70p. Disponvel em:
<http://www.spm.gov.br/subsecretaria-de-enfrentamento-a-violencia-contraasmulheres/pacto/Pacto%20Nacional/view>. Acesso em 14 abr. 2013.
BRASIL. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Rede de Enfrentamento Violncia contra a
Mulher. Disponvel em:
<https://sistema3.planalto.gov.br//spmu/atendimento/atendimento_mulher.php?uf=TD>.
Acesso em: 25.fev.2015.
BRASIL. Ministrio da Justia. Relatrio Final da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
Braslia, DF: Ministrio da Justia, 2009, 156p. Disponvel em
<http://pt.scribd.com/doc/25098935/Relatorio-Final-1%C2%AA-CONSEG Acesso em 13 abr>.
2013.
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa. Departamento
de Apoio Gesto Participativa e ao Controle Social. Sade da mulher: um dilogo aberto e
participativo. Braslia: Editora do Ministrio da Sade, 2010.
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes
36

Pragmticas Estratgicas. Aspectos jurdicos do atendimento s vtimas de violncia sexual:

perguntas e respostas para profissionais de sade. Braslia: Editora do Ministrio da Sade,
2011.
BRASIL. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Rede de Enfrentamento Violncia contra as
Mulheres. Braslia, DF: SPM, 2011, 74p.
Disponvel
em:
<http://www.spm.gov.br/publicacoes-teste/publicacoes/2011/rede-deenfrentamento>. Acesso
em 12 abr. 2013.
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes
Programticas Estratgicas. rea Tcnica de Sade da Mulher. Preveno e Tratamento dos
Agravos Resultantes da Violncia Sexual contra Mulheres e Adolescentes: norma tcnica. 3. ed.
atualizada e ampliada. Braslia: Editora do Ministrio da Sade, 2012.
BRASIL. Conselhos e organismos. Observatrio Brasil da Igualdade de Gnero. Braslia, 2013.
Disponvel em <http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/politicas-publicas/conselhos-eorganismos>. Acesso em: 13 Mai 2013.
BRASIL. Senado Federal. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito. Relatrio Final. Braslia,
julho, 2013.
CAMPOS, Carmen Hein de. Lei Maria da Penha comentada em uma perspectiva jurdicofeminista. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011.
GROSSI, Patricia Krieger; TAVARES, Fabrcio Andr; OLIVEIRA, Simone Barros. A rede de
proteo mulher em situao de violncia domstica: avanos e desafios. Athenea Digital nm. 14: 267-280 (otoo 2008).
MATOS, Myllena Calazans de. CORTES, Iris. O processo de criao, aprovao e
implementao da Lei Maria da Penha. In: CAMPOS, Carmen Hein de (Org). Lei Maria da Penha
Comentada em uma perspectiva jurdico-feminista. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.39-63.
SILVEIRA, Lenira Politano. Servios de atendimento a mulheres vtimas de violncia In: Vinte e
cinco anos de respostas brasileiras em violncia contra a mulher: alcances e limites So
Paulo: Coletivo feminista Sexualidade e Sade, 2006.

37