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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica

Relaes Internacionais

Thiago Moreira de Souza Rodrigues

2012

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

R696r

Rodrigues, Thiago Moreira de Souza


Relaes internacionais / Thiago Moreira de Souza Rodrigues. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012.
172p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-168-8
1. Relaes internacionais Histria. 2. Direito internacional. 3. Poltica internacional. 4. Conflito social. 5. Diplomacia. I. Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

CDU: 327

PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DA EDUCAO
Aloizio Mercadante
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITORA
Roselane Neckel
VICE-REITORA
Lcia Helena Martins Pacheco
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Alexandre Marino Costa
VICE-DIRETORA
Elisete Dahmer Pfitscher
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marilda Todescat
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Joo Carlos Teatini de Souza Clmaco
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Alvana Maria Bof
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Jean Marc Georges Mutzing
COORDENAO GERAL DE POLTICA DE TECNOLOGIA DE INFORMAO
Aloisio Nonato

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTOR DO CONTEDO
Thiago Moreira de Souza Rodrigues
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
rika Alessandra Salmeron Silva
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Jaqueline Santos de Avila

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino
Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do


material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao................................................................................... 9
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
A Emergncia das Relaes Internacionais................................................. 15
Dois Mapas e um Processo Histrico..................................................... 15
Os Estados Modernos: novidades histricas da Idade Moderna (sculos
XV-XVIII)............................................................................................... 19
Relaes Interestatais, Relaes Internacionais....................................... 26
Unidade 2 Controle Social e Transparncia no Brasil
Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito 37
Guerra e Diplomacia: instrumentos do Estado....................................... 37
A Guerra dos Estados................................................................................43
As Diplomacias......................................................................................... 51
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso
supranacional
As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional 65
Uma Histria Poltica das Organizaes Internacionais.......................... 65
Uma Histria Poltica dos Processos de Integrao Regional.................. 87
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes
Internacionais
Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais..... 109
Termina a Guerra Fria: enfim a paz perptua?..................................... 109
Os Novos Temas Globais: conflito e cooperao.................................. 114
ONGs, Governana Global e a Nova Poltica Planetria................... 140
Consideraes finais......................................................................... 160
Referncias...................................................................................... 162
Minicurrculo.................................................................................... 172

Apresentao

Apresentao
Caro estudante,
De tempos em tempos surgem expresses que se tornam
muito comuns, aparecendo em textos jornalsticos, discursos
polticos, documentos oficiais, estudos acadmicos e mesmo nas
conversas formais e informais de uns e outros. Desde o final do sculo
passado, ao menos entre ns brasileiros, isso aconteceu com o termo
relaes internacionais. Escutamos e nos referimos s relaes
internacionais cada vez mais; frequentemente para tratar de
questes polticas, econmicas, ambientais e sociais: desde a ateno
sobre a presena do Brasil em fruns internacionais, passando por
reportagens especiais sobre conflitos e guerras, capas de revista sobre
as novas ameaas internacionais, at comentrios sobre as crises
globais, os grandes atentados terroristas, os eventos esportivos
internacionais e os protestos nas ruas contra a globalizao. Todo um
conjunto de temas vinculados ao que acontece alm das fronteiras
identificado como pertencente s relaes internacionais.
Mas, afinal, o que so as relaes internacionais?
Essa uma pergunta estimulante que pessoas interessadas
em compreender o mundo de hoje se fazem. Pergunta, tambm,
desafiadora, j que as relaes internacionais no se resumem
apenas aos contatos entre Estados e governantes ou aos encontros
diplomticos com seus acordos e fotos oficiais. Elas compreendem
tambm os processos de integrao entre pases, as guerras e
conflitos internacionais, os trficos ilcitos e terrorismos, o trnsito
de imigrantes e refugiados, os fluxos de capital e os negcios velozes
do capitalismo e do comrcio mundiais. Alm disso, h tambm nas
relaes internacionais espaos para resistncias e contestaes

Mdulo 8

Relaes Internacionais

ordem mundial que hoje so diferentes das formas de ao poltica


revolucionria que conhecemos desde o sculo XIX.
Assim, para estudar as relaes internacionais, preciso
assumir que existe uma multiplicidade de agentes, foras em luta,
interesses em confronto e em cooperao, numa dinmica ininterrupta.
Tamanha intensidade de acontecimentos vem exigindo grande
agilidade na anlise e a capacidade de questionar antigas teorias que
parecem no mais dar conta de uma realidade internacional sempre
em curso e de processos inconclusos. Assim, a anlise das relaes
internacionais exige ateno ao novo e disposio para no aceitar
facilmente conceitos e explicaes; essa anlise exige uma atitude
incomodada, que questione, observe, problematize.
Nesta disciplina que comeamos agora, no ser possvel
apresentar todas as foras que compem as relaes internacionais.
O objetivo aqui outro: o de provocar algumas reflexes, dar alguns
sinais de alerta, chamar sua ateno para conceitos fundamentais,
de modo que ao final dessa pequena jornada voc tenha elementos
para lanar olhares mais penetrantes para a realidade internacional,
situando-se num mundo em constante transformao.
Como para realizar uma jornada preciso equipar-se,
proponho que nosso olhar seja lanado a partir da perspectiva
chamada histrico-poltica, mtodo de anlise das relaes polticas
sugerido pelo filsofo Michel Foucault (2002). Estar na perspectiva
histrico-poltica significa reparar nas relaes internacionais e seus
conflitos, concertos polticos, aes militares e diplomticas como
acontecimentos histricos moldados nos embates entre diferentes
foras polticas, sociais e econmicas; significa, enfim, compreender
as relaes internacionais forjadas no choque entre Estados,
movimentos polticos, foras de resistncia etc. Ou seja, implica no
considerar as relaes internacionais como algo natural ou mesmo
antiqussimo e imutvel, mas como uma realidade sempre em
transformao e que tem uma histria. Ou melhor, que tem muitas
histrias, muitos comeos, muitas mutaes.
Voc, como futuro administrador pblico, enfrentar uma
realidade internacional dinmica, que no deixa de incluir sequer
o menor dos municpios brasileiros. Reparando nas relaes

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Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao

internacionais com olhares atentos e irrequietos, voc notar como as


distines entre interno e externo, entre nacional e internacional, se
diluem com rapidez. Poder notar, tambm, como essa fluidez entre
dentro e fora no levou ao fim do Estado como muitos chegaram a
anunciar, mas ao seu redimensionamento em novas formas de gesto
de pessoas, da circulao de riquezas, dos fluxos de informao e dos
territrios. Estado, poltica internacional, prticas de governo e
poder soberano no so mais os mesmos de antes. Mas como se
organizam hoje? Como eram antes? A hiptese que lhe apresentamos
a de que no podemos comear a compreender tais problemas sem
estudar a histria poltica das relaes internacionais. E compreender
o mundo hoje se torna muito mais interessante se podemos percorrer
as vias sinuosas do estudo das relaes internacionais. Por isso,
fazemos um convite para uma jornada. Para ela, alm da bagagem
acumulada em outras disciplinas desse curso, preciso seu interesse,
vontade e desassossego. Sigamos!
Professor Thiago Moreira de Souza Rodrigues

Mdulo 8

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UNIDADE 1
A Emergncia das Relaes
Internacionais

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Compreender o vnculo entre a formao dos Estados Modernos
e o surgimento das relaes internacionais;
ff Conhecer o conceito de soberania moderna;
ff Compreender a emergncia do sistema internacional moderno
com suas caractersticas fundamentais; e
ff Entender mais sobre o processo histrico que marcou o despontar
dos Estados-Nao.

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

A Emergncia das Relaes


Internacionais
Caro estudante,
Nesta Unidade, estudaremos a emergncia das relaes
internacionais e os principais elementos e regras que a
conformam. Para tanto, voc dever acompanhar o processo
de formao dos Estados Modernos, observando suas
principais caractersticas polticas e conceituais com o objetivo
de que, ao final, voc possa demarcar o contexto histricopoltico no qual despontam as relaes internacionais.

Dois Mapas e um Processo Histrico


usual que incios de jornadas comecem com uma consulta a
mapas. Mais ainda quando iniciamos um percurso pelas imensides
geogrficas e conceituais com as quais nos desafiam as relaes
internacionais. Ento, faamos algo assim: se detenha alguns instantes
na Figura 1 e depois siga a leitura.

Figura 1: Mapa TO
Fonte: Dreyer-Eimbcke (1992, p. 48)

Mdulo 8

15

Relaes Internacionais

O mapa apresentado na Figura 1 foi produzido no sculo XII


em algum lugar da Europa Central e, por mais incrvel que possa nos
parecer, ele foi pensado como um mapa-mndi, ou seja, pretendia
representar todo o mundo. Mas que mundo era esse?
difcil reconhecer nesse mapa qualquer trao familiar dos
contornos e litorais dos continentes ou outras marcas geogrficas
(rios, oceanos, cadeias de montanhas, mares interiores) que hoje
encontramos estampados em qualquer agenda escolar. Mas no so
apenas as ausncias que chamam a ateno. Esse mapa tambm
traz algumas presenas curiosas. Volte ao mapa um instante e
repare: em cada um dos quatro cantos, figuras montadas em nforas
e tocando espcies de trombetas representam os quatro ventos, ou
os quatro pontos cardeais. Na parte superior, por sua vez, possvel
ver um casal bem conhecido: Ado e Eva, acompanhados da
serpente. Eles esto numa poro de terra que, no mapa, representa
a sia. O centro do mapa conta com um retngulo vertical rajado
que representa o Mar Mediterrneo: sua esquerda, est a Europa;
sua direita, a frica.
Como os europeus
esperariam ainda at
a viagem de Cristvo

Mapas como esse, segundo Dreyer-Eimbcke (1992), foram


produzidos por toda a Idade Mdia, e eram conhecidos como
Mapas TO, porque representavam a Terra como um disco (O)
marcado com um T central, cujo trao vertical da letra era o Mar
Mediterrneo e o trao horizontal, os rio Don, o Mar Negro e o rio Nilo,
separando frica e Europa da sia. A poro de terra que aparece
na extremidade direita a Terra Australis (Terra do Sul), continente
mitolgico que os europeus medievais imaginavam existir. Enfim, os
trs continentes eram circundados por um oceano que desaguava em
um abismo infinito...

Colombo, em 1492, para


conhecer a Amrica, ela
no consta no mapa.

Do ponto de vista geogrfico, chama a ateno a falta de


relao entre o que est representado e o que hoje sabemos serem os
continentes. No entanto, essa caracterstica no se devia apenas ao
desconhecimento real dos continentes ou falta de instrumentos de
observao e medio. Predominava uma viso do mundo moldada
pela religio catlica que fazia do mapa-mndi medieval no uma
representao do mundo fsico, mas uma ilustrao da Terra segundo
a Bblia e a Igreja. Assim, podemos notar que no centro do mapa

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

est a Terra Santa (Judeia), lugar


de nascimento de Jesus Cristo e por
isso, na lgica catlica medieval,
o centro do universo. Supe-se
que esse mapa foi produzido por
pessoas, provavelmente monges,
que no devam ter conhecido muitas
regies diferentes daquelas em que
nasceram. Ele no foi desenhado
para orientar viajantes ou para situar
concretamente algum no mundo.
Tal mapa se destinava a mostrar aos
seus contemporneos como o mundo
existia concebido por Deus.

Saiba mais

Gerhard Mercator (1512-1594)

Nascido na atual Blgica, considerado o primeiro grande


cartgrafo

moderno.

Mercator

foi

um

homem

do

Renascimento, formado numa nova tradio que confrontava


a teologia crist medieval, voltando sua ateno ao homem e
s questes mundanas. Quando ele orientou o mapa para o
Norte, demonstrou que a viso de mundo havia mudado: era
a Europa mais especificamente a Europa Ocidental que,
conquistando terras e povos em outros continentes, tornavase o centro poltico, cultural e econmico do mundo. Sua forma
de projetar o mundo tornou-se predominante e no pode ser
entendida apartada do seu significado poltico: a Europa
representada como centro do mundo. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

Alguns sculos mais tarde


encontramos um mapa bem diferente. No se trata de um mapamndi, mas de um mapa da Europa e parte da sia Menor, que
registra o norte da frica e at mesmo uma ponta no extremo leste
da Amrica do Norte. Tal mapa foi produzido por Gerhard Mercator
e segue para a sua observao (Figura 2).

Figura 2: Europa, 1595, por Gerhard Mercator


Fonte: Dreyer-Eimbcke (1992, p. 49)

Mdulo 8

17

Relaes Internacionais

As diferenas so inmeras
com relao ao Mapa TO (Figura
Que elegem um continente ou parte do
1): o mapa apresentado na Figura
planeta, centralizando-o, e a partir da
2 traz uma imagem muito mais
representam o restante em perspectiva.
prxima da que conhecemos hoje.
A bandeira da ONU talvez seja o exemplo mais amplamente
Mas pensemos um pouco mais no
conhecido de uma projeo azimutal, no caso uma projeo
que diferencia esses dois mapas.
azimutal polar rtica. O objetivo dessa projeo foi
Um primeiro item a ser ressaltado
precisamente no valorizar nenhum continente ou regio
a ausncia das figuras dos
em detrimento de outras. Assim, os continentes povoados
quatro ventos e as de Ado, Eva
( exceo da Antrtida) ficam todos ao redor do rtico, sem
e a serpente no mapa da Figura
que uma regio seja destacada. Desse modo, simboliza-se o
2. No lugar dos ventos, vemos
princpio da ONU de igualdade entre todos os Estados. Fonte:
uma nova orientao do mapa
Elaborado pelo autor deste livro.
(orientado para o Norte), com
as longitudes e latitudes marcadas. Ainda do ponto de vista
geogrfico, Mercator se preocupou em mostrar com a maior
*Istmo estreita faixa de
fidelidade possvel como era essa poro do mundo, com as
terra que liga duas reas
propores entre regies, pennsulas, istmos*, continentes etc.
de terra maiores (p. ex.,
unindo uma pennsula a
devidamente respeitadas e registradas. Desaparecem, na Figura
um continente ou sepa2, as personagens bblicas, e a Terra Santa deixa de ser centro
rando dois mares). Fonte:
do mapa (e do universo).
Houaiss (2009).
Os mapas e suas projees nunca so imparciais
*Flamengo que natural
ou despolitizados. H, inclusive, outras formas de projetar
ou habitante de Flandres,
regio localizada parte na
cartografias que questionam o modelo consagrado com
Frana, parte na Holanda
Mercator, como por exemplo, as chamadas projees azimutais.
e na Blgica; diz-se de ou
E no campo poltico, precisamente, que est a diferena
cada um dos dialetos neerque mais nos interessa agora. O gegrafo flamengo* destacou
landeses (ou do holands), usa-se na Blgica e
pores do mapa (Figura 2) com cores e tonalidades distintas
na regio de Dunquerque,
porque estava interessado em mostrar que a Europa dividiana Frana. Fonte: Houaiss
se, naquele final de sculo XVI, em reinos independentes que
(2009).
comeavam a coexistir e a competir no espao do Velho Mundo.
Sabemos que reinos tambm existiram na Idade Mdia, quando
foi confeccionado o Mapa TO (Figura 1); no entanto, eles
no eram como os que se consolidavam na poca de Mercator.
A poltica na Europa tinha se transformado significativamente
entre a produo do primeiro mapa (Figura 1) e desse do sculo
Saiba mais

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Projees Azimutais

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

XVI (Figura 2): no perodo que separa um mapa do outro, um


modo de organizao poltica, caracterstico da Idade Mdia,
foi gradativamente superado por um novo, centrado na figura
que ficou conhecida como o Estado Moderno.

Para ns, esse processo de evoluo cartogrfica interessa


sobremaneira, pois ao acompanh-lo, poderemos ver como
historicamente surgiram as relaes internacionais.

Os Estados Modernos: novidades


histricas da Idade Moderna
(sculos XV-XVIII)
A Idade Mdia foi, em termos polticos, marcada pela
tenso entre duas foras antagnicas: de um lado, uma grande
fragmentao poltica; de outro lado, projetos universalistas
que visavam a constituio de poderes polticos que reunissem toda
a Europa sob uma mesma autoridade. A Idade Mdia principiou
com o esfacelamento do Imprio Romano do Ocidente, consumado
no sculo V d.C., que levou substituio do modelo poltico
centralizado dos romanos por outro conformado por reinos de origem
brbara, com influncias variadas da civilizao romana, e cujos reis
no conseguiram manter-se como nica autoridade poltica, jurdica
e militar. Segundo Watson (2004, p. 200):
Os reis medievais tinham muito pouca autoridade ou
riqueza fora das possesses de suas prprias famlias.
Eles dependiam de seus vassalos feudais, os duques, os
condes e os bares, que tinham tanto direito a suas posies e funes quanto os reis, tendo responsabilidades
administrativas e militares correspondentes. Os senhores
deviam a seus reis certas obrigaes feudais, da mesma

Mdulo 8

19

Relaes Internacionais

forma como aqueles abaixo deles lhes deviam obrigaes. Na prtica, muitos grandes senhores feudais eram
suficientemente poderosos para abster-se de suas obrigaes.

Apesar da inteno em manter a capacidade de governar


dos imperadores romanos, a descentralizao do poder militar e da
produo econmica (agrcola e local) impediam que os monarcas
consumassem seu projeto de efetivamente governar. No entanto,
esse foi um projeto nunca abandonado pelos reis medievais
(ANDERSON, 2004).
Um exemplo interessante o de Carlos Magno, imperador
dos francos, que insistia em defender sua pretensa origem romana,
supostamente comprovada por um obscuro pergaminho escrito em
latim que ele mesmo, analfabeto, no tinha como ler, mas que levava
consigo como manifestao ritual da legitimidade de seu poder.
Carlos Magno construiu um imperium no sculo IX que pretendia ser
uma reedio do Imprio Romano e que, contando com o apoio da
Igreja Catlica, foi batizado de Sacro Imprio Romano (FOUCAULT,
2002; WATSON, 2004; KRITSCH, 2002). Depois do falecimento
de Magno, o imprio foi dividido entre seus trs filhos; o tero
ocidental deu origem ao reino da Frana e os dois teros orientais,
que compreendiam o que hoje o norte da Itlia, e os territrios
da Alemanha, da ustria, da Holanda, da Blgica, da Sua e da
Repblica Tcheca, seguiram com o nome de Sacro Imprio Romano
Germnico, divido entre principados, ducados e outras unidades
polticas fragmentadas.
O Sacro Imprio Romano foi, precisamente, um dos
dois principais elementos da tendncia de poder universalista
comentada anteriormente. O outro foi a prpria Igreja Catlica,
herdeira da estrutura administrativa romana que, sediada na antiga
capital do imprio, teve como projeto poltico manter a influncia
sobre os poderes locais (reinos, ducados, condados, feudos etc.)
baseada na autoridade religiosa suprema do papado. A Igreja deu
suporte a Carlos Magno porque um novo imperium cristo sobre
toda Europa seria a aplicao do princpio da respublica christiana

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

(repblica crist) que concebia o continente como uma s unidade,


orientada pela Igreja de Roma, reunida na f e superior a todo tipo
de diviso poltica.
A sorte dos monarcas medievais
no mudaria at que um conjunto
Liga Hansetica
Saiba mais
radical de mudanas sociais, religiosas
Foi uma associao de cidades do Sacro Imprio, que se
e econmicas abrisse a possibilidade
constituiu visando manuteno dos privilgios comerciais
de alteraes significativas nas relaes
de seus mercadores e o monoplio da navegao nos mares
polticas europeias. A Baixa Idade
Bltico e do Norte da Europa. Sua origem est nas primitivas
associaes de mercadores, e principalmente nas ligas urbanas
Mdia, delimitada entre os sculos XI e
que se formaram no Imprio desde a segunda metade do
XV, foi um perodo de grande agitao
sculo XIII. Fonte: S (2010).
na Europa: fomes, secas e pestes
conviveram com a intensificao do
comrcio, o reaquecimento da vida cultural e econmica em centros
urbanos, a inaugurao das primeiras universidades, o incremento
nas artes e a crise dentro do catolicismo que gerou dissidncias e
contestaes que culminaram com a Reforma Protestante, j no sculo
XVI. Do ponto de vista econmico, as cidades italianas de Veneza e
Gnova tornaram-se pontos de intensa atividade comercial com o
oriente, potencializando o trnsito e as relaes mercantis em toda
Europa. No norte do continente, associaes de cidades, como a Liga
Hansetica, dinamizaram a circulao de riquezas e pessoas em terras
germnicas e nrdicas.
O fortalecimento do comrcio e o florescimento de cidades
mercantis impulsionaram a formao e organizao de um grupo
social que no se enquadrava completamente aos jogos de obrigaes
feudais: a burguesia comercial. As cidades mantinham relaes por
vezes tensas com os poderes polticos da era feudal e a burguesia
comercial ressentia-se das dificuldades que encontrava para
desenvolver seus negcios. As mais conhecidas dessas dificuldades
eram tributrias, monetrias, polticas e de segurana: a fragmentao
poltica medieval implicava na existncia de muitas unidades
polticas, cada qual com seus impostos, suas moedas e autoridades
polticas. Segundo Schiera (2007, p. 426), havia uma [...] incipiente
burguesia, em vias de achar o prprio espao exclusivo de ao nas
coisas do mundo [...] cada vez mais [necessitada] de regimes de
segurana imediata e atual.

Mdulo 8

21

Relaes Internacionais

Esse interesse das burguesias comerciais em maior estabilidade


poltica e segurana para seus negcios convergiam com
os projetos de efetivao do poder poltico por parte das
monarquias europeias. Por qu?

O fortalecimento do poder monrquico interessava burguesia


porque faria dos reinos unidades polticas com uma autoridade central
que produziria leis uniformes, estabeleceria padres monetrios e de
pesos e medidas, alm de fazer cessar as guerras locais e submeter
os poderes militares feudais, garantindo segurana propriedade
e vida dos comerciantes. J para as monarquias, a aliana com
a burguesia traria os recursos financeiros necessrios para custear
o aparelhamento militar e institucional sem o qual os reis no
conseguiriam nem sujeitar os senhores feudais, tampouco sustentar
as foras armadas e o aparato burocrtico-institucional (ministrios,
polcia, tribunais etc.), fundamentais para exercer o governo sobre
um territrio e uma populao.
A partir dos sculos XIV e XV, o retorno dos europeus cultura
clssica (grega e romana), conhecido como Renascimento, no
ficou restrito s artes. A ateno tambm foi grande com relao s
experincias jurdicas e polticas dos romanos. Primeiro nas cidades
do norte da Itlia, depois se espalhando pelos reinos da Europa,
autores comearam a ler e traduzir pensadores clssicos, alm de
produzir novas obras influenciadas por eles. Assim, os reinos feudais
mudavam rapidamente de feio, com os monarcas se fortalecendo,
e com ideias reprocessadas dos antigos justificando uma nova forma
de exerccio de poder poltico. Segundo Anderson (2004, p. 26),
a [...] adoo da jurisprudncia romana reside na tendncia dos
governos monrquicos crescente centralizao dos poderes.
A expresso-chave desse processo centralizao do
poder poltico. O desafio dos monarcas era concentrar em si a
capacidade de governar, ou seja, segundo Michel Foucault (1995, p.
244), no apenas gerir as estruturas administrativas do Estado, mas
[...] a maneira de dirigir a conduta dos indivduos ou dos grupos.
Para governar ou conduzir a conduta de pessoas e grupos sociais

22

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

o monarca precisava reunir alguns recursos. Primeiro, necessitava


decidir que conduta queria impor aos outros; ou seja, havia que
produzir leis que sintetizassem suas ordens e vontades. Para tanto,
se cercou de juristas e historiadores que trabalharam para justificar
seu poder do ponto de vista legal e histrico. Mas editar uma lei
no bastava. Para governar de fato, o rei precisava ter meios para
garantir a obedincia.

E como ter certeza de que uma ordem seria cumprida?

Essa garantia no existiria sem que o rei tivesse como obrigar


algum a obedecer, caso essa pessoa no o fizesse espontaneamente.
Isso somente se garantiria pela fora.
Em outras palavras, os reis precisavam contar com a
capacidade de coao para transformar pessoas em sditos. Isso
s seria alcanado se ele fosse concretamente mais forte que todos
os outros que pretendia governar. O rei deveria ter sob seu controle
foras militares capazes de derrotar e desarmar os senhores feudais
que no aceitassem a nova forma de organizao da poltica na
qual o monarca efetivamente governava todo o territrio e toda
a populao. Essa fora tambm seria necessria para governar
cotidianamente, punindo e ameaando com punio quem ousasse
desobedecer a lei, ou seja, a prpria vontade do rei.
O novo Estado que surgia, encabeado por um rei que
efetivamente pretendia governar, se consolidou na medida em que
a monarquia constituiu exrcitos fortes para poder impor-se em seu
prprio reino. Esses novos exrcitos foram tambm inspirados no
modelo romano, recuperado por pensadores como Nicolau Maquiavel
(1999; 2006), que viveu entre 1469 e 1527, e recomendou a formao
de foras armadas de sditos do reino (e no as pouco confiveis
tropas mercenrias) que fossem permanentes (ou seja, sempre a
postos) e profissionais (com um corpo treinado e assalariado). Com
o apoio burgus, os prncipes europeus puderam financiar exrcitos
numerosos, a construo de novas fortalezas e a utilizao do mais

Mdulo 8

*Sdito aquele que est


sujeito vontade de outro.
No ingls, sdito diz-se
subject,

palavra

que

tambm significa sujeito


tanto no sentido de indivduo por exemplo
aquele sujeito quanto
no sentido de estar sujeitado a algum. O mesmo
acontece, por exemplo,
no francs sujet. Fonte:
Elaborado

pelo

autor

deste livro.

23

Relaes Internacionais

poderoso recurso militar desenvolvido at a inveno da bomba


atmica: a plvora.
As armas de fogo, muito caras e difceis de manejar na
poca, foram fundamentais para que as milcias medievais com
seus cavaleiros, espadas, lanas e armaduras fossem derrotadas
categoricamente pelos recm-formados exrcitos reais (KEEGAN,
2002). Portanto, a nova forma de Estado que surge no final da Idade
Mdia teve como caracterstica fundamental a centralizao do poder
poltico nas mos do monarca, centralizao que s foi possvel com
a concentrao de poder coercitivo em favor do rei. Sobre esse trao
especial da nova organizao poltica que ficou conhecida como
Estado Moderno h uma passagem, hoje clssica, do socilogo
alemo Max Weber que importante que voc conhea:
[...] o Estado moderno um agrupamento de dominao
que apresenta carter institucional e que procurou (com
xito) monopolizar, nos limites de um territrio, a violncia fsica legtima como instrumento de domnio e que,
tendo esse objetivo, reuniu nas mos dos dirigentes os
meios materiais de gesto. (WEBER, 1993, p. 62).

Nesse trecho, h trs questes que so importantes para frisar:

ff
Weber afirma que o Estado uma instituio, ou seja,
um conjunto de agncias especializadas, escritrios,
departamentos, ministrios, tribunais, secretarias etc.
que visam tornar possvel a prtica do governo a partir
de uma autoridade centralizada;

ff
esse poder centralizado reuniu nas mos do Estado os
recursos necessrios para governar (os meios materiais
de gesto) porque dispe do monoplio legtimo
da fora fsica, ou seja, s poderia haver uma nica
autoridade armada legtima e legal; sem isso, seria
impossvel governar; e

ff
esse poder de governar se daria nos limites de um
territrio, portanto, o Estado tem fronteiras dentro das
quais exerce sua capacidade de governo.

24

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

Mas o que significa, mais precisamente, essa capacidade de


governo?

Ela traduz como vimos anteriormente, a capacidade de fazer


e aplicar leis. Essa dupla capacidade que torna possvel gerir
condutas, ou seja, governar ficou conhecida no pensamento
poltico moderno como poder soberano ou soberania. O prncipe
era o soberano em seu reino no s porque estava apto a formular
as leis que desejasse, mas porque tinha os instrumentos institucionais
e coercitivos para ser obedecido. Um dos mais importantes tericos da
nova soberania, o francs Jean Bodin (1530-1596), escreveu na sua
obra mais importante Os Seis Livros da Repblica, de 1576 que:
Assim como o prncipe soberano est isento das leis de
seus predecessores, muito menos est obrigado a suas
prprias leis e ordenanas. [...] por mais que [as leis] se
fundamentem em boas e vivas razes, [elas] s dependem de sua pura e verdadeira vontade. (BODIN, 2006,
p. 53).

Para Bodin era um absurdo que o rei se submetesse


s leis que ele mesmo editava porque ele era a lei e todos
estavam sob ela. O monarca reunia em suas mos o poder de
[...] decidir sobre a guerra e paz, nomear os chefes militares
e os magistrados, emitir moeda, suspender impostos, conceder
indultos e anistias e julgar em
Absolutismo
Saiba mais
ltima instncia (MATTEUCCI,
Modo de organizao e exerccio do poder poltico que deu
2007, p. 1.180). Essa concentrao
forma ao Estado Moderno e foi predominante na Europa
de poderes marcante do perodo
ocidental entre os sculos XVI e XVIII. Nesse regime poltico,
conhecido como Absolutismo, o
o rei concentrou as funes de legislar, julgar e aplicar a lei,
qual foi precisamente a forma de
por isso dizia-se deter o poder absoluto. Um bom exemplo
governo que conformou o Estado
de monarca absoluto foi o rei francs Luis XIV (1638-1715),
Moderno.
conhecido como Le Roi Soleil (O Rei-Sol), a quem se atribui a

frase Ltat cest moi (O Estado sou eu). Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

Mdulo 8

25

Relaes Internacionais

Relaes Interestatais, Relaes


Internacionais
As monarquias, portanto, tiveram que travar duas batalhas
simultaneamente: uma dentro do prprio reino contra os senhores
feudais e demais poderes locais e outra externa, contra os poderes
que pretendiam impor-se universalmente: o Sacro Imprio Romano
Germnico e a Igreja Catlica. medida que foram consolidando a
autoridade interna e fortalecendo-se contra os poderes universais,
cada prncipe moderno comeou a coexistir com outros semelhantes
a ele; cada qual pretendendo governar a partir do princpio do
imperator en regno suo (imperador no seu reino), sem aceitar
qualquer intromisso externa ou contestao interna.
Os primeiros documentos que registram claramente a
existncia do Estado Moderno e essa prtica do governo soberano
foram um conjunto de acordos que ps fim Guerra dos Trinta Anos,
em 1648, e ficou conhecido como Tratados de Westflia. Nessa
guerra, dois grupos de Estados se enfrentaram: de um lado franceses
e suecos comandavam uma aliana que se ops a outra liderada
por austracos e espanhis. Era interesse dos franceses consolidar
sua posio de maior potncia continental superando a Espanha e a
ustria e, ao mesmo tempo, afirmar sua independncia de qualquer
poder universal. As alianas poltico-militares no obedeceram mais
critrios religiosos: a Frana era um reino catlico que se aproximou da
Sucia protestante para lutar contra espanhis e austracos catlicos
(GANTET, 2003). Estava em jogo aumentar a posio de poder
e garantir a independncia poltica, ou seja, interesses que
como j havia escrito Maquiavel e voc pde estudar na disciplina de
Cincia Poltica faziam parte de uma lgica prpria do Estado
Moderno e no se confundiam com valores morais ou religiosos.
Os tratados de Westflia celebraram o fim do conflito e
acabaram por registrar os princpios que orientavam a existncia e as
pretenses das monarquias absolutas. O principal desses princpios
foi resumido na frase latina cujus regio, ejus religio cada rei com

26

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

sua religio que registrava a autonomia de cada monarca em definir


se seu reino seria catlico ou protestante. Com isso, cada Estado
afirmava sua independncia com relao Igreja e ao Sacro Imprio,
ao mesmo tempo que negava a intromisso de qualquer outro soberano
em seus assuntos internos. O respeito independncia, igualdade
jurdica de todos os Estados e no interveno na poltica interna
de outros Estados tornaram-se, a partir de ento, as regras bsicas a
organizar as relaes interestatais. Regras essas que continuam em
vigor, apesar de todas as transformaes que veremos adiante.
Apenas para que voc veja como esses princpios permanecem
vivos, a Carta das Naes Unidas, de 1945, traz logo de incio os
seguintes trechos:
Artigo 1. Os propsitos das Naes Unidas so: [...] 2.
Desenvolver relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade de direito e de
autodeterminao dos povos [...].
Artigo 2. [...] 1. A Organizao baseada no princpio da
igualdade soberana de todos os seus membros. (BRASIL,
1945).

Em um nvel bastante
elementar, sistema um
conjunto dinmico em
que diferentes agentes
interagem. Os autores das
Relaes Internacionais
referem-se a sistema
interestatal como o

Os Tratados de Westflia so considerados importantes no


porque tenham inaugurado as relaes interestatais, mas porque
registraram algo que j existia e estava em prtica: as relaes dos
Estados em um sistema de Estados.

conjunto formado por

v
v

A escola terica das Relaes Internacionais realista,


assunto que veremos na Unidade 3, descreve esse sistema interestatal
como anrquico, ou seja, um sistema no qual cada Estado viveria
numa espcie de estado de natureza como o descrito por Thomas
Hobbes: no haveria nenhum poder poltico superior aos Estados,
o que permitiria a cada soberano tomar as decises que quisesse na
perseguio de seus interesses. Assim, os Estados poderiam escolher
entre o conflito e a cooperao com outros Estados, conforme as
circunstncias melhor indicassem.

Mdulo 8

Estados soberanos e suas

relaes. Fonte: Elaborado


pelo autor deste livro.

Voc teve a oportunidade


de estudar este tema na

disciplina Cincia Poltica.


Se for necessrio, retorne
disciplina e relembre o
conceito.

27

Relaes Internacionais

Voltaremos questo do conflito e da cooperao no incio da


prxima Unidade. Por ora, precisamos ultrapassar outra questo
antes de finalizarmos esta Unidade. possvel que voc tenha
notado o uso da expresso interestatal para descrever as
relaes e o sistema de Estados no incio da Era Moderna. E, a
partir disso, poderia surgir a pergunta: por que usar interestatal
e no internacional? H uma diferena considervel entre
interestatal e internacional que importante saber. Por isso
preste muita ateno para no confundir os conceitos.

A expresso internacional foi cunhada pelo pensador


utilitarista ingls Jeremy Bentham no livro Uma introduo aos
princpios da Moral e Legislao, publicado em 1789. Bentham
pensava que a expresso jus gentium direito das gentes comum
at ento para descrever as regras praticadas pelos Estados para
regulamentar suas relaes, deveria ser substituda por outra que
ele considerava mais apropriada: International Law (direito
internacional). O autor ingls considerava que as relaes entre
os Estados tinham produzido uma dinmica prpria distinta das
questes internas a cada nao, por isso haveria um espao entre
inter as naes a ser reconhecido. No foi coincidncia, no entanto,
que Bentham tenha utilizado o termo Nao como sinnimo de
unidade poltica soberana e que a data da publicao do livro seja
um alerta.
A Revoluo Francesa emergiu em 1789, e foi um
acontecimento poltico e social no qual foram vitoriosas as ideias
liberais e iluministas, dentre as quais se destacava o princpio de
Nao. Segundo Lefort (2003), desde o sculo XVIII passou-se a
considerar nao um grupo de indivduos que partilhasse traos
comuns como idioma, religio, costumes, vises de mundo, territrio,
raa e que, a partir dessa identificao, sentissem compartilhar
de um mesmo passado, presente e futuro. O pensamento liberal,
desde o final do sculo XVII, formulou a crtica do poder poltico
absolutista, defendendo a transformao da ordem poltico-social de

28

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

modo a retirar o poder soberano das mos do monarca e transferilo ao povo, transformando os sditos do rei em cidados da
Repblica, com direitos e deveres para com o conjunto da sociedade.
Essa bandeira fez parte das sublevaes liberais na Inglaterra (sculo
XVII), na Amrica do Norte (independncia dos Estados Unidos, em
1776) e na Frana (com a Revoluo Francesa).
Nesse contexto, sobressaiu a imagem de Nao como
unidade de cidados compartilhando uma mesma realidade poltica,
econmica e social. Surgiu, tambm, a ideia de que cada Nao teria
o direito de ter sua prpria expresso poltica, ou seja, seu Estado
soberano. Passou-se a identificar, principalmente a partir do sculo
XIX, Nao e Estado o que produziu o conceito de Estadonao ou Estado nacional para designar os Estados Modernos.
Contudo a vinculao entre nao e Estado no automtica
e tampouco natural. Isso fica mais evidente quando olhamos para a
formao de Estados como a Espanha.
Explicamos: considera-se que o Estado Moderno espanhol
nasceu quando os reinos aliados de Castela e Arago expulsaram
definitivamente os mouros muulmanos da Pennsula Ibrica, em
1492. A partir dessa vitria dos Reis Catlicos Isabel e Fernando, outros
reinos na pennsula foram conquistados ou incorporados formando o
Reino da Espanha. No entanto, a permanncia de prticas culturais
regionais muito fortes, como na Catalunha, Galcia e Pas Basco
so, ainda hoje, marcas vivas de um processo de unificao polticomilitar que pode ter forjado um Estado Moderno espanhol, mas
no propriamente um Estado-nao espanhol. Os atentados do
Euskadi Ta Askatasuna (ETA, Ptria Basca e Liberdade em basco)
que luta pela independncia do Pas Basco, nos fazem lembrar que
a Espanha moderna no uma suposta expresso poltica de uma
nao espanhola natural que existia antes do Estado. A histria da
construo das nacionalidades na Europa foi, com maior ou menor
intensidade, uma histria violenta.
Quando pensamos nas Amricas, frica, sia e Oceania o
vnculo entre nao e Estado fica ainda mais difcil de ser traado.

Mdulo 8

29

Relaes Internacionais

De forma muito simples, poderamos nos perguntar: como


aplicar esse conceito de Nao a pases que em seu territrio
contam com populaes com tantas prticas culturais distintas?
Como homogeneizar grupos humanos com histrias diferentes,
muitas vezes procedentes de lugares distantes e que hoje
coabitam um mesmo pas? Como padronizar pessoas que
juridicamente so cidads do mesmo Estado, mas que no se
identificam com boa parte de seus cocidados?

Muitas so as crticas feitas ao padro europeu de


nacionalidade e vrias as tentativas de adequ-lo s regies
mais diferentes do globo. Essa discusso importante, polmica e
inconclusa; porm, aqui vamos apenas abrir este espao para sinalizar
a voc questes imprescindveis para nossos estudos subsequentes.
preciso, desse modo, que voc tenha em mente que esse
conceito de Nao e a expresso Estado-nao se difundiram ao
longo do sculo XIX e se consagraram no sculo XX como o modelo
para a organizao poltica das sociedades em todo o planeta.
Ento, quando Estado Moderno e Nao so identificados numa
mesma unidade poltica chamada Estado-nao as relaes entre
Estados passam a ser vistas como relaes entre naes ou
simplesmente relaes internacionais.
Assim, as relaes internacionais so, em seu nvel mais
elementar, relaes interestatais que despontaram com a formao
dos Estados Modernos entre os sculos XVI e XVII: cada Estado
soberano passou a se relacionar com outras unidades semelhantes
produzindo um sistema de Estados com sua dinmica prpria.
Com a fuso jurdico-poltica entre Estado e Nao, as relaes
tornaram-se internacionais. Hoje em dia, como veremos ao longo
das prximas Unidades, as relaes internacionais so muito mais
do que relaes entre Estados. No entanto, era preciso deixar claro
que elas emergem como relaes interestatais que se conformam
num determinado processo histrico acontecido na Europa CentroOcidental. Se as relaes internacionais no sculo XXI recobrem todo
o globo, e se projetam inclusive no espao sideral, seu surgimento foi

30

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

relativamente recente no mais que cinco sculos e inicialmente


circunscrito a uma pequena poro do planeta.
No entanto, os Estados nascidos nesse diminuto continente
se expandiram, conquistando as demais regies da Terra. E quando
americanos, africanos e asiticos ficaram independentes, foi o
modelo estatal herdado dos colonizadores que eles adotaram. Na
primeira dcada do sculo XXI so quase duzentos Estados no
planeta. Entre eles, h relaes novas e outras que remontam quelas
desenvolvidas pelos europeus a partir do final da Idade Mdia. Hoje,
as relaes internacionais, como estudaremos adiante, indicam a
formao de uma poltica global, para alm do meramente internacional. Com isso em mente, e com os mapas iniciais em mos,
podemos avanar nessa tentativa de compreender melhor o que so
as relaes internacionais.

Complementando
Aprofunde seus estudos, consultando a leitura indicada:

Tratados

de Westflia conhea mais sobre o tratado acessando:


<http://avalon.law.yale.edu/17th_century/westphal.asp>. Acesso em:
31 jul. 2012.

The Avalon Project Documents in Law, History and Diplomacy


acesse o site da Universidade de Yale, nos Estados Unidos, e consulte
documentos importantes da histria das relaes internacionais.
Disponvel em: <http://avalon.law.yale.edu/17th_century/westphal.
asp>. Acesso em: 31 jul. 2012.

Mdulo 8

31

Relaes Internacionais

Resumindo
Nesta Unidade pudemos acompanhar o processo histrico-poltico que se deu entre a poca do mapa-mndi produzido pelos monges no sculo XII e aquela do mapa traado por
Mercator no sculo XVI no qual a fragmentao poltica medieval, que convivia com as pretenses universalistas da Igreja
Catlica e do Sacro Imprio Romano, foi gradativamente superada por uma nova ordem poltica. Centrada na figura do Estado
Moderno, a nova ordem instituiu um modo de poder poltico
centralizado no monarca e que no admitia contestaes internas ou intromisses externas. A regra bsica do respeito absoluto soberania vinculou-se, portanto, ausncia de qualquer
forma de governo superior aos Estados. Assim, as relaes interestatais modernas surgiram como um conjunto de interaes
cooperativas ou conflituosas entre essas novas unidades soberanas, sem leis ou regras que no fossem derivadas da prpria
vontade dos Estados. A principal dessas regras a sintetizada
na frmula cujus regio, ejus religio que, em linhas gerais,
segue orientando a organizao do atual sistema internacional. Tambm pudemos notar como os Estados Modernos no
so organizaes polticas milenares, muito menos naturais.
Ao contrrio, so organizaes polticas dotadas de uma histria recoberta de violncias e relaes de fora e que geraram
consigo as relaes interestatais. Por fim, vimos as dificuldades
em torno do termo Nao, que apesar disso se firmou como
prtica poltica a ponto de se identificar com o Estado Moderno
de modo a nomear as relaes entre essas unidades soberanas
de relaes internacionais.

32

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais

Atividades de aprendizagem
Vamos conferir se voc teve um bom entendimento do que
abordamos nesta Unidade? Para saber, realize a atividade
proposta. Caso tenha alguma dvida, faa uma leitura
cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se achar
necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. H inmeros filmes que tm como pano de fundo a questo do Estado


e a formao do Estado Moderno e da emergncia das relaes internacionais. Um deles Elizabeth, de Shekhar Kapur, lanado em 1998.
Assista ou, se for o caso, reveja o filme com ateno, reparando nas
relaes de poder que se formam na corte de Elizabeth I (1533-1603),
filha de Henrique VIII, que foi um dos primeiros monarcas absolutos
da Europa. Note tambm as formas com que vo se estabelecendo
as relaes diplomtico-militares, o choque de interesses do Estado
ingls com o poder universalista da Igreja Catlica e, principalmente, o efeito do exerccio de poder na personagem de Elizabeth: note
como o filme caracteriza a personagem quando ainda princesa e, no
final do filme, a transformao que acontece quando se torna rainha.
Quarenta e cinco anos aps a morte de Elizabeth I foram assinados
os Tratados de Westflia que estudamos nesta Unidade. A seguir, h
a reproduo do Artigo LXXVI do Tratado de Westflia celebrado em
Mnster, no dia 24 de outubro de 1648.
Todos os vassalos, sditos, pessoas, cidades, municipalidades, castelos, casas, fortalezas, florestas, bosques,
minas de ouro e prata, minerais, rios, riachos, pastos;
numa palavra, todos os Direitos, Vantagens e Direitos de
propriedade, sem qualquer reserva, devem pertencer ao

Mdulo 8

33

Relaes Internacionais

mais cristo dos reis [o da Frana], e devem ser incorporados para sempre ao Reino da Frana, em toda forma
de Jurisdio e Soberania, sem qualquer contestao por
parte do Imperador [do Sacro Imprio Romano], da Casa
da ustria, ou outro soberano: assim, nenhum Imperador ou Prncipe da Casa da ustria dever usurpar ou
pretender qualquer Direito ou Poder sobre as mencionadas Regies, nesse ou no outro lado do Reno. (ISRAEL,
1967, p. 31-32, traduo do autor deste livro).

Aps assistir o filme e ler o trecho anterior, produza, em at trs


pginas, uma anlise que correlacionando o filme e o trecho do
Tratado, sintetize as questes fundamentais do processo de formao do Estado Moderno e as implicaes internacionais do surgimento dessa forma de organizao de poder poltico.

34

Bacharelado em Administrao Pblica

UNIDADE 3
Guerra e Paz: as relaes
internacionais entre a
cooperao e o conflito
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Compreender a formao e o papel da diplomacia moderna e do
poderio militar moderno nas relaes entre Estados;
ff Conhecer, por meio do estudo de Carl von Clausewitz e Raymond
Aron, aspectos das abordagens clssicas sobre guerra/conflito e
diplomacia/cooperao nas relaes internacionais;
ff Entender, a partir do estudo de Pierre-Joseph Proudhon e Michel
Foucault, que so possveis outras perspectivas de anlise
da relao guerra e poltica, aplicada ao estudo das relaes
internacionais;
ff Identificar as principais caractersticas da diplomacia e das funes
do diplomata, para conhecer mais sobre a histria da diplomacia
brasileira; e
ff Identificar conceitos importantes no campo da poltica externa,
distinguindo diplomacia de poltica externa.

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

Guerra e Paz: as relaes


internacionais entre a
cooperao e o conflito
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc estudar os dispositivos fundamentais
desenvolvidos pelos Estados Modernos para garantir, no
plano internacional, sua sobrevivncia e expanso: a guerra
e a diplomacia. Ambas expressam as duas dimenses-chave e
coexistentes das relaes internacionais que so a cooperao
e o conflito. At o final da Unidade voc identificar as duas
tradies de estudo da relao entre guerra e poltica e estar
apto a detalhar aspectos da prtica diplomtica.

Guerra e Diplomacia: instrumentos do


Estado
O francs Raymond Aron (1985), um dos principais tericos
das Relaes Internacionais, dedicou um dos seus mais conhecidos
livros Paz e guerra entre as Naes , publicado em 1962, para
pensar as duas formas pelas quais os Estados se relacionam: o conflito
e a cooperao. Segundo o autor, os Estados praticavam suas
relaes externas combinando ou alternando tticas de negociao
e enfrentamento que levavam, respectivamente, celebrao de
acordos, parcerias e alianas ou a guerras. Todo Estado teria, assim,
dois meios para colocar em movimento suas relaes com outros
pases; e para ilustrar esse duplo mecanismo, Aron elegeu as imagens

Mdulo 8

37

Relaes Internacionais

Fique atento ao raciocnio

do soldado e do diplomata. Utilizando soldados ou diplomatas,


ou seja, a fora militar ou a persuaso diplomtica, os Estados
buscariam alcanar seus objetivos nas relaes internacionais.

em torno dessas figuras,

Para Aron (1985, p. 73),

pois ele ser necessrio


mais adiante.

*Interesse

Nacional

conjunto de metas que


um Estado define como
vitais e que devem ser
perseguidos por meios
diplomticos ou militares. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

[...] a distino entre diplomacia e estratgia [a guerra]


relativa. Os dois termos denotam aspectos complementares da arte nica da poltica a arte de dirigir o intercmbio com os outros Estados em benefcio do interesse
nacional.

Assim, a diplomacia no seria melhor que a guerra, ou


vice-versa, mas apenas tcnicas diferentes que um Estado teria
disposio para realizar internacionalmente o que define como seu
interesse nacional*. Os dois maiores objetivos de um Estado,
segundo a tradio que vem de Maquiavel, so sobreviver como
unidade soberana e expandir sua capacidade de influenciar
politicamente outros Estados. Para alcanar esses objetivos, um
Estado deve eleger suas prioridades interesses e os meios que
mais lhe convenham para alcan-las numa determinada situao.
Nesse sentido, complementa Aron (1985, p. 73),
[...] a diplomacia pode ser definida como a arte de
convencer sem usar a fora, e a estratgia [a guerra]
como a arte de vencer de um modo mais direto. Mas
impor-se tambm um modo de convencer.

Representar, negociar,
coletar e informar so

funes que permanecem


na base da atividade

diplomtica dos Estados


(BATH, 1989).

38

Michel Foucault (2008b) considerou a articulao entre


diplomacia e fora militar como um mecanismo ou dispositivo,
o dispositivo diplomtico-militar, que os Estados Modernos
desenvolveram, em primeiro lugar, para sua proteo e, depois, para
ousar aumentar sua capacidade de exercer poder sobre outros Estados.
Esse dispositivo combinaria o potencial militar de cada Estado, com
as habilidades diplomticas de funcionrios especializados enviados a
pases estrangeiros com as funes de representar o soberano, servir
de canal permanente para a consulta poltica e a negociao

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

entre Estados, e coletar dados sobre a situao poltica, econmica,


militar e social do pas em que estivesse para informar seu governo.

Desse modo, ao conhecer a situao de outro Estado (com


suas fraquezas e foras), um soberano poderia tomar decises de
governo sobre o seu prprio pas, alm de providenciar melhorias
para suas foras armadas (compra de novas armas, convocao
de mais soldados, construo de novas fortalezas etc.). Assim, os
elementos clssicos do clculo de poder de um Estado quantidade
e caractersticas da populao, tamanho do territrio, recursos
naturais disponveis, qualidade da indstria e agricultura (economia
geral), tamanho e poderio das foras armadas poderiam ser
acompanhados, medidos e levados em conta na elaborao das
diretrizes de poltica externa. Com isso, um Estado teria condies
de ao menos se equiparar em poder (econmico, populacional e
militar) aos outros Estados.

Decises como: que ramo


da economia incentivar,

que polticas direcionar

populao, que regies do


pas ocupar etc.

Num sistema interestatal anrquico, como o que estudamos


na Unidade 1, a ausncia de um poder superior aos Estados e a
urgncia dos soberanos em garantir sua independncia poltica,
colocaram aos monarcas um problema: a necessidade de se
autoproteger ou, em outras palavras, de se garantir pelas prprias
foras num sistema competitivo. Segundo Foucault (2008b, p. 398):

Se voc no lembra

desse sistema retorne


Unidade 1.

Se os Estados so postos uns ao lado dos outros numa


relao de concorrncia, preciso encontrar um sistema
que permita limitar o mximo possvel a mobilidade de
todos os outros Estados, sua ambio, sua ampliao,
seu fortalecimento, mas deixando aberturas suficientes a
cada Estado para que possa maximizar sua ampliao
sem provocar seus adversrios e sem, portanto, acarretar
seu prprio desaparecimento ou seu prprio enfraquecimento.

Em um sistema como esse cada Estado tinha que conseguir,


no mnimo, o equilbrio de suas foras com as dos demais Estados.
Motivo pelo qual o componente diplomtico do dispositivo
diplomtico-militar passou a cumprir a importante tarefa de dar

Mdulo 8

39

Relaes Internacionais

elementos (informaes, dados, projees etc.) e recursos (canais


de negociao, acordos e alianas etc.) para que os Estados se
preparassem para garantir sua sobrevivncia nacional e possvel
expanso territorial ou de influncia. O dispositivo diplomtico,
portanto, cultivaria o equilbrio ou balano de poder entre os
Estados europeus.

Mas o que aconteceria se algum pas conseguisse desequilibrar


a correlao de foras no sistema internacional? Isso implicaria
no fim do sistema de Estados?

No necessariamente, se o outro elemento do dispositivo


diplomtico-militar entrasse em jogo: a guerra. Os conflitos armados
entre os Estados tambm funcionariam como mecanismos de
regulao do equilbrio de poder entre eles. Como? Se um dos
Estados se sentisse em condies de perseguir suas ambies de
ampliao e fortalecimento pela via militar, rompendo o equilbrio,
os outros Estados se sentido ameaados tenderiam a se aliar de
modo a enfrentar esse Estado agressor. Uma vez derrotado, uma
nova recomposio de foras entre os Estados surgiria, recuperando
o sistema em nome da sade, fora e sobrevivncia de todos os
Estados.
Os perodos de equilbrio de foras entre os Estados foram
trs:

ff
o formado aps a Guerra dos Trinta Anos (1618-1648)
e registrado nos Tratados de Westflia este perodo
durou do sculo XVII at o final do sculo XVIII, com
a expanso militar da Frana de Napoleo Bonaparte;

ff
o novo balano de poder, conhecido como Concerto
Europeu, estabelecido na Conferncia de Viena a partir
de 1815, pelos pases que venceram Napoleo, e que
se sustentou at a ecloso da Primeira Guerra Mundial
(1914-1918). Contudo, a tentativa de formar um novo
sistema internacional em equilbrio aps a Primeira

40

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

Guerra falhou com a ecloso da Segunda Guerra


Mundial, em 1939, como veremos na Unidade 3; e

ff
Depois desse conflito, um terceiro equilbrio, o bipolar,
surgiu entre os blocos liderados pela Unio Sovitica
(URSS) e pelos Estados Unidos, e perdurou at o fim
da Guerra Fria, na passagem da dcada de 1980 para
a de 1990, quando se abriu um novo momento de
indefinies e mudanas na poltica internacional, que
estudaremos na Unidade 4.

Cada novo equilbrio de poder foi estabelecido


depois que uma guerra redistribuiu territrios,
populaes e capacidades militares e econmicas
entre vencedores e vencidos. O equilbrio do sistema
firmado em Westflia terminou com a expanso
militar napolenica; o equilbrio do Concerto Europeu
ruiu em 1914 com a Primeira Guerra Mundial; assim
como o equilbrio precrio dos anos 1920 e 1930
terminou com a expanso nazista. J o terceiro grande
equilbrio de poder, terminado com o fim da Guerra
Fria, foi diferente, sem que uma grande guerra entre
os lderes de cada bloco selasse o destino das relaes
internacionais (estudaremos com mais ateno
esse momento na Unidade 4). Os trs perodos de
equilbrio, no entanto, no foram pocas de paz: se as
grandes potncias no se enfrentaram diretamente,
elas se envolveram direta ou indiretamente em
inmeros conflitos nos quatro continentes, como, por
exemplo, os ingleses na Guerra da Crimia (1853-56),
os Estados Unidos na Guerra do Vietn (1965-73) e a
URSS no Afeganisto (1979-89); alm das dezenas de
golpes de Estado, intervenes, guerras civis e regimes
autoritrios apoiados pelas potncias ao longo dos
sculos XIX e XX.

Mdulo 8

41

Relaes Internacionais

As foras militares no precisariam,


no entanto, entrar em ao para cumprir
a manuteno de exrcitos poderosos para servir como
seu papel de instrumento da poltica
recurso de defesa ao convencer possveis agressores de
exterior dos Estados: um pas que tivesse
que a guerra no seria uma boa opo. A clssica frase do
foras equiparveis aos seus principais
militar e estrategista romano Renato Vegcio (sculo IV d.
competidores poderia esperar que seus
C.) si vis pacem, para bellum (se queres paz, prepara-te
adversrios no optassem pela violncia
para a guerra) sintetiza esse princpio. Fonte: Elaborado
direta, pois recorrer a isso exporia o prprio
pelo autor deste livro.
agressor derrota: se o principal objetivo
do Estado sobreviver como unidade
soberana, decidir pela guerra quando ela ameaa a sobrevivncia do
Estado seria um equvoco. Essa capacidade de um Estado em manter
um poderio militar que ameasse seu oponente chamada de poder
de dissuaso militar.
Saiba mais

Dissuaso militar

A equiparao de foras militares, desse modo, operaria como


um mecanismo de equilbrio gerando uma paz armada, ou seja,
a paz como ausncia temporria de guerra entre Estados em
competio. Para Foucault (2008b), quando desequilbrios de fora
se apresentassem, com pretenses de expanso ou de hegemonia
por parte de um ou mais Estados, uma guerra aconteceria; no para
destruir o sistema interestatal, mas, ao contrrio, para reorganiz-lo a
partir do princpio do poder poltico centralizado no Estado. Nessas
guerras, alguns Estados poderiam desaparecer ou perder territrios,
outros poderiam crescer e at mesmo novos pases poderiam surgir;
no entanto, o sistema de Estados seria preservado. As guerras, assim,
seriam crises de reorganizao visando a preservao do sistema e
a continuidade do modelo estatal. As guerras, portanto, no seriam
ameaas ao sistema interestatal, mas instrumentos para a sade e
preservao do Estado e do prprio sistema.
Os Estados, lanando mo dos dois elementos do dispositivo
diplomtico-militar a negociao diplomtica e o poderio
militar , poderiam cultivar [...] a conservao de uma certa relao
de foras, a conservao, a manuteno ou o desenvolvimento de
uma dinmica das foras [...] (FOUCAULT, 2008b, p. 397) nas
relaes internacionais de modo a criar um cenrio mais seguro e
equilibrado para eles prprios.

42

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

Em suma, os Estados Modernos constituram um


sistema para regular suas relaes externas de modo
a proteger sua existncia e garantir espaos para
sua expanso. Passemos, agora mais em detalhe,
diplomacia e fora militar, os dois elementos desse
dispositivo diplomtico-militar, destacando suas
caractersticas e principais traos histrico-polticos.

A Guerra dos Estados


Raymond Aron combinou
muitos de seus estudos sobre as
relaes internacionais com escritos,
livros e conferncias a respeito de
Carl von Clausewitz, general do
exrcito prussiano (antiga Prssia), e
considerado o mais influente terico
da guerra moderna (STRACHAN,
2008; HOWARD, 2002).

Saiba mais

Prssia

Estado Moderno estabelecido em 1701 no que hoje a regio


norte oriental da Alemanha e que, ao longo dos sculos XVIII
e XIX, firmou-se como o mais forte dos diversos Estados
independentes em que se dividiam os germnicos. Em 1871,
sob o comando do primeiro-ministro Otto von Bismarck (18151898), os prussianos venceram uma guerra com a Frana,
consolidando a unificao poltica da Alemanha. Fonte:

Elaborado pelo autor deste livro.


Raymond Aron iniciou seu
livro Paz e guerra entre as naes com
uma sistematizao da obra de Clausewitz por acreditar que a reflexo
do general sobre a relao entre guerra e poltica continuaria vlida
para o estudo das relaes internacionais contemporneas.

O que seria, em suma, essa reflexo de Clausewitz? Ao enfrentar


essa questo poderemos compreender melhor como os Estados
Modernos procuraram lidar com a guerra e porque ela um
acontecimento fundamental da poltica internacional.

Mdulo 8

43

Relaes Internacionais

Clausewitz: um general pelo limite guerra


A vida de Clausewitz foi marcada pela guerra em que participou
contra os franceses. Entre 1806 e 1808, o exrcito prussiano,
liderado por nobres aristocratas como ele, foi destrudo pelas tropas
comandadas por Napoleo Bonaparte, numa srie de batalhas nas
quais a fora francesa mostrou superioridade no apenas pela maior
quantidade de homens e armamentos. Para Clausewitz, alm do
poderio em armas e soldados, os franceses foram superiores tambm
na disposio ao combate porque lutavam motivados por ideais
(os da Revoluo Francesa) e por sua Nao, diferentemente dos
prussianos convocados fora para lutar em nome de um rei e da
nobreza que os sujeitavam. O surgimento de uma guerra popular,
mobilizando toda a nao em sua defesa, parecia ser, para Clausewitz,
a grande novidade de sua poca que transformaria as guerras do
futuro (HOWARD, 2002).
Clausewitz registrou suas impresses sobre a guerra, do ponto
de vista tcnico e poltico-filosfico, em escritos que planejava publicar
num grande tratado. No entanto, morreu antes de completar o livro,
vtima de uma epidemia de clera. Sua mulher reuniu o material
seguindo instrues deixadas pelo general e publicou Da guerra, em
1832. Do vasto tratado nos interessa analisar o trecho mais filosficopoltico reunido no primeiro captulo da obra, chamado O que a
guerra?.
Segundo Clausewitz (2003), uma primeira imagem que
poderia vir mente ao pensar sobre a guerra seria a do duelo: dois
oponentes se enfrentando violentamente em busca da vitria. Um
duelo no existiria sem aquilo que chamou de inteno hostil: o
dio que levaria tentativa de solucionar uma desavena pela fora.
Essa inteno hostil, alimentando um desejo de vingana, faria com
que os desafiantes se enfrentassem at a vitria total de um dos
lados, ou seja, a morte do inimigo. O duelo seria um combate que se
resolveria num s momento, quando a lmina da espada ou a bala
da arma de fogo selassem o triunfo de um dos duelistas.
Tambm entre os Estados, para Clausewitz, no haveria
mobilizao para a guerra sem que existisse uma inteno hostil a

44

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

contrapor um povo a outro. No entanto, quando esse dio acendia


os nimos das massas, e o pas terminava por declarar guerra a outro,
no era propriamente um duelo que viria a acontecer. As guerras
entre Estados seriam uma srie de combates entre massas de soldados
organizados em grandes exrcitos e no um duelo entre duas pessoas
que terminaria apenas com um golpe. Portanto, as guerras no seriam
duelos, mas uma forma de conflito entre Estados que contaria
com uma lgica e objetivos prprios.
A guerra tambm no visaria, como num duelo, a destruio
total do outro Estado. Se a inteno hostil num duelo leva a um
confronto definitivo e nico entre duas pessoas, a guerra no
reproduziria esse formato. Clausewitz afirmou que se a guerra fosse
um duelo haveria uma guerra absoluta, na qual um Estado com
sua populao, cidades, campos, riquezas seria totalmente arrasado
por outro. Mas, para Clausewitz (2003, p. 15), [...] a guerra nunca
algo absoluto no seu resultado. Haveria, ento, uma diferena entre
a guerra absoluta, apenas um conceito, e a guerra real, a que de
fato acontece quando Estados decidem se enfrentar.
A guerra real seria composta por um conjunto de batalhas
que se prolongaria no tempo meses ou anos e que teria, como
resultado final, a derrota militar de um ou mais Estados. A vitria
militar significaria no a destruio do Estado derrotado, mas
a sua capitulao, ou seja, a sua desistncia em seguir lutando.
A guerra, ento, deveria castigar o Estado oponente (destruindo
cidades, estradas, fortalezas, plantaes, civis, soldados etc.) at
que ele no suportasse mais a luta e se rendesse. Nesse momento,
a rendio implicaria na submisso vontade do vencedor: o
Estado perdedor ficaria sob a influncia direta do ganhador, devendo
obedincia, ou mesmo sendo anexado pelo pas vitorioso.
Ao definir a guerra real, Clausewitz estabeleceu sua relao
entre guerra e poltica: o objetivo da guerra no seria destruir, mas
submeter o oponente, criando uma relao poltica de mando e
obedincia. Por isso, a imagem do duelo no corresponderia
guerra, uma vez que no h relao de mando e obedincia quando
o oponente morre. Um Estado definitivamente arrasado no obedece
ou se submete a outro. Dessa maneira, a guerra seria apenas uma

Mdulo 8

45

Relaes Internacionais

forma de um Estado perseguir objetivos polticos nas relaes


internacionais: um modo de, pela fora militar, sujeitar outros Estados
sua vontade. A guerra, assim, no seria um fim em si mesmo, mas
um recurso militar disposio do governo para perseguir as metas
polticas da sobrevivncia do Estado e de seu fortalecimento e
expanso. Para Clausewitz, quem decide ir guerra o governante
em nome da expanso ou defesa do Estado. Os militares seriam
apenas os tcnicos especialistas para executar, pela via militar, o
plano poltico definido pelo governante.
A partir da podemos compreender a passagem mais famosa
da obra de Clausewitz (2003, p. 27): [...] a guerra uma simples
continuao da poltica por outros meios. A guerra no teria uma
funo desconectada dos objetivos centrais do Estado; seria somente
um meio para alcan-los. Nesse ponto, notamos como a figura do
soldado proposta por Aron se encaixa nessa perspectiva da guerra
como um meio do Estado perseguir a realizao do seu interesse
nacional.

A guerra na perspectiva clausewitziana seria um


instrumento do Estado para estabelecer, pela fora,
relaes polticas de mando e obedincia nas relaes
internacionais.

Voc teve a oportunidade


de estudar esta tradio
na disciplina de Cincia
Poltica. Caso julgue

Paz Interna e Guerra Externa

necessrio, retorne aos


seus materiais para

relembrar o conceito.

46

Como pensador militar, Clausewitz defendia que a guerra


deveria estar a servio do Estado. Tal conceito da guerra como um
instrumento poltico do Estado nas relaes internacionais decorre de
dois pressupostos que atravessam a reflexo do general e que devem
ser destacados. Vamos a eles.

O conceito de guerra como instrumento da poltica


indica a filiao de Clausewitz tradio contratualista da filosofia
poltica. Contratualistas como Thomas Hobbes, John Locke e JeanJacques Rousseau, apesar das diferenas entre si, tinham em comum

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

o argumento de que a paz civil seria alcanada apenas quando os


homens celebrassem um contrato que criasse o Estado, dando-lhe
poderes para proteger a vida de cada indivduo e suas propriedades.
Para o contratualismo, antes do pacto social teria existido um estado
de natureza, no qual a ausncia de poder poltico central criaria
um ambiente inseguro com a possibilidade constante de guerra entre
os homens: a situao que Hobbes chamou de guerra de todos
contra todos. No estado de sociedade gerado pelo contrato
social, o Estado seria, pela sua fora fsica descomunal, o garantidor
da ordem, colocando fim violncia entre os homens. A guerra,
portanto, estaria superada dentro dos limites do Estado.
Sendo a guerra extinta pelo contrato, sua nica possibilidade de
acontecer seria no espao sem contrato das relaes internacionais.
Os Estados, todos soberanos e sem dever obedincia a um soberano
dos soberanos, poderiam recorrer guerra sem impedimentos.
a existncia de algo como um estado de natureza internacional,
como sugere a passagem a seguir, escrita por Hobbes (1979, p.
132-131) em Leviat:
Lembre que um dos

[...] tal como entre homens sem senhor existe uma guerra
perptua de cada homem contra seu vizinho [...] assim
tambm, nos Estados que no dependem uns dos outros,
cada Estado [...] tem a absoluta liberdade de fazer tudo
o que considerar mais favorvel [...] a seus interesses.
Alm disso, vivem numa condio de guerra perptua,
e sempre na iminncia da batalha, com as fronteiras em
armas e canhes apontados contra seus vizinhos a toda
a volta.

quesitos para tornar uma


pessoa jurdica legtima
o seu contrato social.
Ser que essa questo
do contrato social no
mbito internacional
gerou alguma influncia
para se estabelecer o que
conhecemos hoje pelo
instituto do contrato social

de empresas no Brasil?

Pense a respeito e inicie

Se o contrato social era a nica forma de deixar o estado


de natureza, e os Estados no estavam dispostos a celebrar um
grande contrato universal que os submetesse a um poder superior,
a formao de cada Estado como uma bolha de paz implicaria
na produo de um novo estado de natureza entre os Estados.
Clausewitz descreveu a guerra como um instrumento da poltica
porque tinha como pressuposto que a guerra s poderia acontecer
fora do Estado, pois estaria pacificada dentro dele, sendo apenas

Mdulo 8

uma discusso com seus


colegas no AVEA.

47

Relaes Internacionais

um recurso estatal para buscar objetivos polticos nas relaes


internacionais. Raymond Aron (1985, p. 53), que incorporou as
reflexes de Clausewitz, afirmou: [...] enquanto a humanidade
no se tiver unido num Estado universal, haver uma diferena
essencial entre a poltica interna e a poltica externa. A diferena
essencial seria essa entre a paz interna garantida pelo monoplio da
violncia legtima e a possibilidade de guerra constante nas relaes
internacionais. Logo, possvel notar que tanto Clausewitz quanto
Aron esto filiados tradio da filosofia poltica que associa Estado
como sinnimo de paz e ausncia de Estado como sinnimo
de guerra.

A Guerra Exclusividade do Estado?


Clausewitz defendeu a guerra como instrumento disposio
do Estado e Aron, na mesma linha do prussiano, sustentou que as
aes militares precisavam ser [...] dominadas pela poltica (definida
como a personificao da inteligncia do Estado) (ARON, 1985,
p. 72). Em outras palavras, os recursos militares deveriam estar sob
controle do Estado para serem utilizados por ele na perseguio de
objetivos polticos (entendidos como o estabelecimento das relaes
de mando e obedincia). No entanto, do ponto de vista histrico, a
guerra no foi sempre uma exclusividade do Estado.

Voc lembra que

estudamos sobre isso na


Unidade 1? No? Ento,
retorne e reavive sua
memria.

A formao do Estado Moderno foi um processo de


centralizao do poder poltico que no foi realizado sem aquilo
que Michel Foucault (2002) chamou de uma nova economia das
armas, ou seja, uma nova distribuio do poder militar que passou
das mos dos senhores feudais para as do monarca, no que Weber
chamou de monoplio legtimo da coero fsica. Dominar as foras
militares, portanto, foi fundamental para constituir essa forma de
poder poltico conhecida como Estado Moderno. No entanto, a
guerra no Estado Moderno essa que vimos descrita por Clausewitz
e Aron no o nico meio pelo qual os homens guerrearam na
histria das sociedades, tampouco a nica relao entre poltica e
guerra que se tem registro.
Procurando na histria a relao entre guerra e poltica
seria possvel encontrar as mais diversas combinaes, como por

48

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

exemplo os mongis, que dominavam outros territrios pelo uso


da fora; os ndios tupinambs brasileiros, que motivados por sua
cultura dominavam somente aqueles os quais consideravam fortes;
tambm os gregos clssicos, que travavam guerras nas quais apenas
os cidados (homens nascidos na Cidade-Estado e proprietrios)
podiam lutar. Podemos lembrar ainda dos romanos, que inspiraram
os exrcitos modernos e tambm dos astecas, que sculos depois
dos romanos, faziam guerras de conquista, construindo atravs delas
um vasto imprio. Em suma, seria possvel identificar incontveis
modos e objetivos pelos quais os homens tm guerreado na histria
(KEEGAN, 2002; BONANATE, 2001).

As armas usadas nas


guerras pertenciam, eram

propriedade pessoal,

de cada cidado, isso

porque no havia exrcitos


permanentes.

Pierre-Joseph Proudhon, no seu


Mongis
Saiba mais
livro A guerra e a paz, publicado em
Povo nmade sem um Estado unificado que liderado
1861, afirmou que a guerra a mais
por um rei-guerreiro, Gngis Khan, e seus descendentes
antiga legisladora: que pela vitria na
saquearam e submeteram, no sculo XII, populaes
e territrios que foram do leste da China fronteira
guerra que historicamente o direito e as
oriental da Polnia. Fonte: Adaptado de Keegan (2002)
instituies polticas foram construdos.
e Bonanate (2001).
Os vencedores na guerra teriam fundado
ou destrudo Estados, definindo as leis
segundo sua vontade e seus valores.
ndios Tupinambs
Segundo Proudhon (1998), somente a
Assim como os mongis esses ndios formavam uma
partir dos autores contratualistas que se
sociedade sem Estado. Eles guerreavam no para
teria tentado apagar essa origem violenta
conquistar territrios ou para sujeitar outros povos,
mas, dentre outros objetivos, para capturar bravos
do Estado e do direito, substituindo-a por
guerreiros para seus rituais antropofgicos. Fonte:
outra verso mais benvola, que atribui a
Adaptado de Keegan (2002) e Bonanate (2001).
criao do Estado vontade de todos e cada
um. Assim, na perspectiva de Proudhon,
o soberano estabeleceria seu governo pela guerra e manteria sua
soberania pela capacidade de ativar a guerra internamente (contra
todos que ousassem desobedec-lo) e externamente (contra os
Estados que tentassem domin-lo). A paz civil, desse modo, seria
a paz do vencedor gerada pela guerra e mantida pela guerra. Por
isso, [...] o Pacificador um conquistador cujo reino se estabelece
pelo triunfo [na guerra] (PROUDHON, 1998, p. 74).
A tradio na qual podemos encontrar Proudhon oposta
dos contratualistas, de Clausewitz e de Aron. Ela, ao contrrio,

Mdulo 8

49

Relaes Internacionais

remonta os filsofos gregos como Herclito de feso que escreveu:


[...] de todos a guerra pai, de todos rei; uns indica deuses, outros
homens; de uns faz escravos, de outros, livres (HERCLITO, 2002,
p. 200). Essa perspectiva no compreende a guerra apenas como
o momento em que dois grupos armados representando unidades
polticas diferentes entram em choque. A guerra, ao contrrio, seria um
princpio organizador das sociedades: no haveria vida sem conflito e
no haveria ordem poltica sem guerra e sem resistncia a ela.
Michel Foucault (1995) tambm estaria nesse campo quando
afirma que as relaes de poder poderiam ser analisadas em termos de
combate e que, por isso, a poltica poderia ser compreendida como
uma forma de guerra, ainda que diferente daquela dos exrcitos nas
frentes de batalha. Foucault (2002, p. 22), ento, inverteu a famosa
passagem de Clausewitz que estudamos anteriormente (a guerra
a poltica continuada por outros meios), dizendo: [...] a poltica a
guerra continuada por outros meios. Ou seja, a paz civil, as lutas
polticas, os enfrentamentos a propsito do poder, com o poder, pelo
poder, as modificaes de fora [...] tudo isso, num sistema poltico,
deveria ser interpretado apenas como a continuao da guerra [...]
(FOUCAULT, 2002, p. 23). Para Foucault (2002), a vida poltica
seria, ento, formada pela guerra e mantida por disputas constantes
como uma guerra silenciosa.

Esse debate sobre a relao entre guerra e poltica


importante, mas para avanar precisaramos de mais espao e
tempo. Por ora, essa breve exposio pretende apenas provocar
sua reflexo e alert-lo para o fato de que no h apenas uma
perspectiva de anlise das relaes de poder, da guerra e
da poltica. No entanto, a verso hegemnica no campo das
Relaes Internacionais a proveniente da filosofia poltica e
do contratualismo. Depois de estudar como a filosofia poltica
produz conceitos, como o de contrato social, e associa poltica
paz, fica mais claro a voc por que os filsofos contratualistas
defendem e justificam a existncia do Estado?

50

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

O Estado Moderno pretendeu domar a guerra como um


recurso a seu dispor para poder governar sobre uma populao e um
territrio, para defender-se de eventuais ataques de outros Estados e
para, sempre que possvel, expandir atacando outros Estados. Assim,
pela leitura de Carl von Clausewitz e de Raymond Aron podemos
encontrar uma sntese da viso clssica da guerra, que ressaltam a
importncia de seu controle e monoplio pelo Estado para que ele
garanta sua segurana. Por outro lado, a indicao de uma perspectiva
diferente sobre guerra e poltica, a partir das leituras de Pierre-Joseph
Proudhon e Michel Foucault, poder ser interessante para estudar a
guerra contempornea que vai alm dos Estados e organizaes no
estatais, como narcotraficantes e terroristas.

Como ficaria a anlise da guerra para alm da guerra apenas


entre Estados? Da guerra que escapa ao controle exclusivo do
Estado? Pense a respeito disso, pois voltaremos a esse ponto
na Unidade 4. Antes disso, h alguns aspectos do outro
elemento do dispositivo diplomtico-militar, a diplomacia,
que precisamos estudar.

As Diplomacias
A palavra diplomacia deriva de diplum que, em grego,
significa diploma [ou] documento dobrado em dois (SOARES,
2004, p.13). Esses documentos registravam acordos importantes
entre Cidades-Estado na Grcia Antiga. Durante toda a Antiguidade
e Idade Mdia os diplomas e seus portadores, os diplomatas,
foram personagens importantes que prncipes, imperadores e chefes
militares enviavam com mensagens a outras autoridades estrangeiras.
Cada misso de um diplomata chamava-se embaixada, que,
geralmente, durava apenas o tempo necessrio para tratar do tema
que havia motivado o envio do negociador. Encerrada a negociao,

Mdulo 8

51

Relaes Internacionais

Essa prtica continua at

o diplomata voltava com a resposta, que poderia ser favorvel ou


no. Entre os gregos havia o costume de respeitar a integridade fsica
do diplomata para garantir que as mensagens entre os governantes
pudessem circular tanto em tempos de paz quanto de guerra.

Essas embaixadas foram temporrias at que no final da


Idade Mdia as cidades do norte da Itlia comearam a instalar
documentos, s malas
representaes permanentes em outras cidades: misses
diplomticas e ao sigilo
diplomticas estveis e no voltadas apenas a negociaes pontuais.
das comunicaes entre
diplomatas.
Segundo Srgio Bath (1989), a primeira embaixada permanente
foi fundada por Milo em Gnova, no ano de 1455. A data do
estabelecimento dessa embaixada
Chefe de Estado
Saiba mais
significativa, pois corresponde poca
na qual despontavam os primeiros
Em um sistema presidencialista o chefe de Estado o titular do
Poder Executivo, o responsvel pelo governo de um Estado e pela
Estados Modernos. Como estudamos
representao simblica e internacional do pas. Em sistemas
no incio dessa Unidade, os Estados
parlamentaristas, h a diviso destas funes entre Chefe de
Modernos passaram a ter necessidade
Estado e Chefe de Governo. Nesse caso, o Chefe de Governo
de informaes e canais abertos de
(o primeiro-ministro) responsvel pela administrao do pas
negociao para garantir sua prpria
e o Chefe de Estado (presidente ou monarca) responde pela
segurana e a defesa de seus interesses
imagem e representao simblica e oficial do Estado. Brasil
externos. Assim, uma rede de
e Estados Unidos so exemplos de sistemas presidencialistas;
embaixadas comeou a ser montada,
o Reino Unido (com uma monarca) e a Alemanha (com um
interligando politicamente os Estados
presidente) so parlamentaristas; enquanto a Frana tem um
do emergente sistema internacional.
sistema presidencialista diferenciado, que conta com primeirohoje, sendo ampliada

para o respeito aos seus

A primeira forma das relaes


diplomticas modernas foi chamada
de diplomacia bilateral, a qual consistia na manuteno de
contatos permanentes entre dois Estados pela instalao recproca de
misses diplomticas e reparties consulares. Deste modo:

ministro. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.


Cada Estado pode contar
com uma embaixada em
outro Estado, geralmente
situada na capital do pas

anfitrio. O terreno e os

edifcios das embaixadas


so considerados

territrios do pas que

ela representa; assim, um


ataque ou invaso a uma

embaixada equivale a uma


agresso direta ao Estado
por ela representado.

ff
As misses diplomticas, o que hoje conhecemos por
embaixadas, eram representaes polticas de alto
nvel. O embaixador fixava-se como o representante
direto do chefe de Estado de um pas em outro, nomeado
diretamente por esse chefe de Estado para tratar das
mais importantes questes e negociaes polticas.

lomticas e ao sigilo das


comunicaes entre
diplomatas.

52

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

ff
Enquanto as representaes
Diplomata de carreira
Saiba mais
consulares
tinham
outros
So os funcionrios pblicos formados por
objetivos. So escritrios sem o
uma academia diplomtica. No Brasil, a escola
mesmo status diplomtico das
preparatria o Instituto Rio Branco, em Braslia.
embaixadas, que se dedicam a
Em nosso pas, o candidato aprovado no concurso
atender cidados do seu pas,
de ingresso cursa dois anos de um programa de
emitir passaportes, fazer registros
formao do qual sai com o cargo de terceiro
civis, divulgar a imagem do pas e
secretrio. Apresentando-se para concursos
promover o comrcio e a iniciativa
internos, o diplomata pode subir na hierarquia: 2
de empresrios de seu Estado.
secretrio, 1 secretrio, conselheiro, ministro de
Dependendo da importncia de
2 classe, ministro de 1 classe. No Brasil, a funo
um pas para outro, possvel
de embaixador um cargo poltico, indicada pelo
manter consulados em mais de
presidente, no sendo necessariamente exercida por
uma cidade, coordenados por um
diplomata de carreira. Fonte: Elaborado pelo autor
Consulado Geral. Os cnsules e
deste livro.
funcionrios consulares podem
ser ou no diplomatas de carreira, assim como os
funcionrios de apoio nas embaixadas.

As misses diplomticas e consulares de um pas em outro


constituem o aspecto mais tradicional da rede de informaes e de
negociao poltica estabelecida no comeo da Era Moderna. A
diplomacia bilateral, no entanto, no se restringe s relaes
Estado-Estado. A partir da segunda metade do sculo XIX, e
principalmente, desde o comeo do sculo XX, Estados comearam
a formar organizaes internacionais dedicadas a temas de interesse
comum. Essas organizaes, to variadas em objetivos e alcance
como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI) tm em comum
o fato de se constiturem como um novo espao para a diplomacia
com implicaes polticas importantes para as relaes internacionais
contemporneas. Por ora, suficiente indicar que nas organizaes
internacionais pratica-se a diplomacia multilateral, ou seja,
aquela que implica em negociaes nos fruns permanentes de
debate formados em tais organizaes (BIANCHERI, 2005).

Mdulo 8

Como veremos mais


detalhadamente na
Unidade 3.

53

Relaes Internacionais

Aps a Segunda Guerra Mundial, com o avano dos meios


de transporte, os prprios chefes de Estado passaram a viajar mais,
selando diretamente acordos polticos e mostrando-se como a
imagem internacional de seu pas. Essa prtica ficou conhecida como
diplomacia presidencial e tem sido utilizada com frequncia pelos
Estados incluindo o Brasil, principalmente a partir de Fernando
Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva nas cada vez mais
comuns cpulas de chefes de Estado (como a Cpula das Amricas,
Cpula Ibero-Americana, Cpula Amrica do Sul/Pases rabes etc.).
A diplomacia bilateral entre Estados e os primeiros encontros
multilaterais como o que celebrou os Tratados de Westflia, em
1648 so recursos complementares aos militares na formao desse
sistema de segurana que os Estados Modernos construram para
si. Como estudaremos na prxima Unidade, as novas modalidades
diplomticas produzidas no sculo XX no invalidaram o dispositivo
diplomtico que despontou nos sculos XVI e XVII, mas o atualizou
seguindo as mudanas da poltica internacional.

Mas antes de chegarmos a essa discusso, e para concluir essa


Unidade, preciso passar por mais uma questo: a distino
entre poltica externa e diplomacia.

Poltica Externa e Diplomacia: formulao e execuo


muito comum que as expresses diplomacia e poltica
externa sejam utilizadas como sinnimos, indicando a atuao
internacional de um Estado. No entanto, elas no so idnticas.
Segundo Brigago e Rodrigues (2006, p. 05-06),
Assim como um Estado nacional tem suas vrias polticas internas (educacional, social, ambiental, de trabalho,
monetria, industrial etc.), ele tambm desenvolve sua
poltica externa, isto , um conjunto de polticas transportadas para as relaes com outros Estados e demais

54

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

atores internacionais, sob a forma de objetivos a serem


alcanados.

Na lngua portuguesa no fazemos distino entre


poltica como o conjunto de relaes de poder e/
ou prticas polticas institucionais e poltica no
sentido de diretrizes ou planos de ao. J em ingls,
por exemplo, h a distino entre politics, para o
primeiro caso, e policy para o segundo, derivadas do
alemo politik e polizei, respectivamente. No Brasil,
usa-se a expresso poltica pblica para policy
(as polticas educacionais, econmica etc. descritas
anteriormente). Ento, poltica externa seria uma
policy ou poltica pblica especfica para questes
internacionais: estratgias de ao para alcanar os
objetivos definidos como os interesses nacionais (que
estudamos no incio dessa Unidade).

No Brasil, a Constituio de 1988 define que o presidente da


Repblica o formulador de poltica externa, ou seja, que cabe ao
chefe de Estado a definio dos chamados interesses nacionais
e a produo das estratgias de ao necessrias para alcanar as
metas traadas. Nesse trabalho, ele pode ser apoiado por assessores
especiais e pelo ministro das relaes exteriores, que nomeado pelo
presidente para chefiar a Chancelaria. Cada Estado tem um servio
exterior, ou uma chancelaria, que o rgo ou ministrio responsvel
pelas relaes exteriores do pas. O servio exterior recebe vrios
nomes diferentes, dependendo do pas:
no Reino Unido, o Foreign Office;
Itamaraty
Saiba mais
nos Estados Unidos, o Departamento
O servio exterior do Imprio do Brasil foi instalado, em 1851,
de Estado; na Frana, o Quai dOrsay;
no palcio do Baro de Itamaraty, no Rio de Janeiro e, por esse
no Brasil, o Ministrio das Relaes
motivo, o nome da chancelaria brasileira ficou associado ao
Exteriores (MRE) ou Itamaraty.
O Poder Legislativo no Brasil
tem pouca influncia nos rumos da

Mdulo 8

do palcio. Quando o novo palcio do MRE foi instalado em

Braslia, nos anos 1960, o nome Itamaraty o acompanhou.


Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.

55

Relaes Internacionais

poltica externa. O Congresso deve aprovar os tratados assinados


pelo Poder Executivo para que eles se transformem em lei nacional
(processo de ratificao) e deve aprovar uma eventual declarao
de guerra do Brasil a outro Estado. J o Senado, especificamente,
tem uma Comisso de Relaes Exteriores para acompanhar as
iniciativas internacionais do Poder Executivo. Essa pouca relevncia
do Legislativo tem causas mltiplas, mas em suma, relembra a
procedncia centralizadora e monrquica do servio diplomtico
brasileiro e o pouco interesse dos polticos profissionais nas questes
internacionais. Nos Estados Unidos, com tradio poltica diferente
da brasileira, o Congresso com destaque para o Senado tem muita
influncia na formulao de poltica externa, limitando e controlando
a capacidade do presidente em tomar decises sobre suas relaes
exteriores (DEVIN, 2007).
No entanto, no simples a discusso sobre como, de fato, as
diretrizes de poltica externa so definidas. H uma confluncia de
interesses pblicos de rgos e ministrios, partidos polticos e
privados organizaes da sociedade civil, empresas, associaes
de classe, sindicatos que agem sobre os formuladores de poltica
externa. As decises so muitas vezes conduzidas mais por interesses
polticos internos que externos, respondendo a circunstncias
eleitorais, por exemplo. Se o presidente o responsvel formal pela
poltica externa, ele no a planeja simplesmente baseado na sua viso
de mundo ou de seu partido e aliados polticos. Alm dos lobbies
de grupos organizados, h presses da
Baro do Rio Branco
Saiba mais
mdia, da conjuntura internacional
Jos Maria da Silva Paranhos Jnior (1845-1912) foi Ministro
que pode direcionar decises para um
das Relaes Exteriores da Primeira Repblica entre 1902
lado ou outro e, tambm, da tradio
e 1912. Iniciou sua vida pblica como deputado do Partido
e histria diplomtica de um pas que
Conservador quando seu pai, o Visconde do Rio Branco, era
agem como uma marca registrada da
primeiro-ministro de D. Pedro II. No entanto, se celebrizou
ao externa do Estado. No caso do
como ministro da Repblica, quando conquistou territrios
Brasil, esse componente da tradio
pela via diplomtica com destaque para o Acre, em 1903
muito presente, principalmente
e definiu o estilo da diplomacia brasileira servindo de
pela memria sempre cultivada pelo
modelo, desde ento, para a formao de diplomatas e para
Itamaraty da prtica diplomtica do
a formulao de poltica externa. Fonte: Elaborado pelo autor
Baro do Rio Branco que poderia ser
deste livro.

56

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

resumida na postura de conquistar espao e ampliao de influncia


internacional pela via da negociao e no pela via do conflito.
Desse modo, a diplomacia no deveria ser confundida com
poltica externa, pois ela um instrumento de sua execuo (BATH,
1989, p. 14). Assim, o diplomata no formula poltica externa, mas
recebe instrues para negociar, representar e informar seguindo
as metas estabelecidas pelo Poder Executivo. Ele , portanto, um
funcionrio pblico especializado que trabalha pelos interesses
exteriores definidos pelo Estado que serve. O diplomata, para
Raymond Aron simbolizava o brao diplomtico da ao externa dos
Estados e, nesse sentido, espelhava a poltica externa de seu pas.
No entanto, espelhar no significa formular. A diplomacia e o
diplomata so instrumentos de um dispositivo de ao internacional
dos Estados que, complementado pelas foras militares, conformam
o dispositivo diplomtico-militar, descrito por Foucault (2008b)
como o sistema de segurana que cada Estado constitui para sua
sobrevivncia e expanso nas relaes internacionais.

Mdulo 8

57

Relaes Internacionais

Complementando...
Para voc entender melhor os assuntos tratados nesta Unidade, sugerimos
que voc visite os sites indicados a seguir:

Site

do Ministrio das Relaes Exteriores neste endereo voc


poder saber mais sobre a histria e a estrutura da diplomacia brasileira.
Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 31 jul. 2012.

Site

da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) neste site


vinculado ao Itamaraty voc encontrar, disponvel para download,
livros e estudos sobre a poltica externa e a diplomacia brasileira.
Disponvel em: <www.funag.gov.br>. Acesso em: 31 jul. 2012.

Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) disponvel em:


<http://www.funag.gov.br/index.php?option=com_content&view=
article&id=61&Itemid=70>. Acesso em: 31 jul. 2012.

Clausewitz

se voc estiver interessado em saber mais sobre


Clausewitz, este site apresenta uma boa relao de livros, estudos e
biografias do general prussiano editado em vrios idiomas, alm de
escritos do prprio Clausewitz disponveis para download. Disponvel
em: <www.clausewitz.com>. Acesso em: 31 jul. 2012.

International

Political Sociology este um site interessante, com


artigos sobre Relaes Internacionais no campo histrico-poltico e
oferece textos para consulta. disponvel em: <http://www.wiley.com/
bw/journal.asp?ref=1749-5679>. Acesso em: 31 jul. 2012.

58

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

Resumindo
Nesta Unidade, estudamos mais detalhadamente as duas
dimenses que configuram o sistema internacional moderno: a
do conflito e a da cooperao/negociao. Para tanto, na perspectiva histrico-poltica, analisamos como o Estado Moderno
produziu os dois mecanismos ou dispositivos para garantir sua
segurana em um sistema internacional competitivo: o dispositivo militar (para a dimenso conflito) e o diplomtico (para a
dimenso cooperao/negociao). Acompanhando a reflexo
de Carl von Clausewitz e Raymond Aron foi possvel apresentar
as linhas gerais do discurso sobre a guerra que a coloca como
um recurso de violncia fsica disposio do Estado em sua
poltica externa. Foi possvel, tambm, notar como os argumentos de Clausewitz e Aron filiam-se tradio contratualista,
associando Estado garantia da paz e a ausncia de Estado
guerra constante. Nesse sentido, a guerra seria apenas possvel nas relaes internacionais o que daria sentido famosa
mxima de Clausewitz: a guerra a poltica continuada por
outros meios.
No entanto, pode-se indicar que essa no a nica forma
de analisar a relao entre guerra e poltica. H, ao menos,
outra perspectiva na qual esto Pierre-Joseph Proudhon e
Michel Foucault que compreendem a poltica como uma forma
de guerra permanente: a poltica como a guerra continuada por
outros meios.
Por fim, o estudo da dimenso diplomtica do dispositivo diplomtico-militar tornou possvel descrever modalida-

Mdulo 8

Essa perspectiva de anlise


ser interessante para

estudar, nas prximas

Unidades, outros aspectos

das relaes internacionais


contemporneas.

59

Relaes Internacionais

des bilateral, multilateral e presidencial e prticas do canal


de negociao e representao poltica dos Estados. Pudemos,
tambm, diferenciar poltica externa e diplomacia, indicando como a primeira se relaciona formulao de estratgias
de ao internacional definidas em nome do interesse nacional e como a segunda se relaciona sua execuo. Guerra e
paz, estratgia e diplomacia apresentam-se, assim, como dois
elementos de um dispositivo que os Estados acionam para
garantir sua sobrevivncia, manter chances de expanso e
preservar o sistema internacional.

60

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito

Atividades de aprendizagem
Vamos verificar se voc est acompanhando os estudos
propostos at o momento nesta Unidade? Para isso, procure
resolver as atividades a seguir.

Leia o trecho a seguir e depois responda s perguntas:


Compreende-se a insistncia que os soberanos adotaram
em reservar para si o direito de guerra e de paz e, pela
mesma razo, interditar as guerras privadas em seus domnios. Garantir o monoplio da mobilizao de pessoal
para a guerra indispensvel ao exerccio desse direito.
Alm disso, desde muito tempo tem-lhes sido necessrio fazer face s rebelies armadas de grandes personagens investidos do governo de provncias, minando-lhes
a autoridade e as engrenagens do Estado. (CORVISIER,
1999, p. 172).

1. Qual deveria ser, na perspectiva de Carl von Clausewitz e Raymond


Aron, a relao entre poltica e guerra?
2. Quais so os papis da guerra e da diplomacia na preservao do
poder, na sobrevivncia e na busca por maior influncia dos Estados.
3. Em que a perspectiva de Proudhon e Foucault se diferencia da de
Clausewitz e Aron?
4. Quais so as funes da diplomacia?
5. Qual a diferena fundamental entre diplomacia e poltica externa?

Mdulo 8

61

UNIDADE 3
As Relaes Internacionais
Alm do Estado: a
dimenso supranacional
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Entender como, a partir da Primeira Guerra Mundial, surgiu um
novo projeto para a organizao das relaes internacionais
baseado na ideia da paz e cooperao entre os povos;
ff Conhecer a proposta da Liga das Naes e seus desdobramentos
e diferenas com a instituio que a substituiu: a Organizao das
Naes Unidas (ONU);
ff Conhecer o processo histrico-poltico de formao dos projetos
de integrao regional na Europa e nas Amricas, com destaque
para a Unio Europeia e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL); e
ff Compreender por que o despontar da dimenso supranacional
provocou uma importante transformao nas relaes
internacionais contemporneas.

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

As Relaes Internacionais
Alm do Estado: a dimenso
supranacional
Caro estudante,
Nesta Unidade estudaremos o despontar da dimenso
supranacional nas relaes internacionais contemporneas a
partir da anlise das organizaes multilaterais, em especial as
de carter universal (Liga das Naes e ONU), e da formao
de blocos poltico-econmicos como a Unio Europeia e o
MERCOSUL.

Uma Histria Poltica das Organizaes


Internacionais
Nessa seo, estudaremos a histria poltica da formao das
organizaes internacionais no sculo XX, com ateno para as foras
que as conformaram, seus objetivos e as novidades que trouxeram
para as relaes entre Estados.

Para Acabar com Todas as Guerras?


Para comear esta Unidade, convido voc a ler o trecho a
seguir, tentando imaginar o que sentiu esse homem, soldado que
enfrentou a angstia mortal do fogo.

Mdulo 8

65

Relaes Internacionais

Para nenhum homem a terra to importante quanto


para um soldado. Quando ele se comprime contra ela
demoradamente, com violncia, quando nela enterra
profundamente o rosto e os membros, na angstia mortal
do fogo, ela seu nico amigo, seu irmo, sua me. Nela
ele abafa o seu pavor e grita no seu silncio e na sua
segurana; ela o acolhe e o libera para mais dez segundos
de corrida e de vida, e volta a abrig-lo: s vezes, para
sempre! (REMARQUE, 2004, p. 50).

O trecho anterior um fragmento das memrias de Paul,


jovem alemo enviado frente de combate na Primeira Guerra
Mundial (1914-1918). Mesmo sendo um personagem do livro Nada
de novo no front, as sensaes, angstias e medos de Paul foram
conhecidos pelo autor do livro, Erich Maria Remarque, que lutou
na fronteira com a Frana e escreveu esse romance. Assim que foi
publicado, em 1929, o livro se tornou uma referncia para crticos do
militarismo, num contexto no qual o impacto da destruio causada
pela Primeira Grande Guerra ainda era uma lembrana recente para
os europeus.
Quando a Primeira Grande Guerra comeou, no final de
julho de 1914, uma onda de euforia atravessou a Europa. Em
capitais como Paris, Berlim e Londres, multides saram s ruas para
comemorar o que parecia ser o incio de uma aventura patritica
(TAYLOR, 1966). Milhares de homens se alistaram como voluntrios
nos primeiros dias. Entre generais e lderes polticos tambm havia
otimismo: a crena na superioridade militar estava presente nos dois
lados em conflito.
De um lado, franceses, britnicos e russos (os Aliados); do
outro, alemes, austro-hngaros, blgaros e otomanos (as Potncias
Centrais). Tanto uma aliana quanto a outra esperava uma guerra
rpida seguida de uma vitria incontestvel. No entanto, no foi o
que aconteceu.
Os exrcitos dos dois lados, depois de alguns meses de batalhas
movimentadas, ficaram paralisados, frente a frente, sem poder
avanar. Foram construdas centenas de quilmetros de trincheiras,
separadas, algumas vezes, por poucas dezenas de metros. O espao

66

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

entre uma linha de trincheiras e outra ficou


conhecido como terra de ningum e
para conquist-la, milhares de soldados
morreram semana aps semana sem
que houvesse uma mudana significativa
nos rumos da guerra. A breve aventura
patritica transformou-se numa guerra de
quatro anos e cerca de vinte milhes de
mortos (KEEGAN, 2003).

Saiba mais

Bolchevista

O termo bolchevismo de origem russa e significa,


literalmente, maioria (em russo, bolscinstv). Serviu
para designar a corrente poltica e a linha organizacional
idealizada e imposta pelo lder revolucionrio Vladimir
Lnin ao Partido Operrio Social-Democrtico da Rssia
(POSDR). Fundado em 1898, o POSDR foi um partido
revolucionrio de orientao marxista, que conseguiu
integrar aos seus quadros vrios lderes operrios

Ao leste, os alemes conseguiram


pertencentes a associaes e clubes de trabalhadores
vitrias sobre os russos comandados pelo
urbanos. A criao do POSDR est associada
czar (imperador) Nicolau II Romanov. Com
significativa expanso da industrializao e das ondas
o sucesso dos bolchevistas na Revoluo
de agitaes operrias que atingiram a Rssia czarista
Russa, liderados por Vladimir Lenin (1870no final do sculo XIX. Fonte: Cancian (2012).
1924) e Leon Trotsky (1879-1940), em
outubro de 1917, a Rssia assinou um tratado de paz com a Alemanha,
denominado Tratado de Brest-Litovsk, pelo qual o governo comunista
aceitou perder territrios para os alemes para concentrar-se na sua
guerra civil. Nesse mesmo ano de 1917, a guerra tambm sofreu uma
grande mudana no front ocidental. A novidade foi a entrada dos
Estados Unidos.
Nos Estados Unidos, desde o incio da guerra, parte da
opinio pblica e dos grupos polticos do pas defendia a entrada no
conflito, apoiando seus aliados histricos. Outra parte argumentava
que a questo era um problema apenas dos europeus e que os
estadunidenses no deveriam se intrometer. O lado favorvel
participao dos EUA apostava na importncia de uma vitria em
solo europeu para firmar o pas como a maior potncia econmica e
militar do mundo.

No centro desse debate estava o ento presidente dos


EUA, Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), cientista
poltico de formao presbiteriana que se encontrava
no meio de seu primeiro mandato quando a guerra
estourou na Europa. Wilson, que governou de 1913

Mdulo 8

67

Relaes Internacionais

a 1921, defendia a entrada do pas no conflito com


base na tese de que era necessrio alterar a forma de
organizao do sistema internacional e que os EUA
seriam os portadores dessa nova proposta. Para Cervo
(1997, p. 166), Wilson acreditava na [...] possibilidade
de uma revoluo nas concepes e prticas da
poltica internacional e da diplomacia, com o intuito
de inaugurar uma nova era de entendimento e paz
entre as naes.

Wilson partilhava da crena de que a forma europeia de


fazer poltica internacional buscando por todos os meios realizar
seus interesses nacionais, como estudamos na Unidade 2,
levava inevitavelmente guerra e desordem entre as naes.
Para o presidente estadunidense, o resultado desse modelo era a
competio, a tenso e, finalmente, a guerra entre os Estados.
Suas premissas foram apresentadas publicamente em um
discurso no Congresso estadunidense, em janeiro de 1918, quando
os EUA j estavam em guerra contra as Potncias Centrais, declarada
em abril de 1917.

Voc j ouviu falar desse discurso de Wilson? No perca


a oportunidade de ler a seguir, em destaque, seus pontos

Para conhecer a ntegra


dos 14 Pontos, consulte

principais que iro enriquecer os temas at aqui estudados.

<http://avalon.law.yale.
edu/20th_century/

wilson14.asp>. Acesso em:


27 ago. 2012.

68

O discurso de Wilson elencou 14 pontos que, segundo ele,


deveriam ser observados para a construo da paz futura. Tais pontos
tratavam de cinco grandes temas (GRIFFITHS, 2004):

ff
Diplomacia aberta: as negociaes diplomticas
deveriam ser pblicas, de modo que os acordos pudessem
ser controlados pela sociedade, evitando acertos que
respondessem aos interesses de determinados grupos
polticos e econmicos.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

ff
Controle de armamentos: os Estados deveriam
reduzir suas foras armadas ao mnimo necessrio para
manter a segurana nacional; renunciando, assim,
guerra como instrumento para alcanar seus objetivos
nas relaes internacionais.

ff
Liberdade

comercial:
se
os
Estados
se
especializassem no que de melhor pudessem produzir,
comprando livremente (sem barreiras comerciais) de
outros pases todo o mais que precisassem, haveria
uma interdependncia (cada Estado dependendo dos
demais), que aproximaria os pases, incentivando
relaes pacficas.

ff
Autodeterminao dos povos: cada povo teria o
direito de ter seu prprio Estado independente, o que
est de acordo com o conceito de Estado-nao.

ff
Associao geral de naes: Wilson defendeu a
criao de uma organizao que reunisse todos os
Estados do mundo para operar como um frum no qual
os pases pudessem negociar seus problemas e suas
diferenas, garantindo seus interesses sem precisarem
recorrer guerra.

Estudamos esse conceito


na Unidade 1.

Quando soube do pedido alemo de rendio, em 1918,


Wilson teria exclamado: ganhamos a guerra que ps fim a todas
as guerras (MacMILLAN, 2004). Com esse mpeto, o presidente
chegou a Paris para as negociaes de paz. O ltimo tpico de seus
14 pontos, o referente associao de naes, no estava entre os
interesses dos demais vitoriosos ingleses, franceses e italianos.
No entanto, a presso estadunidense fez com que se criasse uma
comisso para discuti-lo. Dos meses de debate que se seguiram, saiu
um documento que criava uma organizao nos moldes pensados
por Wilson que foi nomeada Liga ou Sociedade das Naes.
A proposta da Liga das Naes representava o ideal de uma
nova ordem internacional inspirada na renncia da guerra como
instrumento de poltica externa, no respeito ao direito internacional e
na resoluo pacfica de disputas entre os pases. Logo, o projeto da

Mdulo 8

69

Relaes Internacionais

Liga e o prprio Wilson tornaram-se smbolo de um novo mundo


e foram aclamados por movimentos e organizaes pacifistas no
continente. Para Evans e Newnham (1998, p. 182),
Apesar do fracasso histrico da Liga das Naes, seu
programa teve uma poderosa influncia sobre o pensamento ocidental acerca das questes internacionais e
elementos dela formam parte do corpus geral do direito
internacional moderno. [...] ela forma a essncia da abordagem liberal da poltica mundial e representa a primeira
contribuio especfica dos EUA para a criao e manuteno de uma ordem internacional consistente com seus
princpios poltico-filosficos.
*Supranacional

Nas

reas das Relaes Internacionais e do Direito


Internacional

compre-

ende-se como supranacional as instituies e


normas

que

produzem

espaos de interao e
obrigaes para alm das
relaes entre Estados,
gerando

compromissos

para os Estados. Fonte:


Elaborado
deste livro.

pelo

autor

Nesse sentido, mais do que pelos feitos ou eficcia da Liga


das Naes que foram muito limitados interessa reparar nos seus
princpios porque essa proposta marcou a emergncia de uma nova
dimenso nas relaes internacionais que seria fundamental para a
compreenso da poltica mundial a partir de ento: a dimenso
supranacional*.
Esses princpios estavam vinculados a uma concepo
pacifista das relaes internacionais que propunha substituir a lgica
da competio e do egosmo dos Estados por outra de cooperao
e interdependncia. O pacifismo presente no discurso de Wilson, e
muito difundido no final dos anos 1910, no entanto, no era original
daquele perodo.

Desde o sculo XVIII encontraram repercusso


escritos de filosofia poltica que criticavam a lgica do
interesse nacional e da Razo de Estado. Dentre eles,
um dos mais influentes foi o Para a paz perptua:
um esboo filosfico (KANT, 2004), do filsofo
prussiano Immanuel Kant (1724-1804), publicado em
1795. Autores como Nour (2004); Auchincloss (2003);
Saldanha e Andrade (2008); Salgado (2008); e Griffiths,

70

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

OCallaghan e Roach (2008) destacam a influncia da


concepo kantiana de paz perptua no pensamento
de Woodrow Wilson, que poderia ser notada nos 14
Pontos e na proposta da Liga das Naes.

Sendo assim, importante apresentar, ainda que brevemente,


os argumentos de Kant, nos quais o filsofo defendeu que um
comprometimento entre todos os Estados poderia efetivar uma paz
duradoura nas relaes internacionais. Para tanto, Kant (2004, p. 48)
props a celebrao de um acordo entre os pases que institusse uma
[...] espcie particular de liga [bund, aliana, federao],
que se pode chamar de aliana da paz [...], a qual se
distinguiria do pacto de paz [...] pelo fato de que este
procura acabar com apenas uma guerra, enquanto
aquela procura acabar com todas as guerras.

Essa liga no seria propriamente uma instituio, mas uma


associao regida por um conjunto de regras, que o prussiano
chamou de direito cosmopolita (direito universal), o qual deveria
ser respeitado por todos.
A liga de Kant no seria tampouco um super-Estado, mas um
nvel ou plano de concrdia em que todo Estado se sentiria seguro
ao apostar no apoio dos demais
pases em caso de agresso por um
Direito Cosmopolita
Saiba mais
Estado descumpridor do acordo.
Seria, para Kant, conformado por um conjunto de regras
O direito cosmopolita seria uma
que poderiam ser resumidas assim: a) no celebrar tratados
espcie de lei soberana global
secretos que pudessem conter elementos para guerras futuras;
que limitaria a liberdade absoluta
b) renunciar guerra nas suas relaes exteriores e extinguir
dos Estados, mas em contrapartida
seus exrcitos, mantendo apenas foras policiais; c) respeitar
ofereceria segurana e paz perptuas.
a liberdade de trnsito de pessoas, reconhecendo em cada
Assim, uma dimenso propriamente
indivduo uma cidadania planetria ou cosmopolita (direito
hospitalidade universal); d) permitir o livre fluxo de produtos e
supranacional se sobreporia aos
do comrcio; e e) respeitar os direitos e a existncia dos Estados
Estados e s antigas relaes entre
pequenos (os menores, menos ricos ou menos poderosos).
Estados.
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.

Mdulo 8

71

Relaes Internacionais

Ainda no sculo XIX, pases decidiram criar regras e


instituies internacionais para lidar com questes
comuns. Com esse propsito, foram criadas, por
exemplo, a Unio Telegrfica Internacional, em
1865, e a Unio Postal Universal, em 1874. Esses
acordos produziram compromissos entre Estados que
perceberam que certos temas tcnicos no poderiam
ser resolvidos isoladamente.

No entanto, o projeto da Liga das Naes era mais ambicioso:


pretendia instituir uma grande assembleia permanente para que todos
os povos pudessem negociar evitando para sempre novas guerras.
No seria, portanto, um tema tcnico a ser equacionado, mas a
soluo para a grande questo da paz e segurana internacionais.
A Liga das Naes se propunha a alterar o sistema internacional em
trs planos:

ff
Plano poltico-estratgico: substituir a lgica do
cada um por si pela todos por um, o que significava
deixar o conceito de autodefesa (cada Estado cuidando
de si) pelo da segurana coletiva (confiana na boa
vontade e proteo do outro Estado);

ff
Plano moral: adotar a paz como valor mximo, o
respeito ao direito internacional como sua garantia e a
diplomacia como meio para realiz-la; e

ff
Plano estrutural: a construo de uma organizao

com capacidade institucional e burocrtica para cumprir


seus objetivos.

Comparando esses trs planos ao que estudamos sobre a


formao do sistema internacional, notaramos um problema:

Este ponto foi estudado na


Unidade 1.

72

Como compatibilizar os princpios da soberania e liberdade


absolutas do Estado com o respeito a regras internacionais que
imporiam limitaes importantes aos Estados (como a deciso

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

de ir guerra e o direito de manter foras armadas)? Em outras


palavras seria vivel acreditar que Estados formados na negao
de qualquer poder externo reconhecessem a obrigao de
respeitar um direito comum e a autoridade de uma organizao
internacional como a Liga das Naes?

E as Guerras no Acabaram...
A Liga das Naes foi produto de um projeto ambicioso que
pretendeu mudar a lgica das relaes internacionais. No entanto,
ela enfrentou a dura realidade dos anos 1920 e 1930, em que as
guerras continuaram ameaando a paz internacional e regimes
fascistas surgiram soterrando experincias de liberdade. A proposta
da Liga foi alvo de duras crticas que animaram os debates na ento
jovem cincia das Relaes Internacionais.

Ainda assim, voc ver que aspectos importantes de seus


pressupostos no desapareceram com seu fim.

Autores como o historiador e diplomata ingls Edward


Carr pensaram que no seria vivel um projeto como o da Liga
das Naes. Para Carr (2001), era um equvoco acreditar que os
Estados deixariam de lado seus interesses nacionais (sobreviver
e expandir). Apostar nessa mudana seria desconsiderar o que ele
entendia ser a realidade da poltica: um conjunto de relaes de
poder visando estabelecer situaes de mando e obedincia. Para o
historiador, a jovem cincia social das Relaes Internacionais, de
inspirao liberal, desconsiderou essa realidade dos jogos de fora
na poltica internacional. Wilson e demais liberais, segundo Carr
(2001), defenderam o que deveriam ser as relaes internacionais,
esquecendo do que eram de fato. Por desejarem um mundo ideal,
Carr classificou os liberais de utopistas e seu projeto de irrealizvel.

Mdulo 8

73

Relaes Internacionais

A nfase no estudo da realidade da poltica internacional, fez


com que Edward Carr fosse considerado inaugurador do realismo,
escola terica das Relaes Internacionais que se forma a partir da
crtica ao liberalismo representado por Wilson e pela tradio kantiana.
Seu escrito mais importante nesse campo, o livro Vinte anos de crise
(1919-1939), publicado em 1939, tido como o primeiro texto do
realismo em Relaes Internacionais (NOGUEIRA; MESSARI, 2005;
BEDIN, 2004; RODRIGUES, 2009).
O livro saiu precisamente no ano em que comeou a Segunda
Guerra Mundial, acontecimento considerado pelos crticos de Wilson
como a prova do fracasso da Liga das Naes e de seu projeto de paz
internacional. A Liga havia comeado seus trabalhos em 1920, com
inmeros problemas. O mais grave deles foi a ausncia dos Estados
Unidos: apesar de todo empenho de Wilson, os termos do tratado
de paz concludo em Paris (conhecido como Tratado de Versalhes),
que inclua o Pacto da Liga das Naes, no foram aceitos pelo
Congresso estadunidense. Sem a mais nova potncia econmica e
militar do planeta, a capacidade poltica e operacional da Liga ficou
fragilizada. Alm disso, franceses e ingleses no estavam plenamente
de acordo quanto ao papel da organizao: a Frana defendia uma
Liga com poder militar prprio, enquanto o Reino Unido apoiou o
formato no militarizado que acabou prevalecendo.
Mas os problemas no foram apenas de organizao ou dos
propsitos da Liga das Naes. Os anos 1920 e 1930, na Europa,
foram conturbados, como resultado da radicalizao das posies
polticas e da ascenso de regimes fascistas na Itlia e na Alemanha.
A partir de uma vitria eleitoral em 1933, o Partido NacionalSocialista, conhecido pela contrao Nazista, levou Adolf Hitler
(1889-1945) ao governo. De imediato, Hitler aplicou a plataforma
nazista baseada no projeto de reorganizao social, como o combate
aos grupos sociais tidos como racial e ideologicamente inferiores
e a recuperao econmica e militar da Alemanha. No plano
internacional, isso implicava na conquista de territrios perdidos na
Primeira Guerra e no rompimento com a Liga das Naes e com os
tratados impostos Alemanha em 1919. No plano interno, o nazismo
pretendia eliminar os obstculos (resistncias polticas, minorias

74

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

raciais e tnicas, doentes mentais, homossexuais) para a construo


de uma nova e purificada sociedade: um novo Reich (imprio) que,
para Hitler, duraria mil anos.
O governo nazista no demorou a encontrar afinidades com a
Itlia governada desde 1922 pelo Partido Fascista de Benito Mussolini
(1883-1945). Em ambos os regimes estava presente o discurso racista,
nacionalista, autoritrio e de expanso militar. Nesse contexto, a Itlia
invadiu a Abissnia (atual Etipia), em 1933. Os alemes reocuparam
territrios a partir de 1935 e investiram abertamente na indstria
blica. Antes disso, no extremo oriente, o Japo, futuro aliado do eixo
Roma-Berlim, ocupou a Manchria (no norte da China), em 1931.
Fascistas e nazistas tambm intervieram na Espanha, auxiliando as
tropas de Francisco Franco na luta contra o governo republicano e as
experincias anarquistas e socialistas durante a Guerra Civil (19361939). A Unio Sovitica, governada por Joseph Stalin (1878-1953),
interessada em negociar com os nazistas e evitar indispor-se com
alemes, franceses e ingleses, interveio na Guerra Civil espanhola
no para apoiar as foras de esquerda, mas surpreendendo a
muitos socialistas para cont-las.
Em todos os casos as invases e intervenes violavam os
princpios fundamentais da Liga das Naes. No entanto, a organizao
pouco fez para enfrentar essas situaes. Sua inoperncia deveu-se,
em especial, falta de interesse de Frana e Reino Unido, principais
democracias europeias, em se indisporem com os regimes totalitrios
(TAYLOR, 1991). Franceses e britnicos preferiram compactuar e
fazer vistas grossas aos avanos de fascistas, nazistas e do imprio
japons a ver as experincias anarquistas e comunistas espalhandose na Europa e na sia. Com os interesses particulares de Frana
e Reino Unido sobrepondo-se aos compromissos internacionais
representados pela Liga das Naes, a organizao no pde ensaiar
sequer a pretenso de constituir um efetivo poder supranacional para
gerenciar as relaes internacionais.
Para Edward Carr (2001), a Liga fracassou porque os
interesses dos Estados no poderiam ser substitudos pela utopia
de um governo mundial em nome da paz. Mesmo assim, se a
ecloso da Segunda Guerra Mundial soterrou a Liga das Naes, boa

Mdulo 8

75

Relaes Internacionais

parte de seus pressupostos foi redimensionada na organizao que


a substituiu: a Organizao das Naes Unidas (ONU). A proposta
da ONU incorporou princpios cosmopolitas os que Carr chamou
de utopistas mesclando-os a outros realistas. Nela, permaneceu
a inteno de formar um grande frum de naes para a soluo
pacfica de controvrsias e manuteno da paz mundial, mas sua
estrutura e funcionamento expressaram as correlaes de fora
presentes nas relaes internacionais da poca em que se formou.

ONU: utopismo ou realidade?


Durante o transcurso da Segunda Guerra Mundial, os lderes
das Potncias Aliadas, o estadunidense Franklin D. Roosevelt (18821945), o britnico Winston Churchill (1874-1965) e Josef Stalin se
encontraram para discutir a futura organizao do poder nas relaes
internacionais quando a guerra terminasse. Os principais encontros
foram as chamadas conferncias de Teer, em 1943; de Yalta, em
fevereiro de 1945; e de Potsdam, em julho/agosto de 1945, esta j
depois da derrota alem e com os Estados Unidos representados por
Harry Truman (que assumiu a presidncia aps a morte de Roosevelt
em abril daquele ano).
Os temas discutidos giraram em torno da conduo da
guerra (principalmente em Teer) e da construo da futura ordem
internacional aps a derrota do Eixo. Isso inclua a definio de
zonas de influncia entre Estados Unidos, URSS e Reino Unido e o
estabelecimento das fronteiras de pases que foram ocupados pela
Alemanha, principalmente na Europa central e no leste europeu. Um
dos tpicos acordados na Conferncia de Postam, por exemplo, foi
a diviso da Alemanha e de sua capital, Berlim, entre os Aliados.
Outra questo tratada foi a da reformulao da Liga das Naes, de
modo a dar espao a uma nova organizao de carter universal para
tratar da paz, segurana e ordem internacionais. J na Conferncia
de Yalta, foi acordado que uma conferncia para discutir o tratado
constitutivo da nova organizao seria realizada em So Francisco
(EUA). Seguindo essa orientao, cinquenta delegaes diplomticas
se reuniram na cidade e, em 26 de junho de 1945, foi assinada a

76

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

O Brasil foi um dos

Carta de So Francisco, mais conhecida como Carta das Naes


Unidas, que institua a Organizao das Naes Unidas (ONU).

A ONU manteve a estrutura bsica da Liga das Naes, com


um Secretariado (responsvel pela administrao geral da organizao
e pela sua representao poltica e diplomtica), uma Assembleia
(reunindo todos os Estados-membros) e um Conselho (reunindo
as potncias polticas, econmicas e militares). No entanto, a ONU
inovou ao absorver organismos da antiga Liga e apresentar outros
dois pilares ao lado de sua estrutura bsica. Um deles Conselho
Econmico e Social (ECOSOC), que foi formado junto com a prpria
organizao, em 1945, e que rene comits para discutir questes de
delito e justia penal, drogas ilcitas, desenvolvimento sustentvel,
direito das mulheres, direito dos povos indgenas, desenvolvimento
de cincia e tecnologia entre outras comisses, alm de ser um
espao aberto participao de todos os membros (e, hoje, tambm
de ONGs), dedicado s discusses a respeito do desenvolvimento
e bem-estar dos povos, e que se converteu, principalmente a partir
dos anos 1960, em um frum com ampla participao dos pases
do ento Terceiro Mundo, hoje mais comumente chamado de
pases em desenvolvimento. O outro pilar absorvido foi a Corte
Internacional de Justia (CIJ), sediada em Haia (Holanda), que
o rgo judicirio da ONU destinado a julgar casos e controvrsias
entre Estados-membros da organizao ou problemas encaminhados
pela Assembleia Geral, tendo como parmetros os princpios da
ONU, as convenes internacionais celebradas, jurisprudncia e
regras do direito costumeiro para emitir suas sentenas, decidas por
quinze juzes de vrias nacionalidades.

pases signatrios e, na

primeira sesso especial


da Assembleia Geral da

ONU, realizada em 1947,


Oswaldo Aranha (18941960), que neste ano

era chefe da delegao

brasileira e que j havia


ocupado o cargo de

Ministro das Relaes

Exteriores na ditadura
de Getlio Vargas, fez

o discurso de abertura,
iniciando uma tradio
que se mantm at
hoje de o representante
brasileiro fazer o primeiro
pronunciamento em
cada encontro anual da
Assembleia Geral da ONU.

Este termo surgiu com a

Teoria dos Mundos, que


veremos mais adiante.

Essas so as cinco instncias da ONU previstas na Carta de


So Francisco: Secretariado, Assembleia, Conselho, ECOSOC e
CIJ. Todavia, o chamado Sistema ONU composto por outros
organismos e agncias, conhecidos como organismos especializados,
como a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e
Alimentao (Food and Agriculture Organization FAO), Fundo
Monetrio Internacional (FMI), Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), Organizao Mundial
da Sade (OMS), Organismo Internacional da Energia Atmica

Mdulo 8

77

Relaes Internacionais

Saiba mais

Carta de So Francisco

Mais conhecida por Carta das Naes Unidas, este documento

(OIEA), Organizao Internacional do


Trabalho (OIT), Organizao Martima
Internacional (OMI), entre outros.

instituiu a ONU e nele se estabelece um Conselho de Segurana

A Assembleia Geral da ONU,


assim como era a da Liga das Naes
paz e segurana internacionais. Diferente do Conselho da Liga,
Unidas, foi pensada para ser o frum
no CS alguns membros foram definidos como permanentes,
onde todos os membros teriam o
enquanto outros rotativos. Os membros permanentes foram
mesmo direito voz e ao voto. O
os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos, Reino
encontro ordinrio da Assembleia
Unido, Frana e Unio Sovitica) mais a China, representando
Geral ocorre anualmente e conta com
o extremo oriente. Os rotativos, sempre em nmero de dez,
a participao de todos os Estadosso eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos.
membros, podendo ocorrer tambm
O principal atributo que distingue os membros permanentes
reunies extraordinrias, neste caso
dos demais o que ficou conhecido como poder de veto:
elas devem ser convocadas pelo
toda deciso tomada pelo Conselho de Segurana tem que
Conselho de Segurana. A Carta
ser consensual entre os membros permanentes para que seja
aprovada. Ento, na prtica, qualquer tema pode ser vetado
de So Francisco, autoriza que a
se um dos membros permanentes se opuser a ele. As decises
Assembleia Geral discuta sobre todos
do CS so chamadas de resolues, e diferentemente das
os temas pertinentes ONU, incluindo
recomendaes da Assembleia Geral, tem carter obrigatrio,
os referentes manuteno da paz e da
ou seja, devem ser seguidas (cumpridas) pelos Estadossegurana internacionais. No entanto,
membros. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
as concluses de debates e votaes
produzem apenas recomendaes
Confira um exemplo disso
no artigo 1 da Carta de
que no obrigam os Estados-membros a obedec-las. Cabe, ainda,
So Francisco, que pode
Assembleia Geral votar o oramento da ONU e eleger cinco novos
ser encontrada no site
membros rotativos do Conselho de Segurana por ano.
(CS) com responsabilidade central pelas questes referentes

da ONU, nos idiomas

oficiais da organizao:

Com sede em Nova Iorque, e subsedes em Genebra (Sua)


e Viena (ustria), a ONU manteve o princpio geral da Liga das
Naes de ser um espao permanente para que os Estados pudessem
negociar, garantindo a paz e segurana internacionais.

ingls, espanhol, francs,


chins e rabe. Uma

boa fonte em portugus


o livro de Ricardo

Seitenfus (1997) indicado


na seo Referncias

desta disciplina. Uma

No entanto, ao concentrar as decises sobre o tema da paz

verso online em lngua

e segurana no CS, as mais importantes questes polticas,

portuguesa pode ser

visualizada em: <http://

diplomticas e militares ficaram nas mos dos vencedores da

www.planalto.gov.br/

Segunda Guerra Mundial. Mas que paz e que segurana

ccivil_03/decreto/1930-

internacional seriam essas?

1949/D19841.htm>.
Acesso em: 5 jun. 2012.

78

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Ainda na poca da
Pacto Briand-Kellogg
Saiba mais
Liga das Naes, a guerra foi
Esse pacto foi apresentado em agosto de 1928 pelos ministros
criminalizada, ou seja, o Estado
das relaes exteriores da Frana, Aristide Briand, e dos EUA,
que entrasse em guerra em
Frank Kellogg, o qual posteriormente foi assinado por quarenta
nome de seu interesse nacional
e nove pases. Tal pacto determinava a renncia da guerra
seria considerado criminoso e
como instrumento da poltica internacional, o que abriu espao
poderia ser julgado, condenado
para a criminalizao da guerra nas relaes internacionais.
e punido pelos Estados-membros
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
da Liga. O que foi registrado no
Pacto Briand-Kellogg de 1928 e
redimensionado na Carta da ONU, na qual se previu represlias
aos atos de agresso e de ruptura da paz, como pode ser
observado em seu Captulo VII intitulado: Aes em caso de
ameaa paz, ruptura da paz e ato de agresso.
importante notar que no foi todo e qualquer tipo de
guerra que se tornou ilegal. Apenas a guerra de agresso foi
proibida, ou seja, a guerra como instrumento da poltica
*Legtima defesa o
como dizia Clausewitz. Permaneciam legais duas outras formas
direito que um pas tem
de guerra: a guerra de legtima defesa*, e a guerra de segurana
de se defender responcoletiva.
Segundo Herz e Hoffmann (2004, p. 83),

dendo a um ataque militar


de outro Estado. Fonte:
Elaborado

O sistema [de segurana coletiva] baseado na idia


da criao de um mecanismo internacional que conjuga
compromissos de Estados nacionais para evitar, ou at
suprimir, a agresso de um Estado contra outro. Ao
engendrar uma ameaa crvel de que uma reao coletiva, atravs de boicotes, de presses econmicas e de
interveno militar seria produzida em qualquer hiptese
de agresso, o sistema deveria deter os atores dispostos a
iniciar uma empreitada militar.

pelo

autor

deste livro.

A combinao entre recusa guerra de agresso e


confiana no auxlio dos demais Estados seria condio
suficiente para manter a paz e a segurana internacionais. Como
vimos anteriormente, os realistas no concordam com essa premissa

Mdulo 8

79

Relaes Internacionais

liberal: consideram que somente conservando exrcitos e o direito


de recorrer guerra que o Estado manteria sua soberania intacta.

Ento, se o princpio da segurana coletiva estava na base


da ONU, poderamos concluir que as premissas liberais
predominaram na sua formao?

A resposta no to simples. Na ONU, o simbolismo da


Assembleia Geral como parlamento universal confrontado pela
existncia do Conselho de Segurana, uma espcie de diretoria
composta pelos Estados mais poderosos. Assim, um projeto de
inspirao liberal foi combinado com premissas da organizao do
sistema internacional westfaliano, como estudamos na Unidade 1. Ou
seja, uma combinao entre elementos defendidos pelo liberalismo e
pelo realismo (RODRIGUES; ROMO, 2011).
Pode parecer inconcilivel essa articulao, mas ao olhar
mais de perto veremos que no. A criao da ONU consolida
o surgimento de uma nova modalidade de ator internacional
alm dos Estados: as organizaes internacionais. A ONU no foi
a primeira organizao internacional estabelecida, tampouco a
Liga das Naes. Ambas foram, no entanto, as primeiras de carter
universal, ou seja, aquelas que no s por pretenderam reunir todos
os Estados do planeta, como tambm tiveram o objetivo de cobrir o
conjunto das questes internacionais consideradas como problemas
comuns que no poderiam ser enfrentados sozinhos pelos pases.
Para tanto, a ONU incorporou organizaes internacionais criadas
antes dela como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), de
1919, e a j mencionada Unio Postal Universal, do sculo XIX e
produziu outras, como a Organizao Mundial da Sade (OMS) e a
Organizao Martima Internacional (OMI), ambas de 1948.
Se de um lado, as organizaes e as novas normas produzidas
para regular as relaes internacionais limitam, pelo menos em
tese, a ao dos Estados, de outro lado importante notar que a
Carta da ONU (BRASIL, 1945) no prev nada prximo ao fim

80

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

da soberania dos Estados ou o


Descolonizao
Saiba mais
surgimento do governo mundial.
Uma das principais iniciativas da ONU no seu incio foi a defesa
Ao contrrio, ela estabelece que a
dos processos de independncia das colnias que europeus
Organizao baseada no princpio
ainda mantinham na frica, sia e Oceania. A inteno era
da igualdade soberana de todos os
que a organizao pudesse mediar tais processos para que
seus Membros (Artigo 2, 1), ou
fossem pacficos. No entanto, do final dos anos 1940 at
seja, do ponto de vista jurdico todos
meados dos anos 1970, foram muitas as violncias e as
os Estados so soberanos e iguais (em
guerras coloniais travadas entre europeus e movimentos de
direitos e deveres). A soberania segue
libertao. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
como valor fundamental e o modelo do
Estado-nao se fortalece e se espalha pelo planeta com o processo
de descolonizao.

Como estudamos na Unidade 1, soberania um


conceito jurdico construdo historicamente, nos
embates de foras e interesses de grupos polticos
e sociais. No , portanto, um conceito eterno
ou invarivel. Assim, antes de falar em abalo da
soberania, imprescindvel pensar como aconteceu
uma transformao no conceito de soberania e sua
adaptao ao mundo que emergia da Segunda Guerra
Mundial.

Um Novo Sistema, Uma Nova Segurana Internacional


A Europa ocidental, destruda pela guerra, deixou de ser a
protagonista na poltica internacional. Dos Aliados vitoriosos em
1945, Estados Unidos e Unio Sovitica despontaram como as
novas potncias mundiais. De um lado, os estadunidenses firmavamse como os lderes polticos, econmicos e militares dos Estados
capitalistas. De outro lado, um bloco de Estados sob a influncia
direta dos soviticos se formou, inicialmente s com os pases do
Leste europeu, englobando posteriormente a China (com a vitria
de Mao Ts-Tung, em 1949) e outros Estados na frica e sia e

Mdulo 8

81

Relaes Internacionais

Amricas. Dois modelos poltico-econmicos passaram a mobilizar


as relaes internacionais: o capitalismo liberal versus o socialismo
de planejamento central da economia.
A tenso entre esses dois modelos e entre as superpotncias,
EUA e URSS, foi o fator mais importante para a configurao das
relaes de poder no perodo da chamada Guerra Fria. A guerra
entre soviticos e estadunidenses teria sido fria porque eles nunca
se enfrentaram diretamente. Segundo Raymond Aron (1985), EUA
e URSS nunca entraram em guerra diretamente porque ambos
possuam armas nucleares que tornavam concreta a possibilidade
de aniquilamento mtuo. Por isso, as superpotncias teriam
optado por lutar indiretamente, enviando tropas para combater nos
quatro continentes e apoiando diplomtica, financeira e militarmente
pases do Primeiro, do Segundo e do Terceiro Mundos, desta
forma compreendidos pela Teoria dos Mundos, formulada durante
a Guerra Fria, no Ocidente, e atravs da qual convencionou-se
dividir em grupos os pases a partir dos seguintes critrios: pases
capitalistas desenvolvidos eram denominados Primeiro Mundo; j os
pases socialistas industrializados (como a China, Romnia e a URSS)
eram chamados de Segundo Mundo; enquanto os pases capitalistas
e socialistas classificados como subdesenvolvidos (exportadores
de matrias-primas ou com indstrias incipientes) pertenciam ao
Terceiro Mundo.
A Guerra Fria, no entanto, no comeou automaticamente
com o final da Segunda Guerra Mundial. O provvel antagonismo
entre os modelos poltico-econmico e ideolgico representados
pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica foi se consolidando nos
anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial. Um dos marcos
iniciais da oposio Leste-Oeste foi o discurso que Churchill, j
ento ex-primeiro ministro do Reino Unido, proferiu no Westminster
College, na cidade de Fulton (EUA), em 1946, no qual afirmou que
uma cortina de ferro (iron curtain) se erguia no leste da Europa,
anunciando a diviso do mundo em dois grandes blocos, um das
democracias liberais e outro sob controle do socialismo sovitico.
Um ano depois, em maro de 1947, o presidente Harry Truman,
em discurso no Congresso estadunidense, foi explcito ao declarar

82

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

que seria preciso tomar providncias para evitar que o socialismo se


espalhasse pelo mundo.
A premissa bsica da chamada Doutrina Truman foi
aprofundada no artigo The sources of Sovietic conduct (As bases
da conduta sovitica) publicado na revista Foreign Affairs, nesse
mesmo ano de 1947, pelo diplomata estadunidense George Kennan.
Sob o pseudnimo de Sr. X., Keenan desenvolveu o argumento
de que o socialismo sovitico era inconcilivel com a democracia
liberal e capitalista e que a fora ideolgica representada pelo
discurso comunista representava uma ameaa real pelo seu poder
de penetrao e disseminao pelo globo. Nesse sentido, seria
preciso criar mecanismos polticos, econmicos, culturais e militares
que funcionassem como diques de conteno, evitando que
isso acontecesse. Essa reflexo, somada ao discurso de Truman,
produziu uma diretriz de poltica externa para os Estados Unidos
que ficou conhecida como Doutrina da Conteno, marcando o
discurso diplomtico-militar estadunidense nos anos da Guerra Fria
(GADDIS, 2006).
A oposio Leste-Oeste foi se adensando no final da dcada
de 1940, com a formao das alianas militares de capitalistas
(Organizao do Tratado do Atlntico Norte, OTAN, em 1949) e
socialistas (Pacto de Varsvia, em 1955), com a produo da primeira
bomba atmica pelos soviticos
(1949) e com a negativa da URSS
Plano Marshall
Saiba mais
em participar dos planos para a
Em 1947, o ento Secretrio de Estado (equivalente ao
reconstruo da Europa, em especial
Ministro das Relaes Exteriores) dos EUA, general George
do Plano Marshall.
Apesar de a soberania
continuar valorizada formalmente
como o principal atributo do
Estado, entre as dcadas de 1950 e
1980 proliferaram as intervenes
e ocupaes militares, o apoio a
guerrilhas de esquerda e direita, o
suporte a golpes e regimes ditatoriais
mantidos em nome da democracia

Marshall elaborou um programa de investimentos direcionado

reconstruo da Europa que aportou no continente, entre


1948 e 1951, cerca de 12 bilhes de dlares. O objetivo do
plano era ajudar na recuperao da economia europeia, de
modo a fortalecer o capitalismo liberal, evitando o possvel
fortalecimento do discurso socialista sovitico. Stalin no
permitiu que nenhum dos Estados do leste europeu sob
influncia sovitica aderisse ao Plano, apesar do convite
direcionado a todos, inclusive URSS. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

Mdulo 8

83

Relaes Internacionais

ou do socialismo. O direito internacional e as organizaes


internacionais produzidos pela deciso e fora dos Estados vitoriosos
na Segunda Guerra Mundial pretenderam construir uma moldura
jurdica e operacional que favorecesse a gesto desse novo mundo
divido politicamente em dois e com questes que se tornavam
planetrias.

Assim, se a soberania foi abalada na prtica pelos jogos de


poder da Guerra Fria, do ponto de vista jurdico-poltico ela foi
redimensionada com as normas e instituies internacionais.
O que significou isso?

O mundo que despontou da Segunda Guerra trouxe consigo


inmeras mudanas. Os meios de transporte e de telecomunicaes
foram revolucionados, a informtica passou a ser usada por governos
e empresas na gesto de seus negcios, os fluxos de capital se
intensificaram e o capitalismo entrou numa dinmica nunca antes
vista que, anos depois, foi denominada como globalizao. Por ora,
preciso reter que o exerccio do poder nas relaes internacionais
se modificou com rapidez aps a Segunda Guerra porque a
realidade dos fluxos de informaes, produtos e pessoas se alterou
significativamente. A organizao de tais fluxos passou a desafiar os
poderes polticos com a seguinte questo: Como governar essa nova
realidade?

Voltaremos a essa questo


na Unidade 4.

Um exemplo interessante das respostas que comearam a ser


dadas est nos campos econmico, financeiro e comercial, quando
ainda em 1944, os pases capitalistas reuniram-se em Bretton Woods,
nos Estados Unidos, para planejar a organizao da economia no
ps-guerra. Dos acordos celebrados, destacaram-se a criao de
duas instituies: o Banco Internacional para a Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD) depois renomeado Banco Mundial , e o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). Segundo Seitenfus (1997, p.
146), o Banco Mundial [...] foi criado exclusivamente para auxiliar
financeiramente os Estados membros; enquanto o FMI visava

84

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

[...] auxiliar, temporariamente, os pases membros a eliminar ou reduzir desequilbrios de sua balana de pagamentos e propiciar uma cooperao monetria internacional,
com o escopo de fornecer estabilidade ao sistema monetrio, condio indispensvel ao comrcio internacional.
(SEITENFUS, 1997, p. 148).

O Banco Mundial e o FMI, complementando-se, foram


pensados para proteger o capitalismo em duas de suas esferas: a
produtiva e a financeira. Como o capitalismo passava a se realizar
globalmente ultrapassando as fronteiras estatais , zelar pela
sade desse sistema econmico exigia a formao de organizaes
e compromissos tambm globais. O mesmo era exigido para o
comrcio internacional. Para que os mercados se ampliassem,
os Estados capitalistas centrais defendiam que os pases, tambm
capitalistas, diminussem suas barreiras comerciais e liberalizassem
suas economias. Com a inteno de fomentar a liberdade comercial
e harmonizar polticas aduaneiras daqueles pases foi celebrado, em
1947, o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, mais conhecido pela
sigla em ingls GATT (General Agreement on Tariffs and Trade).
A pretenso naquele momento era de criar uma instituio
multilateral a Organizao Internacional do Comrcio que
comporia um trio com o FMI e o BIRD. Dificuldades polticas e
diplomticas engavetaram o projeto, que s foi acionado novamente
aps um processo de negociao do GATT, conhecido como Rodada
do Uruguai, que recomendou a formao da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC), em 1994. A OMC, hoje, a instituio que
concentra, para a regulao e crescente liberalizao do comrcio
mundial, funes normativas (produzir acordos) e de arbitragem
(frum de negociao e tribunal para julgar controvrsias).
A ONU deixou aberta a possibilidade de que outras
organizaes regionais polticas (como a Organizao dos
Estados Americanos, de 1947) ou militares (como a OTAN, citada
anteriormente) fossem constitudas desde que respeitassem as
premissas da Carta de So Francisco. Aproveitando a brecha
para a criao de organizaes regionais, foi institudo, em 1959,

Mdulo 8

85

Relaes Internacionais

o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com sede em


Washington. O BID uma instituio autnoma, no vinculada
ONU como o BIRD e o FMI , mas tem em comum com o Banco
Mundial a diretriz geral de investir em projetos de desenvolvimento
nas Amricas, sendo composto por pases-acionistas que aportam
capital e tm poder de voto segundo as quotas que contribuem. A
permisso da ONU para acordos regionais deixou espao, tambm,
para a formao de blocos econmicos e polticos, como veremos
logo em seguida.
O que importante destacar agora que se a formao de
tais organizaes e normas internacionais colocou limites soberania
absoluta dos Estados no foi em prejuzo deles prprios. Lembrese que so os Estados os autores das organizaes e do direito
internacional. Talvez, desse aparente paradoxo possa despontar
um novo sistema de segurana para os Estados. Estudamos na
Unidade 1 que o chamado sistema westfaliano funcionou como um
mecanismo de segurana para garantir (pelo equilbrio de poder e
pelas redes de negociao diplomtica) a sobrevivncia e possvel
expanso de cada Estado num sistema sem autoridade superior.
Isso aconteceu a partir do sculo XVI. O mundo do ps-Segunda
Guerra Mundial comeou a experimentar outra dinmica: a dos
temas, questes e acontecimentos que vo alm do Estado. Ou,
mais precisamente, acontecimentos que atravessam os Estados e
configuram novos planos transnacionais na esfera econmica, das
comunicaes ou no campo das ideias.

A dimenso transnacional no negou o sistema de Estados,


mas colocou um desafio a eles: como exercer o poder poltico
num mundo com tais foras sem amarras nacionais? Como
governar populaes crescentes e em trnsito e fluxos comerciais,
financeiros e de informao? Como o Estado poderia subsistir
como poder poltico? O estudo das organizaes multilaterais
e dos acordos de integrao regional articulados na segunda
metade do sculo XX pode dar pistas para compreender como
as relaes de poder se reconfiguram na poltica internacional
contempornea.

86

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Uma Histria Poltica dos Processos de


Integrao Regional
Vamos agora aprofundar nossos conhecimentos sobre como
foi a experincia e a Histria Poltica dos continentes europeu e
americano.

A Experincia Europeia
Em pronunciamento logo aps o final da Segunda Guerra,
em 1946, Winston Churchill defendeu a criao dos Estados Unidos
da Europa como frmula para evitar outra guerra no continente.
A viso da Europa como uma unidade que superava as divises
nacionais era antiga, no entanto, a fala de Churchill veio em um
momento bastante preciso: o da Europa que, destruda pela guerra,
perdeu a hegemonia na poltica internacional e ficou no centro das
disputas entre Estados Unidos e URSS.
Para os Estados Unidos, a reconstruo da Europa era
vital para a consolidao do seu poderio diplomtico-militar, para
a conteno do socialismo sovitico e para o desenvolvimento do
capitalismo. Nesse contexto, a recuperao econmica na Europa
ocidental devolveria ao mercado mundial um polo dinmico do
capitalismo ao mesmo tempo em que com a construo do welfare
state esperava-se enfraquecer a fora dos discursos socialistas entre
os trabalhadores. As questes polticas e econmicas estavam, assim,
diretamente vinculadas.
Os Estados Unidos pressionaram para que novas formas
de aproximao poltica e econmica fossem construdas no Velho
Mundo. Seguindo essa orientao, o governo da Frana props, em
1950, a criao de uma organizao dedicada ao planejamento da
explorao do carvo e produo do ao que envolvesse, alm dela,
a Alemanha Ocidental, a Itlia, a Blgica, Luxemburgo e Holanda,
a chamada Europa dos 6. A proposta foi duplamente significativa:
em primeiro lugar, partia da Frana um convite a sua inimiga
histrica, a Alemanha; em segundo lugar, apostava na escolha de

Mdulo 8

87

Relaes Internacionais

um tema central para o desenvolvimento econmico (a siderurgia),


procurando articular mercados e interesses (ARNAUD, 1996).
A ideia avanou e, em 1951, formou-se a Comunidade
Econmica do Carvo e do Ao (CECA), reunindo os pases
citados anteriormente (Frana, Alemanha Ocidental, Itlia, Blgica,
Luxemburgo e Holanda). Estabeleceu-se um Conselho com sede em
Luxemburgo, para coordenar de forma integrada e supranacional
a economia do carvo e do ao que antes era gerida separadamente
por cada pas. Discutiu-se, na mesma poca, a formao de uma
Comunidade Europeia de Defesa, para coordenar a poltica militar
na Europa capitalista. No entanto, a questo militar ainda era vista
como um tema exclusivo de cada Estado, e o projeto foi adiado
(LESSA, 2003).
Com a CECA, colocou-se em prtica um projeto de
integrao gradual, que partiria no de grandes temas polticos
ou diplomtico-militares, mas de questes econmicas comuns com
a expectativa de que se avanasse paulatinamente at nveis mais
amplos de cooperao regional. Segundo Casella (1996, p. 34), os
estgios de integrao so:
[...] a zona de livre comrcio, como forma menos complexa de integrao, pressupe a eliminao de tarifas e
barreiras no tarifrias, sejam estas tcnicas, fito-sanitrias, quantitativas, ou de qualquer natureza, que acarretem restries ao comrcio entre os Estados integrantes;
[...] a unio aduaneira agrega ao modelo anterior a instituio de tarifa externa comum e regime geral de origem,
aplicveis em toda a unio alfandegria, em relao a
importaes procedentes de terceiros Estados;
[...] o mercado comum adiciona [...] a supresso de
barreiras livre circulao de pessoas, servios, mercadorias e capitais entre os Estados-membros, bem como
exige grau mnimo de coordenao e harmonizao de
polticas econmicas comuns, em setores vitais da economia integrada;
[...] a partir do mercado comum, surge a possibilidade
de evoluo subseqente rumo [ao] [...] mercado nico,

88

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

podendo chegar a uma unio econmica, onde alm da


supresso de barreiras seja institucionalizada a unidade e
organicidade do mercado abrangido por esse territrio,
podendo alcanar os patamares de unio monetria, ou
mesmo o grau maior ou menor de unio poltica.

Mesmo que a unio poltica aparea no modelo como a


ltima fase de um processo, preciso ter em mente que os interesses
polticos e econmicos estavam conectados desde o incio no projeto
de integrao europeu. Assim, procurando ampliar a gesto comum
de temas-chave, a Europa dos 6 celebrou, em 1957, o Tratado de
Roma que instituiu duas organizaes: a Comunidade Econmica
Europeia (CEE) uma unio aduaneira* que deveria caminhar
para um futuro mercado comum e a Comunidade Europeia
de Energia Atmica (EUROTOM), para coordenar a produo de
energia a partir da fisso nuclear (questo estratgica tanto civil
quanto militar).
A CEE foi estruturada com um Conselho de Ministros dos
Estados-membros como rgo executivo e legislativo. As questes
discutidas pelo Conselho ficaram a cargo de uma Comisso Europeia
formada por comissrios indicados pelos pases e que deveria responder
a uma Assembleia Parlamentar Europeia. Alm disso, um Tribunal
de Justia foi estabelecido para julgar e arbitrar sobre as questes
comunitrias. Despontava o conceito de direito comunitrio para
tratar do conjunto de regras produzido para regulamentar os temas
comuns aos Estados em processo de integrao (CASELLA, 1996).
O Reino Unido, de incio, resistiu ao projeto da CEE, temendo
abalos sua soberania, ou seja, perda de autonomia para decidir
sobre seu comrcio (regras, tarifas etc.). No entanto, os britnicos
acabaram aderindo ao bloco no incio dos anos 1970. poca em
que a CEE comeou a se expandir, incorporando outros Estados, at
chegar a 12 membros em meados dos anos 1980.

*Unio aduaneira rea


de

livre-comrcio

em

que os pases membros


incluem a adoo de uma
tarifa

externa

comum

perante terceiros pases e


a adoo de tarifas muito
baixas ou nulas entre os
pases membros. Fonte:
Lacombe (2009).

Em 1973, a CEE aceitou o


Reino Unido, a Dinamarca

e a Irlanda; em 1981,
a Grcia e, em 1986,
Espanha e Portugal.

Em 1985, os seis Estados originais firmaram o Acordo


Schengen que estabeleceu a supresso das barreiras livre circulao
de cidados dos Estados-membros no espao comunitrio. No
entanto, a facilidade de trnsito aos cidados comunitrios foi

Mdulo 8

89

Relaes Internacionais

acompanhada de maiores restries, xenofobia e perseguies aos


imigrantes (os chamados extracomunitrios); o que fez com que
se passasse a usar a expresso fortaleza europeia para tratar da
Europa integrada (ARNAUD, 1996).
Esse processo se aprofundou com o Tratado de Maastricht,
de 1992, que converteu a CEE em Unio Europeia (UE). Uma das
medidas acordadas foi a deciso em adotar uma moeda nica emitida
por um Banco Central europeu o euro () que passou a circular
em 2002 (mesmo sem a adeso de todos os membros, como o Reino
Unido e a Dinamarca). O bloco iniciou, tambm, uma poltica de
crescimento em direo Europa central e oriental, antiga zona de
influncia da Unio Sovitica.

Em 1995 aderiram ao

bloco ustria, Finlndia


e Sucia; em 2004,

Repblica Checa, Chipre,


Eslovquia, Eslovnia,

Estnia, Hungria, Letnia,


Litunia, Malta e Polnia;
em 2007, Bulgria e
Romnia.

Para Menezes e Penna Filho (2006, p. 34), a Unio Europeia


avanou para alm da integrao econmico-comercial ao introduzir
dois novos campos: [...] por um lado, a poltica externa e de segurana
e, por outro, os assuntos internos, como a poltica de migrao e
de asilo, a polcia e a justia. Como estudamos na Unidade 1, o
controle sobre a justia, a polcia e o trnsito de pessoas o atributo
central da soberania moderna no plano interno; enquanto, no
plano internacional, ela se afirma pela no obedincia a qualquer
autoridade exterior (o que implica numa poltica diplomtico-militar
prpria). Quando os Estados reunidos na Unio Europeia decidiram
construir modos conjuntos de lidar com esses dois campos, uma nova
questo se colocou para a discusso da soberania no mundo de hoje.
Para Seitenfus (1997, p. 228), o processo de integrao europeu foi
marcado desde o incio por um debate entre os defensores de
[...] um verdadeiro Estado supranacional na Europa, com
unificao das economias, de um governo e parlamento
nicos, alm de um sistema de defesa integrado [e] os
federalistas [...] [que] defendem a manuteno de uma
ampla autonomia aos Estados com o funcionamento de
rgos federais.

O choque entre as tendncias que apontam a formao dos


Estados Unidos da Europa anunciados por Churchill ou para apenas

90

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

o aprofundamento do modelo de cooperao, faz da integrao


europeia uma experincia que no se encontra mais no campo das
relaes interestatais clssicas, tampouco se configura como um
novo mega-Estado. Ulrich Beck (1999), no entanto, v na Unio
Europeia o despontar de uma nova forma de organizao poltica
derivada de uma transformao no conceito de soberania. Para o
socilogo alemo, os Estados foram obrigados a produzir instituies
e regras internacionais que limitam sua soberania tradicional para,
paradoxalmente, preservarem sua soberania. Isso acontece porque
a maioria dos temas que hoje colocam problemas de governo aos
Estados (controle das populaes, combate aos crimes, conduo de
guerras, preservao ambiental, fluxos financeiros e comerciais) no
so mais problemas nacionais, mas transnacionais. Ento, para
poder minimamente influenciar esses acontecimentos, os Estados
optariam por cooperar, criando instituies e normas comuns.
Segundo Beck (1999, p. 232), a [...] razo pela qual os Estados
devem se associar pode ser respondida como egosmo estatal:
porque apenas deste modo eles podero renovar sua soberania nos
contextos de uma sociedade mundial e do mercado mundial.
Esses novos Estados, dispostos a se associar para enfrentar
a poltica e economia planetarizadas so chamados por Beck
(1999, p. 231-232) de Estados transnacionais, que se [...]
renem como resposta globalizao e com esta condio mantm
a soberania regional e a identidade extra-nacional. Desse modo, a
Unio Europeia seria o primeiro laboratrio em que Estados que se
converteram em Estados transnacionais teriam decidido produzir
um espao poltico-jurdico e diplomtico-militar de novo tipo que
no um novo Estado unitrio, nem uma mera aliana de
Estados completamente independentes.
Os Estados no deixam de existir, nem a centralizao do
poder poltico. Alguns temas, no entanto, passam a ser tratados
conjuntamente, num outro nvel de poder centralizado (agora
supranacional) constitudo por vontade de cada Estado-membro.
Lembrando da distino que fizemos na Unidade 2 entre politics
e policy, o projeto europeu combina dois nveis de centralizao na
elaborao de policies: a antiga centralizao no Estado e a nova

Mdulo 8

91

Relaes Internacionais

centralizao supranacional nas agncias e rgos comunitrios.


importante destacar que se o Estado westfaliano passa por
um processo de mudana a partir da segunda metade do sculo XX,
isso no significa o fim do Estado. O prprio Ulrich Beck (1999, p.
192), entusiasta da experincia europeia, afirma que [...] o modelo
do Estado transnacional nega o Estado nacional, mas afirma o
(conceito de) Estado. A poltica no sculo XXI, portanto, no est
livre do Estado; apenas o conceito jurdico-poltico da soberania
e a prtica do poder poltico centralizado se adaptam para seguir
existindo. Trata-se de uma tendncia indicada na Europa, mas que
tambm se pode acompanhar em modulaes de integrao que
tm o europeu como modelo. Para conhecer algo dessa tendncia
fora da Europa, estudemos como aquele processo associado s
pretenses poltico-econmicas estadunidenses inspirou iniciativas
de integrao nas Amricas.

Processos de Integrao nas Amricas


A ideia de um continente americano unido, poltica e
economicamente, remonta poca das lutas pela independncia
no sculo XIX. O exemplo mais ambicioso, e de maior repercusso
histrica, foi o de Simn Bolvar (1783-1830) que defendeu a
formao de uma confederao americana de Estados independentes
que pudesse coordenar polticas estratgicas e econmicas, evitando
qualquer tentativa de reconquista colonial por parte dos europeus.
Em 1889, os Estados Unidos que j eram a maior potncia
econmica e militar do continente convocaram uma conferncia
panamericana para discutir, dentre outros temas, a formao de uma
unio aduaneira que abarcasse todo o continente americano.

A iniciativa estadunidense no foi aceita, mas no deixou de ser


um objetivo que os EUA reapresentariam outras vezes, como
veremos a seguir.

92

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Os projetos de integrao no continente americano tomaram


impulso depois da Segunda Guerra Mundial. O mais importante foi o
da Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC), criada
em 1960, sob inspirao da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (CEPAL*). A ALALC pretendia se converter at 1980 em um
mercado comum. No entanto, quando o prazo chegou, pouco se
havia avanado para contornar dificuldades jurdicas e interesses
comerciais dos pases envolvidos.

*CEPAL um rgo

Na tentativa de reformular o projeto da ALALC, em 1980,


seus membros a transformaram na Associao Latino-americana
de Integrao (ALADI). Com a ALADI pretendeu-se perseguir o
mesmo objetivo de mercado comum entre seus membros, mas
respeitando as diferenas de desenvolvimento de cada um. Assim,
foram estabelecidos acordos de preferncias comerciais que visaram
favorecer os Estados de economia mais frgil. Do ponto de vista
institucional, a ALADI foi mais ambiciosa que a ALALC, contando
com um aparato burocrtico estabelecido na sede, em Montevidu,
que incluiu um Conselho de Ministros, como rgo executivo,
um Comit como espao de negociao e uma Secretaria Geral
(CASSELLA, 1996). A ALADI ainda existe e composta pelos onze
membros originais da ALALC (Argentina, Brasil, Chile, Uruguai,
Mxico, Paraguai, Peru, Colmbia, Equador, Venezuela e Bolvia),
mais Cuba.

esteve vinculada tese

da ONU criado em 1948


para pensar polticas de
desenvolvimento

para

a Amrica Latina, e que


reuniu Argentina, Brasil,
Chile, Uruguai, Mxico,
Paraguai, Peru, Colmbia, Equador, Venezuela
e Bolvia. Sua formao
do incentivo indstria
latino-americana

pela

substituio de importaes de produtos vindos


do Primeiro Mundo. Seus
principais tericos nessa
poca foram economistas
como o argentino Ral
Prebish (1901-1986) e o
brasileiro Celso Furtado
(1920-2004).
Elaborado

Fonte:
pelo

autor

deste livro.

A insatisfao de membros do sistema ALALC/ALADI fez


com que, em 1969, Bolvia, Chile, Equador, Colmbia e Venezuela
criassem a Comunidade Andina de Naes (CAN). interessante
notar que, apesar do descontentamento com a ALALC, os objetivos
da CAN continuavam basicamente os mesmos: formar um mercado
comum entre os participantes (MENEZES; PENNA FILHO, 2006).
No plano institucional, a CAN instituiu, em 1979, o Tribunal Andino
que inspirado no modelo da Comunidade Econmica Europeia
pretendeu ser uma instncia supranacional para julgar e regular as
questes referentes ao processo de integrao (SEITENFUS, 1997).

pas socialista no fazia


parte da Organizao

dos Estados Americanos,


desde 1962, quando foi

expulso por presso dos


Estados Unidos.

Na Amrica Central e Caribe h dois processos de integrao


em curso: o Mercado Comum Centro-americano, formado em 1960,
e a Comunidade do Caribe (CARICOM), de 1973.

Mdulo 8

O convite a Cuba foi

significativo porque o

Sugestes de leituras e

consultas sobre os demais

processos voc encontrar


ao final desta Unidade na
seo Complementando.

93

Relaes Internacionais

Vamos agora focar nosso estudo em processos de maior


repercusso econmica e poltica: o North America Free Trade
Agreement/Acordo

de

Livre

Comrcio

Norte-Americano

(NAFTA), a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e o


Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).

Acordo de Livre Comrcio Norte-Americano (NAFTA)

Voltaremos a estudar este


ponto na Unidade 4.

94

A inteno estadunidense de produzir a liberalizao


comercial em todo continente americano, esboada desde o
final do sculo XIX, voltou pauta nos anos 1990. O momento
era propcio a esse retorno: o fim da Guerra Fria e da Unio
Sovitica havia enfraquecido os projetos socialistas na Amrica
Latina e Caribe, o que possibilitou aos EUA retirar o apoio
s ditaduras de direita patrocinadas por eles desde os anos
1960. Assim, a partir da segunda metade dos anos 1980,
novas democracias comeavam a ser incentivadas, adotando
propostas de liberalizao da economia. Nesse ambiente,
o discurso da integrao regional se articulou com o da
liberalizao comercial como nova frmula indicada para o
desenvolvimento dos pases no continente.
Com esse objetivo, em 1994, os Estados Unidos e o
Canad incluram o Mxico no acordo de livre comrcio que j
haviam estabelecido em 1988, formando o NAFTA. O acordo
reuniu os trs pases com a meta de ser uma zona de livre
comrcio, ou seja, no trazia pretenses poltico-institucionais
supranacionais, nem a inteno de liberar a circulao de
pessoas. Por isso, ao mesmo tempo em que se implantou maior
liberdade para produtos, servios e capitais, foram intensificados
o controle da fronteira entre Mxico e EUA e a perseguio
estadunidense a imigrantes hispnicos ilegais. A implantao
do NAFTA gerou reaes como a do movimento zapatista.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)


As resistncias de diversas perspectivas polticas cresceram
no continente na medida em que a proposta de liberalizao
comercial avanou para alm do NAFTA. Isso aconteceu
quando o governo de Bill Clinton, presidente dos EUA entre
1993 e 2001, props, na 1 Cpula das Amricas, realizada em
Miami, em dezembro 1994, a formao da ALCA. O projeto da
ALCA visou construir uma zona de livre comrcio em todo o
continente americano (excluindo Cuba). Diferente de propostas
como as da ALALC/ALADI e semelhana do NAFTA a
proposta da ALCA no pretendeu desenvolver instituies e
regras supranacionais. O documento da Cpula foi aceito
pelos Estados americanos e as negociaes para a formao
da ALCA comearam impulsionadas pela disseminao de
governos pr-estadunidenses e da tendncia neoliberal no
continente. No entanto, as reaes contrrias foram muitas,
indo de movimentos sociais indgenas e de esquerda, partidos
polticos nacionalistas, sindicatos e empresrios preocupados
com prejuzos diante da ameaa de uma invaso de produtos
estadunidenses.
As negociaes para formar a ALCA se mostraram
complicadas: os pases economicamente mais fortes na
Amrica Latina, com destaque para o Brasil, defenderam
o tema da agroindstria e da liberalizao de mercados nos
quais as empresas brasileiras so competitivas, gerando
reaes protecionistas nos Estados Unidos. Em 2005, diante
dos impasses, o projeto da ALCA foi praticamente paralisado:
[...] as questes agrcolas, de servio e propriedade intelectual
emperraram uma vez mais os trabalhos dessa tentativa de
integrao econmica (MENEZES; PENNA FILHO, 2006,
p. 126). Os Estados Unidos, ento, decidiram contornar o
problema negociando tratados bilaterais de livre comrcio
com pases da Amrica Central e da Amrica do Sul. Pouco
antes do anncio da ALCA, outro bloco comeou a se formar
no continente, com pretenses polticas e econmicas mais
prximas do modelo europeu: o MERCOSUL.

Mdulo 8

95

Relaes Internacionais

Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)


O MERCOSUL foi formalmente estabelecido pelo
Tratado de Assuno, de 1991, celebrado por Argentina, Brasil,
Uruguai e Paraguai. No entanto, sua negociao remonta
aproximao poltica entre brasileiros e argentinos que
se seguiu ao final das ditaduras militares de Brasil (de 1964
a 1985) e Argentina (de 1976 a 1983). Os passos iniciais da
aproximao desses dois pases incluram declaraes de
amizade e harmonizao de posturas diplomticas a fim de
superar as tenses histricas entre eles, abrindo espao para
parcerias econmicas e polticas. Guardadas as propores,
brasileiros e argentinos se espelhavam no processo europeu,
iniciado como vimos anteriormente com a aliana poltica
e econmica entre franceses e alemes. Essas declaraes
formais foram seguidas por incipientes e limitadas negociaes
sobre questes comerciais.
No incio dos anos 1990, os governos de Carlos Menem
(1989-1999) e de Fernando Collor de Mello (1990-1992)
decidiram avanar na formao de um mercado comum entre
os dois pases. Esses presidentes coincidiam na adeso ao
discurso neoliberal que pregava a necessidade de modernizar
as economias nacionais por meio da liberalizao comercial, da
estabilizao monetria e da privatizao de empresas estatais.
Ento, enfatizaram convite j feito ao Uruguai e agregaram o
Paraguai s negociaes.
O Tratado de 1991 anunciava j para 1994 a consolidao
do mercado comum. Previa, tambm, uma estrutura burocrtica
prxima da ALADI e da CEE, com 3 rgos complementares:

ff
um Conselho do Mercado Comum (rgo poltico,
formado pelos ministros de Relaes Exteriores e
Economia dos pases-membros);

ff
o Grupo Mercado Comum (rgo executivo coordenado
pelos ministros de Relaes Exteriores e destinado a
aplicar o decidido pelo Conselho); e

ff
uma Secretaria administrativa, sediada em Montevidu.

96

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

No entanto, as discusses que se caminhavam rapidamente


nos gabinetes encontraram dificuldades quando temas
especficos comearam a ser debatidos. Setores econmicos
como a indstria automotiva, de alimentos e a agroindstria
apresentaram interesses conflitantes e discordncias sobre itens
como a padronizao de leis sanitrias e o estabelecimento de
uma tarifa externa comum para o bloco. As presses de grupos
polticos, sociais e econmicos favorveis e contrrios ao
MERCOSUL, as crises internacionais (Mxico/1995, sia/1997,
Rssia/1998) e as diferenas de poltica comercial e monetria
entre Brasil e Argentina tornaram difcil a prtica da integrao
no Cone Sul, ao longo dos anos 1990.
A pretenso inicial foi substituda pela meta de formar
uma unio aduaneira, superando as divergncias para, no
mdio prazo, chegar efetivamente a um mercado comum.
Armou-se, ento, um debate sobre o futuro do bloco entre os
que defendiam a construo de instituies supranacionais
(um Tribunal permanente e um Parlamento comunitrio) e
os que apostavam apenas no aprofundamento dos acordos
comerciais (CASELLA, 1996). Nesse contexto, o MERCOSUL
ganhou personalidade jurdica internacional, ou seja,
foi reconhecido pelos seus membros e pela comunidade de
Estados, como um sujeito de direito internacional capaz de
celebrar tratados e representar seus membros em negociaes e
foros internacionais. Com isso, seus scios se comprometeram
a negociar conjuntamente, e no mais de forma isolada ou
bilateral, temas comerciais com outros pases ou blocos (como
a Unio Europeia).
O sculo XXI comeou com dificuldades para o bloco,
anunciadas pela desvalorizao do real com relao ao dlar, em
1999, e aprofundadas com a crise poltica, econmica e social
argentina de 2001. Ainda assim, o projeto do MERCOSUL foi
mantido e ampliado, com o convite para integrar o bloco feito
Bolvia e ao Chile.
Em junho de 2012, o MERCOSUL passou por uma grave
crise, aps o impeachment do presidente paraguaio, Fernando

Mdulo 8

Para participarem como


Estados-associados,

visando a associao
plena.

97

Relaes Internacionais

Lugo, por meio de um processo conduzido no parlamento


do pas que foi considerado pelo Brasil, Argentina e Uruguai
como indevido (pois no teria dado tempo para que Lugo se
defendesse das acusaes de m gesto e incapacidade de
governar). Como Lugo foi, de fato, destitudo da presidncia, os
demais membros plenos do MERCOSUL decidiram suspender
o Paraguai do bloco at que novas eleies presidenciais
fossem realizadas. A tenso aumentou quando, aproveitando
a suspenso paraguaia, os demais membros aprovaram a
entrada da Venezuela no MERCOSUL, pleito antigo do presidente
venezuelano Hugo Chvez, mas que vinha sendo barrado pelo
senado paraguaio.
importante destacar que o MERCOSUL tem, para
seus associados, um interesse que vai alm das questes
comerciais. O Brasil, principalmente, tem feito do bloco uma
plataforma poltica para coordenar negociaes conjuntas
em foros internacionais, como a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), na tentativa de se posicionar como lder dos
pases em desenvolvimento. O reforo do MERCOSUL est
de acordo com as diretrizes de poltica externa brasileira que
tm investido no multilateralismo as organizaes que
renem Estados e so reguladas por normas internacionais
para encontrar condies mais vantajosas de negociao
com os pases desenvolvidos (FONSECA Jr., 2008). Assim,
o Brasil foi o maior articulador da expanso dos scios no
MERCOSUL e da criao da Comunidade Sul-Americana de
Naes (CSN), instituda em 2004 depois renomeada, em
2007, Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL) e que
visa manter o [...] dilogo poltico permanente, [promover]
acordo comercial entre a CAN e o MERCOSUL, e [investir
na] integrao da infraestrutura fsica da regio (MENEZES;
PENNA FILHO, 2006, p. 66), alm de promover a articulao
de polticas de defesa e segurana por meio do Conselho
Sul-Americano de Defesa, criado na UNASUL em 2008 e que
visa harmonizar polticas na rea, com o treinamento conjunto
de Foras Armadas, o planejamento comum de aes contra

Para que um novo

membro seja aceito no


MERCOSUL preciso
que os parlamentos

dos Estados-Membros

aprovem a incluso; por


discordar das posies

polticas de Hugo Chvez,


a maioria dos senadores

paraguaios vinha, h anos,


negando essa permisso
Venezuela.

98

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

o narcotrfico e outras ameaas identificadas na regio, e


promover transparncia nas relaes diplomtico-militares
entre os Estados sul-americanos.
Um tema delicado que se vincula aos processos de
integrao sul-americanos o da migrao regional. O Brasil,
maior economia da regio, se tornou principalmente nas
duas ltimas dcadas um polo de atrao para pessoas de
pases limtrofes, com destaque para peruanos, bolivianos
e paraguaios, que migram com a esperana de encontrar
melhores condies de vida. Em muitos casos, no entanto
recebem aqui tratamento similar ao que imigrantes de pases
em desenvolvimento (incluindo brasileiros) tm na Europa ou
nos Estados Unidos: explorao no trabalho, dificuldades de
adaptao, falta de cuidado das autoridades e preconceito. H,
tambm, o caso de brasileiros proprietrios de terras ou que
tm negcios em outros pases, principalmente no Paraguai
(os brasiguaios) e na Bolvia, e que no raro entram em
atrito com cidados daqueles pases incomodados com sua
presena, conduta e status econmico. A questo do trnsito
de pessoas e da possibilidade de usufruir de direitos iguais em
pases que passam por processos de integrao uma das mais
complicadas porque estimula reaes racistas e xenofbicas* e
explicitam a persistncia da dificuldade concreta em lidar com
o outro que vem de fora mesmo em tempos de velocidade
nas comunicaes, padronizao de hbitos e gostos e
aprofundamento da sensibilidade a temas cosmopolitas, como
a questo ambiental e os direitos humanos (como estudaremos
na prxima Unidade).
Como no processo europeu, a integrao na Amrica do
Sul no pode ser compreendida apenas pelo vis econmicocomercial: interesses polticos esto presentes marcando as
readequaes do exerccio do poder pelos Estados. A formao
de blocos como a Unio Europeia e o MERCOSUL pode ser
estudada, ento, pela perspectiva das novas estratgias que os
Estados desenvolvem para garantir a capacidade de governar
pessoas, territrios, fluxos de capital, informao, dados e

Mdulo 8

*Xenofbica de xenofbico,

que

demonstra

temor, averso ou dio


aos estrangeiros, ou
cultura estrangeira. Fonte:
Houaiss (2009).

99

Relaes Internacionais

produtos. Do ponto de vista institucional, a construo de


blocos poltico-econmicos uma experincia de governo e
gesto em andamento e que se produz nas transformaes do
poder soberano nesse incio de sculo XXI.

Complementando...
Para ter acesso a documentos e tratados referentes ao perodo da Liga das
Naes, recomendamos que voc consulte os sites indicados:

Avalon Project site da Universidade de Yale, j sugerido na Unidade


1. Disponvel em: <http://avalon.law.yale.edu/>. Acesso em: 11 jun.
2012.

Site das Naes Unidas neste endereo voc tambm poder obter
maiores informaes sobre a ONU e suas agncias. Disponvel em:
<www.un.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Caribbean

Community (CARICOM) Secretariat neste endereo


voc conhecer melhor sobre os processos de integrao regional e
organizaes regionais que tratamos nessa Unidade. Disponvel em:
<www.caricom.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.

MERCOSUR disponvel em: <www.mercosur.int/msweb/Portal%20


Intermediario/PT/index.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Comunidade Andina de Naes (CAN) disponvel em: <http://www.


comunidadandina.org/sudamerica.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Europa: o portal da Unio Europeia disponvel em: <http://europa.


eu/index_pt.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.

NAFTA disponvel em: <http://www.nafta-sec-alena.org/>. Acesso


em: 11 jun. 2012.

Organizao dos Estados Americanos (OEA) disponvel em: <http://


oas.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) disponvel em:


<http://www.nato.int>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Alm dos processos de integrao regional que estudamos, h outros
importantes na frica, sia e Oceania. Na frica, destacam-se dois: a
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Ecowas) e a
Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC). Na sia,
h a Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), e entre sia e
os Estados do Oceano Pacfico destaca-se a Conferncia Econmica para a
Regio da sia-Pacfico (APEC). O livro de Menezes e Penna Filho (2006)
citado nessa Unidade traz informaes importantes sobre essas organizaes.

100

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Outros dados e atualizaes voc pode encontrar nos sites:

Conferncia

Econmica para a Regio da sia-Pacfico (APEC)


disponvel em: <www.apec.org>. Acesso em: 2 ago. 2012.

Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Ecowas)


disponvel em: <www.ecowas.int>. Acesso em: 2 ago. 2012.

Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN) disponvel em:


<www.asean.org>. Acessos em: 2 ago. 2012.
Sobre as instituies financeiras e comerciais mencionadas, consulte:

Banco

Mundial (BM ou BIRD) disponvel em: <http://www.


worldbank.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Fundo Monetrio Internacional (FMI) disponvel em: <http://www.


imf.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) disponvel em:


<http://www.iadb.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.

Organizao Mundial do Comrcio (OMC) disponvel em: <http://


www.wto.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.
H inmeros bons filmes que se passam no perodo estudado nesta Unidade.
Portanto, as indicaes nesse espao sero sempre insuficientes. Seguem,
assim, algumas sugestes:

Sob a nvoa da guerra: onze lies sobre a vida de Robert S. McNamara


(The fog of war) direo de Errol Morris, msica de Philip Glass,
Sony Pictures, Estados Unidos, cor, 95 min, 2003. Este documentrio
uma longa entrevista com Robert S. McNamara, que foi Secretrio
de Defesa do governo Lyndon Johnson, no auge da Guerra Fria, e
presidente do Banco Mundial nos anos 1970 e 1980. Sobre a Guerra
Fria e poltica externa estadunidense.

Arquitetura da destruio (Undergngens arkitektur) direo de Peter


Cohen, Sucia, 119 min., 1989. O documentrio mostra o papel da
esttica na construo do nazismo e na estruturao de seus valores
e tticas de governo. Trata de inmeros temas, dentre os quais a
excluso dos deficientes mentais como primeiro grupo de pessoas a
serem sistematicamente assassinados na Alemanha, j no incio dos
anos 1930, em nome da pureza racial; outro tema foi o descarte de
toda arte moderna (como o cubismo e o expressionismo), considerada,
pelo nazismo, como arte degenerada a ser eliminada em nome da
verdadeira arte (aquela defendida por Hitler e seus seguidores).

Mdulo 8

101

Relaes Internacionais

triunfo da vontade (Triumph des Willens) direo de Leni


Riefenstahl, Alemanha, 11 min., 1935. Filme encomendado por Adolf
Hitler para registrar o 4 Congresso do Partido Nacional-Socialista
(Nazista), realizado em Nuremberg. Esse filme o maior exemplo do
cinema de propaganda nazista, reunindo os valores de superioridade
poltica, racial e militar que os nazistas acreditavam ter em comparao
aos outros povos.

A Queda! As ltimas horas de Hitler (Der Untergang) direo de


Oliver Hirschbiegel, Alemanha/Itlia/ustria, 155 min., 2004. O filme,
baseado na biografia de Hitler escrita por Joachim Fest, acompanha os
ltimos dias de vida do ditador alemo (interpretado brilhantemente por
Bruno Ganz), em seu bunker (esconderijo subterrneo) em Berlim, sob
ataque dos soviticos que se aproximavam. O filme mostra cruamente
o delrio de Hitler e o extremo da situao em que os alemes estavam
(e como se portavam) quando sua derrota total era j inevitvel.

O mais longo dos dias (The longest Day), direo de Ken Annakin,
Andrew Marton e Benhard Wicki; 1962. Sobre a Segunda Guerra
Mundial e os conflitos que se seguiram durante a Guerra Fria, a lista de
boas pelculas muito grande. Destaque: O pico sobre o desembarque
Aliado na Normandia, em 1944.

A batalha de Argel (La Battaglia di Algeri) direo de Gillo Pontecorvo,


preto e branco, 117 min. 1965. Neste filme voc poder ver sobre a
guerra de libertao da Arglia contra a Frana (e a problematizao
das lutas anticoloniais), um timo filme!

Nascido para matar (Full metal jacket), direo de Stanley Kubrick,


1987; e Apocalypse Now, direo de Francis Ford Coppola, 1979
sobre a Guerra do Vietn h uma diversidade grande de filmes, com
destaque para estes dois.

102

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Resumindo
O despontar de questes que escapavam do controle exclusivo dos Estados foi, ainda no sculo XIX, a motivao
para que acordos e organizaes fossem criados com o objetivo
de gerenciar coletivamente tais temas. Primeiro foram problemas tidos como tcnicos, como as comunicaes (correios,
telgrafos); no entanto, depois da Primeira Guerra Mundial,
a manuteno de uma ordem internacional voltada para a
paz entre os Estados instigou a formao das organizaes de
carter universal: a Liga das Naes, em 1919, substituda pela
ONU, em 1945. Estudamos como essa tentativa de organizar
as relaes internacionais a partir da lgica da cooperao, da
renncia guerra e da negociao dos conflitos foi defendida e impulsionada pelos vitoriosos nas duas grandes guerras,
com destaque para os Estados Unidos. Essa preocupao dos
Estados mais poderosos em construir uma ordem pacfica
estava relacionada tentativa de construir uma nova correlao de foras no planeta que mantivesse o resultado da guerra,
ou seja, que preservasse a posio privilegiada dos vitoriosos
e organizasse as relaes entre os Estados de modo que lhes
fosse interessante.
No entanto, a produo de tal ordem implicou na elaborao de organizaes e leis internacionais s quais os Estados
deveriam aderir e respeitar para que a gesto compartilhada
dos temas internacionais pudesse ser vivel. Essa deciso implicou numa alterao do princpio da soberania absoluta que os
Estados defendiam desde o sculo XVI. Os Estados no deixaram de ter (formalmente, ao menos) a autonomia para decidir

Mdulo 8

103

Relaes Internacionais

sobre o governo de seus territrios e populaes, tampouco foi


abandonado o princpio do respeito mximo s suas fronteiras. Apesar disso, os Estados comearam a notar que a gesto
de acontecimentos e processos importantes lhes escapava das
mos. Tanto na economia, quanto nas questes diplomticomilitares, o mundo aps a Segunda Guerra Mundial foi dinamizado por questes e fluxos globais.
Assim, a dimenso interestatal clssica comeou a ser
atravessada por outras dimenses: a supranacional e a transnacional. A primeira externava a resposta jurdico-poltica aos
grandes temas que surgiam vinculados manuteno da
paz e segurana internacionais; a segunda reunia os fluxos
que atravessavam fronteiras como o comrcio internacional,
as transaes financeiras, a interligao crescente dos mercados, as transmisses de dados e informaes. Tanto a dimenso
supranacional, quanto a transnacional, passaram a impactar
sobre a lgica interestatal, levando a redimensionamentos das
prticas e instituies de governo.
Nessa perspectiva, possvel analisar a formao dos
blocos regionais para alm das questes econmico-comerciais, dando destaque para os elementos polticos desses
processos. No caso europeu, mas tambm no MERCOSUL,
nota-se um movimento no qual os Estados produzem leis e
agncias voltadas gesto de temas comuns, no para enfraquecer os prprios Estados, mas para preservar a capacidade
de governar, mesmo que seja a partir de estruturas diferentes
do modelo de Estado consagrado nos Tratados de Westflia.
Nesse processo, as relaes diplomtico-militares no mundo se
modificam anunciando novas relaes internacionais nas quais
em sobreposio dimenso interestatal emergem novos
planos supranacionais e transnacionais.

104

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional

Atividades de aprendizagem
Agora chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo
o que estudamos at aqui! Para saber, procure resolver as
atividades propostas a seguir. Lembre-se: voc pode contar
com o auxlio de seu tutor.

1. Leia a seo intitulada Artigos preliminares para a Paz Perptua entre os Estados que constam no livro de KANT (2004, p.
32-37), indicado na seo Referncias, e os trechos do Pacto da
Liga das Naes transcritos abaixo. Ento, lembrando da apresentao feita nesta Unidade sobre os 14 Pontos de Woodrow
Wilson, indique, por escrito, as semelhanas entre as recomendaes de Kant, as propostas de Wilson e o que, de fato, foi
incorporado do tratado que criou a Liga das Naes.
Do Prembulo:
As Altas Partes Contratantes, considerando que, para o
desenvolvimento da cooperao entre as naes e para
a garantia da paz e da segurana internacionais, importa
aceitar certas obrigaes de no recorrer guerra, manter
abertamente negociaes internacionais fundadas sobre
a justia e a honra, [...] adotam o presente Pacto. (Prembulo do Pacto da Sociedade ou Liga das Naes, 1919).

Do Artigo 8, 1:
Os Membros da Sociedade reconhecem que a manuteno da paz exige a reduo dos armamentos nacionais

Mdulo 8

105

Relaes Internacionais

ao mnimo compatvel com a segurana nacional e com


a execuo das obrigaes internacionais impostas por
uma ao comum.

Do Artigo 16, 1:
Se algum Membro da Sociedade recorrer guerra,
contrariamente aos compromissos assumidos [...], ele
ser [...] considerado como tendo cometido um ato de
guerra contra todos os outros Membros da Sociedade.

2. O incio do processo de integrao europeu veio na sequncia e diretamente relacionado ao final da Segunda Guerra Mundial. Tendo
em vista essa constatao escreva uma pequena reflexo, em at 3
pginas, interligando de forma contnua as seguintes questes: Por
que importante relacionar a formao dos projetos de integrao
s questes polticas daquele momento e no apenas das econmico-comerciais? Ou, em outras palavras, por que os temas polticos
e econmico-comerciais devem ser compreendidos conjuntamente?
Os processos de integrao regional nas Amricas tambm operam
na inter-relao entre questes econmicas e polticas?
3. Como o estudo dos processos de integrao regional, combinados ao
da produo de normas e organizaes internacionais, pode ser uma
perspectiva de anlise para a compreenso das transformaes no
exerccio do poder soberano no mundo contemporneo?

106

Bacharelado em Administrao Pblica

UNIDADE 4
Do Internacional ao
Global: novos temas das
Relaes Internacionais
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Compreender o processo histrico-poltico que marcou o fim da
Guerra Fria, no incio dos anos 1990, e o despontar das relaes
internacionais contemporneas; bem como entender mais sobre os
novos conflitos internacionais e as teorias surgidas para explic-los;
ff Conhecer as chamadas novas ameaas como o terrorismo
fundamentalista e o narcotrfico e identificar os novos temas
globais, como os direitos humanos e o meio ambiente;
ff Reconhecer traos polticos e econmicos marcantes da
globalizao e saber mais sobre as lutas polticas transnacionais e
o movimento antiglobalizao; e
ff Compreender o despontar de uma poltica global, com seus
novos modos de governar pessoas, territrios e fluxos computoinformacionais.

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Do Internacional ao Global:
novos temas das Relaes
Internacionais
Caro estudante,
Nesta Unidade voc ser capaz de identificar as novas
dimenses polticas e econmicas nas relaes internacionais
contemporneas produzidas pelo despontar de temas, grupos,
conflitos, organizaes, resistncias, formas de cooperao e
prticas de governo que se realizam globalmente, diluindo as
diferenas entre dentro e fora das fronteiras nacionais.
Bons estudos e em caso de dvida no esquea de entrar em
contato com o seu tutor.

Termina a Guerra Fria: enfim a paz


perptua?
Alguma coisa est
Fora da ordem
Fora da nova ordem
Mundial
Caetano Veloso

Os versos da cano foram escritos em 1991, quando


se falava no surgimento de uma nova ordem mundial a
despontar dos escombros da Guerra Fria. A expresso apareceu
com esse sentido em discurso do presidente dos Estados

Mdulo 8

109

Relaes Internacionais

*Glasnost poltica de
democratizao e liberdade nos meios de informao instituda no governo
de Mikhail Gorbatchev na
Unio Sovitica. Fonte:
Houaiss (2009).

Os pases que surgiram

com o esfacelamento da

URSS so: Rssia, Letnia,

Estnia, Litunia, Ucrnia,


Bielorus, Moldvia,
Gergia, Armnia,

Azerbaijo, Cazaquisto,
Turcomenisto,

Tajiquisto, Uzbequisto,
Quirguisto.

110

Unidos George Bush (1989-1993) no incio daquele ano de


1991 e fazia referncia a uma nova composio das relaes
polticas, econmicas e diplomtico-militares no mundo a partir
da vitria do bloco capitalista sobre o socialista. O smbolo
dessa vitria havia sido a queda do Muro de Berlim, em 1989,
que marcou o processo de reunificao da Alemanha com a
incorporao da Alemanha Oriental (socialista) Alemanha
Ocidental (democrtico-liberal e capitalista).
No entanto, o acontecimento mais significativo
dessa vitria do Ocidente, tambm ocorrido em 1991, foi o
desmoronamento da Unio Sovitica, principal antagonista dos
Estados Unidos, e lder do bloco socialista. Desde meados dos
anos 1980, a URSS vivia em crise poltica e econmica: disputas
de poder na cpula burocrtico-militar do regime somavamse insatisfao de grupos sociais que contestavam a falta de
liberdades imposta pela ditadura do Partido Comunista. Do
ponto de vista internacional, a URSS no conseguia sustentar
a competio econmica e militar com os Estados Unidos e
demais potncias capitalistas, o que agravava a situao interna.
Nesse contexto, o governo de Mikhail Gorbachev (19851991) tentou promover reformas para salvar o regime. No
campo econmico, a perestroika visou abrir parcialmente a
economia para investimentos privados e externos, e no campo
poltico, a glasnost*, procurou dar mais espao crtica e
liberdade de expresso. Todavia, tais medidas no foram
suficientes. Em agosto de 1991, um golpe militar conservador
destituiu Gorbachev, mas logo um contragolpe, liderado por
Boris Ieltsin, ento presidente da Repblica Russa, reverteu
a situao. Em dezembro do mesmo ano, sob a liderana de
Ieltsin, a Unio Sovitica foi formalmente extinta, dando origem
a quinze novos pases.
Os EUA, assim, iniciavam a dcada de 1990 sem o
rival sovitico, e com o socialismo de Estado perdendo fora
como modelo alternativo democracia e ao capitalismo. O
discurso triunfalista de Bush pai anunciando a nova ordem
internacional capitalista, democrtica e liderada pelos EUA

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

tambm apareceu nos escritos de autores da rea das


Relaes Internacionais. O mais significativo desses autores
naquele momento foi o cientista poltico estadunidense Francis
Fukuyama.
Fukuyama (1992) defendeu a tese de que a vitria da
proposta democrtico-capitalista sobre a socialista comprovava
que o modelo ocidental era o que melhor satisfazia as
necessidades individuais e coletivas dos homens, mostrandose a melhor forma de organizao poltica e econmica das
sociedades. Para ele, seria questo de tempo at que o modelo
poltico democrtico se espalhasse pelo globo, acompanhando
a rpida planetarizao do capitalismo. A derrota ideolgica,
poltica e econmica do socialismo definia o que Fukuyama
chamou de fim da Histria.
Essa euforia liberal tambm refletiu na readequao
da doutrina de segurana nacional dos Estados Unidos.
Segundo Oliveira (2009), com o fim da URSS a percepo dos
estadunidenses era de que no mais havia uma ameaa global,
mas apenas perigos pontuais representados por duas categorias
de pases: os Estados-prias Estados que representavam
ameaas regionais como o Ir, a Lbia, o Iraque e a Coreia
do Norte e os Estados falidos pases nos quais o Estado
no teria capacidade concreta de governar seu territrio e
populao, dando espao para
que grupos terroristas e outros
Fim da Histria
Saiba mais
grupos ilegais estabelecessem
Fukuyama afirma que se para o marxismo a histria dos
bases e refgios (voltaremos a esse
homens a histria da luta de classes entre dominadores/
tema mais adiante). Assim, sem
exploradores e dominados/explorados o fim da Histria
uma ameaa planetria, caberia
aconteceria quando os dominados (os trabalhadores)
aos EUA estimular alianas
vencessem definitivamente os dominadores (a burguesia
diplomtico-militares com novos
capitalista). No entanto, para o cientista poltico, o que
e antigos aliados, combatendo
aconteceu foi o contrrio: o capitalismo e a democracia
eventuais
desequilbrios
que
venceram, determinando um fim da Histria pelo lado
surgissem na suposta nova
liberal, sob a liderana dos EUA e que marcaria uma era de
ordem internacional.
paz e cooperao internacionais. Fonte: Elaborado pelo autor
deste livro.

Mdulo 8

111

Relaes Internacionais

Nesse sentido, a invaso do Kuwait pelo Iraque, em


agosto de 1990, foi encarada pelos Estados Unidos como uma
violao da regra bsica do respeito soberania que criava
um fator de instabilidade numa regio estratgica (a maior
produtora de petrleo do mundo). O Iraque foi considerado
culpado pela invaso em resoluo do Conselho de Segurana
da ONU sendo, com isso, punido com sanes econmicas
e com isolamento diplomtico e comercial. Como o ditador
Saddam Hussein (1937-2006) no acatou a determinao da
ONU de deixar o Kuwait, uma coalizo militar liderada pelos
EUA atacou os invasores no incio de 1991, rapidamente
derrotando os iraquianos na chamada Guerra do Golfo.
Da condenao do Iraque pela ONU at a ao militar
conjunta, todo o processo parecia indicar que o modelo de
segurana coletiva defendido por Woodrow Wilson no
projeto da Liga das Naes e depois redimensionado em
1945, com a ONU tinha comeado efetivamente a funcionar,
mantendo uma determinada ordem poltica planetria.
Ento, tericos como Fukuyama, e governantes como George
H. W. Bush (pai), comemoraram o que entendiam ser a chegada
de algo prximo paz perptua sonhada por Immanuel Kant
(estudada na Unidade 3).
Num mundo democrtico, capitalista e com liberdade
comercial, a cooperao superaria o conflito e as guerras de
agresso seriam coisa do passado. Os Estados que ousassem
violar a ordem como o Iraque seriam punidos por toda a
comunidade de Estados e a paz, restabelecida. As nicas
guerras possveis seriam essas como a Guerra do Golfo: aes
muito semelhantes represso policial que acontece dentro de
um pas contra pessoas tidas como criminosas.
No entanto, o perodo de entusiasmo democrtico-liberal
durou pouco. Ainda na primeira metade da dcada de 1990
estouraram novos conflitos, antigas guerras no terminaram e
novas ameaas emergiram. Para o diplomata brasileiro Jos
Augusto Lindgren Alves (2003, p. 25).

112

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

O triunfalismo [liberal], contudo, era ilusrio, para no


dizer arrogante, por no levar em conta outros fatos e
tendncias que j se faziam sentir: o agravamento da
situao econmica do Terceiro Mundo, as presses
emigratrias dos pases perifricos, o crescimento do
fundamentalismo islmico, o desemprego nas sociedades desenvolvidas, a exacerbao do nacionalismo nas
ex-Repblicas Iugoslavas e no Leste europeu em geral,
o recrudescimento do racismo e da xenofobia na Europa
Ocidental.

A perspectiva de paz perptua foi frustrada porque a


histria no terminou e muitos acontecimentos estavam
fora da nova ordem mundial. Um desses acontecimentos
foi o esfacelamento da ex-Iugoslvia, a partir de 1991 quando
Eslovnia declarou sua independncia, no aceita pelo governo
de Belgrado. Depois, foram a Bsnia-Herzegovina, Crocia e
Macednia. Os srvios, que controlavam o poder na Iugoslvia,
conduziram uma guerra extremamente violenta, marcada pela
limpeza tnica (assassinato em massa de bsnios muulmanos
e o estupro de mulheres bsnias).
Outro acontecimento importante desse momento foi
o genocdio em Ruanda, em 1994. Aps o assassinato do
presidente Juvenal Habyarimana, um htu*, milcias desse
grupo passaram a matar membros da minoria tutsi. Aps
dias de violncia extrema, quase sem interveno alguma da
comunidade internacional, estima-se que um milho de pessoas
haviam sido assassinadas (FRANCHE, 1997). A minoria tutsi
foi escolhida pelos belgas para compor a burocracia do Estado
colonial a partir de critrios polticos e racistas pois os tutsis
pareceram ter, aos olhos europeus, traos mais prximos
aos brancos. Quando Ruanda ficou independente, em 1962,
os tutsis assumiram o governo, sujeitando a maioria htu. O
chamado dio tnico ancestral, portanto, no nem tnico
nem ancestral, uma vez que htus e tutsis pertencem a
um mesmo grupo cultural, cuja diviso e hostilidade foram
alimentadas pelo colonizador.

H grande concentrao
de muulmanos na Bsnia
porque a regio foi,
entre 1483 e 1878, parte
do islamizado Imprio
Otomano. Incorporada
Srvia em 1918, a
Bsnia passou a compor a

Mdulo 8

Iugoslvia. O nacionalismo
bsnio foi sufocado

pelo domnio srvio at


irromper em 1992.

*Htu indivduo dos


htus, povo agrrio banto
que tomou dos pigmeus
Twa

reas

das

atuais

Repblicas de Ruanda e
Burundi (frica), as quais,
posteriormente

(sculos

XIV e XV), foram invadidas pelo povo tutsi. Fonte:


Houaiss (2009).

113

Relaes Internacionais

Os conflitos nos Blcs e em Ruanda anunciaram a emergncia


de novos conflitos que fazem parte de um conjunto amplo
de problemas e questes conhecidos como os novos temas
internacionais. A seguir, estudaremos os mais relevantes
desses novos temas, tanto no campo do conflito, quanto das
novas tentativas de concertos e cooperao entre os Estados.

Os Novos Temas Globais: conflito e


cooperao
As guerras entre pases provocaram grandes tragdias no
passado. A maior de todas elas foi a Segunda Guerra Mundial,
com seus mais de 45 milhes de mortos, cidades arrasadas,
assassinatos em massa e duas bombas atmicas detonadas.
Desde ento, os conflitos mudaram muito. As guerras entre
Estados passaram a ser cada vez mais localizadas e menos
numerosas; em compensao outras formas de violncia
organizada surgiram ou se desenvolveram, como guerrilhas
e grupos terroristas. A paz no veio, e as guerras mudaram
de feio. Agora, estudaremos algo desse mundo novo que
comeou a aparecer aps 1945, acelerou em suas mudanas
a partir dos anos 1990 e continua em mutao no sculo XXI.

As Guerras Globais
Voc lembra o que fazia na manh de 11 de setembro de 2001?

Essa pergunta se tornou comum, pois o surpreendente


acontecimento ficou registrado na memria de muitos em
todo mundo: dois avies derrubando as Torres Gmeas, em

114

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Nova Iorque, enquanto outro atingia o Pentgono, centro das


decises militares estadunidenses, prximo a Washington. Em
golpes quase simultneos, foram destrudos smbolos do poderio
econmico e militar do pas. Em aes coordenadas, avies
comerciais foram transformados em msseis, pilotados por
terroristas treinados e decididos a se sacrificar em nome de sua
causa: a luta contra a presena de infiis (no muulmanos)
nas terras sagradas do Isl (Meca, Medina e Jerusalm) e a
formao de um grande Estado islmico, do norte da frica
Indonsia, congregando os muulmanos do planeta. Essa
modalidade de terrorismo passou a ser chamada de terrorismo
fundamentalista islmico (TOWSHEND, 2002).
Os atentados foram atribudos Al-Qaeda (A Base,
em rabe), organizao terrorista liderada pelo saudita Osama
Bin Laden. Os ataques de 2001, no entanto, no foram as
primeiras aes terroristas relacionadas ao grupo. Em 1993,
um caminho-bomba foi detonado em uma das garagens
do mesmo World Trade Center; cinco anos depois, bombas
destruram parcialmente as embaixadas estadunidenses no
Qunia e na Tanznia e, em 2000, um navio de guerra dos
EUA foi atacado em Aden, no Imen. Porm, esses episdios
no foram comparveis ao 11 de setembro, dia em que os
Estados Unidos foram, de modo surpreendente, atacados em
seu prprio territrio.
Como reao imediata aos atentados, o governo de
George W. Bush (2001-2009) publicou o Patriot Act (Lei
Patriota) que aumentou os poderes do Estado para vigiar a
sociedade (interceptar correspondncias, e-mails e chamadas
telefnicas, prender suspeitos de terrorismo, revistar com rigor
viajantes em aeroportos etc.) e declarou guerra ao terror,
prevendo aes militares em todos os pontos do planeta nos
quais fossem identificados focos da Al-Qaeda ou de demais
grupos terroristas.
O primeiro movimento da guerra ao terror foi dirigido
contra o Afeganisto, ainda no final de 2001. O pas era,
ento, governado por um grupo fundamentalista islmico, o

Mdulo 8

115

Relaes Internacionais

Talib, que foi acusado pelos EUA de dar proteo cpula


da Al-Qaeda, incluindo Bin Laden. A guerra contra o Talib
foi relativamente rpida e um novo governo, pr-Ocidental,
foi instalado em Cabul, capital do pas. No entanto, Osama
no foi encontrado, tampouco as milcias islmicas foram
desarticuladas. O Afeganisto seguiu ocupado militarmente por
foras da OTAN, com predominncia de estadunidenses.
Em seguida, a mira da guerra ao terror voltou-se
ao Iraque. O governo de Saddam Hussein foi acusado de
produzir armas de destruio em massa (armas qumicas e
bacteriolgicas) para fornec-las ao fundamentalismo islmico.
As tentativas dos EUA de demonstrar que o Iraque tinha tais
armas no foram suficientes para convencer Frana, Rssia e
China, membros permanentes do Conselho de Segurana da
ONU. Mesmo sem o aval da ONU, os Estados Unidos com
o Reino Unido como aliado principal atacaram o Iraque em
maro de 2003 e em poucos dias tomaram Bagd. Para os EUA,
era preciso atacar o Iraque antes que ele pudesse fornecer tais
armas aos terroristas. Esse princpio ficou conhecido como
guerra preventiva e foi a marca da chamada Doutrina Bush
de guerra contra o terrorismo.
A guerra ao terrorismo tornou popular a tese lanada
pelo cientista poltico estadunidense Samuel Huntington (1994;
1997), conhecida como choque de civilizaes. Ao buscar
uma tendncia para os conflitos no ps-Guerra Fria, Huntington
previu que os embates no mundo aps o trmino do combate
entre socialismo e capitalismo no seriam mais motivados
por questes ideolgicas, mas pelas diferenas culturais
entre as civilizaes. O principal choque aconteceria entre
pases vinculados civilizao ocidental e civilizao
islmica. Tal interpretao sofreu muitas crticas, dada a
fragilidade conceitual do conceito de civilizao utilizado
pelo autor; todavia, foi conveniente para corroborar o discurso
estadunidense que investiu na oposio entre um ocidente/
democrtico e moderno e um Isl arcaico e tirnico.

116

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

No entanto, o terrorismo fundamentalista e a guerra ao


terror tm caractersticas similares: ambos no se restringem
a territrios determinados, atuando potencialmente em todo
o planeta, e defendem bandeiras universais (DEGENSZAJN,
2006). De um lado, os Estados Unidos encampam o discurso
das liberdades democrticas que seria vlido para todo o
mundo como o melhor regime possvel; de outro lado, o
fundamentalismo islmico apresenta a sua verso do melhor
regime possvel. Enfim, so duas foras adversrias com
pretenses equivalentes: a jihad (guerra santa islmica) seria
o outro lado da moeda da cruzada (guerra santa crist)
antiterrorista estadunidense.
De modo distinto aos terrorismos nacionalistas e
revolucionrios do sculo XIX e XX, o fundamentalismo no
luta pela independncia de um nico pas como os primeiros
, tampouco pela formao de um Estado socialista, como os
segundos. Sua bandeira universal e seu modo de ao
planetrio.
Esse terrorismo, surgido nos anos 1990, seria
transterritorial (PASSETTI, 2007) porque no respeita os
limites nacionais, no busca a construo de Estados no sentido
westfaliano e se dissemina no a partir de um centro de comando,
mas pela aplicao por grupos locais de um programa de
ao que os inspira. Nesse sentido, a Al-Qaeda no seria
uma organizao centralizada, mas uma fonte formuladora
e divulgadora de um programa (metas, mtodos, objetivos,
tticas) a ser apropriado por organizaes fundamentalistas
espalhadas pelo planeta. Assim, atentados como os de Bali
(2002), Madri (2004), Londres (2005), Casablanca (2007) e
Mumbai (2008) no teriam sido necessariamente planejados
pela cpula da Al-Qaeda, mas por grupos locais afinados ao
fundamentalismo islmico.
A guerra lanada contra ele tambm transterritorial e
mobiliza exrcitos estatais e novas empresas de segurana
os novos mercenrios que so contratados por Estados e
empresas para apoiar as foras oficiais (SCAHILL, 2008). Os

Mdulo 8

Voc se lembra?

Estudamos isso na
Unidade 1.

117

Relaes Internacionais

exrcitos de pases que declararam guerra contra o terror,


como os EUA e o Reino Unido, criaram novas unidades com
soldados especializados, tcnicos civis, mercenrios e uso de
alta tecnologia a fim de se deslocar pelo globo com a mesma
agilidade dos grupos terroristas.
A guerra contra o terrorismo combina a ocupao
prolongada de pases como o Iraque e o Afeganisto e
aes pulverizadas pelo planeta; uma guerra que dissolve as
fronteiras entre o dentro e fora dos Estados: guerra global
e no mais simplesmente interestatal, envolvendo Estados,
coalizes de Estados e grupos no estatais (terroristas e
mercenrios/empresas privadas de segurana).
As noes de guerra global e transterritorial podem,
tambm, ajudar na anlise de outro importante vetor de conflitos
contemporneos: os trficos e a economia ilcita global
(FRIMAN; ANDREAS, 1999). Segundo Moiss Nam (2006),
os grupos que se dedicam a variadas formas de comrcio ilegal
acionam uma guerra com repercusses internas e internacionais
e que se articula a outros conflitos, como o prprio terrorismo.
Para Nam, os trficos e a economia ilegal no seriam meros
casos de polcia locais, mas de agentes de combate de uma
guerra planetria. O jornalista britnico Misha Glenny (2008),
por sua vez, considera que as ilegalidades transterritoriais no
so desvios ou indcios de mau funcionamento da economia
legal, mas partes constitutivas e fundamentais da economia
capitalista globalizada, com influncia marcante na sustentao
de regimes polticos integrados aos fluxos econmicos globais
nos cinco continentes.
Nesse campo das ilegalidades globais, o tema do trfico
de drogas psicoativas ilcitas tem lugar de destaque. Desde
os anos 1990, o combate a esse trfico despontou como um
dos temas centrais da agenda internacional. O movimento de
controle e proibio de um conjunto de drogas psicoativas, que
comeou nas primeiras dcadas do sculo XX, ganhou impulso
aps os Estados Unidos declararem o que ento o presidente
Richard Nixon (1969-74) chamou de guerra s drogas,

118

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

visando coibir o uso de algumas drogas no pas por meio de


represso policial interna e aes militares e de inteligncia
internacionais. A guerra s drogas se apoia no princpio de
que o mundo se divide entre pases consumidores e pases
produtores de drogas psicoativas ilcitas e que os primeiros
teriam o direito de se defender dos traficantes vindos de fora
dos EUA o que incluiria a permisso para atacar as fontes de
drogas localizadas em outros Estados. Assim, deveria haver
simultaneamente uma guerra interna (contra traficantes
locais e consumidores) e internacional (contra traficantes
internacionais e Estados tidos como coniventes com o trfico).
Tal diviso entre produtores e consumidores foi, desde
o incio, fictcia, pois desconsiderava que drogas como a
maconha e drogas sintticas (como o LSD e anfetaminas)
eram produzidas dentro dos Estados Unidos e na Europa
ocidental (PASSETTI, 1991). No entanto, como discurso de
defesa nacional estadunidense, a guerra s drogas passou a
ser potente justificativa para intervenes militares e presses
polticas sobre outros Estados, principalmente na Amrica
Latina. Ao longo dos anos 1980, com a diminuio do perigo
comunista, o combate ao trfico de drogas ilcitas assumiu
relevncia no discurso diplomtico-militar dos Estados Unidos.
A recomendao estadunidense para a militarizao do
combate ao trfico se internacionalizou, sendo registrada nos
tratados da ONU e aceita pela maioria dos pases no globo.
O proibicionismo* se firmou como a poltica mundial sobre
drogas ilcitas e, no Ps-Guerra Fria, o tema passou a ser tratado
como questo geopoltica global ao ser associado a outros
conflitos (guerras civis, grupos terroristas, governos envolvidos
com trfico etc.).
A Amrica Latina foi, desde finais dos anos 1970, um
dos principais palcos nos quais se desenvolveu a guerra s
drogas. Organizaes ilegais se estruturaram nos pases
andinos (principalmente Peru, Bolvia e Colmbia) de modo
a transformar as plantaes tradicionais de folha de coca*
em cultivo voltado produo de cocana. Os colombianos

Mdulo 8

*Proibicionismo regime
legal que, em nome da
sade e da segurana
pblicas,

visa

banir

por meio da proibio e


represso policial e militar
a produo e consumo
de um conjunto de drogas
psicoativas

(como

cocana, a maconha, o LSD,


a herona, entre muitas
outras). Fonte: Elaborado
pelo autor deste livro.
*Folha

de

arbusto

coca

Erythroxylum

coca Lamarck, ou arbusto


da

coca,

de

origem

andina, produz uma folha


que detm um alcalide
que aumenta a disposio fsica e utilizada h
milhares de anos pelos
povos andinos como estimulante e complemento
alimentar, na forma ch
ou mascada; a cocana
sintetizada a partir do
processamento

qumico

realizado pela macerao


de folhas de coca. Fonte:
Elaborado

pelo

autor

deste livro.

119

Relaes Internacionais

concentraram em suas mos o processo de transformao


da pasta base em cocana pura e a distribuio aos grupos
atacadistas transnacionais. Pases da regio, como o Brasil,
considerados nos anos 1980 apenas como rotas de trnsito
para a cocana, consolidaram-se ao longo dos anos 1990 como
mercados de consumo, centros para a lavagem de dinheiro,
base para grupos atacadistas transnacionais e at mesmo
regies produtoras de psicoativos ilcitos (como a maconha e
drogas sintticas, como o ecstasy). Em centros urbanos como
So Paulo e Rio de Janeiro, periferias e favelas passaram a
ser disputadas por grupos de traficantes que, com violncia,
comandam o mercado local e impem uma forma de governo
sobre regies inteiras e suas populaes.
Um dos exemplos mais claros da militarizao da guerra
s drogas foi a instituio, em 1999, do Plano Colmbia, por
meio do qual os Estados Unidos passaram a transferir recursos
ao Estado colombiano para o combate ao trfico de drogas
ilcitas no pas. Desde 2000, o Plano Colmbia passou a financiar
a guerra no apenas contra os chamados cartis da droga
como tambm s guerrilhas colombianas principalmente
as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) ,
acusadas pelos Estados Unidos e pela Colmbia de se dedicar
ao trfico de cocana. O enrijecimento do combate aos cartis
colombianos desarticulou os maiores grupos narcotraficantes,
causando uma maior pulverizao das organizaes ilegais,
sem que o trfico fosse derrotado. Um dos efeitos desse
abalo parcial dos traficantes colombianos foi o aumento da
importncia das organizaes traficantes mexicanas, que
disputam violentamente o mercado estadunidense e enfrentam
diretamente o poder do Estado mexicano.
A partir de 2001, os discursos diplomtico-militares
estadunidense, britnico e da ONU passaram a vincular o trfico
de drogas ilcitas ao terrorismo, numa ligao pouco precisa
chamada narcoterrorismo supostamente articulada em
torno do financiamento de aes terroristas com dinheiro desse
trfico (RODRIGUES, 2006).

120

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

A produo de novos conceitos como o de


narcoterrorismo no casual. H um esforo dos Estados
reunidos na ONU para a elaborao de tratados internacionais
que estabeleam um regime de cooperao mundial para
combater o terrorismo e os mercados ilegais. Esse esforo tem
produzido documentos como a Conveno das Naes Unidas
contra Delinquncia Organizada Transnacional (conhecida
como Conveno de Palermo), de 2000, que procurou
definies para grupo delinquente organizado, crime
organizado transnacional, lavagem de dinheiro e corrupo
de funcionrio pblico com o objetivo de padronizar conceitos e
padres jurdicos para coordenar globalmente aes repressivas
(GOMES, 2009).
No caso do narcotrfico a impreciso conceitual
ainda maior. Segundo Antonio Escohotado (1997), h drogas
que quando consumidas agem no sistema nervoso central
provocando alteraes de percepo e conscincia. Essas
drogas so as psicoativas. Toda droga psicoativa droga,
mas nem toda droga psicoativa. A maioria dos remdios
vendidos nas farmcias no tem propriedades psicoativas. E
mais: nem toda droga psicoativa ilegal. Os remdios de tarja
preta antidepressivos, por exemplo so drogas psicoativas
legais produzidas e vendidas dentro da lei desde que com
receita mdica.
Ao longo do sculo XX, a poltica proibicionista levou
ilegalidade um grande nmero de drogas psicoativas, num
complicado processo atravessado por interesses polticos,
econmicos, diplomticos e estratgicos (RODRIGUES, 2004;
McALLISTER, 2000). Hoje, tanto nos discursos diplomticomilitares, quanto nos textos das convenes internacionais
sobre o tema, nas leis nacionais editadas sobre a questo e
no senso comum (amplamente divulgado pela mdia) o termo
drogas geralmente assim, no plural passou a ser sinnimo
de substncia psicoativa ilcita. No entanto, ao se falar em
trfico de drogas ningum pensa em trfico de antigripais
ou antibiticos. Entendida literalmente, a expresso trfico

Mdulo 8

121

Relaes Internacionais

Voc poder acessar


vrios links, contendo

de drogas poderia indicar o comrcio de laxantes, antigripais,


xaropes contra a tosse e, tambm, de crack, cocana ou herona.
Logo, o termo ainda que amplamente utilizado impreciso.
Algo similar acontece com outro termo largamente
divulgado: narcotrfico. As drogas propriamente narcticas
seriam, por definio frmaco-qumicas, apenas aquelas drogas
psicoativas que causam sonolncia ou torpor. Desse modo,
levando o conceito risca, a cocana droga estimulante e no
narctica no poderia ser uma das principais substncias
negociadas pelo narcotrfico. A expresso narcotrfico, no
entanto, passou a ser largamente usada como sinnimo de
trfico de drogas, sendo to imprecisa quanto.
A Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito
de Estupefacientes* e Substncias Psicotrpicas, celebrada
em Viena, em 1988, tentou estabelecer uma definio clara
de que tipo de droga tratava tal trfico remetendo-se lista
de substncias controladas ou totalmente proibidas pela
Conveno nica sobre Drogas da ONU e seus protocolos,
celebrada em 1961, na cidade de Nova Iorque. Esse recurso
apenas camuflou o problema, j que as prprias listas so
polmicas e contestadas por especialistas (CABALLERO, 1989).
Desse modo, a Conveno de Viena segue imprecisa, utilizando
como sinnimos as expresses trfico ilcito de estupefacientes
e substncias psicotrpicas, trfico ilcito, trfico ilcito de
drogas e narcotrfico.
Apesar da impreciso, o termo narcotrfico tem sido
aplicado em estudos que relacionam o comrcio ilcito de drogas
psicoativas com questes geopolticas, como o financiamento
de conflitos civis ou regionais, guerrilhas, grupos terroristas e
o controle de regies ou reas urbanas por grupos dedicados
a esse trfico (LABROUSSE, 2010; RODRIGUES, 2012). A
guerra s drogas, portanto, no um combate a toda droga,
nem a toda droga psicoativa, mas apenas produo, comrcio
e uso de drogas psicoativas que foram lanadas, ao longo dos
anos, na ilegalidade. Com suas imprecises conceituais, essa
guerra segue e se amplia, constituindo ao lado da guerra

documentos e tratados

internacionais na seo

Complementando ao final
desta Unidade.

*Estupefaciente que ou
o que provoca costume
e conduz a um estado de

privao, podendo levar


toxicomania (diz-se de
substncia

psicotrpi-

ca); entorpecente. Fonte:


Houaiss (2009).

122

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Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

contra o terrorismo, um dos mais importantes novos temas


das relaes internacionais contemporneas.
importante destacar que os conflitos contemporneos
escapam do controle exclusivo dos Estados e no mais se
restringem aos embates entre eles. As guerras passam a ser
travadas no apenas em nome do interesse nacional,
mas tambm para a manuteno da paz e segurana do
planeta, combatendo inimigos globais. Tais conflitos
tornam pouco ntidas as diferenas entre poltica interna e
poltica internacional, uma vez que os alvos (terroristas,
traficantes) atravessam fronteiras e no se limitam aos projetos
poltico-nacionais clssicos. Terroristas e traficantes so, assim,
considerados inimigos de uma ordem mundial que deve ser
capitalista e democrtica.
O estudo da transformao dos conflitos na segunda
metade do sculo XX acelerada aps a Guerra Fria
possibilita notar um dos aspectos do processo pelo qual
uma nova dimenso a transterritorial se sobrepe
dimenso interestatal. No entanto, no apenas no campo
dos conflitos que se colocam as novas questes internacionais.
As dcadas mais recentes foram tomadas por discusses de
novos temas globais como a defesa dos direitos humanos, a
ateno ao meio ambiente, a preocupao com as migraes
internacionais e as profundas transformaes na economia
planetria e seus impactos na poltica internacional.

O convite, agora, para que passemos por esses temas, de


modo a ter um mapa geral e multidimensional das relaes
internacionais contemporneas. Comeamos estudando alguns
aspectos das mudanas na economia mundial.

Mdulo 8

123

Relaes Internacionais

Globalizao
Quando o assunto so as relaes internacionais, o
termo globalizao um dos mais ouvidos, reproduzidos,
comentados. Muitos falam dos seus efeitos negativos, outros
de seus benefcios, e outros ainda de sua inevitabilidade.
Conceito impreciso, globalizao tem sido usado
principalmente desde os anos 1990 para tratar de um processo
econmico que caracterizaria o capitalismo contemporneo.
Para Rochman (2004), existem estudiosos que veem
na globalizao a fase atual da economia planetria que teria
comeado a se globalizar desde os Grandes Descobrimentos
(nos sculos XVI e XVII) e teria passado por etapas at a
presente configurao; outros analistas perceberiam no
processo de interconexo das economias nacionais que
marca o surgimento de uma economia capitalista propriamente
global um momento particular do sistema capitalista, com
elementos singulares.
Para Gilles Deleuze (1998, p. 223), os anos aps
1945 foram tempos de um dinamismo sem precedentes
que marcou uma mutao do capitalismo. Para o filsofo
francs, em poucos anos se processou a passagem de uma
economia baseada na lgica da concentrao, produo e
propriedade caracterstica da Revoluo Industrial para
outra de sobreproduo. Segundo Deleuze, o capitalismo do
sculo XIX, existente at meados do sculo XX, poderia ser
definido a partir das figuras da fbrica, do proprietrio e
do operrio. J o novo capitalismo do ps-Segunda Guerra
seria caracterizado pela empresa, o gerente e o trabalhador
intelectual. O que esse capitalismo quer, afirma Deleuze
(1998, p. 223-224),
[...] vender servios, e o que quer comprar so aes. J
no um capitalismo dirigido para a produo, mas para
o produto, isto para o mercado. Por isso ele essencialmente dispersivo, e a fbrica cedeu lugar empresa.

124

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Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

As indstrias sujas se espalharam pelo antigo Terceiro


Mundo, enquanto o Primeiro Mundo concentrou as matrizes
das empresas mundializadas, com trabalhadores qualificados,
pesquisa de ponta, robtica e alta especializao. O processo,
impulsionado nos anos 1950, ganhou fora a partir dos
avanos nas telecomunicaes acentuados nos anos 1970,
permitindo que o planejamento dos produtos tambm se
descentralizasse. Os avanos nos meios de transporte tornaram
possvel o trnsito de produtos e componentes, viabilizando que
empresas se deslocassem pela Terra atrs das condies que
lhes parecessem mais lucrativas (mo de obra barata, impostos
baixos, pouca regulamentao ambiental etc.). A fabricao de
peas fracionadas pelo planeta, e a abertura de mercados com
padres de consumo em homogeneizao, levaram construo
de novas regras e instituies para liberalizar o comrcio, a fim
de viabilizar os fluxos financeiros, o processamento e venda de
produtos. Nesse capitalismo, a maior intensidade na gerao de
riqueza se d no campo do trabalho intelectual, enquanto o
trabalho material o trabalho mecnico se dispersa pelo
mundo e se automatiza (PASSETTI, 2003).
O capitalismo contemporneo tambm impulsionou
e foi impulsionado pela rpida sofisticao dos meios de
comunicao. Padres de consumo se internacionalizaram,
assim como gostos, demandas e aspiraes. Surgiu uma indstria
fonogrfica mundial alimentada pela venda de cones pop;
indstria essa conectada a outras, como o cinema e a prpria
televiso. A possibilidade de comunicao instantnea levou a
interpretaes otimistas como a do linguista Marshall McLuhan
(2011) que, ainda no final dos anos 1960, considerava que os
avanos na tecnologia da informao incluindo a nascente
informtica aproximariam povos e culturas fazendo do mundo
uma aldeia global.
As presses do capital para que houvesse maior liberdade
para os fluxos financeiros e para o livre mercado mundial
reativaram a premissa liberal que associa como vimos pelo
estudo de Kant e Wilson liberdade comercial cooperao

Mdulo 8

125

Relaes Internacionais

e paz. Dos autores da rea das Relaes Internacionais que


encontram audincia a partir dos anos 1970, destacaram-se
Robert Keohane e Joseph Nye (1977), com a chamada tese da
interdependncia complexa.
Em linhas gerais, os autores estadunidenses
argumentaram que no Ps-Segunda Guerra Mundial houve
veloz interconexo entre as economias, ampliao dos laos de
identidade transnacionais (por meio das causas ambientalistas
e humanitrias, defesa de direitos de minorias, entre outras)
e crescente percepo de que havia temas globais a serem
equacionados coletivamente pelos Estados. Esse conjunto
de fatores exigiria que cada Estado, para alcanar seus
interesses, reparasse que sua fora e suas vulnerabilidades
no poderiam mais ser medidas fundamentalmente pelo
poderio militar. O mundo, em suma, apresentaria cada vez
mais feixes de conexo entre economias e interesses pblicos
e privados interdependentes que colocariam para os Estados
a necessidade de cooperar, gerando com isso um mundo
menos conflituoso.
O despontar dos discursos sobre a globalizao foi
conectado emergncia do neoliberalismo como prtica de
gesto econmica e de governo das sociedades nos anos 1970
(FOUCAULT, 2008a). As premissas neoliberais comearam a
ser trabalhadas ainda no perodo entreguerras (1919-1939), por
economistas como os austracos Ludwig von Mises (1881-1973)
e Friedrich Hayek (1899-1992), como antagonistas s polticas
de intervencionismo do Estado na economia praticados pelos
Estados capitalistas desde a crise de 1929, em nome da salvao
desse sistema econmico. Para os neoliberais, era fundamental
que os Estados no interviessem na economia, deixando que
os mercados se autorregulassem. O poder poltico deveria se
dedicar a manter a ordem pblica, regular a ao das empresas
por meio de agncias regulatrias, e oferecer apenas servios
elementares para atender queles sem condies alguma de
pagar por eles em instituies ou convnios particulares. No
mais, a gesto das questes sociais deveria ser conduzida pela

126

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

parceria com empresas e organizaes no governamentais da


sociedade civil.
Aps dcadas de intervencionismo e da construo
na Europa do Estado de Bem-estar social (welfare state), o
neoliberalismo encontra espao na academia e em plataformas
polticas diante de nova crise pela qual passa o capitalismo
nos anos 1970, com os Estados Unidos anunciando o fim
da paridade dlar-ouro, as crises do petrleo e o abalo do
modelo de gesto do sistema econmico mundial planejado
nas conferncias de Bretton Woods. Os governos de Margareth
Thatcher (1979-90), no Reino Unido e de Ronald Reagan (198189), nos Estados Unidos, implementaram recomendaes
neoliberais, diminuindo tanto os gastos pblicos (em servios
e pessoal) quanto o controle do Estado sobre a economia
(desregulamentando, principalmente, o setor financeiro e
especulativo).
Ao longo dos anos 1980, o chamado receiturio
neoliberal passou a ser adotado por instituies financeiras
internacionais (FMI, Banco Mundial), como condicionante para
a liberao de emprstimos: para receber recursos os pases
deveriam privatizar empresas, diminuir barreiras comerciais,
estabilizar a moeda e controlar a inflao, liberalizar a economia,
cortar gastos sociais, diminuir a mquina administrativa entre
outras medidas. Esse conjunto de determinaes conhecido
como Consenso de Washington ganhou ampla difuso, com
destaque nos pases latino-americanos.
A adeso ao neoliberalismo, no entanto, gerou
resistncias: reaes e protestos aos efeitos da globalizao e
da liberalizao da economia. O momento considerado crucial
para nesse despontar das resistncias, foi o levante zapatista,
em 1 de janeiro de 1994 (FUSER, 1995). Na data em que
entrava em vigor o NAFTA um grupo armado tomou cidades
em um dos mais pobres estados mexicanos, Chiapas. O estopim
para a revolta foi a alterao constitucional que o governo
mexicano promoveu para poder ser aceito no NAFTA que dava

Mdulo 8

rea de livre comrcio que


estudamos na Unidade 3.

127

Relaes Internacionais

permisso para que as terras comunais pudessem ser negociadas


(algo proibido como efeito da Revoluo Mexicana, de 1910).
Zapata (1879-1919), um
dos lderes da Revoluo
Identificando-se como Exrcito Zapatista de Libertao
Mexicana de 1910.
Nacional (EZLN), a guerrilha diferia da maioria dos movimentos
armados que, desde os anos 1960, existiram na Amrica Latina:
no era um grupo marxista, nem defendia a tomada do Estado;
ao contrrio, os zapatistas evocavam valores indgenas de vida
comunitria e exigiam respeito aos direitos das populaes
de origem maia, sem visar a tomada do poder
poltico (FIGUEIREDO, 2006).
Terras comunais
Saiba mais
A reao das foras armadas mexicanas
Eram os campos cultivados coletivamente
foi rpida e teria sido bem sucedida se o EZLN
por camponeses, seguindo a tradio
no tivesse adotado a ttica de retornar selva
indgena, sem que houvesse propriedade
e simultaneamente divulgar sua causa pela
privada sobre a terra. A Constituio
mexicana protegia, desde os anos 1910,
internet. Logo, o EZLN conseguiu o apoio de
essas terras; proibindo sua comercializao.
ONGs, intelectuais e artistas do mundo todo que,
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
em linhas gerais, discordavam do neoliberalismo
e da globalizao capitalista. Com a visibilidade
alcanada, e a ocupao de meios eletrnicos e miditicos, os
zapatistas evitaram ser dizimados pelo governo mexicano.
Em torno dos zapatistas, foi organizado, em 1996, o 1
Encontro da Humanidade Contra o Neoliberalismo, que reuniu
um amplo leque de organizaes e movimentos internacionais
e considerado a principal procedncia da Ao Global dos
Povos (AGP), rede de grupos antineoliberais que passaria a
articular iniciativas, protestos e aes contra a globalizao
neoliberal (ANDREOTTI, 2009). A primeira grande ao
organizada pela AGP aconteceu em Seattle, Estados Unidos,
em 1999, quando milhares de manifestantes, de diversas
procedncias e grupos, agiram articuladamente para impedir
que autoridades e funcionrios internacionais chegassem
ao encontro da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
marcado para acontecer na cidade.
Segundo Eschle (2005), foi dessa ao que surgiu o
rtulo movimentos antiglobalizao. Para a autora, o
termo impreciso porque rene num suposto movimento

Em referncia a Emiliano

128

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Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

grupos muito diversos e que no obedeciam a um esquema


amplo e unificador. Naquilo que foi chamado de movimento
antiglobalizao havia desde a Associao pela Taxao das
Transaes Financeiras para Ajuda dos Cidados (ATTAC) at os
black blocks. A primeira foi criada na Frana, em 1998, visando
uma reforma do sistema capitalista mundial que regulamentasse
o que via como excessos do capital especulativo. J os black
blocks tinham procedncias nos grupo de defesa dos squatters
(ocupaes libertrias de imveis abandonados) na Alemanha
dos anos 1970, alm de diversos protestos contra a poltica
externa e o sistema financeiro nos Estados Unidos e Europa
nos anos 1980 e 1990, e no se conformaram como um grupo,
mas como uma ttica de ao direta.
Os black blocks receberam muita ateno da mdia
porque suas aes passaram muitas vezes pela destruio de
lojas de grandes marcas e redes de lanchonetes a fim de mostrar
que a maior violncia no era as pedras rompendo vitrines,
mas a prpria explorao capitalista. Em 2001, a morte pela
polcia do jovem Carlo Giulianni, que agia num black block, foi
transmitida ao mundo pela TV e internet durante os protestos
contra o encontro do G8* que acontecia em Gnova, Itlia.
Para Andreotti (2009), a diversidade do chamado
movimento antiglobalizao passou por um processo de
homogeneizao que se deu por meio do Frum Social Mundial
(FSM), encontro que aconteceu pela primeira vez na cidade de
Porto Alegre, em 2002, e que procurou congregar os inmeros
grupos vagamente associados como antiglobalizao em torno
da reivindicao por direitos para minorias (ndios, negros,
mulheres, crianas), direitos de cidadania (maior participao
na gesto pblica, maiores investimentos sociais, etc.) e
alternativas ao sistema capitalista. O FSM foi apresentado como
contraposio ao Frum Econmico Mundial, que acontece
anualmente em Davos, Sua, reunindo autoridades dos pases
desenvolvidos, representantes de grandes corporaes e de
organizaes internacionais. A partir dos Fruns, o objetivo de
apresentar alternativas globalizao se fortalece, junto com

Mdulo 8

*G8 Estados Unidos,


Reino

Unido,

Frana,

Rssia, Itlia, Alemanha,


Japo e Canad formaram um grupo que se
rene desde os anos 1970,
para discutir e acordar
questes da economia e
poltica internacionais. A
partir dos anos 2000, o
G8 comeou a convidar
para suas reunies pases
em desenvolvimento de
maior expresso poltica
e econmica como Brasil,
ndia e Mxico. Fonte:
Elaborado

pelo

autor

deste livro.

129

Relaes Internacionais

a tentativa de produzir propriamente um movimento que,


identificando-se como altermundismo, passou a expressar
o desejo por reformas acreditando que um outro mundo
possvel (slogan do FSM): o anti (contra) cedeu lugar ao
alter (outro).
A globalizao econmico-financeira foi apontada pelos
neoliberais, no incio dos anos 1990, como inevitvel diante do
fracasso do socialismo de Estado. Esse discurso completava,
pelo lado econmico, o que seria a vitria da democracia pelo
lado poltico. No entanto, a globalizao e o neoliberalismo,
como processos polticos e econmicos, no so inevitveis,
mas antes disso, so expresso de determinadas correlaes de
fora e interesses que sobrevieram, sufocando outros. As crises
sistemticas do capitalismo continuaram nos anos 1990 e 2000;
resistncias reformistas e radicais globalizao emergiram;
novas correlaes de fora se formaram.

Para o que nos interessa diretamente nesta disciplina,


importante notar que a dimenso transterritorial desponta
no final do sculo XX no s no campo dos conflitos, como
tambm no da poltica, da economia, das formas de cooperao
e de resistncias. Nessa poltica planetarizada, Estados so
atravessados e afetados por grupos no estatais conflituosos,
resistentes, interessados em lucratividades legais e ilegais; e
se anunciam novas estratgias para governar coisas, pessoas,
produtos, fluxos: novas prticas de governo do planeta. Essas
novas prticas so produzidas com ateno ao despontar de
novos temas globais, aos quais nos dedicaremos a estudar a
seguir.

130

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Os Direitos Humanos
Em 1945, o impacto provocado pela incrvel violncia da
Segunda Guerra Mundial havia marcado a vida de populaes
inteiras, principalmente da Europa e da sia. Dos estimados
cinquenta milhes de mortos no conflito, cerca de 12 milhes
foram assassinados em campos de concentrao e de extermnio
mantidos pelos nazistas: os mortos eram judeus, ciganos,
doentes mentais, comunistas, anarquistas, homossexuais,
eslavos e prisioneiros de guerra, entre outros grupos perseguidos
por diferenas polticas ou por serem considerados como raas
inferiores pelo regime de Adolf Hitler. Assim, terminada a
guerra, o tema da proteo do indivduo e de seus direitos foi
parte central da proposta de construo de uma nova ordem mundial
voltada manuteno da paz e segurana internacionais.
A Carta de So Francisco (BRASIL, 1945), que instituiu a
ONU, j em seu artigo 1 (item 3) dizia ser um dos seus objetivos
fazer respeitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais
de todos, sem fazer distino por motivos de raa, sexo, idioma
ou religio, disposio reafirmada no artigo 55 e que motivou,
para alm da Carta, a elaborao de um documento dedicado
exclusivamente aos direitos humanos. Trata-se da Declarao
Universal dos Direitos Humanos (DUDH), proclamada pela
Assembleia Geral da ONU em dezembro de 1948. A Declarao
afirmava que todos os membros da famlia humana eram
dotados de direitos iguais e inalienveis (DUDH, Prembulo)
que deveriam ser observados e protegidos para que o objetivo
de manter a paz internacional fosse alcanado.
A discusso sobre tais direitos iguais e inalienveis, no
entanto, no foi inaugurada com a Declarao de 1948. Os
valores e prescries desse documento tinham uma histria cujas
procedncias remetem a duas outras declaraes: a Declarao
de Independncia dos Estados Unidos, de 1776, e a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789 (HUNT, 2009).
A primeira foi redigida por Thomas Jefferson (1743-1826), um
dos lderes da luta pela independncia das colnias inglesas

Mdulo 8

Como estudamos na
Unidade 3.

131

Relaes Internacionais

*Estamento estado ou
condio em que algum
pode subsistir ou permanecer; grupo de indivduos
com anloga funo social
ou com influncia em
determinado campo de
atividade. Fonte: Houaiss
(2009).

132

na Amrica do Norte, no contexto da fundao de um novo


pas, os Estados Unidos da Amrica. A segunda foi aprovada
pela Assembleia Nacional francesa em meio ao processo
revolucionrio que poria fim monarquia, estabelecendo pela
primeira vez o regime republicano na Frana.
Ambas cristalizavam a crena de que todos os indivduos
nasciam com direitos iguais, posio que contrariava
frontalmente o regime poltico predominante na poca, no qual
monarcas governavam de forma absoluta e as pessoas tinham
direitos e deveres diferentes dependendo do estamento* a que
pertenciam por nascimento. A tese do direito natural nivelava os
homens em direito, ao menos formalmente. Do ponto de vista
poltico, os governos deveriam agir para proteger os direitos
naturais. Caso impedissem seu gozo ou os violassem, esses
governos deveriam ser considerados tirnicos e seria legtimo
substitu-los por outro governo. Esse argumento foi importante
para justificar a independncia dos Estados Unidos e para a
deposio da monarquia na Frana.
Naquele contexto, os direitos considerados naturais a
todos eram basicamente o direito vida, propriedade privada,
liberdade de culto (f religiosa), liberdade de expresso de
opinies, liberdade de participao poltica. Esse conjunto de
direitos ficou conhecido como direitos de primeira gerao.
A segunda onda importante de expanso dos direitos veio com
a Declarao da ONU de 1948, quando foram includos os
chamados direitos econmicos, sociais e culturais (os direitos
de segunda gerao): direito educao, seguridade social,
a condies materiais mnimas para o bem-estar de si e da
famlia, garantias trabalhistas, acesso a bens culturais.
Para Hunt (2009), os formuladores dessa Declarao
no deixaram dvidas quanto inteno de afirmar que os
direitos deveriam ser realmente universais, ou seja, valeriam
para todos (homens, mulheres, crianas, etnias diferentes)
por isso direitos humanos (e no apenas do homem
ou do cidado) e em todo o mundo (todas as regies,
pases, tradies culturais, prticas religiosas etc.). O tema

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

da universalidade , precisamente, um dos mais discutidos


na questo dos direitos humanos. Crticos universalidade
sustentam que os direitos humanos tm uma clara procedncia
ocidental e que conceitos como os de dignidade humana,
felicidade ou liberdade no existem nesses termos ou
tm outros significados para povos no ocidentais. De outro
lado, h os que sustentam que apesar da histria dos direitos
humanos ser estreitamente relacionada ocidental, os valores
que expressa no seriam exclusividade de povos de origem
europeia; e que apoiar a tese da no universalidade poderia
levar ao relativismo cultural, ou seja, a justificativa de
qualquer ato vlido desde que seja amparado em costumes
locais (ALVES, 2003).
Assim, ativistas de direitos humanos protestam contra
as mutilaes genitais a que garotas so submetidas em certas
regies da frica, afirmando que no h costume ou tradio
que justifique essa prtica. De outro lado, alguns Estados do
antigo Terceiro Mundo passaram a alegar que o discurso da
defesa dos direitos humanos seria uma forma de interveno
disfarada dos Estados desenvolvidos sobre os pases em
desenvolvimento, legitimando presses diplomticas e possveis
sanes econmicas como represlias a violaes dos direitos
humanos. Esse debate se aprofundou principalmente a partir
dos anos 1960, quando a ONU passou a agir de forma mais ativa
por meio da Comisso de Direitos Humanos e de instrumentos
de acompanhamento e vigilncia de casos e denncias de
violaes (ALVES, 2003; HELLER, 1994).
Nos anos 1970 e 1980, a ONU se props a acompanhar
e verificar denncias de violaes aos direitos humanos
em pases com regimes autoritrios e de exceo (como as
ditaduras argentina e chilena e o apartheid sul-africano) ou em
guerra civil (como na Guatemala e em El Salvador). O maior
ativismo fiscalizador da ONU encontrou limites na prpria
estrutura da Organizao, j que as denncias ou mesmo
constataes de violaes aos direitos humanos precisam ser
aprovadas pelas instncias decisrias, com destaque para o

Mdulo 8

133

Relaes Internacionais

Conselho de Segurana, para tomar a forma de sanes contra


o pas violador. Ainda assim, tal tendncia se aprofundou. Em
1993, Viena abrigou a Conferncia Mundial sobre os Direitos
Humanos cujo documento final afirmou a universalidade dos
direitos humanos, a incluso do direito ao desenvolvimento
como um dos direitos humanos, o reconhecimento das ONGs
como agentes de defesa dos direitos humanos e a relao direta
entre direitos humanos e democracia (RODRIGUES, 2009;
ALVES, 2001; HELLER, 1994).
Nos anos seguintes Conferncia, o mpeto regulador
da ONU no campo dos direitos humanos cresceu. No mesmo
ano de 1993, foi criado o Alto Comissariado para os Direitos
Humanos, com funes ampliadas de fiscalizao e controle da
situao mundial dos direitos humanos. Em 1998, foi celebrado
o Tratado de Roma que criou o Tribunal Penal Internacional
(TPI), com sede em Haia (Holanda), destinado a ser uma corte
permanente, com alcance mundial, para julgar crimes contra a
humanidade (crimes de guerra, genocdio, graves violaes aos
direitos humanos). Antes do TPI, que passou a funcionar em
2002, a ONU tinha a prtica de instituir tribunais especiais ad
hoc (depois do fato consumado) para julgar casos particulares,
como o Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslvia,
de 1993, e o Tribunal Penal Internacional para Ruanda, de
1994. Pases como China, Estados Unidos, Sudo e Rssia
no ratificaram o Tratado, ou seja, no aderiram s suas regras
temendo a abertura de processos por violaes de direitos
humanos.
No mesmo movimento de criao de novos instrumentos
para fiscalizar e julgar violaes contra os direitos humanos,
a Assembleia Geral da ONU aprovou, em 2005, um item a
respeito do conceito da responsabilidade de proteger
(Responsability to Protect RtoP).

Segundo o Estatuto do TPI


pessoas, ONGs ou pases
podem levar denncias
diretamente a um

Promotor Geral que tem


autonomia para iniciar a

investigao e encaminhar
pedidos de priso e
outras providncias para
que os juzes da Corte
permanente julguem.

134

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

O documento visou reforar o compromisso que cada


Estado deve ter de proteger os direitos humanos de
sua prpria populao. A novidade polmica da RtoP
que se defende uma ao mais direta da comunidade
de Estados caso se constate violaes sistemticas
aos direitos humanos por parte de um Estado ou que
ocorram num pas sem que o governo nada faa para
impedir.
O princpio de fundo da RtoP de que o respeito
soberania dos Estados no poderia servir de anteparo para que
se violassem os direitos humanos.
Assim, o respeito absoluto soberania base do sistema
internacional moderno deveria ser condicionado ao respeito
aos direitos humanos. Em outras palavras, os indivduos e
seus direitos seriam mais importantes que a soberania dos
Estados violadores dos direitos humanos. No limite, e depois
de esgotadas todas as tentativas de negociao diplomtica
e presses econmicas, o compromisso com a RtoP poderia
levar interveno humanitria, ou seja, uma ao militar
de um Estado ou grupo de Estados, autorizados pelo Conselho
de Segurana da ONU, sobre outro Estado a fim de fazer cessar
violaes aos direitos humanos e permitir a passagem de ajuda
humanitria (EVANS, 2008).
Muitos pases viram no princpio da RtoP mais um
instrumento camuflado a justificar intervenes e presses
polticas e econmicas. J os entusiastas, veem na RtoP a
abertura para um gerenciamento coletivo e planetrio de uma
questo global fundamental. Seus defensores acrescentam
que antes de chegar ao extremo de uma interveno armada,
haveria outras etapas ainda mais importantes no campo da
preveno a violaes massivas dos direitos humanos. O tema
e o debate em torno da RtoP se inserem em uma questo
mais ampla: a da tutela internacional dos direitos humanos.
Para Alves (2003), a efetividade de aes internacionais em

Mdulo 8

Para saber mais sobre RtoP


veja Arredondo, Rodriguez

e Serbin (2011). Disponvel


em <http://www.

cries.org/wp-content/

uploads/2011/02/D16.

pdf>. Acesso em: 27 ago.


2012.

135

Relaes Internacionais

defesa dos direitos humanos depende diretamente de interesses


polticos e jogos de poder que se expressam na ONU, e no
Conselho de Segurana em particular. No entanto, o autor
observa uma tendncia que levaria do estado atual em que
os direitos humanos so recomendados internacionalmente,
mas praticados ou no pelos Estados , para outro no qual
haveria instrumentos internacionais para garantir o respeito
universal aos direitos humanos.
Um dos problemas hoje associados tambm questo
dos direitos humanos o das migraes internacionais.
A partir da segunda metade do sculo XX, o trnsito de
pessoas no mundo aumentou significativamente. A motivao
econmica principal impulso dos fluxos migratrios em
direo s Amricas nos sculos XIX e XX continuaram a
desempenhar um papel central, mas seguindo outros trajetos:
os principais destinos passaram a ser os Estados Unidos e a
Europa Ocidental: latino-americanos, asiticos e africanos
migram aos milhes em busca de condies melhores de vida
nos pases ocidentais desenvolvidos.
As migraes podem provocar tenses polticas,
econmicas e sociais importantes, como atestam os problemas
fronteirios entre Mxico e Estados Unidos e o aprofundamento
do racismo e xenofobia na Unio Europeia contra africanos,
turcos ou europeus orientais. As migraes podem estar
relacionadas a conflitos em curso ou a perseguies polticas
em massa. Nesse caso, as migraes foradas formam levas
de refugiados que so alvo de proteo e controle por parte
da ONU por meio do seu Alto Comissariado para Refugiados
(ACNUR), criado em 1950. Questes como essas fazem com que
Gilberto Rodrigues (2009) afirme que o fator populacional
um elemento clssico da geopoltica para calcular a fora de
um pas volte tona como problema de segurana, ainda
que de outra forma, uma vez que o deslocamento voluntrio
ou forado de massas populacionais visto como uma ameaa
ordem em regies do planeta e como fator complicador no
campo poltico-social e econmico nos pases destinatrios.

136

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Pelo estudo da questo dos direitos humanos possvel


notar a parcial dissoluo entre o dentro do Estado e
o internacional na medida em que os pases assumem
compromissos coletivos e reformam suas leis nacionais para
adequ-las aos tratados. Um trao de poltica global se anuncia
pela universalizao dos direitos humanos. Sua ampliao
leva, nos dias atuais, ao acrscimo de outros direitos (os de
terceira e quarta geraes) como o direito ao meio ambiente
e ao acesso s tecnologias da informao. Vivemos a era dos
direitos ampliados, na qual no s os direitos humanos vlidos
para todos se afirmam, como tambm os direitos particulares
de minorias se consolidam. A defesa dos direitos mobiliza a
ao no s de Estados, mas de ONGs, criando laos ativistas
e de afinidade que no se restringem s fronteiras estatais.
Por fim, a possibilidade de presses e at mesmo intervenes
humanitrias explicita uma das facetas do redimensionamento
do conceito de soberania.

Desse modo, convidamos voc a pensar o tema dos direitos


humanos como um dos mais importantes para uma anlise
das relaes internacionais contemporneas no apenas
porque os discursos diplomticos e de parte significativa dos
governos assim o admitem, mas porque ele se apresenta como
um elemento central da construo de prticas planetrias
de governo, nesse movimento que vai do internacional ao
global.

O Meio Ambiente
A crena de que o desenvolvimento industrial e os nveis
de consumo do capitalismo avanado poderiam ser mantidos
indefinidamente comeou a ceder ainda no final dos anos 1960.
A percepo de governos e de organizaes da sociedade civil
de que o ritmo do crescimento econmico-industrial havia,

Mdulo 8

137

Relaes Internacionais

desde o final do sculo XVIII, causado danos graves ao meio


ambiente levou a uma mobilizao, capitaneada pela ONU,
que resultou na primeira conferncia internacional sobre o
tema, realizada em Estocolmo, em 1972. Os compromissos
celebrados em Estocolmo apontavam para a necessidade de
uma nova viso sobre o desenvolvimento, entendendo que os
recursos naturais no eram infinitos, como tambm no era
a capacidade de recuperao da Terra diante das agresses
impostas pela humanidade.
Nesse sentido, para avaliar as mudanas de curso
tidas como necessrias, foi formada pela ONU, em 1982, a
Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
presidida pela ento primeira-ministra norueguesa Gro Harlem
Brundtland. A Comisso Brundtland produziu o relatrio
Nosso futuro comum, publicado em 1987 que reafirmava
a necessidade de adequar desenvolvimento econmico
e proteo ambiental. Para tanto, o Relatrio apresentou
o conceito de desenvolvimento sustentvel, definido
como aquele capaz de atender s demandas e necessidades
das populaes atuais sem que isso incorra na diminuio de
oportunidades para geraes futuras. A partir desse conceito,
o Relatrio recomendava comunidade internacional urgncia
para tomar medidas no apenas de reparao dos danos
causados ao meio ambiente, mas tambm de preveno
a prejuzos futuros. Para tanto, seria preciso novos pactos e
compromissos de cooperao internacional.
Como efeito dessas indicaes da Comisso Brundtland,
a Assembleia Geral da ONU convocou uma nova conferncia
sobre o meio ambiente para o ano de 1992. Assim, vinte
anos aps o encontro de Estocolmo, a cidade do Rio de
Janeiro recebeu a Conferncia das Naes Unidas sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como
Rio/92 ou ECO/92. O encontro teve grande repercusso, com a
presena de 119 chefes de Estado e de governo e de centenas
de ONGs ambientalistas que tiveram um espao para discusso
o Frum Global e puderam participar ativamente dos
debates.

138

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Dos encontros preparatrios para a ECO/92, e das


discusses levadas a cabo no Rio, resultaram documentos, sendo
os mais importantes dois tratados (o Convnio sobre Diversidade
Biolgica e o Convnio sobre Mudana Climtica) e a Agenda
21, compromisso sem a fora de um tratado, mas que estabeleceu
um conjunto de metas e diretrizes a serem [...] cumpridas a
fim de que sejam adotados novos padres de produo e de
convivncia compatveis com o desenvolvimento sustentvel,
visando ao sculo XXI (RODRIGUES, 2009, p. 101).
Como consequncia da ECO/92 o aparato burocrtico
e os instrumentos jurdicos internacionais para lidar com
a preservao do meio ambiente foram incrementados
rapidamente. Seguindo orientao da Agenda 21, a Assembleia
Geral da ONU criou, em 1993, a Comisso de Desenvolvimento
Sustentvel, junto ao Conselho Econmico e Social (ECOSOC),
como um foro de cooperao internacional destinado a
acompanhar o cumprimento dos acordos e compromissos
celebrados na ECO/92. Em 1997, outro encontro internacional
produziu um documento adicional Conveno sobre
Mudana Climtica conhecido como Protocolo de Kyoto. Ele
estabeleceu um cronograma para reduo de emisses de CO2
na atmosfera. O Protocolo procurou distinguir a quantidade de
CO2 liberada na atmosfera pelos pases em desenvolvimento
e pelos j desenvolvidos (considerados os maiores emissores
do gs), criando um bnus de carbono que permitiria a um
pas pouco poluente vender quotas de emisso a pases mais
poluentes. A efetivao do Protocolo sofreu prejuzo com a no
adeso imediata dos Estados Unidos, um dos maiores emissores
de CO2, que assinaram, mas no ratificaram o acordo.
Os mecanismos supranacionais criados para lidar com
o tema ambiental so justificados pelo fato dessa questo ser
uma das que no respeitam fronteiras polticas. O entendimento
hoje de que o meio ambiente deve ser preservado para a
sobrevivncia da prpria humanidade e que tal esforo no
poderia ser feito sem o comprometimento e cooperao globais.
O ponto central parece ser o cuidado com a Terra como um todo

Mdulo 8

139

Relaes Internacionais

para o bem-estar da humanidade; ou seja, uma abordagem


global e cosmopolita, para alm das relaes puramente
interestatais. Assim, Estados, ONGs, ONU e organizaes
regionais tentam se articular em nome de assuntos referentes
gesto da vida e sade do planeta.
Nesse sentido, a sensibilidade ao tema ambiental tem
como correlata a ateno aos direitos humanos, uma vez que
ambos tm carter transterritorial. Assim, as convenes e as
organizaes produzidas para gerir essas questes so parte de
um mesmo processo de percepo da existncia de problemas
que ultrapassam fronteiras polticas e que exigiriam a construo
de prticas de governo do planeta. O estudo da questo dos
direitos humanos e do meio ambiente tem o potencial de ser um
laboratrio de anlise privilegiado para compreender como se
redimensiona a poltica mundial contempornea, no momento
em que se sobrepem antiga lgica interestatal, novas prticas
polticas, econmicas, jurdicas e sociais transterritoriais.

ONGs, Governana Global e a Nova


Poltica Planetria
*Organizao No-Governamental

Internacional

(ONGI) As Organizaes
No-Governamentais
Internacionais

(ONGIs)

tem carter similar, mas


atuam no campo internacional, mantendo representantes em vrias partes
do mundo e dedicando-se
a temas de alcance global
(ex.: Greenpeace, Anistia
Internacional,
Internacional

Comit
da

Cruz

Vermelha). Fonte: Elaborado pelo autor deste


livro.

140

As relaes internacionais deixaram de ser, na segunda


metade do sculo XX, povoadas apenas por Estados soberanos.
Surgiram organizaes internacionais e uma multiplicidade
de organizaes tambm de carter internacional, mas
no estatal. Alm dos grupos no estatais conflituosos
que estudamos anteriormente, desde 1945 proliferaram as
chamadas organizaes no governamentais internacionais
(ONGIs)* voltadas a temas que emergiram nesse perodo, como
questes globais, exemplificadas pela defesa dos direitos
humanos e a preservao ambiental.
As procedncias mais anlogas das atuais ONGIs provm
das experincias humanitrias do sculo XIX, dentre as quais se

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

destaca o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV). Fundado


na Sua em 1863 para atender militares feridos em campo
de combate, a Cruz Vermelha ampliou posteriormente seus
objetivos, advogando em favor da construo de um direito
de guerra que obrigasse os Estados a observarem condutas
humanitrias na conduo das batalhas. A Cruz Vermelha, nesse
sentido, no se constituiu como uma organizao antimilitarista
ou pacifista porque no questionava a prtica da guerra
entre Estados mas como um grupo voltado a minimizar o
sofrimento de soldados. Recebendo o apoio de muitos Estados,
as iniciativas da Cruz Vermelha levaram celebrao de tratados
que visaram controlar a violncia da guerra.

Para conhecer mais sobre

o Comit Internacional da
Cruz Vermelha verifique
o endereo eletrnico

<http://www.icrc.org>.

Acesso em: 28 jun. 2012.

Esses tratados foram reunidos e atualizados nas


Convenes de Genebra, de 1949, que ainda sob o
impacto da Segunda Guerra Mundial, incluram a
proteo a civis envolvidos em guerras e reforaram
os direitos que deveriam ter os prisioneiros de guerra.
Em 1979, tentando acompanhar as transformaes
nas formas dos conflitos internacionais, as Convenes
foram emendadas com novas normas para a proteo
de combatentes e no combatentes em guerras civis (e
no apenas em guerras interestatais) e para evitar que
grupos beligerantes fizessem da destruio ambiental
uma ttica de guerra.
A Cruz Vermelha, e sua variante para o mundo islmico,
o Crescente Vermelho, forma uma rede internacional com
escritrios locais articulados sede em Genebra. Seu lobby
junto a Estados e organizaes internacionais foi importante
para que o antigo direito de guerra se convertesse no atual
direito internacional humanitrio, incorporando direitos e
ampliadas promessas de proteo a pessoas tidas como vtimas
de conflitos que j no se restringem guerra interestatal.

Mdulo 8

141

Relaes Internacionais

No campo aberto pela Cruz Vermelha se desenvolveram


outras ONGIs, como a Mdicos Sem Fronteiras (Mdicins Sans
Frontires), criada em 1971, e que atua em regies de conflito,
junto a populaes refugiadas ou em reas devastadas por
catstrofes naturais. Ainda no campo da proteo aos direitos
humanos, destaca-se a Anistia Internacional, ONGI fundada
em Londres, em 1961, e que se dedica denncia, em todo
o planeta, de maus tratos e tortura de prisioneiros, violaes
de direitos humanos por parte de foras policiais, comrcio
de armas, execues extrajudiciais (grupos de extermnio),
impunidade, violncia contra mulheres e crianas, entre outros
temas.
Outra grande questo a mobilizar ativistas em escala
global tem sido a proteo do meio ambiente. Das ONGIs
ambientalistas com maior visibilidade internacional, destacamse o World Wide Fund for Nature (WWF) e o Greenpeace, ambos
com redes internacionais de escritrios e aes em dezenas
de pases. A WWF foi montada na Sua, em 1961, para
promover a conservao dos ecossistemas e da vida selvagem.
O Greenpeace, fundado dez anos depois, notabilizou-se
pelas aes de maior impacto miditico, como manifestaes
pblicas, protestos surpresa em eventos oficiais, invaso de
indstrias consideradas poluidoras, interceptao de navios
com lixo txico ou de navios-baleeiros etc. Organizado no
Canad por estadunidenses que haviam abandonado seu pas
por discordarem da Guerra do Vietn e do consumismo que
caracterizava o estilo americano de vida (american way of life).
Assim, o ambientalismo do Greenpeace se produz
a partir de certo pacifismo estadunidense que tem suas
procedncias no protestantismo quaker e, mais recentemente,
no movimento hippie. O alvo inicial antinuclear foi ampliado
para questes como poluio dos mares, desmatamento de
florestas e caa de espcies ameaadas de extino. O grupo
ganhou notoriedade quando seu navio Rainbow Warrior foi
afundado, em 1985, numa ao atribuda ao servio secreto
francs (EVANS; NEWHAM, 1998, p. 211). O navio era usado

Ficou curioso em obter

maiores informaes sobre


a anistia Internacional?

Para sanar sua curiosidade


acesse: <http://

br.amnesty.org>. Acesso
em: 28 jun. 2012.

Conhea o trabalho

desenvolvido pelo WWF

acessando: <http://www.
wwf.org.br>. Acesso em:
18 jul. 2012. E conhea
tambm mais detalhes
sobre o Greenpeace
acessando: <http://www.
greenpeace.org>. Acesso
em: 28 jun. 2012.

142

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

para interceptar navios baleeiros (franceses, canadenses,


noruegueses, japoneses etc.) e foi comprado em 1977 com a
ajuda de doaes individuais e do WWF. A presena miditica
e o crescimento dos filiados e voluntrios deu ao Greenpeace
grande visibilidade, garantindo um convite da ONU para ser
observador oficial em temas ambientais.
Sediado em Amsterd, Holanda, o Greenpeace
divulga que todo seu oramento provm de doaes de
pessoas fsicas, no aceitando financiamentos de governos ou
empresas, assim como o WWF. O tema do financiamento das
ONGIs controverso, uma vez que so mltiplas as formas
de relacionamento entre ONGI, empresas e Estados. Griffths,
OCallaghan e Roach (2008) afirmam que parte considervel
das ONGIs dedicadas aos temas humanitrios e ambientalistas
recebem parte de seu financiamento de empresas ou governos,
mesmo que indiretamente por meio de fundaes privadas
filantrpicas ou fundos de ajuda mantidos por Estados.
A relao por vezes estreita entre ONGI e Estados
se deve, para Blom e Charillon (2001, p. 128), pelo fato de
muitas dessas organizaes no s [...] permanecerem
dependentes dos Estados em muitos aspectos, [mas tambm]
de terem se tornado suas parceiras. A expertise tcnica em
alguns temas e a facilidade relativa para circular em regies que
seriam inacessveis a foras estatais estrangeiras so aspectos
lembrados pelos autores para justificar o interesse dos Estados
em ONGI, principalmente as humanitrias. No entanto, ao
repararmos no momento histrico em que as organizaes no
governamentais internacionais emergem possvel ensaiar
outra hiptese de anlise.
Michel Foucault (2008a), ao estudar a emergncia
do pensamento neoliberal no sculo XX, afirmou que o
fato dos neoliberais defenderem um recuo do Estado no
campo econmico e das polticas sociais no significou um
encolhimento das prticas de governo das populaes, mas
um redimensionamento dessas prticas que foi possvel pelo
fortalecimento de grupos e associaes da sociedade civil

Mdulo 8

143

Relaes Internacionais

dedicados a questes sociais. O desenvolvimento de uma


sociedade civil organizada faz parte da tradio liberal,
proveniente do sculo XVIII, que apostou na fora dos indivduos
reunidos no corpo social para se contrapor a possveis excessos
do Estado que pudessem instaurar uma tirania. Na sua
atualizao neoliberal, o problema de governar os vivos sem
permitir que o Estado se agigantasse poderia ser equacionado,
ento, pelo aumento de funes e encargos por parte dessas
associaes que ficaram conhecidas na segunda metade do
sculo XX como Organizaes No Governamentais (ONGs).
O modelo de privatizao de servios pblicos e
da aplicao de polticas sociais as chamadas polticas
pblicas implicou na delegao de atividades do Estado
para ONGs: projetos sociais em favelas para incluso social
(cursos profissionalizantes, educao digital), projetos
culturais, acompanhamento de presos em liberdade assistida
ou condicional, gesto de hospitais, escolas e presdios, entre
outras reas. A antiga filantropia privada foi readequada como
prtica de governo: governo no apenas vindo de cima,
ou seja, do Estado, mas disseminado em prticas e parcerias
pblico-privadas.
Grandes ONGIs que alcanaram projeo internacional,
como o Greenpeace e o Mdicos Sem Fronteiras, surgiram na
dcada de 1970, precisamente o momento em que o discurso
neoliberal comeou a se fortalecer, desafiando os anos de
intervencionismo dos Estados de bem-estar social (welfare state).
Mesmo perodo histrico em que se aprofundou a percepo de
que havia um conjunto de questes que escapavam ao controle
ou capacidade de reao isolada dos Estados e desafiavam as
prticas tradicionais de governo. Essas questes globais que
pareciam demandar respostas articuladas globalmente estavam
no campo dos temas humanitrios, ambientais, comerciais e
dos conflitos internacionais. Em outras palavras, desde o final
da Segunda Guerra Mundial, a gesto de certos temas passou
a ser articulada internacionalmente diante da incapacidade
crescente em se manter controles nacionais para problemas

144

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

como os fluxos de capitais ou do comrcio internacional. Algo


prximo acontecia com outros problemas, como proteo aos
direitos humanos e a defesa do meio ambiente.
A literatura das Relaes Internacionais mais afinada
ao liberalismo comeou, ento, a tratar do surgimento de uma
governana global que seria o conjunto de
Tcnicas, instituies, regras, normas e arranjos legais
usados para regular relaes entre Estados e para facilitar a ao cooperativa em vrios temas. No presente
contexto internacional, a governana mantida tanto
por organizaes governamentais quanto no-governamentais em nome de uma comunidade poltica global.
(GRIFFITHS; OCALLAGHAN; ROACH, 2008, p. 127).

Assim, governana global seria um termo para designar


no a formao de um governo central para todo o planeta,
mas para o processo de construo de regras e instituies que
regulassem temas globais (HUGHES; WILKINSON, 2002).
Esses temas, quando localizados e abordados por acordos e
normas especficas constituiriam regimes internacionais: [...]
moldura de regras, expectativas e prescries entre atores nas
relaes internacionais [...] baseado no reconhecimento da
necessidade em estabelecer relaes de cooperao baseadas
no princpio da reciprocidade (EVANS; NEWNHAM, 1998,
p. 471). Desse modo, desde 1945, foram constitudos regimes
internacionais nas reas do comrcio e do sistema financeiro
(GATT/OMC, Banco Mundial/FMI), dos direitos humanos e
questes humanitrias (Declarao Universal dos Direitos do
Homem, de 1948; Convenes de Genebra), do meio ambiente
(Estocolmo-1972; Rio-92; Protocolo de Kyoto, de 1997).
Recordando o que estudamos na Unidade 3, a formao
de uma governana global a partir da articulao de regimes
internacionais estaria de acordo com o redimensionamento
do poder soberano e das prticas de governo dos novos
Estados transnacionais e suas experincias de integrao e

Mdulo 8

145

Relaes Internacionais

*Estados Falidos pases


nos quais os Estados no
conseguiriam efetivamente governar seus territrios por insuficincia de
suas instituies e que por
isso, para autores como
Francis Fukuyama (2005),
teriam se tornado osis
para terroristas e traficantes. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

146

cooperao (como a Unio Europeia, por exemplo). Em suma,


no se trata meramente de apontar o enfraquecimento do
Estado-nacional, mas de buscar compreender como o Estado
se transforma e, mais do que isso, como se atualizam as prticas
de governo nas relaes internacionais do incio do sculo XXI.
Vimos como os limites entre dentro e fora das fronteiras se
diluem quando a meta de governar populaes e fluxos enfrenta
o desafio de uma era de acontecimentos transterritoriais (na
economia, nos conflitos, na poltica, nos fluxos de informao).
Nesse sentido, a chamada governana global seria, para os
Estados, um instrumento de governo complementar a outros
praticados localmente.
As ONGIs que se dedicam aos temas globais acabam
compondo com os Estados parcerias na gesto dos regimes
internacionais. Essa colaborao mais visvel em zonas
de conflito nas quais Estados (diretamente ou por meio de
organizaes internacionais) partilham a tarefa de atender
refugiados, desarmar milcias, remover minas terrestres,
socorrer feridos, supervisionar processos eleitorais, treinar
foras policiais, criar cursos de capacitao profissional para
a populao local, auxiliar na estruturao de rgos de
Estado entre outras atividades. Essa colaborao pblicoprivada internacional se intensificou no Ps-Guerra Fria,
principalmente na reconstruo dos chamados Estados
falidos*.
A gesto de territrios em crise (crise humanitria,
guerra civil, falncia estatal) passou a ser importante para
pacificar regies conturbadas, evitar ondas de refugiados em
direo aos pases ricos, deixar abertas as principais rotas
comerciais do planeta, manter o acesso s fontes de energia
e aos recursos naturais vitais para o capitalismo, impedir
interferncias significativas nos fluxos de capital e produtos.
Para tal gesto, combinam-se iniciativas de Estados,
alianas de Estados, organizaes internacionais regionais
(como a Organizao dos Estados Americanos ou a Unio
Africana) ou universais (a ONU) e ONGIs que, em conjunto,

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

formariam o embrio de uma sociedade civil global definida


como conjunto de grupos politicamente ativos e voltados
s questes internacionais que desenvolveram redes de
comunicao e colaborao transnacionais com capacidade de
influenciar a opinio pblica e pressionar empresas e governos
(GRIFFITHS; OCALLAGHAN; ROACH, 2008). O conceito
de sociedade civil global, trabalhado tambm por autores
liberais, implicaria na reproduo no plano internacional
do papel reservado sociedade civil interna a cada Estado:
um contrapeso aos interesses dos poderes polticos visando
garantir as liberdades e direitos individuais, e aperfeioar as
prticas de governo.
A atualizao das formas de se governar pessoas, territrios,
produtos e fluxos (de comunicao e capital) que atravessam o
planeta implicou num processo de planetarizao das prticas
de governo. Mesmo que o sistema internacional westfaliano no
tenha sido substitudo por um governo mundial nos moldes do
projeto kantiano, importante notar que prticas globais de
governo emergiram no ps-Segunda Guerra Mundial. Essas
prticas foram se constituindo na articulao entre a formao
de organizaes internacionais, o estabelecimento de regimes
internacionais, o incio de um processo de converso de Estados
nacionais em Estados transnacionais e a ao internacional
de ONGIs. No foi formado um Governo mundial, mas
modos globais de se governar para a preservao dos Estados
(ainda que federados), do sistema capitalista mundial e de uma
dada ordem internacional.
Esse conjunto de novas tcnicas de governo, fludas e
transterritoriais, so chamadas por Passetti (2003, p. 48) de
ecopoltica do planeta:
[...] ocupao pela qual os Estados vo organizando a
centralidade de poder de modo federativo, diluindo
nacionalidades e relacionando-se com organizaes nogovernamentais, segundo os processos de privatizao de
negcios e servios. O objetivo principal deste governo

Mdulo 8

147

Relaes Internacionais

[...] garantir certa restaurao do planeta diante do


reconhecimento do inevitvel estrago proporcionado
pelo capitalismo e o efmero socialismo estatal. um
investimento poltico-econmico em federar o planeta,
implicando compaixo pelos mais pobres, certa retrica
relativista a respeito das etnias e culturas, conexo planetria da economia, comunicao e regimes de direitos e
governo, no qual, em especial, a figura da democracia
miditica. A ecopoltica, parafraseando Foucault, tem
como alvo o planeta e os vivos dentro dele: os produtivos
e os que a legitimam politicamente.

A ecopoltica seria um conjunto de prticas de governo


de todo planeta: a gesto de fluxos produtivos, o controle de
populaes perigosas, o combate a grupos ilegais, a proteo
de espcies e ecossistemas ameaados. No o governo de um
Estado sobre todo globo, mas as formas de se governar por
meio do concerto entre Estados transnacionais, federaes
emergentes, organizaes intergovernamentais e no
governamentais internacionais. Governo que no anularia
os poderes estatais e que se tornaria vivel por meio das
tecnologias computo-informacionais (satlites, bancos de dados
eletrnicos, monitoramentos remotos, transmisso instantnea
de dados etc.).
Se as relaes internacionais modernas foram marcadas
pelas correlaes de fora entre Estados, sendo por isso
interestatais/internacionais a partir da segunda metade
do sculo XX despontaram dimenses transnacionais se
sobrepondo e modificando a dimenso interestatal.

Agora, depois de identificar a emergncia de novos e


transterritoriais temas, problemas, conflitos e modos de pensar
a gesto das questes planetrias chegamos ao final desta
disciplina com muitas questes abertas, tendncias a serem
analisadas, percursos a serem investigados.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Seria possvel pensar que o prprio termo internacional


tenha se tornado obsoleto? As chamadas novas ameaas, como
o terrorismo e o narcotrfico, abalam a ordem internacional
ou justificam a criao de novos modos de governar o planeta?
A ateno ao meio ambiente e a defesa universal dos direitos
humanos fariam parte dessas novas tticas e tcnicas de
governo planetrio? Os Estados tendem a se tornar Estados
transnacionais? As ONGIs so foras autnomas ou compem
com Estados para produzir novos modos de governar pessoas
e territrios? A democracia e o capitalismo sero mesmo
invencveis e universais ou outras formas de resistncia a eles,
liberadas dos partidos e movimentos tradicionais, podem
emergir? As guerras sero cada vez mais difusas ou os conflitos
entre grandes Estados que poderiam opor pases como China,
ndia, Ir, Estados Unidos, entre outros, no esto descartados?
As questes so muitas e os planos que se sobrepem
tambm. Para compreender as relaes internacionais
contemporneas preciso, ento, estar aberto a questionar
at mesmo o termo relaes internacionais. A rapidez das
transformaes polticas, econmicas e sociais assim nos exige.
E para acompanhar tamanho deslocamento preciso estar
atento e inquieto na velocidade dos fluxos.

Mdulo 8

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Relaes Internacionais

Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos a respeito das temticas estudadas
nesta Unidade, recomendamos algumas fontes de pesquisa. Visite um
site interessante para acompanhar os estudos sobre conflitos e os ilcitos
transnacionais:

Observatoire Gopolitique de la Criminalit Internationale (OGCI)


disponvel em: <http://www.droit.ulg.ac.be/~ogci/ >. Acesso em: 27
ago. 2012.
Algumas convenes mencionados podem ser encontrados em:

Conveno das Naes Unidas sobre Trfico Ilcito de Estupefacientes


e Substncias Psicotrpicas (Conveno de Viena, 1988) disponvel
em:
<http://www.incb.org/pdf/s/conv/convention_1988_es.pdf>.
Acesso em: 28 jun. 2012.

Conveno nica da ONU sobre Estupefacientes (Nova Iorque, 1961)


disponvel em: <http://www.incb.org/pdf/s/conv/convention_1961_
es.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.

Conveno

das Naes Unidas contra a Delinquncia Organizada


Transnacional (Conveno de Palermo, 2000) disponvel em: <http://
www.acnur.org/biblioteca/pdf/1292.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.

Seguem tambm algumas Declaraes de Direitos:

Declarao de Independncia dos Estados Unidos, 1776 disponvel


em: <http://www.archives.gov/exhibits/charters/declaration_transcript.
html>. Acesso em: 28 jun. 2012.

Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, 1789 disponvel


em:
<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentosanteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-dasNa%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-dohomem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: 28 jun. 2012.

Declarao Universal dos Direitos Humanos, 1948 disponvel em:


<http://www.un.org/es/documents/udhr/>. Acesso em: 28 jun. 2012.
Para os documentos derivados da ECO/92, consulte:

Agenda 21 disponvel em: <http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/>


e <http://www.ecolnews.com.br/agenda21/index.htm>. Acessos em: 2
ago. 2012.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Sobre os conflitos nos Blcs e em Ruanda, segue uma lista de filmes bem
interessantes:

Antes da chuva (Before the rain) de Milcho Manchevski, 1994. Um


consagrado fotgrafo de origem macednia, mas vivendo h anos
em Londres, decide retornar ao seu pas nos anos 1990, em pleno
conflito. O filme mostra como os dios acesos entre cristos ortodoxos
e muulmanos dividem antigos amigos e amores.

Terra de ningum (No mans land) de Danis Tanovic, 2001. Durante


a guerra entre bsnios e srvios, um soldado de cada nacionalidade
acaba preso numa mesma trincheira, junto a um terceiro soldado
que, cado sobre uma mina, no pode se mexer. Num determinado
momento, um funcionrio da ONU chega e, ento, a trincheira se
torna um microcosmo do conflito, expondo com ironia seu absurdo e
violncias.

Underground: mentiras de guerra (Underground) de Emir Kusturica,


1995. Um grupo de pessoas se abriga nos pores de um palcio,
em Belgrado, durante a ocupao nazista da Iugoslvia na Segunda
Guerra Mundial. Esse grupo protegido por Marko, srvio com boas
relaes com os nazistas e que prov as pessoas com o necessrio para
sobreviver, recebendo em troca armas e munio produzida no subsolo
e vendida para os rebeldes que resistem aos nazistas. Quando a guerra
acaba, Marko no avisa seus protegidos. No entanto, a sequncia de
conflitos no pas tal (chegando guerra civil dos anos 1990) que os
isolados continuam produzindo armas e acreditando na continuidade
da guerra.

Hotel Ruanda (Hotel Rwanda) de Terry George, 2004. O filme


baseado na histria real de Paul Rusesabagina que era gerente do Hotel
des Milles Collines, em Kigali, Ruanda, quando os massacres de htus
contra tutsis comearam, em 1994. Paul era htu, mas sua famlia tutsi.
O hotel acaba se transformando em refgio para sua famlia e muitos
tutsis, sendo palco de negociaes entre as foras militares htus e
os capacetes azuis (militares das foras de paz) da ONU. A inteno
de Paul era que todos os refugiados no hotel pudessem deixar o pas
protegidos pela ONU.

Mdulo 8

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Relaes Internacionais

Resumindo
Nesta Unidade, foi possvel estudar em detalhes a emergncia de uma dimenso transnacional, que se sobrepem
dimenso interestatal, e atravessada por agentes no estatais variados, que vo de empresas com interesses globais a
mfias e grupos terroristas. Pudemos ver como o otimismo
liberal que previu a expanso planetria do capitalismo e da
democracia aps o fim da Guerra Fria foi confrontado pela
permanncia, retorno ou despontar de novos conflitos (nacionalistas e tnicos) os quais suscitaram a elaborao de novas
teorias, como a do choque de civilizaes, que tentaram dar
conta de explicar a continuidade da guerra nas relaes internacionais. No entanto, essas guerras surgidas na dcada de
1990 no estavam mais restritas lgica do interesse nacional
e do Estado. As guerras comearam a ser intrincados conflitos
nos quais demandas tradicionais (como as nacionalistas) foram
redimensionadas na combinao com novos interesses polticos e ilegalismos.
Estados continuaram os principais agentes de violncia
militar, mas no eram mais os nicos. As novas guerras anunciavam articulaes inusitadas entre Estados, corporaes mercenrias, coalizes de Estados que passaram a enfrentar grupos
no estatais que se movimentavam pelo globo em nome de seus
negcios lcitos e ilcitos (como o narcotrfico) ou da defesa de
projetos poltico-religiosos, como o fundamentalismo islmico.
A partir dos anos 1990, foi possvel notar um gradual descolamento do vnculo entre Estado e Nao. De um lado, novos
Estados poderiam nascer (como a Eslovnia ou o Kosovo), mas

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

j incorporados a um novo esquema poltico-institucional capaz


de lidar com vrios Estados desde que coligados em federaes
como a Unio Europeia. Ao mesmo tempo, o nmero maior de
Estados independentes no tornaria o sistema internacional mais
catico na medida em que tal aumento se deu num ambiente
de crescente regulamentao de aspectos da vida do planeta. A
universalizao de valores, como os direitos humanos e o direito
ao meio ambiente, foi acompanhada de leis internacionais e
instituies de coordenao global de polticas nas reas comercial, financeira, humanitria. Esse processo de construo de
novos modos de gerir questes planetrias se deu com a participao ativa de organizaes no governamentais internacionais
que assumem funes ou colaboram diretamente na execuo e
planejamento de prticas de governo em escala global.
A poltica e a economia se globalizam: o governo dos
Estados no se d mais pela ateno ao que acontece dentro
das fronteiras e a economia no se realiza nacionalmente, mas
globalmente. A distino entre dentro e fora das fronteiras se
esfumaa com velocidade, dando espao para a produo de
novas formas de governar e novas instituies (locais, regionais e globais) que visam gerir fluxos planetrios. Alm do
governo dos Estados (a dimenso intraestatal), se configuram
hoje modos de governo globais, que no chegam a constituir
um Super-Estado mundial, mas geram leis e organizaes que
lidam com a gesto do mundo.
Os conceitos de nao, nacionalismo e interesse nacional
no desapareceram, mas foram redimensionados. A dimenso
interestatal, portanto, no resume as relaes internacionais
contemporneas. Ela atravessada pela dimenso transterritorial que mobiliza grupos e agentes estatais, federados e no
estatais fazendo das relaes internacionais contemporneas
um emaranhado de feixes e intrincadas correlaes de fora.

Mdulo 8

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Relaes Internacionais

Atividades de aprendizagem
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de
aquisio do conhecimento, portanto, so aes que auxiliam,
fortalecem e possibilitam acompanhar se a atividade de
ensino elaborada pelo professor desencadeou a aprendizagem
esperada. Neste sentido, propomos algumas aes para sua
reflexo.
As pginas seguintes foram retiradas do lbum rea de segurana
Gorazde: a guerra na Bsnia Oriental (1992-1995), de Joe Sacco (2001),
quadrinista estadunidense interessado em conflitos internacionais. A
partir da leitura desse trecho, produza uma reflexo em at 4 pginas,
dando conta das seguintes questes:
1. A relao entre as guerras civis na antiga Iugoslvia e surgimento dos
chamados novos conflitos que despontam com o fim da Guerra
Fria.
2. O confronto de teses, no campo realista e liberal, que tentou explicar
a nova ordem internacional a partir dos anos 1990.
3. A importncia de organizaes internacionais e ONGIs na gesto de
conflitos e na construo da novos modos de governar o planeta.

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Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais

Fonte: Sacco (2001).

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Consideraes finais
Os acontecimentos que conformam as relaes
internacionais compem um intrincado campo no qual temas,
problemas e questes se interconectam. Para estudar tal campo
so muitas as possibilidades e mtodos. A discusso desses
planos no se esgota, desdobrando-se em muitos fluxos. Por
isso, espero que o convite que lhe fizemos no incio dessa
jornada sirva de estmulo para muitas outras jornadas com
continuada e atenta reflexo. Assim, nosso percurso no
termina, mas apenas para por aqui. Outros muitos caminhos
podem e precisam ser abertos e trilhados.
Os mapas propostos para nos orientar tm as marcas
da perspectiva histrico-poltica. Isso significa que dedicamos
ateno especial s relaes de poder e aos processos polticos
que moldaram instituies e produziram conceitos que so
fundamentais para compreender as relaes internacionais. A
escolha desse mtodo de anlise tem como objetivo mostrar
como as relaes internacionais foram produzidas em meio
a incontveis embates entre distintos interesses polticos,
econmicos e sociais. E, a partir da, oferecer a voc ferramentas
de anlise que permitam acompanhar e compreender a
dinmica das relaes internacionais. Em uma frase: a meta da
abordagem histrico-poltica possibilitar que voc se situe de
forma crtica num mundo em constante e veloz transformao.
A identificao de trs grandes planos o internacional,
o transnacional e o transterritorial organizaram o nosso
percurso. Estudamos como as relaes internacionais modernas
se formaram como relaes interestatais, na passagem do
sculo XV para o sculo XVI, depois se reconfigurando como

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Consideraes finais

relaes internacionais. Na sequencia, vimos como se


sobreps ao plano internacional, na passagem do sculo XIX
para o XX, um plano transnacional, cuja maior expresso foi
o surgimento das organizaes internacionais e o incremento
das regras do direito internacional. Por fim, aps a II Guerra
Mundial, as mudanas na economia e na poltica internacionais
produziram um terceiro plano que veio a se somar aos dois
anteriores: o transnacional. Nele circulam velozes fluxos
de informao, novas ameaas e novos temas globais que
motivam a produo contempornea de prticas e instituies
para o governo do planeta.
O estudo de cada um desses planos possibilitou discutir
aspectos e conceitos-chave das relaes internacionais, como os
de Estado, soberania, diplomacia, guerra e paz, poltica externa,
entre tantos outros. Ao mostrar a voc como esses nveis se
formaram e se sobrepuseram, pretendamos sensibiliz-lo para
processos que so, ao mesmo tempo, rpidos, por vezes intensos
e violentos, em outros momentos sutis, mas que moldam e
remodelam as relaes de poder no plano internacional.
Hoje, o profissional apto a atuar nos fluxos produtivos
transterritoriais precisa de uma habilidade bsica: a capacidade
de anlise. Para tanto, preciso conhecer mais do que conceitos
ou casos, mas compreender os processos de formao desses
conceitos e sua aplicao, sabendo que nenhum conhecimento
puro, e que as verdades polticas e cientficas so produzidas
em meio a incontveis jogos de fora. Na sua atuao como
Administrador Pblico no ser diferente. Assim, estudar
as relaes internacionais significa estar atento a combates
incessantes. Significa estar no campo da poltica, ou seja, no
espao de enfrentamentos constantes. O convite desta disciplina
para que voc adentre esse instigante e voraz campo de combate
munido de boas e eficazes armas de anlise. Agora, concluda
essa parte da jornada, boa sorte nos percursos que viro!
Professor Thiago Rodrigues

Mdulo 8

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Relaes Internacionais

Referncias

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Bacharelado em Administrao Pblica

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Minicurrculo

Minicurrculo
Thiago Moreira de Souza Rodrigues
Graduado (1995), mestre (2001) e doutor
(2008) em Relaes Internacionais pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), com
estgio doutoral (2007) pelo Institut des Hautes
tudes de lAmrique Latine (IHEAL) da Universit
de la Sorbonne Nouvelle (Paris III). professor
no Departamento de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais
do Instituto de Estudos Estratgicos (INEST) da Universidade Federal
Fluminense (UFF) e nos Programas de Ps-Graduao em Estudos
Estratgicos (PPGEST) e Cincia Poltica (PPGCP) dessa mesma
Universidade. No INEST co-coordenador do Laboratrio de Estudos
sobre Poltica Externa Brasileira (LEPEB/UFF). , tambm, pesquisador
associado ao Ncleo de Sociabilidade Libertria (Nu-Sol/PUC-SP). Seus
temas de interesse so os conflitos internacionais contemporneos, com
destaque para o narcotrfico e os ilegalismos transterritoriais, segurana
internacional, poltica internacional na Amrica Latina, poltica externa
brasileira e teoria das Relaes Internacionais.

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