UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

Faculdade de Direito
Licenciatur a em Dir eito
Ano Lectivo 2013-2014
1. Ano - 2. Semestre

Finanas pblicas:
captulo 1

Mestre Guilherme Valdemar Pereira dOliveira Martins

Lisboa

2014
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NOTA - Os sumrios que se seguem constituem apenas e fundamentalmente um

roteiro de estudo. No se trata de uma exposio exaustiva da matria. So, assim, um
instrumento importante mas nunca exclusivo, designadamente para o
acompanhamento tutorial. De modo sinttico, indica-se os temas, as referncias
fundamentais e, no final de cada captulo, a bibliografia. O mtodo usado obriga,
assim, a uma preparao e acompanhamento permanentes das aulas e a um contacto
constante com os elementos de estudo (atravs de apontamentos das aulas, de
sumrios, da bibliografia fundamental e de trabalhos prticos). S considerando os
sumrios como um roteiro ou guio poderemos retirar deles a sua plena utilidade.
G.O.M.
Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Finanas pblicas e finanas privadas.

O fenmeno financeiro pblico.
Poder e economia: ordenao, interveno e atuao econmicas.
Proviso pblica de bens.
Regulao econmica e escolha pblica.
A escolha pblica e a preservao da concorrncia.
Grupos de interesse e defesa do interesse geral.

Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas.

1.1.

Finanas pblicas e finanas privadas.

Quando falamos de Finanas Pblicas referimo-nos atividade econmica de um

ente pblico tendente afetao de bens satisfao de necessidade que lhe esto
confiadas na expresso emblemtica do Professor Antnio de Sousa Franco.
Enquanto neste caso estamos perante a atividade de entes pblicos ou perante a
utilizao de dinheiros e valores pblicos, falamos, por contraponto, de Finanas
Privadas para referir os aspetos monetrios do financiamento de uma economia,
incluindo as questes ligadas moeda, ao crdito, aos mercados financeiros, nos quais
se transacionam ativos representados por ttulos a mdio e longo prazos. Na
terminologia usada pela Escola do Direito Financeiro de Lisboa fundada pelo Prof.
Sousa Franco fala-se de fenmeno financeiro quando respeita Finanas Pblicas e de
fenmeno financial quando est em causa a moeda e o crdito e as Finanas Privadas.
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A palavra finanas tem origem no latim finis, finis que significa termo, fim, prazo ou
fronteira. Etimologicamente tem-se em considerao que na atividade financeira
lidamos com o cumprimento de obrigaes que tm um prazo de amortizao. Nesse
sentido, a palavra originria tem a ver com a atividade de financiamento da economia.
Por extenso, as finanas pblicas relaciona-se com o financiamento pblico da
economia.
Assim, na encruzilhada entre as decises sobre a satisfao das necessidades coletivas
e o prosseguimento do interesse pblico encontramos o fenmeno financeiro pblico
e as finanas pblicas. Importa, porm, dizer que, na mais recente jurisprudncia do
Tribunal de Contas, na sequncia da Lei n 48/2006, de 29 de Agosto, a perseguio do
dinheiro pblico, onde quer que ele se encontre, corresponde a uma ideia moderna
segundo a qual no basta analisar a atividade dos entes pblicos, em sentido estrito,
tornando-se necessrio considerar a atividade pblica objetivamente, apurando-se
como utilizado o dinheiro e os valores pblicos e se os mesmos respeitam o interesse
pblico e o bem comum. Em suma:
a) em sentido orgnico, estamos perante os rgos do Estado ou de outros entes
pblicos a quem compete gerir os recursos destinados satisfao de necessidades
sociais.
b) em sentido objetivo, estamos perante a atividade atravs da qual o Estado ou outro
ente pblico afeta bens econmicos satisfao de necessidades sociais.
c) em sentido subjetivo, estamos perante a disciplina cientfica que estuda os
princpios e regras que regem essa atividade.
1.2.

O fenmeno financeiro pblico.

Torna-se necessrio garantir a satisfao de necessidades sociais por entes pblicos

em virtude de o mercado, s por si, espontaneamente, no assegurar a
compatibilidade entre eficincia e equidade. A atual economia de mercado tem
diversas limitaes que se prendem com a desigualdade na distribuio da riqueza, a
instabilidade na proviso de necessidades, o custo crescente dos servios pblicos, as
situaes monopolsticas abundantes e crescentes, a existncia de exterioridades, bem
como a m distribuio de bens pblicos e de recursos entre o presente e o futuro. Por
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isso, torna-se indispensvel aperfeioar os meios de regulao pblica relativamente

economia, a fim de assegurar um equilbrio entre a concorrncia e uma justa
distribuio de recursos. A economia de bem-estar pressupe sempre a considerao
no s das necessidades individuais, mas tambm da coeso social. preciso ter em
considerao o que Arthur Cecil Pigou (1877-1959), da escola de Cambridge, dizia
sobre o bem-estar econmico. Esse tema tornou-se hoje, alis, de uma importncia
crucial, uma vez que as despesas pblicas tm de ser limitadas, em razo da equidade
inter-geracional, no podendo esquecer-se o resultado em temos de qualidade de vida
dos cidados, harmonizando equidade e eficincia. O objetivo natural da atividade
econmica corresponde ao aumento geral do bem-estar, que depende, por sua vez, de
duas condies essenciais: o aumento do rendimento nacional e a distribuio desse
rendimento. Num momento em que o endividamento atingiu nveis incomportveis,
essencial ponderar com especiais cautelas custos e benefcios no formalmente, mas
atendendo vida das pessoas concretas e s respetivas necessidades humanas.
O Estado, para A. C. Pigou, deve intervir, assim, atravs de meios tributrios e outros,
no sentido de corrigir a distribuio de rendimentos. Mas corrigir no pode significar
qualquer dirigismo ou limitao da livre iniciativa e do direito de propriedade. Para
cada sujeito econmico o ponto timo de oferta de bens pblicos aquele em que a
utilidade marginal dos bens pblicos igual desutilidade marginal do imposto.
Importa, pois, ter sempre em considerao a relao entre o pagamento de impostos e
a proviso de bens pblicos. Deste modo, A. C. Pigou considera que o aumento do
bem-estar econmico pode no traduzir-se em bem-estar social. Este exige, em
abstrato, a igualdade entre todos, porque s ento seriam iguais as utilidades
marginais de todos os sujeitos econmicos. No entanto, tal igualdade no existe de
facto, alm de pr em risco a liberdade individual. Por outro lado, a manuteno de
nveis elevados de poupana afetaria o bem-estar econmico. A igualdade , assim,
uma referncia, que no pode perder-se, havendo, porm, que proceder correo
permanente das variveis econmicas, a fim de harmonizar eficincia e equidade,
corrigindo, designadamente, os desajustamentos entre poupana e investimento. O
fenmeno financeiro pblico est, deste modo, sempre confrontado com a
necessidade de considerar permanentemente o equilbrio entre utilidade dos bens
pblicos e desutilidade do imposto. S haver bem-estar social se a desutilidade
resultante do imposto for inferior utilidade assegurada pela proviso dos bens
pblicos.
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Assim, a distribuio da carga fiscal deve assentar nos princpios segundo os quais: (a)
os desiguais devem ser tratados desigualmente, de acordo com uma diferenciao
positiva e (b) a reduo das desigualdades aumenta o bem-estar geral. Neste sentido,
o imposto deve ser repartido segundo as capacidades contributivas dos cidados,
devendo as despesas pblicas ser postas ao servio da justia distributiva. Nesta
ordem de ideias A. C. Pigou procurou formular um timo social, correspondente ao
mximo de benefcios para a comunidade, procurando precisar em que condies a
perda de utilidade para alguns membros pode resultar em melhoria do bem-estar
social do conjunto.
O fenmeno financeiro que estudamos concretiza-se atravs de instituies
financeiras pblicas. Com efeito, para garantir um equilibrado provimento das
necessidades sociais os Estados modernos dispem de instituies financeiras de
enquadramento, que so modos de natureza constitucional, legislativa ou orgnica
que visam racionalizar e controlar o processo social de exerccio da atividade financeira
pblica.
As principais instituies financeiras de enquadramento so: a Constituio
Financeira; os rgos de deciso financeira (Assembleia da Repblica, Governo,
Regies Autnomas, Autarquias locais etc.); o aparelho orgnico da administrao e
gesto financeira (v.g. Ministrio das Finanas); os planos financeiros relativos
previso, execuo, controlo e responsabilidade financeira (Oramento do Estado,
Grandes Opes do Plano); o patrimnio pblico; o tesouro pblico; o crdito pblico.
Podemos caracterizar o patrimnio pblico como o conjunto dos bens (duradouros e
no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) de que o Estado dispe
para satisfazer as necessidades sociais. Por sua vez, o tesouro pblico a instituio
destinada a centralizar todos os recebimentos e pagamentos do Estado. E o crdito
pblico designa o conjunto de operaes de endividamento e de gesto da dvida
pblica praticadas pelo Estado a fim de obter meios de liquidez para a cobertura das
suas obrigaes.
O Oramento de Estado, como veremos de espao, uma previso, em regra anual,
das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a
autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar
despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual
(A. Sousa Franco). O Oramento do Estado comporta trs elementos: econmico (uma
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vez que estamos perante uma previso de gesto oramental - tratando-se de um

plano financeiro); poltico (j que uma autorizao poltica da Assembleia da
Repblica - tratando-se de uma competncia indelegvel no Governo, que apenas
detm o poder de execuo oramental) e jurdico (uma vez que o instrumento pelo
qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao no domnio
financeiro).
As funes oramentais so
(a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia;
(b) polticas, inerentes garantia dos direitos fundamentais e garantia do
equilbrio e separao de poderes; e
(c) jurdicas, ligadas limitao dos poderes executivos, a partir do respeito do
princpio do consentimento.
Os Parlamentos e a Democracia Representativa (em especial com as revolues inglesa
e americana) criaram-se e desenvolveram-se em torno do princpio do consentimento
- considerando que no deveria haver imposto sem representao - no taxation
without representation. Os representantes dos contribuintes do o seu acordo ao
lanamento de impostos e realizao de despesas.
Os Parlamentos so, assim, verdadeiras "cmaras de impostos". Os sistemas eleitorais
evoluram nessa lgica. Primeiro, o sufrgio era censitrio, s votando os que eram
proprietrios ou tinham rendimentos. S depois veio o sufrgio universal, envolvendo
todos os cidados e coincidindo com o surgimento do Estado social e dos sistemas
universais de proteo social. Compreende-se, deste modo, a importncia das
modernas Constituies Financeiras. Com base nesta exigncia de consentimento
parlamentar dos Oramentos h um conjunto de regras constitucionais que tm de ser
respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade, discriminao
oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a no consignao),
publicidade equilbrio e solidariedade inter-geracional (cf. artigos 105,106 e 107 da
Constituio da Repblica e Lei de Enquadramento Oramental).

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1.3.

Poder e economia: ordenao, interveno e atuao econmicas.

Recapitulemos o que j estudmos anteriormente. Como vimos na Introduo

Economia, na relao entre o poder poltico e a economia, temos de referir, de um
lado, a ordenao econmica, atravs da qual o Estado define e executa padres e
quadros no mbito dos quais vai desenvolver-se no s o comportamento dos entes
pblicos como o dos sujeitos econmicos - desde a Constituio Econmica
regulamentao pblica da economia, passando pelas leis, e pela organizao das
instituies relevantes para a vida econmica.
Mas, alm da ordenao econmica, temos a atuao econmica, a interveno
econmica e a direo econmica do Estado.
Na atuao econmica, o Estado age por si prprio, como se fosse um qualquer sujeito
econmico privado, formulando escolhas e opes econmicas, que no visam, porm,
alterar os comportamentos de outros sujeitos econmicos, devendo estar sempre
pautadas pela defesa e salvaguarda do interesse pblico.
Atravs da interveno econmica, o Estado tenta modificar a forma natural como os
agentes econmicos atuariam, quer atravs das polticas econmicas quer atravs de
aes pontuais atravs das quais se pretende melhorar a eficincia econmica.
Na direo econmica, caracterstica dos sistemas coletivistas o Estado modifica os
quadros gerais da atividade econmica, procurando substituir-se ao prprio mercado.
Nas economias de mercado, apenas a ordenao, a atuao e a interveno de Estado
so compatveis com a liberdade econmica e a prevalncia dos critrios de regulao
ligados ao mercado.
1.4.

Proviso pblica de bens.

Como sabemos, as incapacidades do mercado obrigam ao dos entes pblicos ou

coletivos visando corrigir ou substituir a lgica do mercado. Trata-se de garantir a
existncia de melhores nveis de bem-estar social e de harmonizar equidade e
eficincia. Lembremo-nos do bem conhecido exemplo do farol. A sua criao e o seu
funcionamento no se atm s regras do mercado, j que a necessidade desse
equipamento sentida por todos quantos faam navegao na costa. No possvel
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dizer quem beneficirio exclusivo da utilidade prestada pelo farol, pelo que no se
pode fixar um preo correspondente a essa satisfao de necessidade. Todos podem
usar o farol sem se prejudicarem mutuamente e sem entrarem em concorrncia. Se
um sujeito privado quiser construir um farol f-lo- por sua conta e risco, sem
possibilidade de se fazer ressarcir do investimento que tenha feito. S se possuir um
poder de autoridade para impor uma taxa de utilizao s embarcaes que renam
determinados requisitos ou para criar um imposto que poder amortizar o encargo
assumido.
parte as situaes em que seja possvel, para a proviso de necessidades por bens
coletivos ou financeiros, criar mecanismos de cooperao (associaes de socorros
mtuos) ou de excluso (corpo de bombeiros privativo de uma empresa ou de um
grupo de pessoas), a regra exige o recurso a um poder de autoridade (atributo normal
do Estado) para produzir os bens indispensveis satisfao de necessidades coletivas.
Se a questo se pe na produo de bens, coloca-se igualmente na respetiva proviso
para uso pblico. David Hume (1711-1776) falava, por isso, do exemplo do uso de um
relvado comunitrio. Para evitar o abuso ou o mau uso do mesmo, haveria que definir
regras e que criar uma autoridade que pudesse disciplinar e regular essa utilizao. O
altrusmo e os mecanismos espontneos de regulao econmica no so suficientes
para garantir uma satisfao equilibrada de necessidades, indispensvel haver
mecanismos de enquadramento e incentivo para que o altrusmo prevalea sobre o
egosmo.
Os entes pblicos intervm, assim, para socializar as exterioridades, criando
infraestruturas (estradas, canais, caminhos de ferro) ou investindo na sade, na
educao, no ambiente Assim, a proviso de bens pblicos por entidades pblicas
dotadas de jus imperii tem diversas caractersticas, bem precisas:
(a) Visar a prossecuo do interesse geral ou pelo menos a integrao da
atividade de rgos e entidades que tm esse fim;
(b) Corresponder no s a uma durao ilimitada ou ausncia de um horizonte
temporal mas tambm a uma capacidade para assumir risco superior de
outros grupos contratuais;
(c) Implicar a existncia de um poder de autoridade, donde resulta a capacidade
de impor regras e de assegurar a sua coercibilidade;
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(d) Ter uma dimenso adequada para responder a problemas complexos de

grande dimenso.
Os ltimos anos tm-nos posto, porm, de sobreaviso relativamente importncia dos
bens coletivos e dos bens pblicos. Procura-se distinguir, com muita clareza, a resposta
s incapacidades de mercado, da considerao das incapacidades de interveno e das
tentaes de alargar a atividade produtiva a entes pblicos cuja ao no implica uma
maior eficincia na satisfao de necessidades. O Estado dirigista ou o Estado produtor
apresentam resultados insatisfatrios quanto ao bem-estar social, at pelas razes
prenunciadas por Pigou, que obrigam a procurarmos novas formas de organizao do
Estado como catalisador de iniciativas e de energias e como impulsionador e regulador
da vida econmica e financeira. A crise financeira recente demonstra que o fenmeno
financeiro pblico fundamental para que a coeso social e a confiana possam
funcionar.
1.5.

Regulao econmica e escolha pblica.

A satisfao das necessidades pblicas analisada no apenas sob o prisma do

interesse geral, mas tambm na lgica da utilidade e do mercado. A escola da escolha
pblica (public choice) nasceu no incio dos anos sessenta do sculo XX na
Universidade de Chicago baseando-se nos princpios e instrumentos que os
economistas utilizam para analisar as atitudes dos sujeitos econmicos no mercado.
H, assim, uma anlise econmica a partir das decises de carcter coletivo e no das
atitudes individuais.
Os economistas da escola da "escolha pblica", na qual se destacou James McGill
Buchanan (1919-2013), consideram que existem, com idntica importncia, no s
falhas ou incapacidades de mercado, mas tambm falhas de governo. "Tal como o
mercado - afirma Gordon Tullock (1922), autor com J. Buchanan de The Calculus of
Consent -, o Estado concebido como um instrumento atravs do qual os homens
tentam realizar os seus objetivos". A escola da escolha pblica usa, deste modo, os
mesmos princpios que os economistas usam para analisar as aes das pessoas no
mercado e aplica-os s aes das pessoas na tomada de decises coletivas.
O homem poltico age como o homo oeconomicus e pensa nas hipteses que lhe
oferece o mercado poltico, em especial no tocante reeleio, ao mesmo tempo que
pondera o interesse geral. O crescimento do Estado , deste modo, o produto de um
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sistema centrado nos interesses eleitorais relevantes e nos grupos de presso. Os

agentes do Estado tendem a seguir esta mesma lgica. A burocracia, o centralismo,
bem como a ineficincia resultantes da no considerao dos instrumentos inerentes
ponderao dos custos e benefcios e transparncia nas decises constituem
elementos que definem as falhas de governo.
Para os autores da "escolha pblica", existe uma ausncia grave de incentivos a que os
eleitores supervisionem eficazmente o governo para lhe exigirem a prestao de
contas (accountability). H, pelo contrrio, um incentivo ignorncia na conduo
dos assuntos pblicos - em virtude do funcionamento do mercado poltico e eleitoral
e da convergncia entre os interesses ligados necessidade de obter votos e a presso
dos lobbies. Ao invs do que acontece, em regra, com a iniciativa privada, as decises
nos espaos pblicos so marcadas pela fora dos grupos de interesses e no da estrita
eficincia econmica.
Os escndalos financeiros (Enron, Parmalat, Madoff, crash do Outono de 2008, etc.)
com a manipulao da contabilidade e a falsificao de resultados por grandes
empresas, designadamente por insuficincia da regulao e da auditoria, passaram,
contudo, a colocar a necessidade de encontrar novos instrumentos de defesa do
interesse geral e de regulao independente quer relativamente aos governos, quer
em relao s grandes empresas transnacionais e ao mercado em geral, sujeito a
intensa concorrncia global e necessidade de apresentar resultados imediatos.
Para a escola da escolha pblica, os legisladores tenderiam a atuar de forma
dispendiosa para os contribuintes - por haver poucos incentivos a uma boa gesto do
interesse pblico. O certo que, quanto mais rgido o sistema, mais se torna
vulnervel interveno dos grupos de interesses e de grupos de presso. A
complexidade dos procedimentos, a falta de transparncia na sua conduo favorece a
opacidade.
Albert O. Hirschman (1915-2012) refere, por isso, que a perda de qualidade dos
servios pblicos est na raiz da Crise do Estado Providncia, encontrando na lealdade,
na voz ou na sada respostas para o declnio. Importa que os valores sociais, a
participao e os projetos futuros funcionem como mobilizadores da mudana e da
melhor satisfao das necessidades. Por outro lado, Mancur Olson (1932-1998), parte
da mesma ideia de predomnio burocrtico e de vulnerabilidade ineficincia,
estudando os casos das economias japonesa e alem e concluindo que estas
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prosperaram depois de 1945 porque a guerra destruiu o poder que tinham os

interesses administrativos e burocrticos instalados para reprimir o esprito
empreendedor e a atividade comercial. Quer Hirschman quer Olson pem a tnica na
necessidade de superar a inrcia burocrtica de modo a melhorar a capacidade
criadora da sociedade (mais do que a mera produtividade ou a competitividade como
fins em si).
A participao dos cidados e o incentivo ao desenvolvimento dos poderes locais e de
outros poderes de controlo da sociedade civil seriam meios para romper com o ciclo
vicioso das falhas de interveno do governo e da ineficincia do Estado e do sector
pblico.
A fixao da agenda poltica identifica as opes dos eleitores e influencia os
resultados polticos. Em "The Calculus of Consent" (1962), J. Buchanan e G. Tullock
referem, por isso, a necessidade de romper a influncia perversa dos interesses
particulares. Para Buchanan h uma distino entre dois nveis de escolha pblica o
nvel inicial onde a Constituio escolhida e o nvel ps-constitucional. No primeiro
definem-se as regras de um jogo, no segundo joga-se de acordo com as regras antes
definidas. Estamos, assim, perante a noo de "economia constitucional", relativa aos
grandes princpios a que a vida econmica deve subordinar-se, bem como perante a
necessidade de uma ideia segundo a qual uma boa escolha coletiva seria a que todos
os eleitores apoiassem.
Partindo de um clebre ensaio de Knut Wicksell (1851-1926) do ano de 1896, onde o
economista sueco afirmava que s os impostos e as despesas pblicas aprovadas
unanimemente teriam justificao, Buchanan e Tullock pem a tnica na importncia
dos sujeitos beneficirios dos programas pblicos. Os autores de The Calculus of
Consent contrariam, assim, de modo frontal, a ideia (por vezes repetida, mas contra o
que Pigou ensinou) de que no h ligao entre o que o contribuinte paga e os
benefcios auferidos atravs dos servios pblicos. Em questes marcantes para o
futuro da sociedade, com repercusses de mdio e longo prazos, para alm dos
mandatos eleitorais e dos tempos eleitorais, haveria necessidade de obter consensos
alargados, para alm das simples maiorias circunstanciais. Buchanan e Tullock
consideram, assim, a pertinncia do conceito de timo de Vilfredo Pareto (1848-1923)
na ponderao do bem-estar geral, em especial aquando da tomada de uma deciso
parlamentar ou legislativa. S assim poder limitar-se os poderes e a influncia dos
Governos e maximizando a racionalidade e a eficincia.
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1.6.

A escolha pblica e a preservao da concorrncia.

Os agentes econmicos conduzem a sua ao, ligando-a ao funcionamento do

"mercado poltico" das eleies. Na lgica paretiana, parte-se da ideia de que haveria
uma situao tima quando ningum sasse prejudicado pelo facto de algum
conseguir aumentar o seu nvel de bem-estar. H, no entanto, reas significativas de
perda de bem-estar, fruto da ineficincia e do desperdcio. James Buchanan e a escola
da public choice pem em causa que a interveno e a regulao pblicas consigam
eliminar essas reas de perda absoluta de bem-estar, quando procuram ultrapassar as
falhas de mercado.
O direito da concorrncia e as leis antitrust poderiam, nesta ordem de ideias, revelarse ineficientes - at perante a tendncia para a mundializao do comrcio
internacional. O abuso de posio dominante passaria a verificar-se no mbito global,
mas a escala mnima de eficincia passaria a gerar mais dificilmente monoplios
naturais. Continua, porm, a justificar-se plenamente a continuao do combate pela
concorrncia a partir das polticas pblicas ou pela manuteno e ampliao das
condies concorrenciais.
Importa valorizar o equilbrio na ponderao da regulao pblica (no sentido de
manter nveis satisfatrios de concorrncia) e da liberdade econmica (no sentido em
que as falhas de mercado devem ser vistas em paralelo com as falhas do governo)
Deste modo, o Estado intervm na economia por diversas ordens de razes:
(a) a promoo da eficincia comprometida por falhas de mercado;
(b) a necessidade da superao da disparidade entre eficincia e bem-estar social,
originada pela existncia de "exterioridades" ou
(c) a exigncia de superao da injustia das preferncias dos consumidores ou das
regras de distribuio da riqueza
No entanto, o comportamento do Estado e dos diversos entes pblicos vai refletir os
interesses e as escolhas de um nmero significativo de pessoas e as naturais
resistncias a mudanas que se traduzam em maior eficincia e racionalidade. No
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sendo a escolha pblica individual, mas resultando da convergncia de vontades e

interesses, compreende-se a importncia da ponderao da dimenso do mercado
bem como dos resultados que em concreto se visa obter.
1.7.

Grupos de interesse e defesa do interesse geral.

Perante os interesses divergentes que coexistem num determinado momento na

sociedade e na economia, torna-se necessrio encontrar um ponto em que haja uma
composio de interesses racional e eficiente. Os grupos de interesses e os "lobbies"
(sindicatos, confederaes patronais, associaes de consumidores e contribuintes
etc.) tendem a defender posies adquiridas ou a procurar reforar a situao dos seus
representados. As decises pblicas, designadamente envolvendo opes eleitorais,
tendem a no seguir os critrios de eficincia e a no ter em considerao custos e
benefcios. Numa situao democrtica, a posio do "eleitor mediano" que definir
em princpio a escolha. Esse votante mediano representa uma exgua minoria, mas
consegue decidir a seu favor as votaes em alternativa.
Nas sociedades democrticas tende a haver bipolarizao nas opes, mas as foras
alternantes tendem a adotar posies prximas e consensuais, inclinando-se no
sentido da posio do "eleitor mediano", que se torna decisivo na adoo das opes
da sociedade. Assim, a ao poltica, em lugar de uma ponderao objetiva e
igualitria dos interesses em presena, pode favorecer posies particulares e
concentrar-se na gesto equilibrada desses interesses prioritrios. Deste modo, os
grupos de interesses procuram maximizar no mercado de favores polticos. Os grupos
fazem prevalecer um efeito de "renda" para os respetivos interesses. Quanto mais
aguerridos e coesos forem, melhores resultados obtm.
O mercado poltico distribui-se, assim, pela procura constituda pelos votantes que
procuram condicionar os eleitos e pela oferta dos polticos eleitos, que procuram
maximizar o respetivo excedente (renda econmica expressa em votos) e pelos
burocratas que procuram maximizar a respetiva influncia e poder nos procedimentos
de deciso pblica. Enquanto para os defensores da teoria da escolha pblica h
ceticismo quanto eficincia econmica das decises, em virtude da ignorncia
racional dos eleitores, dos custos da informao e do risco moral em que incorrem os
decisores polticos, para os defensores da teoria do interesse pblico a eficincia pode
ser alcanada, desde que haja por parte dos eleitores um grau suficiente de
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informao e uma escolha racional que lhes permita contribuir para as melhores
solues.
A defesa do interesse geral tem, assim, de considerar as virtualidades e as limitaes
da atuao do Estado. De um lado, temos a produo de bens pblicos e a promoo
de atividades criadoras de exterioridades positivas (v.g. na proteo do ambiente); de
outro, temos os bloqueamentos inerente ao respeito da legalidade e da transparncia,
prestao de contas anual, alternncia do poder e existncia de ciclos eleitorais e
assimetria e insuficincia informativas inerentes dimenso do Estado. Tudo isso,
determina que o interesse pblico exija um esforo redobrado de racionalizao de
modo a que os custos no excedam os benefcios e que a retificao das falhas dos
mercados no origine falhas de interveno. Numa palavra: o interesse pblico
corresponde ao bem comum, isto , compatibilizao entre a adequada satisfao
individual das necessidades, com a salvaguarda da justia distributiva e do interesse
geral.

Bibliografia
Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina,
Reimpresso, Coimbra, 2007, pp. 3-45.
Guilherme dOliveira Martins e all., Lei de Enquadramento Oramental Anotada e
Comentada, Almedina, 2 ed., Coimbra, 2009.
Maria dOliveira Martins, Lies de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina,
2013.
J.J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, Coimbra Editora, 1989, pp. 15-49.
Paulo Trigo Pereira e all., Economia e Finanas Pblicas, Escolar Editora, 2007.

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