ENAP

Texto para discusso

Governabilidade, governana
e capacidade governativa
Algumas notas
Maria Helena de Castro Santos

11

ENAP

Texto para discusso

Governabilidade, governana
e capacidade governativa
Algumas notas
Maria Helena de Castro Santos

11

Braslia, DF
Outubro/2001

Texto para discusso uma publicao da

Escola Nacional de Administrao Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenao editorial
Livino Silva Neto
Reviso
Cleidiana Cardoso N. Ferreira
Galber Jos Oliveira Maciel
Editorao eletrnica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos

ENAP, 2001

SANTOS, Maria Helena de Castro,

S337g

Governabilidade, governana e capacidade

governativa: algumas notas. Braslia: MARE/ENAP, 1996.
20 f. (Texto para discusso, 11).
1. Governabilidade. 2. Reforma do Estado-Aspectos
histricos. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 320.891

Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
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70610-900 Braslia, DF
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3

Governabilidade, governana
e capacidade governativa
Algumas notas
Maria Helena de Castro Santos*

lntroduo
Parto do pressuposto de que, no Brasil ps-constituinte, qualquer que seja
a extrao ideolgica de um governante, a ele se colocaro os mesmos desafios,
com pequena margem de manobra no que se refere s solues propugnadas.
Assim, em primeiro lugar, ao governante se impor o ajuste da economia e
a reforma do Estado em crise.
No cabe aqui analisar em detalhe as causas e dimenses da crise do
Estado brasileiro. A literatura a esse respeito abundante.1 Para os propsitos deste trabalho suficiente lembrar que a referida crise fruto, de um lado, de fatores
exgenos, em que se destacam os choques de petrleo de 1973 e 1979/80 e
a conseqente crise da dvida externa em decorrncia das altas taxas de juros
internacionais que passam a ser praticadas pelos pases industrializados importadores de petrleo. Estes, assim, transferem para os pases em desenvolvimento,
sobretudo, os dependentes desse insumo energtico, o nus de ajustar a economia
aos novos padres de relaes econmicas e financeiras.2
De outro lado, os desafios e presses dos fatores exgenos chegam ao
Brasil no momento em que, no que se refere dimenso interna, constata-se o
esgotamento do modelo desenvolvimentista, baseado na industrializao por
substituio de importaes, fortemente centrado no Estado, com o conseqente
desgaste da ordem poltico-institucional que sustentava este modelo. A esse
respeito, assim se pronuncia Diniz:
(...) em contraposio s interpretaes dicotmicas, parece-me
mais adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise,
associando dimenso externa os condicionamentos internos relacionados corroso da ordem pregressa. Por esta razo, o descompasso
entre o Estado e a sociedade situa-se no cerne da presente crise. O hiato

Maria Helena de Castro Santos foi tcnica da Diretoria de Pesquisa e Difuso ENAP e professora do
Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.

entre uma institucionalidade estatal rgida, dotada de fraco potencial

de incorporao poltica e uma estrutura social cada vez mais complexa
e diferenciada exacerbou as tenses ligadas ao processo de modernizao. Instaurou-se um sistema multifacetado e multipolar de representao de interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do arcabouo
institucional vigente, implodindo o antigo padro corporativo do Estado
sobre a sociedade.3
Dentro deste cenrio, a partir dos anos 80, os governantes passam a se
haver com crescente desequilbrio fiscal, desordem das contas pblicas e inflao
galopante. Seguem-se as vrias e conhecidas tentativas de estabilizao da economia, com a srie de planos a que a populao submetida, mais ou menos ortodoxos, mais ou menos heterodoxos, em uma longa seqncia de ensaios e erros.
Finalmente, impe-se um modelo de ajuste da economia dentro do marco neoliberal,
com pouca margem de manobra dentro do novo cenrio mundial globalizado. Esses
problemas de governo, alm do mais, tm que ser enfrentados em um contexto de
redemocratizao e rompimento com a ordem social pregressa.
Ou seja, a reforma do Estado e a redefinio de suas funes so imprescindveis tanto para a adaptao ao novo ordenamento econmico e financeiro
mundial como para a adequao do Estado nova sociedade e s novas formas
polticas de representao de interesses.
Dentro deste quadro, os desafios contemporneos do governante no Brasil
ps-Constituinte tm-se definido da forma como se segue:
1) Ajuste da economia e reforma do Estado. Parto do pressuposto de
que, atualmente, constituem-se em minoria os analistas, polticos ou cidados
que consideram factvel a formao de coalizes polticas internas capazes de,
por assim dizer, escapar do modelo de conotao neoliberal de ajuste da economia imposto ao terceiro mundo.4 Essa avaliao, bom frisar, independe de
julgamento de valor.
Sendo este o caso, pode-se dizer que, enquanto a primeira fase das polticas de ajuste, isto , a estabilizao da economia, tem sido considerada exitosa
com o Plano Real, as reformas estruturais, como a da previdncia, da administrao
pblica e tributria e fiscal (esta, ainda postergada), tm enfrentado, do ponto de
vista do governo, grandes dificuldades.
Quanto s novas funes do Estado, pode-se dizer que atualmente arma-se
consenso em torno da construo de um Estado que no mais mnimo como
sugeriam as primeiras vises simplistas de inspirao neoliberal e que, portanto,
no perdeu sua importncia estratgica. Na verdade, o Estado deve ser minimamente complexo para atender aos desafios do capitalismo contemporneo.5 Dessa
forma, restringe sua atuao como produtor direto de bens e servios, refora sua
atividade de regulao das polticas pblicas, enfatiza seu papel de coordenao
5

entre as vrias agncias governamentais, os trs nveis de governo e entre a esfera

pblica e a privada, e reorienta suas funes de controle.
2) Resgate da dvida social. Explcita na plataforma de todos os candidatos Presidncia da Repblica, como contrapeso das reformas estruturais e fator
de desestabilizao poltica ou como uma questo de justia social.6 Poucos analistas, raros cidados e certamente nenhum poltico descartam a necessidade de um
programa social de governo.
3) Enfrentamento dos desafios anteriores, mantendo-se a ordem
democrtica. De fato, nenhum poltico, poucos cidados e rarssimos analistas
trabalham com a hiptese da fujimorizao.7 Aqui o desafio a construo de
coalizes democrticas de sustentao do governo em contexto de expanso da
participao e diversificao das formas de representao de interesses. A discusso contempornea sobre o novo Estado tem se preocupado com os requisitos
polticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente,
capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se apresentam.
Os conceitos de governabilidade e governana (governance) incorporam estas
preocupaes, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente.
Este trabalho, embora no pretenda proceder a uma reviso da literatura
sobre os conceitos de governabilidade e governana, far algumas consideraes
sobre o tratamento desses conceitos, sugerindo, para propsitos analticos, o
termo capacidade governativa.

Governabilidade, governana
e capacidade governativa
O desafio da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e
financeira global provocou profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana (governance). Os autores dedicam-se a recuperar a origem
histrica dos conceitos e se esforam para diferenci-los, nem sempre com xito. Apontam para as causas da crise da governabilidade ou ingovernabilidade e
oferecem diagnsticos e sugestes para os problemas encontrados. Enfatizam
fatores exgenos e endgenos, diferentes dimenses da questo poltica,
econmica, organizacional, gerencial investigam a relao das dificuldades
enfrentadas pelo governo com o tipo de regime poltico e os trade-offs entre
eficincia, efetividade e poltica.
No Brasil, destacam-se os trabalhos de Melo8 e Diniz,9 que, a partir de
uma reviso extensiva da literatura, analisam vrios dos pontos indicados acima.
Segue-se, tendo como referncia o trabalho desses autores, uma rpida apresentao da gnese desses conceitos e de sua definio atual, entremeada por
comentrios da autora.
6

Aponta-se uma primeira gerao de anlise sobre governabilidade originada nos trabalhos de Huntington, no final dos anos 60 e dcada de 70,10 que
interpreta a crise de governabilidade como fruto dos excessos da participao e
sobrecarga de demandas. Para este autor, o funcionamento adequado dos sistemas
polticos depende do equilbrio entre as instituies de input, agregadoras de
interesses, sobretudo os partidos polticos, e as instituies governamentais de
output, que regulam e implementam as polticas pblicas. Quando no contexto das
democracias consolidadas surge uma onda de participao, segue-se, em resposta,
um aumento da atividade governamental, acompanhado de sobrecarga no governo,
falncia de outputs e deslegitimao da autoridade, com subseqente enfraquecimento das instituies polticas. Estas ltimas, contudo, por serem fortes, adaptveis e coerentes, acabam por absorver, dentro de limites, as tenses e presses por
participao, conseguindo preservar-se at o arrefecimento da onda de participao.
Nas democracias recentes, por sua vez, a incorporao poltica de grupos sociais
antes excludos conduz a estas mesmas conseqncias, sem que haja instituies
consolidadas, capazes de aguentar a presso sobre o sistema poltico. Na verdade,
mais do que a fragilizao das instituies pr-existentes, as democracias noconsolidadas tero que enfrentar o desafio de criar ou recriar instituies polticas.
Assim, o remdio huntingtoniano para a sobrecarga de demandas sobre o
sistema poltico de pases em desenvolvimento est no reforo e criao de instituies e da autoridade governamental. A nfase posta, no na democracia, mas na
ordem: antes de distribuir poder preciso primeiro acumul-lo. A sada autoritria.
A crise de governabilidade por excesso de democracia foi tese reforada
pelas dificuldades de execuo dos programas de estabilizao, a partir dos anos 80.
A soluo estaria em um Estado forte, sugerindo-se, no Brasil, o predomnio do Executivo no processo decisrio e o insulamento burocrtico como formas de controlar
a participao social e garantir a eficcia e a racionalidade das polticas pblicas.11
Paralelamente, no mesmo perodo, surge uma segunda gerao de anlise
sobre governabilidade e crise de governabilidade ligada s condies de sustentao das polticas de ajuste em contexto democrtico. Liderando este tipo de
anlise esto as agncias internacionais de financiamento, com destaque para o
Banco Mundial e o FMI.
Os trabalhos do Banco Mundial passam, nos anos recentes, a referir-se ao
termo governance (governana). Grande parte preocupa-se com a origem e as distintas
formas de definio do termo, e quase todos, implcita ou explicitamente, associam
concepo de governance a noo de good governance ou good government.
Assim, para o Banco Mundial, a definio geral de governance is the
exercise of authority, control, management, power of government. Ou, dizendo
ainda melhor, is the manner in which power is exercised in the management of a
countrys economic and social resources for development.12 A noo de good
governance vem intrinsecamente associada capacidade governativa:
7

(...) [Good] governance is central to creating and sustaining an

environment which fosters strong equitable development, and it is an
essential complement to sound economic policies.13
Dessa forma, good governance passa a ser requisito indispensvel de um
desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico, eqidade
social e direitos humanos.14
O vis normativo implcito o que associa esses pr-requisitos do bom
governo democracia. No se trata mais, parece-me, de considerar, como na
dcada de 60 o faziam as agncias internacionais de financiamento para o desenvolvimento, que all good things go together. Ou seja, uma vez garantida a
retomada do crescimento econmico, com a ajuda dessas agncias, o desenvolvimento poltico, vale dizer, o desenvolvimento de instituies democrticas, e a
eqidade social fluiriam naturalmente.l5 Embora se trate, atualmente, de uma
retomada dos pressupostos democrticos do bom desenvolvimento, isto agora
visto, no mais como uma conseqncia natural da ajuda econmica, mas como um
desafio. Alguns trabalhos demonstram que o xito das polticas de ajuste no guarda relao emprica com o tipo de regime poltico, e que os pases em transio
democrtica enfrentam grandes dificuldades para ajustar a economia.16 No se quer,
entretanto, ao que parece, no caso destes ltimos, abrir mo dos princpios da
democracia e da eqidade social.
Esse pressuposto do bom governo, eqitativo e democrtico, , como
sugerido acima, incorporado no Brasil, como de resto na maioria dos pases que
enfrentam a tarefa de formular e implementar as polticas de ajuste, tanto pelos
polticos como pela maioria dos cidados e intelectuais.
importante, neste ponto, voltar-se definio do conceito de
governance para que se compreenda de que forma este passa a incluir os
princpios democrticos.
A literatura recente incorpora o novo conceito, partindo da definio geral
do Banco Mundial que, como indicado, refere-se ao modo como a autoridade
exercida no gerenciamento dos recursos do pas em direo ao desenvolvimento.
Governance, conforme Melo,17 refere-se ao modus operandi das polticas
governamentais quando se preocupa, dentre outras, com questes ligadas ao
formato poltico-institucional dos processos decisrios, definio do mix
apropriado do pblico/privado nas polticas, questo da participao e
descentralizao, aos mecanismos de financiamento das polticas e ao escopo
global dos programas.
O conceito no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado e nem tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho do Estado.
Reis, embora use o termo governabilidade, nos adverte contra essa simplificao, que reduz a capacidade estatal de governar a caractersticas da mquina do
8

Estado, tal como o seu tamanho certo, mecanismos operacionais geis nas funes
reconhecidas como prprias do Estado etc. Mas, continua o autor:
H a sociedade (...) e h a poltica. E o desafio crucial reside
na obteno daquela forma especfica de articulao do Estado com a
sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao
eficiente no pode ser dissociado do problema poltico, ou seja, do
problema de garantir tambm a operao democrtica do Estado.18
Dentro deste esprito, a discusso mais recente do conceito de
governance ultrapassa o marco operacional para incorporar questes relativas a
padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos
institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e pelas fronteiras do
sistema econmico.19 Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de
agregao e articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de
presso, como tambm redes sociais informais (de fornecedores, famlias,
gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos.
Com a ampliao do conceito de governance fica cada vez mais imprecisa
sua distino do de governabilidade. Melo e Diniz, contudo, preferem reter este
ltimo conceito para referir-se s condies sistmicas e institucionais sob as
quais se d o exerccio do poder, tais como, as caractersticas do sistema poltico,
a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema de intermediao de
interesses.20 Martins se expressa de forma semelhante em relao ao termo
governabilidade, a que se refere como arquitetura institucional e o distingue de
governana, basicamente ligada performance dos atores e sua capacidade no
exerccio da autoridade poltica.21 Parece-me ter pouco sentido analtico tentar
reter um conceito, por assim dizer, to esvaziado como o de governabilidade a
no ser como uma homenagem histrica, e, neste caso, o termo estar intrinsecamente ligado ingovernabilidade por sobrecarga de demandas e excesso participativo. Outros autores, contudo,22 continuam a utilizar o termo governabilidade,
de forma mais ampla e j referido ao moderno contexto das polticas de ajuste e
reforma do Estado, pressupondo-se a ambincia democrtica. Na verdade, pouco
relevante, a meu ver, no contexto atual, tentar distinguir os conceitos de
governance e governabilidade.
Vale observar neste ponto, que tanto na gnese do conceito de
governabilidade como no de governance esto as concepes funcionalistas
de system capabilities e processo de converso do sistema poltico, conforme
vastamente utilizados na literatura de modernizao e desenvolvimento poltico
pr-huntingtoniana. Assim, segundo Almond e Powell, o funcionamento de um
sistema poltico pode ser visto em dois nveis. O primeiro refere-se s capabilities
do sistema e est ligado a sua performance enquanto uma unidade em seu meio
ambiente. Um sistema poltico caracteriza-se por sua capability regulatria,
9

extrativa, distributiva e responsive. O segundo nvel de funcionamento interno ao

sistema poltico e refere-se aos processos de converso, que so formas como os
sistemas transformam inputs em outputs, ou seja, formas como demandas e apoios
so transformados em decises (authoritative decisions) e implementadas.23
Assim, para essa gerao de cientistas polticos, que rompeu com a cincia poltica
institucionalista, inaugurando o behaviorismo, o que importava como, de resto,
o que importa agora era a performance do sistema poltico e sua capacidade
de resistir s presses tanto internas (withinputs), como do meio ambiente (inputs),
isto , dos sistemas econmico, social etc., sem entrar em colapso. Para isso era
preciso ser capaz de converter esses distrbios em polticas governamentais
(outputs) satisfatrias, que terminariam por reforar o apoio ao sistema poltico.
Parece-me que todas as tentativas examinadas at aqui de analisar governabilidade e crise de governabilidade (ou ingovernabilidade), ou de distinguir
governabilidade e governance, remetem, de uma forma ou de outra, a esta origem
funcionalista da performance dos sistemas polticos. Por outro lado, o pressuposto democrtico, que perpassa toda a literatura de modernizao, e que havia sido
quebrado por Huntington, volta agora com toda a fora, embora, por assim dizer,
sem a ingenuidade de outrora, mas ainda conservando uma boa dose de otimismo.
A definio de capacidade governativa com que proponho trabalhar no escapa
a essas mesmas observaes, mas pretende: maior simplicidade para fins analticos.

Concluso: capacidade governativa,

sugesto de um conceito operacional
Para evitar as ambigidades e a pouca clareza com que vm sendo distinguidos os conceitos de governabilidade e governance (governana) na literatura
atual proponho a utilizao do termo capacidade governativa.
Em primeiro lugar, vamos pensar, com Malloy, em governabilidade
(ou capacidade governativa) como a capacidade de um sistema poltico em produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da sociedade, ou a capacidade
dos governos de converter o potencial poltico de um dado conjunto de instituies
e prticas polticas em capacidade de definir, implementar e sustentar polticas.24
Para propsitos analticos, pode-se desagregar esta definio nos
seguintes termos. Diz-se que um sistema poltico dotado de capacidade governativa se tiver capacidade de: a) identificar problemas da sociedade e formular
polticas pblicas, isto , oferecer solues; e b) implementar as polticas formuladas, mobilizando para isso meios e recursos polticos e financeiros necessrios.
Tanto os processos de formulao como de implementao de polticas
pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado.
A implementao e a formulao bem-sucedida de polticas pblicas dependem, de
10

um lado, da capacidade da elite governamental de mobilizar apoios para as polticas

de sua preferncia por meio do desenvolvimento de coalizes de sustentao e da
construo de arenas de negociao, e, de outro, da capacidade instrumental e
operacional do Estado. Vale observar que as coalizes de apoio s polticas
governamentais so freqentemente distintas no que se refere s fases de formulao e implementao, bem como so conformadas de acordo com a natureza da
poltica.
Essa definio geral de capacidade governativa serve bem aos nossos
propsitos. Por um lado, engloba tanto caractersticas operacionais do Estado, em
que se analisam a eficincia de sua mquina administrativa, novas formas de gesto
pblica, mecanismos de regulao e controle, como sua dimenso poltica, em
que se investigam as caractersticas das coalizes de sustentao do governo, do
processo decisrio, das relaes Executivo-Legislativo, do sistema partidrio,
alm da atuao do Judicirio como ator poltico e a capacidade de liderana e
coordenao do governo.
Por outro lado, a questo da natureza mais ou menos democrtica da
governabilidade fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as
instncias da poltica em sua interao com o Estado, pela maior ou menor
incluso de grupos sociais afetados pelas polticas governamentais e a forma
dessa incluso, e pela natureza das coalizes de sustentao do governo.
Proponho, em resumo, para fins analticos, o conceito capacidade
governativa, definido de maneira ampla, de forma a englobar tanto os aspectos
operacionais do aparelho do Estado a includos os requisitos organizacionais
e gerenciais como suas dimenses econmica e poltica. Indica, ainda, a
ambincia mais ou menos democrtica do sistema poltico. Esse conceito
operacional permite, assim, a anlise da eficincia e eficcia do Estado em ajustar
a economia, redefinir seu tamanho e suas funes, resgatar a dvida social e manter-se em ambiente democrtico, desafios impostos e assumidos por todos os
governantes do Brasil ps-constituinte.

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Notas

Ver, por exemplo, os trabalhos de Wanderley Guilherme dos Santos, Fbio

Wanderley Reis, Jos Fiori, Eli Diniz, Lourdes Sola entre outros.
Joan Nelson apresenta excelente anlise sobre o processo de ajuste da
economia dos pases em desenvolvimento no anos 80, em seu The Politics
of Economic Adjustment in Developing Nations, cap. 1, em Joan Nelson
(ed.), Economic Crisis and Policy Choice: The Politics of Adjustment in the
Third World, Princenton, N. J ., Princenton Un. Press, 19.
Diniz, Eli. Governabilidade, (1995), Governance e Reforma do Estado:
Consideraes sobre o Novo Paradigma, mimeo, 1996, p. 3. Ver tambm da
mesma autora, Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os
Desafios da Construo de uma Nova Ordem no Brasil nos Anos 90", Dados,
vol, 38, n. 3.
Eduardo Viola, por exemplo, considera que a possibilidade de uma coalizo
estatista-nacionalista esgotou-se aps a derrota do candidato do PT nas
eleies presidenciais de 1989. Ver Multidimensionalidade da Globalizao:
As novas Foras Transnacionais e seu Impacto na Poltica Ambiental no
Brasil, 1989-1995, em Viola, Eduardo e Leila da Costa Ferreira (orgs.)
(1996), Incertezas da Sustentabilidade na Globalizao. Campinas: Ed. da
UNICAMP.
Fbio Wanderley Reis assim se expressa em Notas sobre a Reforma do
Estado, Revista do Servio Pblico, ano 45, vol. 118, n. 3.
Por exemplo, o recente episdio da matana dos sem-terra tem sido posto
conta ou de uma perversa inverso de prioridades na agenda governamental ou
ao mau sentido de timing dos governantes, que teriam subestimado o
potencial desestabilizador da questo da terra.
Robert Barro um desses raros analistas. Apesar de existir significativa
literatura sobre a performance de regimes autoritrios vis--vis democrticos
no que se refere ao ajuste estrutural da economia trata-se, basicamente, de
anlises e avaliaes, e no recomendaes. Ver nota 16.
Cf. Melo, Marcus, Andr, Ingovernabilidade: Desagregando o Argumento
em Lcia Valladares (org.), Governabilidade e Pobreza. Rio de Janeiro: Ed.
Civilizao Brasileira, 1995.

12

Ver Diniz, Eli, Governabilidade, Governance e Reforma do Estado:

consideraes sobre o Novo Paradigma, op. cit. e Governabilidade,
Democracia e Reforma do Estado: Os Desafios da Construo de uma Nova
Ordem no Brasil dos Anos 90, op. cit.
10
Ver principalmente, Huntington, Samuel, Political Order in Changing
Societies. New Haven and London: Yale University Press, 1968; Political
Development and Political Decay, World Politics, vol. 17, n. 3, apr,1965; e
The United States, in M. Crozier, S. Huntington and J. Watanuki, The Crisis of
Democracy, Report on the Governability of Democracies to the Trilateral
Comission. New York: New York Press, 1975.
11
Diniz (Governabilidade, Democracia e Refonna do Estado, op. cit.) cita, neste
veio, Kaufman, Robert, Democratic and Authoritarian Responses to the Debt
Issue: Argentina, Brazil and Mexico, International Organization, n. 39,
Summer, 1985 e The Politics of Economic Adjustment Policy in Argentina,
Brazil and Mexico: Experiences in the 1980s and Challenges for the Future,
Policy Sciences, vol. 22, n. 3-4, 1989; Haggard, Stephen e Robert Kaufman, O
Estado no Processo de Iniciao e de Consolidao de Reformas Orientadas
para o Mercado, in Sola, Lourdes, Estado, Mercado e Democracia: Poltica e
Economia Comparada. So Paulo: Paz e Terra, 1993.
12
Ambas as definies de governance so do Websters New Universal
Dictionary (London: Dorset & Baker, 1979), Os aspectos de governance em
geral considerados so: (a) the form of political regime (parliamentary or
presidential, military or civilian, and authoritarian or democratic ); (b) the
processes by which authority is exercised in the management of a countrys
economic and social resources; and (c) the capacity of governments to
design, formulate, and implement policies, and, in general, to discharge
government functions (Cf. World Bank, Governance and Development,
1992, p. 3 e p de pgina 1). Enquanto as duas ltimas esto dentro do foco do
banco, este no o caso da primeira definio, embora ambas estejam na base
da concepo de governabilidade de alguns dos autores contemporneos.
13
World Bank, op. cit., p.l.
14
Esses pressupostos esto claramente indicados, por exemplo, nos trabalhos de
Edgardo Boeninger (World Bank, Governance and Development: Issues and
Constraints, 1992) e Edmundo Jarquin (Texto para Discusso, 1992).
15
Robert Packenham, em seu Liberal America and the Third World: Political
Development Ideas in Foreign Aid and Social Science (Princenton, N. J.:
Princenton University Press, 1973), analisando as doutrinas e teorias por trs
dos programas de assistncia tcnica e econmica ao terceiro mundo, mostra
bem os pressupostos normativos que conectam desenvolvimento econmico e
democracia. Huntington, em seu Political Order in Changing Societies, critica
esses pressupostos, baseado no mesmo argumento do gap institucional dos
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pases em desenvolvimento. Ambos reportam-se extensivamente ao trabalho de

Louis Hartz (The Liberal Tradition In America: An Interpretation of American
Political Thought Since the Revolution, New York: Harcourt, Brace, and World,
1955), que chama a ateno para o fato de que polticos e acadmicos
americanos, handicapped by their happy history (seu pas nasceu com
governo e instituies polticas importadas da Inglaterra do sculo XVII, com
idias de igualdade e liberdade individual j bem enrazadas, acreditando que a
autoridade deve ser limitada e o poder descentralizado, em vez de acumulado)
so prisioneiros da tradio liberal. So as seguintes as crenas sobre
desenvolvimento poltico e econmico, conforme moldadas pela histria feliz
americana e norteadoras da poltica de ajuda externa das dcadas de 50 e 60:
(1) change and development are easy; (2) all good things go together; (3)
radicalism and revolution are bad; (4) distributing power is more important
than accumulating power. (Packenham, op. cit., p. 20).
Entre os autores mais citados que se dedicaram a investigar a existncia de
relao entre regime poltico e xito na implementao das polticas de ajuste
esto Haggard, Stephan e Robert Kaufman, The Politics of Stabilization and
Structural Adjustment, in Jeffrey Sach (ed.), Developing Country Debt and
Economic Performance: The International Financial System. Chicago: The
University of Chicago Press, 1989; Skidmore, Thomas, The Politics of
Economic Stabilization in Post War Latin America, in James Malloy,
Authoritarianism and Corporatism in Latin America. Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press, 1977 e Remmer, Karen, The Politics of Economic
Stabilization: IMF Standby Programs in Latin America, 1954-1984,
Comparative Politics, vol. 19, n. 1, october, 1986.
Cf. Melo, op. cit., p. 30 e 31.
Reis, Fbio Wanderley. (1995), Governabilidade, Instituies e Partidos,
Novos Estudos CEBRAP, n. 41, maro, p. 41.
Ver Hollingsworth, J. Rogers, Phillippe Schmitter and W. Streeck (eds),
Preface, in Comparing Capitalist Economies: Variations in the Governance
of Sectors. Oxford University Press, 1993, apud. Melo, op. cit.
Compare a semelhana entre esta definio de governabilidade e a definio de
governance descartada pelo Banco Mundial. Ver nota 12, acima.
Cf. Martins, Luciano, Crise de Poder, Governabilidade e Governana, em
Velloso, Joo Paulo dos Reis e Roberto Cavalcanti de Albuquerque (orgs)
Governabilidade e Reformas. Rio de Janeiro: Jos Olympio Ed., 1995.
Ver, dentre outros, os trabalhos de Fbio Wanderley Reis (Estado, Economia,
tica, Interesses: para a Construo Democrtica do Brasil, Planejamento e
Polticas Pblicas, n. 1, vol. 1, junho; Cidadania Democrtica, Corporativismo
e Poltica Social no Brasil, em Snia Draibe et al, Para a Dcada de 90:
Prioridades e Perspectivas de Polticas Pblicas, Braslia: IPEA/IPLAN,

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15

1989; Notas sobre a Reforma do Estado, Revista do Servio Pblico, ano 45,
vol. 118, n. 3, set./dez., 1994; Governabilidade, Instituies e Partidos,
op. cit., para citar apenas alguns) e James Malloy, op. cit.
Ver Almond, Gabriel e G. Bingham Powell Jr., Comparative Politics:
A Developmental Approach. Boston: Little Brown and Co., 1966, pp. 28 e 29.
Cf. Malloy, op. cit., pp. 102-103.

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16

Texto para discusso

Nmeros publicados

42 - Experincias internacionais voltadas para a satisfao dos

usurios-cidados com os servios pblicos
Pesquisa ENAP
Maio/01, 65p.
41 - Gesto de custos no setor pblico
Pesquisa ENAP
Maro/01, 26p.
40 - Entre o pblico e o privado: o modelo de gesto de resduos
slidos adotado pela SLU de Belo Horizonte
Jos Wanderley Novato Silva
Allan Claudius Queiroz Barbosa
fevereiro/01, 27p.
39 - A percepo das chefias sobre a capacitao nos cursos da ENAP
Pesquisa ENAP
dezembro/00, 20p.
38 - Perfil dos dirigentes de recursos humanos da Administrao
Pblica Federal
Pesquisa ENAP
novembro/00, 28p.
37 - Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem
Peter Pfeiffer
outubro/00, 37p.
36 - Relatrio de Avaliao do curso Elaborao de indicadores de
desempenho institucional
Pesquisa ENAP
outubro/00, 36p.
35 - Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais
Maria Jos Ferreira Foregatto Margarido
agosto/00, 21p.

17

34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administrao Pblica

Pesquisa ENAP
agosto/00, 20p.
33 - A imanncia do planejamento e da gesto: a experincia de Curitiba
Luiz Carlos de Oliveira Cecilio
Carlos Homero Giacomoni
Miguel Ostoja Roguski
agosto/99, 22p.
32 - Sociedade civil: sua democratizao para a Reforma do Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
novembro/98, 57p.
31 - Custos no servio pblico
Marcos Alonso
outubro/98, 34p.
30 - Demisso por insuficincia de desempenho na reforma
gerencial: avanos e desafios
Marianne Nassuno
setembro/98, 21p.
29 - Reforma da previdncia: negociaes entre os poderes
Legislativo e Executivo
Marcelo James Vasconcelos Coutinho
agosto/98, 24p.
28 - Diagnstico da situao da mulher na Administrao Pblica Federal
Franco Csar Bernardes,
Marcelo Gameiro de Moura e
Marco Antnio de Castilhos Acco
julho/98, 25p.
27 - Capacitao de recursos humanos no servio pblico:
problemas e impasses
Francisco Gaetani
junho/98, 27p.
26 - Anlise de macroprocessos na Secretaria de Recursos
Humanos do MARE: uma abordagem sistmica
Marcelo de Matos Ramos
maio/98, 23p.
25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais
na Amrica Latina e Caribe: o caso brasileiro
Carlos Csar Pimenta
abril/98, 23p.

18

24 - Reconstruindo um novo Estado na Amrica Latina

Luiz Carlos Bresser Pereira
maro/98, 19p.
23 - Reforma administrativa e direito adquirido
Paulo Modesto
fevereiro/98, 25p.
22 - Utilizando a internet na administrao pblica
Cludio Seiji Sato
dezembro/97, 25p.
21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudana estrutural
Tereza Cristina Cotta
novembro/97, 13p.
20 - A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a
uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio
Valdei Arajo
outubro/97, 26p.
19 - Formao e capacitao na construo de um novo Estado
Evelyn Levy
setembro/97, 15p.
18 - Agncias Executivas: estratgias de reforma administrativa
Marcos Alonso
agosto/97, 37p.
17 - Controle interno e paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro
julho/97, 27p.
16 - Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo
americano orientadas para o desempenho e resultados
Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero
junho/97, 31p.
15 - Cidadania e Res publica: a emergncia dos direitos republicanos
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/97, 45p.
14 - Gesto e avaliao de polticas e programas sociais:
subsdios para discusso
Francisco Gaetani
abril/97, 15p.
13 - As escolas e institutos de administrao pblica
na Amrica Latina diante da crise do Estado
Enrique Saravia
maro/97, 18p.
19

12 - A modernizao do Estado: as lies de uma experincia

Serge Vallemont
dezembro/96, 16p.
11 - Governabilidade, governana e capacidade governativa
Maria Helena de Castro Santos
dezembro/96, 14p.
10 - Qual Estado?
Mrio Cesar Flores
novembro/96, 12p.
09 - Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura
para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/96, 20p.
08 - Desempenho e controle na reforma administrativa
Simon Schwartzman
setembro/1996, 22p.
07 - Brasil sculo XXI - A construo de um Estado eficaz
Virginio Augusto Ferreira Coutinho e
Maria Teresa Oliva Silveira Campos
agosto/1996, 24p.
06 - A tecnologia da informao na reforma do Estado
Ricardo Adolfo de Campos Saur
julho/1996, 15p.
05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da funo pblica
Paulo Modesto
outubro/1995, 14p.
04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/1995, 31p.
03 - Reflexes sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro
Gleisi Heisler Neves
outubro/1995, 28p.
02 - A questo da estabilidade do servio pblico no Brasil:
perspectivas de flexibilizao
rica Mssimo Machado e
Lcia Maria Umbelino
julho/1995, 21p.
01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituio brasileira
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/1995, 24p.
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11470211401002-2.
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ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica UG:
114702 Gesto: 11401