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GLOBALIZAO E REGIONALIZAO:
NOTAS SOBRE O MERCOSUL
^
Mrio Ferreira Presser*
Introduo
Vrios estudos recentes concluram que os processos de globalizao
e regionalizao em curso na economia internacional tendem a se reforar
mutuamente. Na primeira metade dos anos 90, quatro pases do Cone Sul
Argentina, Brasil, Paraguai e Umguai iniciaram um processo de integrao
regional como parte dos seus esforos para alcanarem maior peso nas
negociaes sobre a nova ordem internacional e uma melhor insero
produtiva internacional. Estas notas pretendem proporcionar um quadro
geral, onde possa ser avaliado o papel do Mercosul na consecuo desses
objetivos.
As notas esto divididas em quatro sees. Na primeira, so descritas
as foras que originam os processos de globalizao e regionalizao na
economia internacional. Na segunda, recorda-se que o Mercosul tem uma
dimenso que extrapola as questes puramente econmicas, constituindo-se na mais importante iniciativa de poltica externa brasileira nesta dcada.
Na terceira, efetua-se uma breve avaliao do processo integracionista, do
ponto de vista brasileiro, frente ao seu principal objetivo econmico: melhorar a insero internacional dos Estados-membros. Na quarta, so
lanadas as principais concluses.
1 - Globalizao e regionalizao
A partir do final dos anos 70 tomou-se evidente que estavam em curso
importantes processos de mudana na economia intemacional. Transfonnaes
profundas estavam oconrendo nos planos do desenvolvimento tecnolgico e das
fonnas de organizao da produo capitalista. Essas transfonnaes mudavam
a extenso e a natureza das conexes intemacionais entre os pases. Globalizao tomou-se a palavra utilizada para descrever essa acelerao da interdependncia no bojo da nova revoluo tecnolgica.
A nova revoluo tecnolgica est baseada na microeletrnica e nas
tecnologias de infonnao de base microeletrnica. Essas tecnologias tm a
capacidade de alterar os mtodos de concepo, produo, distribuio e
comercializao de indstrias tradicionais e de permitir reorganizar o quadro
da concorrncia internacional. A telemtica, particularmente, permitiu intensificar exponencialmente o contedo de informao desses novos mtodos e a
criao de networks onde circulam essas informaes, aumentando a possibilidade de gerao de pequenas inovaes cumulativas.
o network passa a ser a inovao mais importante e de alcance mais geral
da nova revoluo tecnolgica. Constitui-se num novo mecanismo de coordenao das transaes econmicas e baseia-se em relaes de cooperao e
reciprocidade intra e interempresas.
As novas tecnologias jogam um duplo papel: facilitam a globalizao e
exercem presso para ampli-la. A fora motriz da globalizao passa a ser o
amadurecimento e a difuso internacional desse novo sistema de produo,
denominado "flexvel", "enxuto" ou "toyotismo".
Globalizao con-esponde ampliao e crescente complexidade das
operaes das empresas para produzir e vender bens e/ou servios em um
nmero maior de mercados, com base no novo sistema da produo. Um
nmero substancialmente maior de empresas de vrios pases passa a operar
em mercados estrangeiros. Essas operaes so mais complexas do que
aquelas derivadas do comrcio internacional e dos investimentos diretos
estrangeiros (IDE) tradicionais: envolvem um maior nmero de funes, de
empresas associadas (como fomecedores, prestadores de servios, etc.) e um
nmero crescente de locais de origem e/ou de destino para essas operaes.
A expanso do comrcio intrafirma e do network internacional de empresas
associadas acompanha essas operaes. Esse processo avanou rpida-
No processo anterior de internacionalizao, era notria a locao de atividades intensivas em mo-de-obra e/ou em matrias-primas em pases onde esses
fatores de produo eram mais baratos. No atual processo, surgem duas novas
tendncias: (a) a crescente importncia das indstrias intensivas em informao
{knowledge intensive) e dos mtodos manufatureiros avanados, dependentes de
mo-de-obra altamente qualificada e de infr-a-estruturas tecnolgica e comercial
avanadas; e (b) a crescente importncia dos sinais fomecidos pelos mercados
e da proximidade dos mercados finais, resultando numa maior distribuio das
atividades das empresas entre pases e numa concentrao regional de
aglomeraes industriais especializadas.
A especializao regional depende dos determinantes locais da competitividade: tanto dos determinantes especficos, associados a um setor ou a um
fator de produo, quanto dos gerais, associados s economias externas
(infra-estmtura, qualificao da mo-de-obra, fornecedores de insumos, etc).
Encerrando esse brevssimo sumrio das tendncias de globalizao e
regionalizao presentes na economia internacional, importante destacar
que, para os pases em desenvolvimento, uma melhor insero internacional,
que normalmente exige a diversificao da oferta (principalmente o upgrading
dessa oferta), no apoiada naturalmente pelo processo de globalizao. Pelo
contrrio, para esses pases, est presente a ameaa de excluso desse
processo. a qualidade da combinao das polticas locais e/ou regionais
nesses pases com as foras da globalizao que pode levar melhoria da
sua insero internacional. Infelizmente, os componentes dessas polticas e a
sua hierarquizao so fonte de intensa discrdia entre economistas.
futuro dessa (des)ordem, e populariza-se, nas anlises das relaes intemacionais, o uso da expresso geoeconomia: o ternio ultrapassa o enfoque
geopoltico, com o reconhecimento do papel fundamenta! da ecx)nomia na reconfigurao do Mundo e na defesa do interesse nacional das grandes potncias.
Com a crise das economias desenvolvidas e o maior dinamismo das
economias em desenvolvimento na primeira metade dos anos 90, abre-se a
luta pelo acesso aos seus mercados, principalmente para a poltica extema
norte-americana^ Para os Estados Unidos, os resultados obtidos com a
concluso da Rodada Umguai, no tocante ao acesso a esses mercados e s
suas concesses nos novos temas, foram considerados insuficientes.
Para a Amrica Latina, as duas grandes iniciativas dos Estados Unidos
nesse perodo de transio so o apoio s recomendaes do Consenso de
Washington e a deciso de incorporar o Mxirx) numa rea de livre comrcio.
Para os demais pases do Hemisfrio, surge inicialmente a Iniciativa para as
Amricas do Presidente Bush (1990), evoluindo para a Declarao de Miami
com o Presidente Clinton (1994), ambas acenando com a constituio de uma
rea de livre comrcio hemisfrica, desde que satisfeitas certas condicionalidades impostas pela agenda norte-americana.
luz dessas caractersticas do Mundo Ps-Guerra Fria, que se deve
apreciar o notvel dinamismo dos esforos de integrao regional na Amrica
Latina, que se tm multiplicado recentemente.
O Tratado de Assuno, que criou o Mercosul em 1991, foi tanto o herdeiro
do processo de integrao sub-regional, iniciado em 1985, quanto o corolrio
das polticas internas de liberalizao comercial e financeira adotadas pela
Argentina e pelo Brasil nos Governos Menem e Collor respectivamente. A
grande inovao do Tratado foi a adoo do princpio de desgravao linear,
automtica e universal entre os pases-membros. Especificamente, os
estados-parte decidiram constituir, at 31 de dezembro de 1994, um Mercado
Comum, denominado Mercosul, cujos principais objetivos eram a constituio
de uma rea econmica aberta e o favorecimento da complementao
econmica e da insero competitiva da regio nos fluxos de comrcio
e de investimentos internacionais.
' A poltica externa norte-americana visa especialmente aos big emerging markets: frica do
Sul, Argentina, Brasil, China, Coria do Sul, ndia, Indonsia, Mxico e Turquia.
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Sem dvida, a manuteno dessa precria coordenao foi muito influenciada pela oferta da Unio Europia (UE) em 1994, como resposta proposta
norte-americana de negociar um acordo de livre comrcio interbiocos com o
Mercosul (a UE o principal destino das exportaes do Mercosul e detm a
maior parte do estoque de investimento direto estrangeiro da Trade no
Mercosul). Espera-se que a oferta da UE aumente o poder de negociao do
Mercosul frente aos Estados Unidos.
poltica de abertura comercial foi mais gradual e realista no Brasil, onde obteve
resultados superiores.^ No entanto os avanos observados na implementao
das "polticas industriais" foram modestos, mesmo no Brasil. Agravando esse
quadro, h uma clara divergncia entre as posies argentina e brasileira sobre
os objetivos e os meios da reestruturao produtiva em curso. Como resultado,
a institucionalizao da integrao (o ambicioso programa de harmonizao
de polticas microeconmicas previsto no Tratado de Assuno) ateve-se aos
aspectos mais diretamente comerciais.
Com a reduo das ban^eiras comerciais, tarifrias e no tarifrias, e o
aumento gradual das preferncias tarifrias, houve significativa elevao nas
transaes entre os pases do Mercosul no perodo de transio: para o Brasil,
a con-ente de comrcio (exportaes mais importaes) cresceu de US$ 3,6
bilhes em 1990 para US$ 10,5 bilhes em 1994. Na ausncia de coordenao
macroeconmica (ver item a seguir), os supervits brasileiros tornaram-se
crnicos at o ltimo trimestre de 1994.
Para uma avaliao da poltica industrial do Brasil, ver Guimares (1995). Para o aprofundamento da experincia argentina, ver: Katz (1995, p.71-91).
preferncias na composio das carteiras de ttulos dos investidores institucionais (integrao financeira), sendo menor o papel conferido s posies
dominantes no comrcio intemacional. Todas as moedas passam a sofrer
dupla determinao, ao estabelecerem as suas taxas de cmbio (que influenciam decisivamente a competitividade internacional em preos): comercial e
financeira, com o crescente predomnio desta ltima.
O reconhecimento de que o processo de integrao econmica permite
construir vantagens comparativas para aumentar a competitividade internacional e de que as polticas pblicas podem influenciar a especializao dos
Estados-membros e os elevados custos do ajustamento s novas condies
de competitividade internacional apontam conflitos potenciais sobre a distribuio dos ganhos do processo entre eles. Esses conflitos podem comprometer o processo de integrao, caso no haja um relativo acordo sobre o
tipo de polticas pblicas vlidas para aumentar os ganhos nacionais e/ou a
coordenao das polticas macroeconmicas, especialmente das polticas
cambiais nesse processo.
Os regimes macroeconmicos adotados podem, ento, facilitar ou dificultar a resoluo desses conflitos. Uma primeira hiptese que uma taxa de
crescimento elevada e estvel nos Estados-membros facilita a sua resoluo,
ao aumentar o comrcio intra-regional. Os ganhos no comrcio intra-regional
reforam os processos de especializao e diminuem os custos do ajustamento. Processos deflacionrios, acentuando as perdas, tendem a aumentar
a influncia de gmpos de presso domsticos sobre as polticas pblicas, e os
governos perdem a capacidade de formular e implementar polticas econmicas consistentes. Alm disso, os efeitos microeconmicos favorveis pelo lado
da oferta (maior especializao, flexibilizao e conconrncia) podem tambm
se tomar negativos. Em 1991-92, houve uma considervel assincronia nos
ciclos econmicos da Argentina e do Brasil, que resultou em considerveis
tenses no processo integracionista (PRESSER, 1993).
No caso do Mercosul, a expanso da demanda efetiva regional depende
mais do sucesso dos programas de estabilizao na Argentina e no Brasil do
que de uma maior.coordenao macroeconmica, dado o baixo grau inicial de
interdependncia das duas economias. No entanto os programas de estabilizao afetaram significativamente os regimes das taxas de cmbio dos
Estados-membros, alterando os ganhos percebidos no processo de integrao. Durante o perodo de transio (1991-94), a valorizao da nioeda
argentina, somada assincronia dos ciclos econmicos, resultou na formao
estrangeiro aumentou substancialmente, indicando que as empresas transnacionais voltam a se interessar por investir (via aquisio) na Argentina.
Nas estratgias empresariais argentinas e brasileiras de reestmturao
industrial,^ o Mercosul no tem desempenhado um papel importante, exceto
para a automobilstica, para setores da indstria de alimentos, para tratores e
mquinas agrcolas. Nesses setores, as empresas transnacionais presentes
em ambos os pases tm promovido acordos de complementao e especializao, com conseqente aumento do comrcio intra-industrial e intrafirma.
O caso da indstria automobilstica particularmente importante, devido
ao seu potencial como geradora de empregos e conexes intra-industriais,
constituindo-se numa das foras motoras dos dinamismos regionais mais
disputadas no processo de globalizao. No caso do mercado latino-americano, o Mxico avanava rapidamente em sua estratgia de se tornar o maior
fornecedor de veculos para a Amrica Latina nos anos 90. Como todos os
prognsticos apontam uma demanda latino-americana muito dinmica nos
anos 90, a complementao produtiva, a especializao e as maiores trocas
intrabloco desencadeadas pelo Mercosul podem, juntamente com um acordo
satisfatrio sobre o regime automotriz, tom-lo o principal fornecedor regional.
Outro caso relevante a agroindstria, no somente pelas estratgias de
complementao e especializao desenvolvidas pelas TNCs presentes no
Mercosul, mas devido ao peso e composio das importaes agroindustriais
brasileiras do mesmo: mais de 50% das importaes brasileiras do Mercosul
so de produtos agroindustriais, predominantemente concorrenciais (e no
complementares) produo nacional. Apesar do impacto negativo dessa
maior concorrncia sobre certas regies e produtos brasileiros, o efeito positivo
que merece ser destacado a moderao imposta nos aumentos dos preos
internos desses produtos, um dos fatores do sucesso do Plano Real (
importante lembrar que os preos dos alimentos tm sido apontados, tradicionalmente, como uma fonte de presso inflacionria no Brasil).
Nos demais setores, as iniciativas puramente comerciais predominam nas
estratgias empresariais para o Mercosul: alimentos e bebidas, plsticos,
materiais de construo e eletrodomsticos so os setores com maior nmero
Nas Listas de Excees, esto produtos de terceiros pases que seguiro pagando por algum
tempo tarifas externas nacionais, convergindo nos prazos acordados para a TEC. Nas Listas
de Adequao, esto produtos do Mercosul que continuam pagando tarifes externas nacionais, vale dizer, no gozam das preferncias tarifrias plenas da rea de livre comrcio em
vigor desde 1 de janeiro de 1995.
4 - Concluso
o Mercosul, sendo uma resposta regional aos desafios da globalizao,
deve ser avaliado tanto como uma iniciativa geoeconmica quanto econmica
propriamente dita.
Como uma iniciativa geoeconmica, tornou-se fator determinante na
superao de desconfiana secular entre vizinhos. A contribuio do Mercosul
para a manuteno da paz e para a desnuclearzao na Amrica do Sul no
deve ser menosprezada e a sua principal conquista. Alm disso, proporciona
uma oportunidade mpar diplomacia brasileira de se capacitar para negociaes intemacionais, onde as questes econmicas e comerciais ocupam
um lugar cada vez mais determinante na poltica extema dos principais pases.
A capacidade poltica de influenciar a ordem intemacional nesse perodo
de transio est determinada pelo peso econmico e diplomtico de cada
pas. O Mercosul prope-se a elevar ambos os fatores para os Estados-membros atravs de: (a) coordenao de posies em foros econmico-comerciais
intemacionais; e (b) constituio de uma rea econmica aberta e o favorecimento da complementao econmica e da insero competitiva da regio
nos fluxos de comrcio e investimentos internacionais.
A coordenao de posies em foros econmico-comerciais internacionais tem sido precria, sendo as relaes com os Estados Unidos a questo
mais conflitiva no Mercosul. Na prtica, sero os resultados da negociao
simultnea com os demais pases sul-americanos e com os dois blocos
(NAFTA e UE) que iro detemiinar a qualidade futura dessa coordenao. Os
avanos e os retrocessos dos programas de estabilizao tambm influenciam
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