Itaipu Empresa - Juridicamente

EMPRESA JURIDICAMENTE INTERNACIONAL
Sumrio
PARECERES OFICIAIS SOBRE A NATUREZA JURDICA DA ITAIPU
1. Parecer L-208, de 22.9.1978 - Consultoria-Geral da Repblica
2. Parecer FC-27, de 9.3.1990 - Consultoria-Geral da Repblica
3. Parecer GQ-16, de 29.4.1994 - Advocacia-Geral da Unio
Deciso do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre o Controle dos Atos de Gesto da
ITAIPU
4. Deciso n 279/95 do TCU
Apresentao
O Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica Federativa do Brasil aprovou, em
17.10.78 o Parecer L-208, da Consultoria Geral da Repblica, no qual definida a
estrutura jurdica da ITAIPU como uma empresa juridicamente internacional e sujeita
somente aos procedimentos de tutela representados em controles administrativos ou
financeiros, de ordem externa ou interna, constantes das disposies pertinentes dos atos
internacionais que a regem.
Rene-se, nesta publicao, o mencionado Parecer L-208, assim como o do jurista
MIGUEL REALE que tambm estudou o assunto.
PARECERES OFICIAIS SOBRE A NATUREZA JURDICA DA ITAIPU

Consultoria-Geral da Repblica
1 - Parecer
L-208, de 22.9.1978
Aprovado pelo Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica em 17.10.1978.
PROCESSO: 033/C/77 - PR. 3 635/77
ASSUNTO: Natureza jurdica de Itaipu.
EMENTA:
I) A entidade binacional denominada Itaipu, criada diretamente pelo Tratado entre Brasil
e Paraguai, de 26 de abril de 1973, constitui uma empresa juridicamente internacional,
consistente em uma pessoa jurdica emergente no campo do direito internacional
pblico, por ser decorrente de um Tratado, com a vocao e a finalidade especfica de
desempenho de atividade industrial, como concessionria de servio pblico

internacional, comum a dois Estados.
II) Submetida, primordialmente, ao regime de direito internacional, nos termos em que
estabelecido no competente ato de sua criao, Itaipu somente est sujeita aos
procedimentos de tutela representados em controles administrativos ou financeiros, de
ordem externa ou interna, constantes das disposies pertinentes dos atos internacionais
que a regem, no se lhe aplicando as normas de direito interno, constitucionais ou
administrativas, incidentes sobre agentes, entidades ou responsabilidades estritamente
compreendidas no mbito da jurisdio nacional.
Atendendo solicitao do Ministrio das Minas e Energia, constante da Exposio de
Motivos n 423/77, o Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica determina a
audincia desta Consultoria Geral a fim de dirimir dvidas quanto natureza jurdica da
entidade binacional ITAIPU, bem assim quanto ao cabimento dos controles financeiros,
interno e externo, estabelecidos na legislao ptria (Aviso n 1.237/77, do Senhor
Ministro Chefe do Gabinete Civil).
Reala, a referida Exposio de Motivos, que a caracterizao jurdica de Itaipu j
ensejou a manifestao de renomados juristas sobre a sua identificao dentre as
espcies existentes no mbito do direito pblico ou privado, ptrio ou internacional,
dentre eles, os eminentes Miguel Reale, Paulo Salvador Frontini e Celso Antnio
Bandeira de Mello.
Em que pese o alto ensinamento dos ilustres jurisconsultos, a proposio acima tem
como justificada a solicitao de parecer da Consultoria Geral da Repblica, em que se
firme, por sua razo normativa, o entendimento e a conduta a serem observados, no
mbito daquele Ministrio e da Administrao Pblica Federal, com relao entidade
binacional.
So dados considerao os estudos elaborados pelos preclaros mestres, acima
mencionados, cujas lies convm recolher, desde logo, como inestimvel roteiro e
contribuio decisiva ao equacionamento do problema.
O eminente Miguel Reale, que colaborou na feitura do anteprojeto dos atos
internacionais, tem-na como empresa pblica binacional, em referncia ao correntio
conceito de empresa pblica, parecendo-lhe que o que se deu em primeiro lugar, foi a
trasladao de um modelo jurdico, elaborado na tela do Direito Administrativo Interno,
para o mbito do Direito Internacional, com todas as conseqncias inerentes a essa
transposio ...
Aps afirmar que surge, assim, uma entidade internacional de natureza empresria,
tanto ou mais que uma empresa de natureza internacional, o consagrado mestre vai ao
ncleo da questo, conceituando a personalidade jurdica atribuda a Itaipu:
Como essa personalidade jurdica, dotada de amplo espectro de poderes, se destina
explorao de um bem pblico, outorgado conjuntamente pelos dois Estados
condminos, resulta mais do que caracterizada a existncia de uma pessoa jurdica
pblica de direito internacional (fls.).
Na mesma linha de indagao terica, o ilustre jurista, Paulo Salvador Frontini, pe-na
no quadro dos organismos internacionais pblicos, com plena capacidade de direito
internacional, asseverando:
Tendo tais peculiaridades, foroso convir que se trata de organismo internacional,
surgido de um tratado binacional, ou seja, sua origem bilateral (e no multilateral
como outros organismos). Mas a singeleza dessa bilateralidade em nada a diminui
perante outras organizaes de origem multilateral, pois todas se nivelam num mesmo
plano de igualdade, quanto capacidade jurdica de direito internacional.
...........................................................
luz dessas ponderaes, conclui-se que Itaipu Binacional pessoa jurdica de
Direito Internacional, da espcie dos organismos internacionais, dotada de inequvoca
natureza empresarial (fls.).
Por sua vez, o douto Celso Antnio Bandeira de Mello, em abordagens sob o prisma dos
controles administrativos sobre Itaipu, em que conclui pela sua no sujeio ao controle
do Tribunal de Contas da Unio e ao recurso hierrquico, na escala da Administrao,
centra o seu argumento nas seguintes proposies:
A Itaipu pessoa binacional, donde os controles a que estar submissa ho de resultar
de ao conjunta das partes interessadas, vez que estas, nos termos do Tratado que
engendrou o nascimento da pessoa, asseguraram-se, reciprocamente, posio jurdica de
equivalncia; isto , nenhuma delas desfruta de posio sobranceira em relao outra
quer quanto ao objeto da avena internacional, quer quanto pessoa criada para dar
satisfao ao desiderato comum.
...........................................................
Deveras: parece por inteiro prescindvel fundamentar alongadamente a assero, pois
perceptvel a todas as luzes que lei nacional de um pas no se pode irrogar a forca de
reger entidade nascida da vontade conjunta de dois pases, alm de que no editada em
vista disto.
So os termos do Tratado bem como os princpios jurdicos conviventes com a
autonomia das partes e dessumveis do acordo que podem regular as situaes no
previstas explicitamente (fls.).
Em face da consulta, incumbe a este Parecer, expondo e analisando os dados em busca
de formular resposta indagao, a misso exclusiva e a aplicabilidade restrita ao
campo interno, no sentido de orientar a conduta de rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal, no tocante ao relacionamento com a Itaipu Binacional, sob o prisma do
exerccio de controles administrativos ou financeiros. Deve ser entendido, caso
aprovado, como ato unilateral, de ordem administrativa, tendente a dar cumprimento,
em repercusso no ordenamento interno, das disposies do Tratado, tal como previsto
no artigo XVIII, sem alar-se, porm, condio jurdico-formal de interpretao do
Tratado, que s a ambas as Partes Contratantes compete pelos meios diplomticos
usuais (art. XXII).
II
A posio dos ilustres juristas, acima nomeados, parece assistida de razo na opinio
coincidente de que o equacionamento da realidade jurdica de Itaipu se coloca no plano
do direito internacional pblico.
Em que pese a precariedade ou incompletude conceitual que, compreensivelmente,
pervade esse campo de Direito e, particularmente, esse novo tema, certo existirem
precedentes com caractersticas anlogas entidade, em causa, permitindo a apreenso
de denotaes suficientes a uma razovel construo jurdica.
De modo geral, porm, a doutrina tem minimizado ou negligenciado o trato do
fenmeno especfico, emergente de acordos interestatais bilaterais, voltando-se,
simplesmente, ao enfocamento das organizaes internacionais, transnacionais ou
comunitrias, assentadas em atos internacionais multilaterais (cfr. Paul Reuter,
Institutions lnternationales; Fernand LHuillier, Les Institutions Internationales et
Transnationales), e h quem refute, sumariamente, especificidade organizacional
realidade que compreendesse apenas a ao de dois Estados, por exausta na
bilateralidade dos direitos e obrigaes recprocos (cfr. R. Monaco, Organizzazione
lnternazionale, in NDI).
Entretanto, a freqncia sempre maior, a partir do perodo ps-guerra, de entidades
internacionais ou transnacionais emergentes de acordos entre apenas dois Estados, em
funo de empreendimentos que se exigem comuns pela magnitude ou por
peculiaridades de circunstncia, tem induzido a doutrina mais recente elaborao dos
conceitos pertinentes.
Em notvel obra (Les Organismes lnternationaux Spcialiss - Contribution a la
Thorie Gnrale des Etablissements Publics lnternationaux, 3 vs., 1965-1967), alis
pioneira, H. T. Adam, da Universidade de Paris, distingue, dentre diversas instituies
resultantes de acordos internacionais, inclusive bilaterais, aquelas que apresentam
determinadas caractersticas, aptas a inclu-las no seu conceito de estabelecimentos
pblicos internacionais, cujas notas so assim enunciadas:
LEtablissement public internacional est un organisme vocation spciale, dot dun
rgime international ou communautaire, pourvu des pouvoirs et moyens autonomes et
destin, soit faire des prestations des particuliers, soit rglementer lusage, par ces
derniers, du domaine public tatique ou intertatique.
Conformment cette dfinition, plusieurs lments doivent tre runis pour quil y ait
un Etablissement public international:
1. Un organisme cr, une entreprise constitue;
2. Une vocation spciale;
3. Un rgime international;
4. Autonomie de moyens et pouvoirs;
5. Prestations des particuliers ou rglementation de lusage du domaine public ou

intertatique (Ob. cit., vol. 1, pg. 09).
H. T. Adam faz compreender, sob essa concepo, diversas entidades, em regime
internacional, de origem e constituio paritria entre dois Estados, com objetivos
comuns e personalidade jurdica em ambos os territrios, tais como, entre outros: 1) O
Instituto Franco-Alemo de Pesquisas de Saint-Louis (Conveno entre a Frana e a
Alemanha, de 31.3.1958); 2) o Organismo Tcnico para a Utilizao do Subsolo
Saariano (Acordo entre a Frana e Algria, de 1962); 3) a Agncia Franco-Alem para a
Juventude (Tratado de 22.1.1963); 4) o organismo paritrio, de carter industrial e
comercial, para a explorao das vias frreas da Costa do Marfim e da Repblica do
Alto-Volta (Conveno entre os dois pases, em 1960); 5) a organizao mista e
igualitria da Ioguslvia e Romnia, para a explorao do sistema eltrico e navegao
do Danbio (Acordo de 30.11.1963); 6) o Fundo Belga-Congols de Amortizao e
Gesto, definindo-se como instituio autnoma de direito pblico internacional, com
personalidade jurdica (Conveno de 6.2.1965); 7) a Associao Cooperativa FrancoAlgeriana para a pesquisa e explorao de hidrocarburetos em Algria (Acordo de
1965); 8) o Aeroporto de Ble-Mulhouse e outros mais casos.
Mas so relacionados, igualmente, vrios acordos bilaterais tendentes a um
empreendimento comum que, todavia, no alcanaram a forma institucional de um
estabelecimento pblico internacional, mas se cingiram a adjudicar um caderno de
encargos internacional a empresas preexistentes, sem necessariamente adotar-se regime
internacional, ou ainda, conferir, por conveno, a estabelecimento pblico nacional a
realizao de tarefas comuns, como o caso da hidroeltrica de Emosson, na Sua, em
acordo com a Frana.
Sob esse prisma e nessa doutrina, Itaipu estaria inequivocamente caracterizada como
estabelecimento pblico internacional.
Entretanto, essa denominao, derivada de um genuno, e no pouco controvertido,
conceito de direito francs, , por ambas as razes, geralmente confutada, mesmo por
aqueles que coincidem na apreenso de suas notas caractersticas.
Claude-Albert Colliard, da Panthon-Sorbonne, prefere abordar a espcie sob a
categoria genrica de organismos internacionais de gesto, valendo transcrever, ao
propsito, excertos de sua excelente obra, Institutions des Relations lnternationales
(6me. d. 1974):
Lorganisme international de gestion dot de la personnalit morale ne constitue pas
une catgorie juridique trs strictement dfinie, il existe une gamme vritable de types
dorganismes.
Les organismes internationaux de gestion doivent toutefois tre distingus des
socits internationales qui sont de caractre purement priv e qui demeurent donc des
organismes privs mme si elles peuvent quelquefois apparaitre comme concessionaires
dun service public international.
Depois de criticar a frmula de estabelecimento pblico internacional, raramente

empregada nos textos, mesmo quando justificado pela s presena de capitais pblicos,
salvo o exemplo do Aeroporto de Ble-Mulhouse, acentua:
Ainsi lorganisme international de gestion, dot de la personnalit juridique, peut-il
revtir, en dehors de lhypothse de coincidence avec une vritable organisation
internationale, soit la forme dun tablissement public, soit plus frquemment celle
dune socit. Cette dernire formule a lavantage de la souplesse puisquelle convient
aussi bien lorsque le capital est entirement public que lorsqu`il prsente un caractre
mixte (Ob. Cit. pgs. 801-803).
O nosso emrito Professor Haroldo Vallado definiria a espcie como sociedades
comerciais supranacionais que seriam aquelas constitudas apenas por Estados,
membros da Comunidade Internacional, p. ex., o caso da Empresa Brasil-Paraguai, de
ltaipu, para a explorao industrial e comercial de potencial hidrulico no rio Paran
(cfr. Direito Internacional Privado, III/20).
Tem sido tambm propugnada, com relao hiptese, a conceituao de empresa
comum, tomada, obviamente, num sentido mais amplo do que a sua precisa e expressa
aplicao ao direito comunitrio da Europa, como se v em Giuseppe Ferri, aps
mencionar o emprego da expresso no Tratado Institutivo da Euratom:
Peraltro nella dottrina internazionalistica lespressione impresa comune viene usata
in una accezione pi ampia e in un senso diversa e di impresa comune si parla con
riferimento a tutte quelle ipotesi in cui, sulla base di un accordo internazionale, si
predispone la costituzione di un ente a carattere imprenditoriale per lo svolgimento
diretto di attivit economiche che presentano un interesse comune a due o pi stati...(...).
...........................................................
Una nozione autonoma di impresa comune pu avere una giustificazione e un
significato soltano nelle ipotesi in cui lespressione impresa comune stia a individuare
anche una particolare struttura organizzativa, e cio una struttura organizzativa che trovi
nellaccordo internazionale la sua base e la sua disciplina e che sia svincolata dalla
legge nazionale dello stato in cui limpresa comune si localizza (in Le imprese
comuni di diritto internazionale - Studi in onore di S.-Passareli, II/301 e segs.).
Descartando, pela impropriedade ou preconceito, noes tais como a de estabelecimento
pblico, dadas as razes conhecidas; a de sociedade, pelo contorno firme e preciso de
direito interno que a torna inaplicvel; a de empresa pblica, porquanto, embora com
denotaes mais aproximadas, no recebe, em toda parte, a mesma acepo; e a de
empresa comum, pelo sentido j definido e estrito que assume nos tratados europeus, - o
jurista suo, Emmanuel Libbrecht, escolhe como definidor essencial da espcie, o
conceito simples e neutro de empresa, justificando:
Compte tenu de la confusion que peut engendrer lusage de certains termes pour
dfinir ces phnomnes juridiques, nous avons estim quil tait opportun de prfrer
tous les concepts prcits et juridiquement dfinis, la notion neutre dentreprise.
Lacception que nous lui donnons est dlibrment large afin quelle puisse embrasser
tous les cas sans aucune exclusive, ni apriorisme. Elle permettrait de dgager, la suite
de la confrontation avec la ralit, une typologie de ces phnomnes juridiques qui
serait base sur leurs traits spcifiques (in Entreprises caractre juridiquement
international, pg. 18).
Distinguindo-as das empresas que tm, igualmente, mas apenas, um carter
internacional, exercendo atividades economicamente internacionais, isto , empresas de
carter economicamente internacional, cujo regime jurdico pertine ao direito
internacional privado de cada Estado, Libbrecht, seguindo a conceituao de B.
Goldman, define as empresas de carter juridicamente internacional como aquelas:
... qui nont pas t constitues en application exclusive dune loi nationale, dont les
associs et les dirigeants, relvent non pas seulement en fait, mais organiquement et
imprativement, de plusieurs souverainets nationales; dont la personnalit juridique ne
dcoule pas non plus, ou du moins pas exclusivement, de la dcision dune autorit
nationale, ou de lapplication dune loi nationale; dont le fonctionnement, enfin, est rgi
au moins partiellement par des rgles ne trouvant pas leur source dans un seul, voire
dans plusieurs droits nationaux... (ob. cit., pg. 10).
As referncias doutrinrias assim amplamente trazidas colao tm em mira situar o
plano de consideraes em que se pe o problema da natureza jurdica de Itaipu,
preliminar soluo dos termos da consulta, bem como destacar a controvrsia
justificada pela recentidade dos fenmenos e das conseqentes indagaes, orientadas,
na verdade, como se v, no sentido da purificao dos conceitos.
Importa, ento, e sobretudo, analisar os textos e buscar a sua significao e consectrios
jurdicos.
III
Brasil e Paraguai firmaram Tratado, em 26 de abril de 1973, ordenando a realizao, em
comum, do aproveitamento hidreltrico dos recursos hdricos do rio Paran,
pertencentes em condomnio aos dois pases, desde e inclusive o Salto Grande de Sete
Quedas ou Salto de Guara at a foz do rio Iguau.
Do lado brasileiro, o texto do Tratado foi aprovado pelo Decreto Legislativo n 23, de
30 de maio de 1973, e promulgado pelo Decreto n 72.707, de 28 de agosto de 1973,
passando a vigorar, por tempo indeterminado, a partir da data da troca dos instrumentos
de ratificao e integrando, por esse efeito, o ordenamento jurdico nacional.
Os Estados convenentes acordaram em criar, nesse ato e por ele, uma entidade
binacional denominada Itaipu, investida da finalidade especifica de realizar o
aproveitamento hidreltrico, empreendimento que razo e objetivo do Tratado.
Criada, assim, direta e automaticamente, por esse ato jurdico internacional, a sua
completao constitutiva, em plano de efetividade orgnica e funcional, se faz pela
participao da Eletrobrs e da Ande na composio, em termos igualitrios, do capital
de Itaipu, representado em cem milhes de dlares (EUA), a integralizao de cujas
partes, iguais e intransferveis, pelas duas entidades administrativas, ser suprida pelo
Tesouro dos respectivos pases, ou por financiamento indicado pelos Governos (art. III,
1, do Trat.). Nesse carter societrio que o Estatuto tem ambas as duas como partes
de Itaipu (art. I), sem que isso afete a especificidade do ser jurdico da entidade
binacional.
Concomitantemente, se estabelece o regime jurdico da entidade, que primordial e
expressamente, circunscrito e estruturado pelas normas do Tratado, bem como dos seus
Anexos, notadamente o Estatuto da Itaipu (Anexo A), que formam parte do Tratado e s
podem, portanto, ser modificados, de comum acordo, pelos Governos (art. III, 1 e
2, art. VI, do Trat.).
Na linha de desdobramento desses pressupostos, o Estatuto (Anexo A) dispe que a
Itaipu tem capacidade jurdica, financeira e administrativa, bem como responsabilidade
tcnica, para estudar, projetar, dirigir e executar as obras que tem por objeto, p-las em
funcionamento e explor-las. Decorrente desses atributos e para o efeito de cumprir
esses objetivos, realizando a sua vocao especial, a entidade poder adquirir direitos e
contrair obrigaes (art. IV).
O estrito critrio igualitrio que preside, em todos os momentos, a sua composio e
estrutura, se traduz, tambm, em que os rgos de sua administrao sejam integrados
por igual nmero de nacionais de ambos os pases e, a exemplo de similares no plano
internacional, tenha duas sedes, de igual categoria e importncia, em Braslia e em
Assuno, sem que desta peculiar circunstncia resulte a quebra da unidade institucional
(art. IV, do Trat.).
Sede e foro, em cada um dos dois pases signatrios do Tratado, assumem especial
significao e conseqncia na sua vinculao norma convencionada, em funo da
qual Itaipu se submete a duas distintas jurisdies, sob o critrio do territrio em que
tenham domiclio ou sede as pessoas fsicas ou jurdicas com as quais a entidade
binacional estabelea relaes jurdicas de qualquer natureza. Assim, sem prejuzo das
disposies do Tratado e mesmo em razo delas, como que a ttulo de recepo da lei
nacional e no de sua aplicao subsidiria, opera-se uma domiciliao ou sujeio ao
ordenamento jurdico de um e de outro pas, com relao ao estrito campo da
constituio de relaes jurdicas e segundo a verificao daquele pressuposto da sede
da contraparte. Entretanto, inclui-se no campo da autonomia contratual de Itaipu
estipular, livre do critrio impositivo da clusula, quando das relaes contratuais de
obras e fornecimentos com pessoas fsicas ou jurdicas, no domiciliadas no Brasil ou
Paraguai (art. XIX do Trat.).
Critrio de todo diverso, em matria de reenvio, vem disposto no artigo XXI do Tratado,
onde se segue o princpio da lei nacional quando se tratar da apurao e julgamento da
responsabilidade civil ou criminal por atos lesivos aos interesses de Itaipu, praticados
por seus administradores e empregados, brasileiros ou paraguaios, independente,
portanto, do domiclio do agente ou do lugar em que praticado o ato lesivo. Outro
critrio o que se observa com relao aos empregados de terceira nacionalidade, no
tocante s mesmas responsabilidades, qual o da incidncia da lei do lugar, brasileira ou
paraguaia, da sede de suas funes, dispositivo que tambm excepciona os princpios
comuns (art. XXI do Trat.).
De modo especfico, a edio de normas jurdicas aplicveis s relaes de trabalho e

previdncia social foi reservada, pelo Tratado, para constituir objeto de ato
internacional, o que efetivamente veio a se verificar pelo Protocolo de 11 de fevereiro
de 1974, aprovado pelo Decreto Legislativo n 40, de 1974, e promulgado pelo Decreto
n 74.431, de 19 de agosto de 1974. A, ao mesmo tempo em que se consubstanciam
normas especiais, ocorre o reenvio de determinados itens, sob o critrio do lugar da
celebrao do contrato, para a lei nacional, cuja incidncia ento se d em virtude da
determinao da clusula convencional.
Registre-se, por sua relevncia na caracterizao jurdica da hiptese, o dispositivo que
enuncia a outorga de concesso a Itaipu para realizar, durante a vigncia do Tratado, o
empreendimento hidreltrico que objeto deste, utilizando recursos hdricos
pertencentes em condomnio aos dois pases, no rio contguo. Esse empreendimento ,
portanto, comum aos dois Estados, e no a cada um deles em particular sob color de
justaposio, significando o resultado de deciso acorde de soberanias que,
simultaneamente, instituiu um servio pblico internacional ou transnacional e
concedeu a Itaipu a realizao e explorao do empreendimento, qualificando-a como
concessionria desse servio pblico (art. V do Trat.).
So esses os dados fundamentais, constantes dos textos, que propiciam um esboo da
natureza e do posicionamento de Itaipu, em face do direito interno, para os fins da
consulta.
IV
Como se v, o Tratado se eximiu de definir a entidade binacional, em termos de
categoria jurdica, oferecendo, no entanto, notas suficientes construo do conceito.
Ainda que silentes as clusulas, Itaipu se evidencia como uma pessoa jurdica, pois a
tanto induzem, necessariamente, a sua capacidade jurdica, apta a torn-la centro de
imputao de direitos e obrigaes, bem como a correlata capacidade administrativa e
financeira, inerindo-lhe, de conseguinte, atos, vontade e patrimnio prprios,
identificveis, como tais, e perfeitamente distintos dos pertinentes aos Estados que a
criaram ou das entidades administrativas, Eletrobrs e Ande, que, como instrumentos
daqueles, participam formalmente da sua organizao e capital social.
A sua existncia e forma tm fonte no mbito internacional, enquanto resultado da
vontade expressa e concorde de sujeitos de direito pblico internacional, agindo como
tais. Logo, uma pessoa jurdica emergente no campo do direito internacional pblico,
primeira significao da locuo entidade binacional, em que binacional qualificativo
da dualidade de vontades originantes, mas ao mesmo tempo espcie do gnero
internacional. Nessa condio jurdica, a entidade recebida e reconhecida no
ordenamento interno, como automtica decorrncia de ratificao do Tratado,
autorizada a, nele, atuar, nos limites da sua aptido e finalidades, independente de
submisso s normas da lei nacional conferidoras de existncia e personalidade
jurdicas.
Nem preciso insistir em que a entidade em causa se submete, primordialmente, a um
regime internacional. O seu grau de internacionalizao se revela em coordenadas de
um mximo de intensidade quanto natureza dos seus atos formativos, e de um mnimo
de extenso quanto ao nmero de sujeitos de direito participantes de sua instituio. Se

a sua criao se deveu a um ato internacional entre Estados que, em comum, e no
exerccio das respectivas soberanias, lhe conferiram a personalidade jurdica, toda a sua
dinmica decorre, igualmente, da mesma fonte normativa, isto , o seu objetivo,
capacidade e responsabilidade, recursos, procedimentos e estrutura so aqueles
disciplinados e delimitados no Tratado.
Esse regime completo em si mesmo, e do Tratado decorre o universo jurdico em que
se situa Itaipu. Em virtude das disposies nele inseridas que ordens jurdicas internas
passam a integrar o seu ordenamento, e ser em funo disso que a entidade, nas suas
relaes jurdicas privadas com terceiros, se subordina s mesmas regras incidentes
sobre as entidades submissas respectiva jurisdio nacional, salvo as derrogaes
operadas pela conveno interestatal.
Por tudo isso convm, em primeira aproximao, a Itaipu, a predicao genrica de
organismo internacional. Entretanto, face indagao sobre os seus mtodos de atuao
e objetivos funcionais tem-se que ela se subtrai ao que comumente se denomina um
estabelecimento de autoridade para configurar-se como ente ou organismo de gesto, de
tipo industrial, correspondente sua condio de concessionrio de servio pblico
internacional vinculado explorao de energia eltrica em rio internacional sob
condomnio.
Da, na terminologia de Colliard, largamente empregada, a entidade, em causa,
corresponderia a um organismo internacional de gesto, ou, com os mesmos
elementos conotativos, a uma sociedade internacional ou transnacional, menos equvoco
do que estabelecimento pblico internacional, desde que guardada a indeclinvel
distino para com as sociedades chamadas internacionais, de carter privado,
tipicamente multinacionais, que se constituem, ordinariamente, segundo o direito
interno de cada pas, em que atuam, e a cuja jurisdio se submetem nos seus
desdobramentos externos, e que no so juridicamente internacionais, embora o sejam
economicamente.
Entretanto, todas as caractersticas, que, nela, se apontam, autorizam a subsumi-la no
conceito de empresa, que, tomado na sua simplicidade e na compreenso advinda das
vrias conotaes que a ela convergem, se ajusta cabalmente entidade em causa.
Resguardada, alis, a sua provenincia ao campo do direito internacional pblico, a
empresa, que a entidade binacional, em tela, guarda pondervel similitude com o
fenmeno da empresa pblica, tal como ocorrente no direito interno, haja vista a sua
origem interestatal, e at certo ponto a composio do seu capital social, se considerado
o suprimento pelo Tesouro de cada pas, e no, a participao formal e expressa de
entidades administrativas de segundo grau. Essa peculiaridade de instituio que
relativiza a possibilidade de defini-la, com preciso, como empresa pblica
internacional, parte as objees da doutrina internacionalista, em utilizar-se um
conceito ainda disputado no campo do direito interno.
O Tratado foi sbio em no se comprometer com conceitos e categorias jurdicas,
limitando-se a dizer Itaipu entidade binacional, sem diz-la pessoa pblica ou privada.
Da, a preocupao de defini-la empresa pblica talvez advenha da necessidade de
atribuir-lhe a personalidade privada que o modo e o objetivo de sua atuao
necessariamente reclamam. Entretanto, essa condio inerente, enquanto necessria,

no estando pr-excluda. Assim como ao prprio Estado, na face externa ou interna,
certa doutrina reconhece uma personalidade e patrimonialidade pblicas ao lado de
personalidade e patrimonialidade privadas, segundo atue jure imperii ou jure gestionis,
assim tambm, e com maior razo, empresa binacional, como pessoa jurdica de
direito internacional pblico, em atuao no mbito da jurisdio interna, se h de
reconhecer a personalidade funcional, ajustada sua vocaco especial e apta ao
desempenho de suas atividades de gesto, que outra no poderia ser seno a
correspondente ndole das relaes de direito privado, isto , aquilo que
caracterstico de uma empresa, ainda que sui generis.
Assim, atento melhor lio da citada doutrina de Libbrecht, e acompanhando os seus
conceitos, excluda a terminologia de vacilante preciso conceitual e adequada
aplicabilidade, caberia propor a definio da entidade binacional Itaipu, simplesmente,
como empresa juridicamente internacional, isto , pessoa jurdica emergente do direito
internacional, com a finalidade especifica de desempenho de atividade industrial, a que
se aplica como concessionria de servio pblico internacional, submetida a regime de
direito internacional pblico, nos termos em que estabelecido no ato de sua criao, sem
prejuzo de sujeio lei nacional de um e de outro Estado convenente, por efeito do
disposto na clusula internacional, na extenso, pressupostos e condies nela
estabelecidos.
Ao dizer-se compreendida na categoria genrica, doutrinariamente construda, de
empresa juridicamente internacional, em contraposio dialtica a empresa
economicamente internacional ou empresa multinacional, Itaipu se distingue
essencialmente das congneres, pela sua especificidade prpria, a de ser binacional,
caracterstica que, ao mesmo tempo que lhe delimita a extenso, f-la estreitamente
vinculada aos Estados que a instituram, como um produto em comum de duas
soberanias, voltado para o relacionamento externo, guisa das instituies menores em
que os Estados internamente se desdobram, sem que alcance aquele grau de autonomia,
irrestrito internacionalismo ou supranacionalidade das pessoas jurdicas de direito
internacional pblico, tout court.
V
Em que pese a autonomia, quer administrativa, quer financeira ou tcnica, reconhecida
aos organismos internacionais de gesto ou de carter empresarial, isto , empresas
juridicamente internacionais, como condio primordial para o eficiente desempenho, o
que tem caracterizado a estruturao de tais entidades onde quer que ocorram, a
realidade e o reconhecimento da necessidade de meios de controle, administrativo e
financeiro, ou seja para a vigilncia sobre a aplicao dos recursos atribudos, ou para a
verificao do desempenho e do cumprimento dos fins da instituio. Trata-se de
fenmeno de certo modo correspondente tutela mantida, internamente, pelo Estado,
sobre as entidades por ele institudas para a realizao de servios pblicos, e a
correspondncia ou analogia de objetivos que justificam a aplicao a esses outros
organismos, diversamente do que se passa com os que a doutrina tem chamado
verdadeiras organizaes internacionais, tanto as inter-governamentais, como as supranacionais. No caso da binacional, tanto mais se justifica a invocao desses mecanismos
jurdicos de acompanhamento, quanto dependente ela se mostra dos Estados
constitutivos, circunscrita a sua atuao aos interesses comuns a eles correspondentes, e
jungida permanente verificao, por eles, da satisfao dos encargos para os quais foi
criada.
O mecanismo de controle, de interesse dos Governos, se realiza, ordinariamente, na
medida das participaes estatais no empreendimento e de acordo com as opes
estruturais e as condies estabelecidas no ato internacional de instituio da entidade.
Em dois procedimentos especficos, configurados no Tratado, se garante o exerccio da
tutela dos Estados sobre a entidade binacional, assegurando a presena e a fiscalizao
dos Governos.
Em primeiro lugar, a manifestao dessa tutela se verifica, em molde clssico, na
escolha dos dirigentes e na possibilidade de sua revocao, guisa do que ocorre,
invariavelmente, no plano do Direito Administrativo.
Os rgos da administrao de Itaipu esto representados pelo Conselho de
Administrao e pela Diretoria Executiva, cujas composies, em exato atendimento do
dominante critrio paritrio de todo o empreendimento, contam com igual nmero de
representantes de cada pas. Enquanto os Conselheiros tm um mandato de quatro anos,
os Diretores tm-no de cinco, todos nomeados diretamente pelos respectivos Governos,
cabendo, porm, destacar que tais mandatos so a qualquer tempo revogveis, o que
constitui um ndice pondervel do poder de vigilncia dos Governos sobre a vida da
entidade (arts. VIII, IX, XI e XIl, do Estatuto).
De acordo com as clusulas estatutrias, enquanto a Diretoria Executiva pratica os atos
de administrao necessrios conduo dos assuntos da entidade, elaborando a
proposta oramentria, balanos e demonstrao da conta de resultados, bem como
executando as normas e bases para prestao dos servios de eletricidade e, de modo
geral, as decises do Conselho de Administrao (XIII), a este incumbe o exerccio de
amplas funes, a nvel normativo, deliberativo e de controle. Vale transcrever, por sua
relevncia, o rol das principais atribuies desse colegiado, no teor seguinte: a) cumprir
e fazer cumprir o Tratado; b) editar as diretrizes fundamentais de administrao, o plano
de organizao dos servios bsicos, as bases de prestao dos servios de eletricidade;
c) decidir sobre atos que importem alienao do patrimnio, reavaliaes do ativo e
passivo, obrigaes e emprstimos e oramento; e, finalmente, examinar o Relatrio
Anual, o Balano Geral e a Demonstrao da Conta de Resultados, elaborados pela
Diretoria Executiva e apresent-los, com seu parecer, Eletrobrs e Ande (IX).
Com inteira razo, o ilustre jurista C. A. Bandeira de Mello vislumbrou na composio
dos mecanismos administrativos da Itaipu, a existncia de controles internos e externos.
Residiria nas atribuies do Conselho de Administrao, acima mencionadas, o
exerccio do controle interno, inerente estrutura da prpria entidade, mas do qual os
Governos, embora de modo indireto, participariam pela escolha dos seus integrantes.
Entretanto, o controle externo, notadamente de ordem econmico-financeira, ser
exercido pela Eletrobrs e pela Ande, mediante a apreciao e deciso sobre o Relatrio
Anual, o Balano Geral e a Demonstrao da Conta de Resultados do exerccio anterior,
elaborados pela Diretoria Executiva e j submetidos a exame e parecer do Conselho de
Administrao (art. VIII).
Como se v, o regime administrativo e financeiro de Itaipu, tambm no captulo do

controle administrativo e da fiscalizao financeira e oramentria, quer interna, quer
externa, se rege pelas normas emergentes do pacto internacional.
O ordenamento jurdico resultante de norma internacional transcende, necessariamente,
o mbito estatal, excede o espao jurdico de validez e incidncia do ordenamento
interno. Confirma-se, desse modo, o regime de direito internacional a que se submete,
tambm nesse setor, a empresa binacional, situao jurdica objetiva que constitui,
sistematicamente, o quadro em que ela se move, sem que se autorize o seu suprimento
pela recorrncia, direta ou subsidiria, legislao interna seno nos pontos e no
alcance expressamente admitidos.
O reconhecimento desse status internacional e o propsito, alis coerente e lgico, de
resguard-lo se patenteiam, por exemplo, na circunstncia de que os casos de
divergncia quanto interpretao ou aplicao do Tratado sero resolvidos pelos meios
diplomticos usuais (art. XXII do Trat.), e as lacunas do Estatuto, cuja integrao no se
faa possvel no mbito da competncia do Conselho de Administrao, refluiro
deciso dos dois Governos, com o prvio parecer da Eletrobrs e da Ande (art. XXIX do
Estatuto).
Por isso, sob o regime correspondente sua origem e constituio, a entidade
binacional, como empresa juridicamente internacional delimitada por sua natureza e
mbito de atuao, no redutvel, lgica ou juridicamente, a qualquer tipo de entidade,
estatal ou paraestatal, de administrao direta ou indireta, pertinente ao direito interno.
Itaipu no est sujeita, de conseguinte, s normas aplicveis a agentes pblicos e
entidades pblicas nacionais, sob formas de inspeo administrativa ou superviso
hierrquicas, e de controle interno ou externo, constantes do direito constitucional ou
administrativo brasileiro, mesmo que os seus agentes no possam, de modo algum, ser
considerados funcionrios internacionais.
Alis, as previses do texto constitucional e das leis administrativas, com relao a
entes, responsabilidades e processos sujeitos aos mecanismos de controle, no se
compadecem com realidades e conceitos do ordenamento jurdico binacional, que, por
distintos e peculiares, quelas no se subsomem. O controle exercido pela jurisdio
nacional somente se estender at o momento administrativo e financeiro e a entidade
responsvel, compreendidos no seu espao jurdico, cessando necessariamente desde
quando transpostos os seus lindes.
Desde que se trata de empreendimentos e recursos postos em comum, de tal modo a
resultar uma unidade orgnica e personificada, juridicamente impossvel admitir
dissoci-los, ou supor uma partilha abstrata, para fazer incidir procedimentos
unilaterais. E por ser, de fato, impossvel, toda e qualquer medida unilateral, de direito
interno, tendente ao controle da atuao de Itaipu, confrontaria, ao arrepio das normas
de direito internacional institudas no Tratado, os interesses consubstanciados de uma
soberania distinta.
Portanto, os meios de controle e atuao sobre a empresa binacional so somente
aqueles dispostos nos atos internacionais, a cuja observncia esto sujeitos rgos e
entidades da Administrao, posto que as clusulas respectivas constituem normas
jurdicas incorporadas ao ordenamento interno, com a categoria, a eficcia e as

consequncias de lei nacional.
Braslia, 22 de setembro de 1978.
Luiz Rafael Mayer
Consultor-Geral da Repblica
(Publicado no D.O.U. de 19.10.78, p. 16.869-77.)
Advocacia-Geral da Unio
3 - Parecer GQ-16, de 29.4.1994
N GQ - 16, de 29 de abril de 1994. De acordo, face as informaes. Em 6/5/94.
(Processo n 48000.007279/93-51 encaminhado ao Excelentssimo Senhor Ministro
Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica).
PROCESSO: N 48000.007279/93-51
ORIGEM: Ministrio de Minas e Energia
ASSUNTO: Audincia da Advocacia-Geral da Unio a respeito da aplicao da Lei n
8.666, de 21.6.93, aos procedimentos licitatrios da ITAIPU BINACIONAL, criada
pelo Tratado entre Brasil e Paraguai, de 26 de abril de 1973.
PARECER N GQ 16
ADOTO, para os fins e efeitos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar n 73, de 10 de
fevereiro de 1993, o anexo PARECER N AGU/LS-02/94, lavra do eminente Consultor
da Unio, Doutor L. A. PARANHOS SAMPAIO.
Braslia, 29 de abril de 1994
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTO
Advogado-Geral da Unio
PARECER N AGU/LS-02/94 (Anexo ao Parecer GQ-16)

PROCESSO N 48000.007279/93-51
ASSUNTO: Audincia da Advocacia-Geral da Unio a respeito da aplicao da Lei n
8.666, de 21.6.93, aos procedimentos licitatrios da ITAIPU BINACIONAL, criada
pelo Tratado entre Brasil e Paraguai, de 26 de abril de 1973.
EMENTA: Itaipu Binacional. Pessoa jurdica pblica de direito internacional, criada

pelo Tratado firmado entre o Brasil e o Paraguai, de 26 de abril de 1973, no se submete
s regras nsitas na Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, e sim s normas gerais de
licitaes, aprovadas pelo seu Conselho de Administrao.
A responsabilidade civil e/ou penal dos Conselheiros, Diretores e demais empregados
brasileiros ou paraguaios, por atos dolosos ou culposos lesivos aos seus interesses, ser
apurada e julgada conforme as respectivas leis nacionais.
Senhor Advogado-Geral da Unio
De ordem da Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, o Senhor Ministro-Chefe
da Casa Civil, encaminha a esta Advocacia-Geral da Unio para que seja examinada
matria alusiva aplicao da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, nos procedimentos
licitatrios levados a efeito pela ITAIPU BINACIONAL, entidade criada diretamente
pelo Tratado de 26 de abril de 1973, promulgado pelo Decreto Legislativo n 72.707, de
28 de agosto de 1973, celebrado com a Repblica do Paraguai, visando o
aproveitamento hidreltrico dos recursos hdricos do Rio Paran.
2. Ao fito de justificar a sua postulao, na Exposio de Motivos n 002, de 5 de
janeiro do corrente ano, o Senhor Ministro de Estado de Minas e Energia diz que
sobredita entidade, com o advento da Lei n 8.666/93, cujas regras, em alguns pontos,
no coincidem com os contidos no mencionado Tratado, necessita de um
pronunciamento mxime desta ADVOCACIA-GERAL, respondendo s seguintes
indagaes:
a) o regime para obteno da proposta, adjudicao, contratao de servios e obras,
aquisio, alienao de bens, deve atender disciplina da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993, ou s regras da Norma Geral de Licitao aprovada pelo Conselho de
Administrao da ITAIPU?
b) na apurao da responsabilidade penal, aplicam-se aos Conselheiros, Diretores e
demais empregados brasileiros as normas previstas na Lei n 8.666/93?
3.O Consulente acostou aos autos do processo o Parecer Conjur/MME n 143/93 da
douta Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia, que, na essencialidade,
assim se manifestou verbis:
...............................................................
O Regimento Interno da Entidade prope regras prprias e que so muito diferentes
daquelas preconizadas pela Lei n 8.666/93, principalmente aquelas que esto
contempladas no artigo XXVIII do Anexo A que se refere obteno de propostas;
adjudicao; contratao de servios e obras; aquisio de bens etc. Alm do mais, a
previso de normas de responsabilidade penal, constante no art. XXI daquele diploma
legal, possui caractersticas bem diferentes da nossa lei que trata dos procedimentos
licitatrios.
Por ser binacional, a ITAIPU se submete ao ordenamento de um ou de outro Pas,
quanto constituio de relaes jurdicas, em funo da sede da pessoa envolvida.
Da a afirmao do Doutor Luiz Rafael Mayer, Autor do Parecer L-208 da ConsultoriaGeral da Repblica, de 22 de setembro de 1978 e aprovado pelo Senhor Presidente da
Repblica, de que sendo a ITAIPU uma empresa juridicamente internacional, ela, como
as demais, se distanciam dos modelos de direito interno de cada pas signatrio do
Tratado.
H de se levar em conta a extremada sensibilidade como que so tratados os acordos de
nveis internacionais.
4. Em apoucadas palavras, o nobre parecerista, opina pelo atendimento do pleito
oriundo da entidade binacional e sugere o seu encaminhamento a esta Advocacia-Geral,
na funo de Consultoria-Geral da Unio, para sua anlise.
5. Assim, gizada a matria acima descrita, passo a examin-la.
6. Em setembro de 1978, atendendo a uma consulta do Ministrio das Minas e Energia
(Exposio de Motivos n 423/77), o Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica
determinou a audincia da antiga Consultoria-Geral da Repblica a respeito da natureza
jurdica da entidade binacional ITAIPU, bem assim quanto ao cabimento dos controles
financeiros, interno e externo, previstos na legislao brasileira, sobre suas atividades.
7. Em face da consulta, o eminente ex-Consultor-Geral e, depois Ministro do Supremo
Tribunal Federal, Luiz Rafael Mayer, exarou lcido parecer (L-208), aprovado em 17 de
outubro de 1978, pelo Exmo. Sr. Presidente da Repblica e publicado na ntegra no
D.O. de 19 do mesmo ms, tendo, na oportunidade, enfatizado que:
I A entidade binacional denominada Itaipu, criada diretamente pelo Tratado entre
Brasil e Paraguai, de 26 de abril de 1973, constitui uma empresa juridicamente
internacional, consistente em uma pessoa jurdica emergente no campo do direito
internacional pblico, por ser decorrente de um Tratado, com a vocao e a finalidade
especfica de desempenho de atividade industrial, como concessionria de servio
pblico internacional, comum a dois Estados.
II Submetida, primordialmente, ao regime do direito internacional, nos termos em que
estabelecido no competente ato de sua criao, Itaipu somente est sujeita aos
procedimentos de tutela representados em controles administrativos ou financeiros, de
ordem externa ou interna, constantes de disposies pertinentes dos atos internacionais
que a regem, no se lhe aplicando as normas de direito interno, constitucionais ou
administrativas, incidentes sobre agentes, entidades ou responsabilidades estritamente
compreendidas no mbito da jurisdio nacional. (conforme ementa).
8. O argumento do ilustre parecerista , em suma, o seguinte:
.............................................................
O ordenamento jurdico resultante de norma internacional transcende, necessariamente,
o mbito estatal, excede o espao jurdico de validez e incidncia do ordenamento
interno. Confirma-se, desse modo, o regime de direito internacional a que se submete,
tambm nesse setor, a empresa binacional, situao jurdica objetiva que constitui,
sistematicamente, o quadro em que ela se move, sem que se autorize o seu suprimento
pela recorrncia, direta ou subsidiria, legislao interna seno nos pontos e no

alcance expressamente admitidos.
O reconhecimento desse status internacional e o propsito, alis coerente e lgico, de
resguard-lo se patenteiam, por exemplo, na circunstncia de que os casos de
divergncia quanto interpretao ou aplicao do Tratado sero resolvidos pelos meios
diplomticos usuais (art. XXII do Trat.), e as lacunas do Estatuto, cuja integrao no se
faa possvel no mbito de competncia do Conselho de Administrao, refluiro
deciso dos dois Governos, com o prvio parecer da Eletrobrs e da Ande (art. XXIX do
Estatuto).
Por isso, sob o regime correspondente sua origem e constituio, a entidade
binacional, como empresa juridicamente internacional delimitada por sua natureza e
mbito de atuao, no redutvel, lgica ou juridicamente, a qualquer tipo de entidade,
estatal ou paraestatal, de administrao direta ou indireta, pertinente ao direito interno.
ITAIPU no est sujeita, de conseguinte, s normas aplicveis a agentes pblicos e
administrativo brasileiro, mesmo que seus agentes no possam, de modo algum, ser
interno, tendente ao controle da atuao de ITAIPU, confrontaria, ao arrepio das normas
soberania distinta.
Portanto, os meios de controle e atuao sobre a empresa binacional so somente
aqueles dispostos nos atos internacionais, a cuja observncia esto sujeitos rgos e
entidades da Administrao, posto que as clusulas respectivas constituem normas
jurdicas incorporadas ao ordenamento interno, com a categoria, a eficcia e as
conseqncias da lei nacional.
9. Assim, fica, plena e claramente estabelecida, mediante poderosas razes, cujas razes
o prprio autor do estudo se embebeu em manifestaes anteriormente oferecidas por
renomados juristas, dentre os quais se sobressaem Miguel Reale, Paulo Salvador
Frontini e Celso Antonio Bandeira de Mello, a natureza jurdica do organismo
internacional, este originrio de um tratado binacional, cuja personalidade jurdica se
destina, exclusivamente, explorao de um servio pblico, em que os partcipes, na
qualidade de condnimos, integram uma pessoa jurdica pblica de direito

internacional.
10. Demais, como bem acentuou o Dr. Luiz Rafael Mayer em sua percuciente anlise:
No preciso insistir em que a entidade em causa se submete, primordialmente, a um
11. Se, por conseguinte, seu objetivo, capacidade e responsabilidade, recursos,
procedimentos e estrutura so aqueles disciplinados e delimitados no Tratado (que um
ato jurdico internacional) toda a completeza dos objetivos da entidade se faz de modo
igualitrio, consensual e harmnico pelas partes contratantes.
12. Desdobrando-se antedita premissa, pode-se, facilmente, chegar concluso de que
se existe um critrio igualitrio a presidir a composio e a estrutura da entidade, no h
que se falar em aplicar sobre ela lei regente concernente a licitaes, editada por um dos
Pases subscritores do Tratado. H, sim, que se estabelecer regras comuns, adequadas a
ambas as partes, eficazes aos procedimentos licitatrios instaurados pela entidade.
13. Assim, em resumo, no h, por evidente, ter aplicao entidade a Lei n 8.666/93,
porque no se pode domiciliar ou melhor sujeitar ao ordenamento jurdico de qualquer
das partes contratantes as relaes contratuais decorrentes de obras, servios e
fornecimentos com pessoas fsicas ou jurdicas, sejam ou no domiciliadas no Brasil ou
no Paraguai.
14. Se fosse o contrrio, faltaria entidade a flexibilidade indispensvel para licitar,
pois que teria que se adequar s leis brasileiras e paraguaias, tornando difcil (ou
impossvel) a concretizao de suas finalidades. O Tratado, como ato internacional, ao
conferir poderes expressos entidade, os conferiu para que fossem exercidos em toda
sua plenitude, e para que possa exerc-los de inevitvel evidncia que lhe h de tocar a
liberdade de editar seu manual de licitao, colhendo, aqui e l, os instrumentos ou os
meios mais adequados, apropriados, realizao dos procedimentos licitatrios
desejados.
15. Neste juzo de convenincia, isto em relao edio do manual de licitao, a
entidade no dever obedincia seno ao seu critrio, s encontrando como fronteira
sua liberdade as limitaes constitucionais, como so aquelas previstas no inciso V do
art. 71, isto , submisso fiscalizao do E. Tribunal de Contas da Unio, as contas
nacionais das empresas supranacionais, de cujo capital social a Unio participe, nos
termos do tratado constitutivo.
16. Por isto mesmo, e por mais enfticos que possam parecer os argumentos jurdicos
dos que pretendem incluir, no que se refere a licitaes, a Itaipu sob o imprio da lei
brasileira (a 8.666/93) no me parece possvel faz-lo, porquanto a mencionada entidade

como j se disse pessoa jurdica de carter internacional.
17. Anteriormente a esta anlise, a antiga Consultoria-Geral da Repblica, por meio de
Parecer n FC-27, do saudoso ex-Consultor-Geral Dr. Clvis Ferro Costa, exarado em 9
de maro de 1990, j havia se pronunciado a respeito da iseno da Itaipu Binacional
das atribuies do PIS/PASEP sobre seu faturamento, uma vez que o Tratado firmado
entre o Brasil e o Paraguai (no artigo XII) previa a no aplicao de impostos, taxas,
emprstimos compulsrios de qualquer natureza, bem como quaisquer outras
imposies fiscais s operaes praticadas por ela.
18. Das assertivas acima explicitadas resulta, pois, como a maior evidncia, que a
entidade consulente dever seguir, nos procedimentos licitatrios levados a efeito, os
comandos contidos na Norma Geral de Licitao, aprovada pelo seu Conselho de
Administrao, no impedindo, entretanto, que dela integrem (se for o caso) regras
consideradas compatveis (ou adequadas) s suas finalidades, colhidas das legislaes
aplicveis espcie de ambos os pases contratantes.
19. Respondida a primeira indagao, passo a analisar a segunda: na apurao de
responsabilidade penal, aplicam-se aos Conselheiros, Diretores e demais empregados
brasileiros as normas previstas na Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
20. Estabelece o artigo XXI, do Tratado, o seguinte:
A responsabilidade civil e/ou penal dos Conselheiros, Diretores, Diretores Adjuntos e
demais empregados brasileiros ou paraguaios da Itaipu, por atos lesivos aos interesses
desta, ser apurada e julgada de conformidade com o disposto nas leis nacionais
respectivas.
E o pargrafo nico reza:
Para os empregados de terceira nacionalidade proceder-sede conformidade com a
legislao nacional brasileira ou segundo tenham a sede de suas funes no Brasil ou no
Paraguai.
21. Ento, a responsabilidade civil e/ou penal no somente do corpo diretivo da entidade
mas, tambm, dos seus empregados, sejam brasileiros ou paraguaios, por atos lesivos
(dolosos ou culposos) aos seus interesses, ser apurada e julgada de conformidade com
o disposto nas leis nacionais respectivas.
22. Vale dizer, aplica-se a lei do lugar (lex loci), isto , aquela de onde provieram os
conselheiros, diretores e os empregados.
23.. A regra precisa ser entendida em toda a sua amplitude e de acordo com a sua
finalidade ou a sua razo de ser.
24. Estabelecida a punibilidade para o agente, procurar-se- a penalidade na legislao
interna do pas do qual se originou.
25. Consoante essa forma capitulada no Tratado, parece-me aplicvel aos infratores
brasileiros, isto no campo de licitaes e de contratos administrativos, as sanes
administrativas capituladas na Seo II, do Captulo IV, da Lei 8.666/93, porquanto esta
a norma nacional vigente sobre a matria.
26.. Por interpretao lgica outros delitos, dos quais derivam responsabilidade civil
e/ou penal, cometidos pelas figuras constantes do art. XXI, do Tratado, so aqueles
capitulados nos Cdigos e leis especficas dos pases contratantes. o parecer, sub
censura.
Braslia, 19 de abril de 1994.
L. A. PARANHOS SAMPAIO
Consultor da Unio
(Publicado no D.O.U. de 9 de maio de 1994, p. 6.814.)
PROCESSO N 10168.003993/88-82.
EMENTA: No cabe cobrar tributos sobre faturamento da ITAIPU BINACIONAL, por
fora do Tratado firmado entre o Brasil e o Paraguai, no dia 26.4.73.
Entre estes tributos est o PIS/PASEP, que s poder incidir sobre a folha de pagamento.
PARECER N FC-27
Pende nesta Consultoria Geral da Repblica uma forte divergncia entre a Secretaria da
Receita Federal e a ITAIPU BINACIONAL a respeito de tributos e, sobretudo, de
cobrana das contribuies do PIS/PASEP sobre o faturamento daquela entidade.
A divergncia deu origem ao processo n 10168.003993/88-82, do Ministrio da
Fazenda, com recurso para essa douta Presidncia.
De sua parte, a ITAIPU BINACIONAL dirigiu-se a esta Consultoria Geral da Repblica
para formular parecer definitivo dentro do mbito da sua competncia, submetendo-o
deciso final de Vossa Excelncia.
A situao jurdica emergente pelo fato de, no aceitando a Receita Federal os
argumentos da ITAIPU BINACIONAL, considera-a inadimplente e, por isso mesmo,
impedida de transacionar com Bancos oficiais que lhe tm dado suporte, entre eles, o
Banco do Brasil e o BNDES.
Ontem tarde, por determinao de Vossa Excelncia, o Consultor Geral esteve em
reunio com o Senhor Ministro das Relaes Exteriores tratando do tema, com a
promessa de encaminhar o parecer conclusivo sobre o discutido assunto.
Entende a Receita Federal que a ITAIPU BINACIONAL est sujeita incidncia
regular da contribuio PIS/PASEP, por se tratar de contribuio previdenciria, que tem
como favorecidos os seus empregados e tais contribuies decorrem de seus contratos

de trabalho, ainda que esse benefcio ao trabalhador no se constitua remunerao para
os efeitos da legislao trabalhista.
Continua a Receita Federal: Relativamente ao contrato de trabalho e previdncia social
existente entre a interessada e seus empregados, foi firmado pelos Estados proprietrios
da empresa o Protocolo aprovado pelo Decreto Legislativo n 40, de 14.5.74,
promulgado pelo Decreto n 74.431, de 19.8.74, por parte do Brasil. No artigo 2, letra
c, do referido Protocolo, est contida a obrigao objeto de consulta, constando no
referido artigo que a legislao em regncia da matria aquela do lugar da celebrao
do contrato individual de trabalho. Assim sendo, no paira dvida que a interessada
deve se submeter a um dos dois programas existentes no Brasil em favor de seus
empregados aqui admitidos. (...) Replica a ITAIPU que o Tratado firmado entre o Brasil
e o Paraguai previu a total iseno de tributos e taxas sobre os servios de eletricidade
prestados por ITAIPU. Disse ainda que, nos termos do artigo XII do Tratado, os pases
contratantes no aplicaro impostos, taxas e emprstimos compulsrios de qualquer
natureza ITAIPU e aos servios de eletricidade por ela por ela prestados.
O deliberado uso da expresso qualquer natureza teve o evidente objetivo de
caracterizar a relao como simplesmente enunciativa e no taxativa.
Assim, a palavra contribuio, que no est no texto, est abrangida na inteno do
legislador diplomtico e se inseriria na genrica declarao de taxa de qualquer
natureza.
O DESLINDE DA QUESTO.
O Tratado de ITAIPU foi firmado entre o Brasil e o Paraguai no dia 26.4.73 e
incorporou-se ao direito positivo brasileiro pelo Decreto Legislativo n 23, de 30.5.73 e
pelo Decreto n 72.707, de 28.8.73.
Desse Tratado, de extrema importncia continental, resultou a monumental obra de
ITAIPU, no momento, a maior hidreltrica do mundo.
Para aliviar os dispndios, as altas partes contratantes consignaram de maneira
categrica que no aplicariam impostos, taxas e emprstimos compulsrios de qualquer
natureza ITAIPU e aos servios de eletricidade por ela prestados.
A discriminao das isenes e vantagens foi detalhada, indo ao ponto de estend-las
aos fornecimentos de terceiros contratantes, numa evidente demonstrao do carter
amplo de tais vantagens.
Por outro lado, o artigo 10 da Lei Complementar n 7, de 7.7.70, que instituiu o PIS,
declara que as obrigaes das empresas decorrentes dessa Lei so de carter
exclusivamente fiscal, no gerando direito de natureza trabalhista, nem incidncia de
qualquer contribuio previdenciria em relao a quaisquer prestaes devidas, por lei
ou por sentena judicial, aos empregados.
O Programa PIS fundiu-se com o programa PASEP, como sabido, mas no se alterou o
conceito jurdico de tais, inserto no citado artigo 10.
Deseja a Receita, tributar o faturamento de ITAIPU, mas se esquece que a expresso

faturamento corresponde prestao de servios de eletricidade, em relao qual tem
a ITAIPU iseno completa da tributao de qualquer natureza.
A ITAIPU BINACIONAL, por outro lado, forma uma unidade, uma pessoa jurdica de
carter internacional, sendo extravagante a idia de dividir o faturamento em dois, como
pretende o FISCO, para identificar uma metade tributvel e outra no.
Trata-se de uma fico jurdica que no tem o menor suporte, nem no direito positivo,
nem na lgica.
Por outro lado, o intrprete natural dos Tratados o Ministro das Relaes Exteriores e
no os fiscais da Receita.
Os Tratados Internacionais so os atos mais importantes das Naes e seria lamentvel
que a sua aplicao prtica ficasse a depender do entendimento de autoridades de menor
escalo, por mais respeitveis que o sejam.
A Constituio Federal atribuiu tal importncia aos Tratados que, na hiptese de conflito
internacional, deu competncia direta Unio Federal para decidir (alnea e do inciso 1
do artigo 102) sobre o mesmo.
As contribuies previdencirias devidas, conforme o Tratado, so calculadas e
cobradas sobre as folhas dos servidores de cada uma das Naes, mas nunca sobre o
faturamento.
Essa prtica tem sido religiosamente cumprida pela ITAIPU BINACIONAL, segundo
informao de seu Presidente, Ministro NEY BRAGA, mas sobre isso no pende
qualquer dvida.
Assim, esta Consultoria Geral da Repblica, j pelo precedente firmado pelo ilustre
antecessor desta Cadeira, Ministro LUIZ RAFAEL MAYER, em Parecer aprovado pelo
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica de ento; j pelos termos abrangentes
no artigo XII do Tratado Brasil-Paraguai, aprovado pelo Congresso Nacional e
promulgado pelo Decreto n 72.707, de 28.8.73, conclui pela remessa deste Parecer ao
Ministrio das Relaes Exteriores, para que este comunique ao Ministrio da Fazenda
a iseno da ITAIPU BINACIONAL das contribuies do PIS/PASEP sobre o seu
faturamento.
Este o nosso Parecer, salvo melhor juzo.
Braslia, 9 de maro de 1990.
CLVIS FERRO COSTA
Consultor-Geral da Repblica
(Publicado no D.O.U. de 13 de maro de 1990, p. 5.020-21.)
PARECERES SOBRE A NATUREZA JURDICA DA ITAIPU

Prof. Miguel Reale
4 - A estrutura jurdica de Itaipu
Uma das caractersticas fundamentais do Estado contemporneo consiste no fato de que
este deixou de ser apenas o controlador de atividades sociais e jurdicas, para
transformar-se, efetivamente, em empresrio. o Estado-empresrio mesmo quando as
constituies, liricamente, anunciam que as atividades econmicas devem ser confiadas,
prioritariamente, iniciativa privada.
Essa participao crescente do Estado nas atividades produtivas resultante da prpria
conjuntura tecnolgica. Na realidade, certas atividades fundamentais no esto mais em
condies de serem desempenhadas por particulares, tal a soma de recursos e de
conhecimentos tcnicos exigidos. Assim que, paulatinamente, vo passando para a
esfera do Poder Pblico atividades que antes eram marcadamente privadas, citando-se,
entre elas, a relativa produo de energia eltrica.
Ainda na primeira metade do sculo, a atividade produtiva de energia eltrica era devida
quase que exclusivamente a organismos privados. Em alguns pases, ainda perdura a
dominante participao particular, mas a tendncia no sentido da estatizao de tais
servios, preservadas as concesses j existentes, mesmo porque a encampao no traz
um Kw a mais em benefcio dos consumidores.
O certo que, quando se trata de colossais empreendimentos energticos, foroso
confi-los responsabilidade estatal. Temos, no que se refere a Itaipu, um exemplo
extraordinrio do que acabo de acentuar. Itaipu uma realizao sem precedentes na
histria jurdica, no setor. Ao contrrio do que foi afirmado por um jornal desta Capital,
com este ttulo: Itaipu tem precedentes no plano internacional, fao a afirmao
inversa, consciente de que no h precedentes com relao a essa grande obra realizada
pelo Brasil, com a colaborao do Paraguai.
No ser demais revelar qual foi a minha participao em episdio to marcante da vida
brasileira e sul-americana. Em fins de 1972, tive a honra de receber um ofcio do
eminente Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Mrio Gibson Barboza,
convidando-me para manifestar-me sobre um anteprojeto de Tratado a ser firmado entre
o Brasil e o Paraguai, ficando com a liberdade de fazer sugestes sobre o texto recebido.
Aps longo estudo da matria, cheguei concluso de que ao invs de simples parecer
sobre o assunto, era oportuno aduzir algumas ponderaes, e oferecer mesmo um
substitutivo quando estrutura jurdica da empresa.
O anteprojeto inicial visava a instaurar no Brasil uma entidade denominada inicialmente
Hidroparan, concebida sob a forma de sociedade de economia mista, com todas as
normas usuais nesse tipo de entidade, isto , com Assemblia Geral, Diretoria, Conselho
Fiscal, etc.
A primeira dificuldade, que resultava desse tratamento do problema, era ter-se de optar
por uma das leis de sociedade por aes. Qual delas, a brasileira ou a paraguaia?
Restava o recurso de elaborar um diploma legal destinado exclusiva-mente empresa, o

que importaria na elaborao de outros cdigos para disci-plinar outras questes
especficas.
EMPRESA PBLICA BINACIONAL
Basta pensar que as decises deveriam ser tomadas em assemblias gerais de scios,
muito embora se tratasse de um acordo paritrio entre duas Naes soberanas, para
demonstrar a inadequao da estrutura jurdica originariamente conce-bida. Bem
analisados os objetivos visados, e luz das atribuies que seriam conferidas aos
diversos rgos projetados, percebia-se que bem pouca aplicao teria a maior parte das
disposies constantes da lei que rege as sociedades annimas.
Da a proposta que fiz no sentido de constituir-se uma empresa pblica binacional, o
que era possvel fazer-se mediante Tratado, pois este, uma vez apro-vado por Decreto
Legislativo do Congresso Nacional, adquire fora de lei, prevale-cendo as suas normas
especiais sobre quaisquer outras anteriores pertinentes matria.
Posta a questo nesses termos, procurei informar-me sobre a configurao jurdica dada
em empreendimentos anlogos, verificando que as caractersticas da obra, que nos
propnhamos realizar, exigia uma soluo original e prpria, capaz de conciliar, numa
unidade coerente, os vrios e complexos aspectos jurdicos envolvidos em matria
econmica, financeira, administrativa, civil, comercial, penal, trabalhista, etc.
A bem ver, impunha-se encontrar uma estrutura simples e prtica que permi-tisse, de um
lado, a cooperao de duas Naes empenhadas na realizao de uma obra em
condomnio, com preservao das respectivas competncias soberanas, e, de outro,
tivesse a plasticidade requerida por uma atividade empresarial, com os poderes de agir
que marcam o dinamismo da livre iniciativa. Posso afirmar que a soluo afinal
delineada, graas ao alto saber de juristas e tcnicos, brasileiros e paraguaios, no
reproduz qualquer modelo aliengena, mas representa antes uma resposta adequada,
plasmada em funo das peculiaridades do empreendimento, tanto assim que abriu
caminho para iniciativas do mesmo gnero.
O JURISTA E O PLANEJAMENTO
Antes de analisar alguns aspectos da questo, sob o prisma estritamente jurdico, pareceme indispensvel salientar um ponto freqentemente esquecido. Refiro-me
participao decisiva do jurista na tarefa de planejamento, seja ela pblica ou privada.
De maneira geral, quando se fala de uma obra da magnitude de Itaipu, pensa-se apenas
nos tcnicos que a projetaram, nos economistas que cuidaram dos recursos financeiros e
sua programao, ou nos estadistas que resolveram os problemas polticos subjacentes,
mas a figura do jurista fica esquecida.
Na realidade, porm, a participao do homem da lei to significativa e decisiva
quanto a dos demais, inclusive porque, muitas vezes, a possibilidade do
empreendimento depende da prvia satisfao de imperativos de ordem jurdica. Que
vale, por exemplo, encontrar uma soluo tecnicamente perfeita, e de alto rendimento
econmico, se ela se mostra inexeqvel luz do Direito, interno ou internacional?
Compreende-se, desse modo, que, em nossa poca, caracterizado pela poltica do

planejamento (e j disse, certa feita, que a planificao uma das novas dimenses do
Estado contemporneo), o jurista no pode ser chamado depois de tomadas as decises,
mas deve ser ouvido antes, durante e depois, visto como nada feito pelo Estado que,
direta ou indiretamente, no implique esquemas jurdicos, ou no se formalize em
estruturas normativas.
Foi o que ocorreu no caso eloqente de Itaipu, cujas opes se assentaram,
preliminarmente, no cuidadoso exame dos problemas de Direito Internacional
envolvidos na rea, tanto no que se refere s relaes entre o Brasil e o Paraguai, como
tambm com referncia aos demais pases da Bacia do Prata, sendo insubsistentes as
crticas suscitadas pelos que no analisaram o assunto com a devida ateno, ou o
fizeram com inadmissveis preconceitos.
Volvendo, porm, exposio que me proponho fazer, valer a pena breve aluso s
notas distintivas de uma empresa pblica, a comear pela definio legal contida no Art.
5., n. II, do Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, a saber: a entidade dotada
de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo
da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo seja
levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito (Redao dada pelo Decretolei n. 900, de 29-9-969).
claro que no corresponde, em tudo e por tudo, a essa conceituao de nosso Direito
interno a empresa binacional criada pelo Tratado firmado, aos 26 de abril de 1973, entre
a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica do Paraguai para aproveitamento
hidreltrico dos recursos hdricos do rio Paran, pertencentes em condomnio aos dois
pases, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guara at a Foz do
Rio Iguau, Tratado esse aprovado pelo Decreto-Legislativo n. 23, de 30 de maio de
1973, e mandado executar pelo Decreto n. 72.707, de 28 de agosto de 1973.
O que se deu, em primeiro lugar, foi a transladao de um modelo jurdico, elaborado na
tela do Direito Administrativo Interno, para o mbito do Direito Internacional, com
todas as conseqncias inerentes a essa transposio, a qual d colorao ou sentido
diversos aos esquemas de natureza administrativa, comercial, penal, trabalhista, etc.
Abstrao feita da mencionada definio legal, criticvel inclusive pelo fato de ter
sido enunciada quando o assunto deve ser deixado elaborao doutri-nria e
jurisprudencial, - no demais lembrar, embora perfunctoriamente, que a empresa
pblica no se confunde com a sociedade de economia mista. Distin-gue-se, esta, em
primeiro lugar, por revestir-se sempre da forma de sociedade por aes, cuja maioria, ex
vi do mesmo Decreto-lei n. 200, deve caber a uma pessoa jurdica de Direito Pblico,
da Administrao direta ou indireta.
J na empresa pblica, mesmo quando ela aparece sob as vestes de sociedade por aes,
estas pertencem exclusivamente a entidades estatais ou parestatais, tomado este adjetivo
em sentido lato.
No caso especial da Itaipu, ela constituda pelas Centrais Eltricas Brasi-leiras
(ELETROBRS) e pela Administracin Nacional de Electricidad, do Paraguai
(ANDE), com igual participao no capital, regendo-se pelas normas do Tratado, do

Estatuto, que constitui seu Anexo A, e dos demais Anexos.
Para que se tenha desde logo a nota distintiva dessa estrutura jurdica sui generis,
lembre-se que, embora a empresa seja constituda pela E- LETROBRS e a ANDE,
estas no podem alterar o Estatuto e demais Anexos, a no ser mediante autorizao
prvia dos dois Governos. Em mais de uma oportunidade, lembrarei esse apelo direto s
duas Altas Partes contratantes, as quais se reservam o poder de decidir quanto a
determinadas questes de fundo, ultrapassando, desse modo, o mbito da pessoa jurdica
por elas constituda.
TERRITRIO DE ITAIPU
Tenha-se presente que Itaipu cobre uma grande rea nas duas margens do rio Paran,
rea essa de vrias dezenas de quilmetros quadrados, e que, tanto durante a construo
da Usina, como durante a sua operao, constituir um territrio comum, dotado de
livre trnsito e circulao para pessoas e bens (Tratado, Art. XVII, 2.),
independentemente da nacionalidade de seus dirigentes e emprega-dos. Isto no
obstante, no houve qualquer alterao na linha de fronteira entre as duas Naes,
estabelecendo-se, expressamente, que as instalaes destinadas produo de energia
eltrica e as obras auxiliares no produziro variao alguma nos limites (Tratado, Art.
VII).
Surge, digamos assim, uma entidade internacional de natureza empresria, tanto ou
mais que uma empresa de natureza internacional, visto como em funo do
aproveitamento dos recursos hdricos comuns que se resolvem as situa-es jurdicas e
se define o quadro de direitos e deveres, respeitado sempre o princpio de igualdade das
soberanias, que, desde as imperecveis lies de Rui Barbosa, em Haia, constitui um dos
elementos basilares de nossa poltica externa.
Haver, pois, no territrio de Itaipu, tomado este termo em todo o peso de seu
significado tcnico-jurdico, uma comunidade regida por um Direito prprio, embora
reflexo natural do Direito de cada um dos signatrios do Tratado.
A binacionalidade da empresa explica a dualidade de sede, em Braslia e em Assuno
(Art. IV do Tratado), mas a sua unidade legitima uma srie de dispositivos que atende
ao fato substancial de tratar-se de uma s comunidade de produo e de trabalho. a
razo pela qual, no Parecer, a que j aludi, teci as seguintes consideraes:
O Artigo VI do Anteprojeto de Tratado adota uma soluo que me parece vlida,
determinando a aplicao da legislao brasileira ou da paraguaia, em funo do
domiclio das pessoas fsicas ou jurdicas que negociarem com a Hidro paran (nome
primitivo de Itaipu). Por via de conseqncia, fica tambm firmada a competncia do
foro, respectivamente, de Braslia ou de Assuno.
Cabe, todavia, ponderar que h todo um complexo de relaes que no pode, a meu ver,
se subordinar ao foro das Capitais do Brasil ou do Paraguai, pelo critrio do domiclio.
Refiro-me s relaes do Direito do Trabalho e da Previdncia Social.
A maioria dos empregados da Hidroparan residir na rea que lhe ser destinada, no
se podendo, por outro lado, exigir-se que as questes trabalhistas ou previdencirias
sejam resolvidas nos foros remotos de Braslia ou Assuno.
Por outro lado, princpio fundamental do Direito do Trabalho que as relaes entre os
auxiliares e a empresa devem obedecer aos mesmos critrios legais, tanto no que se
refere aos direitos como aos deveres.
Se com relao aos terceiros, que negociarem com a Hidroparan, admissvel a
dualidade de legislao, determinada esta em funo do domiclio de quem com ela
contrate, o mesmo no se poder dizer quanto legislao trabalhista, em virtude do
princpio da unidade da empresa perante os seus servidores.
V-se, pois, que a unidade das relaes trabalhistas infensa a que sejam tratados
desigualmente os que prestam servios iguais gera, no plano dos fatos, no obstante o
carter binacional da entidade, um campo de relaes comunitrias, que, em princpio,
deveriam estar sujeitas a um nico sistema de normas.
RELAES COMUNITRIAS
Sugeri, ento, que se facultasse a brasileiros e paraguaios optar por uma das duas
legislaes trabalhistas, mas oferecia a seguinte alternativa:
Em lugar desse dispositivo, dada a natural complexidade da matria, poder-se-ia
preferir a incluso de novo Artigo, no qual se preveja, para essa e outras categorias de
relaes, a assinatura de um Protocolo destinado a disciplinar em separado as relaes
de trabalho, a fim de serem evitadas disparidades de tratamento em assunto de tamanha
relevncia e delicadeza.
Foi esta segunda soluo que veio a prevalecer, estando informado que est em vias de
concluso o Anexo destinado a disciplinar as relaes trabalhistas no mbito da Itaipu,
consoante previsto no Art. XX do Tratado ( *).
Como se v, h na estrutura jurdica, que estou tentando delinear em seus elementos
essenciais, um aspecto comunitrio deveras original, um sistema de Direito, resultante
dos dois ordenamentos superiores, mas dotado de valores prprios.
Se, no que se refere s relaes trabalhistas e da Previdncia Social, a razo de
igualdade do trabalho ditou solues uniformes, no havia razo, em se tratando de
relaes civis ou empresrias, para privar os participantes ou interve-nientes do quadro
de seus direitos pessoais. Atendendo a esse motivo relevante, ficou estatudo, no Art.
XIX do Tratado, que o Brasil e o Paraguai aplicaro sua prpria legislao, tendo em
vista as disposies daquele Ato e seus Anexos. Isto quer dizer que as relaes de ordem
civil dos brasileiros, como, por exemplo, as relativas ao Direito de Famlia, continuaro
regidas por nossa Lei Civil, muito embora estejam domiciliados em rea da Usina que,
atendida a linha de fronteira, corresponda a territrio paraguaio. D-se, assim, uma
inverso no princpio de aplicabilidade da lei, que passa a ser a do jus personale, e no a
do jus soli.
Em suma, o brasileiro ou o paraguaio que forem residir em Itaipu carregaro consigo o

Direito pessoal que lhes prprio, o mesmo acontecendo no concer-nente
responsabilidade civil e ou penal dos Conselheiros, Diretores, Adjuntos e demais
empregados, por atos lesivos aos interesses da Itaipu, devendo ser apurada e julgada de
conformidade com o disposto nas leis nacionais respectivas. Para os empregados de
terceira nacionalidade, proceder-sede conformidade com a legisla-o nacional
brasileira ou paraguaia, segundo tenham a sede de suas funes no Brasil ou no
Paraguai (Tratado, Art. XXI e seu pargrafo nico).
Entrelaam-se, destarte, numa composio harmnica, preceitos de carter comunitrio
- os que atendem identidade de funes no seio da empresa -, e de carter pessoal, os
que dizem respeito ao status jurdico de cada pessoa fsica ou jurdica, preservando-se o
seu quadro natural de direitos e deveres. Unidade de fim e pluralidade de formas
presidiram elaborao do Tratado, a demonstrar uma constante adequao da norma
especificidade dos fatos em funo do valor a realizar ou a preservar.
Outro exemplo de regras de carter comunitrio encontramos no Art. IX do Tratado,
pelo qual se firma o compromisso de utilizao, de forma eqitativa, na medida do
possvel e em condies comparveis, da mo-de-obra, especializada ou no, bem como
de equipamentos e materiais disponveis nos dois pases. Para tornar realidade esse
eqitativo emprego da fora de trabalho, ficou estipulado, no 1. do citado Art. XI,
acorde com sugesto de minha autoria, que as Altas Partes contratantes adotaro todas
as medidas necessrias para que os seus nacionais possam empregar-se, indistintamente,
em trabalhos efetuados no territrio de uma ou de outra, relacionados com o objetivo do
Tratado. O disposto nesse Artigo s no se aplicar s condies acordadas com
organismos financiadores, no que se refira contratao de pessoal especializado, ou
aquisio de equipamentos ou materiais, ou quando necessidades tecnolgicas assim
exigirem.
Pois bem, o exposto at agora bastante para demonstrar que um alto princpio de
paridade e de respeito mtuo, abstrao feita das dimenses geopolticas ou econmicas
das duas Partes Contratantes, presidiu elaborao do Tratado de Itaipu.
Esse propsito, que poderia servir de modelo nas relaes internacionais, vemo-lo
atuante tambm nos Anexos, a comear pela pea bsica que o Estatuto. A opo pelo
esquema da empresa pblica binacional permitiu superar o impasse que surge em toda
sociedade annima onde dois grupos detenham nmero igual de aes. Dada a natureza
do empreendimento, no pode haver, na Itaipu, predomnio de uma parte sobre a outra,
transferindo-se as divergncias, que porventura no possam ser resolvidas no seio da
prpria empresa, para o plano diplomtico, isto , para entendimento e acerto entre os
dois governos, inclusive no tocante interpretao das clusulas do Tratado e seus
Anexos (Cfr. Tratado, Art. XXII).
O ESTATUTO
Antes, porm, de apreciar esse ponto, no demais dizer algo sobre a organizao da
Itaipu, tal como resulta das disposies estatutrias. ela dirigida por dois rgos, o
Conselho de Administrao e a Diretoria Executiva. O primeiro formado por doze
conselheiros, seis de cada pas, sendo um indicado pelo Ministrio das Relaes
Exteriores e dois pela ELETROBRS ou a ANDE (Estatuto, Art. VIII).
Ao Conselho de Administrao, cujas reunies sero presididas, alternadamente, por um

conselheiro de nacionalidade brasileira e paraguaia, compete, entre outras atribuies,
estabelecer as diretrizes da empresa e o plano de organizao de seus servios bsicos,
bem como decidir sobre a proposta de oramento apresenta-da pela Diretoria Executiva.
A Diretoria Executiva, constituda de igual nmero de nacionais de ambos os pases,
compe-se do Diretor Geral e dos Diretores Tcnico, Jurdico, Adminis-trativo,
Financeiro e de Coordenao. Como so dez os Diretores, e cinco os cargos, a cada
Diretor corresponde um Diretor Adjunto de nacionalidade brasi-leira ou paraguaia,
diferente da do titular (Estatuto, Art. XII e seu 1.).
Como caber ao Brasil a maior responsabilidade na execuo da obra, cujo trmino de
construo est previsto para oito anos, sero brasileiros os Diretores Geral, Tcnico e
Financeiro durante os dois primeiros mandatos, de cinco anos cada um. A partir do
terceiro perodo, os Diretores e Diretores Adjuntos sero nomeados de acordo com o
que convierem os dois Governos.
Para que, na atuao dos rgos dirigentes, haja obedincia ao princpio de paridade,
contm o Estatuto disposies a que se no poder recusar engenho e arte. Veja-se, por
exemplo, o disposto no Art. X, pelo qual o Conselho de Admi-nistrao s poder
decidir validamente com a presena da maioria dos conse-lheiros de cada pas e com
paridade de votos igual menor representao nacional presente. Por outras palavras, se
a uma reunio comparecerem 6 brasileiros e 4 paraguaios, esta representao que
servir de base para balisar o voto daquela. O que quer dizer que, ou os conselheiros
acordam numa soluo, obedecido o prin-cpio da paridade (e, nada impede que,
atendido este, se decida por maioria, somando-se votos brasileiros e paraguaios), ou a
questo transferida para os meios diplomticos usuais. Dir-se- que h certo risco
nesse sistema, podendo surgir divergncias e procrastinaes incompatveis com a
natureza tcnica e eco-nmica da produo de energia eltrica, mas se trata,
evidentemente, de um risco limitado, em virtude mesmo dos objetivos visados, no
consultando a nenhuma das duas Naes o adiamento de solues indispensveis ao
melhor xito da empresa. Todo Direito assenta sobre a base tica da boa-f, e esta no
pode deixar de ser um dos pressupostos dos acordos internacionais. a razo pela qual
o problema no fica jungido a atitudes pessoais deste ou daquele Conselheiro ou
Diretor, pois, a qualquer momento, os Governos podero substitu-los.
A idia, por outro lado, de fazer corresponder um Diretor Adjunto a cada Diretor Titular,
sendo aquele necessariamente informado dos negcios sociais rela-tivos respectiva
rea, parece-me vlida, atendendo ao objetivo de manter as Altas Partes contratantes,
das quais a Itaipu a longa manus plenamente a par das atividades da empresa (Cfr.
Estatuto, Art. XXIII e seus pargrafos).
Cabe-me ainda apreciar alguns pontos complementares, apesar de parecer-me que, a
esta altura, j se possa ter uma imagem adequada do modelo jurdico original que o
Brasil e o Paraguai oferecem ao mundo.
A MOEDA EM ITAIPU
No posso, com efeito, deixar de fazer breve referncia questo da moeda adotada
pela Itaipu, que no nem o Cruzeiro, nem o Guarani, mas o Dlar, tomado como
moeda de referncia, no de maneira absoluta, mas segundo o seu valor na data da

ratificao do Tratado.
A escolha do Dlar para moeda de referncia, como resulta do 4. do Art. XV, est
vinculada, com efeito, a um valor determinado, mantido constante, pois, para fim de
clculo dos rendimentos do capital, remuneraes etc., se atender a que toda
quantidade de dlares acompanhe as flutuaes da moeda dos Estados Unidos da
Amrica referida ao seu padro de peso e ttulo, vigente na data da troca dos
instrumentos de Ratificao do Tratado. Por outras palavras, as obrigaes estipuladas
no ficaro ao sabor das flutuaes do dlar, pois o valor deste ser sempre corrigido,
para manter-se a proporo vigente em determinado dia, segundo seu padro de peso e
ttulo. com base nesse critrio que se acham fixadas, no Anexo C, as normas de
execuo de pagamentos de royalties, ressarcimentos, rendimentos, etc. (Cfr. tambm,
Estatuto, Art. XXIV, 2.)
Outro ponto que merece referncia o relativo atribuio de poderes outorgados pelos
dois Governos entidade por eles criada, com o fim de explorar os recursos hdricos
que ambos declaram possuir em condomnio, assegurando-lhe ampla iseno fiscal,
quer para os materiais e equipamentos que adquirir em qualquer dos dois pases, ou
importar de terceiros, para utiliz-los na construo da central eltrica, quer sobre os
lucros da empresa ou os pagamentos por ela efetuados. Comprometem-se, ainda, os dois
Governos a no pr qualquer entrave ou gravame fiscal no movimento de fundos da
Itaipu que resultar do Tratado, bem como lhe garantem livre trnsito aos materiais
adquiridos ou importados (Tratado, Art. XII) e a converso cambial necessria ao
pagamento das obrigaes assumidas.
Muito haveria que dizer sobre essa nova autarquia fiscal que acaba de ser constituda,
com amplitude invulgar, mas compreensvel por ser projeo imediata de dois Estados
soberanos que, apesar de fundarem uma empresa pblica dotada de territorialidade sui
generis, porque estabelecida intuitu societatis, no abrem mo de sua jurisdio sobre o
territrio que lhe destinado. Na realidade, porm, essa superposio de poderes
apenas aparente, pois na empresa binacional confluem e se harmonizam as duas fontes
originrias ou eminentes de competncia.
Embora o Tratado e o Estatuto no confiram explicitamente personalidade jurdica
autnoma Itaipu, tal configurao est obviamente implcita no Art. IV do Estatuto,
segundo o qual a Empresa ter capacidade jurdica, financeira e administrativa, e
tambm responsabilidade tcnica, para estudar, projetar, dirigir e executar as obras que
tem como objeto, p-las em funcionamento e explor-las, podendo, para tais efeitos,
adquirir direitos e contrair obrigaes.
Como essa personalidade jurdica, dotada de amplo expectro de poderes, se destina
condminos, resulta mais do que caracterizada a existncia de uma pessoa jurdica
pblica de carter internacional.
Ponto curioso e que por certo merecer a ateno dos estudiosos de Direito o relativo
ao tipo de royalty previsto no Art. XV do Tratado, o qual devido pela Itaipu aos dois
pases em razo da utilizao do potencial hidrulico, devendo aquele ser pago em
dlares, sempre levada em conta a paridade oficial desta moeda em relao ao ouro.
Finalmente, e guisa de concluso, saliente-se que a energia produzida ser dividida em

partes iguais, sendo reconhecido a cada um dos dois pases o direito de adquirir a que
no for utilizada pelo outro para seu prprio consumo, assegura-da sempre a aquisio
do total da potncia instalada. (Tratado, Art. XIII).
Eis a, em breves traos, como se estrutura juridicamente a Itaipu e a que altos fins se
destina, podendo ser considerada um modelo admirvel de coopera-o internacional,
do qual por muitos ttulos podemos nos envaidecer.
DECISO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO SOBRE O CONTROLE DOS

ATOS DE GESTO DA ITAIPU BINACIONAL
Tribunal de Contas da Unio
8 - Deciso N 279/1995 do Tribunal de Contas da Unio sobre o controle dos atos de
Gesto da ITAIPU Binacional
(HOMERO SANTOS - 21.06.1995)
GRUPO II CLASSE VII Plenrio
TC-003.064/93-0
Apenso: TC-021.479/94-1
TC-013.207/91-1
Natureza: Representao/9a SECEX
Entidade: Itaipu Binacional
Ementa: Fiscalizao da ITAIPU BINACIONAL. Constituda pelo Tratado celebrado
entre Brasil e Paraguai, ITAIPU est submetida ao regime de direito internacional, no
se lhe aplicando as normas de direito interno dos pases contratantes. Impossibilidade de
serem fiscalizadas as contas nacionais, em processos autnomos, dado o critrio
igualitrio que norteia a administrao da BINACIONAL. Cincia da situao ao
Senhor Presidente da Repblica visando a possvel alterao dos atos normativos da
Empresa, bem assim ao Senhor Presidente do Congresso Nacional para as medidas
cabveis. Encaminhamento da Deciso ao Controlador Geral do Paraguai.
Realizao de auditoria da ELETROBRS para avaliao dos controles. Sobrestar os
estudos decorrentes do art. 38 da IN/TCU n 06/94, no tocante ITAIPU.
Este Tribunal, na Sesso de 21.03.90 (Ata n 10/90, Anexo VII - TC-014.423/88-0),
determinou CACE a realizao de estudos, de modo que o Tribunal possa
oportunamente regulamentar, por ato normativo prprio, a competncia conferida pelo
art. 71, inciso V, da Constituio Federal, ou submeter a matria considerao do
Congresso Nacional.
Pela Ordem de Servio n 009/93, o ento Presidente, Exmo. Sr. Ministro Carlos tila
lvares da Silva, determinou 9a SECEX a adoo das providncias necessrias
apresentao das contas da Itaipu Binacional, em processos autnomos de prestao de
contas e no mais em conjunto com as contas da ELETROBRS, assim como a
oportuna apresentao de normas complementares ao disciplinamento da matria para a
conseqente formalizao das contas da mencionada empresa e das demais entidades
supranacionais.
Constituda a Comisso, em 03.03.93, no mbito da 9a SECEX, para realizao dos
estudos pertinentes matria, concluiu-se, aps exame dos atos e normas relativas
mencionada Instituio, que, dada a complexidade do assunto e diante da ausncia dos
subsdios necessrios ao completo deslinde da questo, fazia-se imperioso, em carter
preliminar, promover auditoria na ELETROBRS, extensiva Itaipu, para se colher
todos os elementos com vistas definio das normas de fiscalizao a cargo do
Tribunal, bem como para se verificar a forma de controle exercida pela ELETROBRS.
Com relao s contas da Itaipu, sugeriu a Comisso que, provisoriamente, fosse
apresentada na forma autorizada na Sesso de 21.03.90, s que agora em processo
autnomo e com algumas adaptaes s peculiaridades da ITAIPU, arrolando, ao
propsito, os elementos pertinentes.
O Titular da 9a SECEX, Dr. Elsio Jeov dos Santos, endossou as concluses oferecidas,
inclusive quanto realizao da auditoria proposta.
Encontra-se apenso a este processo o TC-021.479/94-1 que se refere aos resultados dos
trabalhos realizados, em novembro de 1994, neste Tribunal, pelos servidores designados
para desenvolver os estudos de que trata o art. 38 da Instruo Normativa TCU n 06/94
e pelos representantes da Controladoria Geral da Repblica do Paraguai, oportunidade
em que foram debatidos os aspectos constitucionais, legais e regulamentares que afetam
a fiscalizao da Itaipu Binacional, relativos a ambos os pases.
Segundo consta da Representao formulada pela Comisso do Tribunal, acostada
queles autos, com base na Ata da Reunio assinada em conjunto com os representantes
paraguaios, foram as seguintes, as constataes e concluses resultantes do encontro:
I - CONSTATAES:
1 - tanto a Constituio brasileira como a Constituio paraguaia conferem s
respectivas Entidades de Controle, a prerrogativa e responsabilidade de fiscalizar as
contas nacionais das empresas supranacionais, nos termos dos respectivos tratados
constitutivos;
2 - pelo artigo IV, pargrafo nico, do tratado constitutivo de Itaipu, a Administrao da
Binacional realizada de forma paritria entre o Brasil e o Paraguai, o que impossibilita
a existncia de contas nacionais separadas e distintas;
3 - o Tratado, Estatuto e demais normas de Itaipu Binacional no prevem os
mecanismos de fiscalizao direta por parte das EFS de ambos os pases;
4 - os procedimentos de controles praticados pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores

so diferentes, tendo em vista que a Controladoria do Paraguai exerce o controle atravs
de auditorias e exames especiais e o Tribunal de Contas do Brasil, alm dessas
atribuies, tem, tambm, a faculdade Constitucional e legal de julgar as contas dos
entes pblicos; e
5 - que a Declarao n 14/94 da Cmara de Senadores do Paraguai (cpia s fls. 02)
instou a Controladoria Geral visando o cumprimento de suas responsabilidades
Constitucionais e legais, no sentido de realizar o controle das Entidades Binacionais
daquele pas, a Itaipu (Brasil x Paraguai) e Yacyret (Argentina x Paraguai);
II - CONCLUSES:
1 - que existe vontade e inteno das duas Entidades Superiores de Controle de realizar
estudos, na brevidade possvel, para viabilizar a fiscalizao da Itaipu Binacional e outra
entidade supranacional ou multinacional que seja criada no futuro, conforme o disposto
nas Constituies j citadas; e
2 - que, para viabilizar essa fiscalizao, necessrio buscar as solues polticas,
diplomticas e administrativas para modificar os estatutos e regulamentos da Itaipu
Binacional, o que, para tanto, foi sugerido.
As sugestes apresentadas pelos dois Grupos e transcritas na citada Representao
foram, entre outras:
3 - a formalizao de uma carta de inteno entre o Tribunal de Contas da Unio e a
Controladoria Geral do Paraguai, no sentido de que ambas as Entidades realizem as
gestes necessrias entre os governos dos respectivos pases, para a troca de cartas
reversais, conforme prev o Tratado Institutivo da Itaipu, com vistas a modificao do
Estatuto e Regimento Interno da mesma;
4 - depois de concretizadas as modificaes sugeridas, ser analisada a possibilidade de
ser firmado um acordo entre as duas EFS no sentido de dar cumprimento aos preceitos
constitucionais do Brasil e Paraguai;.
Finalizando, a Comisso de servidores do TCU entende que, para esta Casa realizar a
fiscalizao da Itaipu Binacional, faz-se necessrio a adoo de medidas que visem a
modificao do Estatuto Social da mesma, na forma sugerida na Ata.
O ento Secretrio-Geral de Controle Externo, ao submeter os autos considerao da I.
Presidncia, props, alm do encaminhamento do processo a meu Gabinete para juntada
a este TC-003.064/93-0, que fosse autorizada a elaborao de anteprojeto de instruo
normativa, dispondo sobre a forma de fiscalizao a ser exercida, no tocante s contas
nacionais das empresas supranacionais.
A Presidente poca, Exma. Ministra lvia Lordello Castelo Branco, entendendo que a
normatizao alvitrada s poderia ser efetivada aps o Tribunal fixar as diretrizes
pertinentes, objeto do processo em exame, encaminhou aqueles ao meu Gabinete, como
subsdio anlise do assunto.
o Relatrio.
VOTO
Defronta-se mais uma vez este Colegiado com matria de extrema complexidade no
campo do ordenamento jurdico, decorrente da competncia atribuda ao Controle
Externo, nos termos do art. 71, inciso V, da Constituio Federal, que assim estabelece:
Art. 71 O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
.................................................................
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
Cumpre relembrar, preliminarmente, que a ITAIPU Binacional foi criada pelo artigo III
do Tratado celebrado em 26 de abril de 1973, entre a Repblica Federativa do Brasil e a
Repblica do Paraguai, objetivando a realizao, em comum, do aproveitamento
hidreltrico dos recursos hdricos do Rio Paran, pertencente em condomnio aos dois
pases, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guara at a Foz do
Rio Iguau (artigo I do mencionado Tratado).
Conforme ainda pactuado, a referida Instituio foi constituda pela ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras S/A e pela ANDE - Administracin Nacional de
Electricidad, do Paraguai, com igual participao, tendo como princpio norteador do
empreendimento a igualdade de direitos e obrigaes.
A respeito da natureza jurdica da entidade binacional ITAIPU, bem como quanto ao
cabimento dos controles, previstos na legislao brasileira, sobre suas atividades, o
ento Consultor-Geral da Repblica, posteriormente Ministro do Supremo Tribunal
Federal, Doutor Luiz Rafael Mayer, exarou brilhante Parecer (L-208), aprovado pelo
Exmo. Sr. Presidente da Repblica e publicado no Dirio Oficial de 19.10.78, em que,
especialmente sobre a primeira questo, assim preleciona:
Ainda que silentes as clusulas, Itaipu se evidencia como uma pessoa jurdica, pois a
tanto induzem, necessariamente, a sua capacidade jurdica, apta a torn-la centro de
imputao de direitos e obrigaes, bem como a correlata capacidade administrativa e
financeira, inerindo-lhe, de conseguinte, atos, vontade e patrimnio prprio,
identificveis, como tais, e perfeitamente distintos dos pertinentes aos Estados que a
criaram ou das entidades administrativas, Eletrobrs e Ande, que, como instrumentos,
daqueles, participam formalmente da sua organizao e capital social.
A sua existncia e forma tm fonte no mbito internacional, enquanto resultado da
vontade expressa e concorde de sujeitos de direito pblico internacional, agindo como
tais. Logo, uma pessoa jurdica emergente no campo do direito internacional pblico,
primeira significao da locuo entidade binacional, em que binacional qualificativo
da dualidade de vontades originantes, mas ao mesmo tempo espcie do gnero
internacional. Nessa condio jurdica, a entidade recebida e reconhecida no
ordenamento interno, como automtica decorrncia da ratificao do Tratado,
autorizada a, nele, atuar, nos limites da sua aptido e finalidades, independentemente de

submisso s normas da lei nacional, conferidoras de existncia e personalidade
jurdica.
No preciso insistir em que a entidade, em causa, se submete, primordialmente, a um
Observa-se, portanto, que, constituindo-se em uma empresa juridicamente internacional,
posto que criada pelo Tratado entre Brasil e Paraguai, ITAIPU est submetida ao regime
de direito internacional, e, dessa forma, est sujeita, to-somente, s disposies
pertinentes dos atos que a regem, no se lhe sendo aplicveis as normas de direito
interno dos pases contratantes.
Ainda no tocante a essa mesma questo, pronunciou-se tambm o eminente jurista
Miguel Reale, que inclusive participou da elaborao do anteprojeto dos atos
constitutivos de ITAIPU, e, portanto, pde tratar do assunto com absoluta autoridade e
conhecimento, em especial sobre a estrutura jurdica da mencionada Empresa, assim
destacando:
Como essa personalidade jurdica, dotada de amplo espectro de poderes, se destina
condminos, resulta, mais do que caracterizada, a existncia de uma pessoa jurdica de
carter internacional.
.....................................................
Da a proposta que fiz no sentido de constituir-se uma empresa pblica binacional, o
que era possvel fazer-se mediante Tratado, pois, este, uma vez aprovado por decreto
legislativo do Congresso Nacional, adquire fora de lei, prevalecendo as suas normas
especiais sobre quaisquer outras anteriores pertinentes matria.
Nesse sentido, cumpre assinalar o entendimento manifestado pela Advocacia-Geral da
Unio, constante do Parecer n AGU/LS-02/94 (Anexo ao Parecer GQ-16, publicado no
D.O.U. de 09.05.94), no sentido de que ITAIPU no se submete s regras nsitas na Lei
n 8.666, de 21 de julho de 1993, e sim s normas gerais de licitaes, aprovadas pelo
seu Conselho de Administrao.
De forma anloga, no Parecer da antiga Consultoria Geral da Repblica de n FC-27, de
08.03.90 (D.O.U. de 13.03.90), foi dirimida a divergncia suscitada entre a Secretaria da
Receita Federal e a prpria ITAIPU a respeito da cobrana das contribuies do
PIS/PASEP, ficando assente que, por fora do Tratado, no cabe cobrar tributos sobre o
faturamento da aludida Empresa.
Seguindo essa linha de raciocnio, depreende-se da leitura que se faa das normas
estatutrias e regimentais da mencionada Empresa, que foram definidos mecanismos de
controle interno e externo com vistas a garantir a fiscalizao dos dois Governos, a
saber: controle interno, exercido pelo Conselho de Administrao, responsvel pelo
parecer sobre os demonstrativos contbeis elaborados pela Diretoria Executiva (art. 9,
1, do Estatuto e art. 19, alnea j, do Regimento Interno), bem como pela Auditoria
Interna, subordinada quele Conselho (art. 23, 5, do Estatuto e art. 64 do Regimento
Interno); e o controle externo, a cargo da ELETROBRS e da ANDE (art. 26 do
Estatuto e art. 95 do Regimento Interno), como tambm da auditoria independente,
contratada para verificao peridica do Balano Geral e da Demonstrao da Conta de
Resultados (art. 98, 3, do Regimento Interno).
Como se v, inexiste dispositivo, quer seja no Tratado ou nas demais normas que regem
a referida Binacional, prevendo a submisso daquela Empresa ao controle externo
exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal, omisso essa que impede,
luz do ordenamento jurdico internacional, a ao jurisdicional desta Corte.
Como bem acentuou o ento Consultor-Geral, Dr. Luiz Rafael Mayer, no Parecer a que
me referi anteriormente:
Itaipu no est sujeita, de conseguinte, s normas aplicveis a agentes pblicos e
administrativo brasileiro, mesmo que os seus agentes no possam, de modo algum, ser
Tambm acerca da matria e j luz da nova ordem constitucional, o citado jurista
Miguel Reale emitiu o seguinte pronunciamento, constante do Parecer datado de
15.01.90, sob o ttulo Natureza Internacional da ITAIPU BINACIONAL Impossibilidade de Controle Unilateral de seus Atos por Entidades ou rgos Internos
do Brasil ou do Paraguai.
Dir-se- que o Parecer da Consultoria Geral da Repblica, aprovado pelo Presidente
Ernesto Geisel, anterior atual Constituio de 5 de outubro de 1988, mas, a meu ver,
o novo Estatuto Poltico Brasileiro veio, in casu, excluir expressamente o controle
externo, pelo Brasil, das entidades binacionais, no podendo tal diretriz deixar de ser
aplicada ao Paraguai, em razo das normas que presidem as relaes internacionais,
mxime em se tratando da ITAIPU BINACIONAL, cujo esprito da mais absoluta
paridade entre os dois Pases participantes.
Diferentemente, a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer sobre a aplicao da Lei n
8.666/93 s licitaes realizadas pela Entidade, anteriormente mencionado, expressa o
entendimento de que a mencionada Empresa s encontra como fronteira sua

liberdade as limitaes constitucionais, como so aquelas previstas no inciso V do art.
71, isto , submisso fiscalizao do E. Tribunal de Contas da Unio, as contas
nacionais das empresas supramencionais, de cujo capital a Unio participe, nos termos
do Tratado Constitutivo.
Em que pese o mencionado Parecer da AGU no ter se detido, com profundidade, nessa
questo particular, h que se considerar esse posicionamento e, sobretudo, a vontade
poltica e a inteno dos Governos brasileiro e paraguaio em exercer, fundamentados em
disposies constitucionais de cada pas, a fiscalizao sobre ITAIPU, a qual seria
assumida diretamente por este Tribunal e pela Controladoria Geral da Repblica, pelo
lado paraguaio.
Entretanto, para tornar possvel essa ao de controle, necessrio se far que seja
includo no Estatuto, que parte integrante do Tratado, e no Regimento da Empresa,
dispositivo prevendo a fiscalizao a cargo das respectivas Entidades Fiscalizadoras
Superiores, inclusive para que haja uma perfeita compatibilizao com as normas
constitucionais de cada um dos pases. Referida pretenso estaria ao abrigo do disposto
no art. 31 das normas estatutrias que assim reza:
ARTIGO 31
Os casos no previstos neste Estatuto, que no puderem ser resolvidos pelo Conselho de
Administrao, sero solucionados pelos dois Governos, com prvio parecer da
ELETROBRS e da ANDE.
Assim sendo, entendo que, para viabilizar esse intento, e considerando ainda que os atos
em questo s podem ser modificados de comum acordo pelos Governos, deva a
matria ser levada ao conhecimento do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica
para adoo das providncias que Sua Excelncia entender cabveis espcie.
Outra questo que emerge dos autos e decorre do exerccio do controle externo refere-se
forma de fiscalizao a ser exercida na Entidade, face atribuio constitucionalmente
conferida a esta Corte no citado art. 71, inciso V, de fiscalizar as contas nacionais das
empresas supranacionais.
Como j ressaltado, a administrao da ITAIPU conduzida de forma paritria entre
Brasil e Paraguai, por meio do Conselho de Administrao e da Diretoria Executiva,
integrados por igual nmero de nacionais de ambos pases (art. IV, 1, do Tratado).
Dessa igualdade de direitos e obrigaes estabelecida tambm no art. III do Tratado, que
se traduz numa unidade gerencial, resulta a impossibilidade, apregoada por ilustres
juristas, de se decompor os atos do corpo diretivo da ITAIPU em brasileiros e
paraguaios. A propsito, sou obrigado a me socorrer novamente do entendimento
contido no sempre citado Parecer do Dr. Luiz Rafael Mayer, j referido neste voto:
interno, tendente ao controle da atuao de Itaipu, confrontaria, ao arrepio das normas

soberania distinta.
Destarte, em decorrncia ainda do aspecto igualitrio que norteia a administrao da
aludida Empresa, exsurge a questo da inexistncia de contas nacionais, uma vez que
no seria possvel a demonstrao das operaes financeiras e patrimoniais realizadas
to-somente por administradores brasileiros.
Em tal contingncia, cumpre tambm dar cincia ao Congresso Nacional da situao ora
exposta, encaminhando, para maior compreenso do assunto, cpia deste Voto e da
Deciso respectiva.
Por outro lado, cabe ainda destacar que, diferentemente das atribuies conferidas a este
Tribunal, a Controladoria Geral da Repblica, no Paraguai, no detm a competncia de
julgar as contas das entidades pblicas, exercendo a sua ao jurisdicional somente por
meio de auditorias e exames especiais, conforme informaes contidas no TC021.479/94-1, em apenso.
Logo, considero pertinente que, aps a concretizao da modificao dos atos
constitutivos da ITAIPU Binacional, na forma alvitrada, sejam promovidas gestes
junto Controladoria Geral do Paraguai, no sentido de estabelecer, conjuntamente, a
fiscalizao a ser exercida sobre ITAIPU, ante a administrao paritria presente na
aludida Empresa, e em respeito soberania dos dois pases, levando em conta ainda
que, em razo desses aspectos, ITAIPU no pode se sujeitar a controles unilaterais.
Com referncia elaborao de anteprojeto de instruo normativa, dispondo sobre a
forma de fiscalizao a ser exercida, relativamente s contas das empresas
supranacionais, consoante o art. 38 da Instruo Normativa TCU n 06/94, entendo que,
no tocante ITAIPU, e ante as especificidades a ela inerentes, os estudos naquele
sentido devem aguardar a efetividade das medidas ora previstas (alterao dos atos
constitutivos), bem como os resultados das reunies a serem oportunamente realizadas
com a Controladoria do Paraguai, conforme j mencionado.
De outra parte, e considerando as circunstncias evidenciadas neste Voto, verifico que
quaisquer iniciativas, no mbito do Tribunal, com vistas a se requisitar as contas da
ITAIPU ou realizar auditoria na mencionada Entidade, encontram-se destitudas de
amparo legal, uma vez, que tais procedimentos, no foram definidos nos atos que regem
a Binacional, nos termos referenciados.
vista de todas essas consideraes, observo que, quanto Ata da reunio dos
servidores do Tribunal e da Controladoria Geral do Paraguai, mencionada no Relatrio
que antecede este Voto, as sugestes ali apresentadas serviram de subsdio ao exame do
assunto, no se constituindo, em nenhum momento, numa manifestao oficial do
Tribunal sobre a matria.
Por derradeiro, cumpre consignar, para conhecimento dos eminentes Pares, que o
Tratado que instituiu ITAIPU estabeleceu, em seu art. XXI, a forma de apurao da
responsabilidade civil e penal do corpo diretivo e de seus empregados, sejam brasileiros
ou paraguaios, por atos lesivos aos seus interesses, a qual se processar de

conformidade com o disposto nas leis nacionais respectivas.
Face a essa previso e vista da prerrogativa conferida ELETROBRS de decidir
acerca dos demonstrativos contbeis da Binacional, entendo, de todo, pertinente a
realizao de auditoria na ELETROBRS, objetivando verificar os controles exercidos
sobre ITAIPU.
Diante do exposto, e acolhendo, em parte, os pareceres, VOTO por que o Tribunal adote
a Deciso que ora submeto a este Colegiado.
Sala das Sesses, em 21 de junho de 1995
HOMERO SANTOS
Ministro-Relator
DECLARAO DE VOTO
Considerando que o inciso V do art. 71 da Constituio incumbe o TCU de fiscalizar as
contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a Unio participe, de
forma direta, ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
considerando que a Unio participa, na proporo de 50%, do capital da empresa
ITAIPU Binacional;
considerando que o respectivo tratado constitutivo no impede nem exclui a
fiscalizao, pelo TCU, das contas nacionais referentes participao da Unio naquela
empresa e s responsabilidades dos diretores, nomeados pelo Governo Brasileiro para a
empresa;
considerando que o Estatuto da ITAIPU Binacional omisso a respeito dessa
fiscalizao;
considerando que o art. 31 do mesmo Estatuto delega ao Conselho de Administrao da
Empresa a competncia para resolver os casos omissos;
considerando que, pela expresso fiscalizar as contas nacionais o que se tem em vista
o julgamento de responsabilidade dos dirigentes de empresa supranacional, nomeados
pelo Governo Brasileiro, e que, por isso, respondem perante o TCU por seus atos de
gesto;
considerando que a matria , portanto, passvel de definio e disciplinamento
mediante a adoo de regulamentao e de procedimentos administrativos e contbeis
adequados ao caso;
considerando que a adoo dos procedimentos referidos, para permitir essa fiscalizao
de atos dos diretores brasileiros, em nada prejudica os interesses de outra Alta Parte
Contratante do tratado respectivo, nem altera os compromissos perante ela assumidos

pelo Brasil, pois respeita integralmente a soberania paraguaia;
considerando que o Governo Brasileiro, pela mesma razo, igualmente no poder
objetar, caso o Governo Paraguaio tencione estabelecer sua prpria regulamentao para
exercer a mesma fiscalizao sobre os atos dos diretores paraguaios por ele nomeados;
considerando que tal regulamentao, no caso do Brasil, pode assim ser instituda pelos
Membros brasileiros integrantes do Conselho de Administrao da empresa
supranacional, os quais, por serem nomeados e demissveis pelo Poder Executivo,
devem acatar a orientao dos Ministrios supervisores competentes;
considerando, finalmente, que pelas razes acima expostas o exerccio da fiscalizao
prevista no art. 71, inciso V, da Constituio, depende exclusivamente da adoo das
iniciativas requeridas para instituio daquela regulamentao, por parte dos rgos
competentes do Poder Executivo;
divergindo do Ministro Relator, com as vnias de praxe, VOTO por que o Tribunal
adote a seguinte redao para os itens 8.1 e 8.2, na Deciso submetida aprovao do
Plenrio:
8.1. - fixar prazo de 120 dias para que o Ministro das Relaes Exteriores e o Ministro
das Minas e Energia adotem as medidas necessrias para que os mandatrios da Unio
no Conselho de Administrao da ITAIPU Binacional implementem, nos termos do art.
31 do Estatuto daquela empresa binacional, todas as providncias requeridas para
possibilitar o exerccio da fiscalizao, pelo TCU, das contas nacionais referentes
participao brasileira na mesma entidade, conforme previsto no art. 71, inciso V, da
Constituio;
8.2. - dar cincia da determinao anterior ao Senhor Presidente do Congresso
Nacional.
CARLOS TILA LVARES DA SILVA
Ministro
DECLARAO DE VOTO
Sr. Presidente, com vnias ao Ministro Carlos tila, penso de forma diferente, porque a
norma existente uma norma constitucional. Diz, aqui, expressamente: fiscalizar as
contas nacionais das empresas supranacionais, de cujo capital social a Unio participe,
qualquer que seja o capital, no precisa ser majoritria - de forma direta ou indireta,
nos termos do tratado constitutivo. (art. 71, inciso V)
Portanto, do tratado constitutivo que demandam, que surgem, todas as formas de
fiscalizao e todos os procedimentos a serem adotados.
H, ainda, um ponto relevante destacado no Relatrio do Relator, esclarecendo que pelo

artigo 4, pargrafo nico do tratado constitutivo de Itaipu, a administrao binacional
realizada de forma paritria entre o Brasil e o Paraguai, o que impossibilita a existncia
de contas nacionais separadas e distintas.
Isto significa que as contas so representadas num nico documento, no havendo
como, fisicamente, se examinarem os recursos, lucros ou prejuzos, e fiscalizar com a
participao do Brasil na explorao dessa usina hidreltrica. Fico com o princpio
constitucional. O Governo Brasileiro juntamente com o Governo do Paraguai, como
tambm sugere o Relator atravs, por exemplo, de notas reversais trocadas entre os dois
pases, podem estabelecer a forma de fiscalizao, ou atravs dos respectivos rgos
fiscalizadores, ou atravs de outro rgo. Mas a verdade que a expresso
constitucional nos termos do tratado constitutivo tem relevo interno e externo porque
dispositivo de Direito Internacional, que o Ministro Carlos tila, como antigo
diplomata, conhece muito melhor do que eu, fazendo com que o assunto seja examinado
e regido pelo direito internacional e no pelo direito interno.
PAULO AFFONSO MARTINS DE OLIVEIRA
Ministro
Deciso N 279/95 - TCU Plenrio

1. Processo n TC -003.064/93-0
2. Classe de Assuntos: VII - Representao formulada pela 9a SECEX sobre a
fiscalizao da ITAIPU Binacional
3. Interessado: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
4. Entidade: ITAIPU BINACIONAL
5. Relator: MINISTRO HOMERO SANTOS
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: 9a Secretaria de Controle Externo
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. levar ao conhecimento do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, para
adoo das providncias que Sua Excelncia entender cabveis espcie, que o Tribunal
de Contas da Unio encontra-se impossibilitado de exercer a ao jurisdicional sobre a
empresa ITAIPU BINACIONAL, em cumprimento ao disposto no art. 71, inciso V, da
Constituio Federal, ante a ausncia de previso, nesse sentido, nos atos que a regem,
considerando a submisso da mencionada Empresa ao regime de direito internacional,
fazendo-se imperiosa, nessas circunstncias, a modificao das normas estatutrias e

regimentais da ITAIPU, em comum acordo com o Governo do Paraguai, com vistas a
incluir esse procedimento de fiscalizao, o qual tambm est previsto na Constituio
daquele Pas;
8.2. dar cincia ao Exmo. Sr. Presidente do Congresso Nacional, para as providncias
cabveis espcie, que a competncia atribuda ao Tribunal, nos termos do art. 71,
inciso V, da Constituio Federal, relativamente fiscalizao das contas nacionais da
empresa ITAIPU BINACIONAL, encontra-se prejudicada, uma vez que a administrao
dessa Entidade conduzida de forma paritria entre Brasil e Paraguai, encaminhandose-lhe, para maior compreenso da matria, cpia desta Deciso, bem como do
Relatrio e Voto respectivos;
8.3. autorizar a realizao de auditoria na ELETROBRS - Centrais Eltricas
Brasileiras S/A, com o objetivo de verificar a avaliao dos controles exercidos sobre a
administrao da ITAIPU BINACIONAL;
8.4. deixar assente que os estudos alusivos forma de fiscalizao a ser desenvolvida na
empresa ITAIPU, ante o disposto no art. 38 da Instruo Normativa TCU n 06/94,
devem aguardar a modificao dos atos normativos daquela Entidade, conforme o item
8.1., supra, como tambm os resultados das reunies a serem oportunamente realizadas
com a Controladoria Geral do Paraguai, tendo em vista o aspecto igualitrio que norteia
a administrao da mencionada Entidade e as conseqentes especificidades inerentes
matria;
8.5. deixar consignado ainda que as consideraes e propostas constantes da Ata de
Reunio dos servidores deste Tribunal e da Controladoria Geral do Paraguai no se
constituem em manifestao oficial desta Corte de Contas sobre o assunto;
8.6. remeter cpia da presente Deciso, bem assim do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Titular da Controladoria Geral do Paraguai, responsvel pela
fiscalizao da ITAIPU, e ao Exmo. Sr. Ministro das Relaes Exteriores, para cincia e
adoo das medidas pertinentes, notadamente em razo do contido no item precedente.
9. Ata n 26/95 Plenrio
10. Data da Sesso 21/06/1995 - Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa (Presidente), Fernando
Gonalves, Carlos tila lvares da Silva, Homero dos Santos (Relator), Paulo Affonso
Martins de Oliveira, Olavo Drummond, Iram de Almeida Saraiva e o MinistroSubstituto Bento Jos Bugarin.
11.2 Ministros com voto vencido: Femando Gonalves e Carlos tila lvares da Silva.
MARCOS VINICIOS VILAA
Presidente
(Publicado no D.O.U. de 10.7.1995, P. 10.197-200.)

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necessariamente reclamam. Entretanto, essa condio inerente, enquanto necessria,

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pela recorrncia, direta ou subsidiria, legislao interna seno nos pontos e no

qualidade de condnimos, integram uma pessoa jurdica pblica de direito

brasileira (a 8.666/93) no me parece possvel faz-lo, porquanto a mencionada entidade

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DECISO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO SOBRE O CONTROLE DOS

4 - os procedimentos de controles praticados pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores

autorizada a, nele, atuar, nos limites da sua aptido e finalidades, independentemente de

entendimento de que a mencionada Empresa s encontra como fronteira sua

interno, tendente ao controle da atuao de Itaipu, confrontaria, ao arrepio das normas

ou paraguaios, por atos lesivos aos seus interesses, a qual se processar de

Contratante do tratado respectivo, nem altera os compromissos perante ela assumidos

H, ainda, um ponto relevante destacado no Relatrio do Relator, esclarecendo que pelo

Deciso N 279/95 - TCU Plenrio

fazendo-se imperiosa, nessas circunstncias, a modificao das normas estatutrias e

(Publicado no D.O.U. de 10.7.1995, P. 10.197-200.)

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