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REZENDE
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FERNANDO
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Econmica
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CONFLITOS
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2016
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Coodellador da CDleo
Edilberto Carlos Pontes Lima
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COLEO FRUM
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APRESENTAO
Conselho Editorial
Adilson Abreu Dallari
Alcia Paolucci Nogueira Bicalho
Alexandre Coutinho Pagliarini
Andr Ramos Tavares
Carlos Ayres Britto
Carlos Mrio da Silva Velloso
Cnnen Lcia Anhmes Rocha
Cesar Augusto Guimares Pereira
Clovis Beznos
Cristiana Fortini
Dinor Adelaide Musetti Grotti
Diogo de Figueiredo Moreira Neto
Egon Bockmann Moreira
Emerson Gabardo
Fabrcio Motta
Fernando Rossi
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Rezende, Fernando
Conflitos federativos: esperanas e frustraes - Em busca de novos caminhos para
a soluo / Fernando Rezende. - Belo Horizonte: Frum, 2016. - (Coleo Frum IRB).
128 p.
ISBN: 978-85-450-0150-8
1. Direito tributrio. 2. Direito pblico. 3. Administrao pblica. 4. Federao
brasileira. 5. Guerra fiscaL 6. Autonomia financeira. I. Ttulo. 11.Srie.
2016-62
CDD343.04
CDU 336.2
DA COLEO
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CAPTULO 1
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1.1 Introduo
A histria do nosso federalismo rica em ensinamentos para o debate atual sobre a crise federativa e a busca de solues para os conflitos
que inviabilizam o encaminhamento de reformas indispensveis para o
desenvolvimento nacional. Nos cento e cinquenta anos de vigncia desse
regime, a federao brasileira atravessou vrias crises, sempre associadas
alternncia de ciclos polticos marcados pela transio do autoritarismo
para a democracia. A crise atual diferente. a primeira vez que assistimos
a uma forte centralizao do poder em plena democracia.
No obstante o ineditismo da situao atual, as lies da histria
oferecem contribuio relevante ao debate sobre os problemas hoje enfrentados por nossa federao, bem como para a elaborao de proposies
de reforma, que tenham por objetivo promover o equilbrio federativo e
ampliar oportunidades de desenvolvimento do pas. O propsito deste
captulo trazer tona aspectos importantes dessa histria.
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1.2.2 Desdobramentos
Sob outra perspectiva, a comparao dos ndices de cresrnento
econmico registrados pelo Brasil durante o Imprio com os alcanados
durante o primeiro perodo republicano suscita a questo da contribuio
de um regime descentralizado para o desenvolvimento. Durante o regime imperial, a renda per capita dos brasileiros teria ficado praticamente
estagnada, contrastando com um cresmento anual mdio, ainda que modesto, de 0,9%ao longo dos trinta anos de durao da Primeira Repblica
(FRANCO; LAGO, 2012).
Da no se deduz, entretanto, que existe relao de causa e efeito
entre o regime poltico dominante e o desempenho da economia. O contexto internacional, assim corno o ambiente interno, exerce forte influncia
no apenas no tocante conjuntura econmica, mas tambm no que diz
Cabia a elas determinar as receitas e despesas municipais e estaduais, bem corno os impostos
a serem cobrados para financi-las. Cabia, ainda, legislar sobre servios, pblicos, pessoal,
fiscalizar a execuo do oramento e exercer o controle das contas pblicas. Prover a segurana
pblica, o ensino bsico, etc. (DOLHNIKOFF, 2005, p. 99-100).
Acompanhando
a expanso econmica das provncias e a ampliao das bases tributrias, as
receitas apresentaram alto crescimento. Entre 1835-1836 e 1869-1870, a receita de Minas Gerais
cresceu sete vezes; no Maranho, cinco vezes; e, na Bahia, trs vezes - crescimentos maiores
que a inflao de 130% no perodo (DOLHNIKOFF, 2005, p. 165).
O regresso conservador
no alterou a diviso de receitas e a autonomia
tributria e
oramentria. A reforma tarifria de Alves Branco aumentou a receita do governo central, mas
no reviu a autonomia nessa rea concedida pelo Ato Adicional (DOLHNIKOFF, 2005, p. 170).
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O autor cita como fonte dos dados utilizados texto de Rgis Bonelli: Ensaios sobre Politica
Econmica e Industrializao do Brasil (BONELLI, 1996).
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as reformas sociais que concorrem para que todos tenham acesso aos
benefcios do progresso econmico. Reformas sociais foram de fato promovidas durante o perodo Vargas e por ocasio do regime militar, mas,
aparentemente, o principal resultado dessas reformas foi construir alianas
para sustentar o poder, e no para distribuir de forma mais equitativa os
frutos do progresso. Sob esse prisma, o trabalho aludido de Santos mostra
que: a desigualdade medida pelo ndice de Gini cresceu entre 1960e 1990
e a pequena reduo registrada a partir de ento no chegou a ser muito
significativa.
No captulo das desigualdades, outro elemento que precisa ser levado em conta a dimenso regional dessa questo. E esse um aspecto
de grande relevncia para o debate sobre o federalismo. A questo de se
a unio do territrio teria sido preservada sem a contribuio do Imprio,
com base apenas no sentimento de nacionalidade incutido nos habitantes
da colnia, no parece combinar com os fortes conflitos que eclodiram durante o Imprio e se repetiram nos primeiros anos do perodo republicano.
Esses conflitos expressaram, ao mesmo tempo, a insatisfao de algumas
regies com a perda de autonomia e as rivalidades associadas percepo
de acentuadas diferenas nas condies de vida de seus habitantes.
De todo modo, a principal concluso com respeito a essa questo
que a complexidade das relaes entre centralizao, descentralizao
e desenvolvimento no pode ser compreendida de modo simplista. Tal
tarefa requer estudos aprofundados e base emprica slida para explorar
em detalhes as razes subjacentes'ao ocorrido em cada perodo.
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aos municpios,
Em retrospecto, possvel arguir que as enormes disparidades regionais e sociais que o Brasil exibia naquele momento no prenunciavam
bom augrio para a adoo de um regime federativo como o concebido
em 1891. Com a ecloso da crise, estava criado o ambiente para fortalecer
a posio daqueles que defendiam que a centralizao era necessria para
promover reformas modernizadoras.
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Outro ator importante na cena poltica nacional no assistiu passivamente aos fatos apontados; refiro-me aos municpios. A dependncia da
grande maioria dos municpios do FPM contribuiu para que eles concentrassem suas demandas no aumento do percentual dos impostos federais
incorporado a esse fundo e na adoo de novas regras para o rateio da
participao dos municpios na receita estadual. O FPM ficou maior do que
o FPE, e a repartio da cota municipal do ICM foi alterada para limitar
em 75% a parcela repartida, segundo o valor adicionado, e distribuir o
restante, segundo o disposto em lei estaduaLSA relao do governo federal
com os municpios se fortaleceu pelo controle da sua vida financeira (FPM
e oramentos), ao passo que os grandes municpios, inclusive as capitais,
enfrentavam maiores dificuldades em face do impacto da crise econmica
na receita estadual e da reduo da sua parcela do ICM.
EC
nO
17, de 1980.
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promovem o retomo do autoritarismo ou, como agora, levam interesses regionais de curto prazo a superarem uma viso de longo prazo dos interesses
nacionais e criarem enormes barreiras sustentao do desenvolvimento.
Como destacado na introduo, o federalismo brasileiro passa
por situao indita na sua histria: a combinao de centralizao com
democracia. Nesse processo, a percepo de interesses nacionais comuns
foi perdida, e os conflitos e antagonismos federativos galgaram nveis perigosos. A diversidade foi sufocada pela uniformidade e a unidade deixa
de ter a importncia estratgica para o dese:r;volvimento nacional de que
falavam os organizadores da conferncia da India, para se transformar em
instrumento de negao dessa virtude.