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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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14/04/2015

SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 860.979


DISTRITO FEDERAL
RELATOR
AGTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
AGDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. GILMAR MENDES


: DISTRITO FEDERAL
: PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
: MINISTRIO PBLICO DO DISTRITO FEDERAL E
TERRITRIOS
: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO DISTRITO
FEDERAL E TERRITRIOS

Agravo regimental em recurso extraordinrio com agravo. 2. Direito


Constitucional. Educao de deficientes auditivos. Professores
especializados em Libras. 3. Inadimplemento estatal de polticas pblicas
com previso constitucional. Interveno excepcional do Judicirio.
Possibilidade. Precedentes. 4. Clusula da reserva do possvel.
Inoponibilidade. Ncleo de intangibilidade dos direitos fundamentais. 5.
Constitucionalidade e convencionalidade das polticas pblicas de
insero dos portadores de necessidades especiais na sociedade.
Precedentes. 6. Ausncia de argumentos suficientes a infirmar a deciso
recorrida. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, sob a presidncia do
ministro Teori Zavascki, na conformidade da ata de julgamento e das
notas taquigrficas, por unanimidade, negar provimento ao agravo
regimental, nos termos do voto do Relator.
Braslia, 14 de abril de 2015.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente

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Relatrio

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14/04/2015

SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 860.979


DISTRITO FEDERAL
RELATOR
AGTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
AGDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. GILMAR MENDES


: DISTRITO FEDERAL
: PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
: MINISTRIO PBLICO DO DISTRITO FEDERAL E
TERRITRIOS
: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO DISTRITO
FEDERAL E TERRITRIOS
RELATRIO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de


agravo regimental contra deciso que negou provimento a recurso
extraordinrio com agravo, aos seguintes fundamentos: (i) o princpio da
separao dos poderes no inviabiliza, por si s, a atuao do Poder
Judicirio, quando diante do inadimplemento do Estado de polticas
pblicas constitucionalmente previstas; (ii) inoponibilidade da clusula
da reserva do possvel na hiptese, tendo em conta o ncleo de
intangibilidade dos direitos fundamentais tutelados; e, (iii) a
constitucionalidade e convencionalidade das polticas pblicas de
insero dos portadores de necessidades especiais na sociedade.
No agravo regimental, sustenta-se, em sntese, que no h
jurisprudncia pacfica no mbito do STF sobre a temtica. Alega-se,
ainda, que a deciso agravada viola a separao dos poderes, uma vez
que as escolhas polticas sobre alocao de recursos pblicos e definio de
polticas pblicas prioritrias devem ser realizadas pelos representantes eleitos
pelo povo (fls. 257).
o relatrio.

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

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SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 860.979


DISTRITO FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): No agravo
regimental, no ficou demonstrado o desacerto da deciso agravada.
Verifico que as alegaes da parte so impertinentes e decorrem de
mero inconformismo com a deciso adotada por este Tribunal, uma vez
que o agravante no trouxe argumentos suficientes a infirm-la, visando
apenas rediscusso da matria j decidida de acordo com a
jurisprudncia pacfica desta Corte.
Inicialmente, conforme j posto na deciso agravada, constato que o
acrdo recorrido no diverge da jurisprudncia reiterada do Supremo
Tribunal Federal, segundo a qual o bice imposto pelo princpio da
separao dos poderes no inviabiliza, por si s, a atuao do Poder
Judicirio, quando diante de inadimplemento do Estado em polticas
pblicas constitucionalmente previstas.
Incabvel, portanto, falar em interferncia indevida do Judicirio em
matria oramentrio-financeira, quando a obrigao decorre de
mandamento constitucional. Igualmente, mostra-se invivel a oposio
da clusula da reserva do possvel nessas hipteses, tendo em conta o
ncleo de intangibilidade dos direitos fundamentais tutelados.
Confiram-se, a propsito, os seguintes precedentes de ambas as
turmas desta Corte:
CRIANA DE AT CINCO ANOS DE IDADE ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PR-ESCOLA SENTENA QUE OBRIGA O MUNICPIO DE SO PAULO A
MATRICULAR CRIANAS EM UNIDADES DE ENSINO
INFANTIL PRXIMAS DE SUA RESIDNCIA OU DO
ENDEREO DE TRABALHO DE SEUS RESPONSVEIS
LEGAIS, SOB PENA DE MULTA DIRIA POR CRIANA NO
ATENDIDA - LEGITIMIDADE JURDICA DA UTILIZAO

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

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ARE 860979 AGR / DF


DAS ASTREINTES CONTRA O PODER PBLICO DOUTRINA - JURISPRUDNCIA - OBRIGAO ESTATAL DE
RESPEITAR OS DIREITOS DAS CRIANAS - EDUCAO
INFANTIL - DIREITO ASSEGURADO PELO PRPRIO TEXTO
CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV, NA REDAO DADA
PELA EC N 53/2006) - COMPREENSO GLOBAL DO
DIREITO CONSTITUCIONAL EDUCAO - DEVER
JURDICO CUJA EXECUO SE IMPE AO PODER
PBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICPIO (CF, ART. 211,
2)
LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL
DA
INTERVENO DO PODER JUDICIRIO EM CASO DE
OMISSO ESTATAL NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS
PREVISTAS
NA
CONSTITUIO
INOCORRNCIA DE TRANSGRESSO AO POSTULADO DA
SEPARAO DE PODERES - PROTEO JUDICIAL DE
DIREITOS SOCIAIS, ESCASSEZ DE RECURSOS E A
QUESTO DAS ESCOLHAS TRGICAS - RESERVA DO
POSSVEL, MNIMO EXISTENCIAL, DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA E VEDAO DO RETROCESSO SOCIAL PRETENDIDA
EXONERAO
DO
ENCARGO
CONSTITUCIONAL POR EFEITO DE SUPERVENINCIA DE
NOVA REALIDADE FTICA - QUESTO QUE SEQUER FOI
SUSCITADA
NAS
RAZES
DE
RECURSO
EXTRAORDINRIO -PRINCPIO JURA NOVIT CURIA INVOCAO EM SEDE DE APELO EXTREMO IMPOSSIBILIDADE - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
POLTICAS
PBLICAS,
OMISSO
ESTATAL
INJUSTIFICVEL E INTERVENO CONCRETIZADORA DO
PODER JUDICIRIO EM TEMA DE EDUCAO INFANTIL:
POSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL. - A educao infantil
representa prerrogativa constitucional indisponvel, que,
deferida s crianas, a estas assegura, para efeito de seu
desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo
de educao bsica, o atendimento em creche e o acesso prescola (CF, art. 208, IV). - Essa prerrogativa jurdica, em
conseqncia, impe, ao Estado, por efeito da alta significao

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ARE 860979 AGR / DF


social de que se reveste a educao infantil, a obrigao
constitucional de criar condies objetivas que possibilitem, de
maneira concreta, em favor das crianas at 5 (cinco) anos de
idade (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em
creches e unidades de pr-escola, sob pena de configurar-se
inaceitvel omisso governamental, apta a frustrar,
injustamente, por inrcia, o integral adimplemento, pelo Poder
Pblico, de prestao estatal que lhe imps o prprio texto da
Constituio Federal. - A educao infantil, por qualificar-se
como direito fundamental de toda criana, no se expe, em seu
processo de concretizao, a avaliaes meramente
discricionrias da Administrao Pblica nem se subordina a
razes de puro pragmatismo governamental. - Os Municpios que atuaro, prioritariamente, no ensino fundamental e na
educao infantil (CF, art. 211, 2) - no podero demitir-se do
mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi
outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da Repblica, e
que representa fator de limitao da discricionariedade polticoadministrativa dos entes municipais, cujas opes, tratando-se
do atendimento das crianas em creche (CF, art. 208, IV), no
podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em
juzo de simples convenincia ou de mera oportunidade, a
eficcia desse direito bsico de ndole social. - Embora
inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes
Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar
polticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder
Judicirio, ainda que em bases excepcionais, determinar,
especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas pela
prpria Constituio, sejam estas implementadas, sempre que
os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos
poltico- -jurdicos que sobre eles incidem em carter
impositivo, vierem a comprometer, com a sua omisso, a
eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais
impregnados de estatura constitucional. DESCUMPRIMENTO
DE POLTICAS PBLICAS DEFINIDAS EM SEDE
CONSTITUCIONAL:
HIPTESE
LEGITIMADORA DE

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ARE 860979 AGR / DF


INTERVENO JURISDICIONAL. - O Poder Pblico - quando
se abstm de cumprir, total ou parcialmente, o dever de
implementar polticas pblicas definidas no prprio texto
constitucional - transgride, com esse comportamento negativo,
a prpria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no
mbito do Estado, o preocupante fenmeno da eroso da
conscincia constitucional. Precedentes: ADI 1.484/DF, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, v.g.. - A inrcia estatal em adimplir as
imposies constitucionais traduz inaceitvel gesto de desprezo
pela autoridade da Constituio e configura, por isso mesmo,
comportamento que deve ser evitado. que nada se revela mais
nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma Constituio,
sem a vontade de faz-la cumprir integralmente, ou, ento, de
apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la
aplicvel somente nos pontos que se mostrarem ajustados
convenincia e aos desgnios dos governantes, em detrimento
dos interesses maiores dos cidados. - A interveno do Poder
Judicirio, em tema de implementao de polticas
governamentais previstas e determinadas no texto
constitucional, notadamente na rea da educao infantil (RTJ
199/1219-1220), objetiva neutralizar os efeitos lesivos e
perversos, que, provocados pela omisso estatal, nada mais
traduzem seno inaceitvel insulto a direitos bsicos que a
prpria Constituio da Repblica assegura generalidade das
pessoas. Precedentes. A CONTROVRSIA PERTINENTE
RESERVA DO POSSVEL E A INTANGIBILIDADE DO
MNIMO EXISTENCIAL: A QUESTO DAS ESCOLHAS
TRGICAS. - A destinao de recursos pblicos, sempre to
dramaticamente escassos, faz instaurar situaes de conflito,
quer com a execuo de polticas pblicas definidas no texto
constitucional, quer, tambm, com a prpria implementao de
direitos sociais assegurados pela Constituio da Repblica, da
resultando contextos de antagonismo que impem, ao Estado, o
encargo de super-los mediante opes por determinados
valores, em detrimento de outros igualmente relevantes,
compelindo, o Poder Pblico, em face dessa relao dilemtica,

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causada pela insuficincia de disponibilidade financeira e
oramentria, a proceder a verdadeiras escolhas trgicas, em
deciso governamental cujo parmetro, fundado na dignidade
da pessoa humana, dever ter em perspectiva a intangibilidade
do mnimo existencial, em ordem a conferir real efetividade s
normas programticas positivadas na prpria Lei Fundamental.
Magistrio da doutrina. - A clusula da reserva do possvel que no pode ser invocada, pelo Poder Pblico, com o
propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a
implementao de polticas pblicas definidas na prpria
Constituio - encontra insupervel limitao na garantia
constitucional do mnimo existencial, que representa, no
contexto de nosso ordenamento positivo, emanao direta do
postulado da essencial dignidade da pessoa humana. Doutrina.
Precedentes. - A noo de mnimo existencial, que resulta, por
implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art.
1, III, e art. 3, III), compreende um complexo de prerrogativas
cuja concretizao revela-se capaz de garantir condies
adequadas de existncia digna, em ordem a assegurar, pessoa,
acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, tambm, a
prestaes positivas originrias do Estado, viabilizadoras da
plena fruio de direitos sociais bsicos, tais como o direito
educao, o direito proteo integral da criana e do
adolescente, o direito sade, o direito assistncia social, o
direito moradia, o direito alimentao e o direito
segurana. Declarao Universal dos Direitos da Pessoa
Humana, de 1948 (Artigo XXV). (ARE 639337 AgR, rel. min.
CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 15.9.2011);
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
RECURSO
EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL
CIVIL. REPERCUSSO GERAL PRESUMIDA. SISTEMA
PBLICO DE SADE LOCAL. PODER JUDICIRIO.
DETERMINAO DE ADOO DE MEDIDAS PARA A
MELHORIA DO SISTEMA. POSSIBILIDADE. PRINCPIOS DA
SEPARAO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSVEL.

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ARE 860979 AGR / DF


VIOLAO. INOCORRNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A
QUE SE NEGA PROVIMENTO. [...] 2. A controvrsia objeto
destes autos possibilidade, ou no, de o Poder Judicirio
determinar ao Poder Executivo a adoo de providncias
administrativas visando a melhoria da qualidade da prestao
do servio de sade por hospital da rede pblica foi submetida
apreciao do Pleno do Supremo Tribunal Federal na SL 47AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 30.4.10. 3.
Naquele julgamento, esta Corte, ponderando os princpios do
mnimo existencial e da reserva do possvel, decidiu que, em se
tratando de direito sade, a interveno judicial possvel em
hipteses como a dos autos, nas quais o Poder Judicirio no
est inovando na ordem jurdica, mas apenas determinando
que o Poder Executivo cumpra polticas pblicas previamente
estabelecidas. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(RE 642536 AgR, rel. min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe
27.2.2013);
DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO A SADE.
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO.
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS. AO CIVIL
PBLICA.
PROSSEGUIMENTO
DE
JULGAMENTO.
AUSNCIA DE INGERNCIA NO PODER DISCRICIONRIO
DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2, 6 E 196 DA
CONSTITUIO FEDERAL. 1. O direito a sade prerrogativa
constitucional
indisponvel,
garantido
mediante
a
implementao de polticas pblicas, impondo ao Estado a
obrigao de criar condies objetivas que possibilitem o efetivo
acesso a tal servio. 2. possvel ao Poder Judicirio determinar
a implementao pelo Estado, quando inadimplente, de
polticas pblicas constitucionalmente previstas, sem que haja
ingerncia em questo que envolve o poder discricionrio do
Poder Executivo. Precedentes. 3. Agravo regimental
improvido. (AI 734.487 AgR, rel. min. ELLEN GRACIE,
Segunda Turma, DJe 20.8.2010).

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No mbito do controle concentrado de constitucionalidade, verificase a ADPF-MC 45, rel. min. Celso de Mello, DJ 4.5.2004:

ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO


FUNDAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENO
DO PODER JUDICIRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAO
DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO CONFIGURADA
HIPTESE
DE
ABUSIVIDADE
GOVERNAMENTAL.
DIMENSO POLTICA DA JURISDIO CONSTITUCIONAL
ATRIBUDA AO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL.
INOPONIBILIDADE
DO
ARBTRIO
ESTATAL

EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONMICOS E


CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDADE DE
CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM
TORNO DA CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL.
NECESSIDADE DE PRESERVAO, EM FAVOR DOS
INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE
DO NCLEO CONSUBSTANCIADOR DO MNIMO
EXISTENCIAL.
VIABILIDADE
INSTRUMENTAL
DA
ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE
CONCRETIZAO
DAS
LIBERDADES
POSITIVAS
(DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAO).

Acerca da previso constitucional e convencional das polticas


pblicas de insero dos portadores de necessidades especiais na
sociedade, vale conferir os seguintes julgados desta Corte:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE:
ASSOCIAO
BRASILEIRA
DAS
EMPRESAS
DE
TRANSPORTE
RODOVIRIO
INTERMUNICIPAL,
INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS -

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ABRATI. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI N. 8.899, DE 29
DE JUNHO DE 1994, QUE CONCEDE PASSE LIVRE S
PESSOAS PORTADORAS DE DEFICINCIA. ALEGAO DE
AFRONTA AOS PRINCPIOS DA ORDEM ECONMICA, DA
ISONOMIA, DA LIVRE INICIATIVA E DO DIREITO DE
PROPRIEDADE, ALM DE AUSNCIA DE INDICAO DE
FONTE DE CUSTEIO (ARTS. 1, INC. IV, 5, INC. XXII, E 170
DA CONSTITUIO DA REPBLICA): IMPROCEDNCIA. 1.
A Autora, associao de associao de classe, teve sua
legitimidade para ajuizar ao direta de inconstitucionalidade
reconhecida a partir do julgamento do Agravo Regimental na
Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.153, Rel. Min. Celso
de Mello, DJ 9.9.2005. 2. Pertinncia temtica entre as
finalidades da Autora e a matria veiculada na lei questionada
reconhecida. 3. Em 30.3.2007, o Brasil assinou, na sede das
Organizaes das Naes Unidas, a Conveno sobre os
Direitos das Pessoas com Deficincia, bem como seu Protocolo
Facultativo, comprometendo-se a implementar medidas para
dar efetividade ao que foi ajustado. 4. A Lei n. 8.899/94 parte
das polticas pblicas para inserir os portadores de
necessidades especiais na sociedade e objetiva a igualdade de
oportunidades e a humanizao das relaes sociais, em
cumprimento aos fundamentos da Repblica de cidadania e
dignidade da pessoa humana, o que se concretiza pela
definio de meios para que eles sejam alcanados.5. Ao
Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI
2649, rel. min. CRMEN LCIA, Tribunal Pleno, DJe
17.10.2008, grifei);
PRDIO PBLICO PORTADOR DE NECESSIDADE
ESPECIAL ACESSO. A Constituio de 1988, a Conveno
Internacional sobre Direitos das Pessoas com Deficincia e as
Leis federais n 7.853/89, n 5.500/86 e n 9.086/95 estas duas do
Estado de So Paulo asseguram o direito dos portadores de
necessidades especiais ao acesso a prdios pblicos, devendo a
Administrao adotar providncias que o viabilizem. (RE

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440028, rel. min. MARCO AURLIO, Primeira Turma, DJe
26.11.2013).

Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.

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Extrato de Ata - 14/04/2015

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SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 860.979
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
AGTE.(S) : DISTRITO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
AGDO.(A/S) : MINISTRIO PBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITRIOS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO DISTRITO FEDERAL E
TERRITRIOS
Deciso: A Turma, por votao unnime, negou provimento ao
agravo regimental, nos termos do voto do Relator. No participou,
justificadamente, deste julgamento, o Senhor Ministro Dias
Toffoli. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Crmen
Lcia. Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. 2 Turma,
14.04.2015.
Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e Dias
Toffoli. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Crmen
Lcia.
Subprocurador-Geral
Almeida.

da

Repblica,

Dr.

Edson

Oliveira

de

Ravena Siqueira
Secretria

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