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Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Maria das Graas Rua

Este texto se destina queles que no so especialistas em polticas pblicas

e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas
1
pblicas ( ).

As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferenciao

social. Isto significa que seus membros no apenas possuem atributos diferenciados
(idade, sexo, religio, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc),
como tambm possuem idias, valores, interesses e aspiraes diferentes e
desempenham papis diferentes no decorrer da sua existncia. Tudo isso faz com que a
vida em sociedade seja complexa e freqentemente envolva conflito: de opinio, de
interesses, de valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir,
o conflito deve ser mantido dentro de limites administrveis. Para isto, existem apenas dois
meios: a coero pura e simples e a poltica. O problema com o uso da coero que,
quanto mais utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o
seu custo.
Resta, ento, a poltica. Esta envolve coero - principalmente como
possibilidade - mas que no se limita a ela. Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma
definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de
conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel
delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam
resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.
As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, resultantes da
atividades poltica (politics) : compreendem o conjunto das decises e aes relativas
alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica
e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
1

As idias compiladas no so de minha autoria, mas renem as contribuies de diversos

autores clssicos na rea de polticas pblicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas
sobre o assunto. Todos esses autores esto referidos na bibliografia dos cursos que ofereo sobre
polticas pblicas.

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requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises

tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios
disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda
deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na
emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de
uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas
pblicas.
Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so
pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo
tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo . Isto
significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes
revestidas da autoridade soberana do poder pblico.
As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a
linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs
originrios do meio ambiente e, freqentemente, de withinputs (demandas originadas no
interior do prprio sistema poltico).
Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar
demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e
servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de
higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc. Podem ser, ainda,
demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos
analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros, organizao de associaes
polticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupo, de
preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o
comportamento dos agentes pblicos e privados, etc.
O suporte ou apoio nem sempre esto diretamente vinculados a cada
demanda ou poltica especifica. Geralmente, esto direcionados para o sistema poltico ou
para a classe govemante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam
diretamente vinculados a uma poltica, eles no podem estar sempre totalmente
desvinculados das polticas governamentais, pois neste caso o governo no conseguiria
cumprir seus objetivos.
Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e
regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um
partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a
disposio para pagar tributos e para prestar servios, como por exemplo o servio militar,
etc. Mas podem ser tambm atos mais fortes, como o envolvimento na implementao de
determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc;
Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos,
constata-se a ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de
impostos em geral, com a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os
governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao prprio
sistema poltico.
Um outro fato a considerar o de que os inputs de demanda e de apoio no
esto restritos ao plano interno da sociedade nacional. De fato, principalmente no mundo

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moderno, onde vem se acelerando o processo de globalizao da economia e de reduo

das barreiras nacionais, cada pas - cada vez mais - afetado pelo que acontece com os
outros pases. Basta lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira
pelas crises do Mxico e da Argentina.
Finalmente, os withinputs tambm expressam demandas e apoio e
distnguem-se dos inputs pelo fato de que so provenientes do prprio sistema poltico:
dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc) dos parlamentares, dos
governadores de estado, do judicirio.
Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande
parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas
que lhes so dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do
sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. Na realidade, o
prprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas isto nem
sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, na
tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais
e informais de resoluo pacfica de conflitos" que caracterizam a poltica.
Quanto s demandas, alguns aspectos devem ser considerados. Existem,
basicamente, trs tipos de demandas: as demandas novas, as demandas recorrentes e as
demandas reprimidas.
As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores
polticos ou de novos problemas. Novos atores so aqueles que j existiam antes mas no
eram organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema poltico,
aparecem como novos atores polticos (2). Novos problemas, por sua vez, so problemas
que ou no existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam
apenas como "estados de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e se
apresentar como problemas polticos a exigirem soluo. Um exemplo a questo
ambiental.
As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no
resolvidos ou mal resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e
3
na agenda governamental ( ).
Quando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encaminhar
solues aceitveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que
ameaa a estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua durao, pode
levar at mesmo ruptura institucional. Mesmo que isto no ocorra, o sistema passa a lidar
com crises de governabilidade: presses resultantes da combinao do excesso ou
complexidade de demandas - novas ou recorrentes - com withinputs contraditrios e
reduo do apoio ou suporte.
As demandas reprimidas so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou
por no-decises, que sero discutidos adiante.
2

Um exemplo so os evanglicos, no Brasil. At cerca de dez anos atrs eles existiam, mas no tinham
efetivo peso poltico. Hoje so uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada prpria no
Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator poltico, que emergiu em torno da dcada de setenta
foram os homossexuais, que formaram poderosas associaes.
3
No caso brasileiro, um exemplo a reforma agrria. O Estatuto da Terra tem mais de trinta anos de idade,
o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrria e ainda hoje o problema da reforma
agrria no se encontra resolvido.

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II

Conforme foi visto acima, a poltica compreende um conjunto de

procedimentos destinados resoluo pacifica de conflitos em torno da alocao de bens
e recursos pblicos. Quem so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores
polticos". Os atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.
Para comear, pode-se distinguir entre atores pblicos e atores privados. Os
atores pblicos so aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por
mobilizar os recursos associados a estas funes. Dentre os atores pblicos, por sua vez,
4
pode-se diferenciar, grosso modo, duas categorias: os polticos e os burocratas ( ).
Os polticos so aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos.
Por isso, sua atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo
pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores, prefeitos e
membros eleitos do executivo federal.
Os burocratas, por sua vez, devem a sua posio ocupao de cargos que
requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pblica.
Controlam, principalmente, recursos de autoridade e informao. Embora no possuam
mandato, os burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. Alm disso, eles tm
projetos polticos, que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade
instituio, o crescimento da organizao qual pertencem, etc). Por isso, comum haver
disputas no apenas entre polticos e burocratas, mas tambm conflitos entre burocracias
de diferentes setores do governo.
Entre os atores privados destacam-se os empresrios. Sem qualquer sombra
de dvida, so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j
que so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo,
parcelas do mercado e a oferta de empregos. Os empresrios podem se manifestar como
atores individuais isolados ou como atores coletivos (5).
4

Outro tipo de ator - que tanto pode ser pblico como privado - so os tecnocratas. Trata-se de
altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. So dotados de excelente formao
tcnica, grande competncia executiva e geralmente transitam entre as empresas privadas e as
empresas pblicas.
5
Geralmente os empresrios mobilizam seus lobbies para encaminhar suas demandas e
pressionar os atores pblicos, mas no so apenas os empresrios que constituem grupos de
presso. Os grupos de presso podem ser regionais (ex: Frente de Prefeitos, governadores do
Nordeste, polticos e empresrios da Zona Franca de Manaus), podem ser setoriais (ex: produtores
de calados, indstria txtil, informtica, etc). Podem, ainda, ser movimentos sociais, como o
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem ser institucionais, como as igrejas e as ONGs.

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Um outro ator importante so os trabalhadores. O seu poder resulta da ao

organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a
partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores, importante considerar
que, dependendo da importncia estratgica do setor onde atuam, podem dispor de maior
ou menor poder de presso (6).
Alm disso, preciso considerar que nos pases onde grande parte da
economia foi estatizada, os servidores pblicos de alguns setores so capazes de
virtualmente - parar o pas. No Brasil, por exemplo, importante ter em mente que o
servio pblico est quase totalmente sindicalizado e os sindicatos de servidores pblicos,
so na sua maioria, ligados a combativas centrais sindicais.
Outro ator de grande importncia no processo poltico so os agentes
internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, o Banco Mundial, etc., cuja
importncia bvia no que diz respeito a questes econmicas. Podem ser organizaes
ou governos de pases com os quais se mantm relaes de troca importantes e que
podem afetar no apenas a economia, mas tambm a poltica interna do pas. Um exemplo
foi a atuao dos EUA em questes como a Lei de Patentes, etc. Outro a atuao da
Anistia Internacional na questo dos desaparecidos polticos. Um outro exemplo encontrase na atuao de organizaes ecolgicas em tomo de problemas como a preservao da
Amaznia. Hoje, alm disso, preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no
cenrio internacional: os chamados atores trasnacionalizados, que atuam em escala
global, concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado
financeiro e nas telecomunicaes, mas tambm no mercado de armas e no crime
organizado.
Finalmente, embora no atue diretamente, no se pode ignorar o papel da
mdia. Principalmente os jornais e a televiso so importantes agentes formadores de
opinio, que possuem capacidade de mobilizar a ao de outros atores. Na verdade,
principalmente a televiso, tem um grande poder de formar a agenda de demandas
pblicas, de chamar a ateno do pblico para problemas diversos, de mobilizar a
indignao popular, enfim, de influir sobre as opinies e valores da massa popular, E'
importante assinalar, ainda, que a mdia impressa e/ou eletrnica pode ser, ao mesmo
tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expresso de
interesses.
Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos
critrios. Entretanto, o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo
na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem
seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em
questo.

III

Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuao grevista dos caminhoneiros no incio da dcada de oitenta.
Existem diversos setores de atuao dos trabalhadores que so cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um
setor, uma rea especfica seja de importncia fundamental. Por exemplo, no caso das greves bancrias,
uma rea fundamental o processamento de dados: se esta rea parar, ento o sistema deixa efetivamente
de funcionar, tenha a categoria aderido greve ou no.

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Uma situao pode existir durante mudo tempo, incomodando grupos de

pessoas e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades
governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um tem da
agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de
deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma
prioridade na agenda governamental, ento tornou-se um "problema poltico".
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que
permanecem "estados de coisas" por perodos indeterminados, sem chegar a serem
includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e
institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. Existem
muitos exemplos: o estatuto da propriedade privada no , de forma alguma, um objeto de
debate poltico nos EUA. Os direitos da mulher no entram na pauta governamental de
diversos pases do Oriente Mdio. No Brasil, s muito recentemente chegou agenda de
debates a questo da legalizao das relaes entre homossexuais, a discriminalizao do
aborto, etc. Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como "nodeciso".
A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que
foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento
do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam
fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma
forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua
transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua
incluso na agenda governamental.
Entretanto, h autores que consideram que, no caso de uma forte no
deciso, mesmo que o tema seja includo na agenda governamental, no chega a ter uma
soluo por obstruo decisria. Ou que, caso chegue a uma deciso, esta no chega a
ser implementada. Certamente, esta uma ampliao do conceito, sujeita a exame mais
cuidadoso e a debate entre especialistas.
Um estado de coisas geralmente se transforma em problema poltico quando
7
mobiliza ao poltica ( ). Para que uma situao ou estado de coisas se torne um
problema poltico e passe a figurar como um tem prioritrio da agenda governamental
necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:
(a) mobilize ao poltica: seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de
pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores individuais
estrategicamente situados;
(b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de
no resolver o problema seja maior que o nus de resolv-lo;
(c) constitua uma situao de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum
ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.
7

Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de sessenta com o movimento

negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ao de atores estratgicos, como vem ocorrendo com a
questo ecolgica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas J.
Em geral a percepo de um "mal pblico", alm de situaes como crises e catstrofes, que
freqentemente desencadeia a ao em tomo de um estado de coisas, transformando-o em problema
poltico.

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Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema

poltico uma questo ou demanda toma-se um input, passando a incluir-se na agenda
governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulao das
alternativas.
A formulao das alternativas um dos mais importantes momentos do
processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,
manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto.
Cada um deles possui recursos de poder: influncia, capacidade de afetar o funcionamento
do sistema, meios de persuaso, votos, organizao, etc. E cada um deles possui
preferncias. Uma preferncia a alternativa de soluo para um problema que mais
beneficia um determinado ator. Assim, dependendo da sua posio, os atores podem ter
preferncias muito diversas uns dos outros quanto melhor soluo para um problema
poltico.
Estas preferncias dependem do clculo de custo/benefcio de cada ator. O
clculo de custo/benefcio o clculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem
em relao a cada alternativa proposta para solucionar um problema. Este clculo no se
restringe a custos econmicos ou financeiros. Envolve tambm elementos simblicos,
como prestgio; ou elementos polticos, como ambies de poder e ganhos ou perdas
eleitorais, por exemplo.
As preferncias se formam em tomo de issues ou questes. As vezes difcil
entender este conceito devido s limitaes da lngua portuguesa. Em ingls tem-se
termos alternativos: problem, question, issue, o que no ocorre em portugus, onde tem-se
apenas problema e questo. Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os
interesses de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto
aos resultados da poltica e catalisa o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma
agrria, so issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de indenizao nas
desapropriaes e o rito de desapropriao. Por que so issues? Porque, dependendo da
deciso que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem,
seus interesses so afetados e a poltica assume uma configurao ou outra. Para
entender o processo de formulao (e tambm a implementao) essencial definir quais
so os issues de uma poltica e identificar as preferncias dos atores em relao a cada
um deles.
Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e
desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas
entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas: distributivas, regulatrias
e redistributivas.
Grosso modo, a dinmica das relaes entre os atores pode obedecer a trs
padres: lutas, jogos e debates. As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas
redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero", ou seja, uma situao na
qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta a pior de todas as situaes
em poltica. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e
dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma
acomodao entre os interesses em conflito: pode-se ter uma situao onde um lado no
ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito
sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomodao
pode ser uma estratgia de algum ator interessado para adiar o confronto para o momento

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da implementao, quando a situao poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais
favorveis.
Os jogos so as situaes onde a lgica vencer o adversrio em uma
situao especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa
vir a ser um aliado num momento posterior. Esta situao a mais tpica do mundo da
poltica, sendo exemplificada pelas negociaes, barganhas, conluios, coalizes de
interesses.
Finalmente, os debates so situaes onde cada um dos atores procura
convencer o outro da adequao das suas propostas, de tal maneira que o que vence
aquele que se mostra capaz de transformar o adversrio em um aliado. Aqui, a lgica a
da persuaso. E onde recursos como o conhecimento tcnico desempenham um papel
relevante. De acordo com Lindblom, no jogo do poder, diversos so os procedimentos ou
tticas utilizados pelos atores. A persuaso a tentativa de buscar a adeso pela
avaliao das possibilidades de um determinado curso de ao. Envolve anlise e
argumentao.
Alm da persuaso, freqentemente os atores recorrem ao chamado
"intercmbio", que significa a troca de favores, de apoios e at mesmo de benefcios, como
dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a persuaso nem o intercmbio funcionam, h
atores que se utilizam de ameaas. As ameaas podem se referir imposio de danos ou
prejuzos ou suspenso de favores ou benefcios.
Uma outra forma de atuao a presso pblica, que pode ser realizada por
atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes
radicais como greves de fome, etc alm de manifestaes coletivas - pacficas ou
violentas, capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinio pblica e de chamar
a ateno da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema.
E' possvel, ainda, o exerccio da autoridade, que significa, de fato, a
exigncia da obedincia. Este exerccio pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode
ser indireto (A ordena a B, que ordena a C, e ento C obedece).
Finalmente, pode-se utilizar da negociao e do compromisso: a tentativa de
encontrar solues negociadas nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos
satisfeitas com o que obtiveram, de tal maneira que todos saiam do processo acreditando
que ganharam alguma coisa e ningum saia com a convico de ter perdido tudo.
Obviamente, estes so apenas os procedimentos mais comuns, podendo
haver outros. Mas importante observar que pode haver, ainda, um outro procedimento: a
obstruo. Trata-se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc, de
tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna to elevado que os atores
acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em tomo de
uma demanda ou de uma alternativa. Neste caso, trata-se de uma situao de paralisia
decisria onde a deciso emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados
de obter qualquer soluo admissvel para aquele problema (8).
8

Vale observar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da formulao do problema, impedindo que ele passe de um estado de
coisas a um problema poltico. E pode ocorrer tambm depois da formulao, de maneira que as decises no sejam transformadas em
aes, no momento da implementao da poltica. Pode ocorrer, e frequentemente ocorre, que determinados atores que se opem a uma
poltica por princpio, participam do processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma deciso - qualquer que
seja ela. 0 seu interesse de que a poltica no seja decidida e que as coisas continuem como esto. Nesse caso, relativamente fcil
observar a estratgia de obstruo, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas: propondo medidas extremamente
radicais, no negociando, fazendo exigncias descabidas, etc

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IV

Uma vez que um problema qualquer tenha-se tornado prioridade

governamental, iniciado o processo de formulao de alternativas. Existem diferentes
formas de "pensar" a soluo para um input de demanda. Uma das maneiras o chamado
"MODELO
INCREMENTAL";
a
outra

o
chamado
"MODELO
RACIONAL-COMPREENSIVO". Existe uma terceira modalidade, que compe as duas
primeiras, denominada "MIXED-SCANNING".
Em termos simplificados, o modelo incremental - que tem em Lindblom um
dos seus defensores - significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem
introduzir grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de
qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decises
podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem as alternativas
mediante a comparao de alternativas especficas e da estimativa de quais dessas
alternativas podero melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor deciso
no aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de deciso, mas aquela
que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.
Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constataes bsicas:
primeiro, por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma altemativa, a
deciso envolve relaes de poder. Assim, uma soluo tecnicamente irrevogvel pode se
revelar politicamente invivel, e vice-versa, o que significa dizer que no existem solues
perfeitas. Segundo, os governos democrticos efetivamente no possuem liberdade total
na alocao de recursos pblicos.
De fato, impossvel pensar a tomada de decises fora de certos horizontes
histricos, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Assim, as decises que se
precisa tomar hoje freqentemente so condicionadas e limitadas pelo comprometimento
de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que
est no poder, seja por seu(s) antecessor(es). Este fato faz com que somente pequenas
parcelas de recursos estejam disponveis e reduz as decises polticas a decises
marginais, incrementais. Ou seja, mesmo que no longo prazo estas decises de pequenos
alcance e pequenas mudanas cheguem a se acumular e provocar grandes
transformaes, o processo de tomada de deciso, em si mesmo, limita-se quilo que
possvel de ser alocado num momento preciso do tempo.
Esta limitao que imprime a caracterstica de gradualidade tomada de
decises. Tipicamente, so decises que dizem respeito a ajustes ou a medidas
experimentais de curto alcance no atendimento das demandas - envolvendo pequenas
tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correo dos rumos. O incrementalismo pode
ser uma importante estratgia para a adoo de polticas com alto potencial de conflito, ou
polticas que implicam limitao de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir
melhores condies para sua implementao. Por outro lado, a prpria implementao
pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do modelo
sempre uma questo de estratgia.

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J a modelo racional-compreensivo, formalizado por H. Simon, no se

distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporo de recursos alocados.
Diferencia-se, tambm, pela prpria lgica que orienta os tomadores de deciso. Enquanto
que no modelo incremental existe a convico de que o conhecimento da realidade
sempre limitado e que as decises envolvem conflitos de poder e precisam ser geis e
rpidas - e por tudo isso devem ser cautelosas - no modelo racional compreensivo,
parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa
tomar decises de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de tomada de deciso,
os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas
que melhor podero maxmiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de
uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias.
Porisso, a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas
as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas
e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente pretende-se realizar grandes
mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores
que orientam a deciso.
Os dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas.
Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de
mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo
parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera
adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando
solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas
abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning.
Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises
fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os
rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises
incrementais. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as
decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de deciso se
engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada
de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite
que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As
decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem
anlise mais detalhadas de alternativas especficas.
Conforme j foi mencionado antes, uma demanda expressa aspiraes
quanto soluo de um problema. Estas aspiraes transformam-se em expectativas
quando as alternativas comeam a ser formuladas. Obviamente, h atores que tm
expectativas de obter vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta
deciso v lhes trazer desvantagens. A partir destas expectativas que os atores se
mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse.
Esta mobilizao assume, geralmente, alguns padres definidos. Assim,
quando se tem polticas distributivas, o padro costuma ser pluralista. Quando se tem
polticas regulatrias, o padro pode ser pluralista, mas tambm tende a ser elitista,
dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. Quando se tem polticas
redistributivas, o padro costuma ser o do jogo de soma-zero.

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Estes padres significam: (1) a forma assumida pelas relaes de poder

(quem tem poder, quem no tem, quem tem mais poder, quem tem menos poder), e so,
porisso, modelos de deciso; (2) no caso do padro pluralista, significa, tambm, o formato
assumido pelos mecanismos de representao de interesses, tanto do pontos de vista
formal, quanto informal.
Embora cada um desses padres corresponda a verdadeiros paradigmas de
anlise poltica - e portanto admita incontveis consideraes de natureza terica que
excedem os limites deste texto - vale lembrar a idia bsica de cada um deles. No
pluralismo, a principio e como regra, todos os atores so equivalentes, ou seja todos tem
chances de obter a deciso que lhes seja mais favorvel. Isto vai depender da capacidade
e da disposio de cada ator para enfrentar a disputa pelos seus interesses e tratar de
articular estratgias e recursos de poder que lhes garantam a vitria contra os seus
oponentes.
No elitismo e no modelo de classes, isto no acontece: os resultados so
previamente definidos pelos interesses das elites (elitismo), que controlam os recursos
organizacionais da sociedade, ou da classe dominante (modelo de classes), que controla
os recursos produtivos (interesses econmicos). Entretanto, necessrio lembrar que as
elites competem entre si e o mesmo fazem as fraes da classe dominante. Nesta
competio, eventualmente certas elites ou fraes de classe podem procurar obter o
apoio das no-elites (massas) ou de setores da classe dominada. Neste caso, a no-elite
ou a classe dominada passam a influir no processo.
Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual o
comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos
trs formas de tratar esta questo.
Pode-se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional,
buscando a soluo mais perfeita para apenas aquele problema que est em jogo. Nesse
caso, o governo (logo, os tomadores de deciso) visto como um ator unitrio, monoltico,
que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos, quais
as solues alternativas disponveis e quais as conseqncias de cada uma. Escolhe a
alternativa que lhe traz conseqncias mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo
de anlise baseia-se em uma idia semelhante idia do "mercado de concorrncia
perfeita" na economia.
Acontece que o mercado de concorrncia perfeita no existe na realidade,
pois a racionalidade humana no d conta de todas as informaes e, alm disso, o
processo decisrio carrega inmeras ambigidades. Ademais, uma poltica nunca se
esgota nela mesma e freqentemente mostra-se um campo de interesse cruzados,
diversificados e mesmo conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado no so unitrios:
ao contrrio, so compostos por indivduos, que tem interesses prprios, diferenciados e
que fazem seu clculo poltico pessoal, circunstancial e de longo prazo.
Uma outra forma de tratar o processo de deciso a abordagem
organizacional. Este tipo de anlise consegue escapar do problema da racionalidade
absoluta e abstrata, que uma das falhas da abordagem anterior e fornece uma soluo
para o fato de que o governo e o Estado no so entidades unitrias e monolticas. A
abordagem organizacional supe, em lugar disto, que o Estado e o governo so
conglomerados de organizaes dotadas de vida mais ou menos autnoma. O governo
percebe os problemas atravs dos sensores das organizaes, usando as informaes que

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elas fornecem e encontra solues para os problemas atravs das "rotinas" de

procedimentos que as organizaes desenvolvem.
Nesse caso, as polticas pblicas so entendidas como outputs
organizacionais. Os atores so agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e
os problemas so percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretao. As
prioridades so definidas conforme os seus interesses. As solues devem se ajustar a
procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas
organizaes.
Entretanto, tambm esta abordagem oferece problemas. Em primeiro lugar,
ela ignora em grande parte o jogo poltico, de barganha e negociao, esquecendo que os
lideres das organizaes so tambm indivduos dotados de ambies polticas. Alm
disso, ignora que as organizaes freqentemente tambm so pouco racionais - apesar
de toda a informao que possuem e das rotinas que desenvolvem - at porque elas
tendem a desenvolver inflexibilidades.
Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison denomina "Modelo da
Poltica Burocrtica", embora este no seja um nome apropriado. Basicamente, este
modelo rejeita a idia da racionalidade linear em relao a uma poltica especfica,
considerando que os interesses dos diversos atores freqentemente colocam linhas
cruzadas entre diferentes polticas. Assim, uma deciso que parece pouco racional,
indicando um prejuzo para um ator em determinada poltica, pode ter sido o elemento de
barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra
poltica que - em princpio - nada tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial
definir qual o interesse em jogo para cada ator envolvido. Obviamente, alm disso,
fundamental tambm definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o
seu interesse aos demais, que alianas capaz de compor, sua capacidade de ao
estratgica, etc.
Alm disso, esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas
entre unidades institucionais e coletivas: h todo tipo de ator. Atores organizacionais
defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio
organizacional para favorecer interesses e ambies pessoais. Atores coletivos agindo em
defesa dos interesses de suas coletividades ou no. Atores institucionais ou individuais,
privados e pblicos. E, sempre, tudo permeado por clculos polticos, de curto, mdio ou
longo alcance.
Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc,
os atores fazem todas as alianas possveis, usam de todas as estratgias e recursos. O
que move o jogo do poder no a lgica de um curso de ao, nem as rotinas
organizacionais, nem a excelncia tcnica de cada altemativa, mas o poder efetivo e as
habilidades polticas dos proponentes e adversrios de uma alternativa para negociar,
barganhar at obter uma soluo satisfatria para um determinado problema poltico.
Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situaes de falta de
informao e de informao incompleta, permitindo entender situaes nas quais:
(a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos
acreditam que ganham com uma soluo.
(b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo;

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(c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores
estarem cooperando;
(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas vantagens
individuais.
Neste contexto que surgem as decises. A rigor, uma deciso em poltica
pblica representa apenas um amontoado de intenes sobre a soluo de um problema,
expressas na forma de determinaes legais: decretos, resolues, etc, etc... Nada disso
garante que a deciso se transforme em ao e que a demanda que deu origem ao
processo seja efetivamente atendida. Ou seja, no existe um vinculo ou relao direta
entre o fato de uma deciso ter sido tomada e a sua implementao. E tambm no existe
relao ou vnculo direto entre o contedo da deciso e o resultado da implementao.
0 que que garante que uma deciso se transforme em ao em regimes
democrticos? A efetiva resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos naquela
poltica pblica. Esta "efetiva resoluo" no significa nada tecnicamente perfeito.
Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera uma "boa
deciso": uma deciso em relao qual todos os atores envolvidos acreditem que saram
ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente
prejudicado.
Como esta soluo realmente difcil de ser obtida, apesar de todas as
possibilidades de negociao, ento considera-se tambm uma "boa deciso" aquela que
foi a melhor possvel naquele momento especfico.
Isto, na prtica, quer dizer que naquele momento todos os atores dotados de
efetivos recursos de poder para inviabilizar uma poltica pblica devem acreditar que
saram ganhando alguma coisa e nenhum ator dotado de efetivos recursos de poder para
inviabilizar a poltica pblica acredite que saiu prejudicado com a deciso. Ou seja, a
ausncia de ganhos e os prejuzos reais em um momento especifico devem estar limitados
queles atores que no so capazes de mobilizar recursos de poder para impedir que a
deciso se transforme em ao.

Os ltimos aspectos abordados acima remetem a discusso esfera da

implementao de polticas pblicas. Desde a dcada de 1970, o estudo de polticas
publicas indica haver algo como que um "elo perdido", situado entre a tomada de deciso e
a avaliao dos resultados: a implementao. Embora esta preocupao com a
implementao seja relevante, na realidade, a separao entre a formulao, a deciso, a
implementao e a avaliao de polticas pblicas um recurso mais importante para fins
de anlise do que um fato real do processo poltico.

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A implementao pode ser compreendida como o conjunto de aes

realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so
direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores
quanto a polticas. Em outra palavras, trata-se das aes para fazer uma poltica sair do
papel e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras
coisas, para que seja possvel identificar porque muitas coisas do certo enquanto muitas
outras do errado entre o momento em que uma poltica formulada e o seu resultado
concreto.
Efetivamente, em especial quando uma poltica envolve diferentes nveis de
governo - federal, estadual, municipal - ou diferentes regies de uma mesmo pas, ou
ainda, diferentes setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma questo
problemtica, j que o controle do processo de torna mais complexo.
Mesmo quando se trata apenas do nvel local, h que se considerar, ainda, a
importncia dos vnculos entre diferentes organizaes e agncias pblicas no nvel local
para o sucesso da implementao. Geralmente, quando a ao depende de um certo
nmero de elos numa cadeia de implementao, ento o grau necessrio de cooperao
entre as organizaes para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto no
acontecer, pequenas deficincias acumuladas podem levar a um grande fracasso.
Assim, h estudos que indicam dez pr-condies necessrias para que haja
uma implementao perfeita:
1) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a
desvirtuem;
2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3) No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em
cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar
efetivamente disponvel;
4) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao
entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
5) Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes,
estes devem ser mnimos;
6) Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para
ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever
ser mnima em nmero e em importncia;
7) Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos
e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao;
8) Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar, com
detalhes completos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante;
9) E' necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa;

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10) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva
obedincia dos seus comandados.

Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma poltica cabe,

claramente, aos agentes situados no topo do processo poltico, e so quatro as variveis
mais importantes:
a) a natureza da poltica: no pode admitir ambigidades;
b) a estrutura de implementao: os elos da cadeia devem ser mnimos;
c) a preveno de interferncias externas;
d) o controle sobre os atores envolvidos na implementao.
Particularmente quando se trata das variveis (c) e (d), deve-se levar em
considerao, tambm, como o tipo de poltica e de arenas polticas pode afetar o
processo de implementao. Ocorre que diferentes tipos de polticas e de arenas polticas
envolvem diferentes participantes com distintos nveis de envolvimento, conforme o que
esteja em jogo no momento. Assim, alguns tipos de polticas podem ser mais ou menos
difceis de implementar, podem ter maior ou menos probabilidade de interferncia externa,
etc. Por exemplo: as polticas redistributivas podem ser mais difceis de implementar que
as polticas distributivas; j as polticas regulatrias podem ser mais ou menos bem
sucedidas dependendo das suas conseqncias redistributivas.
Portanto, o acompanhamento e controle das polticas deve incluir, tambm: o
tipo de poltica e de arena poltica; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual
ocorre a implementao; e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu
impacto.
Por outro lado, os implementadores nem sempre so os atores situados no
topo da pirmide poltica. Assim, o acompanhamento de uma poltica deve levar em
considerao a existncia de uma percepo precisa acerca da poltica que se
implementa. Isto nem sempre ocorre. Ou seja, nem sempre os indivduos que atuam na
implementao de uma poltica sabem efetivamente que esto trabalhando como
implementadores de algo abstrato como uma poltica.
Alm disso, nem sempre a implementao se distingue do prprio processo
de formulao, e em muitos casos, a implementao acaba sendo algo como "a formulao
em processo". Isto tem conseqncias: entre outras, os prprios objetivos da poltica, e os
problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao
contrrio, vo aparecendo medida em que o processo avana. Alm disso, se h
polticas que possuem caractersticas de "programas" - com objetivos e recursos definidos
claramente - outras no possuem tais caractersticas, sendo muito menos claras, inclusive
quanto aos seus limites.
Quando se trata de polticas com caractersticas de "programas, um dos
problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram
em conflito com outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas
iniciativas podem envolver mudanas que afetam atividades em andamento, com as quais
podem entrar em conflito; (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por

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agncias governamentais que tomam decises intra-organizacionais sobre como

compatibilizar os novos programas com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema
governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decises
aparecem como atos especficos do Congresso, e por este motivo as decises do
Legislativo podem parecer ambguas, pouco claras.
Ento, freqentemente o estudo e o acompanhamento da implementao
enfrentam a dificuldade de identificar o que que efetivamente est sendo implementado,
porque as polticas pblicas so fenmenos complexos. Eventualmente, esta complexidade
deliberada, ou seja, em certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o
objetivo de permitir que os polticos ofeream ao pblico satisfaes simblicas, sem que
haja nenhuma inteno verdadeira de implement-las.
Qualquer sistema poltico no qual a formulao e a implementao so
separados - seja pela diviso entre o Legislativo e o Executivo, seja pela diviso entre
nveis de governo (federal, estadual, municipal) - oferece oportunidades para a adoo
simblica de polticas. Em outras palavras, uma instncia pode facilmente assumir que
tomou a deciso demandada pelo pblico, sabendo antecipadamente que os custos de sua
implementao iro recair sobre outra instncia, sem que sejam providenciados os
recursos necessrios para tornar a ao possvel.
Mesmo quando no este o caso, importante reconhecer que o fenmeno
sobre o qual a ao ir incidir dever requerer negociao e compromisso. Por isso, o
acompanhamento e controle das polticas publicas requer que se tenha em mente que:
a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes;
b) mudas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura
de implementao;
c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser
afetado pela implementao;
d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno necessrias ao
modo pelo qual foras poderosas (particularmente as foras econmicas) podero
impossibilitar a sua implementao.

E' preciso reconhecer que tais compromissos no so imutveis, mas que

ainda assim eles podem persistir durante todo o processo de transformao da deciso em
ao; e que alguns tomadores de deciso podem se sentir muito satisfeitos em que isto
ocorra, de maneira a liber-los dos problemas da deciso.
Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas aes governamentais
no envolvem a promulgao de programas explcitos instituindo novas atividades. Em
lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades existentes
so realizadas. Um exemplo comum deste tipo so os aumentos ou redues de recursos
para atividades especficas, de forma que podem estimular ou simplesmente cancelar
determinadas polticas, sem que isto seja afirmado diretamente por qualquer agencia
governamental. E isto toma a implementao um assunto ainda mais complexo, pois a
relao entre o ajuste nos recursos e o prprio programa nem sempre direta.
Alm do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de interferir em uma
poltica em andamento a mudana na estrutura: transferncias de servios e atribuies

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de uma agncia para outra, instituio de novas regras sobre a gesto de determinadas
atividades, etc - tudo isto muda o balano de poder do sistema de implementao e pode
afetar as prprias polticas: a mudana nas regras do jogo, afinal, pode mudar o prprio
resultado do jogo.
A idia, acima mencionada, da implementao como sendo "a formulao em
processo", pode trazer importantes contribuies para o esforo de acompanhamento e
controle. De fato, nem sempre todas as decises relevantes so tomadas durante a fase
que convencionalmente se denomina formulao. E, na verdade, existem diversas razes
para que estas decises sejam adiadas para a fase da implementao. Por exemplo:
a) porque existem conflitos que no puderam ser resolvidos durante o estgio de
formulao;
b) porque considera-se necessrio deixar que decises fundamentais somente sejam
tomadas quando todos os fatos estiverem disposio dos implementadores;
c) porque existe a crena de que os profissionais da implementao estaro melhor
preparados do que outros atores para tomar certas decises;
d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas;
e) porque existe o reconhecimento de que as decises cotidianas envolvero negociaes
e compromissos com interesses poderosos;
f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses conflitos.
Assim, o processo de implementao pode ser uma continuao da
formulao, envolvendo flexibilizao, idas e vindas, etc - de maneira que compreende um
contnuo processo de interao e negociao ao longo do tempo, entre aqueles que
querem pr uma poltica para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende.
Neste caso, preciso identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e porque.
Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes pblicos responsveis
pelas polticas frequentemente ignora todas essas consideraes. Mesmo quando se trata
de atores capacitados e comprometidos com a realizao de uma poltica, trs atitudes so
bastante comuns. Primeiro, os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido
decidida automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as
atenes se concentram na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica
ignorada ou tratada como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro,
aparentemente se supe que a implementao se resume a levar a cabo o que foi
decidido, logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para
implementar a poltica.
Ocorre que a realidade muito mais complexa, como foi visto anteriormente.
Em virtude disso, uma poltica pode simplesmente no chegar a ser implementada, seja
pela reao de interesses contrariados, seja por reao ou omisso dos agentes pblicos
envolvidos, seja por reao ou omisso at mesmo dos possveis beneficirios. Ou,
alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. Pode ter partes
implementadas contraditoriamente deciso e seus objetivos. Pode ter partes
implementadas de maneira diversa - embora no contrria - do que foi previsto. Pode ter
partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer,
gerando resultados absolutamente diferentes daquilo que se pretendia com a deciso.

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Essa variedade de resultados decorre do fato de que a implementao um processo

interativo e continuado de tomada de decises por numerosos e pequenos grupos
envolvidos com a poltica, os quais apresentam reaes efetivas ou potenciais deciso.
Porisso, a implementao deve ser vista sob uma perspectiva interativa, na qual as aes
individuais em pontos estratgicos influenciam consideravelmente os resultados obtidos.
E assim porque na realidade o que existe no um processo acabado, mas
sim um contnuo movimento de interao entre uma poltica em mudana, uma estrutura de
relaes de grande complexidade e um mundo exterior no apenas complexo mas,
tambm, dotado de uma dinmica cada vez mais acelerada.

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