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Os Vícios e as Imperfeições da Economia de Mercado

As proposições e os princípios da ortodoxia liberal chocaram-se, porém, com as novas realidades que
emergiram das ondas sucessivas de revoluções tecnológicas e industriais, ocorridas nos séculos XIX e XX,
manifestamente mais intensas e velozes nas primeiras décadas do século XXI. Chocaram-se também com os
vícios e as imperfeições da própria economia de mercado, tanto no plano micro, como no macroeconômico.
E ainda com as novas requisições sociais que o empreendimento privado e o livre mercado não reúnem
suficientes incentivos que conduzam ao seu atendimento.

As deficiências, os vícios e as imperfeições da economia de mercado resultaram, assim, de desvios entre suas
bases conceituais e a realidade da vida econômica. E muitas delas se acentuaram ao longo dos anos, em
decorrência de mudanças de alto impacto ocorridas nas condições sociais e político-institucionais da maior
parte das nações. São geralmente destacadas as seguintes:

• Estruturas de mercado afastadas do protótipo da concorrência perfeita.

• Geração de externalidades negativas.

• Incapacidade para avaliação do mérito de bens e serviços produzidos.

• Instabilidade conjuntural.

• Ineficiências distributivas.

• Incapacidade para produzir bens públicos e semipúblicos de alto interesse social.

• Ineficácia alocativa.

Cada uma dessas deficiências e imperfeições está de alguma forma relacionada a um (ou a mais de um) dos
traços dominantes da ordem econômica definida pela ortodoxia liberal. Há as que se relacionam com a
proposição do governo minimalista; outras, com as prevalências da propriedade e da iniciativa privadas em
todos os setores da vida em sociedade; outras ainda com a confiança cega no mercado como capaz de sinalizar
todas as necessidades sociais e de coordenar seus suprimentos. Vamos considerar uma por vez, para
destacarmos suas origens e alguns de seus desdobramentos.

Estruturas efetivas de concorrência. O modelo idealizado de economia de mercado fundamentava-se na

hipótese de concorrência perfeita. Esta é definida a partir de mercados atomizados em que interage um tal
número de agentes econômicos que nenhum deles tem força suficiente para distorcer, em seu proveito, preços
ou outros resultados da livre competição. É ainda definida por outras características, além do número de
unidades econômicas interagentes, como a homogeneidade dos produtos, a ausência de barreiras para os que
querem entrar ou sair do mercado e o amplo acesso de todos a informações transparentes e a fontes de
desenvolvimento tecnológico. Ocorre, porém, que este conjunto de condições não se efetiva na maior parte
dos mercados. As estruturas de concorrência que na realidade prevalecem são imperfeitas. As perfeitamente
competitivas são abstrações conceituais dificilmente observadas na realidade. Consequentemente, a eficiência
privada que se alcança em situações de concorrência imperfeita, notadamente quando ocorre a situação
extrema do monopólio, nem sempre conduz à otimização dos interesses sociais. Os mercados não são, como
imaginavam os primeiros pensadores liberais, centros de excelência para promover o bem comum. Ocorrendo
imperfeições na estrutura de concorrência, com a formação de grupos conspirativos, como os trustes, os cartéis
e outras formas de conluios, não se pode mais garantir que o interesse social prevalecerá sobre o privado.

Geração de externalidades negativas. A palavra externalidade é empregada, aqui, no sentido de “efeitos sobre
terceiros, ou sobre a sociedade como um todo, causados pelas ações ou comportamentos de agentes envolvidos
em determinado ato econômico”. As externalidades podem ser positivas ou negativas, benéficas ou
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prejudiciais, não importa se involuntárias ou não. Os exemplos são os mais variados. Vão desde a poluição do
ar por uma fábrica de cimento ou a contaminação das águas por uma fábrica de produtos químicos, até o
desconforto resultante da instalação de feiras em vias públicas ou o desconforto causado pela produção ou
consumo de determinados bens ou serviços, que satisfazem a uns, mas prejudicam outros. O tratamento
sistemático da questão das externalidades é devido a A. Pigou.13 Em The economics of welfare, publicado
em 1932, ele foi um dos primeiros a evidenciar que uma das imperfeições das economias em que a atuação
dos agentes econômicos é preponderantemente livre é a geração de externalidades negativas. Mesmo quando
perfeitamente competitivos, os mecanismos do mercado não garantem sua atenuação ou eliminação. Em certos
casos, até contribuem para provocá-las. E quando seus efeitos nocivos estendem-se à sociedade como um todo
e afetam significativamente o bem-estar, pode-se chegar à situação mais crítica, extrema, de falência do
mercado, no sentido de que seu funcionamento não é compatível com o “ótimo social”.

Incapacidade para avaliação de méritos. A racionalidade do “homem econômico” não é garantia suficiente
para que os padrões de produção ou de consumo sejam plenamente satisfatórios, tanto do ponto de vista da
sociedade como um todo, como de indivíduos isoladamente considerados. Esta incapacidade produz
consequências pessoais e sociais. Ainda que as consequências de ações livremente decididas sejam
individualmente internalizadas, elas podem prejudicar o cidadão comum desavisado ou imprevidente. Mais
do que isto: mercados sustentados por intensivas campanhas promocionais podem transformar consumidores
em “títeres” – bonecos de cordão manipulados por produtores de alto poder de persuasão, sustentados pelo
poder econômico de que desfrutam. À medida que ocorrem situações deste tipo, ainda que seus efeitos sejam
mais perniciosos do ponto de vista de indivíduos do que da sociedade como um todo, a economia de mercado
se desvia dos caminhos que levariam à otimização do bem comum. Mais diretamente: os custos e benefícios
de agentes individuais não se compatibilizam, necessariamente, com os da sociedade como um todo.

Instabilidade conjuntural. Os primeiros formuladores da ortodoxia liberal acreditavam que “como a oferta cria
sua própria procura”, tudo o que for produzido será escoado e a economia se manterá permanentemente em
estado de equilíbrio e de pleno-emprego. Mas os fatos não confirmaram essa suposição. A história das
economias de mercado é pontilhada por bruscas oscilações, de alta e de baixa, da atividade econômica como
um todo. Momentos de euforia e de expansão são sucedidos por outros de recessão e de desânimo
generalizado. As forças do mercado e da liberdade de empreender não são suficientes para reestimular, nos
casos depressivos, ou para serenar as exaltações infundadas nos casos de euforia. Houve mesmo situações
dramáticas de desemprego em larga escala e de flutuações de alta amplitude. A Grande Depressão dos anos
30, que por um período de quatro a cinco anos abalou as economias de mercado do mundo ocidental, foi uma
das piores de todas as épocas, pela amplitude de seus desdobramentos. Há quem afirme, com certa razão, que
a Segunda Grande Guerra teve muito a ver com a depressão de 1929-33. E esta com a incapacidade das
instituições do livre mercado em promover a estabilidade econômica permanente.

Ineficiências distributivas. A liberdade de ação econômica não é um prêmio de que todos desfrutam em
igualdade de condições. Uma das causas da desigualdade de rendas e de riquezas é o talento diferenciado que
alguns têm para desenvolver negócios e fazer fortuna. A capacidade empresarial livre não tem, para todos, o
mesmo significado. Dela podem resultar distorções distributivas que se acumulam e se ampliam com o tempo,
deixando muitos abaixo da linha de pobreza absoluta e outros em posições acentuadamente distantes desta
linha, só que em direção oposta. Não se pode dizer que a economia de mercado, da forma como foi imaginada
pela tradição liberal, é condição suficiente para a justiça distributiva.

Incapacidade para produzir bens públicos e semipúblicos. Por definição, os “bens públicos” diferem dos “bens
de mercado” por vários atributos. Os primeiros se definem por sua indivisibilidade e pela dificuldade em se
ressarcirem seus custos de oferta pelos mecanismos do mercado. A segurança nacional e a dos cidadãos é um
dos exemplos clássicos. Outro é o saneamento básico. Outro, ainda, a limpeza urbana. Em todos esses casos,
não é possível medir quanto desses bens cada agente econômico “consome”. E mais: como evidenciou P.
Samuelson, em Aspects of public expenditure, o “consumo” de qualquer agente não prejudica as
possibilidades de consumo dos demais. Por essas razões, bens desta categoria não são proporcionáveis pelos
mecanismos da iniciativa privada. Consequentemente, as economias de mercado têm dificuldades em atender
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a essas categorias de bens, não obstante seja alta sua essencialidade: ou elas se afastam de um de seus traços
marcantes (o governo mínimo), ou esses bens essenciais não serão suficientemente supridos para atender às
exigências sociais. O mesmo ocorre com os chamados “bens semipúblicos”, que combinam os atributos dos
“bens públicos” com os dos “bens de mercado”. A educação escolar e o atendimento médico-hospitalar são
exemplos típicos. Embora, nestes casos, seja possível quantificar quanto cada qual consome e, desta forma,
ressarcir os custos envolvidos, os benefícios de ambos os serviços se dispersam de tal forma por toda a
sociedade e são, assim, tão difusos que o benefício social que proporcionam é bem superior a seus custos.
Assim, também neste caso, ainda que o mercado possa proporcioná-los, nada garante que o faça de forma a
maximizar seus benefícios sociais.

Ineficácia alocativa. Esta deficiência tem a ver com uma das características marcantes das economias de
mercado: nelas, os produtores não ouvem as vozes de quem mais necessita, mas as de quem tem mais recursos
para adquirir os bens e serviços que eles estão dispostos a produzir. Este ponto foi particularmente enfatizado
por O. Lange,15 um dos mais contundentes críticos do modelo liberal. Em On the economic theory of
socialism, ele argumentou que o triunfo histórico alcançado pelas economias de mercado se fundamenta em
um tipo de racionalidade limitada. O triunfo tem caráter privado, não social. Atendeu a fins privados, nem
sempre compatíveis com metas que digam respeito às exigências da sociedade como um todo. Os recursos
disponíveis não são alocados para satisfazer, primeiro, às necessidades básicas de todos e, depois, às
necessidades menos essenciais desigualmente distribuídas pela sociedade. Por isso, segundo Lange, a
economia máxima de meios pela empresa privada não tem, necessariamente, alcance social: há determinados
empregos de recursos que, não obstante eficientes do ponto de vista da empresa privada, podem significar
desperdícios do ponto de vista da satisfação das necessidades básicas de toda a sociedade.

Esse conjunto de deficiências, fortemente associado a desvios de comportamento ou a imperfeições

estruturais, motivou diversas categorias de ações corretivas. A maior parte delas implicou maior participação
das autoridades públicas na vida econômica, quer para suprir necessidades que os mecanismos de mercado se
mostraram incapazes de atender, quer para ajustar os interesses privados aos sociais. Os resultados dessa maior
participação do governo como agente econômico definiram uma nova ordem institucional, caracterizada por:
1. Restrições seletivas ao empreendimento privado; 2. estatização parcial; e 3. submissão dos mercados ao
poder regulatório da autoridade pública.

As Intervenções Corretivas: Fundamentos e Objetivos

Se prevalecessem nas economias de mercado apenas os princípios da ortodoxia liberal clássica, os agentes
econômicos privados seriam os árbitros de suas próprias condutas. Em seu conjunto, a economia seria
autoajustável, praticando-se em todos os setores a liberdade transacional e de empreendimento, a concorrência
livre e a busca do interesse próprio sob a égide da justiça para com os outros. Seriam descartados quaisquer
outros meios de coordenação social e o governo ficaria limitado às três funções definidas por A. Smith: justiça,
defesa e produção de bens e serviços fora da esfera de interesse da iniciativa privada. Fora disso, a supremacia
do mercado, como mecanismo de coordenação, superaria o pulso forte do governo.

Não é esta, contudo, a realidade que prevaleceu nas economias de mercado. Com o correr do tempo,
acontecimentos históricos de alto impacto, como a Grande Depressão dos anos 30, ou novas exigências, como
a criação de condições para a aceleração do crescimento econômico em nações de baixos níveis de produção
e renda, ou ainda a correção dos vícios, das imperfeições e das deficiências assinaladas, levou o governo a
atuar com maior amplitude, deixando de ser mero agente passivo. Em paralelo à coordenação derivada do
jogo dos interesses privados e das liberdades para empreender e transacionar, a maior presença do governo na
ordem econômica tornou-se inevitável.

Ao ampliar sua esfera de ação, o governo assumiu funções adicionais. O número dessas funções e seu conteúdo
interventor superaram as prescrições originais da ortodoxia liberal. As novas funções, segundo a síntese
proposta por Ragan-Thomas, passaram a compreender:
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1. Promover a concorrência, fiscalizar e corrigir desvios que contrariem o interesse social.

2. Mobilizar instrumentos de política econômica para estabilizar a economia, notadamente em situações

recessivas, de generalizada redução das atividades produtivas e do nível de emprego dos recursos.
3. Adotar políticas de redução da concentração da renda e de apoio a pessoas ou a comunidade em
situação de pobreza absoluta.
4. Atenuar ou remover problemas decorrentes de externalidades.
5. Produzir bens e serviços públicos e semipúblicos, que, pelos mecanismos do mercado livre e pelos
estímulos ao empreendimento privado, não seriam produzidos em escalas que atendessem às
necessidades a eles relacionadas.

Uma das consequências da maior presença econômica do governo, voltado para essas novas funções, foi a
ampliação de seus dispêndios em relação ao PNB. A Tabela 6.2 revela o tamanho da presença do governo,
segundo esse indicador, em economias de mercado selecionadas, nas três últimas décadas do século XX e nas
primeiras do século XXI. Em alguns países, os dispêndios do governo situam-se entre 45% e 50% do PNB,
embora a média mundial não ponderada pareça estar entre 25% e 30%. Na Ásia, de forma geral, tende a situar-
se entre 20% e 25%; na América, varia no amplo intervalo de 25% a 35%; na Europa, é onde a presença do
governo alcança as mais altas taxas, puxadas pela promoção do bem-estar social.

O Quadro 6.3 sintetiza as principais categorias de dispêndios do governo nas economias de mercado segundo
levantamentos do World Bank nas seis últimas décadas (1970-2014). Elas cobrem as principais funções do
governo sintetizadas em forma matricial no Quadro 6.4. Quanto a sua constituição e a sua importância relativa,
elas variam de país para país, como mostramos na Tabela 6.3. Na América, as duas principais categorias de
dispêndios públicos são bem-estar social e defesa; na Europa e na Oceania, bem-estar social e outros serviços
de interesse público; na Ásia, serviços de interesse econômico e educação.
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TABELA 6.2
Dispêndios do governo central de economias de mercado selecionadas, em relação ao PNB, 1972 a 2013.
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Fontes:WORLD BANK. World development indicators. World development report 1991, 1994, 1998-99 e 2000-2001. Washington:
Oxford University Press, 1991, 1994, 1999 e 2002. IMF – International Monetary Fund. International Statistics. Government
Finance. Yearbook 2014, v. LXVII. Os dispêndios referem-se à soma do consumo (manutenção da estrutura burocrática), às
transferências previdenciárias e assistenciais e aos investimentos em formação bruta de capital fixo.
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TABELA 6.3 Destinação média ponderada dos recursos dos governos centrais, em economias de
mercado selecionadas, no período 1990-2013.

Fonte:Dados primários do World Bank. World development indicators. World development report 1992 e 2000-2001. Washington:
Oxford University Press, 1992 e 2002. IMF – International Monetary Fund. International Statistics. Government Finance. Yearbook
2014, v. LXVII. Cálculos do autor. As diferentes categorias de dispêndios, em cada Continente, foram ponderadas pelo PNB dos
países selecionados.

Quando comparamos as atuais categorias dos dispêndios do governo e suas expressões em relação ao PNB,
com as que se observavam nos séculos anteriores e nas duas primeiras décadas do atual, constatamos:

• Maior número de categorias e de tipos de dispêndio.

• Maior expressão do dispêndio em relação ao PNB.

As causas da expansão das categorias de dispêndio e da maior expressão dos gastos do governo em relação ao
PNB nas economias de mercado, além das imperfeições e ineficiências do modelo liberal ortodoxo
relacionaram-se também a novas realidades e a novas exigências sociais, decorrentes de pelo menos cinco
fatores:

1. Urbanização e decorrente expansão das necessidades por bens e serviços públicos e semipúblicos.

2. Aumento da expectativa de vida da população e decorrentes exigências de maiores gastos

previdenciários.
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3. Tendência à concentração da renda entre pessoas e regiões e decorrentes exigências de dispêndios

corretivos.

4. Maior sofisticação tecnológica das atividades de defesa e decorrente expansão de seus custos.

5. Crescente preocupação com os problemas do atraso econômico e consequente exigência de maior

presença do governo, nos estágios iniciais de arranque econômico, como agente empresarial ou de
fomento.

Esse aumento da presença do governo nas economias de mercado, exercendo funções regulatórias e de
coordenação complementar, bem como de supridor das exigências crescentes por bens públicos e
semipúblicos, já havia sido detectado desde o final do século XIX pelo economista alemão Adolph Wagner.
Ele foi um dos primeiros a considerar as causas da emergência do setor público nas economias de tradição
liberal. Suas observações, hoje conhecidas como Lei de Wagner, são de que a expansão do governo nas
economias de mercado se dá a taxas mais que proporcionais ao crescimento da renda agregada. F. Rezende
assim sintetiza as três razões da lei de expansão do governo como agente econômico: “Em primeiro lugar,
devido às necessidades naturais de crescimento das atividades administrativas e das despesas de segurança,
que constituem o exemplo clássico de serviços que cabe ao governo manter. Em segundo, em decorrência da
pressão provocada pela industrialização e urbanização sobre a demanda de serviços de natureza social. Em
terceiro, em virtude da necessidade de intervenção direta ou indireta no processo produtivo para evitar a
possível proliferação de monopólios, que seriam facilitados pelas modificações tecnológicas e crescente
necessidade de vultosos investimentos para a expansão de alguns setores industriais.”

O conjunto das razões para a maior presença do governo na vida econômica atuou tão fortemente nos últimos
50 anos, que, em muitos casos, os traços dominantes do ordenamento institucional nas economias de mercado
ultrapassaram os limites que os economistas mais conservadores entendiam como prejudiciais à eficiência
econômica e à própria eficácia alocativa, embora pudessem estar solucionando questões mais agudas
relacionadas à justiça distributiva. Consequentemente, passaram a ser enfatizadas algumas restrições à
intervenção do governo. As de maior relevância são:

• O regulamentarismo excessivo pode significar, no limite, a destruição do mercado, dos contratos e

transações voluntárias como formas de coordenação.

• À medida que a coordenação dos processos econômicos passa para a esfera do governo, centralizam-
se decisões alocativas. Para Simonsen, “nos sistemas descentralizados, os erros de decisão tendem, de
alguma forma, a compensar-se, como uma espécie de soma de vetores aleatórios; a alternativa de
centralização talvez sirva para neutralizar pequenos enganos, mas pode ampliar os grandes, se
unificados numa mesma direção”.

• O governo como empresário tende a ser menos eficiente no emprego de recursos que os
empreendedores privados, por fatores como: 1. Rigidez administrativa e descontinuidade gerencial; 2.
pouca sensibilidade para custos e para exigências do mercado; 3. imunidade à competição, em especial
no caso de monopólios estatais; e 4. ausência de mecanismos de estímulo e de penalização,
correspondentes respectivamente ao lucro privado e à falência.

Este conjunto de restrições tem levado, desde o início dos anos 80, à revisão dos papéis, dos limites e do
tamanho do governo nas economias de mercado. A tendência, que tem sido denominada genericamente de
neoliberalismo, tem levado à redução de determinadas ações intervencionistas, em especial daquelas que não
substituem vantajosamente os mecanismos do mercado, e à privatização de empreendimentos do governo.
Permanecem, todavia, fortalecidas, mesmo nos países onde o neoliberalismo tem sido mais claramente
praticado, funções relacionadas à produção de bens públicos e semipúblicos de interesse do bem-estar social
e o controle de externalidades negativas.