Escola Superior de Negócios e Empreendedorismo de Chibuto – ESNEC

CURSO DE LICENCIATURA EM FINANCAS

FINANÇAS PÚBLICAS

Aula Teórica n° 2
TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS
 Falhas de mercado
 Funções do Governo.
 Razões da Presença do Governo no Mercado

1.5. Teoria das Finanças Públicas

A teoria das finanças públicas, de modo geral, está fundamentada na existência das falhas de
mercado. As falhas de mercado acabam gerando necessidades, tais como: presença do governo
no mercado, estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.

Na vida real, os mercados raramente constituem palcos de concorrência perfeita. As situações de

concorrência imperfeita são frequentes nas economias modernas, o acesso privilegiado à
informação por parte de alguns agentes económicos ou a ausência de informação são fenómenos
comuns; as externalidades e os bens públicos abundam, etc. São as chamadas falhas de mercado.

Quando estamos na presença destas falhas, o mercado já não conduz a uma afectação eficiente
dos recursos. Em tais situações, a intervenção do Estado para corrigir essas falhas de mercado
poderá conduzir a uma afectação mais eficiente dos recursos do que aquela que resultaria se
deixasse o mecanismo de mercado operar livremente (forças do mercado: Procura e Oferta).

1.5.1 Falhas de Mercado

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Por: Eugénio Nhavotso
De acordo com a teoria do bem-estar social, em determinadas condições, os mercados
competitivos geram uma alocação de recursos. Quando não for mais possível que a realocação
dos recursos gere um aumento do grau de satisfação de um indivíduo sem degradar na situação
de um outro indivíduo qualquer, ocorre o óptimo de Pareto 1, ou seja, não há como melhorar o
bem-estar de um indivíduo sem prejudicar o bem-estar de pelo menos um outro indivíduo.
Entretanto, existem distorções que são denominadas “falhas de mercado” impedindo que o
óptimo de Pareto se realize, tais como: existência de bens públicos, falhas de competição
(existência de monopólios naturais), externalidades, mercados incompletos, informação
assimétrica, desemprego e inflação.
As falhas de mercado: são fenómenos que impedem que a economia alcance o óptimo de Pareto,
ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem-estar social através do livre mercado,
sem interferência do governo. São elas:

1.5.1.1 Bens Públicos

Podemos distinguir bens públicos puros e bens semi-públicos ou meritórios.
Os bens públicos puros caracterizam-se por:
 Impossibilidade de exclusão no consumo. É impossível, ou muito difícil, excluir
alguém de usufruir de um bem público. É impossível, ou muito difícil, limitar o seu
consumo.

 Irivalidade no consumo: O consumo de um bem público por um agente económico não

rivaliza com o consumo do mesmo bem por outro ou outros agentes económicos; não
reduz a quantidade disponível do bem para consumo de outros indivíduos. Trata-se,
portanto, de um bem em que o custo marginal de um indivíduo adicional usufruir desse
bem é nulo. Não é, pois, desejável limitar o seu consumo.

Os bens públicos são caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivíduo não
prejudica o consumo dos demais indivíduos (consumo indivisível ou não-rival), pois todos se
1
Também chamado de eficiência de Pareto, o conceito macroeconômico de ótimo de Pareto foi
desenvolvido pelo italiano Vilfredo Pareto Vilfredo Pareto (1848-1923), O ótimo de Pareto corresponde a
uma afetação de recursos aos agentes económicos a partir da qual não existe nenhuma reafectação
possível que seja preferida por um indivíduo e não implique a perda de bem-estar de um outro. Assim
sendo, as afetações de recursos correspondentes a ótimos de Pareto são aquelas a partir das quais
deslocações mutuamente benéficas não são possíveis, pelo que não é possível melhorar a situação de
um indivíduo sem prejudicar a situação de outro.

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beneficiam de sua produção. Uma vez produzidos, os bens públicos irão beneficiar a todos os
indivíduos, independentemente da participação de cada um no rateio dos custos.

Outra característica importante dos bens públicos resulta do fato de que é praticamente
impossível impedir que um indivíduo desfrute de um bem público, também conhecida como
princípio da não-exclusão. Por exemplo, se o governo melhora a iluminação da determinada via
pública, todos os indivíduos que utilizarem esta via serão beneficiados, e não há possibilidade de
distinção entre estes indivíduos. Essa característica dificulta o rateio dos custos de produção dos
bens públicos entre a população, pois não há como mensurar o quantum de benefício de cada
indivíduo.

Os exemplos mais comuns de bens públicos são: justiça, segurança pública e defesa nacional
(bens intangíveis) e praças, ruas e iluminação pública (bens tangíveis).

Há uma espécie de bens, denominados bens meritórios ou semi-públicos, que podem ser
considerados como uma classificação intermediária entre os bens públicos e os de mercado, e
possuem a seguinte característica: podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois são
submetidos ao princípio da exclusão, mas também podem ser produzidos, total ou parcialmente,
pelo sector público, devido aos benefícios sociais gerados e às externalidades positivas.

Os bens meritórios aumentam a satisfação da colectividade. Um exemplo de bens meritórios são

os serviços de saúde e educação, visto que, se produzidos pelo sector privado, podem se tornar
inalcançáveis por grande parte da população baixa renda, o que faz com que seja necessária a
intervenção do governo, tornando esses serviços gratuitos para a população ou a preços
subsidiados, sendo seus custos de financiamento obtidos a partir da tributação compulsória de
toda a sociedade.

A impossibilidade de excluir alguém do usufruto de um bem público se deve ao facto de

estarmos na presença de um bem ou serviço de satisfação passiva, em que a mera existência do
bem ou serviço garante o seu usufruto por parte de todos. Ao contrário dos bens privados, de
satisfação activa, não existe uma actividade de procura. A necessidade de defesa contra uma
agressão externa é satisfeita pela mera existência de um exército nacional. Não é possível excluir
qualquer cidadão de ser defendido pelo exército numa situação de agressão externa. O exército

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defende todo o país e todos os cidadãos. A defesa é um bem público puro, não havendo por isso
lugar à exclusão no consumo. Por outro lado, todos podem beneficiar simultaneamente da
defesa, não havendo por isso rivalidade na satisfação desta necessidade. Mas se eu quiser comer
um pão terei que procurá-lo no mercado e pagar um preço. Se eu não quiser, ou não puder, pagar
o preço que me é exigido, não comerei o pão. Ficarei, assim, excluído do seu consumo. Existe
também rivalidade no consumo: se eu comer um pão impeço outros de comer esse mesmo pão.

Nos bens privados existe sempre a possibilidade de exclusão no consumo, a qual resulta do facto
de o usufruto desses bens envolver o pagamento de um preço. De salientar, contudo, que para
alguns bens privados não há rivalidade no consumo. Se quiser assistir a um filme, terei que
pagar a entrada. Mas uma vez dentro do cinema, todos os espectadores podem assistir
simultaneamente à exibição do filme.

Então, a existência desses bens puramente públicos no mercado cria falhas de mercado. Nenhum
indivíduo pagaria por um bem ou serviço, que é oferecido por um privado, sabendo que o Estado
oferece um igual, a custo zero. Isto impossibilitaria aos privados fornecerem os mesmos bens e
serviços que o Estado oferece.

1.5.1.2. Externalidades

Externalidades: são os efeitos que determinadas acções causam à terceiros. As externalidades

podem ser positivas ou negativas. Por exemplo, uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo
tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao
meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem-estar
dos indivíduos empregues e diminuir a criminalidade (causada pelo desemprego). Cabe ao
governo criar mecanismos que proíbam actividades que causem externalidades negativas e
incentivar actividades causadoras de externalidades positivas;

A educação de um indivíduo pode ser considerada uma externalidade positiva, já que a

sociedade em geral beneficia de um maior nível de instrução da população (através, por
exemplo, de um aumento da produtividade e competitividade da economia, ou de uma menor
propagação de doenças devido aos maiores cuidados individuais de saúde e higiene de uma
população instruída).

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No que se refere às externalidades negativas, o exemplo mais frequentemente citado é o da
poluição. Uma actividade poluente impõe custos à sociedade, os quais não fazem parte dos
custos da empresa poluidora. Quando uma fábrica emite gases tóxicos ou contamina as águas de
um rio, a população que habita nessa zona irá sofrer um aumento da incidência de certas doenças
de pulmões ou de pele, deixará de poder utilizar a água do rio para consumo, lazer ou pesca, etc.
De igual modo, quando alguém fuma prejudica aqueles que o rodeiam e, igualmente, quando
deita lixo na rua está a contribuir para a degradação da paisagem urbana e a propagação de
doenças. Mas o indivíduo não incorre (directamente) em nenhum custo por isso.

A provisão privada de bens públicos, se acompanhada da impossibilidade de exclusão no

consumo (pagamento), tem associada uma externalidade positiva. De facto, ela beneficia a
terceiros sem que estes tenham que pagar pelos benefícios auferidos. É o caso do impacto de
uma barragem na estabilização do caudal de um rio, do acesso a uma estrada rural construída e
mantida por um privado, ou da sinalização da costa por um farol. Se pagasse-se uma taxa pela
utilização da estrada ou do farol igual ao benefício gerado, deixaríamos de estar na presença de
uma externalidade. O efeito externo teria sido internalizado.

Quando se está na presença de externalidades, o livre funcionamento do mercado não garante

uma afectação eficiente de recursos:

 No caso das externalidades negativas, os agentes económicos não contabilizam os

custos que impõem a terceiros quando desenvolvem determinadas actividades, pelo que o
farão em excesso. Os custos sociais superam os custos privados.

 Do mesmo modo, quando a actividade de um agente económico gera uma externalidade

positiva, ele não beneficia dos efeitos positivos da sua acção em terceiros.
Consequentemente, ele desenvolverá essa actividade em menor quantidade do que seria
socialmente desejável (eficiente). Os benefícios sociais são superiores aos benefícios
privados.

1.5.1.3. Informação Assimétrica

É uma falha no processo de divulgação de informações no mercado. Nem todos os indivíduos

que participam do mercado possuem as mesmas informações, o que não permite que alguns
consumidores tomem decisões de forma racional, pois não possuem dados suficientes para tal.

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Neste caso, a intervenção do governo permite que todos os participantes de determinado sector
económico tenham as informações necessárias à tomada de decisão. O objectivo da intervenção
do governo é tornar o fluxo de informações o mais eficiente possível. Essa intervenção pode ser
realizada através da criação de legislações específicas que permitam uma maior transparência no
mercado.

Uma das hipóteses por detrás de muitos modelos microeconómicos é a existência de informação
perfeita. A informação encontra-se disponível no mercado e todos os agentes económicos têm
igual acesso a ela. Os custos da informação para qualquer agente económico são nulos.

Existem muitas situações onde tal não acontece. O mercado pode, em certas situações, não
fornecer informação aos agentes económicos, ou fazê-lo em quantidade insuficiente. Tais
situações têm motivado a intervenção dos Governos. São disso exemplo as leis que obrigam os
bancos a fornecer determinado tipo de informação aos seus clientes, ou as empresas a
publicarem as suas contas, ou os produtores a especificarem na embalagem as características do
seu produto. O serviço público de informação meteorológica constitui outro exemplo.

As Finanças Públicas surgem devido à existência dessas Falhas de Mercado. A teoria das
Finanças Públicas fundamenta-se na existência das falhas de mercado. Elas geram necessidades,
tais como: presença do governo no mercado, estudo das Funções do Governo, da Teoria da
Tributação e do Gasto Público.

1.5.1.4 Mercados Incompletos

Um mercado é considerado incompleto quando um bem ou serviço não é ofertado, mesmo que
seu custo de produção esteja abaixo do preço que os consumidores em potencial estariam
dispostos a pagar.
Um exemplo de mercado incompleto ocorre em países onde o sistema financeiro e o mercado de
capitais são pouco desenvolvidos. Com isso, não há financiamentos de longo prazo e o sector
privado se torna apreensivo de investir em determinados sectores da economia, pois não está
disposto a assumir tantos riscos. Ou seja, existe mercado consumidor para o produto ou serviço,
mas não existe quem produza. Uma maneira de resolver esse problema é a intervenção do
governo no mercado, através da concessão de financiamentos longo prazo e redução das taxas de
financiamento para o sector produtivo.

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1.5.1.5 Desemprego e Inflação
Um mercado sem intervenção do governo também pode gerar altos níveis de desemprego e
inflação. Para que isso seja evitado, torna-se necessária a intervenção do governo, através da
implementação de políticas que visem à manutenção do sistema económico o mais próximo
possível da estabilidade de preços e do pleno emprego.
A redução do desemprego é importante, pois aumenta o mercado consumidor e, indirectamente,
ajuda a diminuir a violência. Já a estabilização de preços aumenta o bem-estar da sociedade e
gera um maior desenvolvimento económico.

1.5.1.6 Monopólios Naturais

Os monopólios naturais ocorrem em determinados sectores da economia quando o processo
produtivo apresenta retornos crescentes de escala, isto é, quanto maior a produção, menor o seu
custo unitário. Com isso, dependendo do tamanho do mercado consumidor, é mais vantajoso que
exista uma empresa produzindo muito do que várias empresas produzindo pouco, pois, neste
caso, o custo de produção seria mais alto.
A intervenção do governo, quando ocorre um monopólio natural, pode acontecer de duas formas:
através da regulação ou através da produção do bem ou serviço pelo próprio governo. Na
regulação, procura-se evitar que ocorram preços abusivos, pois acarretaria uma perda do bem-
estar da sociedade. Por outro lado, quando o governo se torna responsável pela produção do bem
ou serviço a sua responsabilidade é bem maior, pois necessita manter um bem ou serviço de
qualidade e acompanhar os avanços tecnológicos do sector. Essa forma de intervenção, nos
últimos tempos vem se enfraquecendo em virtude do processo de privatização.

1.5.2 Razões a Presença o Governo no Mercado

São diversas as razões para a existência do governo:

 A operação do sistema de mercado necessita de uma série de contratos que dependem da

protecção e da estrutura legal implementada pelo governo.
 Ocorrência de falhas de mercado em função de bens públicos, externalidades,
monopólios naturais, falta de informação, etc.
 Promoção de crescimento e estabilidade económica - elevado nível de emprego,

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 estabilidade de preços, certo equilíbrio nas transacções com o exterior.
 Redistribuição de renda, riqueza e oportunidades.

1.5.3 Funções do Governo ou Funções Clássicas do Estado

Devido à existência de falhas de mercado, tendo em vista a necessidade de aumentar o bem estar
da sociedade, o estado intervém na economia desempenhando três funções clássicas: função
alocativa, estabilizadora e distributiva.

A acção do governo através da política fiscal abrange três funções básicas:

 Função alocativa
 Função distributiva
 Função estabilizadora

Os bens públicos não podem ser fornecidos de forma compatível com as necessidades da
sociedade através do sistema de mercado. Os bens que produzam externalidades também não são
adequadamente ofertados / demandados.

Função Alocativa: com esta função, o Governo coloca/aloca os recursos com o intuito de
oferecer bens e serviços públicos (ex.: rodovias, segurança), bens semi-públicos ou meritórios
(ex.: educação, saúde), desenvolvimento (fábricas); O governo corrige a alocação de recursos
quando oferece (ou estimula a oferta) de bens públicos e bens que produzem externalidades
positivas ou desestimula ou inviabiliza a produção de bens que produzem externalidades
negativas.

Na função alocativa, o Estado realiza os investimentos em infraestrutura econômica, transporte,

energia, estradas, hospitais, comunicação, armazenamento da produção – que são os motores do
desenvolvimento nacional e regional, claro que cada investimento de acordo com a vocação
produtiva das mais diversas regiões do país.

Com estas alocações de recursos para proporcionar o desenvolvimento do país, existe a

produção de bens que o sistema de mercado não pode fornecer, pois, os bens públicos têm como
características serem não excludentes, ou seja, o consumidor não é excluído do seu uso pelo não
pagamento, e não há rivalidade no consumo, ao contrário dos bens privados. O facto de os

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benefícios gerados pelos bens públicos ficarem disponíveis para todos os consumidores faz com
que não haja pagamentos voluntários aos fornecedores desses bens. Há um espaço claro para o
free rider. Para evitar má alocação de recursos, o governo deve:

– determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados;

– calcular o nível de contribuição de cada consumidor.

A distribuição de renda resultante, em determinado momento, das dotações dos factores de

produção capital, trabalho e terra - e da venda dos serviços desses factores no mercado pode não
ser a desejada pela sociedade.

Função Distributiva: o Governo faz a redistribuição das receitas, através das transferências, dos
impostos e dos subsídios governamentais e dos gastos na área social (assistência social, saúde,
saneamento, habitação, educação etc.). Exemplo, a destinação de parte dos recursos provenientes
da tributação ao serviço de saúde, serviço ao qual é mais utilizado por indivíduos de menor
renda; O livre funcionamento do mercado não é capaz de assegurar elevados níveis de emprego,
estabilidade dos preços, elevadas taxas de desenvolvimento económico e estabilidade nas
transacções com o exterior.

Função Estabilizadora/reguladora: constitui a aplicação das diversas políticas económicas a

fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do
mercado em assegurar o seu alcance. O mercado de trabalho, em particular, apresenta
peculiaridades. Há uma certa rigidez e desequilíbrios frequentes pela forma como os contratos se
estabelecem e pela existência de entidades corporativas (sindicatos, associações de produtores
etc.). O governo pode afectar o nível de actividade económica actuando sobre a demanda
agregada através dos instrumentos de política macroeconómica. Pode-se reduzir ou aumentar
impostos, ampliar ou cortar gastos, elevando ou restringindo a demanda agregada 2 e, assim,
gerando mais ou menos actividade económica.

Caso se queira combater a inflação, políticas que restrinjam a demanda podem ser
recomendáveis (cortes nos gastos ou aumento de impostos). Caso se queira ampliar o nível de
emprego pode-se optar por políticas que ampliem a demanda (aumento de gastos e redução de

2
A demanda agregada é um termo da macroeconomia dada pela soma de quatro componentes:
consumo, investimento, gastos do governo e as exportações líquidas. A teoria da demanda agregada é,
até hoje, utilizada para medir a produção dos países.
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tributos). O governo pode também actuar através dos instrumentos de política monetária. Pode
alterar o depósito compulsório dos bancos comerciais no Banco Central, modificar a taxa de
redesconto ou actuar no open market, vendendo ou comprando títulos junto ao público através
do Banco Central. Também é comum a utilização do instrumento cambial. Nesse caso, o
governo actua sobre o valor da moeda em relação às demais, vendendo e comprando divisas.

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