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Nos ltimos anos, o progresso edu-

cativo na Amrica Latina tem sido lento.


Embora a matrcula e o investimento em
educao tenham aumentado em pratica-

de aprendizagem ainda so muito acentua-

desenvolvimento com igualdade. Este li-


vro representa a viso da Comisso para a
Educao de Qualidade para Todos sobre
como possvel melhorar a qualidade edu-
cativa. Convocada pelo Dilogo Interame-
ricano, a Comisso presidida pelos ex-
presidentes Ernesto Zedillo, do Mxico,

Construindo uma e Ricardo Lagos, do Chile, e formada por


doze respeitados membros, que represen-

educao de qualidade:
tam distintos pases e perspectivas.
Construindo uma educao de quali-
dade: um pacto com o futuro da Amrica

um pacto com o futuro Latina chama a ateno para o problema


da baixa qualidade educativa na regio e

da Amrica Latina
prope uma agenda transformadora, iden-

necessrias reformas e inovaes. O do-


cumento convoca cidados e governos a
se comprometerem com essa agenda por
meio da formao de verdadeiros pactos
sociais para a transformao educativa.
Essa mobilizao social e o compromisso
regional por uma educao de qualidade
so urgentes para alcanar o desenvolvi-
mento com igualdade na Amrica Latina.
Construindo uma
educao de qualidade:
um pacto com o futuro
da Amrica Latina
Comisso para a Educao
de Qualidade para Todos
CIP - Catalogao na publicao
Elaborada pela bibliotecria Gabriela Faray (CRB7-6643)

C758 Construindo uma educao de qualidade : um pacto com o futuro da


Amrica Latina / Comisso Para a Educao de Qualidade para Todos.
1. ed.- So Paulo : Instituto Ayrton Senna, 2016.
224p. il. ; 17x24cm.

ISBN 978-85-88200-07-4.

1. Educao. 2. Qualidade na educao. 3. Poltica Educacional. I. Comisso Para


a Educao de Qualidade para Todos. II. Instituto Ayrton Senna. II. Ttulo.

CDD 379

ISBN: 978-85-88200-07-4

2016 Instituto Ayrton Senna

R. Dr. Fernandes Coelho, 85 - Pinheiros,


So Paulo - SP
Brasil
Comisso para a Educao de Qualidade para Todos

Ricardo Lagos Ernesto Zedillo


Ex-presidente Ex -presidente
Chile Mxico

Epsy Campbell Barr Salvador Paiz


Deputada, Assembleia Legislativa Presidente, Funsepa
Costa Rica Guatemala

Claudia Costin Viviane Senna


Diretora Snior de Educao, Presidente, Instituto Ayrton Senna
Banco Mundial, Brasil Brasil

George Gray Molina Emiliana Vegas


Economista-Chefe Chefe, Diviso de Educao
Amrica Latina, PNUD Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bolvia Venezuela

Sergio Fajardo Elena Viyella de Paliza


Ex-governador, Antioquia Presidente, EDUCA
Colmbia Repblica Dominicana

Claudio X. Gonzlez Felipe Ortiz de Zevallos


Presidente, Mexicanos Primero Presidente, Grupo Apoyo
Mxico Peru

Gerardo della Paolera Jos Weinstein


Diretor Executivo, Fundacin Bunge y Born Diretor CEDLE, Universidad Diego Portales
Argentina Chile

Ariel Fiszbein
Diretor Executivo da Comisso
Argentina
Prefcio
A Comisso para a Educao de Qualidade para Todos
uma iniciativa inovadora de grande abrangncia do Dilogo
Interamericano, criada para apoiar uma mudana educativa
profunda na Amrica Latina por meio da mobilizao dos se-
tores pblico e privado, dos meios de comunicao e da socie-
dade civil. Presidida pelos ex-presidentes Ernesto Zedillo, do
Mxico, e Ricardo Lagos, do Chile, e integrada por doze l-
deres latino-americanos, a Comisso iniciou seu trabalho du-
rante o Frum Sol Linowitz do Dilogo Interamericano, em
novembro de 2014. Por mais de duas dcadas, o Dilogo tem
enfatizado a importncia da educao para o desenvolvimen-
to da regio e feito contribuies importantes em relao ao
tema. A Comisso representa a continuidade desses esforos.

A misso da Comisso elevar o perfil da baixa qualidade


da educao na Amrica Latina e propor uma agenda para a
mudana educativa que desperte o interesse e o compromisso
de todos os atores relevantes. Alm de estimular a reflexo, a
Comisso busca promover alianas entre setores, identificar
os progressos realizados nos ltimos anos e oferecer uma srie
de recomendaes prticas que sirvam como ponto de partida
para a transformao educativa que a regio tanto precisa.

Este relatrio est dividido em trs partes. Primeiro, apre-


senta um panorama do estado atual da educao na Amrica
Latina. Segundo, analisa seis reas prioritrias para melhorar a
qualidade educativa. E, terceiro, prope a criao de um pac-
to social que gere uma transformao profunda e sustentvel
nos sistemas educativos da regio. Este esforo resultado do
Programa de Educao do Dilogo, que tem como objetivo
melhorar a qualidade educativa e impulsionar o desenvolvi-
mento de habilidades em toda a Amrica Latina.

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Quero manifestar nosso agradecimento aos co-presiden-
tes da Comisso, Ernesto Zedillo e Ricardo Lagos, pela li-
derana, assim como aos doze membros da Comisso pelo
compromisso e apoio prestado. Tambm quero reconhecer o
papel valioso desempenhado por Ariel Fiszbein (diretor do
Programa de Educao do Dilogo), que concebeu a ideia e
contribuiu com a liderana intelectual e a direo do projeto.
Federico Sucre e Beln Cumsille (associados do Programa de
Educao do Dilogo) foram parte essencial da equipe reda-
tora e fizeram contribuies valiosas ao relatrio. Agradeo,
ainda, o apoio da Fundacin Santillana e de Laureate Inter-
national Universities e Grupo Pantalen S. A.

Michael Shifter
Presidente
Dilogo Interamericano
Agosto de 2016

8
Prlogo
O desenvolvimento com equidade e democracia requer
que todas e cada uma das crianas latino-americanas rece-
bam uma educao de qualidade. A Amrica Latina tem feito
importantes progressos ao expandir a cobertura de seus sis-
temas educativos, reservando uma proporo crescente dos
oramentos pblicos para tornar isso possvel. No entanto,
e apesar dos importantes esforos realizados, os dficits de
aprendizagem continuam sendo alarmantes. Os resultados de
exames de aprendizagem nacionais e internacionais demons-
tram que a Amrica Latina est ficando para trs, no apenas
em comparao com o resto do mundo, mas tambm em re-
lao aos nossos prprios padres. Em uma era de crescen-
te globalizao e mudana tecnolgica acelerada, as lacunas
educativas representam um desafio vital para as economias e
sociedades da regio.

Nossos pases se encontram em uma encruzilhada. Se no


melhorarem de maneira substancial e sustentvel a qualidade
da educao, os enormes esforos realizados para aumentar a
escolaridade no rendero os frutos esperados. O futuro econ-
mico, social e poltico da regio depende de que nossas socie-
dades e governos consigam avanar em uma agenda ambicio-
sa de qualidade educativa. Melhorar a qualidade da educao
representa a diferena entre estancamento e desenvolvimento.

Neste relatrio, propomos reformas em seis reas que con-


sideramos fundamentais para transformar os sistemas educa-
tivos da regio: 1) a educao infantil; 2) a excelncia docente;
3) a avaliao de aprendizagens; 4) as novas tecnologias; 5) a
relevncia da educao e (6) o financiamento sustentvel. Em
cada uma dessas reas, exploramos onde se encontra a Am-
rica Latina atualmente e, com base nas melhores evidncias

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internacionais disponveis, discutimos o que pode ser feito
para que os pases da regio alcancem seu potencial educativo.

O relatrio prope uma srie de reformas que no so sim-


ples. Estas reformas requerem recursos humanos e financei-
ros, compromisso poltico e persistncia ao longo do tempo
para que deem bons resultados. A mudana deve dar espao
para experimentar, avaliar e adaptar segundo as necessidades
de cada pas. Alm disso, requer altos nveis de consenso e
participao social, incluindo os educadores, os estudantes e
as famlias.

Por isso, propomos a criao de pactos sociais pela edu-


cao de qualidade que transpaream os objetivos das refor-
mas, fixem metas e recursos e estabeleam um mecanismo de
responsabilidade mtua. A ideia promover estratgias a lon-
go prazo que transcendam diferentes governos, estabelecendo
mecanismos que assegurem que os acordos sejam traduzidos
em aes concretas e ofeream o tempo suficiente para obter
os resultados requeridos.

Tivemos o prazer de trabalhar com um grupo muito di-


verso e dinmico de lderes latino-americanos de diferentes
reas, a quem expressamos nossa gratido pela generosa cola-
borao. De maneira especial, manifestamos nosso reconhe-
cimento a Ariel Fiszbein, impulsionador, diretor e principal
autor deste relatrio, por seu dedicado e esplndido trabalho.

Assim como no sculo XX o desafio foi expandir a cober-


tura dos sistemas educativos, hoje o desafio oferecer uma
educao de qualidade para todos. S assim conseguiremos
fomentar o desenvolvimento com equidade e democracia de
toda a Amrica Latina. Este relatrio nossa modesta con-
tribuio ao debate crucial sobre o futuro da educao na

10
regio. Reafirma nosso compromisso, e o do Dilogo Intera-
mericano, com as reformas educativas em busca da qualidade.
tambm um respeitoso convite aos nossos concidados a
abandonar a complacncia para avanar mais decididamente
na transformao educativa que o futuro de nossa Amrica
Latina demanda.

Ricardo Lagos e Ernesto Zedillo

11
Comisso para a Educao
de Qualidade para Todos
ndice

Resumo executivo 17

I. O desafio 25

II. Desenvolvimento na primeira infncia 43

III. Excelncia docente 59

IV. Avaliao de aprendizagens 87

V. Novas tecnologias em educao 103

VI. Uma educao relevante 121

VII. Financiamento para alcanar resultados 143

VIII. Rumo a um pacto social pela


educao de qualidade 157

15
Resumo executivo
A Amrica Latina tem obtido avanos importantes no au-
mento da cobertura em todos os nveis do sistema educativo,
mediante o investimento de maiores recursos, o que permitiu
incorporar cada vez mais os setores mais marginalizados es-
cola. Os esforos realizados por governos e cidados em toda
a regio comearam a dar frutos.

No entanto, os nveis de aprendizagem so extremamente


baixos e desiguais, de acordo com os resultados dos exames
nacionais e internacionais. As crianas e jovens latino-ame-
ricanas simplesmente no esto aprendendo em nveis acei-
tveis. Apesar das melhorias observadas em alguns pases da
regio, a Amrica Latina continua se distanciando do restante
do mundo desenvolvido e emergente. H evidncias crescen-
tes de que o sistema educativo no est construindo as com-
petncias que devem ser desenvolvidas no sculo XXI nem os
recursos humanos necessrios para melhorar a produtividade
e promover o crescimento com equidade.

Sem melhorias significativas nos nveis de aprendizagem e


no desenvolvimento de competncias, o crescente nvel de es-
colaridade dificilmente se traduzir na melhoria da qualidade
de vida aspirada pelos cidados latino-americanos e muito
provvel que seja mais uma fonte de frustrao em vez de um
fator de ascenso econmica e social.

Embora se reconhea que urgente melhorar a qualida-


de educativa, a inrcia dos sistemas muito forte. Romper
com ela requer esforos concentrados de reforma que gerem
mudanas profundas e duradouras. Isso demanda orientar re-
cursos financeiros, humanos e polticos para aquelas reformas
com maiores efeitos transformadores.

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Como transformar a educao e, dessa maneira, melhorar
os nveis de aprendizagem? Quais so os obstculos que os pa-
ses da Amrica Latina devem enfrentar para melhorar a quali-
dade educativa? Com base em uma anlise cuidadosa da situ-
ao dos sistemas educativos na regio e nas lies aprendidas
a partir da experincia internacional, este documento prope
reformas em seis reas de poltica educacional para gerar uma
mudana profunda e duradoura em termos de qualidade.

Desenvolvimento na primeira infncia

As crianas, especialmente aquelas que vivem em lares vul-


nerveis, chegam ao ensino fundamental com dficits cogni-
tivos muito grandes, que constituem uma fonte importante
de fracasso escolar. As evidncias cientficas so bastante cla-
ras: as habilidades fundamentais que definem a capacidade de
aprender se desenvolvem cedo na vida. As lacunas de desen-
volvimento geradas antes do comeo da escolaridade conver-
tem-se em dficits muito difceis de eliminar1.

Isto indica claramente a importncia de contar com uma


estratgia de investimento em crianas de at cinco anos de
idade. A ideia lanar as bases para a aprendizagem das crian-
as antes que iniciem o ensino fundamental, a fim de servir
como pilar para melhorar o desempenho do sistema escolar
latino-americano o tema central deste relatrio.

Para atingir o objetivo do desenvolvimento infantil e, as-


sim, contribuir para suprir as lacunas de aprendizagem nas es-
colas, a estratgia de mudana deve priorizar a gesto de pro-
gramas de desenvolvimento infantil de alta qualidade, tanto
no que se refere educao inicial como no que diz respeito
aos programas de ateno, cuidado e estmulo de crianas.
Neste contexto, a qualidade deve ser entendida principalmente

18
em termos da natureza e da intensidade da interao entre os
adultos e as crianas, que constituem a base do desenvolvimen-
to cognitivo, da linguagem, motriz e socioemocional infantil.

Avanar de maneira mais decisiva nesta tarefa demanda


coordenao intersetorial; aes orientadas no somente s
crianas, mas tambm s famlias; e recursos financeiros e hu-
manos adequadamente qualificados e supervisionados.

Excelncia docente

A docncia na Amrica Latina se caracteriza por baixos


nveis de conhecimento, prticas pedaggicas pouco efetivas
e srios problemas de motivao e gesto. Sem enfrentar estes
problemas, ser impossvel melhorar a qualidade educativa.

Para alcanar a excelncia docente, preciso passar de


uma semiprofisso a uma profisso com prestgio e padres
de desempenho reconhecidos. Em geral, essas mudanas so
controversas (muito provavelmente mais que todos os outros
aspectos abordados neste relatrio), em parte porque afetam
interesses. No entanto, um nmero crescente de pases na
Amrica Latina comeou a reformar suas polticas docentes
buscando criar as condies para que a excelncia floresa. Es-
sas experincias, e as de pases em outras regies do mundo
que tm seguido o mesmo percurso, sugerem que no existe
uma receita nica para implementar polticas docentes: todas
estas polticas podem ser implementadas de diversas maneiras.

Ainda que haja poucas regras acerca do como, so escas-


sas as dvidas acerca do qu. Melhorar de maneira radical a
qualidade docente requer uma estratgia mltipla que atraia
melhores candidatos a estudarem a docncia, prepare-os me-
lhor no que concerne graduao e ao desenvolvimento pro-

19
fissional, remunere-os como profissionais e gerencie e avalie
suas prticas de uma maneira mais sistemtica, com nfase
na aprendizagem das crianas. Alm disso, a liderana escolar
deve ser fortalecida com diretores melhor preparados e empo-
derados para gerir e orientar os docentes.

Avaliao de aprendizagens

imperativo ter padres altos que fixem expectativas claras


para todos (pais, alunos, docentes, administradores). A avaliao
de aprendizagens ferramenta central para fixar essas expectati-
vas e guiar a ao para melhorar a qualidade educativa.

Os sistemas padronizados de avaliao de aprendizagens em


grande escala na Amrica Latina tm ganhado visibilidade, for-
a e um papel proeminente na discusso geral sobre qualidade
educativa. No entanto, estes sistemas ainda no se converteram
no eixo da gesto educativa que a regio precisa. Em particu-
lar, requer-se que as prprias escolas sejam usurias ativas destas
mensuraes e as convertam em informao til para melhorar
seu trabalho educativo. necessrio aprofundar os esforos para
comunicar os resultados e utiliz-los para a gesto em todos os
nveis, criando uma verdadeira cultura de avaliao.

Um aspecto muito positivo da experincia da ltima dcada


tem sido a crescente participao em exames internacionais, uma
prtica que os pases da Amrica Latina devem manter e ampliar.

A credibilidade e a sustentabilidade dos sistemas de avaliao


requerem formas de administrao estveis que garantam sua va-
lidade tcnica. Mesmo com avanos importantes neste tema, a
gesto da avaliao continua apresentando desafios em muitos
pases. A experincia dos pases da regio confirma que a cons-
truo de um sistema de avaliao educativa efetivo, que infor-

20
me e apoie as melhorias na qualidade, uma tarefa trabalhosa e
complexa, que requer um alinhamento dos objetivos de apren-
dizagem, dos padres, do currculo e de outros aspectos funda-
mentais, como a formao docente.

Novas tecnologias em educao

Os sistemas educativos na Amrica Latina continuam sendo


muito tradicionais em seu enfoque. Para a maioria dos alunos, a
experincia educativa no muito distinta daquela tida por gera-
es anteriores.

A promessa de inovao nos modelos educativos notvel,


mas com frequncia foi interpretada de maneira simplista, como,
por exemplo, incorporar computadores nas escolas. As evidncias
mostram que, sem uma mudana em modelos pedaggicos, in-
vestir em computadores e conectividade no afeta os ganhos de
aprendizagem. Por outro lado, as novas tecnologias podem ter um
papel positivo como instrumentos de apoio pedaggico, no con-
texto de uma modernizao da formao docente e da gesto da
sala de aula. Alm disso, elas podem servir para reduzir a distncia
crescente entre os interesses dos alunos e as formas de ensino e
contedos que a escola tem atualmente.

As evidncias disponveis sobre a efetividade das tecnologias


para melhorar a aprendizagem dos estudantes no justificam, no
momento, investimentos muito altos, em especial nos pases mais
pobres. Opes menos dispendiosas do que a distribuio massiva
de computadores (seja com a educao a distncia ou com labora-
trios de computao) podem ser menos atrativas politicamente,
porm provvel que sejam mais efetivas em relao ao custo. O
foco das tecnologias educativas deve mudar de uma poltica a cur-
to prazo que simplesmente entrega computadores, laptops e tablets
aos estudantes, em direo a uma que articule o acesso a equipa-

21
mentos com estratgias de uso guiado, com contedos especficos
por nvel e disciplina, e com metas claras baseadas em indicadores
de aprendizagem mensurveis.

Uma educao relevante

Alm do conhecido problema da baixa qualidade que se


manifesta nos resultados deficitrios em provas acadmicas,
os sistemas educativos na Amrica Latina enfrentam desafios
relacionados com a falta de relevncia dos programas de estu-
do, que afeta a habilidade dos egressos do sistema educativo
para se desenvolverem em um mundo complexo e crescente-
mente globalizado. Os jovens latino-americanos no apenas
tm dificuldades de desempenho em reas como matemtica
ou linguagem, como tambm em habilidades cognitivas me-
nos tradicionais (como a capacidade analtica ou a resoluo
de problemas), tcnicas e socioemocionais.

Para melhorar a relevncia da educao e a insero pro-


fissional dos egressos, a Amrica Latina deve modernizar o
ensino mdio e superior para promover o desenvolvimento
de competncias demandadas pelos empregadores. Isto im-
plica ampliar a viso acerca do que constitui uma educao
de qualidade, ressaltando a relevncia das aprendizagens ad-
quiridas e as competncias desenvolvidas.

O desafio consiste, ento, em enfatizar mais as chamadas


competncias para o sculo XXI no mbito do ensino mdio
e modernizar os programas de educao tcnica e formao
profissional, tanto no nvel mdio quanto no ensino superior,
para que respondam s demandas do mundo do trabalho.
Isso requer vnculos mais estreitos entre o sistema educativo e
as empresas e sistemas de informao que possam avaliar re-
sultados, incluindo os provenientes do mercado de trabalho.

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Financiamento para o alcance de resultados

Os esforos para melhorar a qualidade educativa devem es-


tar contemplados por um esquema de financiamento que seja
fiscal e socialmente sustentvel. As sociedades na Amrica Lati-
na esto expressando seu crescente interesse na educao e tm
investido maiores recursos financeiros. A ltima dcada tem
visto um aumento importante do investimento pblico em
educao, que atualmente representa uma mdia de 4,8% do
PIB e de 16,9% do oramento pblico.

Na Amrica Latina, ainda h vrios pases onde o setor edu-


cativo no recebe prioridade suficiente no momento da dis-
tribuio de recursos. Neles, necessrio um maior esforo e
compromisso pblico com o financiamento da educao. Ao
mesmo tempo, a eficincia no uso e na distribuio dos recur-
sos um desafio generalizado nos sistemas educativos da regio.

A necessidade de expandir a cobertura no desenvolvimento


da primeira infncia e no nvel do ensino superior, assim como
de enfatizar programas e projetos com maiores retornos em ter-
mos de qualidade, vai requerer um esforo fiscal adicional em
certos pases e um maior grau de flexibilidade na distribuio
de recursos dentro do setor em todas as naes. Se conside-
ramos o panorama econmico e fiscal menos positivo que a
regio enfrenta, nos prximos anos os sistemas educativos se
vero obrigados a serem mais eficientes na distribuio e no
uso de recursos. fundamental que sejam priorizados os inves-
timentos efetivos em relao ao custo e aqueles que beneficiem
os mais vulnerveis, reforando a gesto de recursos para o al-
cance de resultados.

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Rumo a um pacto social pela educao de qualidade

As reformas propostas no so simples. Requerem recur-


sos, compromisso poltico e persistncia ao longo do tempo
para que gerem bons resultados. A mudana dificilmente ser
linear: deve haver espao para tentativa e erro (experimenta-
o, avaliao e adaptao). Do mesmo modo, a mudana
no pode se impor de forma autoritria e verticalizada; preci-
sa de altos nveis de consenso e participao social, incluindo
os prprios educadores.

Por isso, imprescindvel contar com verdadeiros pactos


sociais pela educao de qualidade que transpaream os obje-
tivos das reformas, fixem metas e recursos, e estabeleam um
mecanismo de responsabilidade mtua, de modo a promover
estratgias a longo prazo que transcendam o tempo de man-
datos e ofeream o tempo suficiente para obter os resultados
requeridos. No se trata apenas de chegar a acordos formais,
mas tambm de estabelecer os mecanismos que garantam que
esses acordos se traduziro em aes concretas que se susten-
taro ao longo do tempo.

O pacto social necessrio para melhorar a qualidade da


educao requer aes em trs frentes: metas que sirvam de
guia e orientao, liderana comprometida com essas metas
para transformar ideias em realidades, e mecanismos de parti-
cipao social que garantam a sustentabilidade desses esforos.

A concepo e a implementao desses pactos so um pro-


cesso eminentemente poltico. A boa notcia que as semen-
tes necessrias esto em grande medida plantadas. preciso,
agora, aliment-las e proteg-las para que cresam e se susten-
tem no decorrer do tempo.

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I. O desafio
Nos ltimos 15 anos, a situao educativa na Amrica
Latina tem experimentado um progresso heterogneo. Por
um lado, a regio tem conseguido avanos importantes na
escolarizao de crianas e jovens. Porm, por outro lado,
os nveis de aprendizagem continuam sendo extremamente
baixos. Mais anos de educao no se refletem em conhe-
cimentos e habilidades maiores. Alm disso, os jovens no
esto recebendo a preparao adequada para ingressar no
mercado de trabalho e contribuir para o crescimento e a
produtividade. Este captulo oferece um breve panorama da
situao educativa da Amrica Latina.

Uma escolarizao crescente

A Amrica Latina tem expandido a cobertura educativa, em


particular no mbito da educao infantil. Entre 1999 e 2012,
a porcentagem de crianas matriculadas neste ciclo medida
pela taxa bruta de matrcula cresceu de 54% a 74% (ver gr-
fico 1.1) (UNESCO, 2015). Entre os pases com mais cres-
cimento na taxa de matrcula, esto Guatemala, El Salvador,
Venezuela e Costa Rica. Nesses Pases, menos da metade das
crianas frequentava centros de educao infantil em 1999,
mas em 2012 a porcentagem j ultrapassava 60% (UNESCO,
2015). Esse avano posiciona a Amrica Latina acima da m-
dia mundial. No entanto, ainda h grandes variaes dentro da
regio. Por exemplo, no Paraguai e na Repblica Dominicana,
a taxa bruta de matrcula na educao infantil em 2012 no
alcanava 40%.

No ensino fundamental tambm houve avanos. A taxa de


escolarizao lquida ajustada cresceu de 87% em 1990 a 93%
em 1999. Desde ento, cresceu somente um ponto percentual

25
a 94% em 2012 (UIS, 2015a). Esta desacelerao no progresso
rumo universalizao educativa uma tendncia que a Am-
rica Latina compartilha com outras regies do mundo (UNES-
CO, 2015) e pode corresponder dificuldade de alcanar os
setores mais marginalizados da sociedade (UNESCO, 2013).
Apesar disso, no ltimo decnio a Amrica Latina se destacou
por melhorar o acesso educao fundamental para as crianas
mais desfavorecidas. Entre os seis pases do mundo que mais
aumentaram as taxas de concluso do ensino fundamental das
crianas da quinta parcela mais pobre, esto Guatemala, Bolvia
e, em primeiro lugar, Nicargua que incrementou esta taxa de
16% a 66%. Tambm houve melhorias na reduo da repetncia
e da evaso. Por exemplo, a porcentagem de crianas de todas as
idades que repetiram um ano escolar na educao fundamen-
tal diminuiu de 12% em 1999 a 5,7% em 2012 (UNESCO,
2015).

Grfico 1.1.
Taxa bruta de matrcula na educao infantil no mundo e
por regies, 1990-2012

100
MUNDO
90

ESTADOS RABES
80

70 EUROPA CENTRAL E ORIENTAL

60 SIA CENTRAL

50
SIA DO LESTE E PACFICO
40
AMRICA LATINA E CARIBE
30

AMRICA DO NORTE E EUROPA OCIDENTAL


20

10 SIA MERIDIONAL E OCIDENTAL

0 FRICA SUBSAARIANA
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fonte: base de dados da UNESCO (UIS). Taxa bruta de matrcula na educao infantil.

26
No ensino mdio tambm se observa uma tendncia de
progresso na cobertura. A taxa lquida de matrcula neste n-
vel cresceu de 59% em 1999 a 73% em 2012, uma melhoria
importante (UIS, 2015b). Alm disso, a grande maioria dos
pases tem altas taxas de transio escolar entre o ensino fun-
damental e o mdio, e somente quatro naes tinham uma
taxa de transio menor que 90% em 2010; a mdia era de
93% (UNESCO, 2013). Alm disso, a matrcula da educao
superior tambm se expandiu e passou de 10,4 milhes a 23
milhes de estudantes entre 2000 e 2013. Pases como Chile,
Colmbia, Cuba, Paraguai e Venezuela duplicaram sua taxa de
matrcula bruta.

No obstante, esses dados escondem problemas srios, em


particular os altos nveis de repetncia e evaso no ensino m-
dio. Por exemplo, a taxa mdia de repetncia e evaso no ensino
mdio baixou somente de 11,3% em 1999 a 9,4% em 2012.
Enquanto isso, a taxa mdia de evaso diminuiu apenas de
17,8% em 2000 a 15,5% em 2010, o que significa que, a cada
ano, quase 1 de cada 6 alunos na regio abandonou o ensino
mdio (UNESCO, 2013). No total, em 2010 s a metade dos
jovens latino-americanos com idade entre 20 e 24 anos havia
completado o ensino mdio (UNESCO, 2013).

Por que h tantos jovens que abandonam a escola? Uma


pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento junto
a jovens de oito pases da regio concluiu que, embora o traba-
lho infantil e as tarefas domsticas sejam fatores que incidam
no abandono escolar, o fator principal no ensino mdio a
falta de interesse. O estudo sugere que a falta de motivao se
deve ao fato de que os jovens no esto convencidos de que a
educao lhes d um futuro melhor (Cabrol et al., 2014). Em
outras palavras, a percepo sobre a educao e a sua validade
influenciam no abandono escolar.

27
Este um indcio de que os desafios educativos da Amrica
Latina vo alm da cobertura e da evaso, e que esto mais liga-
dos a aspectos qualitativos da experincia educacional, em espe-
cial qualidade da educao. De fato, os resultados de exames
nacionais e internacionais demonstram que os estudantes da
Amrica Latina no aprendem em nveis aceitveis e que a regio
est ficando para trs em comparao com o resto do mundo.

Como o desempenho dos estudantes da regio?

Na Amrica Latina, um nmero alarmante de estudan-


tes no alcana um nvel de desempenho adequado sua
idade ou ao seu ano escolar. Isso confirmado pelos resul-
tados do TERCE, o Terceiro Estudo Regional Comparati-
vo e Explicativo implementado por OREALC-UNESCO
Santiago em 2013, do qual participaram 15 pases da re-
gio e o Estado mexicano de Nuevo Len. Os resultados
do TERCE encontraram fortes deficincias em leitura, ma-
temtica e cincia nos alunos do ensino fundamental (ver
grfico 1.2). Por exemplo, dois quintos dos estudantes do
terceiro ano do ensino fundamental tm resultado baixo
nas provas de leitura (39,5%), e quase a metade (47,2%),
em matemtica. 40% dos estudantes do sexto ano tm bai-
xo desempenho em cincias (UNESCO, 2014). Na leitu-
ra ao nvel do terceiro ano, por exemplo, um estudante
de baixo desempenho no pode localizar informao de
apenas um significado se ela no est destacada no texto,
repetida literalmente e isolada de outras informaes, nem
reconhecer reformulaes simples de frases habilidades
que deveria ter nessa idade (UNESCO, 2014).

Os resultados da prova mais recente do Programa Internacional


de Avaliao de Estudantes (PISA, com sigla em ingls), de 2012,
revelam um panorama similar. Nesse exame, foram avaliados jovens

28
Grfico 1.2.
Nveis de baixo desempenho no TERCE
na Amrica Latina, 2013

Leitura (3 ano) 39,5%

Leitura (6 ano) 18,4%

Matemtica (3 ano) 47,2%

Matemtica (6 ano) 46,9%

Cincias (6 ano) 40,0%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Porcentagem mdia de estudantes com nvel menor ou igual a 1

Fonte: elaborao prpria segundo dados da Primeira Entrega de Resultados do TERCE.

de 15 anos em 65 pases do mundo, dos quais oito eram naes


latino-americanas. Quase a metade dos estudantes na Amrica La-
tina tem um nvel baixo de desempenho em leitura (45,8%) e em
cincias (49,8%). Em leitura, um nvel to baixo de rendimento in-
dica que um estudante no pode identificar a ideia principal de um
texto ou inferir uma informao que no est diretamente localiza-
da nele. Em matemtica, 63% dos estudantes demonstraram um
nvel baixo de desempenho (Bos, Ganimian e Vegas, 2014a). Em
outras palavras, no alcanaram o grau mnimo de aprendizagem,
que o PISA define como o nvel 2 da prova. Os estudantes que
no alcanam o nvel 2 no podem usar frmulas bsicas, proce-
dimentos ou regras para resolver problemas com nmeros inteiros
(Bos et al., 2014a). Em comparao, a porcentagem de estudantes
com desempenho baixo em matemtica nos pases membros da
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE) foi de apenas 23% (OCDE, 2014a). Isto sugere que um
alto nmero de jovens, que podem entrar no mercado de trabalho
em poucos anos, alm de no possurem os conhecimentos mni-

29
mos para a sala de aula nem os fundamentos bsicos para aprender
conceitos mais complexos, no detm habilidades essenciais para o
exerccio de uma profisso moderna.

Ao desempenho mdio deficitrio se soma um grau elevado de


desigualdade no rendimento educativo da Amrica Latina. Uma
anlise realizada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
demonstrou que nos pases latino-americanos que participaram no
PISA em 2012 h, em mdia, uma lacuna de 85 pontos em mate-
mtica entre a quarta parcela de estudantes mais pobre e a quarta
parcela mais rica de cada pas, em que uma diferena de 41 pontos
equivale a um ano de escolaridade (ver grfico 1.3). Em outras pa-
lavras, nas habilidades matemticas, os estudantes mais pobres da
regio esto mais de dois anos de escolaridade atrasados em relao
a seus pares mais ricos (Bos, Ganimian e Vegas, 2013a).

Grfico 1.3.
Lacunas de pontuaes em matemtica entre estudantes
por nvel socioeconmico, PISA 2012
MAIS RICOS MAIS POBRES PONTOS [41 PONTOS = 1 ANO DE ESCOLARIDADE]

500

475
99
PONTOS
450
PONTUAES (PONTOS)

108
425 77 62 PONTOS
PONTOS PONTOS
78 77
PONTOS PONTOS
400 74
PONTOS
104
PONTOS
375

350

325

300
ARGENTINA BRASIL CHILE COLMBIA COSTA RICA MXICO PERU URUGUAI

Fonte: Bos et al. (2013a)

Dessa forma, a Amrica Latina combina dois males: tem


mau desempenho no geral, e as crianas e jovens dos contex-
tos mais vulnerveis mostram um desempenho especialmente

30
fraco. Com efeito, os nveis de desigualdade nos resultados de
aprendizagem da Amrica Latina so muito mais altos do que
os observados na maioria dos outros pases que participaram
da prova. Sete dos 16 pases participantes nas provas PISA
2012 que demonstraram ter um baixo desempenho em mate-
mtica em relao mdia OCDE, e baixa igualdade em seus
resultados educativos em relao mdia, foram latino-ame-
ricanos. O Mxico foi o nico pas latino-americano partici-
pante que demonstrou um grau de igualdade em seus resulta-
dos educativos acima da mdia OCDE (OCDE, 2014a).

A Argentina serve como um caso ilustrativo da desigual-


dade de rendimento educativo dentro dos pases da Am-
rica Latina. Nesse pas, as regies do Nordeste, Noroeste e
Cuyo apresentaram desempenho abaixo da mdia nacional
em matemtica, leitura e cincias no PISA 2012 (Ganimian,
2014). Por exemplo, em matemtica, um estudante mdio
do Nordeste argentino est mais de um ano de aprendiza-
gem atrasado em relao a um estudante na cidade de Bue-
nos Aires. Os estudantes do Cuyo, a regio que tem a pon-
tuao mdia em leitura mais baixa de todo o pas, apresenta
desempenho pior do que os do Peru, o pas de mais baixo
desempenho dos 65 participantes do PISA 2012. Ainda
dentro das mesmas regies da Argentina, existem enormes
diferenas de rendimento entre alunos provenientes de dis-
tintos grupos socioeconmicos. Na cidade de Buenos Aires,
por exemplo, a lacuna entre a pontuao dos estudantes de
nvel socioeconmico mais baixo e mais alto constitui quase
quatro anos de aprendizagem em leitura e cincias

Como a Amrica Latina est frente ao resto do mundo?

As provas internacionais revelam que a Amrica Latina est


ficando para trs. Em matemtica, por exemplo, o aluno mdio

31
da regio est mais de dois anos de escolaridade atrs do aluno
mdio da OCDE. A diferena entre a pontuao do estudante
da Amrica Latina e o de Xangai, na China (o lder do ranking),
equivale a cinco anos de escolaridade (Bos, Ganimian e Vegas,
2013b). Com efeito, no PISA 2012 todos os pases latino-ame-
ricanos apresentaram desempenho entre os vinte com os piores
resultados em matemtica, leitura e cincias, dos 65 que partici-
param na prova. Mesmo o Chile, o pas com os melhores resulta-
dos educativos da regio, posicionou-se entre estes vinte.

Tambm se observa uma tendncia similar nos ltimos re-


sultados do Estudo Internacional de Tendncias em Matemtica
e Cincias (TIMMS, sigla em ingls), realizado pela Associao
Internacional para a Avaliao do Sucesso Educativo (IEA, sigla
em ingls). A prova TIMMS, que acontece a cada quatro anos,
avalia estudantes do quarto e do oitavo ano da educao funda-
mental ao redor do mundo, nas reas de matemtica e cincias.
Em 2011, participaram estudantes de 63 pases, mais 14 enti-
dades (Estados em alguns pases) utilizadas como parmetros de
comparao. Nesse ano, Chile e Honduras foram os nicos pases
latino-americanos da regio que fizeram a prova. Chile, mesmo
sendo o lder da regio, obteve resultados abaixo da mdia. Sua
pontuao em matemtica foi muito semelhante do Arzebaijo
e Tailndia, apesar de seu PIB per capita ser quase o dobro desses
pases. Honduras, por outro lado, foi um dos trs pases junto
com Imen e Botswana aos quais foi permitido que estudantes
do sexto ano realizassem a prova elaborada para alunos do quarto,
j que se esperava que a prova do sexto seria muito difcil para esses
estudantes. Apesar desta vantagem, Honduras ficou entre as nove
colocaes mais baixas em ambas as provas (Mullis et al., 2011).

Alm de ter dficits em matemtica, linguagem e cincias, os


estudantes latino-americanos tambm manifestam dficits no en-
tendimento de temas cvicos e de cidadania. O Estudo Interna-

32
cional sobre Educao Cvica e Cidad (ICCS, siga em ingls),
tambm administrado pela IEA (2011), examina as atitudes, os
comportamentos e os conhecimentos sobre instituies e con-
ceitos polticos, como direitos humanos, liberdade de imprensa,
processos democrticos, aceitao da diversidade, entre outros. No
estudo de 2009, a pontuao mdia em conhecimento cvico dos
seis pases participantes da Amrica Latina foi mais de meio desvio
padro mais baixo do que a mdia de todos os 38 pases (ver gr-
fico 1.4). uma descoberta preocupante, j que aqueles estudan-
tes com conhecimento cvico mais baixo tambm demonstraram
maior aceitao aos sistemas autoritrios, desobedincia civil e
corrupo. No conjunto, a educao latino-americana no est
preparando os jovens para atuarem como cidados.

Grfico 1.4.
Mdias por pas em conhecimento cvico
no exame ICCS 2009
CHILE 483

COLMBIA 462

MXICO 452

GUATEMALA 435

PARAGUAI 424

REPBLICA DOMINICANA 380

MDIA LATINO-AMERICANA 439

MDIA INTERNACIONAL 500

Fonte: IEA (2011).

Sem dvida, a qualidade da educao na Amrica Latina


est comprometendo o crescimento de seus pases. Em 1960,
a regio parecia estar beira de um crescimento econmico
significativo. Situava-se acima do Oriente Mdio, Norte da
frica e sia Oriental. Desde ento, estas regies cresceram
mais rpido e deixaram a Amrica Latina e a frica Subsaa-
riana nos ltimos postos. Os anos de escolaridade no expli-

33
cam o atraso do crescimento econmico, mas as diferenas
de aprendizagem o fazem (Hanushek e Woessman, 2012).

Melhorar a qualidade educativa pode ter um grande im-


pacto econmico a longo prazo. Se a universalizao do en-
sino mdio se combinasse com melhorias nos rendimentos,
de modo que cada jovem de 15 anos alcance o nvel bsico
(ou 420 pontos) na escala do PISA, poderiam ser obtidos
grandes ganhos econmicos (OCDE, 2015a). Os pases de
renda mdia-alta alcanariam, em mdia, um PIB 16% mais
elevado a cada ano pelos prximos 80 anos (ver tabela 1.1).
Os pases de renda mdia-baixa que tm taxas de matrcu-
la mais baixas e desempenho inferior teriam ganhos ainda
maiores: um incremento de 28% do PIB a cada ano durante
o perodo projetado, comparado com o crescimento espe-
rado com os atuais nveis de desempenho (OCDE, 2015a).
Honduras, por exemplo, aumentaria seu PIB em 43% ao
ano durante o perodo.

Avanos na aprendizagem

Apesar do baixo desempenho em nvel regional, nos lti-


mos anos alguns pases tm melhorado seus nveis de apren-
dizagem. Os resultados comparados das provas SERCE (o se-
gundo estudo regional comparativo e explicativo) e TERCE
revelam que, em mdia, os pases avaliados aumentaram em
18 pontos seu desempenho na prova de leitura do terceiro
ano. Nove dos catorze que participaram de ambos os estudos
mostraram um rendimento significativamente mais alto no
TERCE do que no SERCE. No entanto, Argentina, Chile,
Colmbia e Uruguai no mostraram diferenas em seu ren-
dimento, enquanto Costa Rica, Mxico e o Estado mexicano
de Nuevo Len pioraram na habilidade de leitura no terceiro
estudo (UNESCO, 2014). Na prova de matemtica do ter-

34
ceiro ano, a regio experimentou um avano de 31 pontos em
mdia, mas neste aspecto tambm houve variaes similares
entre pases.

A anlise dos resultados do PISA 2012 oferece uma


apreciao menos otimista das tendncias educativas na re-
gio. Um informe do Banco Interamericano de Desenvol-
vimento, por exemplo, indicou que desde a prova PISA de
2003, os avanos dos oito pases participantes da Amrica
Latina tm sido muito variados, motivo pelo qual no se

Tabela 1.1.
Efeito de trs resultados educativos (em % do PIB Futuro)

Situao 2:
Situao 1: Situao 3:
cobertura universal
cada estudante cobertura universal
no ensino mdio
atual alcana um no ensino mdio,
com os nveis
mnimo de 402 e cada estudante
atuais de qualidade
pontos PISA para adquire habilidades
educativa para
2030 bsicas para 2030
2030

Ingresso mdio-baixo:

Honduras 24,5% 4,1% 43,1%

Ingresso mdio-alto

Argentina 13,0% 1,0% 14,8%

Brasil 10,0% 3,5% 16,1%

Colmbia 10,4% 4,4% 19.5%

Costa Rica 6,6% 2,7% 9,9%

Mxico 6,4% 4,2% 11,8%

Peru 17,7% 2,0% 23,0%

Ingresso alto

Chile 7,0% 1,3% 8,4%

Uruguai 10,4% 2,6% 14,0%

Mdia 11,8% 2,9% 17,9%

Fonte: OCDE (2015a).

35
pode argumentar, de maneira conclusiva, que a regio te-
nha melhorado. Os resultados desta prova so comparveis
em matemtica desde 2003, em leitura desde 2000 e, em
cincias, desde 2006. Tomando isto em conta, em mate-
mtica cinco dos oito pases no registraram mudanas sig-
nificativas em seus resultados. Em leitura, trs dos pases
no registraram variaes, enquanto em cincias sete dos
oito pases no registraram alteraes significativas. Em
todas as matrias, trs pases se destacaram por seu desen-
volvimento escasso ao longo dos anos: Argentina e Costa
Rica no mostraram mudanas significativas em nenhuma
das trs matrias nesse perodo, enquanto o Uruguai pio-
rou nas trs matrias (Bos, Ganimian e Vegas, 2014b).

O mesmo estudo destaca que, apesar das melhoras em


alguns pases da regio, o ritmo dos avanos no sufi-
ciente para tirar a regio do tero de mais baixo desem-
penho no PISA. Apenas poucas naes esto avanando
rumo ao desempenho mdio da OCDE, ou seja, 500
pontos na prova. Mas, mesmo nos pases que esto mais
prximos desta mdia e que avanam mais rpido, seriam
necessrias dcadas para alcanar a mdia da OCDE. O
Brasil, por exemplo, levaria 27 anos para alcanar a mdia
OCDE em matemtica e, o Chile, 18 anos para chegar
mdia em leitura. Ao mesmo tempo, outros pases fora da
regio avanaram em ritmos mais rpidos e alcanaram a
mdia OCDE em menos de uma dcada.

Um dos pases que ilustra o estancamento da regio


em termos de qualidade educativa o Mxico. Uma an-
lise efetuada por Mexicanos Primero (2013a) revelou que,
entre 2000 e 2012, os estudantes mexicanos melhoraram
seu rendimento na prova de leitura do PISA em apenas
dois pontos, enquanto que, em cincias, baixaram sete.

36
Apenas em matemtica se nota um avano mais notvel
um total de 26 pontos -, mas que equivale a apenas dois
teros de um ano de escolaridade. Alm disso, entre 2009
e 2012, o Mxico baixou seu desempenho em todas as ma-
trias. Neste ritmo, o Mxico levaria 64 anos para alcanar
o melhor pas em matemtica.

No entanto, vale destacar que h pases na regio que


surpreenderam por seus avanos educativos. Entre eles est
o Peru que, com um aumento de 57 pontos em leitura
entre 2000 e 2012, equivalente a quase um ano e meio de
escolaridade, melhorou mais que qualquer outro da regio
(Bos, Ganimian e Vegas, 2014c). Este avano tambm
confirmado pelos resultados da Avaliao Censitria de
Estudantes 2014, uma avaliao que o Ministrio da Edu-
cao do Peru realiza anualmente desde 2006. Os resulta-
dos de 2007 a 2014 mostram uma tendncia positiva nos
nveis de aprendizagem. Em leitura, por exemplo, a por-
centagem de estudantes de segundo ano com um nvel de
xito satisfatrio tem crescido a cada ano (ver grfico 1.5).

Em matemtica, a porcentagem de estudantes do se-


gundo ano com resultados satisfatrios tambm cresceu,
de apenas 7,2% em 2007 a 25,9% em 2014 (MINEDU,
2014). Mesmo que estes nveis de desempenho ainda se-
jam notadamente baixos, e que o Peru ainda permanea
no ltimo posto em nvel mundial no PISA 2012, seu
progresso evidncia de que possvel alcanar melhorias
significativas na aprendizagem estudantil em perodos re-
lativamente curtos.

37
Grfico 1.5.
Leitura e interpretao de textos em estudantes
do 2 ano no Peru (2007-2009)
100

90 15,9 16,9
23,1 28,7
29,8 30,9 33
80
43,5
70

60
PORCENTAGEM (%)

54,3 53,1
50 53,6 47,6
47,1 49,3
40 51,3
44
30

20
29,8 30
10 23,3 23,7 23,1 19,8 15,8 12,5
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

INICIAL EM PROCESSO SATISFATRIO

Fonte: resultados da Avaliao Censitria de Estudantes (ECE) 2014. Unidade de


Medio de Qualidade Educativa, Ministrio da Educao do Peru.

De fato, j h indcios de que as reformas focadas em


melhorar a qualidade do ensino influenciaram de manei-
ra positiva nos resultados educativos de alguns pases. Bos,
Vegas e Ganimian (2014d) discutem o caso do Brasil, que,
apesar de seus altos nveis de desigualdade, est entre os pa-
ses que tm melhorado mais, e mais rpido, desde 2006.
Em matemtica, por exemplo, o Brasil tem a quinta taxa de
crescimento mais alta dos 65 pases participantes do PISA.
O Brasil tem implementado reformas educativas, muitas das
quais correlacionadas de forma positiva com as melhorias
nos resultados de matemtica. De forma especfica, o au-
mento no monitoramento de seus docentes e no uso dos

38
resultados dos exames, assim como a reduo do nmero de
docentes no qualificados, associam-se com as melhorias em
matemtica (Bos et al., 2014d).

Lacunas de habilidades na Amrica Latina

Os sistemas educativos da Amrica Latina no esto prepa-


rando o capital humano que as economias dos pases precisam
para aumentar sua produtividade. Os empregadores da regio
cada vez relatam mais dificuldades para ocupar postos de traba-
lho com pessoal qualificado. Segundo um estudo da Manpower-
Group, a dificuldade para ocupar postos de trabalho na Amrica
Latina foi de 42% em 2015, comparada com 34% em 2010. A
razo principal desta escassez de talentos uma falta de habilida-
des bsicas, tcnicas e socioemocionais entre os candidatos (Su-
cre, 2014). Uma reviso sistemtica de estudos de competncias
e habilidades do Banco Mundial identificou que as prioridades
para os empregadores da Amrica Latina so, em primeiro lugar,
as habilidades cognitivas de ordem superior, seguidas pelas habi-
lidades socioemocionais (Cunningham e Villaseor, 2016).

Como se explicou anteriormente, os resultados de exames de


desempenho nacionais e internacionais oferecem evidncias da
falta de habilidades bsicas nos pases da Amrica Latina. Uma
anlise recente do Frum Econmico Mundial, que captura as
percepes dos empregadores do setor privado sobre a qualidade
da educao de seus empregados, concluiu que, em mdia, os
pases da Amrica Latina apresentam desempenho muito abaixo
das naes da OCDE. Em uma escala de 1 (pior) a 7 (melhor),
quase todos os pases da regio obtiveram uma pontuao abaixo
de 4,5, a mdia da OCDE (ver grfico 1.6).

39
Grfico 1.6.
Qualidade da educao na Amrica Latina: pontuao total
(pontos)
7

5
OCDE 4,5

1
a

sil
a

ile

bia

ia

la

na

la

ru

i
ua

ua
do

ura

tin

xic

gu
Ric

lv

ma

ue

Pe
Bra
Ch

ca
lm

ug

rag
na
lva

ar
en

M
Bo

ez
nd

ini
ate
sta

Ur
Pa
Sa

Arg

Pa
n
Co

Ho

Nic

om

Ve
Co

Gu
El

D
p.
Re

Fonte: Frum Econmico Mundial (WEF) 2014 e Relatrio de Competitividade


Global WEF 2014-2015. A qualidade da educao se baseia na percepo de 3.675
executivos de negcios em 17 pases da Amrica Latina, com respostas em uma
escala de 1 a 7 (na qual 1 baixo e 7 alto).

Os empregadores tambm manifestam defasagens nas habi-


lidades tcnicas, que normalmente so obtidas em programas
especializados de nvel mdio (educao tcnica e profissional)
e superior (universidades e educao superior no universi-
tria). Uma pesquisa junto a empresas realizada pelo Banco
Mundial em 2010 revelou que a proporo daquelas que iden-
tificam uma fora de trabalho preparada de maneira insuficien-
te na Amrica Latina quase o dobro em relao aos pases da
OCDE (37% versus 21%). Ao perguntar se a falta de pessoal
qualificado uma restrio significativa, a porcentagem de em-
presas que deu uma resposta afirmativa em todos os pases da
regio foi maior que a mdia da OCDE (ver grfico 1.7).

As habilidades socioemocionais se referem a uma ampla


gama de habilidades, entre as quais se incluem relaes inter-

40
pessoais, resoluo de conflitos, negociao, comunicao e tra-
balho em equipe, entre outras (Ortega Goodspeed, 2016). Estas
habilidades so consideradas to importantes quanto as bsicas
e tcnicas e, em alguns casos, at mais importantes. Em um
estudo realizado em 2011 por Demand for Skills (DSS) junto a
1176 empresas privadas da Argentina, Chile e Brasil, mostra-
-se que a pontuao atribuda a habilidades socioemocionais
quase o dobro que aquela relativa a habilidades cognitivas e at
quatro vezes maior que aquela dada a habilidades tcnicas.

Grfico 1.7.
Empresas que identificam falta de pessoal qualificado como
restrio significativa, 2010
100%
90%

80%
70%

60%
50%
40%

30%
OCDE 17%
20%

10%
0%
ile

r
la

r
ru

la

a
m
sil

na

i
bia
ua

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Ric

lvi

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Bo

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sta

ne

Pa
Eq

Sa
Arg

Pa

mi
Co

Ho

Nic
Ve
Co

Gu
Do

El
p.
Re

Fonte: Pesquisas do Banco Mundial a empresas, 2010

Enquanto as habilidades cognitivas so promovidas direta-


mente nos pases da Amrica Latina, as socioemocionais no se
desenvolvem de forma sistemtica. Isto faz com que os futuros
empregados cheguem com habilidades incompletas ou desa-
justadas ao mercado de trabalho. Vrias pesquisas mostram que
os empregadores no conseguem ocupar suas vagas de trabalho
devido, em grande parte, a uma falta de habilidades socioemo-

41
cionais. No Mxico, por exemplo, os resultados de uma pes-
quisa junto a 1556 empregadores indicam que estes estariam
dispostos a pagar mais pelo salrio de um empregado que tenha
habilidades como: tomada de decises, negociao, resoluo
de conflitos, responsabilidade, inovao para melhorar produ-
tos, capacidade de se relacionar com os clientes e pontualidade
(Pesquisa de Competncias Profissionais, 2014). Adequar os
programas de estudo e formao para apoiar a construo des-
tas habilidades um novo desafio para os sistemas educativos.

Palavras finais

A Amrica Latina tem obtido avanos importantes em


relao cobertura e ao acesso educativo e tem conseguido
incorporar cada vez mais os setores marginalizados escola.
No entanto, os estudantes simplesmente no esto aprenden-
do em nveis aceitveis e a educao no est preparando os
jovens de maneira adequada para o mercado de trabalho. Sem
melhorias significativas nos nveis de aprendizagem e no de-
senvolvimento de habilidades, difcil que os graus crescen-
tes de escolaridade se traduzam nas melhorias da qualidade
de vida s quais os cidados latino-americanos aspiram e
muito provvel que sejam mais uma fonte de frustrao em
vez de um fator de progresso econmico e social.

42
II. Desenvolvimento
na primeira infncia
Pode soar paradoxal, mas alguns dos investimentos mais
efetivos para melhorar as aprendizagens so anteriores ao
comeo da escolaridade fundamental. Nas palavras do Pr-
mio Nobel James Heckman (2008), as taxas de retorno do
investimento nos primeiros anos de vida so mais altas do
que aquelas dos investimentos em capital humano em outros
momentos da vida.

As evidncias cientficas so muito claras: as habilida-


des fundamentais que definem a capacidade de aprender se
desenvolvem cedo na vida. As lacunas de desenvolvimento
geradas antes do comeo da escolaridade acumulam dficits
muito difceis de eliminar1.

As crianas oriundas de lares de baixa renda so especial-


mente vulnerveis nesse sentido: as bases da desigualdade so-
cial so geradas, em grande medida, nos primeiros anos de
vida. Estudos recentes (Schady et al., 2015) em vrios pases da
Amrica Latina (Chile, Colmbia, Equador, Nicargua, Peru)
encontram lacunas no desenvolvimento da linguagem entre
crianas pequenas em lares ricos e pobres que oscilam entre 0,6
e 1,2 desvios-padro. Do mesmo modo, Verdisco et al. (2015)
encontram diferenas substantivas tanto no desenvolvimento
da linguagem como no desenvolvimento cognitivo entre crian-
as (2 a 6 anos) pertencentes s quintas parcelas mais ricas e
mais pobres na Costa Rica, Nicargua, Paraguai e Peru.

Mais do que isso, as evidncias mostram que esses dfi-


cits se expandem substancialmente no tempo (Rubio-Codi-
na et al.,2015; Schady, 2011; Verdisco et al., 2015), o que

43
sugere que tm um efeito cumulativo extremamente danoso
no desenvolvimento das crianas. Com efeito, enquanto os
indicadores de sade e nutrio infantil mostram um pano-
rama cada vez mais positivo na regio, existem evidncias
crescentes de que as debilidades em outras dimenses do de-
senvolvimento infantil em particular no que corresponde
ao desenvolvimento cognitivo e da linguagem so grandes e
constituem um gargalo importante na habilidade das crianas
(sobretudo aquelas provenientes de lares em situao de vul-
nerabilidade econmica) para aprender uma vez que entram
na escola (Berlinski e Schady, 2015).

Esta evidncia indica claramente a importncia de contar


com uma estratgia de investimento voltado a crianas de at
cinco anos de idade. A ideia lanar as bases para a aprendi-
zagem das crianas antes que iniciem o ensino fundamental, a
fim de servir como pilar para melhorar o desempenho do sis-
tema escolar latino-americano o tema central deste relatrio.

A educao infantil

Grande parte da ateno no tema do desenvolvimento in-


fantil na Amrica Latina tem se concentrado na expanso da
cobertura da educao infantil (o pr-escolar) que, dependen-
do do pas, atende crianas com idade entre 3 e 5 anos. Em
muitos pases foi estabelecida a obrigatoriedade desse nvel
de educao, apesar de variaes na idade dos estudantes (ver
tabela 2.1).

Com efeito, durante a ltima dcada houve uma forte ex-


panso da porcentagem de crianas matriculadas na educa-
o infantil. Como indicado no captulo 1 deste relatrio,
o aumento da cobertura na Amrica Latina comparado de
maneira muito positiva com o de outras regies do mundo.

44
Tabela 2.1.
Sano da obrigatoriedade segundo leis de educao vigen-
tes na regio

Pases Obrigatoriedade Lei Ano


Lei Nacional de
Argentina 5 anos 2006
Educao
Lei de Reforma
Bolvia No obrigatrio 1995
Educativa
Lei de Diretrizes e Bases 1996, revisada
da Educao. Emenda en 1997, 2001 e
Brasil 4 anos
Constitucional N. 59, 2003. Declarada
Art. 208. em 2004.
Lei de Educao,
Chile 5 a 6 anos Reforma Constitucional 2013
(Lei 20.710)
Colmbia 5 anos Lei Geral de Educao 1994
1957, revisada
Lei Fundamental de
Costa Rica 5 anos em 1958, 1992,
Educao
1996 e 2001
1996, revisada em
El Salvador 4 a 6 anos Lei Geral de Educao
2000, 2003 e 2005
Ley Orgnica de
Equador 5 anos 2011
Educao Intercultural
Lei Nacional de 1991, revisada
Guatemala 5 anos
Educao em 2006
Lei Orgnica de
Honduras No obrigatrio 1966
Educao
1993, revisada em
Mxico 3, 4 e 5 anos Lei Geral de Educao 2000, 2003, 2004,
2005 e 2006
Nicargua No se especifica Lei Geral de Educao 2006
Lei Orgnica de 1946, revisada
Panam 4 e 5 anos
Educao em 1995
Paraguai 5 anos Lei Geral de Educao 1998
Implementao
Peru progressiva de 3 a Lei Geral de Educao 2003
5 anos
(Continua)

45
Tabela 2.1.
Sano da obrigatoriedade segundo leis de educao vigen-
tes na regio (continuao)

Pases Obrigatoriedade Lei Ano

Repblica
5 anos Lei Geral de Educao 1997
Dominicana

Lei de Educao e
Uruguai 4 e 5 anos 2008
Cultura
5 anos (jardim de Lei Orgnica de
Venezuela 2009
infncia) Educao

Fonte: Itzcovich (2013), atualizado para Chile, Costa Rica e Guatemala.

A tabela 2.2 mostra os importantes aumentos na taxa de


frequncia de crianas de 5 anos. Em sua maioria, nos pases da
Amrica Latina a participao aumentou entre 20-30 pontos
percentuais desde o comeo do sculo. Vale a pena mencionar
que o aumento na cobertura tem se dado com uma notvel di-
minuio na desigualdade socioeconmica. Por exemplo, entre
2000 e 2013 a diferena na frequncia entre crianas de 5 anos
pertencentes primeira e ltima quinta parte (ou quintil)
da distribuio de renda diminuiu de 29% a 5% no Chile,
de 33% a 7% na Repblica Dominicana e de 45% a 15% no
Panam (Berlinski e Schady, 2015).

No surpreende que as taxas de escolarizao sejam inferio-


res para as crianas menores de 5 anos, em especial nos estra-
tos socioeconmicos mais baixos e nas zonas rurais. Isso parece
estar associado a restries tanto na oferta como na demanda
de servios. Fatores de carter social estariam incidindo na fal-
ta de escolarizao: a legitimidade da educao infantil nem
sempre est bem estabelecida, em particular quando se trata de
idades nas quais no obrigatria (Itzcovich, 2013).

46
Tabela 2.2.
Taxas de frequncia na educao infantil

Crianas de 5 anos (%)


Pas Ano Diferena
Total Q1 Q5
Q1-Q5
Argentina 2000 72,1 64,9 81 -16,2
Argentina 2013 92,7 89,5 94,7 -5,3
Bolvia 2000 46,4 41,2 70,9 -29,7
Bolvia 2013 72,5 56,5 87,1 -30,5
Brasil 2000 65,7 56 90,7 -34,7
Brasil 2013 87,2 83,2 96,4 -13,2
Chile 2000 63,3 55,4 84,7 -29,2
Chile 2013 95,1 92,7 97,8 -5,2
Colmbia 2000 70,7 58,2 91,1 -32,9
Colmbia 2013 90,3 84,8 98,3 -13,5
Costa Rica 2000 41,6 30,1 65,9 -35,8
Costa Rica 2013 75 67,1 94,6 -27,5
Equador 2000 70 61,4 82,4 -21
Equador 2013 93,7 89,3 97,8 -8,5
El Salvador 2000 47,2 30,4 82,3 -51,9
El Salvador 2013 68,6 56,7 91,6 -34,8
Honduras 2000 35,6 23,4 65,7 -42,4
Honduras 2013 82,2 72,5 98,8 -26,3
Mxico 2000 82,9 70,1 91,3 -21,2
Mxico 2013 97,3 94,5 98,2 -3,7
Panam 2000 65,8 48,6 93,7 -45
Panam 2013 90,3 82,5 96,8 -14,3
Paraguai 2000 54,1 47,1 70,3 -23,2
Paraguai 2013 73,6 64,2 93,8 -29,6
Peru 2000 71,5 57,3 93,8 -36,5
Peru 2013 91,6 86,2 98,2 -11,9

Repblica
2000 66,4 50,3 83,3 -33
Dominicana

(Continua)

47
Tabela 2.2.
Taxas de frequncia na educao infantil (continuao)

Crianas de 5 aos (%)

Pas Ano
Diferena
Total Q1 Q5
Q1-Q5

Repblica
2013 81,5 79,1 86,5 -7,4
Dominicana

Uruguai 2000 90,8 84,3 100 -15,7


Uruguai 2013 98,8 98,2 99,1 -1,0

Nota: para Brasil, Costa Rica, Honduras, Nicargua e Paraguai, dados de 2001.
Para Mxico e Nicargua, dados de 2012. A informao sobre o Uruguai corres-
ponde a zonas urbanas.

Fonte: base de pesquisas de lares combinadas do Banco Interamericano de Desen-


volvimento. .

As evidncias internacionais so claras no sentido de que


a educao infantil cumpre um papel importante em permi-
tir que as crianas se desenvolvam adequadamente e entrem
no ensino fundamental prontas para aprender (Alderman e
Vegas, 2011). As experincias de expanso da educao in-
fantil no Uruguai (Berlinski, Galiani e Manacorda, 2008) e
Argentina (Berlinski, Galiani e Gertler, 2009) mostram efei-
tos claros sobre as aprendizagens e a escolarizao das crianas
mais adiante.

Reconhecendo o esforo realizado e a importncia de


contar com uma infraestrutura mais ampla de servios de
educao infantil, preciso reconhecer que, por si s, essa
massificao no vai gerar os resultados buscados em termos
de desenvolvimento infantil nem afetar de modo substantivo
as capacidades de aprendizagem nas escolas de ensino funda-

48
mental. Isso se explica tanto pela baixa qualidade de muitos
dos programas de educao infantil como pela deficincia dos
esforos orientados promoo do desenvolvimento e do es-
tmulo em crianas no escolarizadas, aspecto que ser abor-
dado mais adiante nesta seo.

A informao disponvel sobre nveis de aprendizagem ad-


quiridos na educao infantil muito limitada. No Mxico,
por exemplo, a prova EXCALE no ciclo escolar 2010-2011
concluiu que cerca de 50% das crianas no terceiro ano da
educao infantil rendeu em nvel bsico ou menos tanto em
pensamento matemtico como em linguagem e comunica-
o. Nos centros de educao infantil comunitrios, 20% das
crianas estiveram abaixo do nvel bsico (Mexicanos Prime-
ro, 2014). Da mesma forma que os indicadores de rendimen-
to nos primeiros anos do ensino fundamental descritos no
captulo I, resultados deste tipo sugerem a presena de dficits
importantes.

Berlinski e Schady (2015) apresentaram um resumo exaus-


tivo das mensuraes de qualidade dos processos educativos
na educao infantil na Amrica Latina, includos aspectos
como a qualidade das interaes professor-estudante, o res-
paldo emocional, a organizao da sala de aula, o apoio pe-
daggico e a utilizao do tempo em sala de aula. Ainda que
se encontrem disponveis apenas para alguns poucos pases da
regio (Brasil, Chile e Equador), esses estudos mostram fra-
quezas, especialmente no que corresponde ao apoio pedag-
gico recebido pelas crianas. No caso do Equador, as pesqui-
sas2 puderam mostrar, de maneira conclusiva, o forte impacto
da qualidade das interaes professor-estudante sobre uma
diversa gama de medidas de aprendizagem infantil. Da mes-
ma forma que em estudos muito reconhecidos nos Estados
Unidos (Chetty et al., 2011), estes resultados enfatizam que

49
a qualidade do docente (medida particularmente em termos
do que fazem na sala de aula e no de seus atributos pessoais)
um fator fundamental talvez o mais importante para
explicar as variaes no rendimento das crianas.

A concluso principal destes estudos de que, da mesma


forma que em outros nveis de educao, a excelncia docente
(o tema do prximo captulo) constitui o mais prximo de
uma bala de prata para melhorar os nveis de aprendizagem.
Ao mesmo tempo, esses resultados alertam que a massificao
da educao infantil sem um foco firme na qualidade e aten-
o especial aos processos de controle dessa qualidade (inclu-
da sua mensurao) podem estar destinados a gerar resultados
deficitrios e uma grande frustrao, porque os enormes es-
foros realizados no rendem os frutos esperados.

Os programas de cuidado infantil

Um nmero crescente de crianas latino-americanas (em


especial aquelas que ainda no tm idade para ir educao
infantil) frequenta centros de cuidado e de ateno infan-
til (creches, lares, jardins de infncia, etc.) tanto de carter
formal (muitas vezes como anexos a escolas) como comuni-
trio (Araujo e Lpez Boo, 2015). A tabela 2.3 ilustra esta
tendncia para sete pases da regio. O aumento tem sido
especialmente alto em centros de gesto pblica (ou que
recebem financiamento pblico), que hoje representam a
maioria da cobertura desses servios em pases como Chile,
Colmbia e Equador (Berlinski e Schady, 2015).

50
Tabela 2.3.
Matrculas nos servios de cuidado infantil
oferecidos em centros (porcentagem)

2000 2010
Pas
Nacional Rural Urbana Nacional Rural Urbana
Brasil 11,7 4,5 13,3 21,2 9,4 23,5
Chile 11,4 3,4 12,6 26,1 15,7 27,5
Colmbia n.d. n.d. n.d. n.d. 13,5 34,0
Equador 3,7 2,8 4,3 23,2 23,1 23,3

Guatemala 1 0,5 2,1 1,2 0,5 2,2

Nicargua 8 6,5 9,3 7,6 7,4 7,7

Uruguai 21,7 5,4 22,9 35,1 20,7 37,7

Fonte: clculos de Berlinski e Schady (2015), p.96; n.d. = no se dispe de dados.

Esta expanso tem facilitado a incorporao progressiva


das mulheres no mercado de trabalho3. Mas, qual tem sido o
impacto disso sobre o desenvolvimento infantil, em especial
naquelas dimenses que tero uma forte influncia sobre suas
capacidades de aprendizagem e xito escolar?

As evidncias disponveis mostram que, nos casos tpicos,


estes programas na Amrica Latina tm sido deficientes em re-
lao ao impacto que tm sobre o desenvolvimento das crian-
as. A reviso cuidadosa de estudos realizada por Berlinski e
Schady (2015) mostra um panorama desalentador que os au-
tores caracterizam como um quadro no muito agradvel.
Estudos realizados no Equador, por exemplo, mostram que os
centros tm uma qualidade inadequada ou ruim tanto no que
corresponde aos fatores estruturais (por exemplo, infraestrutu-
ra, mobilirio, entre outros) como de processos (por exemplo,

51
apoio emocional e pedaggico). Alm disso, anlises desenvol-
vidas na Bolvia, Brasil e Peru exibem resultados semelhantes.

A realidade que prover servios de ateno e cuidado de


qualidade a crianas pequenas em um contexto institucional
caro4 e demanda capacidades (por exemplo, a preparao e a
superviso de pessoal) que tipicamente so limitadas. Isto suge-
re que o uso dos recursos (financeiros e institucionais) pblicos
destinados ao cuidado e ateno das crianas deve priorizar o
objetivo de servir queles que experimentam situao de vulne-
rabilidade em seus lares, que no contam com oportunidades
nem com os meios para estimul-los e apoiar seu desenvolvi-
mento no marco da famlia e da comunidade. Para essas crian-
as, mesmo quando o custo seja elevado, frequentar centros de
alta qualidade pode ser uma alternativa benfica e representar
um uso eficiente e efetivo dos recursos pblicos.

Ao mesmo tempo, h cada vez mais evidncias do impacto


de programas de visita a lares e de apoio a pais. Nos casos
tpicos, estes programas se concentraram em promover o est-
mulo cognitivo em crianas de at trs anos por meio de cur-
rculos muito especficos e monitoramento regular por parte
de visitantes qualificados. Dados os baixos nveis de estmulo
observados na maioria dos pases, em especial em lares nos
quais as mes tm baixos nveis educativos5, estes programas
podem melhorar as capacidades cognitivas das crianas a cus-
tos relativamente baixos. Algumas avaliaes de impacto (na
Jamaica, Colmbia, Brasil e Equador) mostram efeitos muito
significativos nas habilidades cognitivas destas crianas, em
particular quando a superviso e o monitoramento so inten-
sivos (Berlinski e Schady, 2015).

No entanto, estes tendem a ser projetos-piloto ou de bai-


xa cobertura. Portanto, o desafio como faz-los em escala

52
(atendendo ao conjunto das crianas em situao de vulnera-
bilidade), sobretudo contemplando a necessidade de contar
com um forte currculo e uma estratgia de monitoramento e
superviso slida. provvel que a formao e a superviso de
recursos humanos sejam o primeiro gargalo a se enfrentar. Em
muitos casos, isto implica esforos em fortalecer ministrios e
agncias de desenvolvimento/assistncia social. No obstante,
ao mesmo tempo, as autoridades educativas (que costumam
ter uma maior presena territorial) tambm podem cumprir
um papel importante nesses esforos.

Uma estratgia de desenvolvimento infantil

O investimento nesse segmento etrio um aspecto chave


e essencial de todo o esforo por melhorar os resultados edu-
cativos na Amrica Latina. Ampliar a cobertura da educao
infantil claramente um aspecto importante desses esforos.
Mas isso deve ser feito em um padro de alta qualidade. A ex-
celncia docente e a avaliao de aprendizagens (temas abor-
dados nos prximos captulos) constituem aspectos essenciais
desse marco de alta qualidade.

Da mesma forma, esse investimento deve estar inserido


em uma estratgia de desenvolvimento infantil mais integral
(ver quadro 2.1), que assegure que os investimentos e inter-
venes adequadas sejam implementados de maneira efetiva,
mesmo quando o setor educativo tradicional no tome a lide-
rana em relao a elas.

53
Quadro 2.1.
Uma agenda regional para o desenvolvimento integral na
primeira infncia

O movimento Todos pela Educao, a Fundao Maria Ceclia


Souto Vidigal e o Dilogo Interamericano (com o apoio da Fun-
dao Bernard Van Leer e a rede REDUCA de organizaes da
sociedade civil) convocaram distintos atores para participar de
uma oficina de trabalho que aconteceu em So Paulo, Brasil, entre
os dias 14 e 16 de setembro de 2015. O objetivo do encontro foi
definir uma Agenda regional para o desenvolvimento integral
na primeira infncia (DIPI), que constitua um instrumento de
referncia para os distintos pases da regio.
A agenda regional prope que cada pas defina de maneira par-
ticipativa um conjunto de metas e indicadores para o DIPI, que
se baseiem em um enfoque de direitos e uma perspectiva integral
(tema 1). Para isso, a iniciativa argumenta que necessrio fortale-
cer os governos por meio da institucionalizao de um mecanismo
de coordenao (com autoridade oramentria) em mbito cen-
tral (tema 2), assim como reforar os mecanismos para a gesto
de servios de qualidade no mbito local e das famlias (tema 3).
Os pilares que sustentam este modelo se encontram em dois fato-
res: a criao de uma coalizo sociopoltica (tema 4) e a gesto do
conhecimento (tema 5). No primeiro caso, representa um esforo
conjunto de atores regionais, nacionais e locais (tanto governa-
mentais quanto da sociedade civil). O segundo fator possibilita a
produo de evidncias que sustentem as intervenes.

TEMA 1: gerar processos


TEMA 2: criar/fortalecer mecanismos
participativos para a definio de
institucionais, com autoridade
metas e indicadores de desenvolvimento
oramentria, de articulao inter-setorial
integral da primeira infncia, a partir
e inter-jurisdicional.
de uma perspectiva de direitos.

TEMA 4: construir e consolidar


TEMA 3: fortalecer a gesto uma coalizo sociopoltica que
TEMA 5: fortalecer a gesto
da ateno integral da qualidade impulsione a prioridade do
do conhecimento sobre
para a primeira infncia nos desenvolvimento integral na
desenvolvimento integral na
servios e prticas de criao primeira infncia tanto no mbito
primeira infncia na regio.
nas famlias. das polticas pblicas quando no
do compromisso dos cidados.

54
Uma estratgia que priorize o investimento na primeira in-
fncia deve, portanto, responder a trs desafios principais: (i)
identificar que programas (e para quem) devero ser expandi-
dos com base em um critrio de custo/benefcio que considere
a qualidade dos servios; (ii) definir a institucionalidade de um
setor que no se encaixa com facilidade no sistema escolar tra-
dicional, e (iii) estabelecer as necessidades de financiamento
que garantam a implementao adequada dos investimentos,
includos fatores crticos como a formao e a superviso ade-
quadas dos recursos humanos.

Em relao ao primeiro desafio, as evidncias internacio-


nais oferecem mensagens relativamente claras. Abrir espaos
de cuidado infantil de forma massiva no ser a soluo. A to
necessria expanso dos servios de ateno, desenvolvimento
e educao para a primeira infncia deve ser feita seguindo cri-
trios de eficincia que contemplem a relao custo/benefcio
na qual os benefcios esto ligados diretamente qualidade
dos servios. O mesmo se pode dizer da educao infantil, na
qual, por exemplo, uma maior qualidade pode lanar as bases
para melhorar as habilidades na leitura de maneira precoce.

A estratgia mais razovel concentrar recursos, por um


lado, em programas bem estruturados de visita a lares e apoio
aos pais de baixos recursos e, por outro lado, na expanso da
educao infantil (em especial em zonas de alta concentrao
de pobreza), com particular ateno qualidade dos docentes
(Walker, 2011; Alderman e Vegas, 2011). O ponto bem
ilustrado na tabela 2.4, que resume os resultados de uma an-
lise cuidadosa de custos e benefcios realizada por Berlinski e
Schady (2015) para trs tipos de programas em trs pases da
regio6. Em todos os casos, os retornos s intervenes orien-
tadas ao lar resultam muito mais altos que aqueles aos espa-
os de cuidado infantil, e os retornos educao infantil so

55
ainda maiores. Desde o ponto de vista do desenvolvimento
infantil e de suas contribuies para o objetivo de melhorar
os resultados de aprendizagem a prioridade parece estar cla-
ramente estabelecida7: investir em programas orientados ao
lar e na expanso da educao infantil de alta qualidade.

O desafio de expandir servios de qualidade se torna par-


ticularmente difcil j que, na maioria dos pases, no existe
uma autoridade estabelecida a cargo do tema e, como conse-
quncia, as responsabilidades so difusas. Os ministrios da
educao so responsveis pela educao infantil, mas no
pelo resto dos programas. Uma fragmentao dos esforos se
mostra caracterstica, com uma forte presena de pequenas
iniciativas que no esto inseridas em um sistema que promo-
va e garanta a qualidade e os resultados.

Tabela 2.4.
Custo/benefcio para visitas domiciliares,
creches e educao infantil

Visitas
Pas Creches Pr-escolar
domiciliares

Chile 3,5 1,5 4,3

Colmbia 2,6 1,1 3,4

Guatemala 3,6 1,2 5,1

Fonte: Berlinksi e Schady (2015), p.175.

Trs grupos de pases parecem se formar em funo da pro-


fundidade da integralidade dos avanos observados nos ltimos
anos (Aulicino e Daz Langou, 2015). Um primeiro grupo de
naes (Chile, Colmbia, Cuba e Equador) avanou no estabe-
lecimento de estratgias integrais (multisetoriais e que incluem
um foco no somente na criana, como tambm na famlia)

56
para a infncia. Um segundo grupo (Costa Rica, Brasil, Ni-
cargua, Panam, Repblica Dominicana e Uruguai) realizou
importantes avanos normativos ou discursivos para o estabe-
lecimento de estratgias integrais dirigidas primeira infncia,
mas que no chegam a ser integrais em sua implementao. Por
ltimo, um terceiro grupo (Argentina, Guatemala, Paraguai,
Peru e Mxico) canalizou os avanos em matria de polticas di-
rigidas primeira infncia mediante programas, sem pretenso
alguma de alcanar uma abordagem integral.

O problema da fragmentao institucional demanda algum


tipo de instncia coordenadora ou regente, com um forte foco
em assegurar a qualidade dos servios e com autoridade ora-
mentria que garanta a sustentabilidade dos esforos. A defini-
o de metas e indicadores de desenvolvimento infantil com
suficiente consenso social e poltico fundamental para orien-
tar esses esforos (ver quadro 2.1).

A expanso de servios e programas orientados primeira


infncia mesmo quando se priorize a ateno aos lares com
maiores necessidades vai requerer, indubitavelmente, recursos
fiscais adicionais. Por exemplo, a CEPAL e a OEI estimaram
os custos adicionais para expandir a cobertura dos programas
de desenvolvimento infantil no padro das chamadas Metas
20218. Ambas as organizaes concluram que a expanso de
programas para crianas de 0-3 anos para cumprir a meta
de 37% de cobertura demandaria um gasto anual adicional
de US$ 9 bilhes, e que a universalizao da educao infantil
demandaria US$ 14 bilhes por ano.

A realidade que, apesar dos esforos fiscais realizados, o


gasto pblico na primeira infncia significativamente menor
do que em etapas posteriores da infncia. Berlinski e Schady
(2015) apresentaram estimativas que indicam que o gasto com

57
crianas de 0 a 5 anos representa uma mdia de 0,4% do PIB,
enquanto o gasto com a populao entre 6 e 12 anos representa
1,6% do PIB. Com todas as limitaes que estas cifras podem
ter9, no h dvidas de que um aspecto essencial de todo o
esforo de utilizar o investimento precoce como instrumento
para melhorar a qualidade educativa e as aprendizagens vai de-
mandar uma maior prioridade do gasto na primeira infncia,
com foco nas crianas mais necessitadas.

Dadas as grandes restries fiscais que os pases da regio en-


frentam, as decises acerca das distribuies oramentrias vo
requerer uma forte ateno aos custos e benefcios de distintas
alternativas. Por exemplo, Berlinski e Schady (2015) estimam
que o custo de estender a cobertura de visitas domiciliares para
crianas de 1 e 2 anos e de programas de educao infantil
para crianas de 3 a 5 anos melhorando a qualidade de pro-
cessos precisaria de quantias sete vezes menores que a alterna-
tiva de expandir tambm as creches, enfatizando a melhoria de
aspectos como infraestrutura10. Voltaremos a estes pontos no
captulo VII, quando desenvolveremos os aspectos ligados ao
financiamento da qualidade educativa.

Palavras finais

Para alcanar o objetivo do desenvolvimento infantil e,


assim, contribuir para suprir as lacunas de aprendizagem nas
escolas, deve-se priorizar a gesto de programas de desenvol-
vimento infantil de alta qualidade, tanto no que se refere
educao inicial como aos programas de ateno, cuidado e
estmulo de crianas. Avanar de maneira mais decidida nesta
tarefa demanda coordenao intersetorial, aes orientadas no
somente a crianas como tambm s famlias, e recursos finan-
ceiros e humanos.

58
III. Excelncia docente
Existem poucos temas no campo das polticas de educao
que geram, ao mesmo tempo, tanto consenso e tanta polmica
como as polticas docentes. Ningum nega a importncia da ex-
celncia docente para avanar na aprendizagem. De fato, a ideia
de que melhorar o desempenho docente um ponto importante
para a mudana educativa um consenso dentre toda a variedade
de opinies em matria de polticas educacionais. A controvrsia
comea quando se discute como faz-lo. a que as tenses aflo-
ram, muitas vezes em debates pouco produtivos.

A relevncia do tema docente tem motivado um nmero


crescente de estudos na Amrica Latina, que mostram os grandes
dficits qualitativos na profisso. Um estudo do Banco Mundial
(Bruns e Luque, 2014) mostra que, atualmente, nenhum corpo
docente da regio pode ser considerado de alta qualidade, e que
o desempenho se v comprometido por um mau manejo dos
contedos escolares e por prticas ineficazes na sala de aula. Por
exemplo, os docentes utilizam em mdia apenas 65% do tempo
de aula em tarefas de instruo e fazem uso de mtodos mais
tradicionais, que envolvem pouca participao dos alunos. Um
estudo sobre a Colmbia realizado pela Fundacin Compartir
(Garca, Maldonado, Perry, Rodrguez e Saavedra, 2014) mos-
tra que os graduados de institutos de formao docente obtm
resultados significativamente mais baixos que o resto dos gradu-
ados nos exames de rendimento oficiais. E o informe regional
da OREALC / UNESCO (2013) destaca a existncia de uma
viso paliativa e remediadora da formao docente continuada
nos pases da regio.

Do mesmo modo, em uma srie de estudos recentes sobre


os sistemas educativos de El Salvador, Guatemala, Honduras e
Repblica Dominicana (Dilogo Interamericano, 2015), foram

59
identificadas muitas iniciativas promissoras em temas como a de-
finio de padres de desempenho docente ou a implementao
de concursos para entrar na profisso. No entanto, esses avanos
so irregulares: possvel observar reas da poltica nas quais hou-
ve muito pouco progresso, ao mesmo tempo em que so detecta-
das grandes dificuldades na implementao de normas que no
so plenamente aplicadas na prtica.

Os aspectos principais a se considerar no momento de for-


mular polticas e prticas que conduzam a uma docncia de
excelncia so bem conhecidos: a formao inicial (que inclui
os mecanismos para atrair aqueles que decidem estudar para ser
docentes), a carreira profissional (que compreende os mecanis-
mos de ingresso, promoo, reconhecimento e remunerao de
professores e diretores), os sistemas de apoio a docentes (que en-
volvem a formao continuada) e a gesto (que inclui a avaliao
para o melhoramento contnuo).

Formao inicial

Quem so as pessoas que estudam para ser docentes e


como elas so formadas constituem pilares fundamentais de
um sistema educativo de qualidade. A Amrica Latina tem
muito a melhorar em relao a como atrair bons estudantes
para cursos de licenciatura e melhorar sua formao.

Melhores estudantes, melhores docentes


Na Amrica Latina, os estudantes que ingressam em cur-
sos relacionados ao ensino geralmente no so os mais prepa-
rados. Em pases onde existem dados sobre isso, como Chile,
Colmbia e Brasil, as pontuaes mdias de quem ingressa
nesses cursos esto abaixo daquelas obtidas pelos estudantes
que se dedicam a outras profisses de maior prestgio (Bruns
e Luque, 2014). A ttulo de comparao, pases que obtm

60
bons resultados em exames internacionais, como Finlndia
ou Singapura, tm como pr-requisito que apenas os 20%
e os 30% melhores graduados do ensino mdio, respectiva-
mente, sejam postulantes para entrar em cursos vinculados
ao ensino. E somente uma baixa proporo dos postulantes
que j esto entre os estudantes com melhor desempenho
aceita nos programas: 10% na Finlndia e 12,5% em Singa-
pura (Auguste, Kihn e Miller, 2010).

Ao menos em parte, isto demonstra que a carreira docente


na regio no to atrativa em relao a outras profisses uni-
versitrias, em especial em termos de salrio. Estudos recentes
(Bruns e Luque, 2014; Mizala e opo, 2012) mostram que
os salrios mdios dos docentes so mais baixos que os de ou-
tros profissionais, tcnicos e administrativos. Mesmo sendo
pagos por hora-aula, os salrios docentes continuam sendo
mais baixos em quatro pases (Brasil, Nicargua, Panam e
Peru) e esto no mesmo nvel que outros profissionais em ou-
tros trs (Chile, Costa Rica e Uruguai). A isto se soma o fato
de que os salrios dos docentes tm menos progresso, ou
seja, aumentam pouco ao longo do tempo em comparao
com o incremento dos salrios de outros profissionais.

Ao mesmo tempo, na Amrica Latina os processos de ad-


misso para iniciar os estudos da docncia no so seletivos.
As instituies de formao docente mais rigorosas da Amri-
ca Latina selecionam candidatos para seus programas usando
uma combinao de exames e entrevistas, como o caso da
Universidad de Costa Rica, a Pontificia Universidad Catlica
de Peru ou a Universidad Pedaggica Nacional do Mxico
(Bruns e Luque, 2014). No entanto, a maior parte dos docen-
tes da regio no se forma neste tipo de instituies.

61
Existem esforos valiosos para reverter estas tendncias.
Alguns pases da Amrica Latina tm avanado no estabeleci-
mento de requisitos mais rigorosos para o ingresso na forma-
o inicial docente (ver quadro 3.1). No Equador, foi esta-
belecida uma pontuao mnima no Exame Nacional para a
Educao Superior para o ingresso em cursos de licenciatura.
No Mxico, aplica-se um exame de conhecimentos bsicos
aos candidatos. E no Chile, o novo projeto de carreira do-
cente exige uma pontuao mnima no exame de seleo uni-
versitrio para concorrer a cursos relacionados ao ensino ou
estar entre os 30% dos estudantes com melhor desempenho.
O Peru requer um exame nico nacional para ingressar nos
institutos superiores no universitrios.

Quadro 3.1.
Requisitos para a formao inicial de docentes da primeira infncia

Existe uma ampla gama de requisitos de ingresso formao ini-


cial para docentes da primeira infncia, segundo os pases e as ins-
tituies, e eles tendem a ser fracos em termos acadmicos. Alguns
pases estabeleceram requisitos nacionais (Argentina, Cuba, Nicar-
gua, Panam e Venezuela), enquanto que, em outros, eles dependem
das instituies que oferecem a formao (Brasil, Chile, Colmbia,
Mxico, Peru e Repblica Dominicana). Na Argentina, por exem-
plo, h trs requisitos: ensino mdio completo, presena em um
curso inicial (no necessrio fazer provas, mas frequent-lo) e, em
algumas jurisdies, exame psicofsico. Na Colmbia, necessrio
comprovar o rendimento acadmico mediante um exame padroni-
zado. As instituies pblicas, no geral, aplicam exames de admisso
e, as privadas, entrevistas grupais. No Chile, o nico requisito a
aprovao no ensino mdio. Somente 10% das instituies exigem
pontuaes mnimas na prova de seleo universitria para estes
cursos. A baixa exigncia aos que ingressam na formao e a hete-
rogeneidade dos currculos de formao devido ausncia de alin-
hamentos nacionais (com a exceo de Cuba e Argentina) so um
desafio para a preparao dos futuros docentes da primeira infncia.

Fonte: Pardo, Adlerstein e CEPPE-UNESCO (2015)


62
Os docentes com atitudes como extroverso e abertura
para novas experincias so mais efetivos fomentando com-
petncias socioemocionais em seus estudantes (Rockoff, Ja-
cob, Kane e Staiger, 2011), e aqueles que mostram de for-
ma explcita aos seus alunos atitudes positivas a respeito da
aprendizagem geram melhores resultados em provas e maior
motivao (Brunello e Schlotter, 2011). Isto ressalta os poss-
veis benefcios de incorporar essas habilidades tanto nos pro-
cessos de seleo como na formao docente. Como mostrou
a experincia internacional de Teach for All, o uso de caracte-
rsticas pessoais nos processos de seleo possvel por meio
da avaliao destas caractersticas baseada em evidncias, ou
na experincia pessoal dos postulantes, ou em seu comporta-
mento durante entrevistas pessoais ou atividades em grupo
(Cumsille e Fiszbein, 2015).

Ainda que requisitos mais rigorosos para o ingresso aju-


dem a atrair melhores candidatos, estes esforos no sero
suficientes por si s. fato que reverter o padro histrico
de quem aspira a converter-se em docente demanda esforos
proativos para atrair bons estudantes e no apenas limitar-se a
colocar obstculos entrada. O Chile e o Peru, por exemplo,
tm impulsionado a Bolsa Vocao de Professor11 e a Bolsa
Vocao de Mestre12, respectivamente, para atrair e manter
estudantes com bom rendimento acadmico em carreiras de
formao inicial docente, fazendo mais atrativas as condies
da formao inicial. Ambos os programas cobrem os custos
de matrcula e a mensalidade dos cursos, alm de oferecer
outros benefcios, como penso de estudos, seguro-mdico,
tutorias e apoio durante o processo de titulao, no caso do
Peru, e um estipndio mensal e um semestre no estrangeiro
para os melhores candidatos, no caso do Chile. Neste ltimo
pas, o programa tambm outorga financiamento a estudan-

63
tes de destaque que concluram graduaes em outras reas e
decidem iniciar um programa de formao para a docncia.

Da mesma forma, fazer mais atrativa a profisso docente


ser difcil se os salrios no refletirem a hierarquizao pre-
tendida. Mesmo que em uma poca recente diversos pases
tenham estabelecido melhorias nos salrios docentes13, este
um ponto no qual se deve avanar ainda mais para atrair bons
candidatos profisso.

Uma formao inicial mais rigorosa e prtica


Uma das crticas principais formao inicial docente na
regio aponta a falta de rigor no domnio de contedos e pe-
dagogias, alm dos problemas de alinhamento com os padres
de aprendizagem e objetivos do sistema educativo (OREALC/
UNESCO, 2013). Resultados de exames realizados por docen-
tes sugeriram a presena de fortes dficits em sua formao.
Na Repblica Dominicana, estudos realizados em 2013 mos-
traram que os docentes do primeiro ao quarto ano do ensi-
no fundamental dominavam apenas 60% dos contedos do
currculo de matemtica e que 85% destes se localizavam no
nvel mais baixo de domnio conceitual para a alfabetizao de
crianas. Ou seja, os docentes apresentavam graves falhas de
conhecimento e de didtica. Na Guatemala, os professores que
participaram das provas para acesso s vagas docentes em 2014
mostraram domnio apenas na metade das perguntas de lin-
guagem e estratgias de aprendizagem e em um tero das per-
guntas em matemtica (Dilogo Interamericano, 2015). Em
2012, no Equador, por exemplo, somente 2% dos professores
de ingls de escolas pblicas foram aprovados no exame TO-
EFL iBT com uma pontuao necessria para ensinar, ou seja,
equivalente ou superior ao nvel B2 de acordo com o Marco
Comum Europeu de Referncia para as Lnguas (Conselho da
Europa, 2002).

64
Outra das falncias da formao inicial na regio a desco-
nexo da formao com a experincia prtica, em especial em
etapas iniciais da carreira (Bruns e Luque, 2014; OREALC/
UNESCO, 2013, 2014c; Vaillant, 2013a). Dentre os pases so-
bre os quais h informao, Cuba apresenta altos nveis de for-
mao prtica antes de comear a carreira docente, com aproxi-
madamente 140 semanas obrigatrias de estgio docente, que
representam 72% do tempo de formao. No entanto, Cuba
a exceo. O segundo pas com mais experincia prtica, de
acordo com o informe de Bruns e Luque (2014), o Mxico,
com 25% da formao inicial como experincia prtica (40
semanas). Argentina, Brasil e Peru incluem aproximadamente
35, 10 e 2 semanas, respectivamente. Em casos extremos, dada
a autonomia das instituies educativas, h alguns programas
de formao docente na Repblica Dominicana que no exi-
gem experincia prtica (estgio docente) para obter o ttulo de
professor (Dilogo Interamericano, 2015). Alm disso, nos ca-
sos em que h formao prtica, o modelo se baseia na imitao
das prticas de outro docente, sem gerar instncias de reflexo
e com uma falta de articulao da experincia com a formao
terica (OREALC/UNESCO, 2014c).

Essas prticas se diferenciam, em grande medida, daquelas


vigentes em pases que se destacam em mbito educacional,
como Finlndia e Singapura, onde a formao inicial se con-
centra nos aspectos disciplinares e nos conhecimentos peda-
ggicos do contedo, e onde os currculos da formao inicial
se baseiam primordialmente em evidncias e pesquisas cien-
tficas, da mesma forma que na Austrlia (OREALC/UNES-
CO, 2014c). Alm disso, a experincia prtica crucial du-
rante a formao inicial nesses pases. Na Finlndia, um tero
da formao inicial docente est ligado ao trabalho prtico e
as universidades tm vnculos estreitos com os estabelecimen-
tos educativos escolares. Os docentes em formao estagiam

65
em seminrios ou com grupos de colegas na universidade, ou
em escolas que tm uma forte rede de apoio de professores e
supervisores com longa experincia profissional (OREALC/
UNESCO, 2014c). importante entender que o estgio sem
nenhuma orientao ou acompanhamento no suficiente
para melhorar a qualidade da formao; necessrio que essa
atividade seja orientada por docentes com maior experincia.

A realidade que o controle sobre a qualidade dos programas


de formao docente tem sido escasso. Em funo dos baixos
custos de infraestrutura associados aos cursos de licenciatura, se
comparados com outros cursos, e da autonomia universitria
na regio, esto surgindo uma grande quantidade de institui-
es de ensino superior, de qualidade diversa, que oferecem esta
carreira. Os governos da regio tm usado principalmente a
certificao ou o estabelecimento de alinhamentos curriculares
como mecanismos para assegurar a qualidade. Isto nem sempre
tem gerado os resultados esperados. No Chile, por exemplo, o
sistema que obriga os cursos de pedagogia a se certificarem no
impede seu funcionamento em caso de no conseguirem a cer-
tificao (Bruns e Luque, 2014; OREALC/UNESCO, 2013).
Argentina e Brasil, por outro lado, contam com alinhamentos
curriculares nacionais para a formao inicial, mas estes so
muito gerais e permitem diversas interpretaes (OREALC/
UNESCO, 2014c). Alguns pases optaram por estabelecer re-
gulaes ao ingresso ou ao egresso da carreira, ou em ambas as
instncias, mas isto no corrige os problemas apresentados na
formao inicial (OREALC/UNESCO, 2013).

urgente contar com sistemas de regulao de carter per-


manente para a formao inicial, que impactem de forma sig-
nificativa as instituies que no alcanarem os padres reque-
ridos, inclusive proibindo o seu funcionamento. O Equador
tem sido um dos pases mais ativos da regio em termos da

66
regulao da qualidade das instituies de formao inicial do-
cente. Entre 2007 e 2014, foram avaliados e fechados todos os
institutos de formao docente no pas (28 institutos), alm
de iniciada uma reforma do curso nas universidades (Cevallos
Estarellas, 2015). Tambm foi criada a Universidade Nacional
de Educao (UNAE), que pretende converter-se em um mo-
delo de centro para a formao inicial de docentes (Cevalloss
Estarellas e Branwell, 2014). No outro extremo se encontra a
Argentina, que conta com numerosas instituies de formao
inicial de diversa qualidade: 1243 institutos de formao do-
cente e 61 universidades (Mezzadra e Veleda, 2014).

Para fortalecer os conhecimentos dos docentes e guiar sua


prtica na sala de aula, fundamental contar com expectati-
vas claras sobre o que se espera que os professores conheam e
saibam fazer. Fixar padres para a formao inicial constitui-se
uma oportunidade para definir o que significa a boa docncia
e avanar na profissionalizao da carreira. Por exemplo, o Mi-
nistrio da Educao do Chile, mediante o Centro de Aprimo-
ramento, Experimentao e Pesquisas Pedaggicas (CPEIP), e
em conjunto com universidades, criaram Padres Orientadores
para a Formao Inicial Docente, de maneira a definir o que
os professores devem saber e fazer para ensinar na sala de aula
(OREALC/UNESCO, 2014a). Os padres no so obriga-
trios, mas esto ligados prova INICIA (um exame volun-
trio que os estudantes fazem ao terminar a formao bsica
docente), o que apresenta um incentivo para que as instituies
orientem sua formao. Do mesmo modo, a Repblica Domi-
nicana conta tambm com padres sobre o que constitui uma
boa docncia e o que se espera dos professores em cada rea de
conhecimento ou ano de formao, de modo a orientar a for-
mao dos centros educativos (Dilogo Interamericano, 2015).

67
Uma formao inicial orientada ao domnio de contedos
disciplinares e pedaggicos requer um claro alinhamento com
os padres nacionais de escolas e uma forte conexo com a pr-
tica docente durante a formao. Estas medidas so de suma
importncia para preparar melhor os futuros docentes e reque-
rem um maior nvel de articulao entre as instituies de for-
mao docente e o sistema educativo em seu conjunto.

Carreira docente e de diretores

A regio necessita avanar rumo a uma viso mais moder-


na da carreira docente. Isto implica elevar os requisitos de
ingresso profisso docente, estabelecer requisitos merito-
crticos para a promoo e diversificar as oportunidades de
progresso profissional (sem que isso implique deixar a sala de
aula), alm de implementar o uso de incentivos para motivar
funcionrios, docentes e diretores. Da mesma forma, a car-
reira de diretor deve ser modernizada para potencializar seu
papel de liderana dentro das escolas.

Maior seletividade para entrada na profisso


A maior parte dos pases da regio tem avanado de ma-
neira importante no processo de migrar a formao bsica
docente do nvel mdio (tradicionalmente nas Escolas Nor-
mais) ao nvel superior, com a exceo de Guatemala, Haiti,
Honduras, Nicargua e Suriname, que ainda formam alguns
de seus professores em instituies normais de nvel mdio
(OREALC/UNESCO, 2013). A maioria dos egressos de cur-
sos de pedagogia formou-se em instituies superiores univer-
sitrias e no universitrias, com durao entre um (Trinidad
e Tobago) e seis (Peru) anos (OREALC/UNESCO, 2013).

A prtica de requerer apenas um ttulo de formao bsica


(magistrio) para ingressar na profisso a menos rigorosa

68
das observadas em nvel internacional, onde h sistemas edu-
cativos nos quais so necessrias avaliaes externas para se
habilitar ou acessar um posto de trabalho (como a provncia
de Ontrio, no Canad, ou a Espanha), e pases ainda mais
rigorosos que exigem, alm disso, realizar um perodo de pro-
vas para manter-se no cargo (Alemanha, Austrlia e Holanda,
entre outros). Na Amrica Latina, apenas a Colmbia tem
um exame de habilitao obrigatrio para ingressar na carrei-
ra docente14. Chile e Brasil contam com uma prova voluntria
para os egressos da formao bsica (Prova INICIA e Prova
Nacional de Concurso para o Ingresso na Carreira Docen-
te, respectivamente), mas nenhuma tem fins de habilitao.
Alm disso, poucos pases tm um sistema de concursos para
a apresentao de desempenho docente em estabelecimentos
pblicos e, em alguns casos, estes no tm sido bem imple-
mentados (Colmbia, Equador, Guatemala na educao in-
fantil e no ensino fundamental, Honduras, Mxico, Repbli-
ca Dominicana e Peru).

Os perodos de prova com impacto real para os docentes


novatos tambm so limitados (Colmbia, Repblica Domi-
nicana e Belize). Por exemplo, a Repblica Dominicana con-
templa, no regulamento do Estatuto Docente, um perodo
de um ano de iniciao, ao final do qual os professores so
avaliados e confirmados no cargo, caso obtenham uma quali-
ficao positiva. A iniciao comea no ano acadmico 2014-
2015 e envolve a designao de um tutor que acompanhe os
docentes em iniciao (EDUCA e Dilogo Interamericano,
2015; Trinidad, 2015).

Apesar dos avanos na instalao de requisitos para a en-


trada na carreira docente (ver quadro 3.2), nem todos os pa-
ses tm implementado medidas desse tipo e, no caso em que
existem, no so suficientemente exigentes para atuar como

69
filtro efetivo. Seja com concursos pblicos exigentes ou com
provas de habilitao obrigatrias, parece urgente avanar de
maneira decisiva na instalao de sistemas de ingresso mais
seletivos. Do mesmo modo, a ausncia de perodos de prova
monitorados uma deficincia enorme nos sistemas educati-
vos da Amrica Latina.

Quadro 3.2.
Requisitos para o desempenho como docente de primeira
infncia na regio

Os requisitos para atuar como docente de primeira infncia


(desde 0 at 6 anos de idade) so mais flexveis que para os
docentes de nveis educativos superiores. De acordo com o in-
forme de Pardo et al. (2015) sobre os docentes de primeira in-
fncia na Amrica Latina, o nvel de formao requerido para
um docente deste nvel educativo pode variar entre o ensino
mdio normalista, superior no universitrio e universitrio, e
em muitos pases h uma combinao destes trs requisitos. Os
dados mostram grande heterogeneidade entre pases de acordo
com a proporo de docentes de ensino bsico que detm ttu-
los profissionais. Na Colmbia, 19% dos docentes do ensino
bsico e 59% dos da educao infantil os tm; no Brasil, 60%
dos docentes de primeira infncia os apresentam e, no outro
extremo, Cuba e Trinidad e Tobago contam com 100% de seus
docentes em servio com ttulos profissionais.

Fonte: Pardo et al. (2015).

Progresso meritocrtico
Tradicionalmente, a carreira docente na Amrica Latina
tem se baseado na estabilidade profissional, salrios relati-
vamente achatados no tempo e promoo por credenciais e
tempo de trabalho (Cuenca, 2015). Nos ltimos anos, vrios
pases da regio tm avanado em reformas de profissionali-
zao da carreira docente, baseados em abordagens que desta-

70
cam a meritocracia, na qual o posto oferecido pessoa mais
capacitada, a estabilidade profissional e os salrios dependem
do desempenho e a carreira orientada por resultados. Pases
como Peru, Mxico, Colmbia, Chile e Equador tm instau-
rado reformas de carreira docente.

A reforma do Equador um exemplo do foco meritocrtico.


Uma das medidas no perodo 2007-2015 foi o estabelecimento
de uma escala do magistrio que se baseia mais nos mritos que
no tempo de servio (Cuenca, 2015). As distintas categorias so
progressivas e dependem tanto dos anos de experincia docente
como da realizao de cursos de formao, da qualificao nas
avaliaes docentes e, para os escales mais altos, da obteno
do ttulo de mestrado no mbito da educao (Ministrio da
Educao do Equador, s.f.-b). Alm disso, a carreira docente
oferece novas oportunidades profissionais, com distintos papeis
na escola: docentes mentores, assessores educativos, auditores
educativos, vice-reitores e subdiretores, inspetores e subinspe-
tores, reitores e diretores, para os quais requerido encontrar-se
nos escales superiores da carreira de magistrio (Cevallos Esta-
rellas, 2015; Ministrio da Educao do Equador, s.f.-c).

Colmbia e Peru, entre outros, tambm estabeleceram cri-


trios baseados no desempenho, formao acadmica e com-
petncias alm da experincia para acessar novos escales
do magistrio. De outro lado, por exemplo, est El Salvador,
onde as ascenses de categoria dependem exclusivamente do
tempo de servio e do grau acadmico do docente e os salrios
no variam de maneira notria entre as distintas categorias
(FUSADES e Dilogo Interamericano, 2015), o que significa
uma carreira docente mais tradicional.

Outro aspecto importante das carreiras docentes modernas


o uso de incentivos ligados ao desempenho. As evidncias

71
internacionais indicam que, quando esto bem desenhados
(por exemplo, se so ligados a critrios quantitativos e qua-
litativos mensurveis, baseados em resultados incrementais e
no fixos e so suficientemente altos), os incentivos so efeti-
vos (Imberman, 2015). Os incentivos por desempenho estu-
dantil tm sido particularmente efetivos em pases em desen-
volvimento porque, nestes contextos, o desempenho inicial
baixo (Murnane e Ganimian, 2014).

Na regio, pases como Brasil, Chile, Colmbia, Equador e


Peru contam com programas de incentivos por desempenho.
Por exemplo, o estado de Pernambuco, no Brasil, implemen-
tou um programa inovador de incentivos para as escolas por
meio do qual so oferecidos bnus a todos os funcionrios
de uma escola (no apenas docentes), proporcionais ao cum-
primento dos objetivos que a prpria escola fixa em relao
a melhorias nas pontuaes de avaliaes de aprendizagem
estatais em matemtica e linguagem (lngua portuguesa) e nas
taxas de aprovao dos ensinos fundamental e mdio. O Siste-
ma Nacional de Avaliao de Desempenho (SNED) no Chile
oferece incentivos coletivos aos professores de escolas com fi-
nanciamento pblico (municipais e subvencionadas) que tm
bom desempenho15, comparando estabelecimentos similares
de acordo com trs critrios: zona geogrfica (urbana/rural),
nvel educativo oferecido (fundamental/mdio) e nvel socio-
econmico dos estudantes (Mizala e Ross Schneider, 2014).
As evidncias mostram que o SNED tem tido efeitos posi-
tivos na aprendizagem, em especial nas escolas com melhor
desempenho, que so as que competem por incentivos (Rau
e Contreras, 2012). Os efeitos do SNED chileno so interes-
santes devido escala do programa, no qual 90% das escolas
da nao competem por incentivos.

72
Liderana diretiva
Entre os principais problemas dos cargos diretivos na regio,
esto includas a pouca autonomia para determinar metas para
o estabelecimento ou para administrar seu corpo docente, a
falta de definio de perodos de exerccio do cargo (porque
os diretores tendem a passar muitos anos em seus postos), a
ausncia de oportunidades de treinamento e desenvolvimento
profissional (que tendem a ser pouco pertinentes e no se di-
ferenciam de acordo com os distintos momentos nas carreiras
dos diretores) e a falta de articulao entre as iniciativas que se
focam nos diretores (Weinstein e Hernndez, 2015).

Os diretores tm uma influncia enorme sobre a efetivida-


de das escolas e dos docentes, e para fortalecer sua liderana
dentro das escolas necessrio profissionalizar a carreira dire-
tiva. Uma carreira diretiva profissional implica requisitos pro-
fissionais rigorosos para exercer o cargo de diretor de escola,
por espaos de tempo definidos, com avaliaes peridicas,
incentivos e boas condies de trabalho.

Da mesma forma que no caso dos professores, necessrio


avanar rumo a mecanismos meritocrticos de seleo direti-
va e prazos definidos de administrao. Existe grande diver-
sidade nos requisitos para ocupar os cargos diretivos entre os
pases da Amrica Latina, onde nem todos exigem experin-
cia como docente ou ttulo de professor para exercer o car-
go. O mesmo ocorre em relao s caractersticas do processo
de seleo. A maioria dos pases usa concursos de mritos e
recrutamento para nomear os cargos diretivos, usando uma
combinao de trajetria profissional, credenciais acadmi-
cas, provas padronizadas e entrevistas orais para identificar
os candidatos mais idneos (OREALC/UNESCO, 2014b).
Por exemplo, o estado do Cear (Brasil) exige a realizao de
uma prova de mltipla escolha sobre interpretao de textos,

73
raciocnio lgico e conhecimento de polticas educativas. A
Colmbia tambm exige uma prova de competncias de sa-
beres profissionais, alm de uma entrevista oral. O Peru exige,
em uma primeira etapa, uma prova nacional de competncias
e, em mbito local, a resoluo de um problema.

Um bom exemplo de polticas diretivas profissionais o


Equador, que estabeleceu uma das polticas mais bem arti-
culadas da regio em relao aos aspectos formais dos cargos
diretivos. Em primeiro lugar, foram estabelecidos requisitos
rigorosos para ocupar o posto de reitor ou diretor em uma
escola pblica. So exigidos mais de cinco anos de experincia
como docente de sala de aula e ser aprovado em uma avaliao
de seleo, alm de participar de um concurso pblico para
selecionar o melhor candidato para o posto (Ministrio da
Educao do Equador, s.f.-a). Alm disso, determinou-se que
a durao dos cargos de quatro anos, com a possibilidade de
reeleio s uma vez, depois de uma nova seleo por meio
do concurso pblico. Alm disso, o Equador estabeleceu pro-
cessos de avaliao de desempenho regulares para os diretores
e melhorias salariais (Cevallos Estarellas y Bramwell, 2015).

Formao continuada e sistemas de apoio

Para a definio correta de um sistema de desenvolvimento e


apoio profissional, necessrio entender que existe grande he-
terogeneidade entre os docentes, de acordo com sua idade, tipo
de formao, contexto no qual trabalham, experincia, etapa
de sua carreira e nvel que ensinam (ver quadro 3.3). Portanto,
fundamental orientar as oportunidades de desenvolvimento
profissional em funo das diversas necessidades dos docentes.
A oferta de programas de iniciao para docentes jovens, ati-
vidades com mentores e formao continuada para professores
em exerccio, alm de instncias de colaborao entre docentes

74
da mesma ou de outras escolas, so elementos fundamentais
para apoiar a prtica profissional dos professores.

Quadro 3.3.
Desenvolvimento profissional contnuo para docentes de pri-
meira infncia

A maioria dos pases da regio tem um sistema legal que estabe-


lece de forma explcita a formao continuada ou o desenvol-
vimento profissional dos docentes da primeira infncia, ainda
que em alguns pases estas regulaes costumem abarcar apenas
os docentes que atuam no setor pblico. A oferta de formao
continuada variada, com programas isolados ou intervenes
descontnuas, como no caso do Brasil; com programas nacio-
nais e gratuitos, como na Argentina; ou com programas que
conduzem a diferentes graus acadmicos, como no Chile. Alm
disso, uma grande quantidade de pases da regio no conta
com informao sistematizada sobre os programas de desenvol-
vimento profissional para os docentes deste nvel educativo, o
que no permite conhecer a oferta completa destes programas.

Fonte: Pardo et al. (2015).

No continente, os programas de iniciao so uma prtica


comum apenas nos pases caribenhos que falam ingls (Bruns
e Luque, 2014). Belize tem um dos melhores programas para
acompanhar os professores em seu primeiro ano nas salas de
aula, o que inclui tutorias, observaes em sala de aula, apoio
de um mentor, programas de pesquisa baseados na ao e
avaliaes. O Equador tambm tem avanado nestes temas.
Desde 2008, desenvolvido no pas um sistema integral de
desenvolvimento profissional chamado SProfe. O programa
contempla iniciao, formao continuada e acompanhamen-
to dos docentes. SProfe oferece cursos de apoio para intervir
em problemas na formao inicial docente, cursos de orienta-
o e acolhida e cursos de atualizao curricular. Um aspecto

75
interessante do programa que alguns dos cursos oferecidos se
baseiam nas fraquezas observadas nas provas de aprendizagem
feitas por estudantes (provas SER). Para 2012, o programa
havia capacitado mais de 160.000 docentes de escolas pblicas
em mais de 290 capacitaes, com alguns docentes participan-
do de at trs cursos (OREALC/UNESCO, 2014a).

Os espaos de colaborao entre docentes so importantes,


j que o trabalho em sala de aula acontece de maneira indivi-
dual, mas as dificuldades tendem a ser comuns. Os espaos de
cooperao ajudam a encontrar solues comuns e difundir
boas prticas entre os docentes de uma escola. Algumas ini-
ciativas que apontam nesta direo so o caso do Peru, onde
os mentores trabalham com todos os professores da escola ao
mesmo tempo, para dar conselhos e gui-los de acordo com
as caractersticas especficas do contexto; ou os programas ex-
perimentais do Rio de Janeiro, onde se estendeu a jornada es-
colar para liberar espaos de colaborao entre os professores
durante o dia (Bruns e Luque, 2014).

No plano internacional, a experincia mais conhecida a


do Japo, com seus estudos de aulas, onde os professores se
revezam para dar uma aula a seus colegas, que tero a tarefa
de coment-la e discuti-la para identificar foras e fraquezas
(Darling Hammond et al., 2010). Pases como Chile, Rep-
blica Dominicana, El Salvador, Nicargua e Guatemala tm
implementado iniciativas deste tipo (OREALC/UNESCO,
2014c); no entanto, existem poucas evidncias sobre esse pro-
cesso e seus resultados.

Os sistemas de apoio continuado para diretores tambm


so fundamentais para o funcionamento das escolas. Poucos
pases da regio tm avanado neste tema. O Equador elabo-
rou planos de formao continuada e programas de inicia-

76
o para diretores novos. O Chile conta com o Programa de
Formao de Diretores, que distribui bolsas a diretores ativos
para realizar programas de ps-graduao e estgios. A Co-
lmbia, em um esforo dos setores privado (Empresrios pela
Educao), pblico e acadmico, lanou o programa Reitores
Lderes Transformadores16, que busca fortalecer a liderana
dentro das escolas. O programa conta com formao presen-
cial e virtual dos diretores, o que implica conversas com espe-
cialistas, intercmbio com outros diretores, grupos de discus-
so e estudos de caso, alm de assessorias diretas nas escolas.
A Repblica Dominicana inaugurou em 2012 a Escola de
Diretores, para capacitar aqueles que se encontram na gesto
administrativa e pedaggica.

Embora os pases tenham avanado no estabelecimento


de sistemas de formao profissional continuada, ainda resta
muito por fazer. Em especial, urgente enfatizar que os pro-
gramas e iniciativas orientados a oferecer apoio a docentes
e diretores na realizao de seu trabalho, so desenvolvidos
acima da abordagem tradicional de oferecer cursos de atuali-
zao e formao.

Gesto

Dentre as melhorias necessrias no sistema educativo, pre-


ciso atentar para diversos aspectos na gesto do sistema: a ava-
liao docente e seus diversos usos, a designao de docentes
excepcionais para contextos prioritrios e a gerao de sistemas
que permitam detectar abusos e descumprimento de funes.

Avaliao para melhoramento docente


O objetivo principal das avaliaes docentes melhorar o
funcionamento do sistema educativo atravs do apoio a pro-
fessores. As avaliaes permitem realizar um diagnstico da

77
efetividade e da preparao dos professores, ao mesmo tempo
em que oferecem informao til para as atividades de desen-
volvimento profissional. Outras decises podem se basear nas
avaliaes, como a oferta de incentivos aos docentes bem avalia-
dos, a identificao da necessidade de preparao adicional para
os professores mais fracos e outras decises de pessoal, como
promoes ou demisses. Quando as avaliaes proporcionam
oportunidades de aprimoramento para os docentes e, no entan-
to, no existem melhoras no caso dos professores mais fracos,
necessrio tomar medidas mais firmes e oferecer planos de apo-
sentadoria antecipada ou desvinculao da sala de aula.

Na Amrica Latina, o tema da avaliao docente tem rece-


bido cada vez mais ateno. O Mxico (na dcada de 1990) e
a Colmbia (em 2002) foram os primeiros pases da regio a
estabelecer sistemas de avaliao docente, porm vrios outros
(por exemplo, Chile, Cuba, Equador, Honduras e Peru) tm
instaurado estes sistemas desde ento.

As caractersticas dos sistemas de avaliao variam muito de


acordo com os pases. Por exemplo, a maioria dos pases men-
cionados tem sistemas de avaliao obrigatrios, porm a perio-
dicidade das avaliaes varivel. O sistema colombiano, por
exemplo, aplica uma avaliao do desempenho docente anual,
enquanto que, no chileno, os docentes bem avaliados voltam a
s-lo em quatro anos e somente os que tm um desempenho bai-
xo devem ser reavaliados com mais frequncia (um ou dois anos
segundo o nvel: bsico ou insatisfatrio). Alm disso, os critrios
de avaliao e o uso de seus resultados variam entre os pases.

Cuba tambm utiliza mtodos mltiplos, como observaes


de aulas, pesquisas de opinies profissionais, provas padroni-
zadas para os estudantes, portflios, exerccios de rendimen-
to profissional e uma autoavaliao (Valds Veloz, 2006). Em

78
muitos casos, os resultados das avaliaes permitem que os
docentes acessem aumentos salariais e planos de melhoria ou
que sejam demitidos em caso de avaliaes ruins (Ministrio
da Educao Governo da Cidade de Buenos Aires, 2010).
O Equador tambm tem um sistema com mltiplos mtodos
e uma avaliao interna e outra externa. A primeira inclui ele-
mentos distintos, como uma auto-avaliao do professor (5%),
uma co-avaliao de outro docente (5%), avaliaes de dire-
tores (5%), estudantes (8%) e pais e mes (12%), assim como
uma observao de aula (15%). A externa mede habilidades
lingusticas (10%) e conhecimentos especficos (30%) e de pe-
dagogia (10%). Os objetivos da avaliao de desempenho no
Equador buscam o aperfeioamento dos docentes. Em contras-
te, a Repblica Dominicana utiliza a autoavaliao dos pro-
fessores como nico mtodo de avaliao (EDUCA e Dilogo
Interamericano, 2015).

Na Colmbia, a avaliao anual considera competncias


funcionais (70%), que se referem ao desempenho em responsa-
bilidades especficas e competncias comportamentais (30%),
como motivao, atitudes e valores, que so avaliadas pelos di-
retores no caso dos docentes. O exame de competncias que
permite acessar novos escales profissionais e melhorias salariais
voluntrio no pas. No Chile, por outro lado, a avaliao que
permite acessar incentivos econmicos individuais, oportuni-
dades de desenvolvimento profissional e sanes consiste em:
uma autoavaliao (10%), um informe de referncia de tercei-
ros (10%), uma entrevista feita por um avaliador par (20%) e
um portflio de desempenho (60%) (Ministrio da Educao
do Chile, 2014).

importante reconhecer que existem distintos mtodos


para medir o desempenho docente, como as observaes de
sala de aula, as pesquisas junto a estudantes ou pais, a reviso

79
dos planejamentos de aulas, a autoavaliao dos docentes, os
portflios de professores e os indicadores dos resultados dos
estudantes (Hull, 2013). De fato, as possibilidades de mani-
pulao e a dificuldade de identificar os problemas no ensino
tornam recomendvel utilizar mais de um mtodo de avaliao.
O projeto MET (por seu nome em ingls, Measures of Effective
Teaching), da Bill and Melinda Gates Foundation (2013), que
analisou a efetividade de trs mtodos de avaliao docente em
mais de 3 mil salas de aula nos Estados Unidos, concluiu que
os melhores indicadores de desempenho so os que utilizam
uma ponderao de 50% para o rendimento dos estudantes
e 25% para as pesquisas e as observaes de sala de aula, ou
aquele que confere a mesma porcentagem (33,3%) a cada um
desses mtodos.

As avaliaes de docentes na Amrica Latina raramente uti-


lizam o rendimento dos estudantes como medida do desempe-
nho docente. Os mtodos de valor agregado que consideram
a aprendizagem dos estudantes medida de maneira comple-
mentar tm tomado fora nos ltimos tempos e poderiam ser
mais utilizados na Amrica Latina, em combinao com outros
mtodos. De modo mais geral, uma deficincia manifesta nos
sistemas de avaliao docente a falta de mecanismos efeti-
vos para oferecer um feedback aos docentes, que lhes permita
melhorar suas prticas em sala de aula. De fato, uma lio im-
portante do projeto MET que, ao destacar a avaliao como
ferramenta para a melhoria do sistema, conseguiu diminuir a
resistncia de parte dos docentes (Ganimian, 2014).

Do mesmo modo que no caso da avaliao de aprendiza-


gens, essencial contar com mecanismos que garantam a cre-
dibilidade tcnica no desenho e implementao das avaliaes.
Em resumo, para desenvolver sistemas avaliativos efetivos, so
necessrios uma institucionalidade crvel, critrios claros de

80
avaliao, o uso de mtodos diversos e a definio correta dos
usos dos resultados.

Melhores professores para contextos vulnerveis


A Amrica Latina uma regio culturalmente diversa,
com problemas associados desigualdade, pobreza e ru-
ralidade (OREALC/UNESCO, 2013). As escolas, portanto,
enfrentam importantes desafios ao trabalhar com estudan-
tes altamente vulnerveis, e muitos docentes da regio no
se sentem preparados para atuar nestes contextos (Cumsille,
2014). Alm disso, mesmo que alguns pases da regio te-
nham incorporado a educao intercultural bilngue, existem
dificuldades para encontrar docentes bilngues que trabalhem
em zonas rurais (Bruns e Luque, 2014). As polticas devem
ento incentivar que os docentes melhor preparados traba-
lhem nestas escolas, j que isto contribui para a equidade no
sistema educativo.

As evidncias mostram que existem diversos mtodos para


atrair e manter os professores mais capacitados: incentivos
econmicos (sempre e quando as quantidades disponveis se-
jam altas), programas de iniciao e mentoria (para manter os
bons professores em escolas vulnerveis, por meio da oferta
de apoio), melhoria nas condies de trabalho, maior autono-
mia para realizar as atividades e melhor apoio administrativo
(Imazeki, 2008; Miller e Chait, 2008). Ou seja, os incentivos
e a boa gesto nas escolas so fundamentais para ter professo-
res melhor preparados em contextos vulnerveis.

Embora existam evidncias sobre o que necessrio para


atrair e manter os docentes mais capacitados em escolas de
maior vulnerabilidade, pouco se avanou na regio. Desde
2013, o Chile oferece incentivos econmicos aos melhores
egressos de pedagogia para que trabalhem em escolas com

81
mais de 60% de estudantes vulnerveis (Ministrio da Educa-
o do Chile, 2013). O incentivo dado aos graduados que
cumpram um dos trs requisitos para atestar excelncia: en-
contrar-se entre os 10% superiores de sua gerao, ter mais de
650 pontos na prova de seleo universitria para o ingresso
no curso ou qualificar-se no nvel mais alto da prova INICIA
(exame nacional voluntrio feito aps o trmino dos estudos
de pedagogia). Os efeitos desta poltica ainda no foram estu-
dados, portanto ainda no se comprovou sua efetividade em
atrair bons professores para escolas vulnerveis. O Equador,
por outro lado, estabeleceu um Programa de Mentoria para
apoiar as prticas dos docentes, tanto iniciantes como aqueles
com experincia, em escolas com baixas pontuaes nas pro-
vas padronizadas (Ministrio da Educao do Equador, s.f.
-d). O programa se concentra em escolas rurais, que tendem a
ser estabelecimentos mais vulnerveis, com um docente, plu-
ridocentes ou interculturais bilngues, como uma estratgia
para melhorar a equidade do sistema educativo.

A sociedade civil tambm tem um papel importante na


promoo do trabalho docente de qualidade em escolas que
atendem crianas em situao de vulnerabilidade. A experi-
ncia dos membros da rede internacional Teach for All (que
opera em seis pases da Amrica Latina) um exemplo desses
esforos (Cumsille e Fiszbein, 2015).

Garantir a transparncia e a probidade


Em diversos pases da Amrica Latina, o manejo correto
dos recursos e a probidade do sistema educativo ainda so um
problema. Existem inconvenientes devido ausncia injusti-
ficada de docentes, designao de postos irregulares associa-
da a prticas sindicais inapropriadas e a pagamentos salariais
inflacionados ou injustificados. Em Honduras, por exemplo,
os concursos formais para a ocupao de vagas em escolas

82
pblicas com frequncia tm sido manipulados por partidos
polticos e colgios de magistrio (FEREMA e Dilogo In-
teramericano, 2015). No Mxico, a ausncia no trabalho
aproximadamente o triplo da mdia internacional e os recur-
sos federais so usados de forma indevida, com pagamentos
irregulares a trabalhadores associados ao sindicato, gastos ope-
racionais injustificados para a contratao de outros servios
e assessorias e pagamentos de licenas fraudulentas (Caldern
e ODonoghue, 2013). O sistema pouco transparente no
que diz respeito a informaes sobre a frequncia docente, os
resultados das avaliaes ou dados sobre os docentes inscritos
na carreira do magistrio, todos aspectos que se relacionam
com o uso irregular de recursos. O informe da Transparncia
Internacional 2013 sobre educao revela que a porcentagem
de ausncia entre 2004 e 2011 estava aproximadamente 15%
para o Equador e Honduras, 13% para o Peru e 8% para o
Brasil (Transparency International, 2013).

Outro problema encontrado na regio a venda de vagas


docentes. No Mxico, por exemplo, em 2014, mais de 12
mil vagas de magistrio foram distribudas de maneira dis-
cricionria pelos lderes dos docentes, sem que tenham se
submetido ao concurso pblico estabelecido na lei (Wong,
2015). A amplitude da venda de vagas no pde ser docu-
mentada, mas os especialistas mexicanos afirmam que ela
existe (Wong, 2015). Neste ano, em Honduras, foi revelado
um caso por meio da imprensa no qual um suposto interme-
dirio da Junta de Seleo do Departamento de Choluteca
pedia dinheiro em troca de uma vaga docente, o que gerou
23 denncias sobre venda de vagas no mesmo departamento
(El Heraldo, 2015).

Solucionar estes problemas sempre implica esforos para


melhorar a governana do sistema, o que afeta os interesses

83
que grupos de presso tm acumulado ao longo de muitos
anos. O estado de Oaxaca (Mxico) oferece um exemplo
recente disso. O sindicato de docentes tinha uma influncia
desmedida no antigo Instituto Estatal de Educao Pbli-
ca de Oaxaca (IEEPO), organismo encarregado da gesto
do sistema escolar, pois participava das decises de acesso
a vagas pblicas, a cargos de superviso ou direo, ou no
ingresso carreira do Magistrio (Fernndez, 2015). Mudar
essas prticas demandou uma reestruturao do Instituto. As
vagas de funcionrios reservadas para pessoas do sindicato
foram eliminadas e, alm disso, proibiu-se que pessoas afi-
liadas ao sindicato nos ltimos cinco anos ocupassem cargos
no novo IEEPO. Os postos de confiana do Instituto foram
eleitos de acordo com critrios funcionais e no polticos e
estabeleceu-se a realizao de auditorias para examinar o uso
dos recursos pblicos. Em relao ao manejo de docentes,
as decises voltaram a ser baseadas nas avaliaes definidas
por lei e h descontos para os professores que se ausentem de
suas funes, com a possibilidade de encerrar os contratos
em caso de descumprimento (Instituto de Educao Pblica
de Oaxaca, s.f.).

Melhorar os sistemas de monitoramento e superviso,


documentando a existncia de professores-fantasma e au-
mentando a quantidade e a qualidade das auditorias, so
medidas que ajudam a reduzir problemas como as ausn-
cias injustificadas. Diversos pases tm adotado sistemas
de gesto da informao que permitem coletar dados, uti-
lizando diversas fontes, sobre a quantidade de estudantes,
professores, materiais e instalaes escolares, de maneira a
tomar decises fundamentadas e transparentes. Os sistemas
de informao, por exemplo, podem coletar dados sobre os
docentes, como suas qualificaes, frequncia, experincia
e postos de trabalho anteriores, elementos que podem ser

84
usados para determinar, de maneira transparente, os salrios
e outros benefcios. Gmbia usou estes perfis para designar
postos de trabalho baseados em experincia e especializao,
e no em favoritismo. Sudo do Sul incluiu em seus sistemas
registros digitais de cada um dos professores, o que permitiu
remover de seu cargo 500 professores fantasma (Transpa-
rency International, 2013). A sociedade civil tambm pode
cumprir um papel importante nestes esforos, como no caso
recente da Guatemala, onde foi implementado um sistema
para fiscalizar se os estabelecimentos de educao se encon-
tram abertos. Os cidados, atravs de uma pgina na web,
mensagem de texto ou correio eletrnico, podem informar
se a escola est aberta ou fechada, de maneira a contribuir
para o monitoramento dos dias de aula efetivos (Paiz, 2015).

A falta de informao e a pouca transparncia fazem com


que as prticas ineficientes - e muitas vezes corruptas - no
manejo de recursos humanos permaneam no tempo. Reco-
nhecendo que mudar essas prticas sempre um processo
que gera resistncias, particularmente importante gerar
melhores informaes e torn-las pblicas, de maneira a evi-
denciar os problemas existentes e, desse modo, mobilizar a
presso social para tornar possveis as mudanas necessrias.

Palavras finais

No existe uma receita nica para implementar polticas


docentes: todas estas podem ser desenvolvidas de diversas ma-
neiras. O processo de busca da varivel que melhor funcione
em cada pas urgente. Por isso consideramos to importante
ter um dilogo amplo acerca do estado das polticas docentes
em cada pas, como forma de ajudar a definir os detalhes de
cada uma delas. importante que esses debates estejam in-
formados por evidncias e comprovao estatstica confivel.

85
Alm disso, os processos de implementao da poltica so
cruciais para alcanar as mudanas esperadas no sistema edu-
cativo e isso requer avaliao sistemtica tanto de processos
como de resultados para ajustar e corrigir as polticas.

86
IV. Avaliao de aprendizagens
O desenvolvimento de sistemas de avaliao de aprendi-
zagens na Amrica Latina recebeu um impulso significativo
a partir da dcada de 1990, como parte dos esforos para
modernizar os sistemas educativos. Progressivamente, todos
os pases da regio foram constituindo e desenvolvendo seus
sistemas de avaliao de aprendizagens, ainda que com nveis
desiguais de progresso (Ferrer, 2006). Hoje em dia, pratica-
mente a totalidade das naes17 conta com exames de apren-
dizagem peridicos (Ferrer e Fiszbein, 2015).

A ltima dcada tem sido uma poca de grandes mudan-


as na regio. Primeiramente, em muitos pases foram pro-
duzidas alteraes significativas nas estruturas institucionais
relacionadas com as funes de avaliao das aprendizagens.
Por exemplo, o Equador estabeleceu em 2012, como parte de
uma nova constituio nacional, o Instituto Nacional de Ava-
liao Educativa (Ineval), para transferir, assim, responsabili-
dades que antes estavam nas mos do Ministrio da Educao
(MdE). Do mesmo modo, o Uruguai estabeleceu o Institu-
to Nacional de Avaliao Educativa. No Mxico, o Instituto
Nacional para a Avaliao da Educao (INEE), que havia
sido criado por um decreto presidencial em 2002, adquiriu
um status jurdico mais forte em 2013, mediante uma nova
lei nacional de educao e uma reforma constitucional. No
Chile, desde a sua criao em 2011, a Agncia de Qualidade
da Educao responsvel pela avaliao de aprendizagens.

Em segundo lugar, tem aparecido novidades importantes


na comunicao dos resultados, como o ndice do Desempe-
nho da Educao do Brasil (IDEB), disponvel no contexto das
escolas, ou os resultados das provas SABER e o ndice Sintti-
co de Qualidade Educativa (ISCE), na Colmbia. Em terceiro

87
lugar, a participao dos pases latino-americanos nos exames
internacionais tambm cresceu ao longo da ltima dcada.

O fortalecimento dos sistemas de avaliao reconhecido


como um objetivo importante de uma boa poltica educa-
tiva por parte dos pases da regio (OEI, 2012), em espe-
cial no contexto dos novos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel ps-2105 que, diferentemente dos Objetivos do
Milnio, incluem tambm medidas de aprendizagem (Na-
es Unidas, 2014).

indubitvel que os sistemas padronizados de avaliao


de aprendizagens em grande escala na Amrica Latina tm
ganhado visibilidade, fora e um papel proeminente na dis-
cusso geral sobre qualidade educativa. No entanto, o pro-
gresso no tem sido automtico. Para alcanar este fortale-
cimento, os pases lutaram para manter com firmeza tanto a
forma como o contedo do que j existia. E, em alguns casos,
fizeram mudanas e ajustes para assegurar a estabilidade e a
continuidade das aes em tempos de adversidade.

Marcos institucionais

No existe um modelo institucional nico para a funo ava-


liadora. Enquanto um nmero crescente de pases tem busca-
do estabelecer organismos autnomos (ou semi-autnomos)
responsveis pela avaliao de aprendizagens, outros tm
mantido essas funes em unidades especializadas dentro dos
Ministrios da Educao.

Embora o sentido comum entre muitos especialistas tenha


sido que a autonomia institucional condio necessria para
o desenvolvimento de sistemas de avaliao slidos e crveis,
a realidade mostra (Ferrer e Fiszbein, 2015) que existem pa-

88
ses (como Guatemala e Peru) onde as unidades nos minis-
trios tm sido capazes de fazer um trabalho slido. Mesmo
que ainda haja certo debate sobre se essas unidades devem se
converter em organismos autnomos fora do Ministrio, a
capacidade tcnica e a transparncia que tm demonstrado
ao longo dos anos fizeram que a questo da mudana insti-
tucional seja um tema de menor prioridade18. Naturalmente,
no possvel saber qual haveria sido a situao se houvessem
seguido o caminho alternativo de estabelecer institutos aut-
nomos. Mas o fato de que as funes de avaliao se encon-
trem dentro do Ministrio da Educao no necessariamen-
te uma receita para o fracasso.

Tendo isso em vista, h evidncias que sugerem que os institu-


tos tm certas vantagens frente s unidades dos ministrios, que
derivam de seu maior nvel de autonomia. Em primeiro lugar,
nos lugares onde os obstculos institucionais (por exemplo, as
regras de contratao) fazem com que seja difcil manter a pre-
sena de pessoal tcnico altamente qualificado dentro da buro-
cracia do Ministrio, a autonomia pode ajudar a criar condies
mais eficientes para desenvolver capacidades. O Instituto Co-
lombiano para a Avaliao da Educao (ICFES) e o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas (INEP) no Brasil parecem ter
se beneficiado neste aspecto (Ferrer e Fiszbein, 2015).

Em segundo lugar, a autonomia dos ministrios proporcio-


na um maior nvel de proteo contra as presses polticas,
comparado com as unidades que respondem diretamente s
autoridades nos ministrios. No entanto, na prtica, durante
a ltima dcada, houve pouca diferena neste aspecto entre os
pases com diferentes marcos institucionais. Os ltimos dois
casos notrios de censura de resultados ocorreram em torno
do ano 2000, quando Mxico e Peru proibiram a publicao
de dados internacionais ou nacionais de avaliao.

89
Vale a pena fazer duas advertncias com respeito caracteriza-
o anterior. Primeiro, a autonomia legal no garante a auto-
nomia poltica, ou seja, as presses polticas podem debilitar
a autodeterminao de rgos aparentemente autnomos. Se-
gundo, a autonomia no resolve, por si s, o problema da cre-
dibilidade escassa que castiga muitos sistemas de avaliao. A
menos que os mecanismos de governo dos institutos de ava-
liao autnomos sejam objeto de uma superviso adequada
de suas atividades, as dvidas sobre a confiabilidade de seus
resultados podem permanecer. A lio para os pases que esto
considerando a criao de institutos de avaliao autnoma
de que tais rgos exigem um forte marco legal incluindo
o estabelecimento de acordos de governo que garantam uma
superviso tcnica adequada, financiamento e a capacidade
de tomar decises sobre recursos humanos necessrios de ma-
neira independente.

De fato, nos institutos nacionais se produziu uma srie de


mudanas, sobretudo em termos de novas disposies legais
que outorgam aos institutos maior autonomia administrativa.
O ICFES da Colmbia, por exemplo, agora tem mais res-
ponsabilidades para oferecer servios de avaliao, arrecadar
renda e, como resultado das reformas introduzidas em 2009,
reter excedentes para reinvesti-los em melhorias tcnicas e de-
senvolvimento de programas. O INEE do Mxico sofreu uma
mudana institucional importante que lhe deu no somente
uma maior autonomia, como tambm mais responsabilida-
des, entre as quais se incluem o desenho e a liderana de um
Sistema Nacional de Avaliao, que envolve os programas de
avaliao administrados tanto pelo Instituto como pela SEP.
O INEP no Brasil tem sido uma organizao autrquica du-
rante muitos anos e, enquanto as tentativas de estabelec-lo
como um organismo totalmente independente no tiveram
sucesso devido a um vazio legal em relao aos organismos

90
pblicos, o instituto ainda tem amplo poder discricionrio
para seu autogoverno e administrao.

Um terceiro aspecto no qual parece haver uma diferena im-


portante entre os institutos e as unidades a possibilidade de
desenhar e executar, com eficcia, planos de avaliao a mdio
e longo prazos. Os institutos tendem a tomar decises a longo
prazo sobre os programas de avaliao (incluindo a populao
a ser avaliada, a cobertura do contedo, os ciclos de adminis-
trao dos exames, etc.) e se atm a elas durante todo o tempo
que considerem til ou pertinente. Para as unidades dos mi-
nistrios, por outro lado, muito mais difcil manter planos
de avaliao a longo prazo devido a frequentes e em alguns
casos errticas e arbitrrias demandas das autoridades polti-
cas, em particular quando so produzidas mudanas de gover-
no. Os institutos tambm so propensos a receber estes tipos
de demandas, mas definitivamente tm muito mais poder e
autoridade legal para discutir a convenincia das mudanas e,
em ltima instncia, decidir se sero implementadas ou no.
No caso do Mxico, sob seu novo marco legal e constitucio-
nal, o INEE agora pode no somente decidir livremente sobre
seus prprios programas de avaliao, como tambm ditar o
que a SEP pode fazer ou no em termos de avaliao educati-
va (Bracho e Zorrilla, 2014; INEE, 2015).

Durante a ltima dcada, os sindicatos se tornaram menos


ativos em termos de oposio s avaliaes de aprendizagem
dos estudantes, provavelmente pelo fato de que se demonstrou
que estes exames no so desenhados como instrumento de
punio para os professores. No entanto, em alguns casos, eles
se tornaram mais ativos, ainda que nem sempre com sucesso,
no combate execuo dos programas de avaliao de docen-
tes, desenhados para proporcionar incentivos econmicos ou
regular o acesso a novos cargos docentes no sistema educativo.

91
Difuso e uso de dados

A transformao dos dados gerados mediante as avaliaes


de aprendizagem em informao que seja til e utilizvel por
diversos atores do sistema ainda um desafio na Amrica La-
tina. Em alguns casos, pode haver problemas em relao for-
ma pela qual os resultados so comunicados. Por exemplo, os
websites das unidades de avaliao tendem a ser complexos e
difceis de consultar (Ferrer e Fiszbein, 2015)19. Apesar da va-
riedade de informes que se encontram em formato digital, fre-
quentemente as pginas web oficiais no so bem desenhadas:
so necessrios tempo e esforos para encontrar os informes,
distingui-los segundo os diferentes tipos de avaliaes e, muitas
vezes, h falhas do sistema para abrir ou descarregar arquivos.
Tanto a informao geral como os dados especficos com frequ-
ncia se repetem em diferentes sees, que tm nomes de links
confusos, ou so publicados todos juntos sem uma especifica-
o clara das distintas audincias.

Estes defeitos podem no ser to importantes para os pes-


quisadores, que tendem a contar com a vontade e a experincia
para realizar buscas complexas. No entanto, se tomarmos em
conta usurios no especialistas, como professores ou cidados
interessados, as pginas ainda precisam melhorar para serem
mais acessveis e de fcil consulta20.

Independentemente de como so entregues os informes ao


pblico, seja em formato digital ou em papel, o que ainda
um problema importante a falta de capacidade por parte das
comunidades educativas especialmente no mbito da escola
para entender e analisar os dados apresentados. Os formatos
textuais usados para apresentar as informaes so muitas vezes
estranhos para esse pblico, que em muitos casos no foi pre-
parado para interpret-los durante seus anos de formao como

92
educadores (Ferrer e Fiszbein, 2015). Os pases tm tentado
diferentes maneiras de apresentar estes formatos de um modo
mais simples, recorrendo a todo tipo de desenhos, fotografias,
referncias de cor, assim como ao uso de linguagem simplifi-
cada e a uma profuso de exemplos, tanto de maneira esttica
(em papel) como dinmica (como nas apresentaes tipo Prezi
e vdeos).

No entanto, no existe um formato que parea dar resul-


tados satisfatrios em relao interpretao e ao uso destes
informes21. Existem pelo menos dois fatores que podem estar
dificultando o progresso neste sentido. Em primeiro lugar, os
educadores locais (professores, diretores, supervisores), assim
como as famlias, parecem no ter suficientes habilidades de
leitura e de matemtica bsica para interpretar textos descont-
nuos, no verbais. Nem sequer as oficinas presenciais parecem
ser suficientes para equalizar este dficit na preparao cogniti-
va. Em segundo lugar, pode-se supor que as avaliaes de baixo
impacto (low-stakes), ou seja, aquelas cujos resultados no tm
impactos diretos para os indivduos, proporcionam pouco in-
centivo para fazer o esforo de compreender o significado e a
relevncia destes textos.

No obstante, a apresentao de informes s uma parte


do problema. A demanda efetiva de dados, em muitos casos,
tambm uma restrio vinculante. O certo que os pases da
Amrica Latina seguem lutando para conseguir que professores
e famlias se interessem pelos dados gerados por sistemas de
avaliao de aprendizagens. Esta uma rea frtil para a pesqui-
sa com um enfoque experimental que prove formas alternativas
de comunicar os resultados e envolver os atores do sistema edu-
cativo no uso desses resultados22.

93
As avaliaes de hoje podem ter o propsito de comparar
ou qualificar os estudantes em um cenrio de avaliao de alto
impacto ou podem ser destinadas a proporcionar informao
sobre a qualidade das aprendizagens, mas, independentemen-
te disso, sempre apresentam escalas de sucesso, divididas em
nveis de desempenho. As avaliaes mostram no apenas a
porcentagem de estudantes em cada segmento, como tambm
uma descrio substancial do que os estudantes sabem e podem
fazer em cada nvel da escala. Sem dvida, esta metodologia e
este formato de informes tm muito mais potencial para as in-
tervenes pedaggicas do que uma comunicao sobre a por-
centagem mdia de perguntas respondidas de maneira correta.

A ltima dcada mostra uma srie de exemplos de como as


avaliaes censitrias podem ser utilizadas para o desenvolvimen-
to de ndices educativos de qualidade, como o IDEB Brasil ou o
ISCE da Colmbia. Estes ndices representam um dos avanos
mais importantes em termos de uso de dados na regio. Os ndi-
ces no apenas simplificam a apresentao e a comunicao dos
resultados, mas tambm podem proporcionar uma perspectiva
mais ampla, que no se baseie em apresentar os resultados da
aprendizagem como uma medida nica da qualidade.

Os ndices foram desenvolvidos com dois propsitos prin-


cipais. Em primeiro lugar, para alcanar uma medida de quali-
dade da educao que tenha em conta pelo menos trs variveis
distintas e no apenas as conquistas de aprendizagem. O IDEB
do Brasil combina os resultados de aprendizagem com a taxa de
aprovao anual dos estudantes e as taxas de evaso, enquanto
mede simultaneamente o progresso anual do ndice em todas
as escolas de educao primria do sistema23. O ISCE da Co-
lmbia considera o rendimento dos estudantes em conjunto
com a aprovao de ano e a taxa de abandono, assim como o
clima escolar. Este ndice tambm mede o progresso anual das

94
distintas escolas. Em ambos os casos, so proporcionados da-
dos sobre os xitos de aprendizagem pelas avaliaes nacionais
Prova Brasil e SABER, respectivamente. Alm disso, os ndices
permitem que os responsveis polticos tenham uma medida
de progresso quando estabelecem metas de sucesso em mdio
e longo prazo. O Brasil, por exemplo, tem tornado pblica sua
inteno de aumentar os resultados anuais, em termos de in-
cremento dos valores do ndice, at 2021. Isto claramente um
sinal de responsabilidade poltica (political accountability), sem
precedentes em nvel nacional na Amrica Latina at os incios
desta dcada24.

O segundo propsito para o qual foram desenvolvidos os


ndices estabelecer programas de incentivo para aquelas es-
colas que mostrem um progresso nos valores do ndice. Ainda
no se sabe se tais incentivos tm ou tero um impacto posi-
tivo sobre as aprendizagens dos alunos. At o momento, no
h evidncias cientficas suficientes para demonstrar o quo
adequados ou efetivos so. No entanto, o desenvolvimento de
mensuraes mais complexas um sinal positivo que mostra
que o uso dos dados de avaliao est tendo um papel mais
importante nestes pases. Os programas de incentivos que se
baseiam com exclusividade nos dados sobre aprendizagem so
muito mais propensos a fomentar a corrupo e a manipulao
dos dados, como tem sido o caso da avaliao do Enlace, admi-
nistrada pela SEP no Mxico25.

Um dos sinais principais de evoluo no campo das avalia-


es em grande escala na Amrica Latina a forma pela qual
os resultados ajudaram a instalar o tema da qualidade educa-
tiva nos debates nacionais. A maioria dos objetivos nacionais
de educao, como se expressa em uma variedade de planos
governamentais a mdio e a longo prazo, da mesma forma que
as diretrizes de agncias internacionais e as medidas de apoio

95
para melhorar a qualidade educativa na regio, incluem os re-
sultados de aprendizagens como o indicador-chave para medir
a qualidade da educao e o progresso atravs do tempo.

A imprensa tem tido um papel importante na comunicao


dos resultados opinio pblica. H uma dcada a imprensa
j havia comeado a prestar ateno aos indicadores de apren-
dizagem, sobretudo depois que os pases latino-americanos co-
mearam a participar do PISA e ficou evidente o nvel de atraso
das naes da regio em termos de seus resultados de apren-
dizagem. Inicialmente, os resultados comparativos internacio-
nais eram recebidos com grande expectativa, sobretudo pelo
interesse de publicar notcias negativas e demonizar os sistemas
educativos em manchetes, que se focavam apenas em rankin-
gs e nunca em um tratamento mais profundo das causas ou
da complexidade que uma melhoria das condies educativas
implica. Algo similar ocorria com os resultados nacionais, em
especial nos pases que estavam implementando, ou que come-
avam a estabelecer, avaliaes censitrias nos ltimos anos do
ensino mdio.

Hoje em dia, embora as notcias raramente sejam suficiente-


mente boas em termos de resultados, os meios de comunicao
e os jornalistas esto cada vez mais informados em matria de
educao. Ademais, especialistas em educao tm comeado a
cumprir uma funo mais proeminente nos meios de comuni-
cao, e no se limitam somente ao mbito acadmico. As ms
notcias ainda so materiais para manchetes negativas e para
provocar duras crticas s polticas do governo, mas ao mesmo
tempo parecem contribuir para que existam mais debates sobre a
qualidade da educao em uma variedade de fruns. provvel
que, como resultado desta cobertura massiva, os lderes polticos

96
estejam prestando mais ateno importncia e ao protagonis-
mo dos resultados das avaliaes de aprendizagens, mesmo que
no se sintam necessariamente responsveis por esses resultados.
Tambm esto vendo a necessidade de aplicar medidas mais co-
erentes que conduzam a uma melhora desses resultados.

O desenvolvimento da capacidade analtica para utilizar os


dados nos meios de comunicao e na sociedade civil na Am-
rica Latina tem sido, provavelmente, parte do (lento) processo
de exercer os direitos democrticos e, portanto, difcil de ace-
lerar e gerir atravs de esforos externos. No entanto, quando
se pensa nos pases onde os participantes das avaliaes tenham
participado de forma ativa no fortalecimento das capacidades
das organizaes da sociedade civil e dos meios de comuni-
cao, vale a pena explorar os esforos dirigidos criao de
capacidades para exigir e analisar dados sobre educao.

Participao em exames internacionais

Os pases da Amrica Latina participam cada vez mais nos


exames internacionais (ver tabela 4.1). As tendncias mostram
que (a) um nmero crescente de naes da regio decidiu parti-
cipar do PISA e LLECE (Laboratrio Latino-americano para a
Avaliao da Qualidade da Educao, da UNESCO); (b) ape-
nas entre dois e trs pases participaram do TIMSS entre 1999
e 2011; (c) os pases latino-americanos no mostram muito in-
teresse no PIRLS (somente um participou na ltima aplicao,
enquanto o nmero de naes em escala mundial aumentou), e
(d) mais pases da Amrica Latina se interessaram na avaliao de
competncias cidads por meio da avaliao ICCS da IEA (antes
chamada CIV-ED).

97
Tabela 4.1.
Participao em exames internacionais

Amrica Resto
Avaliaes
Latina do mundo

OCDE-PISA 2003 3 38

OCDE-PISA 2006 6 51

OCDE-PISA 2009-2010 9 66

OCDE-PISA 2012 8 57

OCDE-PISA 2015 9 66

IEA-ICCS 2009 6 32

IEA-TIMSS 2003 2 47

IEA-TIMSS 2007 2 57

IEA-TIMSS 2011 2 61

IEA-TIMSS 2015 2 57

IEA-PIRLS 2011 1 47

LLECE-SERCE 2006 16 0

LLECE-TERCE 2013 15 0

Fonte: Ferrer e Fiszbein (2015).

A experincia indica que essa participao tem benefcios


tanto polticos como tcnicos (Ferrer e Fiszbein, 2015). No
que concerne aos aspectos polticos, os pases consideram que
importante e necessria comparao tanto com seus pares
regionais, como no caso do LLECE, quanto com pases al-
tamente industrializados da sia, Europa e Amrica do Nor-
te, sobretudo mediante as avaliaes PISA da OCDE. J que
vrios pases da regio so membros da OCDE ou aspiram a
s-lo em um futuro no muito distante, o valor poltico de

98
participar de avaliaes internacionais parece ter aumentado
ao longo do tempo. Tal interesse de carter geopoltico pode
explicar por que alguns pases como Argentina ainda partici-
pam do PISA, inclusive quando se desqualifica e descarta o
uso dos dados, ou por que o Mxico permite que a OCDE
no somente avalie a aprendizagem atravs do PISA, mas que
tambm discuta recomendaes e diretrizes especficas para a
poltica educativa nacional.

Uma das objees mais importantes para a participao


no PISA, ainda hoje, que no tem sentido investir tem-
po e recursos econmicos em um projeto de avaliao onde
os pases latino-americanos sempre saem nos ltimos postos
do ranking. No entanto, estas objees so enfrentadas com
fortes contra-argumentos em pelo menos duas frentes. Por
um lado, observou-se certa melhora dos resultados, como
o caso do Peru, o que sugere que uma combinao de me-
lhores polticas educativas, maior investimento e melhor de-
sempenho econmico em geral se traduz em uma melhora de
resultados. Alm disso, ocupar os ltimos lugares no ranking
pode ter efeitos positivos para estimular o debate nacional e
a obteno de apoio pblico para introduzir medidas difceis
ou controversas, como as reformas na formao docente ou
nos programas de avaliao de professores.

Do ponto de vista tcnico, as unidades nacionais de ava-


liao tm encontrado, e ainda encontram, em especial no
PISA, uma grande oportunidade para o desenvolvimento e o
fortalecimento de suas capacidades tcnicas e metodolgicas.
Mesmo que os pases latino-americanos no tenham um pa-
pel significativo no desenho e desenvolvimento desse exame,
o processo de participao em tais programas oferece mlti-
plas oportunidades para o intercmbio tcnico e a aquisio
de conhecimento de metodologias de mensurao cada vez

99
mais complexas. Alm disso, o PISA oferece uma aplicao
regular a cada trs anos, que muito valorizada pelos pases
interessados em fazer anlises longitudinais de progresso na
qualidade educativa.

O recente programa PISA para o Desenvolvimento (PISA-


-D) no qual participam trs pases latino-americanos (Equa-
dor, Guatemala e Paraguai), que at o momento nunca foram
parte do PISA pode contribuir ainda mais com essa tendn-
cia por, ao menos, dois motivos. Primeiro, incluir itens que
medem habilidades muito bsicas, que por sua vez ajudaro a
discriminar melhor e revelar diferenas no rendimento entre
os milhes de estudantes que, muito provavelmente, estaro
no nvel abaixo de 1 da verso regular do PISA. Segundo, os
pases recebero mais assistncia tcnica. PISA-D planeja jun-
tar as equipes dos pases inexperientes com os tcnicos mais
fortes na regio para promover o intercmbio, a colaborao
e o desenvolvimento tcnico.

No entanto, as avaliaes internacionais proporcionam, no


geral, grande quantidade de informao que no utilizada
suficientemente. Os dados podem ser muito teis para rea-
lizar anlises profundas dos fatores contextuais que explicam
os resultados, ou para comparar com rigor o desempenho de
um pas com o dos sistemas educativos de todo o mundo. Tal
informao muito til no momento de desenhar e imple-
mentar reformas de poltica ou melhorias especficas nos siste-
mas educativos. Apesar dessa subutilizao, observa-se como
o marco de avaliao, os construtos e a estrutura do PISA tm
influenciado de maneira poderosa nos modelos e contedos
das avaliaes nacionais da Amrica Latina (Ferrer e Fiszbein,
2015). Tambm influenciaram em grau notvel o desenho
curricular, tanto em seu contedo como em sua estrutura.

100
Palavras finais

Houve uma consolidao evidente dos sistemas de ava-


liao educativa da Amrica Latina na ltima dcada. No
entanto, ainda existem muitas deficincias. A experincia
dos pases da regio confirma que a construo de um sis-
tema de avaliao educativa efetivo que informe e apoie as
melhorias na qualidade da educao uma tarefa trabalho-
sa e complexa que requer um alinhamento dos objetivos
de aprendizagem, dos padres, do currculo e de outros
aspectos fundamentais, como a formao docente. At o
momento, parece que somente Brasil, Chile e Colmbia
esto chegando ao ponto de desenvolver sistemas de ava-
liao que articulam a produo e o uso dos dados com
usurios dentro e fora do sistema escolar.

A avaliao da educao est garantida na regio, mas


falta uma maior consolidao. Fazer bom uso dos dados
para melhorar a qualidade da educao ainda o calcanhar
de Aquiles desses esforos. Um aspecto muito positivo da
experincia acumulada a existncia de boas prticas em
vrios pases com as quais toda regio pode aprender. A
lio de que este um caminho que vale ser percorrido,
mesmo quando exige compromisso a mdio prazo e apoio
poltico sustentvel.

101
V. Novas tecnologias em educao
Os sistemas educativos na Amrica Latina ainda so
muito tradicionais em suas abordagens. Para a maioria dos
alunos, a experincia educativa no muito distinta da-
quela vivida por geraes anteriores. Melhorar a qualidade
da educao vai exigir inovaes profundas. Um aspecto
que poder ser importante nesse sentido so as novas tec-
nologias. Neste captulo, exploramos alguns desafios que
os sistemas educativos da regio enfrentaram em seus es-
foros para expandir o uso das tecnologias em educao.
Alm disso, apresentamos lies aprendidas com experin-
cias internacionais neste campo.

Aumento no acesso, mas impacto insuficiente

Nas ltimas duas dcadas, a incorporao das tecnologias


no setor educativo tem sido um objeto de ateno crescen-
te na regio. Isto conduziu ao estabelecimento de agendas
nacionais com esse fim e a uma maior alocao de recursos
nesse setor. Em 2010, treze Ministrios da Educao da re-
gio contavam com uma unidade especializada em polticas
de tecnologia em educao (Hinestroza e Labb, 2011). Os
objetivos principais destas polticas consistem em alcanar
a inovao ou a mudana nas prticas de ensino e aprendi-
zagem (81%), assim como aperfeioar a formao profissio-
nal dos docentes (71%) (Sunkel, Trucco e Espejo, 2013).
Ambos os objetivos se relacionam com o desafio principal
que os sistemas educativos na regio enfrentam: melhorar
os baixos nveis de desempenho acadmico (matemtica,
linguagem), ao mesmo tempo em que so desenvolvidas as
competncias do sculo XXI que os jovens precisam para
se inserirem no mercado de trabalho (ver mais detalhes no
captulo VI)26.

103
Embora no existam estudos regionais que quantifiquem o
investimento em tecnologias em educao, a maior distribui-
o de recursos evidente quando se avalia o caso de alguns
pases. Por exemplo, o Plano Ceibal no Uruguai, que entrega
computadores portteis e tablets aos estudantes desde 2007,
dispunha de um financiamento anual de US$ 50 milhes at
2014 (Vaillant, 2013b). Os fundos pblicos destinados con-
sistiam em US$ 100 por aluno ao ano, o que representava 5%
do total do gasto pblico em educao fundamental e ensino
mdio e 0,1% do PIB do Uruguai (Vaillant, 2013b). Espera-
-se que a designao oramentria ao Plano Ceibal em 2016 e
2017 seja de US$ 100 milhes e US$ 250 milhes, respectiva-
mente (Governo do Uruguai, 2015). No caso do Mxico, en-
tre 2000 e 2012, foram realizados vrios programas voltados
tecnologia nas salas de aula da educao bsica, que somaram
um oramento aprovado de mais de $ 39 bilhes de pesos
mexicanos, ou mais de US$ 2 bilhes (Mexicanos Primero,
2013). O Programa de Incluso Digital, que consiste na en-
trega de computadores portteis e tablets a estudantes do ensi-
no fundamental, ora recursos equivalentes a US$ 90 milhes
em 2016, que representam 0,6% do gasto planejado para a
Secretaria de Educao Pblica no Mxico (CIU, 2015).

Os pases da Amrica Latina tm avanado muito no


aumento do acesso a computadores nos centros educativos
(ver grfico 5.1). Segundo dados do PISA, as escolas de en-
sino mdio da regio contavam com uma mdia de 56 e 21
alunos por computador em 2000 e 2009, respectivamente
(Sunkel, Trucco e Espejo, 2013). Este nmero se reduziu a
12 alunos por computador em 2012 (OCDE, 2015b). Alm
disso, j para 2009, 93% dos estudantes de 15 anos nos
pases que participaram do PISA frequentavam estabeleci-
mentos com pelo menos um computador disponvel para
uso acadmico (Arias e Cristi, 2014).

104
Grfico 5.1.
Nmero de estudantes por computador nos centros edu-
cativos, 2000, 2009 e 2012
2000 2009 2012

100 92

90
80
70
58 56
60
47
50 44
36
40 33
27 27 25
30 22,1 21 21
20
17,7 15,5 17 16
20 14,1
12 11,8 11
7,9 8,7 7
10 4,7 3,7 4,7

0
Argentina Brasil Chile Colmbia Costa Rica Mxico Panam Peru Trinidad e Uruguai ALC OCDE
Tobago

Fonte: Arias Ortiz e Cristi (2014) e OCDE (2015b) Dados do PISA 2000,
2009 e 2012.

Em termos de infraestrutura tecnolgica, vrios pases co-


mearam a implementar os programas Um a Um (como Um
Computador por Criana). Para 2014, 17 programas deste
tipo j haviam se iniciado e cerca de 10 milhes de compu-
tadores j haviam sido distribudos a crianas e docentes, o
que converteu a regio naquela com maior desdobramento
de programas Um a Um no mundo (Arias e Cristi, 2014).
A maioria destes esforos destinou-se ao nvel da educao
fundamental e veio dos Ministrios da Educao, ainda que
fundaes tambm tenham participado (por exemplo Funda-
cin Pies Descalzos na Colmbia e Fundacin Zamora Tern na
Nicargua) e empresas privadas (como Telmex, no Mxico).

Nos pases da regio, tambm se incrementou a conecti-


vidade com a internet nas escolas. Segundo dados do PISA
2012, Chile, Costa Rica, Mxico e Uruguai tiveram uma

105
cobertura mediana de internet (aproximadamente 75%),
comparvel com a mdia dos pases da OCDE (cerca de
85%). No Chile e na Costa Rica, cerca de 80% e 67% dos
estudantes, respectivamente, tm acesso a computadores
com internet. Alm disso, a maioria dos pases da regio
est implementado laboratrios de informtica, seguindo a
experincia pioneira do Chile e Costa Rica no incio dos
anos 1990 (Arias e Cristi, 2014).

No h muitas informaes atualizadas sobre os custos


das tecnologias em educao. Um estudo de Berlinski, Bus-
so, Cristi e Severn (2011) discute o custo de trs modelos
de tecnologia em educao para a Amrica Latina. Arias e
Cristi (2014) os resumem da seguinte maneira: o primei-
ro, com um custo de US$ 23 por estudante por ano, envol-
ve o uso de laboratrios de computao para oferecer aos
estudantes duas horas semanais de acesso a computadores,
utilizando contedo gratuito e com uma capacitao limita-
da junto a docentes. O segundo modelo, com um custo de
US$94 por estudante por ano, prov aos estudantes laptops
pessoais, contedo gratuito e capacitao limitada a docen-
tes. O terceiro modelo, com um custo de U$217, inclui a
oferta de laptops pessoais a estudantes, o desenvolvimento
de contedos e uma capacitao intensa, complementada
com visitas regulares de supervisores. Ainda que os avanos
tecnolgicos tenham ajudado a reduzir os custos de equipa-
mento e conectividade, isto ainda representa um peso con-
sidervel para os pases da Amrica Latina, em especial para
os mais pobres, que investem em mdia cerca de US$ 1.800
(PPP) ao ano por estudante27 em todos os nveis. Esta mdia
esconde diferenas grandes entre pases: Chile e Guatemala,
por exemplo, gastam US$ 3.490 e US$ 676 por estudante,
respectivamente.

106
Apesar dos esforos no acesso e na conectividade, at o
momento demonstrou-se que as iniciativas de inovao tec-
nolgica na regio so pouco efetivas para melhorar a apren-
dizagem dos estudantes. Por exemplo: uma avaliao alea-
tria em grande escala do programa Um laptop por criana
(OLPC, sigla em ingls) no Peru, que aumentou o nmero
de computadores por estudante de 0,12 a 1,18 nas escolas
beneficirias e incrementou em grau considervel o uso de
computadores tanto no lar quanto na escola, no encontrou
evidncias de impactos sobre o rendimento acadmico dos es-
tudantes em matemtica ou linguagem (Cristi et al, 2012).
Alm disso, um estudo sobre o impacto do Plano Ceibal no
Uruguai apontou que o programa no havia tido impacto em
matemtica e leitura, pelo que se concluiu que a tecnolo-
gia, por si s, no pode impactar na aprendizagem (de Melo
et al, 2013). Segundo um informe da OCDE (2015b), na
experincia internacional no foram encontradas evidncias
claras de que os computadores e outras tecnologias, por si s,
produzam um efeito positivo na aprendizagem.

Vrias razes ajudam a explicar a baixa efetividade das


tecnologias. Em primeiro lugar, o foco em promover acesso
a novas tecnologias tem se convertido em uma estratgia
populista de muitos governos para tentar demonstrar que
se avanou na agenda educativa. Os modelos Um a Um so
muito atrativos politicamente e se apresentam como uma
soluo rpida (quick fix) e de alta visibilidade aos proble-
mas de qualidade e igualdade na educao (Severn e Capo-
ta, 2011). A popularidade deste tipo de programas pressiona
os lderes polticos a promov-los ainda mais (Santiago et
al., 2010).

Segundo, o pouco impacto dos programas de tecnologia


tambm se deve, em parte, a deficincias em sua implemen-

107
tao, que em alguns casos envolve corrupo. No caso do
Mxico, segundo Mexicanos Primero (2013b), os cinco pro-
gramas que, entre 2000 e 2012, concentraram os recursos
para o fomento das tecnologias em educao demonstraram
variaes injustificadas entre o gasto aprovado e aquele re-
almente exercido. Por exemplo, o programa Enciclomedia
teve um gasto adicional de 39% e, de acordo com audito-
rias, foram encontradas irregularidades, como a celebrao
de contratos injustificados, roubo de equipamentos e falta
de controle.

Terceiro, muitos docentes no tm as habilidades necess-


rias para aproveitar as novas tecnologias, com frequncia por
falta de alfabetizao digital (Fraillon, Ainley, Schulz, Fried-
man e Gebhardt, 2014). Os prprios educadores afirmam
que a m formao a barreira principal para que as no-
vas tecnologias sejam integradas (SITEAL, 2015). Somente
cerca de um tero dos docentes da regio est capacitado
para utiliz-las. Ainda que alguns recebam formao ini-
cial, poucos tm desenvolvimento contnuo que se aplique
a tcnicas pedaggicas e a disciplinas especficas. No Chile,
por exemplo, 53% dos professores afirma que participou de
cursos certificados sobre uso bsico das novas tecnologias,
porm apenas 31% informou ter realizado um curso sobre
aplicaes pedaggicas e 11% indicou que o curso deu foco
sua disciplina (Swig, 2014). De nada serve ter um compu-
tador, um tablet ou uma lousa digital se no se sabe us-los.
Alm disso, no se pode supervalorizar o uso de dispositivos
com internet se no h uma conexo estvel e sustentvel,
algo que ainda no ocorre de maneira sistemtica na regio
(Funsepa, 2016). No obstante, alm de contar com conec-
tividade confivel, na medida do possvel as tecnologias que
apoiam o processo de aprendizagem devem ter a capacidade
de funcionar e serem teis por si s, mesmo quando a co-

108
nexo com internet seja interrompida ou quando no haja
banda larga suficiente.

Tomando em conta esta realidade, vale a pena nos per-


guntarmos: como podem ser desenhadas e implementadas
iniciativas tecnolgicas que tenham um impacto real e posi-
tivo, em especial em um ambiente de mudana tecnolgica
rpida e constante?; como se pode aprender com os erros
medida que se avana, sem depender sempre de estudos de
longa durao?; quais lies podem ser tiradas das experi-
ncias de sucesso e das boas prticas de outros pases?

Potencial da tecnologia na educao

Ainda que existam fortes diferenas entre pases e entre


grupos sociais e regies, em termos gerais determinou-se que
no momento o hardware (acesso a equipamentos e infraes-
trutura tecnolgica) no o problema principal. As dificul-
dades residem na maneira como se utiliza esse hardware para
fins educativos. Nesse sentido, a experincia internacional
indica que h alguns caminhos que foram mais bem-sucedi-
dos que outros e tm a possibilidade de impactar de maneira
positiva a aprendizagem.

Arias e Cristi (2014), depois de revisar quinze estudos


diferentes sobre o uso de tecnologias em educao na n-
dia, China e Amrica Latina (Equador, Colmbia e Peru),
mostraram que os programas que adotam um modelo de
uso guiado de tecnologias so muito mais efetivos em im-
pactar aprendizagens que os de uso no guiado, e incremen-
tam o rendimento em matemtica e linguagem at quatro
vezes mais. Os programas de uso guiado proporcionam uma
orientao clara sobre a frequncia e o tipo de uso esperado
das tecnologias, definindo de maneira especfica o propsi-

109
to, o software que ser utilizado e o tempo de uso semanal
(as trs letras S em ingls: Subject, Software, Schedule). Por
outro lado, os programas de uso no guiado se concentram
em primeira instncia na proviso de recursos (computado-
res, internet, treinamento geral) e oferecem pouca orienta-
o sobre como utiliz-los. Um plano implementado nas es-
colas primrias da ndia serve como exemplo bem-sucedido
de um programa de uso guiado. Foram dadas aos estudantes
do quarto ano duas horas semanais de uso compartilhado de
computadores; o foco foi a matemtica mediante o empre-
go de um software que adaptava a dificuldade do exerccio
a cada estudante. Uma avaliao rigorosa (Banerjee et al.,
2005) documentou que este plano produziu grandes efeitos
positivos na aprendizagem de matemtica.

Algumas caractersticas comuns dos quinze programas de


uso guiado avaliados so: (a) os computadores so usados
nas escolas, no nas casas; (b) os estudantes costumam com-
partilhar os computadores e os equipamentos em grupos;
(c) os programas se concentram em apenas uma disciplina
(por exemplo, matemtica ou linguagem); (d) a instruo
com computadores complementa o tempo de aula regular e
enfatiza exerccios prticos alinhados com o currculo, e (e)
os instrutores que conduzem as sesses devem se concentrar
na resoluo de problemas logsticos e dvidas sobre o sof-
tware, em vez de oferecer instrues sobre a disciplina.

Nos ltimos anos, uma das inovaes tecnolgicas mais


celebradas em todo o mundo o Khan Academy, uma plata-
forma online que oferece exerccios prticos, vdeos instruti-
vos e um painel de aprendizagem personalizado que permite
que os alunos aprendam em seu prprio ritmo. Esta platafor-
ma est adquirindo altos nveis de popularidade, inclusive en-
tre docentes28, e j comeou a ser utilizada na regio. Alguns

110
governos incorporaram o modelo de Kahn Academy em suas
polticas pblicas. No Mxico, por exemplo, a Direo Geral
de Educao Tecnolgica Industrial (DGETI), pertencente
Subsecretaria de Educao Mdia Superior (SEMS), come-
ou a realizar programas-piloto com a plataforma de Khan
Academy, a fim de apoiar cerca de 230.000 alunos em cursos
de matemtica. Embora no existam avaliaes em escala des-
tes esforos, um piloto na Guatemala mostrou que a incorpo-
rao do programa de Kahn Academy teve melhores resulta-
dos do que somente apoiar escolas com uma combinao de
computadores e capacitao docente (Funsepa, 2016)29.

Nos sistemas de formao inicial docente em mbito in-


ternacional, nota-se um dficit na capacitao de compe-
tncias necessrias para ensinar utilizando tecnologias na
educao (Brun, 2011). Reconhecendo a dificuldade para
alcanar resultados sem docentes preparados para usar as
tecnologias, vrios pases tm desenvolvido padres tecnol-
gicos para docentes em exerccio e para aqueles que esto se
formando. Estes tentam jogar luz na definio das destrezas
e habilidades que um estudante da rea da educao deveria
adquirir ao longo da sua formao e, portanto, nas destrezas
e habilidades que o corpo docente da instituio formado-
ra tambm deveria alcanar para atingir as metas estabele-
cidas (SITEAL, 2014). Alinhados com os padres, alguns
pases tm criado modelos de formao docente apoiados
pelo uso das tecnologias em educao. Por exemplo, desde
2014 o Programa SProfe no Equador oferece a maioria dos
seus cursos de formao continuada na modalidade online
(Cumsille e Fiszbein, 2015). Tambm foram criados os cha-
mados peer to peer networks (redes docente-docente), que
permitem o intercmbio de experincias entre os professores
de maneira virtual e foram bem recebidos pelos docentes da
regio (SITEAL, 2014)30.

111
Ainda que grande parte da ateno tenha se concentrado
no uso de computadores, um aspecto importante nos esforos
para usar a tecnologia com objetivos educativos se associa
possibilidade de estender a educao a distncia. Vrios pases
da regio tm desenvolvido programas educativos bem-suce-
didos por meio de rdio e televiso, entre os quais se incluem
Bolvia, Costa Rica, El Salvador, Haiti, Honduras, Nicargua,
Repblica Dominicana e Venezuela (Trucano, 2010). H evi-
dncias significativas e consistentes de que a instruo intera-
tiva em rdio (IRI, sigla em ingls) pode aumentar a aprendi-
zagem em diferentes matrias, idades, gneros e regies, tanto
no meio rural como no urbano (Banco Mundial, 2005).

Alm disso, foram criados alguns programas televisivos


com impacto misto. Demonstrou-se que a Tele Ensino M-
dio, um servio de educao formal pblica no Mxico que
proporciona lies televisionadas a estudantes em reas ru-
rais, gera resultados preliminares positivos, a tal ponto que o
modelo chegou a representar mais de 20% da matrcula em
2007. No entanto, os resultados do PISA 2003 documenta-
ram que o rendimento da Tele Ensino Mdio era mais baixo
que quase todos os outros tipos de ensino mdio depois de
controlar outros fatores (Patrinos, 2007). Apesar dos desa-
fios, uma anlise baseada nos resultados da Pesquisa Inter-
nacional sobre o Ensino e a Aprendizagem (TALIS, por sua
sigla em ingls) de 2013 resgata foras da Tele Ensino Mdio
desde o ponto de vista docente, entre as quais se encontram
o bom clima escolar, a estreita cooperao entre colegas, a
menor incidncia de problemas com os estudantes, a grande
satisfao profissional e o grande compromisso com os estu-
dantes (Beckhoff et al, 2015).

O uso dos telefones celulares cresce em ritmo elevado na


Amrica Latina e em 2011 alcanava uma penetrao de 95%,

112
inclusive em grupos socioeconmicos baixos (UNESCO,
2011). Mesmo que este tipo de celular conte com menos pos-
sibilidades educativas que os smartphones (que contam com
uma penetrao estimada de 55%), sua alta difuso o torna
um forte candidato de baixo custo para programas de apren-
dizagem mvel, dado que a maioria da populao j possui
um dispositivo (UNESCO, 2012a). Apesar dos altos nveis
de penetrao, as iniciativas de educao com equipamentos
mveis (m-learning) ainda se encontram em nveis iniciais de
desenvolvimento (ver quadro 5.1). O mesmo ocorre com as
polticas de aprendizagem mvel. A Colmbia se apresenta
como o nico pas da regio que apoia de forma ativa o uso
de telefones mveis na educao, tanto atravs de projetos
ou programas especficos com fundos pblicos destinados a
isso, como mediante iniciativas governamentais que incluem
medidas e incentivos especficos (UNESCO, 2012a).

Quadro 5.1.
Iniciativas de aprendizagem mvel na Amrica Latina

A maioria das iniciativas so projetos-piloto, impulsionados


por organizaes sem fins lucrativos ou universidades, que nor-
malmente se dirigem a pequenos grupos e focam em necessida-
des particulares ou locais. Alguns programas:
1. Programa Nacional de Alfabetizao (Colmbia). Por meio
deste programa o governo oferta dispositivos mveis a jovens e adul-
tos analfabetos de populaes desfavorecidas da Colmbia. Os dis-
positivos incluem cartes SIM carregados com seis mdulos de con-
tedo educativo interativo e autoguiado, com foco na melhora das
competncias bsicas de alfabetizao dos usurios. No necessria
uma conexo de internet para acessar os contedos.
2. PSU Mvil (Chile). Este aplicativo de download gratuito fa-
cilita o acesso a exerccios, jogos e podcasts para serem utilizados
no telefone, ordenados por eixos temticos. Tambm permite en-
contrar informaes sobre a oferta de carreiras universitrias, um
calendrio com datas importantes e prazos da Prova de Seleo

(Continua)

113
Quadro 5.1.
Iniciativas de aprendizagem mvel na Amrica Latina
(continuao)

Universitria (PSU) o exame nacional de ingresso universidade


e o histrico de resultados dos exerccios realizados.
3. Avaliao de Aprendizagens atravs de Celulares (Paraguai).
O Ministrio da Educao lanou este projeto-piloto em 2011,
para explorar as possibilidades de administrao de exames padro-
nizados atravs dos telefones celulares dos estudantes. A avaliao,
que se focou em matemtica e lngua e literatura castelhana, foi
desenhada por especialistas em currculo para abordar as reas de
contedo-chave do currculo nacional.
4. BridgeIT (vrios pases). A iniciativa global Bridge IT lanou
o programa Pontes Educativas em 2009, para alcanar estudantes
que representam 70% dos grupos socioeconmicos mais pobres
do pas. O programa se concentra em melhorar as habilidades em
matemtica, cincias e ingls para alunos do ensino fundamental
do 5 e 6 anos. Ademais, o Bridge IT lanou o Programa Razes
da Aprendizagem Mvel na Colmbia, em 2012, que se foca no
ensino de Cincias Sociais e Matemtica para alunos de 4 e 5
anos, aos quais proporciona apoio e capacitao para ajudarem
os docentes a incorporarem as tecnologias mveis e os recursos
digitais em seu plano de estudos.
Estima-se que a Amrica Latina ter o maior crescimento de m-
learning entre todas as regies do mundo para o perodo 2014-
2019, com uma projeo estimada de 21% (Adkins, 2015).

Fontes: UNESCO (2012a); Adkins, S. (2015).

A tecnologia tambm ajudou a apoiar o planejamento das


aulas e a interao com e entre os estudantes. Ferramentas tc-
nicas como intranet e diversos recursos de contedo educativo
digital ajudaram a inovar nos modelos de ensino (Sunkel, Truc-
co e Espejo, 2013). Alm disso, surgiram comunidades online e
portais educativos que promovem o intercmbio de contedos,
ideias, conhecimentos e experincias para o benefcio coletivo31.

114
Na Amrica Latina, a Rede Latino-Americana de Portais Educa-
tivos (RELPE) tem cumprido esta funo integradora, inclusive
fazendo convnios com plataformas internacionais como Khan
Academy (SITEAL 2014).

Alm dos benefcios para o ensino e a aprendizagem, as novas


tecnologias podem facilitar o acesso informao para a toma-
da de decises e ajudar a promover uma maior transparncia dos
sistemas de gesto educativa. Em particular, as tecnologias tm
permitido a compilao, o seguimento e a anlise de dados sobre
distintos aspectos do sistema educativo, assim como a difuso ao
pessoal educativo, os pais e o pblico em geral (Sunkel, Trucco e
Espejo, 2011). Alguns pases tm desenvolvido sistemas de esta-
tsticas educativas online, como a Unidade do Sistema Nacional
de Informao Educativa (USINIEH) em Honduras, que pro-
porciona informao sobre a aprendizagem estudantil por cen-
tro educativo, ano, seo e at por aluno, o que contribui para a
tomada de decises na escola e na sala de aula (FEREMA e Di-
logo Interamericano, 2015). Alguns Ministrios da Educao
oferecem ao pblico servios como correio eletrnico, buscadores
e registro web. Por exemplo: na Colmbia, o website oficial do
Ministrio da Educao oferece atendimento ao cidado para re-
gistro de consultas, informao sobre o estado de trmites, pesqui-
sas online, espaos para discusses (salas de chat) e fotos geridos
pelo portal Aprende Colmbia (Sunkel, Trucco e Espejo, 2011).

Tambm vale a pena mencionar as iniciativas cidads que uti-


lizam as tecnologias para melhorar os sistemas educativos. Por
exemplo, o sistema de monitoramento do cumprimento de dias
de aula desenvolvido por Empresarios por la Educacin na Guate-
mala, por meio do qual os cidados participam voluntariamente
da quantificao das jornadas escolares dos centros educativos.
Atravs de pginas web, correio eletrnico ou mensagens de texto,
os monitores reportam se um centro est aberto ou fechado, man-

115
tendo um mapa interativo em tempo real que informa e chama
a ateno tanto das escolas quanto das autoridades (Paiz, 2015).

A direo futura

Em grande medida, os pases latino-americanos tm segui-


do at agora a estratgia de investir em tecnologia e adaptar seu
uso oferta de recursos, e no demanda de habilidades dos
estudantes e do mercado de trabalho. Esta realidade deve dar
um giro de 180. Ou seja, primeiro devem ser fixados os obje-
tivos pedaggicos e, depois, os sistemas de gesto devem inves-
tir em estratgias (que podem incluir tecnologias ou no) que
permitam alcanar estes objetivos. Isto necessariamente leva a
destacar a adoo dos chamados programas de uso guiado, que
definem de forma especfica a matria, o software e o tempo
de uso semanal de tecnologias, e que devem ser implementa-
dos por docentes32 e diretores33 capacitados. Ademais, as novas
tecnologias devem ser aproveitadas para potencializar projetos
colaborativos que promovam as competncias do sculo XXI
entre os estudantes, para desta forma responderem s deman-
das profissionais (ver captulo VI).

O investimento em novas tecnologias oferece muitos cami-


nhos possveis, que implicam custos diferentes. Alm do inves-
timento em equipamentos tecnolgicos, devem ser tomados em
conta os custos envolvidos na capacitao dos docentes, no de-
senvolvimento de recursos e na adaptao da infraestrutura exis-
tente, assim como os custos de oportunidade de projetos no re-
alizados (OCDE, 2015b). A inovao nas tecnologias tambm
pode ser convertida em um desafio: o programa que introduziu
o Khan Academy na Guatemala, por exemplo, comprou tablets
que um ano depois j no suportavam as atualizaes (upgra-
des) no software (Funsepa, 2016). Em alguns casos, as parcerias
pblico-privadas em matria tecnolgica podem complementar

116
as possveis limitaes do sistema educativo e ajudar a promover
a eficincia, a produtividade e a qualidade.

Neste contexto, recursos como a rdio e a televiso no


devem ser descartados, em especial quando no se conta com
evidncia emprica sobre a efetividade de tecnologias de maior
custo. Alm disso, tambm podem ser buscadas novas ma-
neiras de aproveitar recursos tecnolgicos j instalados, como
os laboratrios de computao que muitos pases da regio j
tm em suas escolas. Por exemplo: uma avaliao de impacto
demonstrou que, na ndia, o uso compartilhado de computa-
dores j disponveis melhorou a aprendizagem de matemtica
dos estudantes a um custo muito baixo (Banerjee et al., 2005).
Ou no Paraguai, o simples uso de CDs de udio no marco do
programa Tikichuela teve resultados positivos na aprendizagem
de matemtica (Nslund-Hadley et al., 2012).

Do mesmo modo, Beuermann et. al (2015) demonstra-


ram que, mesmo que a oferta de laptops pessoais do programa
OLPC no Peru tenha incrementado a pontuao dos estudan-
tes em um teste de competncia destes computadores, no ge-
rou melhoras em competncias no uso de aparatos do sistema
Windows, que, provavelmente, um indicador melhor das ha-
bilidades digitais demandadas no mercado. Em contraste, Bet
et al. (2014) mostraram que um programa que ofereceu um
computador adicional para cada 40 alunos na escola potencia-
lizou habilidades digitais no uso de computadores do sistema
Windows, sob um custo consideravelmente menor.

Alm da tecnologia escolhida, a implementao de progra-


mas deve ser feita por etapas, avaliando e realizando modifica-
es na medida em que avana a execuo. O Plano Ceibal,
por exemplo, comeou com uma escola, depois um distrito e
pouco a pouco cresceu at cobrir todo o territrio uruguaio.

117
A implementao progressiva tambm permite avaliar distin-
tos modelos e tecnologias, de maneira a identificar que tipo
de orientao tem melhores resultados. A disponibilidade desse
tipo de avaliao ainda limitada, no apenas na Amrica Lati-
na, mas tambm no mundo34.

Para que as iniciativas baseadas nas novas tecnologias deem


frutos esperados no sistema educativo, necessrio criar um
ecossistema que promova a integrao efetiva de diversos
componentes: o acesso, a pedagogia, o uso, os contedos, a
apropriao e a gesto. Este ecossistema inclui diversos atores
relevantes - estudantes, docentes, equipes diretoras, famlias e
autoridades e requer que os componentes se complementem
uns aos outros. Deve-se criar um plano de desenvolvimento
profissional docente progressivo e gradual, que comece com al-
fabetizao digital e se ajuste implementao de programas de
uso guiado de tecnologias (Fraillon et al., 2014). O programa
Enlaces no Chile (ver quadro 5.2) um exemplo de que pos-
svel desenhar e implementar programas que envolvam diversos
atores do sistema educativo.

Em ltima instncia, a efetividade dos investimentos em


tecnologias aplicadas educao vai depender da qualidade da
gesto que se faa delas. Depois de identificar, adaptar e imple-
mentar estratgias que tenham demonstrado ser exitosas, as po-
lticas de tecnologia em educao devem estabelecer objetivos
claros e basear-se em um diagnstico de indicadores-chave, que
at o momento esto disponveis em poucos pases da regio
(Arias e Cristi, 2014). Paralelamente, imprescindvel dese-
nhar sistemas de monitoramento e avaliao confiveis ba-
seados na coleta e anlise de dados empricos que permitam
determinar o impacto das tecnologias na educao e facilitem a
tomada de decises polticas informadas. Alm disso, reconhe-
cendo que os programas de compra e distribuio de novas tec-

118
nologias podem ser objeto de corrupo e manejo inadequado
de recursos, deve garantir-se a transparncia tanto na execuo
como no monitoramento e na divulgao de resultados des-
ses programas. Somente na medida em que estes princpios se
apliquem plenamente, existiro as condies para que as novas

Quadro 5.2.
Enlaces e a integrao das novas tecnologias nas escolas

Enlaces, Centro de Educao e Tecnologia do Ministrio da Edu-


cao do Chile, nasce como um projeto-piloto em 1992. O pro-
grama trabalha com todos os colgios subvencionados do Chile,
oferecendo estratgias de ensino com o uso da tecnologia, capaci-
tando professores, oferecendo oficinas para estudantes e colocando
disposio recursos educativos digitais e infraestrutura.
Enlaces proporciona apoio pedaggico constante e prope um con-
junto de padres que possibilitam a formao permanente dos do-
centes, inclusive por meio de cursos virtuais para que os professores
possam faz-los com o apoio de tutores online. Enlaces tambm des-
envolveu padres de competncia para os diretores e equipes de ges-
to, a partir dos quais se oferece a eles uma formao orientada a pro-
mover sua liderana na integrao das novas tecnologias na escola.
Em 2011, Enlaces aplicou o SIMCETIC, uma avaliao indita da
qual participaram mais de 10 mil estudantes para determinar seu n-
vel de desenvolvimento de habilidades TIC para a aprendizagem
a capacidade de resolver problemas de informao, comunicao
e conhecimento, assim como dilemas legais sociais e ticos em con-
textos digitais.

Fontes: Enlaces (2012); SITEAL (2014). Nota: TIC = tecnologias da informao


e comunicao.

tecnologias ajudem a melhorar a qualidade do ensino e os n-


veis de aprendizagem.

119
Palavras finais

As evidncias disponveis sobre a efetividade das tecnolo-


gias para melhorar a aprendizagem dos estudantes no justi-
ficam, no momento, investimentos de alto custo, especial-
mente nos pases mais pobres. Opes menos onerosas (como
educao a distncia ou laboratrios de computao) podem
ser menos atrativas politicamente, porm no devem ser des-
cartadas, j que, em alguns casos, apresentam uma melhor re-
lao custo/benefcio. No entanto, na medida em que surjam
novas tecnologias, os custos seguiro baixando e o universo
de possveis investimentos crescer. O importante desenhar,
experimentar, adaptar, implementar e, eventualmente, escalar
com uma estratgia bem definida. O enfoque relativo s tec-
nologias educativas deve mudar de uma poltica a curto prazo
que simplesmente entrega computadores, laptops e tablets aos
estudantes, para uma que articule o acesso a equipamentos
com estratgias de uso guiado, com contedos especficos por
nvel e disciplina, e com metas claras baseadas em indicadores
de aprendizagem mensurveis.

120
VI. Uma educao relevante
Alm do conhecido problema da baixa qualidade que se
manifesta nos resultados deficitrios em exames escolares,
os sistemas educativos na Amrica Latina enfrentam desa-
fios relacionados com a falta de relevncia dos programas
de estudo, que afeta a habilidade dos graduados para se
desenvolverem em um mundo complexo e crescentemente
globalizado. Os jovens latino-americanos no somente tm
dificuldades de desempenho em reas como matemtica ou
linguagem, mas tambm em habilidades cognitivas menos
tradicionais (como a capacidade analtica ou a resoluo de
problemas), tcnicas e socioemocionais. Tal desafio se mani-
festa de maneira especialmente clara nas altas taxas de eva-
so (em nvel mdio e superior) e nos retornos dspares da
educao superior. Estes fenmenos so, em parte, resultado
dos problemas de relevncia da educao, tanto para os pr-
prios estudantes como para o mercado de trabalho.

O desafio

As falhas na formao dos estudantes refletem uma m


correspondncia entre o ensino mdio e superior e o merca-
do de trabalho e afetam as oportunidades de emprego dos
jovens (Organizao Internacional do Trabalho, 2013). Os
empregadores da regio revelam problemas para encontrar
trabalhadores capacitados para as operaes de suas empre-
sas, dada a existncia de dficits em uma gama de habilida-
des que incluem o aspecto tcnico35, o domnio de lnguas
estrangeiras (ver quadro 6.1), a capacidade para comuni-
car-se efetivamente e trabalhar em equipe e outras habilida-
des socioemocionais. A Amrica Latina a regio que tem
mais problemas para ocupar postos de trabalho para empre-
gos qualificados: os empregadores latino-americanos so os

121
que levam mais tempo para encontrar trabalhadores (acima
de seis semanas em mdia), seguidos pelos empregadores
da sia Oriental e do Oriente Mdio (ambos ligeiramen-
te menos de cinco semanas), enquanto os empregadores do
Sudeste Asitico so os que menos tardam (menos de trs
semanas) (Aedo e Walker, 2012).

Desde os anos 2000, observa-se uma diminuio da ren-


da de pessoas que cursaram o ensino mdio e nos ltimos
anos o ensino superior, o que, em parte, resultado da ex-
panso da cobertura educativa que pressiona a uma baixa no
nvel salarial dos trabalhadores com mais escolaridade (Bas-
si et al., 2012; Montenegro e Patrinos, 2014). Ao mesmo
tempo, a diminuio de renda tambm parece ser resultado
da falta de alinhamento entre as habilidades adquiridas e
as competncias demandadas no mercado de trabalho (Bas-
si et al., 2012; OCDE, Naes Unidas e CAF, 2015). Por
exemplo: entrevistas a especialistas de recursos humanos de
empresas importantes na Argentina mostraram uma desva-
lorizao do ttulo de ensino mdio em relao certificao
de saberes e competncias para o trabalho (Iaies, 2011).

Nessa situao, os empregadores devem compensar a fal-


ta de relevncia da formao dos trabalhadores oferecendo
capacitao no trabalho. 43% das empresas manufatureiras
da regio oferecem capacitao formal a seus empregados,
o que implica educar cerca de 60% dos trabalhadores, uma
proporo maior que a de outras regies do mundo36 (World
Bank Group, 2014). As empresas manufatureiras grandes,
as que tm maior produtividade e as que operam nas maio-
res economias da regio so as que mais oferecem capacita-
o (World Bank Group, 2014). Neste contexto, melhorar
a relevncia da formao oferecida aos jovens latino-ameri-
canos no interior do sistema educativo pode melhorar no

122
somente sua empregabilidade e sua renda, mas tambm a
competitividade da economia.

Quadro 6.1.
O ensino de ingls na Amrica Latina

O baixo domnio do ingls na regio uma limitao tanto para os


empregadores como para os trabalhadores. De acordo com o ndi-
ce de Domnio de Ingls de EF, que tem informao sobre 70 pa-
ses do mundo, somente um pas da Amrica Latina tem um nvel
alto (Argentina) e outro um nvel mdio (Repblica Dominicana)
no domnio da lngua inglesa. O resto se localiza no nvel baixo ou
muito baixo. Alm disso, os resultados dentro dos pases tendem a
estar marcados pelo nvel socioeconmico da famlia, motivo pelo
qual os nveis mais altos so alcanados por aqueles que podem
pagar por uma educao de melhor qualidade (Mexicanos Prime-
ro, 2015). Mesmo que existam iniciativas em alguns pases para
melhorar o ensino de ingls nas escolas pblicas (Chile, Colmbia,
Costa Rica e Equador), currculos baseados na repetio e na me-
morizao, a qualificao insuficiente dos docentes e o comeo do
ensino de ingls muito tardio dificultam a aprendizagem. Durante
2014, o Panam comeou o programa Panam Bilngue, que se
foca no somente no ensino do ingls a crianas e jovens, como
tambm na formao de professores qualificados, que envolve ca-
pacitaes e aprendizagens em pases de lngua inglesa.

Fontes: Fiszbein, 2015; GAMA TV, 2014; Mexicanos Primero, 2015.

A evaso no ensino mdio


Apesar dos importantes aumentos de cobertura educativa
das ltimas duas dcadas (ver captulo I), a evaso no nvel m-
dio ainda um grande desafio para a regio (Bassi et al., 2012;
Busso, Bassi e Muoz, 2014; Organizao Internacional do
Trabalho, 2013) e os problemas de relevncia podem explicar
parcialmente esse fenmeno. Por exemplo: 23% dos jovens da
gerao que deveria se graduar no ensino mdio entre 2012
e 2014 deixou a escola entre os 12 e os 17 anos (Szkely e
Centro de Estudos Educativos e Sociais, 2015). O grfico 6.1

123
mostra que h uma grande variao entre pases, com cerca de
30% de evaso do ensino mdio no Mxico e cerca de 8% no
outro extremo, na Costa Rica.

Grfico 6.1.
Taxa de evaso no ensino mdio entre
os jovens de 15 a 19 anos
35

30

25

20

15
Circa 1990
10
Circa 2011
5

0
M s
Nic co

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ate
ge

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Sa

mi
Co
Ar

Co

El

p.
Re

Fonte: Elaborao prpria a partir da base de dados do CEPAL (2012) e informe


OIT (2013).

As causas da evaso so diversas. Os motivos econmicos


levam muitos jovens a deixar a escola. A falta de prepara-
o das escolas e dos docentes para oferecer apoio a jovens
que vm de contextos vulnerveis outro fator (Bassi et al.,
2012). A regio tem se caracterizado por ter uma propor-
o alta de nem-nem jovens que no estudam nem tra-
balham. Cerca de 20 milhes de jovens entre 15 e 24 anos
encontram-se nesta situao, a maioria mulheres (de Hoyos,
Rogers e Szkely, 2016). Isso gera um percentual de 20,3%
dos jovens que no estudam nem trabalha, que pode ser
comparado mdia de 15,8% dos pases da OCDE (Inter-
national Labour Office & International Labour Organisation,
2013). Ser nem-nem est mais associado com a evaso es-

124
colar que com deixar o mercado de trabalho (Crdenas, de
Hoyos e Szkely, 2014)37.

Ao mesmo tempo, a baixa relevncia da educao tambm


contribui para a evaso. A principal razo que jovens entre
13 e 15 anos do para o abandono a falta de interesse (BID
Graduate XXI, s.f.). Uma pesquisa no Brasil sugere que a fal-
ta de interesse dos jovens uma das razes principais para
a evaso neste pas (Bassi et al., 2012). Sete dos oito pases
latino-americanos que participaram do PISA 2012 tm suas
taxas de ausncia escolar maiores que as da mdia da OCDE
e cinco tambm tm maiores taxas de impontualidade, indi-
cadores que a OCDE considera sinais de baixo compromisso
dos estudantes e que possvel que revelem as dificuldades
que os sistemas educativos tm para engajar os estudantes do
ensino mdio. Polticas como o estabelecimento da obrigato-
riedade de 9 anos de educao (e de 12 em alguns pases) e os
programas de transferncias condicionadas contriburam para
melhorar a frequncia e a permanncia dos estudantes (Bassi
et al., 2012; Fiszbein e Schady, 2009). No entanto, os progra-
mas de transferncia impactam somente as razes econmicas
da evaso. A falta de interesse dos jovens demanda aes que
tambm melhorem a relevncia dos currculos e programas
de formao.

A expanso inadequada do ensino superior


Por outro lado, a educao superior no est livre de di-
ficuldades. A expanso rpida da educao que cresceu de
10,4 milhes a 23 milhes de estudantes entre 2000 e 2013
no tem significado necessariamente melhores resultados
educativos ou profissionais para os jovens.

As taxas de matrcula esto em torno de apenas 40%, sal-


vo em alguns pases (Argentina, Chile, Uruguai e Venezuela),

125
que se encontram no patamar dos pases da OCDE (ver ta-
bela 6.1). Tambm houve um aumento e uma diversificao
de instituies de ensino superior, includas universidades,
institutos profissionais, politcnicos e escolas vocacionais38.
No entanto, esta expanso nem sempre tem trazido melhor
qualidade e relevncia a este nvel educativo.

Tabela 6.1.
Taxa de matrcula bruta no ensino superior

ltimo ano disponvel


Pas 2000
(aprox. 2013)
Argentina 53,1 80,0
Chile 37,2 83,8
Colmbia 23,2 51,3
Costa Rica 26,6 53,0
Equador - 40,5
El Salvador 21,6 29,2
Guatemala - 18,3
Honduras 13,8 21,2
Mxico 19,1 29,2
Panam 41,3 38,7
Paraguai 16,0 34,5
Peru 34,6 42,8
Uruguai 34,3 63,2
Venezuela 28,5 77,9
Amrica Latina 22,8 43,9
OCDE - 71,0

Fonte: Unesco Institute for Statistics e CEPAL (2015).


Nota: as taxas brutas so estimadas como proporo da populao entre 18 e 24 anos.

Por um lado, existem indicaes de problemas na efici-


ncia externa do sistema, refletidas na mencionada queda da
renda. Um olhar mais detalhado aponta diferenas importan-
tes dentro do setor, que sugerem a existncia de problemas de

126
qualidade e relevncia. Na Colmbia, 30% dos graduados da
universidade e 59% dos graduados de programas tcnicos e
tecnolgicos mostram renda lquida negativas e no Chile estes
nmeros alcanam 22% e 51%, respectivamente (Gonzlez-
-Velosa et al., 2015). Tambm h resultados dspares para os
graduados de uma mesma profisso de acordo com a institui-
o: na Colmbia, os graduados de Contabilidade tm renda
lquida positiva ou negativa, segundo a instituio de educao
superior na qual se graduem, e sem grandes diferenas entre
um ttulo universitrio ou um tcnico.

Estes resultados sugerem deficincias nos sistemas de regu-


lao da qualidade39, assim como denotam problemas na com-
posio da oferta. Em relao qualidade, os sistemas de cer-
tificao na regio se baseiam, em maior medida, em dados de
insumos e processos, e no de resultados e impactos, e os pro-
cessos de certificao no consideram a relevncia da formao
para o desenvolvimento produtivo dos pases. Isto explica, em
parte, a composio da matrcula, com altas taxas de matrcula e
graduao dos estudantes em reas de estudo como as Cincias
Sociais, os Negcios e o Direito, e a baixa quantidade de gradu-
ados em reas como a Engenharia. Na Argentina, por exemplo,
as universidades graduam um engenheiro em cada 6.700 habi-
tantes; no Brasil, um em cada 6.000; e, no Chile, um em cada
4.500. Enquanto isso, a mesma proporo de um para cada
2.000 na China e um para cada 2.300 na Alemanha e na Fran-
a (Ministrio da Educao da Nao, 2012). Isto sugere que
a regio experimenta um processo incompleto de expanso da
educao superior, no qual deficincias na regulao da oferta,
somadas pouca preparao dos jovens para ingressar nessas
reas e possivelmente a limitada habilidade dos indivduos para
tomar decises bem embasadas, fazem com que essa expanso
no se traduza em melhores resultados profissionais.

127
Por outro lado, a educao superior tem srios problemas de
eficincia interna expressos em altas taxas de evaso. Em pases
como Brasil e Chile, estas se encontram entre 40 e 50% dos estu-
dantes e, na Argentina, alcanam 70%, enquanto que nos pases
desenvolvidos a evaso encontra-se entre 20% e 30% (Centro de
Estudos da Educao Argentina, 2014). Em 2012, apenas cerca
de 10% dos jovens entre 25 e 29 anos havia completado o ensi-
no superior na regio (ECLAC, 2014). Isto tem repercusso di-
reta nas expectativas profissionais dos jovens, j que os retornos
privados educao superior incompleta so baixos e similares
aos dos jovens que completaram apenas o ensino mdio.

Como fazer para melhorar a relevncia?

Os problemas de evaso tanto no ensino mdio quanto no


ensino superior, a grande porcentagem de jovens inativos que
no continuam seus estudos e a crescente oferta de programas de
ensino superior que no garantem empregabilidade ou melhores
salrios nos leva a questionar a relevncia da educao para o de-
senvolvimento pessoal e profissional dos jovens egressos.

Os pases da Amrica Latina enfrentam o desafio de trans-


cender a orientao fortemente acadmica que caracteriza seus
sistemas de ensino mdio e educao superior, buscando me-
canismos para potencializar o desenvolvimento das chamadas
competncias para o sculo XXI e fomentar a conexo entre
os distintos nveis educativos (mdio e superior, neste caso) e o
mercado de trabalho, para promover o desenvolvimento de com-
petncias relevantes para o trabalho.

Competncias para o sculo xxi


As transformaes no mundo produtivo e das comunica-
es que tm se manifestado nas ltimas dcadas demandam
novas competncias. As competncias para o sculo XXI

128
envolvem aspectos cognitivos (pensamento crtico, capacida-
de de anlise, resoluo de problemas) que transcendem as
dimenses tradicionais nas quais se concentraram os sistemas
educativos da regio, bem como aspectos no cognitivos ou
socioemocionais. O desenvolvimento destas competncias
tem uma forte relao com o desenvolvimento de empregos
modernos. Enquanto nos Estados Unidos os trabalhos que
requerem competncias interpessoais e cognitivas no roti-
neiras se expandiram notoriamente (Autor, Levy e Murnane,
2002), na Amrica Latina isto no ocorreu, em parte, porque
os sistemas educativos no geram estas habilidades em seus
egressos (Aedo e Walker, 2012).

Os sistemas educativos da regio se concentraram prin-


cipalmente no conhecimento acadmico, que d mais im-
portncia ao domnio dos contedos do que s formas de
processar e integrar esse conhecimento adquirido. De acordo
com os resultados do PISA, os pases da regio tm resultados
deficitrios no que diz respeito ao pensamento crtico. Em
um pas mdio da OCDE, 12% dos estudantes alcanam os
nveis mais altos de desempenho da prova, que implicam o
uso de pensamento crtico e de evidncias em cincias, mate-
mtica e leitura, enquanto que no Chile e no Uruguai (os pa-
ses com melhor desempenho na regio) menos de 2% alcana
esses nveis (Bos, Ganimian, e Vegas, 2014e).

Para potencializar competncias cognitivas no tradicio-


nais, os sistemas educativos devem colocar foco nos processos
do pensamento, em contraste com os produtos do pensamen-
to (National Research Council, U.S., et al., 2012). A apren-
dizagem baseada na realizao de projetos e na resoluo de
problemas sobre questes novas e complexas pode fomentar o
desenvolvimento destas competncias. Os exemplos de Singa-
pura e Japo - os pases com as melhores pontuaes mdias na

129
seo de resoluo de problemas no PISA, junto Coreia do
Sul oferecem duas perspectivas distintas sobre como incor-
porar o desenvolvimento de competncias cognitivas no tra-
dicionais no sistema educativo formal (OCDE, 2014b). Em
Singapura, tanto o currculo como as avaliaes foram revisa-
das em 1997, para conferir maior importncia a habilidades
de pensamento de ordem superior e resoluo de problemas.
A incorporao destas habilidades acontece de forma indepen-
dente em cada uma das disciplinas (cincias, cincias sociais e
matemtica). Por exemplo: o currculo de cincias se baseia na
investigao cientfica, o que permite aos estudantes se envol-
verem com um problema cientfico, coletarem e interpretarem
evidncias e fazerem inferncias. Em cincias sociais, busca-se
uma mentalidade de questionamento, que envolve a reviso
de evidncias para fundamentar pontos de vista, enquanto
que, em matemtica, solicita-se aos estudantes que apliquem
modelos matemticos a situaes reais. No Japo, no entanto,
foi realizada uma reforma curricular na dcada de 1990 para
reduzir o contedo curricular e abrir mais espao para apro-
fundar-se na aprendizagem. Nesta reforma, implementou-se
uma nova disciplina chamada Aprendizagem Integrada, basea-
do em projetos para entender problemas complexos, como o
bem-estar social, a sade, os problemas ambientais ou inter-
nacionais. Essas atividades buscam que a experimentao e a
observao permitam que os estudantes descubram mltiplas
solues para problemas com distintas arestas.

Outro elemento relevante para fomentar competncias


cognitivas no tradicionais no sistema educativo sua inclu-
so nas avaliaes40. Em mbito internacional, as medies
de resoluo de problemas do PISA apontam nesta direo.
PISA avalia trs dimenses: a capacidade de identificar a na-
tureza do problema, o processo de resoluo do problema e o
contexto do problema apresentado.

130
Em nvel de pases, o Japo, desde 2007, desenvolveu uma
avaliao nacional para estudantes de sexto e do nono anos, que
se concentra na medio da habilidade dos estudantes para apli-
car o conhecimento aprendido a situaes reais (OCDE, 2014b).

Os sistemas educativos tambm podem promover o desen-


volvimento das habilidades socioemocionais dos estudantes
(ver quadro 6.2), em especial em trs dimenses: o trabalho
em equipe, o manejo de emoes e o alcance de metas (OCDE,
2015c). Pases como Brasil, Chile e Mxico incluem, de ma-
neira geral, o desenvolvimento de habilidades socioemocionais
nos objetivos gerais do sistema educativo e nos marcos curricu-
lares. De maneira especfica, apenas o Chile (em objetivos ge-
rais e marcos curriculares) e o Mxico (em marcos curriculares)
cobrem as trs dimenses em questo.

Os programas para promover o desenvolvimento de habi-


lidades socioemocionais nas escolas tm tido bons resultados
em pases da OCDE (OCDE, 2015c)41. A educao socio-
emocional teve efeitos positivos sobre problemas de condu-
ta e emocionais e melhorou o desempenho acadmico. Os
programas com melhores resultados so os que se aplicam de
maneira sequencial (de acordo com as idades dos alunos), en-
volvem a participao ativa dos estudantes, dedicam-se ao de-
senvolvimento de habilidades socioemocionais nos currcu-
los acadmicos e desenvolvem de forma explcita habilidades
socioemocionais especficas (Dusenbury et al., 2015; Payton
et al., 2008). A formao e a seleo de professores tambm
podem cumprir um papel positivo quando incluem as com-
petncias socioemocionais (ver captulo III).

O desenvolvimento destas capacidades deve comear desde


a infncia. Como se viu no captulo II, na primeira infncia (0
a 5 anos) o desenvolvimento de habilidades socioemocionais

131
pode se dar em creches e jardins de infncia, mas isso deve ser
complementado com intervenes no lar e na comunidade, que
busquem reduzir o estresse dos pais por meio de visitas paren-
tais e reduzir a exposio das crianas a ambientes inseguros.
Para crianas escolarizadas, entre as intervenes possveis est
a capacitao de professores nestas habilidades para que se con-
vertam em modelos dentro das salas de aula, a realizao de
atividades para melhorar o ambiente escolar, os cursos de habi-
lidades socioemocionais, as prticas docentes que incorporam a
aprendizagem destas em sua metodologia e os programas fora
do horrio escolar (Guerra et al., 2014).

Sistemas como o modelo Montessori, que permitem que os


estudantes colaborem entre si e do a eles liberdades para pes-
quisar temas que lhes interessem, promovem atitudes favor-
veis de automotivao e o cumprimento das normas. Escola
Nova, um projeto pedaggico desenvolvido na Colmbia
para escolas primrias rurais com um modelo multisseriado,
outro bom exemplo.

Quadro 6.2.
As competncias socioemocionais

As competncias socioemocionais se referem aos atributos pessoais que


no podem ser medidos por meio de provas de conhecimento ou de co-
eficiente intelectual (Kautz, Heckman, Diris, Weel y Borghans, 2014).
Compreendem competncias intrapessoais e interpessoais (Hagen, 2013).

Grupo de competncias Atributos


Flexibilidade, adaptabilidade, responsa-
Abertura intelectual bilidade social e pessoal, aprendizagem
contnua, interesse intelectual, curiosidade
Intrapessoais tica de trabalho/ Iniciativa / responsabilidade / perseverana
Responsabilidade / profissionalismo / determinao

Autoestima
Automonitoramento / autoavaliao / sade
psicolgica e fsica

Trabalho em equipe e Comunicao, colaborao, trabalho em


colaborao equipe, cooperao, empatia, resoluo de
Interpessoais conflitos
Liderana, responsabilidade, comunicao
Liderana assertiva, autoapresentao

Fonte: adaptado do National Research Council (2012).

132
Quadro 6.2.
As competncias socioemocionais (continuao)

Demonstrou-se que as competncias socioemocionais associam-se


aos resultados educativos, sociais ou econmicos das pessoas e so
valorizadas no mercado de trabalho (Heckman e Kautz, 2012). Por
exemplo, na Nova Zelndia, os estudantes que eram mais perseve-
rantes e responsveis aos oito anos apresentavam menores nveis
de violncia e consumo de tabaco, drogas e lcool aos 16 (OCDE,
2015). Na Bolvia, as pessoas empregadas ou ativas apresentam
maiores nveis de abertura a novas experincias e graus superiores
de perseverana em comparao com os inativos (Valerio et al.,
2014). Na Argentina e no Chile, as competncias socioemocionais
se associam fortemente ao emprego e a melhores salrios (Bassi et
al., 2012).
Mesmo que no existam avaliaes em larga escala do estado das
competncias socioemocionais na Amrica Latina, vrias pesquisas
informam que os empregadores na regio no podem ocupar suas
vagas devido, em grande parte, falta daquelas. No Mxico, os
empregadores indicam estar dispostos a pagar mais por um empre-
gado que tenha habilidades como: tomada de decises, negociao,
resoluo de conflitos, responsabilidade, inovao, capacidade de
relacionar-se com clientes e pontualidade (CIDAC, 2014).

O projeto Escola Nova fomenta a participao e o envolvi-


mento dos estudantes na aprendizagem, baseado em um curr-
culo que incentiva a aplicao do que foi aprendido ao contexto
em que vivem os alunos, com bons resultados no apenas nos
nveis de aprendizagem tradicionais, mas tambm nos aspectos
socioemocionais (Psacharopoulos, Rojas e Velez, 1992). Uma
adaptao da Escola Nova ao contexto urbano (Escola Ativa Ur-
bana, em Manizales, na Colmbia) promove um modelo pe-
daggico menos hierrquico, que fomenta a participao dos
estudantes e a resoluo de conflitos dentro das salas de aula.
As escolas que seguem o modelo tm melhores pontuaes em
provas padronizadas e maiores nveis de competncia cidad
(Puryear, Barrera-Osorio e Cortelezzi, 2014).

133
As experincias nos Estados Unidos de iniciativas orientadas
a mudar as atitudes dos alunos em aspectos como o manejo
do tempo, a atitude em relao aprendizagem, o autocontro-
le e a persistncia (Farrington et al., 2012) tendem a utilizar
incentivos sutis para motivar a fortaleza da personalidade42.
Uma mudana to simples como incluir a possibilidade de que
os estudantes escolham disciplinas de acordo com seus inte-
resses pode contribuir para promover sua motivao intrnseca
(King e Rogers, 2014). Os relatrios de perfil43, nos quais os
professores qualificam o progresso de seus estudantes no desen-
volvimento de habilidades no cognitivas, como o entusiasmo,
o autocontrole ou a curiosidade, so outro exemplo destes in-
centivos, j que introduzem este tema entre professores, pais e
estudantes (Ganimian, 2014).

Por ltimo, um dos aspectos mais relevantes para a incorpo-


rao de competncias socioemocionais nas escolas a habili-
dade de medir seu desenvolvimento em crianas e adolescentes.
Isto pode ser feito mediante questionrios de personalidade e
comportamento, e o desafio principal adaptar os question-
rios existentes para incorpor-los realidade cultural de cada
pas (OCDE, 2015c)44.

Um bom exemplo aquele oferecido pelo Instituto Ayrton


Senna que, em colaborao com a OCDE e a Secretaria Estadu-
al de Educao do Rio de Janeiro, desenvolveu um instrumento
de mensurao de competncias socioemocionais e o aplicou
em larga escala a escolas do Estado do Rio de Janeiro (Santos e
Primi, 2014). Esta iniciativa busca o monitoramento deste tipo
de competncias com o objetivo de contribuir para a gerao de
estratgias de interveno e desenvolvimento sobre elas.

Um aspecto complementar ao desenvolvimento das compe-


tncias para o sculo XXI o desenvolvimento de competncias

134
cidads. Estas compreendem categorias como princpios e valo-
res cvicos; identidade, pluralidade e diversidade; convivncia e
paz. Segundo uma avaliao do Sistema Regional de Avaliao
e Desenvolvimento de Competncias Cidads (SREDECC), a
partir de 2000 a educao cvica tradicional na Amrica Latina
expandiu seu foco, sequncia e propsitos para constar nos cur-
rculos como educao cidad (ver tabela 6.2). Primeiro, o foco
dos contedos de conhecimento ampliou-se da institucionalida-
de poltica (nao, Estado, governo, lei) a problemticas sociais,
morais e de meio ambiente. Segundo, em vez de estar inserida
apenas no final da sequncia escolar (ltimos anos do ensino
mdio), a educao cidad tem estado presente ao longo de toda
a trajetria. Alm disso, oferecida por meio de distintas reas
do currculo e no apenas em uma disciplina. Terceiro, notou-se
uma expanso formativa na medida em que so propostos obje-
tivos de aprendizagem orientados aquisio de conhecimentos,
habilidades e atitudes em contextos de prtica com predomnio
de relaes participativas e democrticas (Cox et al., 2014).

Tabela 6.2.
Organizao curricular e disciplinas da educao cidad

Disciplinas principais

Pas Histria ou Transversal


Marco Programa Outras
Cvica cincias sociais, (atravs do
curricular de estudo disciplinas
ou ambas currculo)
a a
- Padres - Padres
bsicos de bsicos de
competncias competncias
Colmbia* a em Cincias cidads gerais e
Sociais especficas

a a a
- Estudo e - Filosofa e - Objetivos
compreenso Psicologa fundamentais
da sociedade - Orientao transversais
Chile* a a - Histria
e Cincias
Sociais

(Continua)

135
Tabela 6.2.
Organizao curricular e disciplinas
da educao cidad (continuao)
Disciplinas principais

Pas Histria ou Transversal


Marco Programa Outras
Cvica cincias sociais, (atravs do
curricular de estudo disciplinas
ou ambas currculo)
a a a
- Formao - Cincias - Meio social e
Cidad Sociais natural
- Cincias - Cincias
Sociais e naturais e
Guatemala* a
formao tecnologia
cidad - Produtivida-
de e desenvol-
vimento

a a a
- Formao - Estudo da - Explorao
Cvica e entidade onde da natureza e
tica vivo da sociedade
Mxico* a - Histria - Cincias
- Geografia naturais

a a a
- Formao - Cincias - Vida social e
tica e sociais trabalho
Paraguai* a
cidad - Histria e
Geografia

a a a
- Educao - Cincias - Eixos
Repblica moral e sociais transversais de
a
Dominicana* cvica democracia e
cidadania

Fonte: elaborao dos autores a partir de Cox 2010 e UNESCO-OREALC 2013. (*)
Para os seis pases, com a exceo do Chile, os currculos examinados neste trabalho esta-
vam vigentes em 2012 (UNESCO-OREALC 2013). No caso do Chile, o currculo sob
anlise corresponde a Matriz Curricular aprovada em 1998 e vigente at o ano de 2009.

As pesquisas demonstraram que a capacitao dos professores


para desenvolver a formao cidad um elemento-chave para a
qualidade e a efetividade do processo educativo. Alm disso, tem
sido destacado o efeito positivo do planejamento e execuo do
processo educativo alinhado com os objetivos curriculares e da ge-
rao de um clima escolar aberto participao dos estudantes,
mediante interaes democrticas. Neste sentido, o corpo docente
apresenta o elo mais decisivo e transversal na implementao da
educao cidad na escola (OREALC/UNESCO, 2016).

136
Competncias tcnicas

As competncias tcnicas so os saberes e as prticas apli-


cadas que permitem realizar tarefas especficas no mbito pro-
fissional e so uma combinao de elementos cognitivos e no
cognitivos (Margolis, 2011; Valerio et al., 2014). Estas ltimas
so a base para que as competncias tcnicas possam se desen-
volver efetivamente. O papel do sistema educativo na formao
profissional e para o trabalho est permeado, em grande medi-
da, pelo modo com que se conecta para o mercado de trabalho,
conexo que resulta fraca no contexto latino-americano.

tema de debate se as competncias tcnicas devem ser


desenvolvidas durante o ensino mdio ou somente a partir do
ensino superior. As evidncias em relao s taxas de retorno
em forma de renda so ambguas a esse respeito. Na ltima d-
cada, o nvel de renda privada para educao tcnico-vocacio-
nal (ETV) tem crescido em comparao com o nvel de renda
para o ensino mdio geral em todos os pases da regio, exceto
na Argentina e Venezuela. Hoje superam em cifras prximas
a 20% renda do ensino mdio geral no Chile, Colmbia,
Mxico, Nicargua, Paraguai e Peru, mas no na Argentina,
Honduras, Uruguai e Venezuela (Szkely e Centro de Estu-
dos Educativos e Sociais, 2015). Dada a falta de estudos deta-
lhados sobre custos, difcil especular sobre o nvel de renda
promovida por investimentos pblicos nas duas variantes do
ensino mdio45.

Dado que na Amrica Latina o ensino mdio , em muitos


casos, o nvel educativo final dos jovens, inevitvel pensar de
que maneira a escola de ensino mdio pode contribuir para
prepar-los para o trabalho. Tradicionalmente, isto tem sido
feito estabelecendo-se uma ramificao de ETV como contra-
partida acadmica. Ainda que a maior parte dos pases conte

137
com este tipo de esquemas, em geral os jovens no tm sado
com as qualificaes necessrias para o trabalho.

Os sistemas de ETV se desenvolveram juntamente com os


modelos de substituio de importaes em um momento his-
trico no qual se requeria mo de obra especializada em ofcios e
competncias muito especficas. No comeo, estas escolas deram
respostas demanda por mo-de-obra qualificada, mas com o
passar do tempo se detiveram em seu progresso e perderam sua
eficcia e eficincia. A regio requer, ento, uma reforma da ETV
que desenvolva competncias tcnicas modernas de alta demanda
no mercado de trabalho local46, ao mesmo que se fortalece a for-
mao acadmica (de maneira que os egressos possam optar por
seguir estudando, se assim o desejarem) e se melhora a formao
em competncias cognitivas no tradicionais e socioemocionais.

imprescindvel conectar a ETV com as exigncias do mer-


cado profissional; isto requer que o sistema educativo trabalhe
mais prximo dos empregadores, para identificar as necessida-
des do mercado profissional local e depois adaptar e elaborar
currculos de formao tcnica. Uma forma de faz-lo por
meio da criao de conselhos ou grupos de trabalho regulares
ou permanentes que incluam representantes de distintos gru-
pos empresariais e sindicatos, que levantem as necessidades dos
empregadores (ver quadro 6.3 sobre Costa Rica) para incor-
por-las nos currculos e no desenvolvimento de novos pro-
gramas. Outra maneira de conectar o sistema educativo com
o mundo profissional firmar convnios diretos entre escolas
e empresas, como no caso do Chile, onde a Cmara da Cons-
truo apadrinha escolas tcnicas que ensinam especialidades
associadas ao setor. Os esquemas duais de ETV, que combinam
aulas nas escolas junto com programas estruturados de apren-
dizagem nos locais de trabalho (apprenticeships)47 ou os estgios
so outras opes para favorecer essa conexo.

138
Quadro 6.3.
Ensino mdio tcnico na Costa Rica

A partir de 2006, o sistema de educao tcnica da Costa Rica se mo-


dernizou rumo a uma educao baseada em competncias, que reno-
vou os programas de estudo e especialidades da educao tcnica, alm
de capacitar docentes e dotar de melhor infraestrutura as escolas que as
ofereciam. Isso veio junto com um esforo para aumentar a cobertu-
ra, em especial em zonas rurais e em comunidades urbanas marginais,
o que fomentou um aumento da participao neste tipo de educao,
que cresceu de 18% em 2004 a 26% em 2014. Para fortalecer a relao
escola-mercado de trabalho, foram realizadas mesas empresariais entre
representantes dos setores educativo e empresarial, para determinar as
necessidades destes ltimos. Os Conselhos Regionais de Vinculao com
a Empresa e a Comunidade foram os encarregados de utilizar a infor-
mao das mesas para a atualizao de currculos e especialidades e as
modificaes no perfil dos egressos.
Os graduados da educao tcnica na Costa Rica recebem o ttulo de
Tcnico em Nvel Mdio de acordo com a especializao escolhida, alm
de receber o mesmo ttulo dos graduados no ensino mdio geral, o que
permite seguir no ensino superior. A educao tcnica implica um ano
adicional de estudos e inclui a realizao de um estgio profissional na
rea de especializao.

Fonte: Garnier (2016).

Fortalecer a interlocuo com o mundo profissional ainda


mais crtico em nvel de ensino superior. Uma forma de faz-lo
realizar conselhos entre representantes das universidades e gru-
pos empresariais, que permitam adaptar os currculos s neces-
sidades do mercado. Por exemplo: mediante o Projeto Tuning
na Amrica Latina, 120 universidades da regio, em conjunto
com empregadores, definiram as competncias necessrias para
oito carreiras profissionais (Thorn e Soo, 2006). Outra maneira
de conectar a formao com o campo profissional por meio
da realizao de estgios ou prticas durante a formao como
requisito tanto para cursos tcnicos como profissionais.

139
Resolver os problemas de qualidade e relevncia no ensino
superior demanda tambm mecanismos regulatrios (sejam
instituies pblicas ou privadas) mais efetivos que os atuais,
que esto baseados na certificao. Os novos mecanismos de-
vem dar nfase avaliao de insumos como o nvel educativo
dos docentes, a infraestrutura, a consistncia do projeto edu-
cativo, a sustentabilidade financeira, entre outros (Gonzles-
-Velosa et al., 2015). Parece imprescindvel que os sistemas
para assegurar a qualidade incluam medidas diretas dos nveis
de aprendizagem dos graduados, definidos em funo das
competncias demandadas no mercado de trabalho, seguin-
do o exemplo da prova SABER PRO na Colmbia, o Exame
Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE) no Brasil e o
Exame Nacional de Egresso da Licenciatura (do CENEVAL)
no Mxico (Fiszbein, 2015).

As medidas dos nveis de aprendizagem no so os nicos


resultados que podem ser incorporados nos sistemas de ava-
liao. Informaes sobre o desempenho profissional dos gra-
duados (sobretudo emprego e renda) tm estado ausentes dos
sistemas para assegurar a qualidade e sua incorporao pode
fornecer informao relevante para o sistema. A publicao
destas informaes cumpre a funo valiosa de oferecer um
panorama mais transparente para a tomada de decises das
instituies formadoras, dos formulares de polticas e admi-
nistradores do sistema e, claro, dos estudantes.

Tanto o Chile quanto a Colmbia tm implementado sis-


temas de informao sobre os graduados da educao superior
que esto disponveis para o pblico. O website Graduados
Colmbia48 usa bases de dados administrativas do Observat-
rio Profissional sobre os resultados dos egressos do sistema de
ensino superior. O website inclui informaes sobre a renda
mdia e a taxa de formalidade para cada qualificao, especia-

140
lidade e instituio. Do mesmo modo, o website Meu Futu-
ro49 no Chile informa sobre cursos e instituies para orientar
os jovens em suas decises de estudos. No website, podem
ser obtidas informaes sobre tarifas e mensalidades, taxas de
evaso, durao efetiva dos cursos, nveis de empregabilidade
e salrios para cada curso e instituio. As informaes de
renda e empregabilidade provm das instituies de educao
superior e do cruzamento de dados do sistema de impostos.

Por ltimo, os sistemas educativos da regio no tm in-


cludo incentivos para que a oferta de programas em nvel
superior corresponda s necessidades do mercado de trabalho.
As polticas de distribuio de recursos pblicos a instituies
no consideraram a relevncia dos programas para o mercado
de trabalho ou seus retornos econmicos (Gonzles-Velosa et
al., 2015). A incluso de resultados de emprego e renda dos
egressos, como um critrio para a distribuio de recursos,
uma maneira de regular a oferta de programas de nvel supe-
rior de acordo com sua relevncia para o mercado de trabalho.
Ao mesmo tempo, possvel incentivar os estudantes a esco-
lherem programas em reas importantes para o pas oferecen-
do bolsas a quem est inclinado a escolher tais reas50.

Palavras finais

Os sistemas educativos em nvel mdio e superior devem


se adaptar s necessidades do mundo moderno, e isto impli-
ca ampliar o olhar acerca daquilo que constitui uma educao
de qualidade, destacando a relevncia das aprendizagens ad-
quiridas e das competncias desenvolvidas. O desafio consiste,
ento, em se atentar mais s chamadas competncias para o
sculo XXI em nvel de ensino mdio e modernizar os progra-
mas de educao tcnica e formao profissional para que res-
pondam s demandas do mundo do trabalho. Isto dificilmente

141
ser alcanado sem laos mais intensos e sistemticos entre o
sistema educativo e os empregadores e sem maior nfase para a
mensurao de resultados e das competncias adquiridas.

142
VII. Financiamento para
alcanar resultados
Os esforos para melhorar a qualidade educativa devem
estar inseridos em um esquema de financiamento que seja
sustentvel fiscal e socialmente. As sociedades na Amrica
Latina esto expressando seu interesse crescente na educao
por meio de maiores investimentos financeiros. A ltima
dcada tem assistido a um aumento importante do inves-
timento pblico na educao, que hoje representa, em m-
dia, 4,8% do PIB (ver grfico 7.1) e 16,9% do oramento
pblico. Como ponto de comparao, a mdia dos pases da
OCDE de 4,8% do PIB e 11,6% do gasto pblico total
(OCDE, 2015d). Mesmo que haja diferenas importantes
entre pases, correto dizer que, no aspecto oramentrio,
a educao tem deixado de ser a gata borralheira no mo-
mento da distribuio.

Grfico 7.1.
O crescimento do investimento pblico em educao

2000 2010-2014

8
7
6
5
% do PBI

4
3
2
1
0
3
14

3
lm 2013

Ric 13
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Sa

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Co

Ho

Nic
Ar

Gu
Co

p.

Fonte: UNESCO (UIS) e Banco Mundial (EdStats), janeiro de 2016.

143
O aumento dos recursos pblicos destinados educa-
o foi acompanhado de esforos para expandir os pro-
gramas compensatrios e melhorar as oportunidades para
os alunos provenientes de lares em situao de vulnera-
bilidade. Esses esforos incluram tanto os programas de
bolsas e transferncias monetrias como a distribuio de
recursos especficos para financiar atividades em escolas
com alta concentrao de alunos de baixa renda.

A necessidade de aumentar, de forma gradual, os re-


cursos destinados educao levou vrios pases a estabe-
lecer legalmente metas oramentrias. A Repblica Do-
minicana, um dos pases com o gasto pblico mais baixo
em educao at poucos anos atrs, estabeleceu uma meta
de chegar a 4% do PIB. O Plano Decenal de Educao
no Equador e a Lei de Financiamento Educativo na Ar-
gentina fixaram uma meta de 6% do PIB porcentagem
que parece ter se convertido em um ponto de referncia
para muitos pases. A Costa Rica reformou um artigo em
sua Constituio e estabeleceu uma meta de 8% do PIB
para o gasto pblico educativo. Em 2014, o Congresso
Brasileiro aprovou um Plano Nacional de Educao que
compreende 20 metas educativas, incluindo o aumento
do gasto pblico em educao em um perodo de 10
anos para 10% do PIB, a partir do 6,3% atual.

Mesmo que em um grau significativamente menor que


em outras regies do mundo (em particular na sia), as
famlias tambm esto investindo recursos importantes
na educao de seus filhos. O gasto privado com educa-
o representa, em mdia, 1,5% do PIB (ver grfico 7.2);
este maior em pases nos quais o setor pblico investe
menos. Ainda que na maioria dos pases o gasto priva-
do tenda a se concentrar no nvel superior, em naes

144
como Guatemala e Repblica Dominicana, nas quais os
recursos fiscais destinados educao representam uma
porcentagem relativamente baixa do PIB, as famlias des-
tinam uma proporo maior de sua renda para financiar
o ensino fundamental e o ensino mdio.

Grfico 7.2.
O gasto privado em educao

3,00

2,50

2,00

1,50 Terciria

Secundria
1,00
Primria
0,50 Pr-primria

0,00
14
3

13

08

14

12
01

01

01

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Pa

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Gu
lm

El

D
p.
Co

Re

Fonte: base de dados do UIS (dezembro de 2015). Corresponde ao gasto


dos lares.
Nota: para o caso da Repblica Dominicana, exclui o gasto para o ensino
superior.

Diferentemente do que acontece no setor de sade ou com


as penses, as tendncias demogrficas cumprem um papel a
favor da sustentabilidade fiscal no setor educao, j que as
taxas de cobertura so altas e o envelhecimento progressivo
da populao faz com que as demandas de recursos tendam a
cair em relao com o PIB. Isso significa que, a longo prazo, a
Amrica Latina poderia aumentar de forma progressiva tanto
a cobertura como o gasto por aluno com os nveis existentes

145
de recursos fiscais. Por exemplo, em mdia, poderia chegar
em 2050 aos nveis de cobertura e gasto por aluno da OCDE,
distribuindo educao uma porcentagem do Produto simi-
lar ao atual (Miller et al., 2011).

No mais curto prazo, e dados os crescentes recursos fis-


cais que j so destinados educao e um contexto macro-
econmico menos benigno (Werner 2016, CEPAL, 2015)
que o experimentado durante a dcada anterior, urgente se
perguntar acerca dos custos de melhorar a qualidade e con-
siderar as implicaes para a sustentabilidade financeira dos
sistemas educativos.

Em mbito regional e no contexto das Metas Educativas


2021 para Iberoamrica, a CEPAL e a OEI (2010) estimaram
os custos de melhorar a cobertura e a qualidade da educao.
O estudo demonstrou que a universalizao do ensino fun-
damental e do ensino mdio bsico poderiam ser realizados
em 2021 com economias oramentrias da ordem de 0,5%
do PIB anual, devido combinao de altas taxas de cober-
tura j existentes e as tendncias demogrficas presentes. A
massificao do ensino mdio superior a nveis de cobertura
prximos a 80% iria requerer recursos adicionais da ordem
de 0,1% do PIB. Do mesmo modo, os custos adicionais de
expandir os programas de formao e desenvolvimento pro-
fissional docente e para equipar as escolas com computadores
no alteram o equilbrio fiscal em grau significativo. Dadas as
baixas coberturas dos programas de educao inicial, o alcan-
ce das metas propostas teria custos incrementais importantes.
O estudo CEPAL/OEI estimou que as metas poderiam ter
um custo adicional de 0,75% do PIB em mdia. Em suas
projees, a educao inicial ir requerer mais de 70% dos
recursos adicionais para implementar as metas propostas. O
mesmo estudo estimou que um aumento gradual do gasto

146
pblico em educao no maior a 0,1% do PIB por ano per-
mitiria financiar as metas propostas para 2021, salvo no caso
da Bolvia, Honduras e Nicargua.

No entanto, estas estimativas, embora constituam um pon-


to de partida muito til, subestimam as presses de financia-
mento que os sistemas educativos da regio enfrentam. pro-
vvel que o financiamento da educao superior seja o aspecto
mais controverso em uma anlise de sustentabilidade. O estu-
do CEPAL/OEI no contemplou os custos de expandir a co-
bertura do ensino superior (universitria e no universitria),
ainda que tenha includo uma expanso de recursos de 0,3%
do PIB no ensino superior para pesquisa e desenvolvimento,
assim como para bolsas para estudantes indgenas e negros.

Como demonstrado nos captulos I e VI, a demanda pelo


ensino superior tem crescido de maneira sustentada. Tendo
em vista as crescentes taxas de cobertura do ensino mdio,
esperado que essa tendncia continue no futuro. A tabela 7.1
mostra as taxas de matrcula no ensino superior e o gasto p-
blico nesse nvel proporcionalmente ao PIB e projeta o custo
fiscal de duas metas de cobertura, supondo que a participao
estatal no financiamento da educao superior se mantenha
nas propores atuais. Sob essas condies, em mdia, alcan-
ar uma cobertura de 65% (similar que o Uruguai tem hoje
e significativamente menor que a de Argentina e Chile) iria
requerer o equivalente a 0,7% do PIB.

Claramente, o custo desta expanso depender do esque-


ma de financiamento adotado. Um modelo no qual a expan-
so de cobertura se baseie 100% em financiamento pblico
demandar aumentos importantes no oramento educativo
e, em muitos casos, questionar a sustentabilidade financeira
do sistema em sua totalidade. Por isso, esquemas de financia-

147
mento compartilhados, que envolvam uma mistura de taxas
em instituies pblicas, subsdios em instituies privadas
e crditos, uma resposta natural em particular quando se
considera o papel crescente das instituies privadas na pres-
tao de servios no segmento de educao superior (Brun-
ner, 2013). Ao mesmo tempo, naqueles pases nos quais as
famlias j esto financiando uma parte importante dos custos
do ensino superior, a expanso da matrcula a setores socio-
econmicos de baixa renda certamente ir requerer maiores
aportes pblicos. O caso do Chile oferece uma ilustrao cla-
ra das presses exercidas sobre o sistema educativo: o custo
anual de proposta de gratuidade da educao superior est
estimado entre 0,6% e 1,2% do PIB (Salas et al., 2015).

As estimativas da CEPAL/OEI tambm apresentam o que


, em todos os sentidos, uma subestimao dos custos dos
esforos necessrios para alcanar a excelncia docente51. Na
Colmbia, por exemplo, a proposta da Fundao Compar-
tir (2014) para melhorar a qualidade docente inclui cinco
elementos: (1) formao anterior ao servio; (2) promoo e
reconhecimento dos docentes; (3) avaliao e formao em
servio; (4) remunerao salarial e bonificaes; e (5) plano
de aposentadoria antecipada voluntria. O custo total deste
programa equivale a 0,3% do PIB, 1,7% do oramento do
governo central, 9% do oramento do Ministrio da Educa-
o Nacional e 14% do oramento do SGP (Sistema Geral
de Participaes). Ou, no caso do Chile, a nova lei da carreira
docente implica custos adicionais equivalentes a 0,8% do PIB.

148
Tabela 7.1.
O custo do ensino superior

Meta de
Pas e ano Gasto Matrcula cobertura
(% do PIB) (%)

50% 65%

Colmbia 2013 0,87 50,1 0,90 1,10

Costa Rica 2014 1,40 47,6 1,47 1,72

Equador 2012 1,11 40,5 1,37 1,78

El Salvador 2011 0,29 27,6 0,53 0,68

Guatemala 2013 0,35 18,3 0,96 1,24

Honduras 2014 0,99 21,2 2,33 3,04

Mxico 2011 0,93 27,0 1,72 2,24

Panam 2012 0,74 43,9 0,84 1,09

Paraguai 2012 1,11 34,5 1,61 2,09

Peru 2014 0,52 42,8 0,61 0,79

Uruguai 2011 1,17 63,2 1,17 1,22

Fonte: UNESCO (UIS).

Qual o espao fiscal existente para aumentar os recur-


sos destinados educao (Ver grfico 7.3)? Em pases
com uma relativamente baixa destinao oramentria
(por exemplo, menor que a mdia regional), uma maior
priorizao do setor no momento de distribuir recursos
poderia lanar as bases para financiar o investimento adi-
cional necessrio. No obstante, quando o setor j recebe
uma porcentagem prxima a 20% do oramento nacional,

149
essa opo de duvidosa implementao sem um aumen-
to em recursos tributrios como no caso do Chile. Por
ltimo, em pases (como Argentina, Brasil ou Bolvia) que
destinam uma porcentagem prxima ou maior que 6% do
PIB para a educao, a reflexo sobre o espao fiscal deve
ser feita com bastante cuidado.

Grfico 7.3.
Espao fiscal e gasto em educao
7,50
Mdia
7,00 Bolvia 2014

6,50
Brasil 2013
6,00

5,50
Argentina 2013
Mxico 2011
5,00
% do PBI

Colmbia 2013
4,50 Chile 2013 Mdia
Uruguai 2011
Equador 2012
4,00
Peru 2014 Rep. Dominicana 2013
3,50 El Salvador 2011
Panam 2011
3,00
Guatemala 2013
2,50
10 12 14 16 18 20 22
% do Oramento Nacional

Fonte: UNESCO (UIS), janeiro de 2016.

Mesmo que ainda haja margem para expandir os oramen-


tos educativos em alguns pases, considerando o panorama eco-
nmico e fiscal menos positivo que a regio enfrenta, de ma-
neira geral os sistemas educativos se vero obrigados a ser mais
eficientes na destinao e no uso de recursos nos anos seguintes.
Melhoras na eficincia na distribuio e no uso de recursos de-
vem ser um aspecto imprescindvel para garantir a sustentabili-
dade dos esforos pela melhoria da qualidade educativa.

A pergunta crtica : quanta ineficincia existe nos siste-


mas pblicos hoje e, por conseguinte, quanto espao h para

150
gerar economias que possam ser canalizadas em usos mais
produtivos para o sucesso educativo.

Uma anlise estatstica recente do FMI (Grigoli, 2014)


concluiu, usando dados do perodo 2000-2010 de 89 pases
em desenvolvimento ou em transio, que, em mdia, melho-
ras em eficincia (entendidas como mover-se para a fronteira
do que um pas pode alcanar dado seu nvel de renda e carac-
tersticas sociais) permitiriam aumentos em cobertura no en-
sino mdio de 23 para cada 100 alunos matriculados. Vrios
pases da Amrica Latina (Equador, El Salvador, Guatemala,
Nicargua e Paraguai) mostraram nveis de ineficincia acima
da mdia, enquanto Mxico e Panam exibiram nveis simila-
res mdia. Em outra estimativa da mesma natureza, Alvarez
e St. Aubyn (2012) mostraram que os sistemas educativos da
Amrica Latina tm nveis de eficincia mais baixos do que
os da Europa e da sia, j que, em mdia, os pases da regio
obtm apenas 87,6% dos resultados de cobertura e apren-
dizagem que poderiam conseguir se estivessem na fronteira
de eficincia fixada pelas naes mais eficientes. Em outras
palavras, parece haver margens no menores para aumentar a
eficincia no uso de recursos.

Estudos estatsticos em nvel nacional tambm encontra-


ram margens de ineficincia importantes. Para o caso da Ar-
gentina, Epele et al. (2013) concluram que, em mdia, as
subdivises territoriais dos pases desperdiam entre 25% e
30% do gasto real por aluno em educao fundamental para
obter os resultados observados na taxa de repetncia e os re-
sultados das provas de aprendizagem em matemtica e ln-
gua52. No caso do Brasil, Boueri et al. (2014) no somente
encontraram ineficincia no sistema, mas tambm uma corre-
lao negativa entre o gasto estadual per capita em educao e
a eficincia relativa dos estados para obter ganhos educativos.

151
Esta descoberta sugere que, dadas as condies de baixa efici-
ncia sobre as quais se opera, factvel que haja um limite no
gasto educativo per capita, para alm do qual o rendimento de
recursos adicionais baixo ou nulo.

Estudos mais detalhados em mbito nacional permitem


identificar com maior preciso as fontes e as magnitudes des-
tas ineficincias. No caso do Mxico (ver quadro 7.1), por
exemplo, estima-se um desperdcio equivalente a 5,3% do to-
tal, com fortes diferenas entre Estados: em Puebla representa
1,8% do gasto total e, em Zacatecas, 19% do total.

O gasto em salrios constitui o maior componente dos ora-


mentos educativos e, portanto, no surpreendente que mui-
tas das anlises de eficincia concentrem sua ateno nos recur-
sos humanos. Altos nveis de ausncia docente constituem um
fator crtico em muitos pases da regio e so uma fonte impor-
tante de desperdcio. Por exemplo, na cidade de Buenos Aires
talvez uma das jurisdies de mais alta renda per capita em toda
a regio cerca de um em cada dez docentes est ausente em
mdia, um tero das ausncias por doena suspeitosamente so
solicitadas nas segundas-feiras e 40% das ausncias de trs dias
se concentram nas quintas e sextas-feiras (Montoya, 2014).
O custo educativo dessa ausncia alto: a cada 10 ausncias
o rendimento mdio em matemtica dos estudantes diminui
em uma medida equivalente diferena entre ter um professor
iniciante e um mais experiente. Isso tambm acontece com os
custos financeiros: os pagamentos para professores substitutos
e os custos administrativos associados beiram os US$ 4 bilhes
ao ano. Uma reduo do uso de licenas a nveis observados em
pases desenvolvidos permitiria incrementar o salrio de todos
os docentes em um nvel equivalente ao salrio de um professor
com dez anos de experincia.

152
Quadro 7.1.
Pagamentos indevidos no Mxico

O Informe de Resultados da Fiscalizao Superior da Conta


Pblica, correspondente ao exerccio fiscal de 2010, imputou
uma srie de irregularidades a diversos rgos da administrao
pblica federal e das entidades federativas no manejo, destino e
aplicao dos recursos do Fundo de Aportes Educao Bsica
(FAEB). As principais observaes foram:
Pagamentos indevidos a trabalhadores comissionados ao sindi-
cato com gozo de salrio.
Recursos destinados a conceitos ou gastos de operao que no
se vinculam aos objetivos do fundo.
Pagamentos posteriores data de sada ou durante os efeitos de
licena no remunerada a empregados.
Recursos destinados ao pagamento de compensaes a empre-
gados comissionados seleo sindical estatal ou dependncias
alheias entidade executora do recurso.
Recursos para cobrir pagamentos a trabalhadores adscritos a
centros de trabalho no financiveis com o fundo.
Pagamentos ao pessoal que desempenhou um cargo de eleio
popular simultaneamente ao perodo em que recebeu as remu-
neraes com os recursos do fundo.

Fonte: Mexicanos Primero (2013b)

A ineficincia no uso de recursos humanos est presente


mesmo em um sistema educativo como o do Chile, reconhe-
cido como provavelmente o melhor administrado da regio.
Em um estudo para municpios arquetpicos, Amaya et al.
(2015) estimaram que o nmero de horas de ensino pagas
poderia ser reduzido entre 25% e 47%. Do mesmo modo, a
quantidade de aulas poderia diminuir entre 13% e 14%. Este
excesso de emprego nas escolas municipais se deve, em parte,
perda de estudantes como resultado da migrao a escolas
privadas e da mudana demogrfica (Elacqua et al., 2008).

153
Mas no o nico motivo: entre 2007 e 2014 as taxas de
matrcula de estudantes nas escolas pblicas se reduziu 22%,
enquanto o nmero de professores aumentou em 22% e a
quantidade de assistentes incrementou 65% (Centro de Estu-
dos MINEDUC, 2015).

Dado o contexto geral de oramentos pblicos com limita-


do espao de expanso, os esforos para continuar ampliando
a cobertura educativa e melhorando a qualidade dos servios
vo impor fortes demandas e presses sobre os sistemas de fi-
nanciamento educativo. Se durante a ltima dcada os gover-
nos da Amrica Latina tiveram a oportunidade de responder
s crescentes demandas simplesmente expandindo o nvel de
gasto pblico, esta opo ser mais difcil no futuro. Continu-
ar priorizando a educao e implementando as muito neces-
srias reformas para melhorar a educao vai demandar uma
forte ateno de parte dos governos e a adoo de verdadeiros
sistemas de financiamento orientados a melhorar resultados.

Em primeiro lugar, em um contexto fiscal menos frgil,


fundamental reorientar os recursos para investimentos prio-
ritrios. Na prtica, isso implica adotar critrios de eficincia
em relao com o custo para decidir que intervenes, pro-
gramas e aes devem receber maior ateno com o propsito
de melhorar os nveis de aprendizagem no sistema educativo.
Tambm implica priorizar a destinao de recursos para pro-
gramas e aes que beneficiam crianas e jovens de lares em
situao de vulnerabilidade, mantendo a reduo na desigual-
dade como um objetivo prioritrio. Estes critrios de carter
geral devem ser traduzidos em opes concretas em funo
das circunstncias do pas. Reconhecendo a diversidade de si-
tuaes da regio, as evidncias indicam que os investimentos
nas primeiras etapas do ensino devem receber uma prioridade
maior nos oramentos pblicos que anteriormente, mesmo

154
sendo necessrio sacrificar investimentos em outros nveis
em especial na educao superior.

Em segundo lugar, imprescindvel garantir o uso eficien-


te dos recursos. Isso requer que sejam fortalecidos os mecanis-
mos de controle e eliminao de desperdcio em todos os n-
veis. Dada a porcentagem muito alta de investimento pblico
na educao destinada aos salrios docentes, a eficincia na
administrao dos recursos humanos adquire uma importn-
cia enorme. A reduo da ausncia docente e a racionalizao
do corpo docente , sem dvida, um desafio crtico em mui-
tos pases. O objetivo no economizar recursos, mas evitar
o desperdcio e possibilitar aumentos nas remuneraes que
promovam a progresso na carreira docente.

Em terceiro lugar, os sistemas de financiamento podem


incorporar incentivos orientados aos resultados educativos. O
uso de esquemas nos quais os fundos destinados educao
incorporem algum componente que premia os bons resul-
tados (includas as melhorias nos nveis de aprendizagem)
ainda uma prtica pouco utilizada na regio. Estes esquemas
podem ser aplicados para transferncias entre nveis de gover-
no, ou na designao de recursos s instituies prestadoras
de servio em nvel de educao infantil, ensino fundamental,
ensino mdio e ensino superior. Do mesmo modo, impor-
tante que os esforos realizados para melhorar as remunera-
es docentes tenham como contrapartida esforos maiores
por parte dos docentes para melhorar a qualidade educativa.

Palavras finais

Ainda h vrios pases na Amrica Latina nos quais o setor


educativo no recebe suficiente prioridade quando so distri-
budos os recursos oramentrios, o que produz uma combina-

155
o de baixo financiamento e alto gasto privado. Nessas naes,
so necessrios um esforo e um compromisso pblico maiores
com o financiamento da educao. Contudo, a eficincia no
uso e a distribuio dos recursos tambm um desafio gene-
ralizado nos sistemas educativos da regio. A necessidade de
expandir a cobertura no desenvolvimento da primeira infncia,
na educao infantil e no ensino superior, assim como a im-
portncia de programas e projetos com maiores retornos em
termos de qualidade, vai requerer um esforo fiscal adicional
em certos pases e um maior grau de flexibilidade na distribui-
o de recursos dentro do setor em todas as naes. Esta uma
rea na qual o benchmarking internacional, e tambm entre en-
tidades internas aos pas, pode ser extremamente valioso para
fundamentar a tomada de decises.

156
VIII. Rumo a um pacto social
pela educao de qualidade
A Amrica Latina enfrenta um momento decisivo no que
concerne ao futuro de seus sistemas educativos. A qualidade
da educao que crianas e jovens da regio recebem defi-
citria. A diferena em relao aos nveis de aprendizagem
em outras partes do mundo com as quais deve competir nos
mercados internacionais ampla e crescente. E as diferenas
entre seus prprios cidados tambm so grandes.

Reverter essa situao demanda uma mudana radical e


sustentada em reas-chave de poltica educativa: investir mais
e melhor no desenvolvimento infantil, construir uma profis-
so docente de excelncia, desenvolver sistemas de avaliao
de aprendizagem credveis e orientados melhoria da gesto,
aproveitar as novas tecnologias para melhorar a qualidade do
ensino, fazer o ensino mdio e o superior mais relevantes para
o emprego e a produtividade e gerar mecanismos de financia-
mento sustentveis e equitativos. Estes so os obstculos que,
uma vez transpostos, permitiro desencadear a transformao
profunda da educao que a regio tanto necessita.

Realizar estas mudanas to necessrias para o futuro da


Amrica Latina no simples. As reformas propostas neste
relatrio podem ser fontes de conflitos, j que afetam inte-
resses criados dentro do sistema educativo. Alguns pases no
tero outra alternativa seno redistribuir recursos financeiros
entre nveis do sistema para atender reas prioritrias (por
exemplo, a educao infantil) que devem ser expandidas com
urgncia. Melhorar a eficincia no uso de recursos requer eli-
minar fontes de desperdcio (como ilustrado no captulo VII)
que, lamentavelmente, beneficiam certos atores dentro e fora

157
do sistema educativo. Alm disso, mudanas nas polticas de
contratao e avaliao docente quase sempre so controver-
sas e geram resistncia por parte de muitos grupos.

Ao mesmo tempo, as reformas propostas so inviveis sem


a colaborao de numerosos atores dentro e fora do sistema
educativo: docentes (cujo esforo e compromisso impres-
cindvel para obter bons resultados em sala de aula); pais e
estudantes (que tambm devem se comprometer com a edu-
cao e a aprendizagem); empresas (que devem cumprir um
papel mais ativo para melhorar a relevncia da educao); e a
imprensa e outros atores da sociedade civil (que devem levan-
tar o perfil da educao na sociedade e monitorar os avanos
realizados).

Tambm urgente reconhecer que a implementao exito-


sa das transformaes propostas neste relatrio no pode ser
realizada da noite para o dia. A maior parte delas demanda
consistncia no tempo e requer a construo progressiva de
capacidades. Com efeito, a maioria das reformas propostas
transcende os tempos polticos de uma administrao e de-
manda persistncia em sua implementao. Por exemplo: os
bons sistemas de avaliao no se desenvolvem em um perodo
de quatro ou cinco anos (a durao tpica dos mandatos pre-
sidenciais da regio), mas demandam processos mais longos
de construo de capacidades; ou a reforma dos sistemas de
formao docente, que deve se sustentar por toda uma gerao
para conseguir afetar a qualidade dos professores frente da
sala de aula.

Portanto, avanar na transformao educativa para alcan-


ar uma melhor qualidade requer um verdadeiro pacto social.
Entenda-se bem. No questo de escrever um documento
que normatize, mas de construir os consensos que resolvam

158
conflitos e mobilizem a colaborao dos atores. No se trata
exclusivamente de chegar a acordos formais, mas de estabelecer
os mecanismos que assegurem que esses acordos se traduzam
em aes concretas que se sustentaro ao longo do tempo.

Uma trade transformadora

O pacto social necessrio para melhorar a qualidade da edu-


cao requer aes em trs frentes: metas que sirvam de guia
e orientao; liderana comprometida com essas metas para
transformar ideias em realidades; e mecanismos de participao
social que garantam a sustentabilidade desses esforos.

Metas educativas
Para guiar a administrao do sistema fundamental ter ob-
jetivos claros: se no so fixados objetivos claros e mensurveis
e nem se avalia em que medida esto sendo alcanados, muito
difcil obter resultados. Da mesma maneira, ter objetivos claros
tambm necessrio para gerar o compromisso de estudantes e
suas famlias, docentes e diretores, administradores e tomado-
res de deciso poltica em nvel nacional, regional e local para
alcanar resultados. A definio de metas educativas, portanto,
serve ao duplo propsito de mobilizar a sociedade e compro-
meter os lderes polticos com o sucesso educativo e de gerar
uma ferramenta de trabalho que guie a gesto e a administrao
do sistema.

Os ltimos anos tm assistido a um nmero crescente de


experincias participativas na fixao de metas em vrios pases
da Amrica Latina, no que tange ao sistema educativo (ver ta-
bela 8.1). Algumas destas tm carter oficial, motivo pelo qual
comprometem o Estado na consecuo de objetivos, enquanto
outras so, at o momento, iniciativas cvicas que no foi pos-
svel oficializar.

159
De maneira geral, as metas includas nestes pactos tendem
a se concentrar em insumos, processos e cobertura com relativa
pouca presena de metas ligadas aprendizagem. Os pactos
parecem buscar aumentos nos recursos financeiros destinados
educao, uma progresso da carreira docente e incremen-
tos nas taxas de matrcula. A maior parte dos pactos envolve
chamadas gerais para melhorar os nveis de aprendizagem (sem
fixar indicadores especficos) ou simplesmente ignora essas me-
tas. A exceo a este padro o Plano Nacional de Educao do
Brasil, que inclui metas quantitativas especficas para aumentos
no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB),
que compreende os resultados das provas de aprendizagem.

Se o objetivo de melhorar a qualidade educativa e os nveis


de aprendizagem est presente em todos os pactos, a falta de
metas bem definidas e indicadores mensurveis gera uma gran-
de limitao no momento de servir como guia para a transfor-
mao educativa. Nesse sentido, ilustrativa a experincia com
as metas de desenvolvimento mundiais. Enquanto os Objeti-
vos de Desenvolvimento do Milnio no incluram metas de
aprendizagem, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
recentemente aprovados pelas Naes Unidas do a elas uma
forte proeminncia, o que sustenta um esforo importante
para definir indicadores e mtricas que serviro para monitorar
avanos com o tempo.

Alm do nmero e caractersticas das metas acordadas,


essencial definir com muita clareza os organismos ou as ins-
tituies responsveis por implement-las, para, desta forma,
ser possvel identificar sobre quem recai a responsabilidade de
cumpri-las. Porm, somente a definio de metas e responsa-
bilidades no suficiente. Estas devem ser monitoradas e, para
evitar que sejam esquecidas ou ignoradas, o no-cumprimento
das mesmas deve ter consequncias. Em outras palavras, devem

160
existir mecanismos de responsabilizao e prestao de contas
(accountability).

possvel pensar em um esquema de monitoramento em


cascata que se reforce mutuamente53. As autoridades educativas
nacionais podem monitorar o desempenho de entidades sub-
nacionais com responsabilidade na gesto das escolas.

No Peru, por exemplo, o Conselho Nacional de Educao


monitora a implementao dos projetos educativos em mbito
regional54 e os categoriza de acordo com uma escala que varia
entre Prvio (nvel 1) e Muito Avanado (Nvel 5). Por outro
lado, os rgos de controle da gesto pblica (que, nos casos
tpicos, respondem ao poder legislativo) avaliam o desempenho
do poder executivo no somente em relao ao cumprimento
das normas legais, mas tambm em relao aos planos de gesto
estabelecidos. Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio no
Brasil emite no apenas informes especiais, mas tambm um
informe anual sobre o desempenho do sistema educativo (Tri-
bunal de Contas da Unio, 2015), atento no apenas execuo
oramentria mas tambm aos indicadores do Plano Plurianual
estabelecidos na Constituio.

Ao mesmo tempo, a sociedade civil e a imprensa tm um


papel importante no monitoramento do Estado, em seus vrios
mbitos. Isto pode se dar tanto no caso de uma meta especfica
quanto de um conjunto de metas. Um exemplo do primeiro tipo
o monitoramento por parte de Empresarios por La Educacin
em Guatemala (Paiz, 2015) do cumprimento da meta inclu-
da no plano Juntos pela Educao, de garantir que as crianas
tenham efetivamente 180 dias de aula. Um exemplo do segun-
do tipo o monitoramento do Pacto Decenal de Educao no
Equador, por parte de um consrcio de organizaes civis com
o assentimento do governo (Bellettini e Arellano, 2014).

161
Metas

162
Pas Nome Caracterstica
Gasto Insumos/Processos Cobertura Aprendizagem
Universalizao da educao inicial (4 e 5 anos); uni-
versalizao de 9 anos de educao; taxa lquida de
matrcula no ensino mdio de 85%; universalizao Erradicao do analfabetismo.
Plano Nacional Todos os docentes com licenciatura. da educao bsica e oferta de educao especializada; Melhoria no IDEB (EM 2021):
Tabla 8.1.

Brasil de Educao Oficial 10% do PIB 50% dos docentes com ps-graduao. educao em tempo integral em 50% das escolas e bsica inicial 6; bsica final 5,5;
(2014-2024) a 25% dos alunos; triplicar matrculas na educao mdia 5,2.
tcnica; aumentar a taxa lquida de matrcula univer-
sitria para 33%.
Aumento e manuteno da dotao escolar e
Grande Acordo infraestrutura. Aplicao contnua de provas uni- Universalizao progressiva de estmulo inicial a Todos os estudantes com apren-
Colmbia pela Educao Multisetorial 7% do PIB versais. Fortalecimento de programas de licencia- crianas de 0 a5 anos; implementao progressiva de dizagem adequada para sua idade.
(2014) tura para docentes. Remunerao competitiva jornada nica.
para docentes

Melhoria da infraestrutura fsica e do equipamento


Aumento de das instituies educativas. Melhoria da qualidade e Universalizao da educao infantil de 0 a 5 anos.
Pactos e metas da educao

Plano Decenal 0,5% anual da equidade na educao e implementao do Siste-


Equador de Educao Multisetorial at alcanar Universalizao da educao geral bsica. Incremento Erradicao do analfabetismo.
ma Nacional de Avaliao (SER). Revalorizao da da matrcula no ensino mdio at alcanar pelo
(2006-2015) pelo menos profisso docente, do desenvolvimento profissional, menos 75% da populao em idade correspondente.
6% do PIB das condies de trabalho e da qualidade de vida.

Contar com docentes preparados e competen-


tes; formao docente no nvel superior, seleo
de docentes que permita contratar os melhores Que os estudantes passem na pro-
Juntos pela (que passem nas provas). Ampliao e adequao va de matemtica e leitura com
Guatemala Educao Cvico dos centros educativos com entrega de merenda Cumprir com 180 dias efetivos de aula. um mnimo nvel de desempenho
(2013-2021) escolar, teis escolares, livros-texto e materiais. de satisfatrio.
Monitoramento dos resultados nas provas de ma-
temtica e leitura em todos os nveis. Aprovao
do regulamento de colgios privados.

Incrementar o abastecimento de gua potvel e


energia eltrica nos centros escolares; 80% de do- Cobertura universal da educao infantil (4 e 5 anos); Baixar a taxa de analfabetismo
Unidos pela 4,3% do PIB em centes qualificados na educao infantil, 98,3% de taxa lquida de matrcula de 100% no ensino pr- na Provncia de Darin e nas Co-
Panam Educao Cvico 2016, 5,8% do docentes qualificados no nvel mdio e pr-mdio; medio e de 80% no mdio calendrio escolar com marcas Indgenas de 14,5%, em
(2011-2021) PIB em 2012 40% de docentes com educao intercultural biln- 220 dias de aulas; jornadas de aula de 6 horas. 2016, para 4,5%, em 2021.
gue; aumentar o nmero de salas de aula que cum-
pram com os padres de 7726.
Concursos pblicos para ingressar na carreira do-
cente. Certificao de docentes em exerccio. Ava- Universalizar a jornada estendida. Ampliar a cobertu-
Repblica Pacto Educativo Multisetorial 4% do PIB liao por desempenho acompanhada do paga- ra da educao inicial a menores de 5 anos; cumpri- n.d.
Dominicana (2014-2030) mento de incentivos baseados em mrito. Prova de mento do horrio e do calendrio escolares.
ingresso para os programas de formao docente.

Fonte: dados oficiais de cada pas; n.d. = no disponveis.


Os impactos desses esforos de monitoramento podem ser
legais (a exemplo de quando o Congresso avalia o poder execu-
tivo), administrativos (como quando as autoridades educativas
influenciam nos recursos transferidos a entidades descentraliza-
das) ou polticos (como quando a sociedade civil e a imprensa
tornam pblicas informaes sobre resultados).

Liderana pela mudana


Mudar a educao no um resultado automtico de
enunciar metas e polticas. comum encontrar gargalos na
implementao das reformas. Fragilidades na capacidade de
gesto dentro do sistema educativo (que muitas vezes so pro-
duto da resistncia ativa e passiva das burocracias) deman-
dam uma forte liderana para avanar de maneira sustentada
nas mudanas necessrias.

Esta liderana para a mudana deve operar em trs nveis.


As reformas que se propem neste relatrio precisam de uma
forte liderana poltica. Um bom exemplo que a ambiciosa
reforma educativa em curso no Mxico foi um dos pilares do
Pacto pelo Mxico (Pea Nieto, Zambrano Grijalva, Daz e
Madero, 2012) que os trs partidos polticos principais fir-
maram no comeo do perodo presidencial de Enrique Pea
Nieto. Esse acordo multipartidrio de alto perfil deu fortes si-
nais de liderana poltica a um esforo de mudana que inclui
aspectos como: a criao do Sistema Nacional de Avaliao
Educativa; a concesso de autonomia ao Instituto Nacional
para a Avaliao da Educao; a instituio do servio profis-
sional docente para que sejam escolhidos professores e direto-
res por meio de concursos pblicos; a criao do Sistema de
Informao e Gesto Educativa; o fortalecimento da autono-
mia das escolas; e o estabelecimento gradual das escolas em
tempo integral.

163
A liderana poltica para a mudana educativa tambm se
expressa em mbito local, onde so tomadas muitas das deci-
ses-chave. Numerosos governadores e prefeitos no somente
deram um carter reformista sua gesto na rea educativa
como tambm utilizaram a educao como ferramenta-chave
de mobilizao social, como no caso de Medelln-Antioquia
(Inter-American Dialogue, 2015a). Essa liderana tem se ma-
nifestado mesmo nas circunstncias nas quais houve ausncia
de compromisso em nvel nacional, como no caso do Estado
de Miranda, na Venezuela (Inter-American Dialogue, 2015b).

A figura dos ministros da educao essencial na imple-


mentao da mudana educativa. Um aspecto importante
que deve ser considerado quanto tempo dura a gesto dos
ministros, no somente porque um mandato de curta durao
dificulta a implementao de reformas, mas tambm porque
um indicador da seriedade com a qual o poder executivo trata
os temas da educao (Corrales, 2002). Em mdia, o tempo
no cargo dos ministros da educao na Amrica Latina tm
durado 2,31 anos nos ltimos 15 anos (ver grfico 8.1). Isso
representa uma queda na durao mdia em relao dcada
de 1990. As excees foram Bolvia, Colmbia, Equador, El
Salvador e Nicargua e, no ltimo quinqunio, Costa Rica e
Peru. Os casos do Chile e Brasil so ilustrativos desta tendn-
cia. No Chile, no perodo 1994-2006, com mandatos presi-
denciais de 6 anos, houve 3 ministros por presidente. Nos trs
mandatos presidenciais posteriores (Bachelet primeira admi-
nistrao, Piera e Bachelet segunda administrao), que ago-
ra so de apenas 4 anos, houve 3, 4 e 2 (passada apenas a
metade do perodo) ministros, respectivamente. No caso do
Brasil, durante o perodo 1995-2003 houve apenas um mi-
nistro, enquanto que nos ltimos dois anos quatro ministros
exerceram o cargo.

164
Grfico 8.1.
A durao dos Ministros da Educao
(2001-2015 vs. 1991-2000)
Argentina
Bolvia

Brasil
Chile

Colmbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Guatemala

Honduras
1991-2000

Mxico 2001-2015
Nicaragua
Panam

Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela
Mdia regional

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00

Fonte: dados 1981-2000, Corrales (2002). Dados 2001-2015, pesquisa prpria

Se a liderana poltica a que d impulso e consistncia s


reformas, a liderana administrativa a que se faz urgente
na hora da implementao. Dado o carter altamente descen-
tralizado do sistema educativo (onde as aes fundamentais
so produzidas em mbito da escola e sala de aula, a partir
das decises de milhares de docentes, diretores e administra-
dores), mesmo a reforma melhor desenhada fracassar se no
existirem as capacidades necessrias para a gesto ao longo
do sistema. Dois aspectos so essencialmente crticos nesse
sentido. Em primeiro lugar encontra-se a liderana dos dire-
tores, imprescindvel para guiar as mudanas e comprome-
ter docentes com as reformas. Por isso, o fortalecimento da

165
funo de direo considerada no captulo III um pilar
fundamental nestes esforos.

Em segundo lugar se encontra a profissionalizao das


funes administrativas e de gesto nos ministrios e orga-
nismos descentralizados do sistema educativo. Mesmo que os
processos de reformas no servio civil na Amrica Latina te-
nham avanado, as brechas ainda so importantes. Por exem-
plo, na ltima dcada a mdia do ndice de Desenvolvimento
do Servio Civil subiu 8 pontos, passando de 30 a 38 em
uma escala de 0 a 100 (Cortzar Velarde, Lafuente, Sangins,
2014). Pases como Brasil e Chile (com valores de 67 e 65)
encontram-se muito mais avanados que o resto. Porm a l-
tima dcada tem assistido a uma melhora notvel em pases
como El Salvador, Nicargua, Panam e Peru, que mostravam
valores extremamente baixos e hoje os apresentam apenas um
pouco mais baixos que a mdia regional. Trs reas de reforma
importante foram a profissionalizao do segmento diretivo,
o estabelecimento de garantias efetivas contra a politizao do
emprego pblico e a gesto das compensaes.

O sucesso das reformas educativas depende tambm da


solidez tcnica, no apenas de seu desenho, mas tambm de
sua implementao. Isso requer fortes insumos no que diz res-
peito s evidncias rigorosas que fundamentam a tomada de
decises. Nesse sentido, um terceiro aspecto a se considerar
a liderana tcnica, entendida como a participao ativa de
especialistas que assessoram e alimentam a tomada de deci-
ses. O Chile oferece um bom exemplo dessa participao. O
Ministrio da Educao conta com Centro de Estudos que,
alm de realizar pesquisas diretamente, tambm promove
seu desenvolvimento mediante fundos disponveis via editais
(FONIDE) para centros de pensamento dedicados pesquisa
em educao e para universidades55. O Chile tambm conta

166
com um Conselho Nacional de Educao integrado por
especialistas que aprova as bases curriculares e os planos de
estudo e avaliao de aprendizagem e, no nvel superior, o
encarregado de licenciar novas instituies, entre outras fun-
es56. Instituies deste tipo no do apenas maior solidez s
polticas educativas, mas tambm maior credibilidade, o que
facilita a continuidade dos esforos ao longo do tempo.

Participao social
Sem uma sociedade civil comprometida que participe
do processo de desenvolvimento e implementao das re-
formas, estas podem carecer de legitimidade e sua continui-
dade ao longo do tempo tambm poder se ver dificultada.

Durante a ltima dcada, a Amrica Latina tem assistido


a um forte crescimento e fortalecimento de movimentos
cidados e organizaes da sociedade civil trabalhando no
campo da poltica educativa. Alm do papel mais tradicio-
nal de organizaes de carter filantrpico na proviso de
financiamento e apoio tcnico gesto de programas edu-
cativos, houve uma ampliao dos tipos de organizaes,
que comearam a se envolver e influenciar na definio
de novos marcos de poltica educativa em nvel nacional
e subnacional (ver quadro 8.1). Em diversos pases foram
gestadas coalizes de empresrios preocupados com a situ-
ao dos sistemas educativos em seus pases, que tm for-
mado organizaes para investir na causa da educao de
qualidade em seus respectivos contextos. Este o caso de
organizaes como Mexicanos Primero, Empresarios por la
Educacin (Guatemala) e EDUCA, Accin Empresarial por
la Educacin (Repblica Dominicana), entre outras.

167
Quadro 8.1.
Movimentos cidados pela educao

No Brasil, o movimento social Todos pela Educao, fundado em 2006, tem reunido
distintos atores da sociedade (educadores, famlias, pesquisadores, empresrios) em
torno da melhora na qualidade e do acesso educao bsica no pas. O movimento
estabeleceu 5 metas para 2022, monitoradas anualmente em mbito nacional, es-
tadual e municipal. Dentro de suas linhas de ao, possvel mencionar o esforo
para que o tema da educao faa parte da agenda de discusses do pas, o que
implica a realizao de reunies regulares com especialistas e jornalistas, o uso de
redes sociais, a criao de um boletim dirio com notcias sobre educao publicadas
pelos principais meios do pas, a distribuio de contedo gravado para emissoras de
rdio uma vez ao ms e a difuso de campanhas publicitrias permanentes acerca da
qualidade da educao. Isso se soma ao trabalho com os poderes executivo, legislativo
e judicirio para alinhar as aes, os projetos e os programas em torno dos objetivos
promovidos pelo movimento (Todos pela Educao, s.f.). Em 2008, um professor
de Engenharia da Universidade do Chile publicou uma coluna em uma revista
de circulao nacional acerca do estado da educao no pas e a resposta massiva
dos cidados o levou a fundar a Educao 2020, uma organizao que busca pro-
mover a qualidade e a equidade da educao chilena (Educao 2020, s.f.) n.d.. A
organizao, que trabalha na proposta de polticas pblicas em educao e informa
os cidados acerca do debate nesse mbito, tem se convertido em uma referncia
quando o assunto a educao no pas. Ao mesmo tempo, as grandes mobilizaes
estudantis em 2011 puseram o tema da educao na agenda do Governo e do
Congresso, assim como na mira da sociedade civil. O governo de Sebastin Piera
realizou reformas no financiamento da educao superior, que implicaram a reduo
dos juros dos emprstimos aos estudantes (Bellei e Cabalin, 2013), e a Reforma Edu-
cativa tem sido um dos grandes eixos do governo atual de Michelle Bachelet.
Quando o problema da qualidade educativa no tem proeminncia nos debates
polticos e na ao governamental, os organismos da sociedade civil podem ter
um papel muito importante para estabelecer a agenda e chamar ateno das li-
deranas polticas no pas. Por exemplo: na Repblica Dominicana, a partir de
2010 levou-se a cabo a campanha 4% pela educao, onde mais de 200 orga-
nizaes da sociedade civil se mobilizaram para pressionar o governo a cumprir
uma lei de 1997, que estabelecia que o gasto pblico em educao deveria co-
rresponder a 4% do Produto Interno Bruto (PIB) do pas (Berry, 2013). Ao final
de 2012, o governo anunciou o cumprimento desta lei e, em agosto de 2013, o
presidente convocou o Pacto Nacional pela Reforma Educativa.

Fontes: Todos pela Educao (s.f.); Educao 2020 (s.f.); Bellei e Cabalin (2013); Berry (2013).

168
A imprensa tem se transformado, em muitos casos, em
um ator que gera espaos de discusso para a temtica edu-
cativa, no apenas informando como tambm analisando
a temtica. Em 2008, por exemplo, os noticirios centrais
no Chile dedicavam em mdia 4% de sua cobertura para
temas de educao (vs. 13% de catstrofes naturais, 13%
de notcias policiais e 11% para poltica) (Montenegro,
Oyanedel e Sifri, 2008). No entanto, depois das mobiliza-
es estudantis massivas de 2011, a imprensa comeou a
dar mais ateno para estes temas. As mobilizaes ocorri-
das no primeiro semestre de 2013 receberam 88% da co-
bertura dos noticirios centrais e a maioria dos telespecta-
dores considerou que lhe foi dedicado tempo suficiente e
que a informao veiculada permitiu entender o problema
de fundo (CNTV, 2013a, 2013b).

Um bom exemplo da funo da imprensa na anlise da


problemtica da qualidade educativa a maneira com a
qual so informados os resultados das provas de aprendi-
zagem. Por exemplo: quando foram publicados os resul-
tados do PISA 2012, a imprensa na regio realizou repor-
tagens, que incluram anlises de especialistas, infografias
e difundiram os informes online da OCDE; isso revelou
os resultados ruins dos oito pases latino-americanos que
participaram. Os meios de comunicao realizaram uma
cobertura mais ampla dos resultados do PISA que aquela
realizada por governos e ONGs, e sua mensagem principal
foi a exigncia de mudanas nos sistemas educativos (Sola-
no, Odell e Crutchfield, 2014).

O potencial de incidncia da imprensa e da sociedade


civil afetado pela existncia do direito de acesso infor-
mao, tanto das atividades das instituies pblicas quan-
to dos resultados educativos. Sem esse acesso dificulta-se o

169
monitoramento por parte dos cidados e a participao ci-
dad de maneira mais ampla. No Mxico, onde, em 2003,
aprovou-se a Lei Federal de Transparncia e Acesso Infor-
mao Pblica Governamental, a Secretaria de Educao
Pblica foi a segunda organizao com o maior nmero
de solicitaes de informao (depois do Instituto Mexi-
cano de Segurana Social), com mais de 44.000, das quais
83,5% foram respondidas (Instituto Federal de Acesso
Informao e Proteo de Dados, 2014). Na Amrica
Latina, 19 pases contam com leis de acesso informao
(UNESCO, s.f.), mas, de acordo com uma investigao da
Associated Press, somente 38% dos pases da regio cum-
prem a legislao (Harlow, 2011).

Os governos podem gerar instncias participativas e


promover o envolvimento dos cidados tanto na definio
de reformas como em sua implementao e avaliao. De
fato, a construo de estratgias e planos educativos pode
servir como oportunidade no somente para gerar debates
e consenso, como tambm para promover a participao
cidad e seu compromisso com a educao de uma forma
mais ampla.

Por exemplo: na Repblica Dominicana o governo cha-


mou o pas construo de um Pacto Nacional pela Refor-
ma Educativa em 2013, na qual foram envolvidos o Esta-
do, organizaes sociais, cidados e o setor privado. Foram
realizadas consultas territoriais abertas, consultas infantis
e recepo de propostas de parte de pessoas e instituies.
Depois foram realizadas mesas tcnicas com representantes
de diversos setores para a definio do contedo do Pacto
(Centro Bon, 2014). Essa experincia nutriu-se de esfor-
os prvios como a Iniciativa Dominicana pela Educao
de Qualidade (IDEC), da qual participam representantes

170
de governo, sociedade civil, setor privado, empresrios e
organizaes internacionais. A IDEC definiu 10 polticas
educativas para o pas, com 30 prioridades e 87 aes, e
estas so monitoradas de forma semestral, inclusive por
meio de um observatrio57 que apresenta informaes on-
line sobre o avano no cumprimento de cada uma das 10
polticas definidas.

No Equador, a aprovao do Pacto Decenal de Educao


(PDE) se fez por meio de um referendo, que deu legiti-
midade social ao acordo e minimizou a oposio de par-
tidos polticos e sindicatos (Bellettini e Arellano, 2014).
Alm disso, realizou-se um chamado sociedade civil para
acompanhar a implementao do plano por meio de um
monitoramento independente do cumprimento das metas
acordadas. O Ministrio, com o apoio da Unio Europeia,
abriu as portas para esse esforo de monitoramento e o
consrcio liderado pelo grupo FARO pde usar esta ins-
tncia analtica com o objetivo de desenvolver tambm
capacidades de atores em mbito local e nacional para
observar a implementao do plano, assim como para o
desenvolvimento de polticas sociais participativas que for-
taleceram o PDE (Belletini e Arellano, 2014).

Um chamado ao latino-americana

Os pases da Amrica Latina enfrentam o desafio comum de


melhorar a qualidade educativa. O futuro de seus cidados e da
regio como um todo depende do xito com que se enfrente esse
desafio. Em cada pas, governo e sociedade devero empreender e
sustentar de maneira colaborativa um processo de mudana em
seus sistemas educativos para alcanar o objetivo de oferecer a to-
das as crianas e jovens uma educao de qualidade.

171
Passar do anncio de objetivos e proposta de polticas para im-
plementao da mudana necessria de uma maneira sustentvel
demanda um verdadeiro pacto social. A concepo e a implemen-
tao desses pactos so um processo eminentemente poltico. A
boa notcia que as sementes necessrias esto, em grande medida,
plantadas. O necessrio aliment-las e proteg-las para que cres-
am e se sustentem ao longo do tempo.

Ao empreender esse caminho de mudana, os pases no es-


to sozinhos. A agenda da qualidade educativa latino-america-
na. Junto ao desafio comum de melhorar a educao recebida por
crianas e jovens, tambm existem muitas oportunidades de avan-
ar de maneira colaborativa entre os pases da Amrica Latina.

Em primeiro lugar, compartilhando de maneira regular as li-


es aprendidas com as reformas e mudanas que cada um dos
pases empreende. Desenvolver mecanismos de intercmbio de
informaes e conhecimento fundamental para no reinventar
a roda e evitar repetir erros que outros j cometeram.

Em segundo lugar, unindo esforos para desenvolver inovaes


e encontrar solues para problemas comuns. Construir consr-
cios orientados busca de solues por meio da experimentao e
avaliao que transcendam as fronteiras geogrficas pode resolver
problemas de baixa escala e falta de recursos financeiros e humanos
que limitam as oportunidades para inovao.

E, em terceiro lugar, estabelecendo metas comuns e compro-


missos mtuos de monitoramento do progresso educativo. Estes
compromissos constituem uma estratgia que contribui para a
sustentabilidade e a credibilidade dos esforos nacionais de me-
lhoria educativa.

172
Da mesma forma que a combinao de metas, liderana e par-
ticipao constituem a base para iniciar os processos de mudanas
e melhorias educativas no mbito de cada pas, a cooperao regio-
nal pode reforar e potencializar os esforos nacionais. Um Pacto
Latino-Americano pela Educao de Qualidade para Todos
possvel e necessrio. A seriedade do desafio e a importncia de
resolver as grandes lacunas de qualidade em todos e em cada um
dos pases da regio assim o demandam.

173
Notas
Captulo II


1
Se uma criana no est motivada a aprender e empenhar-se
cedo na sua vida, mais provvel que, quando seja adulta,
fracasse em sua vida econmica e social. Quanto mais a so-
ciedade demora a intervir no ciclo de vida da criana em situ-
ao de desvantagem, mais difcil ser remedi-la. Traduo
prpria de Heckman (2008), p.290

2
Araujo et al. (no prelo).

3
Berlinski e Schady (2015), resumo das evidncias dispo-
nveis sobre esses efeitos.

4
Alguns pases tm experimentado as chamadas modalida-
des comunitrias, nas quais os servios so prestados em
esquemas no formais e, portanto, menos custosos. Ber-
linski e Schady (2015) resumem os resultados de estudos
que mostram efeitos positivos, porm modestos, sobre o
desenvolvimento infantil de programas na Bolvia e Co-
lmbia, e resultados negativos no Equador.

5
Berlinski e Schady (2015) mostram, por exemplo, que
na maioria dos pases s um tero das mes com ensino
fundamental ou menos l livros ou olha livros que te-
nham ilustraes com o filho.

6
As estimativas de custo foram feitas a partir de informaes
detalhadas e simulaes para esses trs pases. Os benefcios
foram estimados em funo da informao proveniente de
avaliaes de impacto desse tipo de programas. Ver Ber-

174
linski e Schady (2015), captulo 6.

7
Berlinski e Schady (2015) esclarecem que estes retornos cor-
respondem a programas que se enfocaram em crianas de la-
res pobres. Portanto, no seguro que se apliquem no caso de
que os programas deixem de ser focalizados.

8
OEI/CEPAl/SEGIB: Metas educativas 2021 (2011).

9
Estes dados cobrem apenas 9 pases e excluem certos ti-
pos de gastos (por exemplo, em sade) para os quais no
foi factvel separar gastos por idade e, em alguns casos,
gastos financiados em mbito subnacional. SIPI (2015)
apresenta uma estimativa alternativa, que, no entanto,
contempla outra faixa de idade (crianas de at 8 anos) e
uma categoria mais ampla de gastos.

10
Os custos estimados so 0,03% no Chile; 0,07% na Co-
lmbia e 0,18% do PIB na Guatemala para a primeira
opo, e 0,21%, 0,45% e 1,14% do PIB para os mesmos
pases na segunda opo.

Captulo III

11
Disponvel em: http://www.becavocaciondeprofesor.cl/
12
Disponvel em: http://www.pronabec.gob.pe/
2015_BecaVocacionDeMaestro.php

13
o caso, por exemplo, da Repblica Dominicana, onde,
em funo de um aumento significativo nos nveis sala-
riais, os docentes de jornada completa ganham mais do
que outros profissionais com ttulo universitrio (EDU-
CA e Dilogo Interamericano, 2015); e do Equador,
onde o salrio inicial da carreira docente para os profis-

175
sionais com licenciatura passou de US$ 396,00 em 2006
a US$ 775 em 2011 e a US$ 817 em 2012 (Cevallos
Estarellas e Bramwell, 2015).

14
El Salvador conta com um exame obrigatrio para os
professores que querem atuar no setor pblico (Avaliao
das Competncias Acadmicas e Pedaggicas, ECAP).
No entanto, a confiabilidade de seus resultados tem sido
questionada porque o banco de questes a partir do
qual se constri a prova segue sendo o mesmo desde
2011 (FUSADES e Dilogo Interamericano, 2015).

15
O desempenho de uma escola medido por meio das pon-
tuaes em provas padronizadas de matemtica e linguagem,
atividades de inovao na escola, indicadores de igualdade de
oportunidades (taxas de evaso escolar, repetncia e ausncia
de polticas discriminatrias) e de integrao entre pais e pro-
fessores, assim como melhoras nas condies de trabalho.

16
Disponvel em : http://fundacionexe.org.co/

Captulo IV

17
Bolvia e Venezuela representam a exceo a esta tendn-
cia regional

18
Tanto na Guatemala como no Peru as unidades de avalia-
o operam quase em sua totalidade com fundos do ora-
mento nacional e no com verba de fontes internacionais,
diferentemente do que havia ocorrido no passado. Essa
independncia crescente das agncias externas denota a
presena da vontade poltica nacional para manter estas
unidades operando plenamente, inclusive quando os re-
sultados de avaliao so baixos e representem uma m

176
notcia para as autoridades polticas e os responsveis po-
lticos. Esta no era uma previso bvia dez anos atrs.

19
Em relao publicao de dados, observa-se ao menos
oito maneiras diferentes de informar os resultados e ex-
plicar como interpret-los: (i) informes completos com
os resultados nacionais e subnacionais para a aplicao
de cada avaliao; (ii) informes que mostrem o progresso
longitudinal nos ltimos 5-10 anos; (iii) informes indi-
viduais para os estudantes e as escolas no caso das avalia-
es de alto impacto (geralmente protegidos com senha
para garantir a confidencialidade); (iv) bases de dados
para uso acadmico (pesquisa); (v) anlises secundrias
levadas a cabo por unidades de avaliao ou por pesqui-
sadores externos; (vi) recomendaes pedaggicas base-
adas em questes corrigidas e resultados de avaliaes;
(vii) motores de busca online para encontrar resultados
(quando estes no so confidenciais) e para encontrar
exemplos dos contedos curriculares avaliados; e (viii)
variedade de apresentaes audiovisuais (Power Point,
Prezi, vdeos etctera).

20
Pelo contrrio, poderia pensar-se em aplicaes para ta-
blets ou telefones inteligentes nos quais as opes de na-
vegao tendem a ser mais limitadas, mas so, ao mesmo
tempo, mais claras e fceis de usar.

21
Observa-se um caso interessante no Uruguai, onde a Admi-
nistrao Nacional de Educao Pblica administra avalia-
es online que utilizam computadores oferecidos pelo Pla-
no Ceibal. Os professores podem monitorar seus estudantes
a partir de seus prprios computadores enquanto realizam o
exame, ter acesso aos resultados e ver as pontuaes de cada
aluno, assim como suas respostas individuais. Os resultados

177
das provas vm com informaes para ajudar os professores
a interpret-los. Por exemplo, uma descrio detalhada de
um item para compreender melhor uma pergunta, analisar
erros conceituais persistentes e planejar intervenes corre-
tivas (Luaces, 2014). Os professores tambm tm acesso a
guias didticos, desenvolvidos por especialistas para ajud-
-los a melhorar suas metodologias de ensino.

22
Para um exemplo recente do Mxico, ver Hoyos, Garca-
-Moreno e Patrinos (2015).

23
IDEB no considera o nvel socioeconmico ou o tama-
nho da escola.

24
De fato, houve experincias em mbito local, como no caso
de Bogot.

25
Ziga Molina e Gaviria (2010) sugerem que a porcenta-
gem mdia de provvel cola ou fraude em todos os anos entre
2006 e 2009 foi alto cresceu de 4,5% em 2006 a 7% em
2008 (OCDE, 2011, pg. 61). Alm disso, uma Equipe de
Reviso da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) observou que, em muitas das escolas
que visitaram, alguns professores pediram a seus alunos de
baixo rendimento que no fossem s aulas no dia em que
eram aplicadas as avaliaes do ENLACE, enquanto outros
ajudaram ativamente os estudantes a completarem o exame
(OCDE, 2012, p. 126). Em 2014, a Secretaria de Educao
Pblica anunciou a suspenso dos exames ENLACE, citan-
do numerosos casos nos quais os professores deram a seus
alunos as respostas da prova de antemo, ou corrigiram as
respostas incorretas a fim de melhorar as pontuaes obtidas
(Martnez Carballo, 2014). A OCDE atribui isso ao fato de
que os docentes se beneficiariam com bonificaes salariais se

178
seus estudantes obtivessem um bom desempenho no exame,
e ao fato de que os meios de comunicao com frequncia
utilizavam os exames para fazer rankings de escolas (OCDE,
2011, p. 85).

Captulo V

26
As possibilidades dinmicas e interativas das novas tecnolo-
gias geram maiores nveis de motivao, que, por sua vez,
promovem a participao e o envolvimento dos estudantes
em atividades de sala de aula que favorecem a aprendizagem.
Diversos estudos sobre o impacto das novas tecnologias na
aprendizagem de disciplinas tambm sugerem resultados po-
sitivos no desenvolvimento de habilidades transversais como
comunicao, colaborao, aprendizagem independente e
trabalho em equipe (Claro, 2010).

27
Esta cifra foi obtida ao se extrair a mdia de gasto educativo
por estudante dos pases da Amrica Latina. O gasto de cada
pas proveio da base de dados da UNESCO (UIS), consul-
tada em 4 de fevereiro de 2016. Foram usadas as cifras dos
seguintes pases (nicas disponveis) entre 2010 e 2014: Ar-
gentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equa-
dor, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua,
Panam, Peru e Repblica Dominicana).

28
Em nove localidades da Califrnia que utilizam o mode-
lo como recurso de apoio os resultados foram positivos
tanto para os docentes quanto para os estudantes (SRI
Education, 2014). 85% dos docentes informou que
Khan Academy teve um efeito positivo na aprendizagem
de seus estudantes.

29
O estudo tambm demonstrou que a combinao de Khan

179
Academy com tablets tem efeitos superiores combinao
com computadores. Outro dado interessante que no ter
acesso internet foi mais efetivo que t-lo, tomando em con-
ta que Khan Academy prov ferramentas tanto online como
off-line. Isto se deve, em parte, falta de confiabilidade da
conexo nas escolas de Sacatapquez.

30
As empresas do mbito tecnolgico e educativo tm se consti-
tudo um agente importante que contribuiu para a formao
dos docentes. Por exemplo: o Programa Promenino, promo-
vido pela Fundao Telefnica, que entregou laboratrios e
capacitou professores em trezes pases da regio; a iniciativa
BridgeIT de Nokia e Pearson, que tem trabalhado o uso de
telefones celulares nas salas de aula de escolas no Chile e na
Colmbia; o Programa Intel Educar, que se desenvolve em
oito pases da regio, onde capacitou milhares de docentes; e
Microsoft, que oferece recursos gratuitos online e um progra-
ma mundial de docentes inovadores (SITEAL, 2014)

31
Um exemplo bem-sucedido o caso da iEARN, uma organi-
zao no governamental integrada por mais de 3 mil escolas
e organizaes juvenis em mais de 140 pases. iEARN empo-
dera docentes e jovens para que trabalhem juntos de maneira
virtual utilizando Internet e outras novas tecnologias. Mais de
2 milhes de estudantes e 50 mil educadores colaboram em
diferentes projetos.

32
Segundo Arias e Cristi (2014), a formao profissional do
docente deve desenvolver-se em trs dimenses: (a) compe-
tncias gerais para operar um computador, administrar ar-
quivos, utilizar software de produtividade e ferramentas de
Internet (navegadores e e-mail); (b) a capacidade de utilizar
software especfico para certa rea acadmica; e (c) conheci-
mentos gerais de vrias aplicaes educativas que possam ser

180
utilizadas para diferentes matrias e anos e de estratgias pe-
daggicas adequadas.

33
Resultados de um estudo sobre o Plano Ceibal demonstra-
ram a importncia que a figura do diretor tem para que tanto
docentes quanto estudantes faam um uso mais integral dos
computadores (Trucco e Espejo, 2013). No entanto, at a
data em que foi finalizado este documento h poucas evidn-
cias sobre as capacidades especficas dos diretores que devem
ser reforadas, e poucas intervenes na regio se dirigiram s
equipes diretoras das escolas (Arias e Cristi, 2014).

34
Por exemplo: Berlinski e Busso (2013) avaliaram uma gama de
tecnologias para complementar programas pedaggicos no ensino
de matemtica junto a estudantes de stimo ano na Costa Rica.

Captulo VI

35
De acordo com estimativas da OCDE (OCDE, United Na-
tions, &CAF, 2015), na Amrica Latina as indstrias auto-
motriz e de maquinaria so as que tm maiores dificuldades
para encontrar trabalhadores qualificados para suas operaes.

36
Como referncia, em mdia, 36% das empresas oferece ca-
pacitao, o que alcana 53% dos trabalhadores.

37
Crdenas, de Hoyos e Szkely (2014) tambm concluram
que o crescimento do PIB per capita se associa com uma
menor proporo de nem-nem para os homens. Por ou-
tro lado, o grau de abertura ao comrcio internacional se
relaciona com uma maior proporo de nem-nem, pro-
vavelmente porque as transformaes produtivas que essa
abertura gerou pioraram as condies dos trabalhadores
com baixas habilidades e pouca experincia.

181
38
Entre 2008-2012, 55,3% das instituies de educao supe-
rior da regio cumpriam exclusivamente funes docentes,
enquanto as universidades de pesquisa ou com pesquisa (de
acordo com a intensidade da pesquisa realizada) correspon-
diam a menos de 2,5% das instituies (Brunner e Villalobos
Dintrans, 2014).

39
No Equador, por exemplo, o processo de avaliao das
universidades em 2012 revelou deficincias da ofer-
ta e dos estudantes (Brunner & Villalobos Dintrans,
2014). Pelo lado da oferta, foram encontrados baixos
nveis de formao dos professores, pouca vinculao
com a sociedade, baixos nveis de pesquisa e preca-
riedade da infraestrutura, entre outros. Com respeito
aos estudantes dos ltimos anos de carreira, exames
de competncias gerais refletiram graves deficincias
de leitura e interpretao de texto e para extrair argu-
mentos principais de um texto. Dados os resultados
dessas avaliaes, o Equador fechou 14 instituies e
estabeleceu processos de avaliao, certificao e cate-
gorizao para o sistema.

40
Para mais informaes, visitar: http://www.oecd.org/
pisa/keyfindings/PISA-2012-results-volume-V.pdf

41
Um dos programas que tm tido bons resultados a lon-
go prazo o Seattle Social Development Program, para
estudantes entre o primeiro e o sexto anos em escolas
pblicas de Seattle (Estados Unidos) em zonas de alta
criminalidade. O programa capacitou professores em
manejo proativo na sala de aula, resoluo de conflitos
entre pares, ensino interativo e aprendizagem colabo-
rativa, entre outras atividades, e gerou melhores resul-
tados a longo prazo no quesito notas, maiores taxas de

182
graduao no ensino mdio, maior percepo de auto-
-eficcia dos participantes e melhora na sade mental.
Os estudos sobre o programa podem ser encontrados
em http://www.ssdptip.org/SSDP/findings.html

42
As escolas KIPP (http://www.kipp.org/our-approach/
character) so um exemplo excelente disso, que foi estu-
dado em detalhes.

43
Ver, por exemplo, https://characterlab.org/charactergrow-
th-card/.

44
A OCDE, por exemplo, j inclui medies de habilida-
des no cognitivas nos questionrios do PISA.

45
Almeida et al. (2015) encontraram evidncias de custo/efe-
tividade do sistema tcnico no Brasil ao comparar os custos
de proviso de um curso mdio e a renda de pessoas que
realizaram cursos tcnicos ou vocacionais.

46
Para exemplos sobre especialidades de ETV modernas, ver
o caso da Costa Rica com aprofundamento no endereo:
http://www. thedialogue.org/blogs/2016/02/retos-y-po-
tencial-de-laeducacion-tecnica-en-costa-rica/?lang=es

47
Ver, por exemplo, o caso da Sucia em http://www. the-
dialogue.org/wp-content/uploads/2016/01/PolicyBrief-
-ETV-Secundaria-Diagramado-FINAL1.pdf

48
Para acessar: http://www.graduadoscolombia.edu.co/
html/1732/w3-channel.html

49
Para acessar: http://www.mifuturo.cl/

183
50
O Estado de Nova York, nos Estados Unidos, oferece bol-
sas completas para os estudantes de ensino mdio que se
graduam entre os 10% melhores de sua escola e que estu-
dam disciplinas relacionadas com cincia, tecnologia, en-
genharia ou matemtica em universidades do Estado ou
da cidade de Nova York, com o compromisso de que uma
vez graduados vivam e trabalhem no Estado em uma des-
sas reas (NYS Higher Education Services Corporation,
s.f.).

Captulo VII

51
Em mdia, estimam um custo equivalente a 0,06% do PIB.

52
Vale a pena notar que estes resultados so muito simi-
lares aos que Becerra, Espaa e Fiszbein (2003) encon-
traram uma dcada antes, o que sugere a ineficincia de
carter estrutural.

Captulo VIII

53
Estes esquemas correspondem aos mecanismos de res-
ponsabilidade (accountability) horizontal, vertical e so-
cial (ODonnell, 1998; Smulovitz e Peruzzotti, 2000).

54
A avaliao realizada em seis reas (Planejamento, Or-
amento, Organizao Institucional, Profissionalizao e
Transparncia e Participao). Ver o Sistema de Segui-
mento e Informao da Implementao dos Projetos
Educativos Regionais (SSII-PER) em http:// ssii-per.
cne.gob.pe/

55
Desde 2006, foram lanados 10 editais FONIDE e mais
de 70 estudos.

184
56
O conselho funciona com uma Secretaria Tcnica espe-
cializada em 5 reas (Educao Superior, Educao Es-
colar, Pesquisa e Informao Pblica, Gesto e Finanas,
Jurdico) que geram as informaes tcnicas necessrias
para que o conselho tome decises.

57
O Observatrio pode ser encontrado aqui: http://www.
idec.edu.do/Mesas/Index/1

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Esta edio foi impressa no ms
de novembro de 2016 em So Paulo, Brasil.
Construindo uma educao de qualidade:
um pacto com o futuro da Amrica Latina
H mais de 20 anos, o Instituto Ayrton Senna contribui para desenvolver ple-
namente os potenciais das novas geraes por meio de uma educao de qua-
lidade. Atuando como um centro de inovao em educao, em parceria com
gestores pblicos, educadores, pesquisadores e outras organizaes, o Instituto
produz e sistematiza conhecimentos para apoiar a construo de polticas pbli-
cas e prticas educacionais efetivas e com base em evidncia.
Partindo dos principais desafios da educao identificados por gestores e edu -
cadores com quem trabalha no dia a dia, o Instituto est em permanente proces-
so de inovao, investigando continuamente novos conhecimentos dos diversos
campos cientficos. Toda a produo compartilhada por meio de iniciativas de
formao, difuso, cooperao tcnica e transferncia de tecnologia.
Este relatrio, produzido pelo Dilogo Interamericano, rene informaes ri-
gorosas e evidncias relevantes para embasar uma agenda que de fato contribua
com as mudanas necessrias para avanar a fronteira da qualidade da educao
na Amrica Latina. Um objetivo que demanda o compromisso de todos os atores
envolvidos, e tambm compartilhado pelo Instituto Ayrton Senna.