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69 - SILVA, Virgilio Afonso Da - O Proporcional e o Razoavel PDF
69 - SILVA, Virgilio Afonso Da - O Proporcional e o Razoavel PDF
[a paginao original est indicada entre colchetes no texto - se citar o trabalho, pede-se us-las]
O proporcional e o razovel
Virglio Afonso da Silva*
Professor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
1. Introduo
Nos ltimos anos, a regra da proporcionalidade vem despertando cada vez mais o interesse da
doutrina brasileira e so inmeros os trabalhos produzidos sobre o tema.1 Muitas vezes, no entanto,
ela encarada como mero sinnimo de razoabilidade, seja pela doutrina, seja pela jurisprudncia.
Partindo no s do pressuposto de que essa identificao errnea, mas tambm de que nem sempre
a regra da proporcionalidade tem sido tratada de forma clara e precisa, este artigo pretende fornecer
um conceito tcnico adequado de proporcionalidade no controle judicial da constitucionalidade das
leis restritivas de direitos fundamentais.
Para tanto, percorrerei os seguintes passos. No item 2, esclarecerei uma questo terminolgica
preliminar, ligada utilizao do termo princpio. No 3, pretendo deixar claro que
proporcionalidade, em sentido tcnico-jurdico, no sinnimo de razoabilidade, o que implica uma
anlise crtica da doutrina sobre o assunto. Anlise semelhante [24] desenvolvida no tpico 4, desta
vez centrada no na doutrina, mas na jurisprudncia do STF. Superadas as imprecises
terminolgicas e conceituais, tentarei expor, no item 5, com auxlio de casos prticos, a regra da
proporcionalidade e seus elementos, atentando, principalmente, para caractersticas que considero
vm sendo negligenciadas nas anlises sobre o tema. No 6, por fim, dedicar-me-ei questo da
fundamentao da regra da proporcionalidade no direito positivo brasileiro.
Para alcanar os objetivos propostos no pargrafo anterior, faz-se necessria uma anlise
fundada em um mtodo multidimensional. Em primeiro lugar, pretende-se uma anlise detalhada do
conceito tcnico-jurdico de proporcionalidade, especialmente para diferenci-lo de conceitos afins
(dimenso analtico-conceitual). No menos importante a indagao sobre a relao entre a regra
da proporcionalidade e o direito positivo brasileiro, para que se possa discutir, por exemplo, a
*
Gostaria de agradecer ao meu orientador, Prof. Dr. Robert Alexy, e a seu assistente na Universidade de Kiel, Dr.
Martin Borowski, a enriquecedora discusso acerca de alguns dos temas aqui tratados. E tambm aos amigos e
leitores sempre crticos, porm incentivadores, Marco Aurlio Sampaio, Jean Paul Rocha, Otavio Yazbek e Lus
Renato Vedovato, os valiosos comentrios a verses preliminares deste artigo, e a sempre pronta ajuda no
conseguimento de material bibliogrfico em lngua portuguesa, ao qual o acesso, aqui na Alemanha, teria sido
muitas vezes impossvel.
1
Os precursores da discusso acerca da regra da proporcionalidade em lngua portuguesa foram, em Portugal, J.J.
Gomes Canotilho e Jos Carlos Vieira de Andrade e, no Brasil, Willis Santiago Guerra Filho e Paulo Bonavides.
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exigibilidade de sua aplicao (dimenso emprica). Por fim, e com base nos resultados das anlises
conceitual e emprica, tenciona-se aqui fornecer uma resposta correta para o problema enfrentado
(dimenso normativa). essa multidimensionalidade que expressa o carter prtico deste trabalho.
No se cuida aqui de anlise terica que se esgota em si mesma. Pretende-se, pelo contrrio, no s
contribuir para a discusso sobre direitos fundamentais, mas tambm fornecer subsdios para a
atividade jurisprudencial, especialmente aquela ocupada com a proteo dos direitos fundamentais
contra atos estatais que os restrinjam.
Como remate desta introduo, um conceito preliminar de proporcionalidade, a ser
enriquecido com a anlise que segue. A regra da proporcionalidade uma regra de interpretao e
aplicao do direito - no que diz respeito ao objeto do presente estudo, de interpretao e aplicao
dos direitos fundamentais -, empregada especialmente nos casos em que um ato estatal, destinado a
promover a realizao de um direito fundamental ou de um interesse coletivo, implica a restrio de
outro ou outros direitos fundamentais. O objetivo da aplicao da regra da proporcionalidade, como
o prprio nome indica, fazer com que nenhuma restrio a direitos fundamentais tome dimenses
desproporcionais. , para usar uma expresso consagrada, uma restrio s restries. Para alcanar
esse objetivo, o ato estatal deve passar pelos exames da adequao, da necessidade e da
proporcionalidade em sentido estrito. Esses trs exames so, por isso, considerados como sub-regras
da regra da proporcionalidade.2
aplicao.5 Regras expressam deveres definitivos e so aplicadas por meio de subsuno. Princpios
expressam deveres prima facie, cujo contedo definitivo somente fixado aps sopesamento com
princpios colidentes. Princpios so, portanto, "normas que obrigam que algo seja realizado na maior
medida possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas"; so, por conseguinte,
mandamentos de otimizao.6 Ainda que esta brevssima explicao no seja esclarecedora o
suficiente, o que basta para o presente trabalho, e o que possvel desenvolver aqui sem dar
incio a outro tema. A literatura jurdica em lngua portuguesa j se ocupou freqentemente do
assunto e h material bastante para aprofundamento.7
O problema terminolgico evidente. O chamado princpio da proporcionalidade no pode ser
considerado um princpio, pelo menos no com base na classificao de Alexy, pois no tem como
produzir efeitos em variadas medidas, j que aplicado de forma constante, sem variaes. Nesse
sentido, Humberto Bergmann vila afirma que Alexy, "sem o enquadrar noutra categoria, exclui-o
com razo do mbito dos princpios, j que no entra em conflito com outras normas-princpios, no
concretizado em vrios graus ou aplicado mediante criao de regras de prevalncia diante do caso
concreto, e em virtude das quais ganharia, em alguns casos, a prevalncia." 8 No de todo correta,
contudo, a afirmao. correto, como j dito, que o chamado princpio da proporcionalidade no
um princpio no sentido acima descrito. Mas Alexy enquadra-o, sim, em outra categoria, pois
classifica-o [26] explicitamente como regra. Aps fazer as ressalvas citadas por Bergmann vila,
Alexy afirma que os sub-elementos da proporcionalidade "devem ser classificados como regras",9 e
cita como entendimento semelhante a posio de Haverkate, segundo a qual a forma de aplicao da
proporcionalidade e de suas sub-regras a subsuno.10 Como j visto acima, segundo a teoria
5
Cf. Robert Alexy, "Zum Begriff des Rechtsprinzips", pp. 184 ss. Bergmann vila, contudo, sustenta que os
princpios so mais genricos que as regras. Cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras
e a redefinio do dever de proporcionalidade", p. 167.
6
Cf. Robert Alexy, "Zur Struktur der Rechtsprinzipien", p. 32; do mesmo autor, Theorie der Grundrechte, p. 75.
Como alternativa ao termo "mandamento de otimizao" pode ser utilizado "dever de otimizao", como faz
Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de proporcionalidade",
passim; ou "mandado de otimizao", como usado por Suzana de Toledo Barros, O princpio da
proporcionalidade, p. 173, nota 188. No recomendvel que se use, por influncia da traduo espanhola da obra
de Robert Alexy, o termo "mandato de otimizao", pois no se trata de um mandato. Cf., todavia, Inocncio
Mrtires Coelho, "Constitucionalidade/inconstitucionalidade: uma questo poltica?", RDA 221 (2000), p. 59; do
mesmo autor, in: Gilmar Ferreira Mendes / Inocncio Mrtires Coelho / Paulo Gustavo Gonet Branco,
Hermenutica constitucional e direitos fundamentais, pp. 50-51; e Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de direitos
fundamentais e princpio da proporcionalidade, pp. 152-153.
7
Cf., sobretudo, Eros Roberto Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988, pp. 73-120; Paulo Bonavides,
Curso de direito constitucional, pp. 248-252; J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da
constituio, pp. 1033-1049, alm do prprio Bergmann vila, no trabalho acima citado. Em espanhol, cf., por
todos, Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales, especialmente pp. 81 a 111 e Martin Borowski, "La
restriccin de los derechos fundamentales", REDC 59 (2000), pp. 35 a 39. Para uma anlise crtica sobre a
distino entre regras e princpios, incluindo uma anlise sobre a sua difuso no direito brasileiro, cf. Virglio
Afonso da Silva, "Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino", a ser publicado em breve.
8
Cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", p. 169 (grifei).
9
Cf. Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, p. 100, nota de rodap 84 (grifei). No mesmo sentido, Martin
Borowski, Grundrechte als Prinzipien, p. 115.
10
Cf. Grg Haverkate, Rechtsfragen des Leistungsstaats, p. 11, nota 38.
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para que essa identificao seja abandonada. Conquanto a regra da proporcionalidade ainda seja
predominantemente entendida como instrumento de controle contra excesso dos poderes estatais,
cada vez mais vem ganhando importncia a discusso sobre a sua utilizao para finalidade oposta,
isto , como instrumento contra a omisso ou contra a ao insuficiente dos poderes estatais. Antes
se falava apenas em bermaverbot, ou seja, proibio de excesso. J h algum tempo fala-se
tambm em Untermaverbot, que poderia ser traduzido por proibio de insuficincia.15 O debate
sobre a aplicabilidade da regra da proporcionalidade tambm para os casos de omisso ou ao
estatal insuficiente ainda se encontra em fase embrionria, mas a simples possibilidade de aplicao
da proporcionalidade a casos que no se relacionam com o excesso estatal j razo suficiente para
abandonar o uso sinnimo de regra da proporcionalidade e proibio de excesso.16
3. Proporcionalidade e razoabilidade
Aquele que se prope analisar conceitos jurdicos tem que ter presente que nem sempre os
termos utilizados no discurso jurdico guardam a mesma relao que possuem na linguagem laica.
Assim, se um pai probe a seu filho que jogue futebol durante um ano, apenas [28] porque este,
acidentalmente, quebrara a vidraa do vizinho com uma bolada, de se esperar que o castigo seja
classificado pelo filho - ou at mesmo pelo vizinho ou por qualquer outra pessoa - como
desproporcional. Poder-se- dizer tambm que o pai no foi razovel ao prescrever o castigo. O
mesmo raciocnio pode tambm valer no mbito jurdico, desde que ambos os termos sejam
empregados no sentido laico. Mas, quando se fala, em um discurso jurdico, em princpio da
razoabilidade ou em princpio ou regra da proporcionalidade, evidente que os termos esto
revestidos de uma conotao tcnico-jurdica e no so mais sinnimos, pois expressam construes
jurdicas diversas. Pode-se admitir que tenham objetivos semelhantes, mas isso no autoriza o
tratamento de ambos como sinnimos.17 Ainda que se queira, por intermdio de ambos, controlar as
15
O termo Untermaverbot foi utilizado pela primeira vez, ao que tudo indica, por Claus-Wilhem Canaris,
"Grundrechte und Privatrecht", AcP 184 (1984), p. 228, e ganhou importncia na jurisprudncia do Tribunal
Constitucional alemo a partir da segunda deciso sobre o aborto. Cf. BVerfGE 88, 203 [245].
16
Sobre a aplicabilidade da regra da proporcionalidade tambm aos casos de medidas insuficientes, cf. a resposta de
Robert Alexy aos questionamentos de Christian Calliess, seguidos conferncia do prprio Robert Alexy,
"Verfassungsrecht und einfaches Recht - Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit". O texto da
conferncia e a transcrio dos debates sero publicados no prximo volume da VVDStRL (uma traduo da
conferncia, feita por Lus Afonso Heck, ser publicada, provavelmente ainda em 2002, na Revista dos Tribunais).
Cf. tambm Martin Borowski, Grundrechte als Prinzipien, pp. 115-122 e 151 ss. Sobre a discusso acerca do
conceito de Untermaverbot, cf. Erhard Denninger, "Vom Elend des Gesetzgebers zwischen bermaverbot und
Untermaverbot", pp. 561 ss.; Johannes Dietlein, "Das Untermaverbot: Bestandaufnahme und
Entwicklungschancen einer neuen Rechtsfigur", ZG 10 (1995), pp. 134 ss.; Karl-E. Hain, "Der Gesetzgeber in der
Klemme zwischen berma- und Untermaverbot", DVBl. (1993), pp. 982 ss.; do mesmo autor, "Das
Untermaverbot in der Kontroverse: eine Antwort auf Dietlein", ZG 11 (1996), pp. 80 ss., alm da j citada obra de
Canaris. Em lngua portuguesa, cf. J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituio, p. 265.
Canotilho, contudo, prefere o termo "proibio por defeito".
17
Para posies semelhantes, cf. Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do
dever de proporcionalidade", p. 173; Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de direitos fundamentais e princpio da
proporcionalidade, pp. 183-192; Raphael Augusto Sofiati de Queiroz, Os princpios da razoabilidade e
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atividades legislativa ou executiva, limitando-as para que no restrinjam mais do que o necessrio os
direitos dos cidados, esse controle levado a cabo de forma diversa, caso seja aplicado um ou
outro critrio.
A tendncia a confundir proporcionalidade e razoabilidade pode ser notada no s na
jurisprudncia do STF, como se ver adiante, mas tambm em inmeros trabalhos acadmicos e at
mesmo em relatrios de comisses do Poder Legislativo.18 Lus Roberto Barroso, por exemplo,
afirma que " digna de meno a ascendente trajetria do princpio da razoabilidade, que os autores
sob influncia germnica preferem denominar princpio da proporcionalidade, na jurisprudncia
constitucional brasileira."19 Estivesse correta a afirmao, a regra da proporcionalidade nada mais
seria do que o nome dado regra da razoabilidade pelos autores "sob influncia germnica", uma
simples questo de preferncia terminolgica, de acordo com a filiao acadmica de cada jurista.
Tambm Suzana de Toledo Barros iguala ambos os conceitos, nos seguintes termos:
"O princpio da proporcionalidade, [...] como uma construo dogmtica dos alemes,
corresponde a nada mais do que o princpio da razoabilidade dos norte-americanos".20
[29]
A regra da proporcionalidade, contudo, diferencia-se da razoabilidade no s pela sua origem,
mas tambm pela sua estrutura. Quanto origem, basta um breve excurso histrico, feito a seguir.
Sobre a estrutura, as diferenas ficaro claras ao longo do presente trabalho.
comum, em trabalhos sobre a regra da proporcionalidade, que se identifique sua origem
remota j na Magna Carta de 1215.21 Este documento seria a fonte primeira do princpio da
proporcionalidade das normas, p. 30. Bergmann vila refere-se a uma diferenciao feita pelo Tribunal
Constitucional alemo entre dever de proporcionalidade e princpio da razoabilidade. Este ltimo seria, segundo
ele, o Zumutbarkeitsgrundsatz. O Tribunal alemo, contudo, refere-se quase sempre Zumutbarkeit (razoabilidade,
exigibilidade) como um mero sinnimo de proporcionalidade em sentido estrito. Cf., nesse sentido, BVerfGE 95,
173 [183], de 1997, e os precedentes a citados. H esforos doutrinrios no sentido de conferir uma autonomia a
essa regra da razoabilidade. Esses esforos, no entanto, no encontram grande ressonncia na jurisprudncia do
Tribunal Constitucional. Sobre o tema, cf. tambm Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, pp.
97 ss. e Laura Clrico, Die Struktur der Verhltnismigkeit, p. 224, que afirma que o Tribunal Constitucional
alemo no confere razoabilidade nenhum significado autnomo. Como subsdio tese de Bergmann vila, cf.,
por todos, Rdiger Konradin Albrecht, Zumutbarkeit als Verfassungsmastab, especialmente pp. 64 ss.
18
Cf. PEC 264-A/95, cujo relatrio foi redigido pelo Deputado Silas Brasileiro.
19
Lus Roberto Barroso, "Dez anos da Constituio de 1988 (foi bom pra voc tambm?)", RDA 214 (1998), p. 18
(parte do grifo no original); do mesmo autor, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", p. 69.
20
Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis
restritivas de direitos fundamentais, p. 57 (grifos originais suprimidos, grifos acrescentados). No mesmo sentido,
cf. Paulo Arminio Tavares Buechele, O princpio da proporcionalidade e a interpretao da constituio, p. 137:
"Nos Estados Unidos, onde denominado Princpio da Razoabilidade, o Princpio da Proporcionalidade foi fruto
da grande liberdade de criao do Direito que o sistema federal-republicano norte-americano concede, at hoje, aos
seus juzes." No mesmo sentido, cf. Ada Pellegrini Grinover, Liberdades pblicas e processo penal, p. 151.
21
Cf., por exemplo, Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", p. 65; Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o princpio da
proporcionalidade", RF 349 (2000), pp. 31 ss. e 36 ss. Esses autores sugerem tambm que a regra da
proporcionalidade tem origem com o fim do Estado absolutista ingls.
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22
Cf. Willis Santiago Guerra Filho, "Princpio da proporcionalidade e teoria do direito", p. 283. Guerra Filho sugere
que a utilizao do termo razoabilidade, no lugar de irrazoabilidade, fruto da influncia argentina. Nesse sentido,
de se recomendar a leitura do trabalho de Laura Clrico, que contm uma minuciosa anlise da regra da
proporcionalidade alem e da razoabilidade na jurisprudncia argentina. Cf. Laura Clrico, Die Struktur der
Verhltnismigkeit, especialmente pp. 251 ss. Uma traduo para o espanhol est sendo preparada pela autora e
ser publicada provavelmente ainda este ano. Para outra recente e minuciosa anlise da regra da
proporcionalidade, incluindo uma discusso sobre sua recepo no direito espanhol, cf. Carlos Bernal Pulido, El
principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, a ser publicado ainda este ano.
23
Cf. Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948], 1 KB 223, pp. 228-230.
24
Cf., nesse sentido, alm da deciso no caso Wednesbury acima citada (p. 234), Council of Civil Service Unions v.
Minister for the Civil Service [1985], AC 374, p. 410.
25
Sobre a relao entre proporcionalidade e irrazoabilidade na Inglaterra, cf., por exemplo, Paul Craig,
"Unreasonableness and Proportionality in UK Law", especialmente pp. 85-87 e 94 ss.; Garreth Wong, "Towards
the Nutcracker Principle: Reconsidering the Objections to Proportionality", Public Law (2000), pp. 94-96; David
Feldman, "Proportionality and the Human Rights Act 1998", pp. 117 ss.; Nicholas Green, "Proportionality and the
Supremacy of Parliament in the UK", pp. 145 ss.
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4. A jurisprudncia do STF
O recurso regra da proporcionalidade na jurisprudncia do STF pouco ou nada acrescenta
discusso e apenas solidifica a idia de que o chamado princpio da razoabilidade e a regra da
26
Cf., por exemplo, Smith and Grady v. United Kingdom [1999], 137 ss.
27
Cf., por exemplo, Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", pp. 65 ss.; Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de
constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais, pp. 60 ss.
28
A primeira deciso que fez uso dessa exigncia de proporcionalidade foi Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374
[1994], p. 391. A prpria Suprema Corte, contudo, restringiu o mbito de aplicao desse novo teste de
proporcionalidade aproximada a alguns casos relativos a limitaes ao direito de propriedade e planejamento
urbano, e desde que no sejam baseadas em decises legislativas, o que limita sobremaneira a sua aplicabilidade
prtica. Cf., nesse sentido, City of Monterey v. Del Monte Dunes at Monterey, Ltd., 119 S.Ct. 1624 [1999], pp.
1635 ss. Sobre esse tema, cf. Inna Reznik, "The Distinction Between Legislative and Adjudicative Decisions in
Dolan v. City of Tigard", New York University Law Review 74 (2000), especialmente pp. 246 ss., com a literatura
e, especialmente, a jurisprudncia a citadas.
29
Essa distino muito bem analisada por Wilson Antnio Steinmetz, Coliso de direitos fundamentais e princpio
da proporcionalidade, pp. 183-192. Steinmetz deixa ntida a diferena estrutural acima citada com a seguinte
indagao: "Os princpios parciais da adequao [...], da exigibilidade [...], e proporcionalidade em sentido estrito
[...] funcionam como indicadores de 'mensurao', de controle [do princpio da proporcionalidade]. Quais seriam
os indicadores de 'mensurao' do princpio da razoabilidade?" (grifei).
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"O que, entretanto, no parece resistir, que mais no seja, ao confronto do princpio da
razoabilidade ou da proporcionalidade - de fundamental importncia para o deslinde
constitucional da coliso de direitos fundamentais - que se pretenda constranger fisicamente o
pai presumido ao fornecimento de uma prova de reforo contra a presuno de que titular."32
30
Cf., sobre o tema, Trcio Sampaio Ferraz Jr., Introduo ao estudo do direito, p. 298.
31
Cf., por exemplo, RTJ 167, 92 [94]; RTJ 169, 630 [632]; RTJ 152, 455; Lex STF 237, 304.
32
Lex STF 237, 304 [309].
33
Com o intuito de simplificar o silogismo, e como no o objetivo deste trabalho discutir questes relacionadas
supremacia constitucional e legitimidade do controle de constitucionalidade, pressups-se a premissa de que os
atos que violem qualquer princpio constitucional devem ser considerados inconstitucionais.
34
Sobre a diferena entre justificao interna e externa dos silogismos, cf. Jerzy Wrblewski, "Legal Syllogism and
Rationality of Judicial Decision", Rechtstheorie 5 (1974), pp. 33 ss.; Robert Alexy, Theorie der juristischen
Argumentation, p. 373 ss. Para uma aplicao dessa diferenciao como forma argumentativa, ainda que de
maneira extremamente simplificada, cf. Lus Virglio Afonso da Silva, "Ulisses, as sereias e o poder constituinte
derivado", RDA 226 (2001), p. 13.
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pois nem sempre o recurso regra da proporcionalidade justificado nas decises do Supremo
Tribunal Federal. Muitas vezes a fundamentao simplesmente pressuposta, como se se tratasse da
utilizao de um princpio constitucional de larga tradio no direito brasileiro. Quando alguma
fundamentao fornecida, quase sempre mencionado o art. 5, LIV, e o chamado substantive due
process of law. A deciso da medida cautelar na ADIn 1407-2 um exemplo de fundamentao
nesse sentido:
"O princpio da proporcionalidade - que extrai a sua justificao dogmtica de diversas clusulas
constitucionais, notadamente daquela que veicula a garantia do substantive due process of law -
acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Pblico no exerccio de suas
funes, qualificando-se como parmetro de aferio da prpria constitucionalidade material
dos atos estatais.
35
DJU 15.03.1996.
36
Gilmar Ferreira Mendes, "A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal", Bol. IOB 23
(1994), p. 475.
37
Sobre a relao entre o substantive due process e o chamado princpio da razoabilidade, cf. a anlise, resumida
porm esclarecedora, de Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
constitucional", pp. 65 ss. e a literatura e jurisprudncia, nacionais e estrangeiras, a citadas.
38
Cf. Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional", p. 66.
No mesmo sentido, cf. Carlos Roberto de Siqueira Castro, O devido processo legal e a razoabilidade das leis na
nova Constituio do Brasil, p. 158. Sobre o mesmo tema, com base na jurisprudncia espanhola, que considera a
razoabilidade como simples exame da legitimidade de uma medida, cf. Carlos Bernal Pulido, "Razionalit,
proporzionalit e ragionevolezza nel giudizio di costituzionalit delle leggi", a ser publicado em breve.
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39
Caso se siga a tese de que a regra da proporcionalidade deve ser dividida em quatro sub-regras, em vez de apenas
trs, a anlise da razoabilidade corresponderia s duas primeiras dessas sub-regras. Sobre as diversas teses acerca
do nmero de sub-regras, cf. tpico 5 deste artigo.
40
Em sentido oposto, ou seja, entendendo que a razoabilidade mais ampla do que a proporcionalidade, cf. Raphael
Augusto Sofiati de Queiroz, Os princpios da razoabilidade e proporcionalidade das normas, p. 46.
41
Ives Gandra da Silva Martins / Gilmar Ferreira Mendes, "Sigilo bancrio, direito de autodeterminao sobre
informaes e princpio da proporcionalidade", Bol. IOB 24 (1992), p. 438 (grifei). Com "entre ns", querem eles
dizer, especialmente, "na jurisprudncia do STF".
42
Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 103.
43
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal", pp. 475 ss.;
do mesmo autor, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas
leituras", especialmente pp. 370 ss.; Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, pp. 102-128, em
tpico denominado "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal".
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44
Como visto acima, a exposio terica costuma no corresponder anlise prtica da aplicao da regra da
proporcionalidade.
45
Willis Santiago Guerra Filho, Processo constitucional e direitos fundamentais, pp. 67 e 68, expe as sub-regras da
proporcionalidade na seguinte ordem: proporcionalidade em sentido estrito, adequao e necessidade. Isso poderia
dar a entender que a anlise da proporcionalidade em sentido estrito precede as anlises da adequao e da
necessidade. Em trabalho mais recente, contudo, a anlise das sub-regras segue o modelo padro. Cf. Willis
Santiago Guerra Filho, Teoria processual da constituio, p. 84.
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a razo de ser da diviso em sub-regras. Em termos claros e concretos, com subsidiariedade quer-se
dizer que a anlise da necessidade s exigvel se, e somente se, o caso j no tiver sido resolvido
com a anlise da adequao; e a anlise da proporcionalidade em sentido estrito s imprescindvel,
se o problema j no tiver sido solucionado com as anlises da adequao e da necessidade. Assim, a
aplicao da regra da proporcionalidade pode esgotar-se, em alguns casos, com o simples exame da
adequao do ato estatal para a promoo dos objetivos pretendidos. Em outros casos, pode ser
indispensvel a anlise acerca de sua necessidade. Por fim, nos [35] casos mais complexos, e
somente nesses casos, deve-se proceder anlise da proporcionalidade em sentido estrito.
Antes de iniciar a anlise individual das sub-regras da proporcionalidade, cabe registrar que h
trs tendncias diversas quanto a seu nmero.
A primeira delas, amplamente majoritria - e aqui seguida - adota a diviso em trs sub-regras:
adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A segunda, adotada principalmente pelos crticos do sopesamento como mtodo de aplicao
do direito, representados principalmente por Bckenfrde e Schlink,46 aceita somente a anlise da
adequao e da necessidade, excluindo o sopesamento que a anlise da proporcionalidade em sentido
estrito implica.
Por fim, a terceira tendncia costuma identificar um elemento adicional, que precede a anlise
da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito: a anlise da legitimidade dos fins
que a medida questionada pretende atingir. Essa tendncia perceptvel principalmente nos autores
que se ocupam com a aplicao da regra da proporcionalidade perante a Corte Europia de Direitos
Humanos.47
Para que o arcabouo terico da regra da proporcionalidade fique claro parece ser
recomendvel que as sub-regras sejam no s explicadas em separado, mas, o que mais importante,
que cada uma delas seja analisada com a ajuda de casos concretos. Essa conexo entre a explicao
terica e a aplicao prtica pode ajudar sobremaneira a compreenso geral do problema. Para tanto,
utilizar-me-ei de alguns casos j decididos pelo Supremo Tribunal Federal, pois, ainda que as
decises do Tribunal Constitucional alemo pudessem fornecer inmeros exemplos reais da
46
Cf. Ernst-Wolfgang Bckenfrde, "Vier Thesen zur Kommunitarismus-Debatte", p. 83; como juiz do Tribunal
Constitucional, pde Bckenfrde expressar sua rejeio ao sopesamento entre direitos fundamentais em diversas
decises do Tribunal. Cf., por exemplo, BVerfGE 69, 1 [63-65]. Cf. tambm Bernhard Schlink, Abwgung im
Verfassungsrecht, pp. 76 ss.; do mesmo autor, "Freiheit durch Eingriffsabwehr", p. 462. No Brasil, Gilmar Ferreira
Mendes, sempre influenciado pelas lies de Pieroth e Schlink (cf. Grundrechte - Staatsrecht II, Rn 293, p. 68),
menciona algumas vezes apenas os testes da adequao e da necessidade. Cf., por exemplo, "O princpio da
proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: novas leituras", p. 372; cf., contudo, do mesmo
autor, Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, p. 80, para uma referncia s trs sub-regras,
incluindo a proporcionalidade em sentido estrito.
47
Cf., por exemplo, Jeffrey Jowell, "Beyond the Rule of Law: Towards Constitutional Judicial Review", p. 679.
Ainda sobre a regra da proporcionalidade no direito comunitrio europeu, cf. o estudo de Nicholas Emiliou, The
Principle of Proportionality in European Law, especialmente pp. 115 ss.; John Josef Cremona, "The
Proportionality Principle in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights", pp. 323 ss.
Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.
5.1. Adequao
No Brasil, um difundido conceito de adequao sugere que um meio deve ser considerado
adequado se for "apto para alcanar o resultado pretendido". 49 Gilmar Ferreira Mendes, por
exemplo, cita deciso do Tribunal Constitucional alemo para fornecer o conceito de adequao, nos
seguintes termos:
"os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessrios consecuo dos fins
visados. O meio adequado se, com a sua utilizao, o evento pretendido pode ser alcanado
[...]"50
Esses conceitos de adequao no so, contudo, os mais corretos. A causa do problema est
na traduo imprecisa da deciso. A sentena em alemo seria melhor compreendida se se traduzisse
o verbo frdern, usado na deciso, por fomentar, e no por alcanar, como faz Gilmar Ferreira
Mendes, porque, de fato, o verbo frdern no pode ser traduzido por alcanar. Frdern significa
fomentar, promover. Adequado, ento, no somente o meio com cuja utilizao um objetivo
alcanado, mas tambm o meio com cuja utilizao a realizao de um objetivo fomentada,
48
Por isso, uma possvel discordncia quanto aos resultados dos exames relativos aos casos prticos no os invalida,
dado o explcito carter didtico que os reveste e dadas as limitaes tcnicas referidas.
49
Cf Humberto Bergmann vila, "A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade", p. 172.
50
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
novas leituras", p. 371 (grifei); do mesmo autor, in: Gilmar Ferreira Mendes / Inocncio Mrtires Coelho / Paulo
Gustavo Gonet Branco, Hermenutica constitucional e direitos fundamentais, p. 248. A deciso citada encontra-se
em BVerfGE 30, 292 [316].
Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.
promovida, ainda que o objetivo no seja completamente realizado. H uma grande diferena entre
ambos os conceitos, que fica clara na definio de Martin Borowski, segundo a qual uma medida
estatal adequada quando o seu emprego faz com que "o objetivo legtimo pretendido seja
alcanado ou pelo menos fomentado."51 Dessa forma, [37] uma medida somente pode ser
considerada inadequada se sua utilizao no contribuir em nada para fomentar a realizao do
objetivo pretendido.52
51
Cf. Martin Borowski, Grundrechte als Prinzipien, p. 116. A definio de Martin Borowski baseia-se exatamente na
mesma deciso citada por Gilmar Ferreira Mendes. Tambm Pieroth e Schlink, em cujas lies Ferreira Mendes se
baseia, definem, de forma lapidar: "o meio deve fomentar o objetivo". Cf. Pieroth / Schlink, Grundrechte -
Staatsrecht II, Rn. 283, p. 66 (grifei). Cf. tambm Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, pp.
50 ss e Eberhard Grabitz, "Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts", AR 98 (1973), p. 572. No sentido aqui proposto, cf. Willis Santiago Guerra Filho,
Teoria processual da constituio, pp. 84 e 85, que, ainda que, em certa passagem, refira-se a meio adequado
como aquele que atinge o fim almejado, nas demais passagens segue a definio aqui defendida como correta,
quando, por exemplo, define adequao como "conformidade com o objetivo", ou ainda quando oferece a sua
prpria traduo da deciso mencionada, utilizando o verbo "promover" em vez do verbo "alcanar", usado por
Ferreira Mendes. A correta traduo de Guerra Filho tambm citada por Lus Roberto Barroso, "Os princpios da
razoabilidade e proporcionalidade no direito constitucional", p. 71. Para mais detalhes sobre as implicaes dessa
variao no conceito de adequao, cf. Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos
fundamentales, no prelo, (captulo VI, II, 1).
52
Cf., nesse sentido, Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 78; Wilson Antnio Steinmetz,
Coliso de direitos fundamentais e princpio da proporcionalidade, p. 150; Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio,
"O princpio da razoabilidade e o princpio da proporcionalidade", p. 38.
53
DJU 09.08.2001. O mrito do pedido foi julgado em 13.12.2001 e o pleno decidiu, vencidos os ministros Nri da
Silveira e Marco Aurlio Mello, manter a deciso cautelar. At a data de envio deste artigo para publicao, a
deciso ainda no havia sido publicada.
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5.2. Necessidade
Um ato estatal que limita um direito fundamental somente necessrio caso a realizao do
54
Esse caso j foi chamado de "nosso leading case em matria de proporcionalidade" (cf. Pereira de Souza / Pinheiro
Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o princpio da proporcionalidade", p. 38). Parece um exagero classific-
lo dessa forma, principalmente quando se tem em mente que a aplicao do princpio da proporcionalidade, por
parte do STF, , quando muito, uma aplicao de um controle de razoabilidade, como j foi visto no tpico 4.
55
A mesma exigncia feita pela Lei 9048/95 (lei ordinria federal).
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objetivo perseguido no possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que
limite, em menor medida, o direito fundamental atingido. Suponha-se que, para promover o objetivo
O, o Estado adote a medida M1, que limita o direito fundamental D. Se houver uma medida M2 que,
tanto quanto M1, seja adequada para promover com igual eficincia o objetivo O, mas limite o direito
fundamental D em menor intensidade, ento a medida M1, utilizada pelo Estado, no necessria.56
A diferena entre o exame da necessidade e o da adequao clara: o exame da necessidade um
exame imprescindivelmente comparativo, enquanto que o da adequao um exame absoluto.
para decidir pela desnecessidade da medida, uma vez que ela no exclui esse controle por
amostragem, mas a ele se soma. Caso a medida se destinasse apenas a evitar locupletamento
indevido por parte das empresas, poder-se-ia argumentar que o controle por amostragem seria no
s menos restritivo livre iniciativa, mas tambm to ou mais eficiente do que a pesagem na frente
do consumidor. Mas a exigncia de pesagem tem tambm outra finalidade: proteger o consumidor
individualmente, para que ele no pague pelo que no recebeu. E, para a consecuo dessa
finalidade, a exigncia de pesagem certamente mais eficiente do que o controle por amostragem.
Nesse sentido, a exigncia de pesagem na presena do consumidor pode ser considerada como
necessria, nos termos da regra da proporcionalidade.
pela liberdade e dignidade humana (art. 5 e 1, III), ainda que isso possa, em tese, implicar um nvel
menor de proteo sade pblica (art. 6).
Para que uma medida seja reprovada no teste da proporcionalidade em sentido estrito, no
necessrio que ela implique a no-realizao de um direito fundamental. Tambm no necessrio
que a medida atinja o chamado ncleo essencial de algum direito fundamental.61 Para que ela seja
considerada desproporcional em sentido estrito, basta que os motivos que fundamentam a adoo da
medida no tenham peso suficiente para justificar a restrio ao direito fundamental atingido.
possvel, por exemplo, que essa restrio seja pequena, bem distante de implicar a no-realizao de
algum direito ou de atingir o seu ncleo essencial. Se a importncia da realizao do direito
fundamental, no qual a limitao se baseia, no for suficiente para justific-la, ser ela
desproporcional.62
A resposta parece bvia, e no foi toa que me referi limitao liberdade de iniciativa,
nesse caso, como pequena. A proteo ao consumidor parece ter um peso maior do que uma
restrio mnima liberdade de iniciativa. O Supremo Tribunal Federal, no entanto, decidiu de forma
diversa.63
[42]
6. A regra da proporcionalidade no direito brasileiro
Aqui se cuida do que, na introduo deste artigo, chamei de dimenso emprica, isto , da
identificao da regra da proporcionalidade no direito positivo brasileiro. A questo de se saber se a
aplicao da regra da proporcionalidade encontra fundamento no direito positivo brasileiro tem
recebido respostas diversas.
Em algumas decises do STF, como j visto, esse fundamento meramente pressuposto, o que
em nada contribui para o deslinde da questo. Em vrias outras, contudo, o tribunal encontra um
fundamento para a proporcionalidade no inciso LIV do art. 5.
Boa parte da doutrina entende que a regra da proporcionalidade tem seu fundamento no
chamado princpio do Estado de Direito, como o caso de Gilmar Ferreira Mendes,64 Lus Roberto
Barroso,65 e Suzana de Toledo Barros.66 Esta uma tendncia que, na Alemanha, encontra apoio em
decises do Tribunal Constitucional e na doutrina.67
H tambm quem encontre o fundamento da proporcionalidade nos mais diversos dispositivos
constitucionais. o caso, por exemplo, de Suzana de Toledo Barros, Antonio Magalhes Gomes
Filho, e de Carlos Affonso Pereira de Souza e Patrcia Regina Pinheiro Sampaio.68 Segundo esses
autores, fundamentam a aplicao da proporcionalidade os artigos 5, II (legalidade), 5, XXXV
63
Cf., contudo, o voto divergente do Min. Marco Aurlio Mello, RTJ 152, 455 [462].
64
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, "O princpio da proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
novas leituras", p. 372, citando Hans Schneider, que, no entanto, tem postura crtica acerca da fundamentao da
regra da proporcionalidade com base no princpio do Estado de Direito. Cf. Hans Schneider, "Zur
Verhltnismigkeits-Kontrolle insbesondere bei Gesetzen", pp. 390-392.
65
Cf. Lus Roberto Barroso, "Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional", pp. 75
e 77.
66
Cf. Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis
restritivas de direitos fundamentais, p. 95.
67
Sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cf. sobretudo BVerfGE 23, 127 [133]; para decises mais
recentes, cf. BVerfGE 90, 145 [173]; BVerfGE 92, 277 [317]; NJW 1995, 383; BVerfGE 93, 99 [108]; NVwZ
1996, 1199 [1200]; NJW 1997, 1910. Na literatura, cf. Eberhard Grabitz, "Der Grundsatz der Verhltnismigkeit
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts", pp. 584 ss.; Konrad Hesse, Grundzge des
Verfassungsrechts, Rn 185, p. 78; Chistian Starck, Praxis der Verfassungsauslegung, pp. 26-27. Para uma crtica a
essa posio, cf. Peter Lerche, berma und Verfassungsrecht, p. 64 e 81 ss. Veja tambm nota 64, supra.
68
Cf. Suzana de Toledo Barros, O princpio da proporcionalidade, p. 93; Antonio Magalhes Gomes Filho, "A
violao do princpio da proporcionalidade pela Lei 9296/96", Bol. IBCCrim 45 (1996), p. 14 (Gomes Filho cita
apenas os arts. 60, 4, IV e 5, II); Pereira de Souza / Pinheiro Sampaio, "O princpio da razoabilidade e o
princpio da proporcionalidade", pp. 39 ss. O Supremo Tribunal Federal tambm afirma freqentemente que o
"princpio da proporcionalidade [...] extrai a sua justificao dogmtica de diversas clusulas constitucionais", sem
nunca afirmar quais so essas diversas clusulas. Cf., por exemplo, ADIMC 1407-2, DJU 15.03.1996.
Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.
citada, segundo a qual a exigncia de aplicao da regra da proporcionalidade, por decorrer "do
regime e dos princpios" adotados pela Constituio, encontraria sustentao legal no 2 do art. 5.
A fundamentao aqui seguida tem um carter estritamente lgico, e valeria ainda que esse 2 no
existisse.
Se se admite que a grande maioria dos direitos fundamentais so princpios, no sentido
defendido por Robert Alexy, analisado brevemente no tpico 2, admite-se que eles so [44]
mandamentos de otimizao, isto , normas que obrigam que algo seja realizado na maior medida
possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas.76 E a anlise da proporcionalidade
justamente a maneira de se aplicar esse dever de otimizao ao caso concreto. por isso que se diz
que a regra da proporcionalidade e o dever de otimizao guardam uma relao de mtua
implicao.77
Qual a relao entre a otimizao diante das possibilidades fticas e a regra da
proporcionalidade? As possibilidades fticas dizem respeito s medidas concretas que podem ser
utilizadas para o fomento e a proteo de direitos fundamentais. Se para o fomento do princpio P1,
h duas medidas estatais, M1 e M2, que so igualmente adequadas para esse fim, mas M1 restringe um
outro direito fundamental P2, de se admitir que a otimizao desse princpio P2 exija que seja
empregada a medida M2. Essa conseqncia da otimizao de P2 em relao s possibilidades fticas
presentes nada mais do que a j analisada sub-regra da necessidade.78
J o exame da terceira sub-regra - a proporcionalidade em sentido estrito - nada mais do que
um mandamento de ponderao ou sopesamento, como j visto acima (item 5.3). Quando dois ou
mais direitos fundamentais colidem, a realizao de cada um deles depende do grau de realizao dos
demais e o sopesamento entre eles busca atingir um grau timo de realizao para todos. A
otimizao de um direito fundamental, nesse caso, vai depender das possibilidades jurdicas
presentes, isto , do resultado do sopesamento entre os princpios colidentes, que nada mais do que
a sub-regra da proporcionalidade em sentido estrito.79
7. Concluso
Como concluso, antes de arrolar sucintamente as teses aqui defendidas, examino mais um
caso concreto sobre a aplicao ou no-aplicao da regra da proporcionalidade. Nos controvertidos
casos sobre a admissibilidade de provas obtidas por meios ilcitos, a regra da proporcionalidade
constantemente aventada. Nesse sentido, sustenta Ada Pellegrini Grinover:
"embora se aceite o princpio geral da inadmissibilidade da prova obtida por meios ilcitos,
propugna-se a idia de que em casos extremamente graves, em que estivessem em risco valores
essenciais, tambm constitucionalmente garantidos, os tribunais poderiam admitir e valorar a
prova ilcita.
primeira vista, a Constituio brasileira parece impedir essa soluo, quando no abre
nenhuma exceo expressa ao princpio da proporcionalidade [...]".80
80
Ada Pellegrini Grinover, "A eficcia dos atos processuais luz da Constituio Federal", RPGE-SP 37 (1992), p.
46 (grifei). No mesmo sentido, cf. Lus Roberto Barroso / Ana Paula de Barcellos, "A viagem redonda: habeas
data, direitos constitucionais e as provas ilcitas", RDA 213 (1998), pp. 159 ss.
81
Discute-se, muitas vezes, a possibilidade de coliso real entre uma regra e um princpio. Como j foi dito
anteriormente, no h espao para uma anlise aprofundada da teoria dos princpios jurdicos neste artigo dedicado
proporcionalidade. A resposta fornecida acima suficiente dentro dos limites deste artigo. Para referncias
bibliogrficas em lngua portuguesa, cf. nota 7, supra.
Revista dos Tribunais 798 (2002): 23-50.
5. Para que uma medida seja considerada adequada, nos termos da regra da proporcionalidade,
no necessrio que o seu emprego leve realizao do fim pretendido, bastando apenas que o
princpio que legitime o objetivo seja fomentado;
6. A regra da proporcionalidade no encontra seu fundamento em dispositivo legal do direito
positivo brasileiro, mas decorre logicamente da estrutura dos direitos fundamentais como princpios
jurdicos;
7. Se se aceita, portanto, a definio de princpio jurdico como mandamento de otimizao,
necessrio tambm aceitar a aplicao da regra da proporcionalidade, pois ambos guardam uma
relao de implicao.
Estes dois ltimos pontos desta concluso tm um significado maior do que pode parecer
primeira vista. Dizer que a regra da proporcionalidade decorre de uma posio terica acerca da
estrutura dos direitos fundamentais, e no de uma norma de direito positivo ou do Estado de Direito,
significa tambm esvaziar um pretenso carter universal dessa regra. Para aqueles que sustentam que
a exigncia de proporcionalidade decorrncia do Estado de Direito ou do devido processo legal,
resta a tarefa de justificar a sua no-utilizao, por exemplo, pela Suprema Corte dos Estados
Unidos, ou por qualquer outro tribunal de pases onde, inegavelmente, vige um Estado de Direito.
Que fique claro, pois, que se cobra apenas coerncia nos julgados no STF, e no a aplicao da
regra da proporcionalidade. Se o Supremo Tribunal Federal, por ter outra concepo acerca da
estrutura dos direitos fundamentais ou da forma de controlar a coliso entre eles, sustentasse que a
regra da proporcionalidade no aplicvel ao caso brasileiro, poder-se-ia criticar essa concepo,
[46] mas no a sua coerncia. Mas, a partir do momento em que o STF sustenta que a regra da
proporcionalidade tem "fundamental importncia para o deslinde constitucional da coliso de direitos
fundamentais",82 e assim o faz no com o intuito de se manter meramente no plano retrico, isto ,
de recorrer a um topos - como acontece quando menciona o princpio da razoabilidade -, mas com o
expresso intuito de ir alm, e passar para o plano da aplicao sistemtica e estruturada de um
modelo pr-existente, de se esperar, ento, que dele seja cobrada coerncia.
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82
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