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POLTICA NACIONAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Braslia
Setembro 2004
2004 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
APRESENTAO, 4
INTRODUO, 5
1 ANLISE SITUACIONAL, 7
2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL, 17
2.1. Princpios, 17
2.2. Diretrizes, 18
2.3. Objetivos, 18
2.4. Usurios, 18
2.5. Assistncia Social e as protees afianadas, 19
2.5.1. Proteo Social Bsica, 19
2.5.2. Proteo Social Especial, 21
Proteo Social Especial de mdia complexidade
Proteo Social Especial de alta complexidade
4 CONSIDERAES FINAIS, 41
5 REFERNCIA BIBLIOGRFICA, 42
APRESENTAO
4
INTRODUO
6
1 ANLISE SITUACIONAL
A Assistncia Social como poltica de proteo social configura-se como uma nova
situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos, que dela necessitam, e sem
contribuio prvia a proviso dessa proteo. Esta perspectiva significaria aportar
quem, quantos, quais e onde esto os brasileiros demandatrios de servios e atenes
de assistncia social. Numa nova situao, no dispe de imediato e pronto a anlise de
sua incidncia. A opo que se construiu para exame da poltica de assistncia social na
realidade brasileira parte ento da defesa de um certo modo de olhar e quantificar a
realidade a partir de:
uma viso social inovadora que traga consigo a dimenso tica em incluir os
invisveis, os transformados em casos individuais, enquanto de fato so parte de
uma situao social coletiva; as diferenas e os diferentes, as disparidades e
desigualdades.
Uma viso social de proteo, o que supe conhecer os riscos, as vulnerabilidades
sociais a que esto sujeitos, bem como os recursos com que conta para enfrentar tais
situaes com menor dano pessoal e social possvel. Isto supe conhecer os riscos e
as possibilidades de enfrenta-los.
Uma viso social capaz de captar as diferenas sociais, entendendo que as
circunstncias e os requisitos sociais circundantes do indivduo e dele em sua famlia
so determinantes para sua proteo e autonomia. Isto exige confrontar a leitura
macro social com a leitura micro social.
Uma viso social capaz de entender que a populao tem necessidades, mas tambm
possibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas. Assim, uma
anlise de situao no pode ser s das ausncias, mas tambm das presenas at
mesmo como desejos em superar a situao atual.
Uma viso social capaz de identificar foras e no fragilidades que as diversas
situaes de vida possua.
Tudo isto significa que a situao atual para a construo da poltica pblica de
assistncia social, precisa levar em conta trs vertentes de proteo social: s pessoas, s
suas circunstncias e dentre elas seu ncleo de apoio primeiro, isto , a famlia. A
proteo social exige a capacidade de maior aproximao possvel do cotidiano da vida
das pessoas, pois nele que riscos, vulnerabilidades se constituem.
Sob este princpio preciso relacionar as pessoas e seus territrios, no caso os
municpios que, do ponto de vista federal, so a menor escala administrativa
governamental. O municpio, por sua vez, poder ter territorializao intra-urbanas, j
na condio de outra totalidade que no a nao. A unidade scio familiar por sua vez,
permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas tambm dos recursos de
cada ncleo/domiclio.
O conhecimento existente sobre as demandas por proteo social genrico, podem
medir e classificar as situaes do ponto de vista nacional, mas no explic-las. Este
objetivo dever ser parte do alcance da poltica nacional em articulao com estudos e
pesquisas.
A nova concepo de assistncia social como direito proteo social, direito
seguridade social tem duplo efeito, em o de suprir sob dado padro pr-definido um
recebimento e outro, desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela
aliada ao desenvolvimento humano e social e no tuteladora ou assistencialista, ou
7
ainda to s provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimento
depende tambm de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuio, ou melhor,
distribuio dos acessos a bens e recursos, isto implica em um incremento das
capacidades de famlias e indivduos.
Aspectos Demogrficos
8
produo e reproduo da excluso social, expondo famlias e indivduos a situaes de
risco e vulnerabilidade.
A Poltica Nacional de Assistncia Social prev na caracterizao dos municpios
brasileiros a presena das metrpoles identificadas como as cidades com mais de 900
mil habitantes, que embora numericamente sejam contadas em apenas 15 cidades, sua
populao total corresponde a 20% de toda populao brasileira. So tambm em 20% o
percentual dos que vivem no conjunto dos 4.020 municpios considerados pequenos
(com at 20.000habitantes). Juntos, portanto, esses dois extremos representam 40% de
toda populao brasileira. Significa dizer, em outras palavras, que 40% da populao
encontram-se vivendo em dois contextos totalmente diversos do ponto de vista da
concentrao populacional, mas seus contextos apresentam situaes de
vulnerabilidades e riscos sociais igualmente alarmantes, justamente por apresentarem
territrios marcados pela quase total ausncia ou precria presena do Estado. Os
pequenos municpios expressam uma caracterstica dispersiva no territrio nacional e
ainda com boa parte de sua populao vivendo em reas rurais (45% da populao). E as
metrpoles pela complexidade e alta desigualdade interna, privilegiando alguns poucos
territrios em detrimento daqueles especialmente de reas de fronteira e proteo de
mananciais.
9
Tabela 1
Classificao dos municpios segundo total de habitantes
Classificao dos municpios Total de Populao Populao Populao % rural % urbano
municpio total rural Urbana
s
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 15.022.174 18.415.230 44,93 55,07
Pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 28.832.600 9.734.706 19.097.894 33,76 66,24
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 3.940.021 16.988.107 18,83 81,17
hab)
Grandes (de 100.001 a 900.000 209 50.321.723 2.332.987 47.988.736 4,64 95,36
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 815.323 35.463.992 2,25 97,75
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 31.845.211 137.953.959 18,75 81,25
Fonte: IBGE, 2000, Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002. (*) Embora o nmero de municpios
oficialmente divulgado pelo IBGE seja 5.561, o Atlas do Desenvolvimento Humano trabalhou com um
universo de 5.509 municpios por razes metodolgicas.
Seguindo a anlise demogrfica por municpio, vale notar que embora a tendncia de
urbanizao se verifique na mdia das regies brasileiras, a sua distribuio entre os
municpios apresenta um comportamento diferenciado, considerando o porte
populacional. Alm do fato dos municpios de porte pequeno 1 (at 20.000 habitantes)
apresentarem ainda 45% de sua populao vivendo em reas rurais, vale lembrar
tambm que estes municpios representam 73% dos municpios brasileiros, ou seja a
grande maioria das cidades brasileiras caracteriza-se como de pequeno porte. Em
contraponto, apenas 3% da populao das metrpoles encontram-se em reas
consideradas rurais, ficando 97% dos seus moradores na zona urbana. Estas nuances
demogrficas apontam a necessidade dos Centros de Referncia de Assistncia Social
considerarem as dinmicas internas que cada tipo de municpio, face a natureza de sua
concentrao populacional aliada s condies socioeconmicas.
O crescimento relativo da populao brasileira vem diminuindo desde a dcada de 70. A
taxa de natalidade declinou de 1992 a 2002 de 22,8% para 21%, bem como a taxa de
fecundidade total, que declinou de 2,7 para 2,4 filhos por mulher em perodo frtil
(nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao final do seu perodo frtil). A queda
da fecundidade e natalidade tem provocado importantes transformaes na composio
etria da populao brasileira, como estreitamento da base da pirmide etria, com a
reduo do contingente de crianas e adolescentes at 14 anos e o alargamento do topo,
com o aumento da populao idosa.
O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade do mundo, quaisquer que
sejam as medidas utilizadas. Segundo Instituto de Pesquisas Aplicadas - IPEA, em
2002, os 50% mais pobres detinham 14,4% do rendimento e o 1% mais ricos, 13,5% do
rendimento. A questo central a ser considerada que este modelo de desigualdade do
pas ganha expresso concreta no cotidiano das cidades, cujos territrios internos
(bairros, distritos, reas censitrias ou de planejamento) tendem a apresentar condies
de vida tambm desiguais. Porm, ainda considerando as medidas de pobreza (renda
per capita inferior a salrio mnimo) e indigncia (renda per capita inferior a do
salrio mnimo) pelo conjunto dos municpios brasileiros, j possvel observar as
diferenas de concentrao da renda entre os municpios, o que supe a necessidade de
conjugar os indicadores de renda a outros relativos s condies de vida de cada
localidade.
10
Tabela 2
Concentrao da indigncia nos grupos de municpios classificados pela populao
2000 -
Municpios classificados pela Total de Populao Populao Mdia de Percentagem
populao municpios total vivendo com populao vivendo com
renda per capita vivendo com renda per capita
abaixo da linha renda per capita abaixo da linha
de indigncia abaixo da linha de indigncia
de indigncia em
cada municpio
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 9.160.084 2.280 27,39
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 28.832.600 7.554.345 7.836 26,20
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 3.564.858 11.843 17,03
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 50.321.723 5.012.177 23.982 9,96
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 2.744.692 182.979 7,57
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 28.036.157 5.091 16,51
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
Tabela 3
Concentrao da pobreza nos grupos de municpios classificados pela populao
2000 -
Municpios classificados pela Total de Populao Populao Mdia Percentagem
populao municpios total vivendo com Populao vivendo com renda
renda per capita vivendo com per capita abaixo
da linha de
abaixo da linha renda per capita
pobreza
de pobreza abaixo da linha
de pobreza em
cada municpio
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 16.673.196 4.150 49,86
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 28.832.600 13.696.633 14.208 47,50
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 7.380.022 24.518 35,26
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 50.321.723 11.852.368 56.710 23,55
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 6.419.325 427.955 17,69
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 56.021.544 10.173 32,99
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
A Famlia e indivduos
A famlia brasileira vem passando por transformaes ao longo do tempo. Uma delas
refere-se pessoa de referncia da famlia. Da dcada passada at 2002 houve um
crescimento de 30% da participao da mulher como pessoa de referncia da famlia.
Em 1992, elas eram referncia para aproximadamente 22% das famlias brasileiras, e em
2002, passaram a ser referncia para prximo de 29% das famlias. Esta tendncia de
11
crescimento ocorreu de forma diferente entre as regies do Pas e foi mais acentuada
nas regies metropolitanas. Em Salvador, 42,2% das famlias tinham na mulher sua
referncia. Em Belm eram 39,8% e em Recife 37,1%. Entre as Grandes Regies, o Norte
apresentava a maior proporo de famlias com este perfil, 33,4% e, o Sul, a menor,
25,5%. Entre as Unidades Federadas, em um dos extremos estava o Amap com 41,1% e,
no outro, o Mato Grosso com 21,9% das famlias cuja pessoa de referncia a mulher.
(Grfico 1).
30
29
28 28,4
27
27,3
26
25,9 26
25
24 24,9
24,2
23
22,9
22 22,3
21 ,9
21
20
1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002
Proteo Integral
Crianas, adolescentes e jovens
Entre as famlias brasileiras com crianas, 36,3% tinham rendimento per capita familiar
de at 1/2 salrio mnimo e 62,6% at 1 salrio mnimo. Entre as crianas de 7 a 14 anos
de idade, faixa etria correspondente ao ensino fundamental, a desigualdade era menor
entre ricos e pobres. Entre as crianas de famlias mais pobres a taxa de escolarizao
era de 93,2% e, entre as mais ricas, de 99,7%. Por outro ngulo de anlise, morar em
municpios at 100.000 habitantes se tem mais chance de ter crianas de 7 a 14 anos
fora da escola (entre 7 e 8%) do que morar nos grandes municpios ou metrpoles, onde
o percentual varia entre 2 a 4%.
Tabela 4
% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000
Total de total 7 a 14 anos total fora da % de crianas de 7
municpios escola a 14 anos fora da
escola
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 5.910.848 406.220 6,87
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 5.114.998 396.220 7,74
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 2.217.452 196.212 8,84
grandes (de 100.001 a 900.000 209 13.379.577 304.955 2,27
hab)
metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 4.936.738 180.217 3,65
TOTAL 5.507 31.559.613 1.483.824 4,70
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002
12
Uma varivel considerada importante e que influenciaria a defasagem escolar seria o
rendimento familiar per capita. Entre a populao com 25 anos ou mais, a mdia de
anos de estudo dos mais pobres era, em 2002, de 3,4 anos e, entre os mais ricos de 10,3
anos de estudo. Por outro lado, tomando o tamanho dos municpios, a defasagem
escolar tambm varia segundo o mesmo indicador, sendo maior nos municpios
pequenos, onde a mdia de anos de estudos fica em 4 anos e nos de grande porte ou
metrpoles essa mdia sobe para 6 a quase 8 anos de estudos. Ou seja, para alm da
renda, o tamanho dos municpios tambm pode interferir no indicador de defasagem
escolar.
Tabela 5
% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000
30
25,1
25 23,5
19,6
20 17,6 17,6
16,3
14,8
15 13,6
12,5
11 11,5 11,9
9,7 10 10,1 10,3
8,4 8,6 8,7 8,8
10 7,5 8
5,6 5,6 5,9 5,9
4,8
5
0
Distrito Federal
Rio Grande do Norte
Mato Grosso
Minas Gerais
Paraba
Sergipe
Cear
Maranho
Esprito Santo
Rondnia
Rio de Janeiro
Acre
Par
Roraima
Piau
Gois
Rio Grande do Sul
Bahia
Paran
Alagoas
Amazonas
Tocantins
Pernambuco
So Paulo
Amap
13
Gravidez na Adolescncia
O comportamento reprodutivo das mulheres brasileiras vem mudando nos ltimos
anos, com aumento da participao das mulheres mais jovens no padro de fecundidade
do pas. Chama a ateno o aumento da proporo de mes com idades abaixo dos 20
anos. Este aumento verificado tanto na faixa de 15 a 19 anos de idade como na de 10 a
14 anos de idade da me. A gravidez na adolescncia considerada de alto risco, com
taxas elevadas de mortalidade materna e infantil.
Tabela 6
Concentrao de mulheres de 15 a 17 anos com filhos - 2000
Municpios classificados pela Total de Mulheres de Mulheres de Mdia de Percentagem
populao municpios 15 a 17 anos 15 a 17 anos concentrao de de mulheres de
com filhos Mulheres de 15 a 15 a 17 anos
17 anos com com filhos
filhos
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 1.083.706 98.529 25 9,09
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 957.365 93.881 97 9,81
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 671.147 60.867 202 9,07
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 1.553.736 121.008 579 7,79
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 1.057.563 75.295 5.020 7,12
hab)
TOTAL 5.507 5.323.517 449.580 82 8,45
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
Eqidade
Idosos
Segundo PNAD - 2002, a populao idosa (pessoas com 60 ou mais anos de idade) era
aproximadamente de 16 milhes de pessoas, correspondendo a 9,3% da populao
brasileira. Considerando o aumento da expectativa de vida, as projees apontam para
uma populao de idosos, em 2020, de 25 milhes de pessoas, representando 11,4% da
populao total brasileira. Este aumento considervel da participao da populao
idosa, produzir importantes impactos e transformaes nas polticas pblicas,
principalmente sade, previdncia e assistncia Social.
A distribuio da populao com mais de 65 anos nos municpios brasileiros apresenta
uma mdia percentual equilibrada em torno de 6%, no havendo discrepncia sob esse
ponto de vista entre os tamanhos dos municpios. Em termos absolutos, embora
tambm fiquem na totalidade em torno de 2 milhes de pessoas nos grupos dos
municpios, quando se distribui essa concentrao por unidade municipal, a maior
variao fica entre uma mdia de 545 idosos nos municpios pequenos at 149.000
idosos nas metrpoles.
14
Tabela 7
Concentrao da populao com mais de 65 anos nos municpios - 2000
Municpios classificados pela Total de municpios Populao de 65 concentrao Percentagem de
populao anos ou mais mdia de 65 anos ou mais
Populao de 65
anos ou mais nos
municpios
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 2.189.438 545 6,55
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 1.726.727 1.791 5,99
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 1.179.214 3.918 5,63
grandes (de 100.001 a 900.000 209 2.605.869 12.468 5,18
hab)
metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 2.233.852 148.923 6,16
TOTAL 5.507 9.935.100 1.804 5,85
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano , 2002
15
Segundo Censo Demogrfico de 2000, 32,02% da populao estava abaixo da linha de
pobreza, ou seja, tinham rendimento familiar per capita inferior a 1/2 salrio mnimo.
Entre as PPDs, 29,05% estavam abaixo da linha da pobreza. Preocupante era a situao
das PPIs, com 41,62% em situao de pobreza. Entre as PPDs a taxa de pobreza
inferior da populao total. Este resultado pode estar associado a atuao do estado,
atravs da transferncia de renda oriundas da assistncia social e da previdncia social.
Ainda na perspectiva da equidade, a poltica de assistncia social atua com outros
segmentos sujeitos a maiores graus de riscos sociais, como a populao em situao de
rua, indgenas, quilombolas, adolescentes em conflito com a lei, os quais ainda no
fazem parte de uma viso de totalidade da sociedade brasileira. Tal ocultamento
dificulta a construo de uma real perspectiva de sua presena no territrio brasileiro,
no sentido de subsidiar o direcionamento de metas das polticas pblicas.
2
Informaes retiradas de estudo Assistncia Social no Brasil, Subsecretaria de Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.
16
2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
A Constituio Federal de 1988 traz uma nova concepo para a Assistncia Social
brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a
assistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da
universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. A LOAS cria uma nova matriz
para a poltica de assistncia social, inserindo-a no sistema de bem-estar social brasileiro
concebido como campo de Seguridade Social, configurando o tringulo juntamente com
a sade e a previdncia social.
2.1. Princpios
17
III - Respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e
servios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria, vedando-se
qualquer comprovao vexatria de necessidade;
2.2. Diretrizes
2.3. Objetivos
2.4. Usurios
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco atravs do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de
vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou
nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos -
relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por
deficincias, dentre outras).
Os servios de proteo social bsica sero executados de forma direta nos Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS) e em outras unidades bsicas e pblicas de
Assistncia Social, bem como de forma indireta nas entidades e organizaes de
Assistncia Social da rea de abrangncia dos CRAS.
20
2.5.2. Proteo Social Especial
A realidade brasileira nos mostra que existem famlias com as mais diversas situaes
scio-econmicas que induzem violao dos direitos de seus membros, em especial, de
suas crianas, adolescentes, jovens, idosos e deficientes, alm da gerao de outros
fenmenos como, por exemplo, pessoas em situao de rua, migrantes, idosos
abandonados que esto nesta condio no pela ausncia de renda, mas por outras
variveis da excluso social. Percebe-se que estas situaes se agravam justamente nas
parcelas da populao onde h maiores ndices de desemprego e de baixa renda dos
adultos.
Assim, as linhas de atuao com as famlias em situao de risco devem abranger desde
o provimento de seu acesso a servios de apoio e sobrevivncia at sua incluso em
redes sociais de atendimento e de solidariedade.
21
outros.
So destinados, por exemplo, s crianas, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos, s
pessoas com deficincia e s pessoas em situao de rua que tiverem seus direitos
violados e, ou, ameaados e cuja convivncia com a famlia de origem seja considerada
prejudicial sua proteo e ao seu desenvolvimento. No caso da proteo social especial
populao em situao de rua sero priorizados os servios que possibilitem a
organizao de um novo projeto de vida, visando criar condies para adquirirem
referncias na sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito.
22
Atendimento Integral Institucional;
Casa Lar;
Repblica;
Casa de Passagem;
Albergue;
Famlia Substituta;
Famlia Acolhedora;
Medidas scio-educativas restritivas e privativas de liberdade (Semi-liberdade,
Internao provisria e sentenciada);
Trabalho protegido.
Trata das condies para a extenso e universalizao da proteo social aos brasileiros
atravs da poltica de assistncia social e para a organizao, responsabilidade e
funcionamento de seus servios e benefcios nas trs instncias de gesto
governamental3.
3
Segundo Aldaza Sposati em documento denominado Contribuio para a construo do Sistema
nico de Assistncia Social SUAS
23
Os servios socioassistenciais no SUAS so organizados segundo as seguintes
referncias: vigilncia social, proteo social e defesa social e institucional:
. Vigilncia Social: refere-se produo, sistematizao de informaes, indicadores
e ndices territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social que
incidem sobre famlias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianas, adolescentes,
jovens, adultos e idosos); pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficincia
ou em abandono; crianas e adultos vtimas de formas de explorao, de violncia e de
ameaas; vtimas de preconceito por etnia, gnero e opo pessoal; vtimas de apartao
social que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existncia;
vigilncia sobre os padres de servios de assistncia social em especial aqueles que
operam na forma de albergues, abrigos, residncias, semi-residncias, moradias
provisrias para os diversos segmentos etrios. Os indicadores a serem construdos
devem mensurar no territrio as situaes de riscos sociais e violao de direitos.
. Proteo Social: Os servios de proteo bsica e especial devem garantir as
seguintes seguranas:
Segurana de Sobrevivncia: atravs de benefcios continuados e eventuais
que assegurem: proteo social bsica a idosos e pessoas com deficincia sem fonte
de renda e sustento4; pessoas e famlias vtimas de calamidades e emergncias;
situaes de forte fragilidade pessoal e familiar, em especial s mulheres chefes de
famlia e seus filhos;
Segurana de Convvio: atravs de aes, cuidados e servios que
restabeleam vnculos pessoais, familiares, de vizinhana, de segmento social,
mediante a oferta de experincias scio-educativas, ldicas, scio-culturais,
desenvolvidas em rede de ncleos scio-educativos e de convivncia para os diversos
ciclos de vida, suas caractersticas e necessidades;
Segurana de Acolhida: atravs de aes, cuidados, servios e projetos
operados em rede com unidade de porta de entrada destinada proteger e recuperar
s situaes de abandono e isolamento de crianas, adolescentes, jovens, adultos e
idosos, restaurando sua autonomia, capacidade de convvio e protagonismo
mediante a oferta de condies materiais de abrigo, repouso, alimentao,
higienizao, vesturio e aquisies pessoais desenvolvidas atravs de acesso a
trabalho scio-educativo;
24
Direito de convivncia familiar e comunitria.
O processo de gesto do SUAS prev as seguintes bases organizacionais:
25
centralidade da famlia e a superao da focalizao, no mbito da poltica de
Assistncia Social, repousam no pressuposto de que para a famlia prevenir, proteger,
promover e incluir seus membros necessrio, em primeiro lugar, garantir condies de
sustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulao da poltica de Assistncia Social
pautada nas necessidades das famlias, seus membros e dos indivduos.
Essa postulao se orienta pelo reconhecimento da realidade que temos hoje atravs de
estudos e anlises das mais diferentes reas e tendncias. Pesquisas sobre populao e
condies de vida nos informam que as transformaes ocorridas na sociedade
contempornea, relacionadas ordem econmica, organizao do trabalho,
revoluo na rea da reproduo humana, mudana de valores e liberalizao dos
hbitos e dos costumes, bem como ao fortalecimento da lgica individualista em termos
societrios, redundaram em mudanas radicais na organizao das famlias. Dentre
essas mudanas pode-se observar um enxugamento dos grupos familiares (famlias
menores), uma variedade de arranjos familiares (monoparentais, reconstitudas), alm
dos processos de empobrecimento acelerado e da desterritorializao das famlias
gerada pelos movimentos migratrios.
Essas transformaes, que envolvem aspectos positivos e negativos, desencadearam um
processo de fragilizao dos vnculos familiares e comunitrios e tornaram as famlias
mais vulnerveis. A vulnerabilidade pobreza est relacionada no apenas aos fatores
da conjuntura econmica e das qualificaes especficas dos indivduos, mas tambm s
tipologias ou arranjos familiares e aos ciclos de vida das famlias. Portanto, as condies
de vida de cada indivduo dependem menos de sua situao especfica que daquela que
caracteriza sua famlia. No entanto, percebe-se que na sociedade brasileira, dada as
desigualdades caractersticas de sua estrutura social, o grau de vulnerabilidade vem
aumentando e com isso aumenta a exigncia das famlias desenvolverem complexas
estratgias de relaes entre seus membros para sobreviverem.
Assim, essa perspectiva de anlise, refora a importncia da poltica de Assistncia
Social no conjunto protetivo da Seguridade Social, como direito de cidadania, articulada
lgica da universalidade. Alm disso, h que considerar a diversidade scio-cultural
das famlias, na medida em que estas so, muitas vezes, movidas por hierarquias
consolidadas e por uma solidariedade coativa que redundam em desigualdades e
opresses. Sendo assim, a poltica de Assistncia Social possui papel fundamental no
processo de emancipao destas, enquanto sujeito coletivo. Postula-se, inclusive, uma
interpretao mais ampla do estabelecido na legislao, no sentido de reconhecer que a
concesso de benefcios est condicionada impossibilidade no s do beneficirio em
prover sua manuteno, mas tambm de sua famlia. Dentro do princpio da
universalidade, portanto, objetiva-se a manuteno e a extenso de direitos, em sintonia
com as demandas e necessidades particulares expressas pelas famlias.
Nesta tica, a centralidade da famlia com vistas superao da focalizao, tanto
relacionada a situaes de risco como a de segmentos, sustenta-se a partir da
perspectiva postulada. Ou seja, a centralidade da famlia garantida medida que na
Assistncia Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva
uma poltica de cunho universalista, que em conjunto com as transferncias de renda
em patamares aceitveis se desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciais
que suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivncia familiar e
comunitria.
Alm disso, a Assistncia Social, enquanto poltica pblica, que compe o trip da
Seguridade Social, e considerando as caractersticas da populao atendida por ela, deve
fundamentalmente inserir-se articulao intersetorial com outras polticas sociais,
particularmente, as pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte, Emprego,
26
Habitao, entre outras, para que as aes no sejam fragmentadas e se mantenha o
acesso e a qualidade dos servios para todas as famlias e indivduos.
27
Importantes conceitos no campo da descentralizao foram incorporados a partir da
leitura territorial como expresso do conjunto de relaes, condies e acessos
inaugurados pelas anlises de Milton Santos, que interpreta a cidade com significado
vivo a partir dos atores que dele se utilizam.
Dirce Koga, afirma que os direcionamentos das polticas pblicas esto
intrinsecamente vinculados prpria qualidade de vida dos cidados. no embate
relacional da poltica pblica entre governo e sociedade que se dar a ratificao ou o
combate ao processo de excluso social em curso. Pensar na poltica pblica a partir do
territrio exige tambm um exerccio de revista histria, ao cotidiano, ao universo
cultural da populao que vive neste territrio (...). A perspectiva de totalidade, de
integrao entre os setores para uma efetiva ao pblica... vontade poltica de fazer
valer a diversidade e a inter-relao das polticas locais (2003:25).
Nesta vertente, o objeto da ao pblica, buscando garantir a qualidade de vida da
populao, extravasa os recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentaram as
polticas sociais e em especial a poltica de assistncia social.
Menicucci (2002) afirma que o novo paradigma para a gesto pblica articula
descentralizao e intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado promover a
incluso social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que
incidem sobre uma populao em determinado territrio. Ou seja, ao invs de metas
setoriais a partir de demandas ou necessidades genricas, trata-se de identificar os
problemas concretos, as potencialidades e as solues, a partir de recortes territoriais
que identifiquem conjuntos populacionais em situaes similares, e intervir atravs das
polticas pblicas, com o objetivo de alcanar resultados integrados e promover impacto
positivo nas condies de vida. O que Aldaza Sposati tem chamado de atender a
necessidade e no o necessitado.
Dessa forma, uma maior descentralizao, que recorte regies homogneas, costuma ser
pr-requisito para aes integradas na perspectiva da intersetorialidade.
Descentralizao efetiva com transferncia de poder de deciso, de competncias e de
recursos, e com autonomia das administraes dos microespaos na elaborao de
diagnsticos sociais, diretrizes, metodologias, formulao, implementao, execuo,
monitoramento, avaliao e sistema de informao das aes definidas, com garantias
de canais de participao local. Pois, esse processo ganha consistncia quando a
populao assume papel ativo na reestruturao.
Para Menicucci (2002), a proposta de planejamento e intervenes intersetoriais
envolve mudanas nas instituies sociais e suas prticas. Significa alterar a forma de
articulao das aes em segmentos, privilegiando a universalizao da proteo social
em prejuzo da setorializao e da autonomizao nos processos de trabalho. Implica,
tambm, em mudanas na cultura e nos valores da rede socioassistencial, das
organizaes gestoras das polticas sociais e das instncias de participao. Torna-se
necessrio, constituir uma forma organizacional mais dinmica, articulando as diversas
instituies envolvidas.
essa a perspectiva que esta Poltica Nacional quer implementar. A concepo da
assistncia social como poltica pblica tem como principais pressupostos a
territorializao, a descentralizao e a intersetorialidade aqui expressos.
Assim, a operacionalizao da poltica de assistncia social em rede, com base no
territrio, constitui um dos caminhos para superar a fragmentao na prtica dessa
poltica. Trabalhar em rede, nessa concepo territorial significa ir alm da simples
adeso, pois h necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as prticas se
construram historicamente pautadas na segmentao, na fragmentao e na
28
focalizao, e olhar para a realidade, considerando os novos desafios colocados pela
dimenso do cotidiano, que se apresenta sob mltiplas formataes, exigindo
enfrentamento de forma integrada e articulada.
5
Para os municpios acima de 20.000 habitantes, a partir do Censo 2.000, o IBGE disponibiliza as
informaes desagregadas pelos setores censitrios, o que permite construir medidas de desigualdades
socioterritoriais intraurbanas.
6
Forma de definio utilizada no Plano Estadual de Assistncia Social - 2004 a 2007, do Estado do
Paran, tomando por base a diviso adotada pelo IBGE.
7
Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais no desenvolvimento da pesquisa do Mapa da excluso/incluso social.
8
Centro de estudos vinculado ao Cebrap que realiza pesquisas de regies metropolitanas,
desenvolvendo mapas de vulnerabilidade social.
29
Municpios de pequeno porte 2 entende-se por municpio de pequeno porte 2
aquele cuja populao varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a
10.000 famlias em mdia). Diferenciam-se dos pequeno porte 1 especialmente
no que se refere concentrao da populao rural que corresponde a 30% da
populao total. Quanto s suas caractersticas relacionais mantm-se as mesmas
dos municpios pequenos 1.
Municpios de mdio porte entende-se por municpios de mdio porte aqueles
cuja populao est entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000
famlias). Mesmo ainda precisando contar com a referncia de municpios de
grande porte para questes de maior complexidade, j possuem mais autonomia
na estruturao de sua economia, sediam algumas indstrias de transformao,
alm de contarem com maior oferta de comrcio e servios. A oferta de empregos
formais, portanto, aumenta tanto no setor secundrio como no de servios.
Esses municpios necessitam de uma rede mais ampla de servios de assistncia
social, particularmente na rede de proteo social bsica. Quanto proteo
especial, a realidade de tais municpios se assemelha dos municpios de
pequeno porte, no entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa rea
maior, o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem servios prprios
dessa natureza ou de referncia regional, agregando municpios de pequeno porte
no seu entorno.
Municpios de grande porte entende-se por municpios de grande porte aqueles
cuja populao de 101.000 habitantes at 900.000 habitantes (cerca de 25.000
a 250.000 famlias). So os mais complexos na sua estruturao econmica,
plos de regies e sedes de servios mais especializados. Concentram mais
oportunidades de emprego e oferecem maior nmero de servios pblicos,
contendo tambm mais infra-estrutura. No entanto, so os municpios que por
congregarem o grande nmero de habitantes e, pelas suas caractersticas em
atrarem grande parte da populao que migra das regies onde as oportunidades
so consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por servios das
vrias reas de polticas pblicas. Em razo dessas caractersticas, a rede
socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo servios de
proteo social bsica, bem como uma ampla rede de proteo especial (nos
nveis de mdia e alta complexidade).
Metrpoles entende-se por metrpole os municpios com mais de 900.000
habitantes (atingindo uma mdia superior a 250.000 famlias cada). Para alm
das caractersticas dos grandes municpios, as metrpoles apresentam o
agravante dos chamados territrios de fronteira, que significam zonas de limites
que configuram a regio metropolitana e normalmente com forte ausncia de
servios do Estado.
31
populao em todos os seus aspectos. Trata-se, enfim, de uma estratgia de articulao
poltica que resulta na integralidade do atendimento.
No caso da assistncia social, a constituio de rede pressupe a presena do Estado
como referncia global para sua consolidao como poltica pblica. Isso supe que o
poder pblico seja capaz de fazer com que todos os agentes desta poltica, OGs e, ou,
ONGs, transitem do campo da ajuda, filantropia, benemerncia para o da cidadania e
dos direitos. E aqui est um grande desafio a ser enfrentado pelo Plano Nacional, que
ser construdo ao longo do processo de implantao do SUAS.
Cabe ao poder pblico conferir unidade aos esforos sociais a fim de compor uma rede
socioassistencial, rompendo com a prtica das ajudas parciais e fragmentadas,
caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral, com padres de
qualidade passveis de avaliao. Essa mudana dever estar contida nas diretrizes da
poltica de superviso da rede conveniada que definir normas e procedimentos para a
oferta de servios.
3.1.4. Financiamento
No Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, que toma corpo
atravs da proposta de um Sistema nico, a instncia de financiamento representada
pelos Fundos de Assistncia Social nas trs esferas de governo. No mbito federal, o
Fundo Nacional, criado pela LOAS e regulamentado pelo Decreto n 1605/95, tem o
seguinte objetivo: proporcionar recursos e meios para financiar o benefcio de
prestao continuada e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social
(art. 1, do decreto n 1605/95).
Com base nessa definio, o financiamento dos benefcios se d de forma direta aos seus
destinatrios, e o financiamento da rede socioassistencial se d mediante aporte prprio
e repasse de recursos fundo a fundo, bem como de repasses de recursos para projetos e
programas que venham a ser considerados relevantes para o desenvolvimento da
poltica de assistncia social em cada esfera de governo, de acordo com critrios de
partilha e elegibilidade de municpios, regies e/ou estados, pactuados nas comisses
intergestoras e deliberados nos conselhos de assistncia social.
Assim, o propsito o de respeitar as instncias de gesto compartilhada e de
deliberao da poltica nas definies afetas ao financiamento dos servios, programas,
projetos e benefcios componentes do Sistema nico de Assistncia Social.
De acordo com a diretriz da descentralizao e, em consonncia com o pressuposto do
co-financiamento, essa rede deve contar com a previso de recursos das trs esferas de
governo, em razo da co-responsabilidade que perpassa a proviso da proteo social
brasileira. O financiamento deve ter como base os diagnsticos socioterritoriais
apontados pelo Sistema Nacional de Informaes de Assistncia Social9 que considerem
as demandas e prioridades que se apresentam de forma especfica, de acordo com as
diversidades e parte de cada regio ou territrio, a capacidade de gesto e de
atendimento e de arrecadao de cada municpio/regio, bem como os diferentes nveis
de complexidade dos servios, atravs de pactuaes e deliberaes estabelecidas com os
entes federados e os respectivos conselhos.
No entanto, tradicionalmente, o financiamento da poltica de assistncia social
brasileira tem sido marcado por prticas centralizadas, genricas e segmentadas, que se
configuram numa srie histrica engessada e perpetuada com o passar dos anos. Tal
processo se caracteriza pelo formato de atendimentos pontuais e, em alguns casos, at
9
Vide contedo do tem Informaes, Monitoramento e Avaliao.
32
paralelos, direcionados a programas que muitas vezes no correspondem s
necessidades estaduais, regionais e municipais. Tal desenho no fomenta a capacidade
criativa destas esferas e nem permite que sejam propostas aes complementares para a
aplicao dos recursos pblicos repassados.
Ainda deve ser ressaltado no modelo de financiamento em vigor, a fixao de valores per
capita, que atribuem recursos com base no nmero total de atendimentos e no pela
conformao do servio s necessidades da populao, com determinada capacidade
instalada. Essa orientao, muitas vezes, leva a prticas equivocadas, em especial no que
tange aos servios de longa permanncia, que acabam por voltar-se para a manuteno
irreversvel dos usurios desagregados de vnculos familiares e comunitrios.
Outro elemento importante nessa anlise da forma tradicional de financiamento da
poltica de assistncia social so as emendas parlamentares que financiam aes
definidas em mbito federal, de forma desarticulada do conjunto das instncias do
sistema descentralizado e participativo. Isso se d, muitas vezes, pela no articulao
entre os poderes Legislativo e Executivo no debate acerca da Poltica Nacional de
Assistncia Social, o que se pretende alterar com a atual proposta.
Ao longo dos 10 anos de promulgao da LOAS, algumas bandeiras tm sido levantadas
em prol do financiamento da assistncia social, construdo sobre bases mais slidas e
em maior consonncia com a realidade brasileira. Juntamente com a busca de
vinculao constitucional de percentual de recursos para o financiamento desta poltica
nas trs esferas de governo, figuram reivindicaes que, no debate da construo do
SUAS, tm protagonizado as decises do rgo gestor federal. So elas: o financiamento
com base no territrio, considerando os portes dos municpios e a complexidade dos
servios, pensados de maneira hierarquizada e complementar; a no exigibilidade da
Certido Negativa de Dbitos junto ao INSS como condio para os repasses desta
poltica; a no descontinuidade do financiamento a cada incio de exerccio financeiro; o
repasse automtico de recursos do Fundo Nacional para os Estaduais, Municipais e do
Distrito Federa para o co-financiamento das aes afetas a esta poltica; o
estabelecimento de pisos de ateno, entre outros.
Com base nessas reivindicaes e, respeitando as deliberaes da IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, nova sistemtica de
financiamento deve ser instituda, ultrapassando o modelo convenial e estabelecendo o
repasse automtico fundo a fundo no caso do financiamento dos servios, programas e
projetos de assistncia social. Essa nova sistemtica dever constar na Norma
Operacional Bsica que ser elaborada com base nos pressupostos elencados na nova
poltica.
Esse movimento deve extrapolar a tradicional fixao de valores per capita, passando-se
definio de um modelo de financiamento que atenda ao desenho ora proposto para a
Poltica Nacional, primando pelo co-financiamento construdo a partir do pacto
federativo, baseado em pisos de ateno. Tais pisos devem assim ser identificados em
funo dos nveis de complexidade, atentando para a particularidade dos servios de
mdia e alta complexidade, os quais deve ser substituda progressivamente pela
identificao do atendimento das necessidades das famlias e indivduos, frente aos
direitos afirmados pela assistncia social.
Concomitante a esse processo tem-se operado a reviso dos atuais instrumentos de
planejamento pblico, em especial o Plano Plurianual, que se constitui em um guia
programtico para as aes do Poder Pblico, e traduz a sntese dos esforos de
planejamento de toda a administrao para contemplar os princpios e concepes do
SUAS. Essa reviso deve dar conta de duas realidades que atualmente convivem, ou
seja, a construo do novo processo e a preocupao com a no ruptura radical com o
33
que vige atualmente, para que no se caracterize descontinuidade nos atendimentos
prestados aos usurios da assistncia social. Portanto, essa uma proposta de transio
que vislumbra projees para a universalizao dos servios de proteo bsica, com
reviso tambm de suas regulaes, ampliao da cobertura da rede de proteo
especial, tambm com base em novas normatizaes, bem como a definio de diretrizes
para a gesto dos benefcios preconizados pela LOAS.
Ainda compe o rol das propostas da Poltica Nacional de Assistncia Social a
negociao e a assinatura de protocolos intersetoriais com as polticas de sade e de
educao, para que seja viabilizada a transio do financiamento dos servios a estas
reas afetas, que ainda so assumidos pela poltica de assistncia social, bem assim a
definio de responsabilidades na prestao de servios voltados a esta poltica pelas
organizaes que contam com financiamento indireto mediante isenes oportunizadas
pelo Certificado de Entidades Beneficentes de Assistncia Social CEBAS. Esses
servios devem estar integrados rede socioassistencial e devem atuar de maneira
coerente com o que se prope na Poltica de Assistncia Social e suas regulaes.
A proposta oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
para o exerccio de 2005, em discusso no Congresso Nacional aponta para um volume
de recursos de 6,02% do oramento da Seguridade Social para a Assistncia Social. Este
Ministrio reconhece a exigncia da destinao de recursos para a rea e recomenda que
at esse momento Estados e Municpios invistam no mnimo de 5% de seus oramentos
para a rea.
34
As alianas da sociedade civil com a representao governamental so um elemento
fundamental para o estabelecimento de consensos, o que aponta para a necessidade de
definio de estratgias polticas a serem adotadas no processo de correlao de foras.
Os conselhos paritrios, no campo da assistncia social, tm como representao da
sociedade civil, os usurios ou organizaes de usurios, entidades e organizaes de
assistncia social (instituies de defesa de direitos e prestadoras de servios),
trabalhadores do setor (Artigo 17 - ll).
importante assinalar, que cada conselheiro, eleito em foro prprio para representar
um segmento, estar no s representando sua categoria, mas a poltica como um todo
em sua instncia de governo. E o acompanhamento das posies assumidas devero ser
objetos de ao dos fruns, se constituindo estes, tambm, em espaos de controle
social.
A organizao dos gestores, a nvel municipal e estadual, com a discusso dos temas
relevantes para a poltica se constitui em espaos de ampliao do debate.
As comisses intergestoras Tri e Bipartite so espaos de pactuao da gesto
compartilhada e democratizam o Estado.
Vale ressaltar que a mobilizao nacional conquistada por todos atores sociais desta
poltica efetivou nestes quase onze anos de LOAS.
Para o avano pretendido, a poltica aponta para a construo de uma nova agenda para
os conselhos de assistncia social. Uma primeira vertente a aglutinao do CNAS com
os conselhos nacionais das polticas sociais integrando um novo movimento neste pas.
Outra a construo de uma agenda comum dos conselhos nacional, estaduais e
municipais de assistncia social. Esta ltima tem como objetivo de organizar pontos
comuns e aes convergentes, resguardando as peculiaridades regionais.
Para isto, sero necessrias novas aes ao nvel da legislao, do funcionamento e da
capacitao de conselheiros e dos secretrios executivos.
36
Outro aspecto importante no debate sobre recursos humanos refere-se a um conjunto de
leis que passaram a vigorar com a Constituio Federal de 1988, sendo ela prpria um
marco regulatrio sem precedentes no Brasil para a assistncia social, ao reconhec-la
como poltica pblica, direito do cidado, dever do Estado, a ser gerida de forma
descentralizada, participativa e com controle social.
A nova forma de conceber e gerir esta poltica estabelecida, pela Constituio Federal de
1988 e pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, exige alteraes no processo de
trabalho dos trabalhadores de modo que a prtica profissional esteja em consonncia
com os avanos da legislao que regula a assistncia social assim como as demais
polticas sociais (Couto, 1999).
A concepo da assistncia social como direito impe aos trabalhadores da poltica que
estes superem a atuao na vertente de viabilizadores de programas para a de
viabilizadores de direitos. Isso muda substancialmente seu processo de trabalho (idem).
Exige tambm dos trabalhadores o conhecimento profundo da legislao implantada a
partir da Constituio Federal de 1988. impossvel trabalhar na tica dos direitos sem
conhec-los e impossvel pensar na sua implantao se no estiver atento s dificuldades
de sua implantao (Couto, 1999:207).
A descentralizao da gesto da poltica implica novas atribuies para os gestores e
trabalhadores das trs esferas de governo e de dirigentes e trabalhadores das entidades
de assistncia social, exigindo-lhes novas e capacitadas competncias que a autonomia
poltica-administrativa impe.
A participao e o controle social sobre as aes do Estado, estabelecidos na
Constituio Federal de 1988, tambm requer dos trabalhadores um arcabouo terico-
tcnico-operativo de nova natureza, no propsito de fortalecimento de prticas e
espaos de debate, propositura e controle da poltica na direo da autonomia e
protagonismo dos usurios, reconstruo de seus projetos de vida e de suas
organizaes.
Aps dez anos de implantao e implementao da LOAS avalia-se a necessidade
premente de requalificar a poltica de assistncia social e aperfeioar o sistema
descentralizado e participativo da mesma.
Esta gesto apresenta o SUAS como concepo poltica, terica, institucional e prtica
da poltica na perspectiva de ampliar a cobertura e a universalizao de direitos,
aperfeioando a sua gesto, qualificando e fortalecendo a participao e o controle
social.
O SUAS prope o estabelecimento de novas relaes entre gestores e tcnicos nas trs
esferas de governo, destes com dirigentes e tcnicos de entidades prestadoras de
servios, com os conselheiros dos conselhos nacional, estaduais e, com usurios e
trabalhadores.
Portanto, as novas relaes a serem estabelecidas exigiro, alm do compromisso com a
assistncia social como poltica pblica, qualificao dos recursos humanos e maior
capacidade de gesto dos operadores da poltica.
Deve integrar a poltica de recursos humanos, uma poltica de capacitao dos
trabalhadores, gestores e conselheiros da rea, de forma sistemtica e continuada.
grande o desafio de trabalhar recursos humanos em um contexto no qual o Estado foi
reformado na perspectiva de seu encolhimento, de sua desresponsabilizao social. O
enxugamento realizado na mquina estatal precarizou seus recursos humanos,
financeiros, fsicos e materiais, fragilizando a poltica.
37
Assim como ocorre em outros setores, a incapacidade de gerar carreira de Estado tem
gerado desestmulo nos trabalhadores que atuam na rea. A criao de um plano de
cargos e salrios uma questo prioritria a ser considerada. O PCCS, ao contrrio de
promover atraso gerencial e inoperncia administrativa, como alguns apregoam, se
bem estruturado e corretamente executado, com a devida flexibilidade que a realidade
nos impe, uma garantia de que o trabalhador ter de vislumbrar uma vida
profissional ativa, na qual a qualidade tcnica e a produtividade seriam variveis chaves
para a construo de um sistema exeqvel (Plano Nacional de Sade, 2004:172/173).
A elaborao de uma poltica de recursos humanos urge inequivocamente. A construo
de uma poltica nacional de capacitao que promova a qualificao de forma
sistemtica, continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada para
os trabalhadores pblicos e privados e conselheiros configura-se ademais como
importante instrumento de uma poltica de recursos humanos, estando em curso sua
formulao.
Tambm, compe a agenda desta gesto a criao de espaos de debate e formulao de
propostas de realizao de seminrios e conferncias de recursos humanos.
Valorizar o servio pblico e seus trabalhadores na direo da universalizao da
proteo social, ampliando o acesso aos bens e servios sociais, ofertando servios de
qualidade com transparncia e participao na perspectiva da requalifio do Estado e
do espao pbico, esta deve ser a perspectiva de uma poltica de recursos humanos na
assistncia social.
Nesta perspectiva, esta poltica nacional aponta para a necessidade de uma NOB
Norma Operacional Bsica para a rea de Recursos Humanos, amplamente discutida
com os trabalhadores, gestores, dirigentes das entidades prestadoras de servios,
conselheiros, entre outros, definindo composio da equipe (formao, perfil, atributos,
qualificao, etc.).
38
da informao, na amplitude de circunstncias que perfazem a poltica de assistncia
social, estas polticas e as aes resultantes devero pautar-se principalmente na criao
de sistemas de informao, que sero base estruturante e produto do Sistema nico de
Assistncia Social, e na integrao das bases de dados de interesse para o campo
socioassistencial, com a definio de indicadores especficos de tal poltica pblica.
A necessidade de implantao de sistemticas de monitoramento e avaliao e sistemas
de informaes para a rea tambm remontam aos instrumentos de planejamento
institucional, onde aparecem como componente estrutural do sistema descentralizado e
participativo, no que diz respeito aos recursos e sua alocao, aos servios prestados e
seus usurios. Desta forma, esta requisio comea a ser reconhecida nos documentos
normativos bsicos da rea que estabelecem os fundamentos do processo poltico-
administrativo da Assistncia Social, no mbito da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios. A Poltica Nacional de Assistncia Social de 1999 reconheceu,
ao realizar a avaliao sobre as situaes circunstanciais e conjunturais deste campo, a
dificuldade de identificao de informaes precisas sobre os segmentos usurios da
poltica de Assistncia Social, e atribuiu a este fato, a abordagem preliminar sobre
algumas destas situaes, a serem atendidas por essa Poltica Pblica.
A seriedade desta afirmao, inaugurando a Poltica Nacional, pode ser uma medida de
avaliao crucial sobre o significado da informao, ou de sua ausncia, neste campo.
Da ressalta que a composio de um Sistema Nacional de Informao da Assistncia
Social esteja definido como uma das competncias dos rgos gestores, envolvendo os
trs nveis de governo. No que diz respeito a este aspecto, as estratgias para a nova
sistemtica passam, segundo o documento, entre outras providncias, pela: construo
de um sistema de informaes com vistas ampla divulgao dos benefcios, servios,
programas e projetos da rea, contribuindo para o exerccio dos direitos da cidadania;
utilizao de indicadores para construo do Sistema de Avaliao de Impacto e
Resultados da Poltica Nacional de Assistncia Social; e implementao do sistema de
acompanhamento da rede socioassistencial. Assim, na agenda bsica da Poltica
Nacional de Assistncia Social, estas questes encontraram-se vinculadas ao nvel
estratgico, definidas pelo escopo de construir um sistema de informao que permita o
monitoramento e avaliao de impacto dos benefcios, servios, programas e projetos de
enfrentamento da pobreza.
Chega-se, deste modo, a 2004, sem a estruturao de um Sistema Nacional e integrado
de informao ou de polticas de monitoramento e avaliao que garantam visibilidade
poltica e que forneam elementos seguros para o desenvolvimento desta em todo
territrio nacional. Os componentes atuais so, efetivamente, nfimos diante da
responsabilidade de atender aos dispositivos da legislao e favorecer a ao de
gestores, trabalhadores, prestadores de servios e a central atuao do controle social.
imperativo, para a realizao dos objetivos, princpios e diretrizes definidos nesta
Poltica Nacional, avanar estrategicamente tanto no que tange construo de um
Sistema Nacional de informao da rea como na direo da integrao entre as bases
de dados j existentes e disseminados hoje nas trs esferas de governo. tambm
premente neste sentido, uma substancial e decisiva alterao em torno da realizao de
polticas estratgicas de monitoramento e avaliao, a serem desenhados como meio de
aferir e aperfeioar os projetos existentes, aprimorar o conhecimento sobre os
componentes que perfazem a poltica e sua execuo e contribuir para seu planejamento
futuro, tendo como pano de fundo sua contribuio aos escopos institucionais.
Neste sentido, a questo da informao e as prticas de monitoramento e avaliao,
aportes do novo sistema, devem ser apreendidas como exerccios permanentes e, acima
de tudo, comprometidos com as repercusses da poltica de assistncia social ao longo
39
de sua realizao, em todo o territrio nacional.
Para alm do compromisso com a modernizao administrativa, o desenvolvimento
tecnolgico, sobretudo da tecnologia da informao10, associado ao dos atores que
perfazem a poltica de Assistncia Social, deve permitir uma ainda indita construo de
ferramentas informacionais para a realizao da poltica pblica de Assistncia Social no
Brasil.
Tal produo deve ser pautada afianando:
1) A preocupao determinante com o processo de democratizao da poltica e com
a prtica radical do controle social da administrao pblica, que, acredita-se,
componente bsico do Estado Democrtico de Direito;
2) Novos parmetros de produo, tratamento e disseminao da informao
pblica que a transforme em informao social vlida e til, que efetivamente
incida em nveis de visibilidade social, de eficcia e que resulte na otimizao
poltico-operacional necessria para a poltica pblica;
3) A construo de um sistema de informaes de grande magnitude, integrado com
aes de capacitao e de aporte de metodologias modernas de gesto e tomada
de deciso, dando o suporte necessrio tanto gesto quanto operao das
polticas assistenciais, seja no mbito governamental, em todas as suas esferas,
seja no mbito da sociedade civil, englobando entidades, instncias de deciso
colegiada e de pactuao;
4) A maximizao da eficincia, eficcia e efetividade das aes de assistncia social;
5) O desenvolvimento de sistemticas especficas de avaliao e monitoramento
para o incremento da resolutividade das aes, da qualidade dos servios e dos
processos de trabalho na rea da assistncia social, da gesto e do controle social.
6) A construo de indicadores de impacto, implicaes e resultados da ao da
poltica e das condies de vida de seus usurios.
Desta forma, gerar uma nova, criativa e transformadora utilizao da tecnologia da
informao para aperfeioar a poltica de assistncia social no pas, que resulte em uma
produo de informaes e conhecimento para os gestores, conselheiros, usurios,
trabalhadores e entidades, que garanta novos espaos e patamares para a realizao do
controle social, nveis de eficincia e qualidade mensurveis, atravs de indicadores, e
que incida em um real avano da poltica de assistncia social para a populao usuria
o produto esperado com o novo iderio a ser inaugurado neste campo especfico.
preciso reconhecer, contudo, que a urgncia da temtica e a implantao da agenda
para esse setor so vantagens inequvocas na construo e na conduo do Sistema
nico de Assistncia Social. Ademais a vinculao das polticas do campo da
Seguridade Social s definies da tecnologia da informao acompanha uma tendncia
atual que atinge organizaes de todos os tipos, patrocinadas por diferentes escopos.
Existe e desenvolve-se hoje no campo da Seguridade Social uma evoluo de base
tecnolgica, disseminada pelas tecnologias da informao, e seus derivativos, que
ocorre com a sua incorporao a todas as dimenses das organizaes vinculadas
esfera desta poltica.
10
Tecnologia da Informao , basicamente, a aplicao de diferentes ramos da tecnologia no
processamento de informaes. Na dcada de 90, significativa a ampliao de conceitos e empregos
na rea da informao, alargada enormemente com o uso de tecnologias, permitindo o desenvolvimento
de aplicaes que vo alm do uso pessoal ou do uso singular por uma organizao.
40
A convergncia tecnolgica na rea da informao aponta para uma utilizao
potencialmente positiva, com resultados que, entre outros, assinalam diminuio de
custos, associada ao aumento significativo das capacidades ofertadas e de um fantstico
potencial de programas e sistemas, sobretudo os que dizem respeito a processos
especficos de trabalho, visando, sobretudo, situaes estratgicas e gerenciais.
Para alcanarmos este propsito preciso que a informao, a avaliao e o
monitoramento no setor de assistncia social sejam doravante tratados como setores
estratgicos de gesto, cessando com uma utilizao tradicionalmente circunstancial e
to somente instrumental deste campo, o que central para o ininterrupto
aprimoramento da poltica de assistncia social no pas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Tendo em vista que a poltica de Assistncia Social sempre foi espao privilegiado para
operar benefcios, servios, programas e projetos de enfrentamentamento pobreza,
considera-se a erradicao da fome componente fundamental nesse propsito. A
experincia acumulada da rea mostra que preciso articular distribuio de renda com
trabalho social e projetos de gerao de renda com as famlias.
nesta perspectiva que se efetiva a interface entre o SUAS, novo modelo de gesto da
poltica de assistncia social, com a poltica de segurana alimentar e a poltica de
transferncia de renda, constituindo-se, ento, uma Poltica de Proteo Social no Brasil
de forma integrada a partir do territrio, garantindo sustentabilidade e compromisso
com um novo pacto de democracia e civilidade.
41
5 REFERNCIA BIBLIOGRFICA
42
PEREIRA, Potyara. A Assistncia social na perspectiva dos direitos. Crtica aos padres
dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia, Ed. Thesaurus, 1996.
43
Associao dos Municpios do Extremo Sul Catarinense AMESC: (Ararangu;
Balnerio Arroio do Silva; Balnerio Gaivota; Ermo; Jacinto Machado; Maracaj;
Meleiro; Morro Grande; Passo de Torres; Praia Grande; Santa Rosa do Sul; So
Joo do Sul; Sombrio; Timb do Sul; Turvo).
Associao dos Municpios do Mdio Vale do Itaja AMMVI: (Apina; Ascurra;
Benedito Novo; Blumenau; Botuver; Brusque; Doutor Pedrinho; Gaspar;
Guabiruba; Indaial; Pomerode; Rio dos Cedros; Rodeio; Timb);
Associao dos Municpios do Oeste de Santa Catarina AMOSC: (guas de
Chapec; guas Frias; Caxambu do Sul; Chapec; Cordilheira Alta; Coronel
Freitas; Formosa do Sul; Guatambu; Irati; Jardinpolis; Nova Erechim; Nova
Itaberaba; Pinhalzinho; Planalto Alegre; Quilombo; Santiago do Sul; So Carlos;
Serra Alta; Sul Brasil; Unio do Oeste);
Associao dos Municpios do Planalto Sul Catarinense AMPLASC: (Abdon
Batista; Brunpolis; Campos Novos; Celso Ramos; Monte Carlo; Vargem;
Zorta).
Beatriz Augusto Paiva Florianpolis/SC, Professora e pesquisadora do Ncleo
de Estudos do trabalho e Assistncia Social NETA-UFSC
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social / Reunio Descentralizada e
Ampliada realizada em Aracaj/SE;
CONADE Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia;
COEGEMAS do Estado da Paraba/PB;
COEGEMAS do Estado do Rio Grande Do Norte/RN;
COEGEMAS So Paulo/Frente Paulista De Dirigentes Pblicos De Assistncia
Social;
COEGEMAS/MS;
Colegiado de Gestores Estaduais da Assistncia Social: (Alagoas, Cear, Piau,
Sergipe, Maranho, Bahia, Paraba);
Colegiado de Gestores Municipais da Assistncia Social da Regio Nordeste;
Comisso Regional de Assistncia Social de Ribeiro Preto/SP;
Comit Interinstitucional de Preveno e Combate ao Trfico de Seres Humanos
de Mato Grosso do Sul/MS;
Conselho Estadual de Assistncia Social de Minas Gerais/MG.: (Secretaria de
Assistncia Social e Conselho Municipal de Assistncia Social de Alterosa,
Conselho Municipal de Assistncia Social de Betim, Secretaria de Assistncia
Social e Conselho Municipal de Assistncia Social de Chiador, Secretaria de
Assistncia Social e Conselho Municipal de Assistncia Social de Itajub,
Conselho Municipal de Assistncia Social de Itambacuri, Conselho Municipal de
Assistncia Social de Joo Monlevade, Secretaria de Assistncia Social e CMAS
de Joo Pinheiro, Unio Regional de Conselho Municipal de Assistncia Social de
Juiz de Fora, Conselho Municipal de Assistncia Social de Ouro Fino, Diretoria
Adm./Prefeitura Municipal de Porteirinha, Conselho Municipal de Assistncia
Social de Timteo, Secretaria de Assistncia Social de Urucnia, Secretaria de
Assistncia Social de Vrzea da Palma, Frum Mineiro de Assistncia Social,
Ministrio Pblico Estadual, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais,
Gabinete do Deputado Estadual Andr Quinto);
Conselho Estadual de Assistncia Social do Mato Grosso/MT;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Mato Grosso do Sul/MS;
Conselho Estadual de Assistncia Social de So Paulo/SP;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Par/PA.
Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul/RS;
Conselho Estadual de Assistncia Social de Roraima/RR;
Conselho Estadual de Santa Catarina/SC;
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Conselho Municipal de Assistncia Social de Aracaj/SE;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Araguari/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Cceres/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Concrdia/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Caranda/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Itambacuri/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Lagamar/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Lauro de Freitas/BA;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Limeira/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Palhoa/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Piracicaba/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Propri/SE;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Santo Antnio do Pinhal/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Timon/MA;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Vitria da Conquista/BA;
Conselho Municipal de Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
Deputado Estadual Andr Quinto da Assemblia Legislativa de Minas Gerais;
Dr. Afonso Teixeira dos Reis Assessor Tcnico do Departamento de Regulao,
Controle e Avaliao de Sistemas / Secretaria de Ateno Sade / Ministrio da
Sade;
Escola Carioca de Gestores da Assistncia Social da Secretaria Municipal de
Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
Escritrio Regional de Ao Social de Ourinhos e municpios da regio;
Estudantes de Servio Social da Universidade de Braslia e Estagirias do CNAS;
FONSEAS (Natal 01/09/2004).
Frum Estadual da Assistncia Social No-Governamental do Rio Grande do
Sul/RS;
Frum Regional de Assistncia Social da Regio do Grande ABC;
Luciana de Barros Jaccoud Conselheira Suplente do CNAS Representante do
Ministrio do Planejamento.
Plenria Ampliada do Frum de Gestores de Assistncia Social em Parceria com
COEGEMAS: Relao dos Municpios: (Araruama, Angra dos Reis, Barra do
Pira, Cachoeiras de Macacu, Campos de Goytacazes, Cardoso Moreira, Carmo,
Casemiro de Abreu, Duque de Caxias, Itagua, Itaocara, Maca, Mag, Niteri,
Pira, Quatis, Quissam, Rio Bonito, Rio de Janeiro, Santa Maria Madalena, So
Gonalo, So Jos de Ub, So Pedro DAldeia e Saquarema);
Programa de Estudos Ps Graduados em Servio Social / Ncleo de Estudos e
Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social PUC/SP;
Secretaria de Estado e Ao Social do Rio de Janeiro/RJ;
Secretaria de Estado do Trabalho, da Habitao e da Assistncia Social do Rio
Grande do Norte/RN. Relao dos participantes: CEAS/RN; CEDEPI/RN
(Conselho Estadual de Defesa de Pessoa Idosa); SEMTAS; CMAS/Natal.
Secretaria de Trabalho, Assistncia Social e Economia Solidria do Mato Grosso
do Sul/MS;
Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistncia Social do Estado do Rio Grande
do Sul;
Secretaria Estadual de Assistncia Social de So Paulo/SP;
Secretaria Estadual de Assistncia Social do Paran/PR;
Secretaria Estadual de Assistncia Social do Piau/PI;
Secretaria Executiva de Insero e Assistncia Social do Estado de Alagoas:
Municpios participantes: (Anadia, Arapiraca, Atalaia, Barra de Santo Antonio,
Barra de So Miguel, Batalha, Boca da Mata, Campestre, Campo Alegre, Campo
45
Grande, Capela, Ch Preta, Coit do Noia, Coruripe, Coqueiro Seco, Feliz Deserto,
Igreja Nova, Inhapi ,Jacupe Japaratinga ,Joaquim Gomes, Jundi, Junqueiro,
Lagoa da Canoa, Macei, Mar Vermelho, Major Izidoro, Marechal Deodoro,
Maragogi, Maribondo, Matriz do Camaragibe, Messias Monteirpolis, Olho
Dgua das Flores, Olho Dgua do Casado, Olho Dgua Grande, Palmeira dos
ndios, Paulo Jacinto, Po de Acar, Piacabuu, Pindoba Pilar, Poo das
Trincheiras, Porto Calvo, So Luiz do Quitunde, So Miguel dos Campos,, Santa
Luzia do Norte, Satuba, Senador, Rui Palmeira, Unio dos Palmares, Viosa);
Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte/MG;
Secretaria Municipal de Campo Grande/MS;
Secretaria Municipal de Assistncia Social de Porto Alegre/RS;
Secretaria Municipal de Assistncia Social de Recife/PE;
Secretaria Municipal de Assistncia Social de So Jos do Calado/ES;
Secretaria Municipal de Assistncia Social de So Paulo/SP;
Secretaria Municipal de Assistncia Social e Cidadania de Aracaj/SE;
Secretaria Municipal do Trabalho e Promoo Social de bidos/PA;
Tcnicos representantes de conselhos de assistncia social dos municpios
paraibanos de: (Areias de Baranas, Barra de Santana, Barra de So Miguel,
Cacimba, Cajazeiras, Cajazeirinhas, Caturit, Cuit de Mamanguape, Emas,
Esperana, Itaporanga, Itapororoca, Joo Pessoa, Livramento, Matinhas,
Passagem, Pedra Branca/Curral Velho, Pedra de Fogo, Pedro Rgis, Pianc, So
Mamede, Santa Ins, Santa Rita, Sum, Tapero);
Universidade de Braslia / UnB;
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