IPEA

O Brasil na Encruzilhada:

Diretrizes para uma Reforma do Estado

republicana, democrtica e desenvolvimentista

Jos Celso Cardoso Jr.

IPEA / DIEST

12 e 13 setembro 2016
 Estado, Planejamento & Desenvolvimento...
... em crise novamente ???!!!
1945-1979 1980-2002 2003-2013
Auge Declnio Retomada
Mas com Mas com Novo modelo de
Planejamento Redemocratizao e planejamento e
tcnico-burocrtico e reinstitucionalizao da desenvolvimento em
impositivo sociedade brasileira implementao???
 Dimenso econmica da estratgia de desenvolvimento
(crescimento econmico com reduo da desigualdade)

Vetores de Polticas e aes Resultados

expanso pblicas e privadas esperados

Transferncia de renda (PBF, BBC, RGPS)

Valorizao do salrio mnimo
Fortalecimento do
mercado interno Expanso do crdito
Simplificao e desonerao tributria
Desonerao ao consumo Crescimento
Expanso/melhoria dos servios pblicos econmico
Expanso dos
sustentvel
investimentos em
infraestrutura Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
econmica e social Programa Minha Casa, Minha Vida
PIL
Bancos Pblicos Reduo das
desigualdades
Expanso do sociais e regionais
investimento para Programa de Investimento (Pr-sal)
ampliar a capacidade PAC (energia)
produtiva em Programa de concesses (ex. BR 163)
recursos naturais Crdito rural do Banco do Brasil
Empresas estatais
 Dimenses do desenvolvimento, polticas pblicas, e resultados esperados da
estratgia de desenvolvimento brasileiro entre 2003 e 2013
Dimenses Polticas Circuito de influencia Resultado esperado

Aumentar Consumo: ECONMICO

(das famlias, grupos, indivduos Crescimento
Poltica e do consumo intermedirio) Demanda da economia, do
Macroeconmica emprego e renda
(Fiscal, cambial,
Monetria e Aumentar Investimento Aumentar
Creditcia) (Ampliao e melhoria da infraestrutura Produtividade
ECONMICO Econmico e Social) competitividade

Polticas para Estabilidade

Produo e Diminuir custos de produo macroeconomia
inovao
Oferta
SOCIAL
Superao da
Aumentar
Polticas para pobreza extrema
inovao e produtividade
Infraestrutura
SOCIAL Econmica e social Maior qualidade na
Promoo social oferta de bens e
Ofertar e regular de bens e servios (oportunidades/ servios
sociais Resultados)
(Educao, cultura, trabalho, Agrrio, Reduzir
Poltica social aes transversais) desigualdades
(garantia de direitos)
Proteo social
Transferncia de renda e ofertar e (Solidariedade social)
Aumentar e utilizar
regular bens e servios sociais conhecimento e
(Seguridade Social ) capacidades
TERRITORIAL Poltica de
desenvolvimento TERRITORIAL
regional Fomentar as potencialidades
locais e regionais Reduo das
desigualdades

AMBIENTAL
Aproveitamento
AMBIENTAL Poltica Ambiental Conservao e
sustentvel da
recuperao ambiental
biodiversidade

POLTICO/
Fortalecimento do Estado e INSTITUCIONAL
Planejamento, Ampliao da
ampliao da participao
gesto e
poltica e social Democracia
participao social
POLTICO/
INSTITUCIONAL Institucionalizao
dos direitos da
cidadania
Poltica Defesa e promoo dos
Externa e defesa interesses nacionais Insero
nacional internacional
soberana
Aumento da Renda per capita e reduo das desigualdades

Renda domiciliar per capita entre os indivduos

PIB per capita real (preos R$ de 2013)
PNAD no foi coletada em 2010, devido a realizao do Censo Demogrfico.
Fonte: PNAD/IBGE e Contas Nacionais/IBGE. Elaborao SPI/MP.
 O Tringulo de Governo de C. Matus e
o mtodo PES de planejamento estratgico situacional

PROJETOS de
DESENVOLVIMENTO
&
PLANOS de GOVERNO
(PPAS)

Ambiente de
complexidade
riscos e incertezas

GOVERNABILIDADE GOVERNANA
SISTMICA COLABORATIVA
ESTADO = ATOR E ESPAO DE RELACIONAMENTOS DINMICOS E COMPLEXOS

Representao,
Poder, riqueza,
Participao,
reconhecimento,
Deliberao,
pertencimento
REPBLICA Controle Social

MERCADO CIDADANIA

Direitos (proteo,
Induo,
DEMOCRACIA promoo,
oportunidades e
Regulao,
capacidades),
Produo
Produtividade (insero
produtiva do T, insero
lucrativa do K)

Princpios para a Reforma do Estado:

Mais Repblica, Mais Democracia, Mais Desenvolvimento
 PRINCPIOS GERAIS A ORIENTAR A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO (DE NATUREZA
REPUBLICANA, DEMOCRTICA E DESENVOLVIMENTISTA) PARA O SCULO XXI

+ transparncia:
+ dos processos decisrios
dos resultados intermedirios e finais dos atos de governo e das
REPBLICA polticas pblicas

esfera pblica, interesse + controle social:

geral, bem-comum sobre os 3 poderes (executivo, legislativo, judicirio)
sobre os meios de comunicao (pblicos e privados)

+
+ representatividade: reforma poltica)
DEMOCRACIA + participao: conselhos, conferncias, audincias, ouvidorias,
fruns, grupos de trabalho
representao, + deliberao: referendos, plebiscitos, iniciativas populares
participao, deliberao + esfera pblica: controle social
e controle social

insero internacional soberana

macroeconomia do desenvolvimento: crescimento, estabilidade,
emprego e distribuio de renda
+ estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
infraestrutura econmica (energia, transportes, comunicaes), social
DESENVOLVIMENTO e urbana (moradia, saneamento, mobilidade)
sustentabilidade, produtiva, ambiental e humana
Estado capaz e pr-ativo proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
fortalecimento do Estado, das instituies republicanas e da
democracia
1. ECONOMIA = QUEBRA DA CONVENO DE CRESCIMENTO 2003/2013 =
rebaixamento do padro de confiana empresarial (pblico e privado) nas apostas a
futuro induzidas pelo PAC e demais polticas pblicas federais. Causas diretas:

a. Ritmo de crescimento da demanda agregada estimulada pelo governo (consumo +

investimento + exportaes) no veio acompanhado em velocidade e magnitude pelo lado
da oferta empresarial privada. Assim, cresceram, simultaneamente, lucros e inflao...

b. Cenrio internacional descrente e desfavorvel a mdio prazo...

c. Volatilidade e altos patamares de cmbio e juros continuam sendo problema estrutural da

economia brasileira. Ambos exacerbados pela arquitetura de estabilizao do Plano Real
+ trip macro ps-1999...

d. Estrutura tributria socialmente regressiva e juridicamente confusa e onerosa dos setores

produtivos, aliada aos demais custos de transao (econmicos, jurdicos, administrativos
etc.) para operaes de natureza pblico-privada no pas, tambm se constituem em
obstculos ao clculo econmico e previsibilidade dos negcios.

e. Ambiente poltico-institucional interno conturbado a curto prazo.

2. POLTICA = FIM DO PACTO POLTICO-PARTIDRIO DO LULISMO X PMDBismo =

a. Presidencialismo de Coalizo (Srgio Abranches)= dilema institucional brasileiro

b. Presidencialismo de Animao (Renato Lessa) = patologias polticas

c. Lulismo (Andr Singer) = do reformismo fraco conservao da ordem

d. PMDBismo (Marcos Nobre) = do centro ao imobilismo da poltica

e. Revoluo Passiva (Luis Werneck Vianna) = modernizao sem o moderno

f. Projetos de Poder e Perverso do Sistema Poltico (Marco Aurlio Nogueira) =

cooptao, corrupo, domesticao e anulao da poltica (PT-PMDB-PSDB)

g. Pragmatismo como Mtodo de Governo (Z Celso) = hibridismo institucional e

esvaziamento da poltica
2. POLTICA = FIM DO PACTO POLTICO-PARTIDRIO DO LULISMO X PMDBISMO

- HIBRIDISMO INSTITUCIONAL:

.Sobreposio e competio de tendncias e caractersticas dentro do mesmo perodo

de governo, emitindo sinalizaes dbias sobre a estratgia ou formato de Estado em
perseguio...

.Normal ou exacerbado ???

- PRAGMATISMO COMO MTODO DE GOVERNO:

.Gesto da mquina pblica movida base do binmio pendncia vs. providncia que,
embora possa parecer a nica via de curto-prazo para a torrente de problemas sempre
emergenciais de governo, acaba por explicitar as contradies histricas e o hibridismo
institucional da formao do Estado e da Administrao Pblica no Brasil...

.Embora haja elementos positivos e inovadores implementados no perodo recente, o

fato que no h clareza acerca da natureza e da direo das aes em curso e sua
conformao a um projeto especfico de desenvolvimento.
3. SOCIEDADE = HIPERFRAGMENTAO E ANOMIA SOCIAL =

a. Individualizao das conscincias (valores)...

b. Individualizao das atitudes (comportamentos)...

c. Causas difusas, agendas mal definidas, baixa densidade institucional...

d. Baixa capacidade de mobilizao social para aes coletivas objetivadas...

e. Esvaziamento programtico de partidos, sindicatos e ongs...

f. Deslegitimao e descrdito das lideranas atuais...

g. Baixa capacidade de sociabilizao primria das instncias tradicionais (famlia,

igreja, escola, clube, vizinhana...)

h. Conservadorismo poltico e moral: discriminaes e intolerncias em vrios

mbitos (classe social, gnero, raa, idade, religio, ideologias...) = baixa
aceitao da diversidade social...
4. ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO = TRAOS HISTRICOS SE SOBREPEM =
Estado patrimonial (desde sempre...), burocrtico (DASP...), autoritrio (Regime Militar...), social
(CF-1988...), gerencial (Plano Diretor da Reforma do Estado 1995...), societal (anos 2000...) ...

a. PATRIMONIALISMO, PATERNALISMO, PERSONALISMO, CLIENTELISMO, ...

b. FORMALISMO E ISOLAMENTO BUROCRTICO

c. MODERNIZAO CONSERVADORA

d. FRAGILIDADE DA GESTO PBLICA EM REAS DE CONTATO DIRETO COM A

POPULAO

e. ALTA CENTRALIZAO BUROCRTICA

f. MUITA IMITAO DE FRMULAS E REFORMAS ESTRANGEIRAS

g. DFICIT DEMOCRTICO

h. PARALISIA OU INRCIA DECISRIA

i. PRAGMATISMO COMO MTODO DE GOVERNO

j. HIBRIDISMO INSTITUCIONAL EXACERBADO

 AS 3 GRANDES TESES EQUIVOCADAS SOBRE O ESTADO BRASILEIRO:

1. O Estado brasileiro grande!

Ora, grande em relao a quem? Grande em relao a qu? A resposta depende

do tamanho da ambio / ousadia / escopo / perfil do projeto de desenvolvimento
nacional almejado.
Significa que o problema no o tamanho (em abstrato!) do Estado, mas sim qual
o arranjo institucional necessrio (Estado / Mercado / Sociedade) para levar a cabo
o projeto de desenvolvimento pretendido.
Em perspectiva desenvolvimentista, vale dizer: includente, sustentvel, soberano,
democrtico, o Estado brasileiro no grande! Pelo contrrio, sua ossatura e
modus operandi so de ndole liberal, vale dizer: concepo de Estado mnimo!
Significa que sua lgica de organizao (ossatura) e funcionamento (modus
operandi) trabalham sempre abaixo do potencial. A ineficincia do Estado, deste
modo, decorre na verdade da contradio latente entre projetos de ambio
desenvolvimentista e instrumentos de governo de cunho liberal.
Capacidades estatais e instrumentos governamentais, porquanto potentes no caso
brasileiro, no trabalham sob a lgica do desenvolvimento (includente, sustentvel,
soberano, democrtico), e sim sob constrangimentos jurdicos e liberais do Estado
mnimo.
 Dinamarca 56,0
55,4
Finlndia 55,2
53,0
Sucia 51,9
51,5
ustria 49,6
48,0
Grcia 47,8
47,3
PRT 45,2
45,2
Holanda 44,5
44,5
Luxemburgo 44,4
43,3
Mdia da OECD 42,4
42,0
Repblica Tcheca 41,2
40,7
Gr-Bretanha 39,8
39,7
Estnia 38,5
38,4
Arrecadao tributria (% do PIB)

Polnia 38,2
38,0
Espanha 37,5
37,2
Brasil 35,6
35,3
Irlanda 34,9
34,4
Austrlia 34,0
33,9
Chile 33,6
33,1
Coria do Sul 33,1
24,5
Indonsia 19,8
 Dinamarca 34,9
Noruega 34,6
Repblica Tcheca 34,0
Ltvia 31,2
Sucia 28,1
Eslovquia 27,2
Hungria 26,8
Estnia 26,1
Luxemburgo 26,1
Polnia 25,2
Irlanda 24,7
Gr-Bretanha 23,5
Eslovnia 22,9
Grcia 22,6
Ucrnia 21,7
Blgica 21,5
Mdia da OCDE 21,3
Canad 20,4
Frana 19,8
Austrlia 18,4
Repblica Tcheca 18,0
ZAF 17,4
Itlia 17,3
Espanha 17,1
Portugal 16,4
Alemanha 15,4
Pessoas empregadas no setor pblico (% do total de pessoas empregadas)

Turquia 12,9
Nova Zelndia 12,4
Brasil 12,1
Mxico 11,8
Chile 10,7
Japo 7,9
Coria do Sul 7,6
Colmbia 4,1
 AS 3 GRANDES TESES EQUIVOCADAS SOBRE O ESTADO BRASILEIRO:

2. O Estado brasileiro ineficiente!

Ora, para usar apenas um nico parmetro de avaliao, temos hoje no Brasil um Estado cujo
contingente de servidores civis ativos praticamente o mesmo de quando foi promulgada a
CF-1988. No entanto, desde ento, esse mesmo Estado ampliou em muito as suas
competncias e reas institucionais de atuao, bem como o acesso da populao e a
cobertura social de todas as polticas pblicas de mbito federal.
Ademais, houve no perodo, forte incremento de tecnologias inovadoras (TICs), oramento e
recursos humanos mais escolarizados e presentes mais em reas finalsticas da ao estatal
que em reas intermedirias, ligados mais ao atendimento direto populao que a funes
meramente administrativas, alm de outras caractersticas que denotam, na verdade, um
incremento no desempenho institucional agregado do setor pblico federal.
Significa que, em termos de eficincia, faz-se hoje muito mais que no passado, seja por
unidade de pessoal, de TICs ou mesmo de oramento per capita.
Do anterior no se depreende que a agenda da eficincia no seja relevante! Pelo contrrio,
todos reconhecem ser necessrio e urgente novos e permanentes ganhos de eficincia da
mquina pblica. Porm, de mais eficincia no se obtm, automaticamente, mais eficcia ou
efetividade da ao governamental.
Significa que o problema do Estado brasileiro menos de eficincia (problema tpico de
gesto pblica = fazer mais com menos) e mais de eficcia (fazer a coisa certa) e efetividade
(transformar a realidade). Ou seja: grande parte dos problemas do Estado brasileiro
relacionam-se com a ausncia ou precariedade do Planejamento (e no da Gesto pura e
simples)!
 Utilizao e Ampliao da Rede de Infraestrutura. Brasil: 2002 e 2013
UTILIZAO DA REDE DE INFRAESTRUTURA 2002 2013
TRANSPORTES
Bilhetes pagos em voos regulares nacionais 34,3 milhes 89,9 milhes
Movimentao de passageiros nos aeroportos 71,2 milhes (2003) 193,1 milhes
Movimentos de pouso e decolagem nos aeroportos 723 mil (2007) 1.095 mil
Frota de veculos 39,0 milhes (2004) 82,0 milhes
Transporte interestadual rodovirio de passageiros 70,4 milhes (2003) 54,4 milhes
Movimentao de contineres (ton) 35,0 milhes 98,0 milhes
Movimentao de carga nos portos e Terminais (ton) 529 milhes 931 milhes
Carga transportada em ferrovias (tu) 389 mil (2006) 463 mil
ENERGIA
Nmero de unidades consumidoras 52,8 milhes (2003) 74,6 milhes
Oferta Interna de Energia Eltrica (OIEE) per capita 2444,5 Kwh/hab (2006) 3020,8 Kwh/hab
COMUNICAES
Telefones mveis ativos 34,8 milhes 271,1 milhes
Telefones fixos ativos 38,7 milhes (2006) 44,3 milhes
Assinantes de TV 3,5 milhes 18,0 milhes
Domiclios com acesso internet 12,9 % (2005) 40%
AMPLIAO DA REDE DE INFRAESTRUTURA 2002 2013
TRANSPORTES
Extenso da malha rodoviria pavimentada (km) 156,4 mil 202,6 mil
Extenso concedida (km) 11,96 mil (2008) 15,4 mil
Extenso da malha ferroviria (km) 28,8 mil (2004) 29,6 mil
ENERGIA
Capacidade instalada de gerao (MW) 82,5 mil 126,7 mil
Extenso de linhas de transmisso (km) 72,5 mil 116,8 mil
Capacidade de transformao (MVA) 166,2 mil 278,3 mil
COMUNICAES
Escolas pblicas urbanas com banda larga 21,3 mil (2008) 62,5 mil
 Benefcios e Servios Sociais Pblicos Ofertados. Brasil: 2002 e 2013.
POLTICAS SOCIAIS 2002 2013
ASSISTNCIA SOCIAL
Famlias beneficirias do Bolsa Famlia 3,6 milhes (2003) 14,1 milhes
Beneficirios do BPC e RMV3 2,3 milhes 4,2 milhes
PREVIDNCIA
Beneficirios do RGPS 18,9 milhes 27,0 milhes
TRABALHO E RENDA
Beneficirios do Seguro Desemprego 4,8 milhes 8,6 milhes
Beneficirios do Abono Salarial 6,5 milhes 21,4 milhes (2012)
SADE
Procedimentos Ambulatoriais 1.883,5 milhes 3.794,2 milhes
Atendimentos na Ateno Bsica 868,0 milhes 1.200,8 milhes
Atendimentos na Ateno Especializada 146,4 milhes 447,0 milhes
Internaes Eletivas 1,5 milho 2,2 milhes
Internaes de Urgncia5 10,6 milhes 9,1 milhes
EDUCAO
Matrculas na Educao Infantil 4,4 milhes 5,4 milhes
Matrculas no Ensino Fundamental Regular 33,3 milhes 24,7 milhes
Matrculas no Ensino Fundamental em Tempo Integral 1,3 milho (2010) 3,1 milhes
Matrculas no Ensino Mdio Regular 7,6 milhes 7,25 milhes
Pnae - Alunos Beneficiados 36,9 milhes 43,3 milhes
PNLD - Livros Didticos Adquiridos 96,0 milhes (2005) 132,7 milhes
Pnate - Alunos Beneficiados 3,2 milhes (2004) 4,4 milhes
Caminho da Escola - nibus Adquiridos 2.391 (2008) 6.225 (2010)
Matrculas na Educao Profissional de Nvel Mdio 279.143 749.675
Matrculas no Ensino Superior 1,1 milho 1,9 milho (2012)
Fies - Contratos Firmados 65.921 559.896
Prouni - Bolsas Ocupadas 95.612 (2005) 177.284
DESENVOLVIMENTO URBANO
Moradias do Minha Casa Minha Vida - 1,5 milho
DESENVOLVIMENTO AGRRIO
Contratos realizados no Pronaf 0,9 milho 2,2 milhes
 AS 3 GRANDES TESES EQUIVOCADAS SOBRE O ESTADO BRASILEIRO:

3. O Estado brasileiro contra o mercado!

Ora, a ndole liberal (mais que social!) do Estado brasileiro faz com que ele
seja (historicamente) mais perfilado a atender os interesses do Capital e do
processo de acumulao capitalista que os interesses diretos e imediatos
de sua populao, a grande maioria, alis, ainda hoje distante ou alijada da
cidadania efetiva e do desenvolvimento integral.

Por outra: o capitalismo brasileiro (como qq outro, alis!) altamente

dependente da capacidade do Estado em mobilizar e canalizar seus
recursos e instrumentos de polticas pblicas em favor do acima referido
processo de acumulao de capital, em bases privadas.
Complexificao da Agenda do Desenvolvimento requer Estado capaz e pr-ativo:

No basta fazer crescer o PIB; preciso faz-lo de

forma compatvel com:

Fortalecimento do mercado interno e estruturao

do mercado de trabalho,

Erradicao da misria e reduo das

desigualdades sociais e territoriais/regionais,

Sustentabilidade produtiva, ambiental e humana,

Aperfeioamento das instncias representativas,

participativas e deliberativas da sociedade,

Respeito e garantia das conquistas e direitos

republicanos e democrticos.
 VISO PROSPECTIVA = CENRIO DESEJVEL
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO

REFORMA TRIBUTRIA E FISCAL = PROGRESSIVA NA ARRECADAO E

REDISTRIBUTIVA NOS GASTOS.

REFORMA TICO-POLTICA NOS SISTEMAS DE REPRESENTAO E

DELIBERAO = VALORIZAO DA ESFERA PBLICA.

CULTURA DE DIREITOS = PLATAFORMA DHESCA DE DIREITOS HUMANOS,

ECONMICOS, SOCIAIS, CULTURAIS E AMBIENTAIS.

REVOLUO TCNICO-CIENTFICA-PRODUTIVA = ECONOMIA VERDE +

EDUCAO AMBIENTAL = ENCADEAMENTOS INOVATIVOS = INOVAO
PRODUTIVA E INSTITUCIONAL DE PROCESSOS E PRODUTOS.
 VISO PROSPECTIVA = CENRIO DESEJVEL
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO

VISO ESTRATGICA GLOBAL / VISO DE FUTURO.

CAPACIDADE DE ARTICULAO & COORDENAO.

TEOR PROSPECTIVO / PROPOSITIVO.

TEOR DEMOCRTICO / PARTICIPATIVO

TEOR TICO: princpios republicanos e democrticos...