Resumo Direito da Unio Europeia

Prof. Dra. MARIA LUISA DUARTE 2011/2012

por Filipe Mimoso e Patrcia Ganho

1.. Unio Europeia e Direito da Unio Europeia: Terminologia e

Enquadramento

Desde a criao das trs Comunidades Europeias, na dcada de

cinquenta do sculo XX, a expresso Direito Comunitrio tornou-se a
frmula mais comum de designao do conjunto de regras e princpios
aplicveis existncia e ao funcionamento da estrutura comunitria de
poder.

Com a assinatura da chamada Constituio Europeia, em Outubro de

2004, conquistou algum espao a designao Direito Constitucional da
Unio Europeia, mas a opo, com o abandono formal do Tratado
Constitucional e o retorno ao modelo clssico do tratado internacional
atravs do Tratado de Lisboa, revelar-se-ia, afinal, prematura.

A expresso singela Unio Europeia, completada pela frmula narrativa de

esttica e dinmica da ordem jurdica eurocomunitria, ser, quanto
a ns, a mais adequada para descrever a nova realidade resultante do
Tratado de Lisboa, em particular a extino da Comunidade Europeia e a
afirmao plena da Unio Europeia.

A opo por uma ou outra designao reflecte, basicamente, um

determinado critrio metodolgico e uma certa abordagem do modelo
jurdico da integrao europeia. A terminologia no , no Direito, apenas
uma questo de gosto ou de preferncia pessoal. As expresses mais
comuns do Direito Comunitrio, Direito das Comunidades Europeias ou
Direito da Unio Europeia assentam sobre o critrio finalstico, porquanto se
destaca o objectivo da integrao como verdadeiro mote jurdico. Entre nos,
esta expresso ainda associada aos aspectos jurdicos da integrao
econmica e, nesta medida, no reflecte a pluralidade de fins, alguns deles
claramente meta-econmicos, que, h muito, passaram a orientar a
actuao da Unio Europeia. J a formula Direito Constitucional e Direito
Administrativo da Unio privilegia o contedo regulador deste Direito; por
outro lado, e ser este, porventura, o trao mais distintivo e, em nossa
opinio mais discutvel, pressupe uma determinada abordagem politico-
ideolgica que v na Unio Europeia uma pr-formao de Estado,
imputando-lhe caractersticas tpicas da fenomenologia estadual, como
sejam a existncia de uma constituio e a afirmao de um poder
constituinte prprio. A designao Direito Administrativo Comunitrio,
Direito Administrativo Europeu ou Direito Administrativo da Unio Europeia
no , seguramente, adequada como sinonimo de direito institucional geral.
Note-se, alias, que o direito administrativo na Unio Europeia adquiriu
autonomia no ensino do Direito da Unio Europeia, referindo-se ao

1
conhecimento dos princpios e regras que regulam o exerccio da funo
especfica de execuo administrativa das normas previstas nos tratados
institutivos ou adoptados em sua aplicao.

No novo quadro definido pelo Tratado de Lisboa, que, recorde-se,

extinguiu a Comunidade Europeia e eliminou do texto dos Tratados toda e
qualquer referncia ao termo comunitrio e derivados, podermos continuar
a falar de Direito Comunitrio. No temos dvidas acerca da suficincia e
adequao da expresso Direito da Unio Europeia para descrever o
conjunto de regras e princpios conformadores do estatuto jurdico da Unio
Europeia. A expresso Direito Comunitrio designa o direito criado e
aplicado segundo o mtodo comunitrio que no s sobreviveu ao Tratado
de Lisboa como nele se viu reforado. Sem por em causa a natureza
adquirida da expresso comunitrio no processo de construo da Unio
Europeia, mas com o objectivo de sublinhar a sua adaptao a esta nova
etapa encetada com o Tratado de Lisboa, temos proposto a formula
compsita eurocomunitrio que, com inteira propriedade, descreve a
singularidade do modelo jurdico da Unio, de gnese comunitria e de base
europeia.

O Direito da Unio Europeia no um ramo do Direito; ele , com todas as

caractersticas, um ordenamento jurdico autnomo e pluridimensional. Uma
caracterstica identitria do Direito da Unio Europeia a sua
expansibilidade, de tal modo que, no estdio actual de evoluo, deparamos
com normas eurocomunitrias sobre os mais variados aspectos da
regulao jurdica da vida social. A vocao de crescimento do normativo
comunitrio , diramos, tentacular. A normatividade de fonte comunitria
insinuou-se em quase todos os espaos tpicos de regulamentao interna.

O Direito da Unio Europeia designa o conjunto de regras e

princpios que regem a existncia e o funcionamento da Unio
Europeia.

O Direito da Unio Europeia, enquanto expresso de uma ordem

jurdica prpria e autnoma, corresponde a um bloco de legalidade, plural
nas suas fontes, abrangente em relao aos destinatrios das respectivas
normas e muito amplo no seu escopo de regulao material. No conjunto
deste universo normativo, podemos distinguir, pelo menos, duas acepes
de Direito da Unio Europeia:

Em sentido lato o Direito da Unio Europeia abrange todas as

disposies aplicveis estrutura institucional da Unio Europeia,
incluindo as regras e princpios definidos pelo decisor
eurocomunitrio com vista regulao de aspectos relevantes da
vida social, directa e indirectamente relacionados com os objectivos
de integrao;

Em sentido restrito o Direito da Unio Europeia, despido de

qualquer outra adjectivao, si identificar o chamado Direito

2
 Institucional, porque relativo ao funcionamento da estrutura decisria
da Unio Europeia.

Nesta obra, a seleco e o tratamento das diferentes matrias seguiu a

representao do que entendemos ser, no estdio actual de evoluo da
Unio Europeia, o Direito Institucional ou, com maior propriedade, o Direito
Funcional, por oposio a Direito Material, da Unio Europeia, que molda e
delimita o exerccio das funes da Unio Europeia, como entidade decisora
(funo politica, funo legislativa, funo judicial, funo administrativa).

Para melhor vincar o significado da distino proposta, diremos, ento, que

a ordem jurdica da Unio Europeia pode ser representada como uma
rvore, dotada de um bem definido sistema radicular, que suporta um
tronco forte e robusto a partir do qual se desenvolvem, em crescente
multiplicao, ramos de corpo proporcionado respectiva funo vital.
Legendando a metfora da rvore: os valores fundamentais e identitrios da
Unio Europeia (comuns a todos os Estados membros), tal como descritos
pelos Tratados, so as razes do sistema 1 ; o tronco congrega as regras e
princpios aplicveis ao funcionamento da estrutura decisional da Unio
Europeia (tratados institutivos ou constitutivos); finalmente, os ramos desta
rvore imaginria correspondem metfora comum dos ramos do Direito,
porque identificam as diferentes reas de regulao material de fonte
comunitria (inicialmente com pendor econmico; seguidamente de
integrao poltica e social; extendeu-se depois a quase todos os domnios
do Direito).

1 As razes representam o modelo de Estado de Direito:

- Submisso do poder poltico lei;
- Representatividade democrtica

No nosso estudo, embora centrado nas matrias que, vastas e

complexas, se reconduzem noo do tronco da rvore, no deixaremos de
valorizar uma perspectiva de conjunto, com referncias, por um lado ao
ncleo inspirador e paramtrico dos valores fundamentais e, por outro lado,
a certas regras de disciplina material cuja especificidade nos possa ajudar
na compreenso da singularidade gentica do sistema jurdico da Unio
Europeia.

A comunitarizao dos ordenamentos jurdicos nacionais,

condicionada, mas no travada pelo princpio da subsidiariedade, torna
inevitvel que o Direito Material da Unio Europeia, de incidncia horizontal,
passe a integrar os contedos especficos das vrias disciplinas jurdicas, de
acordo com um princpio fundamental de complementaridade funcional
entre o ordenamento comunitrio e os ordenamentos nacionais.

O chamado Direito Institucional (Constitucional na verso prospectiva

de alguns) compreende o estatuto jurdico do poder na Unio Europeia,
incluindo as matrias relativas aos meios de tutela jurdica (Contencioso da

3
Unio Europeia) e proteco dos direitos fundamentais. Esta uma rea
do saber jurdico cuja filiao juspublicista no deve suscitar dvidas.

O Direito da UE coexiste com o DIP e o Direito Interno de cada Estado-

membro.
O DIP Clssico Direito Internacional de gnese europeia.
O Direito Internacional Moderno de gnese extra-europeia.

2. Os Fundamentos Histricos do Desgnio Europeu

A. At I Guerra Mundial

A Europa sob o domnio da Roma Imperial

A palavra Europa nasceu com a mitologia. O grego Hesodo, no

poema Teogonia (O Nascimentos dos Deuses), por volta de 700 A.C, ter
sido o primeiro autor a referir expressamente o nome Europa.

Os sbios gregos caracterizaram a Europa como um espao

geogrfico distinto, que se estendia do Atlntico aos Montes Urais. Limitada
pelo Mediterrneo. Um espao assimtrico em virtude da sua (in) definio
geogrfica na relao com a sia e, sobretudo, um espao formado de
identidades mltiplas, apresentado como um mosaico de paisagens, climas,
povos, lnguas e culturas (pluralidade e versatilidade).

A geografia no imporia uma individualizao continental especfica

da Europa, uma vez que as suas costas ocidentais e meridionais, que a
separam de frica e da Amrica, seriam apenas o prolongamento do grande
continente asitico uma espcie de pennsula da sia na expresso
potica de Paul Valry. Independentemente da maior ou menor relevncia
dos acidentes geogrficos que fundamentam a distino entre os dois
continentes, importante reconhecer que, na sua origem, a Europa exprime
uma vontade de autodeterminao cultural e poltica.

Um certo paradoxo resulta, afinal, deste continente de geografia

incerta, guiado por um cdigo civilizacional tendencialmente comum, seja
no que se refere ascendncia cultural (tradio clssica, de origem greco-
romana) seja no que se refere mundividncia religiosa (Cristianismo).

A adeso de toda a Europa, desde a Lusitnia, sobre o Atlntico, at

aos povos acantonados a leste do Elba, desde a Grcia Britnia, ao
modelo romano de cultura e de civilizao, permitiu que num vasto espao
geogrfico, sensivelmente coincidente com a Europa Ocidental e Central
dos dias de hoje, se desenvolvessem sociedades humanas que embora
etnicamente distintas, se subordinaram a leis e instituies comuns. Surge,
assim, uma primeira noo poltica de Europa: uma Europa conquistada,
sem dvida, mas tomada una, depois de submetida pelas legies romanas,
por virtude da superior civilizao do conquistador e sobretudo da ordem
jurdica com vocao unificadora de que este era portador. A unidade
europeia sob o domnio de Roma no haveria, porm, de resistir muito

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tempo aos factores de desagregao interna e ao assalto das sucessivas
vagas de brbaros que, desencadeadas na periferia, rapidamente
convergiram para o corao do Imprio. (MC)

A Europa sob a gide da Roma papal

Mas, ultrapassada a fase de profundas convulses que acompanharam e

se seguiram derrocada do Imprio Romano, ainda sob a gide de Roma,
apoiada agora no na fora das legies mas, antes, no prestgio e
autoridade que o Papado romano conseguira salvaguarda e impor, que a
Europa vai ser organizada e a sua unidade de civilizao preservada.(MC)

Numa Europa, submetida religio crist, a Igreja de Roma exerce uma

influncia e consegue mesmo um acatamento to generalizado no domnio
temporal que mau grado as vicissitudes sofridas ao longo dos sculos,
conseguiu impor Europa uma unidade espiritual e formas de unidade
poltica que ficaram a marcar para sempre a sua histria.(MC)

A histria multi-secular da Europa cruza-se com uma constante: a

procura da unidade, a reconduo das partes ao todo. Este desgnio tem
sido perseguido por efeito de duas foras, de modo alternativo ou
conjugado: a fora das armas, que engendra os Imprios (Imprio
Romano; Imprio de Carlos Magno; Imprio dos Habsburgos (Sacro Imprio
Romano-Germnico); Imprio Napolenico; III Reich) e a fora das ideias,
alimentada pela viso politica e filosfica de uma escola de pensadores que,
ao longo dos tempos e quase sempre em contradio com o pensamento
dominante da poca, acreditaram na energia propulsora da razo dos
homens que, a seu tempo, desperta a razo das naes. Na gnese da
construo europeia prevaleceu a fora motivadora das ideias.
E, hoje em dia, refere a Regente, tambm pela fora da moeda.

A unidade da Europa apenas tinha ocorrido, principalmente, com a

existncia de Imprios.

O Imprio de Carlos Magno surge, neste especial ambiente da Europa

Medieval, como uma magnfica representao da Civitas Dei na
concepo de Santo Agostinho, assente como esteve num vasto territrio
europeu submetido a uma autoridade dual poltica e religiosa, mas que
no topo da hierarquia, na pessoa do Papa, reencontrara transitoriamente
uma certa forma de unidade.

De igual modo, o Sacro Imprio Romano-Germnico conforma-se ainda,

em larga medida, com o modelo poltico de uma Europa unificada sob o
signo da Igreja de Cristo.

Neste contexto poltico-religioso, o movimento das Cruzadas, que

dominou um longo perodo histrico em que eram ainda bem frouxos os
conceitos de soberania nacional, apresenta-se como a expresso inequvoca
de uma Europa una que, mobilizando as energias colectivas, surge perante
os infiis a defender ideias e objectivos comuns a povos e prncipes

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submetidos todos, espiritual e temporalmente, autoridade
voluntariamente acatada dos Papas de Roma.

A caracterizao da Europa como entidade histrico-cultural e poltica

ter sido um dos legados do Humanismo renascentista, por oposio ao
perodo medieval que valorizava o sentido geogrfico de Europa.

A desvalorizao do papel poltico da Igreja (MC)

No obstante a vitria alcanada sobre os Imperadores alemes,

que permitira reafirmar a soberania temporal da Igreja, esta saiu consi-
deravelmente enfraquecida das lutas que do sculo X ao sculo XIII os
Papas se viram obrigados a sustentar.

A partir do sculo XIV com os Reis de Frana que se reacende a longa

batalha entre o poder de Roma e o poder de Prncipes que, arrogando-se a
qualidade de representantes directos de Deus na Terra, pretendiam eximir-
se a qualquer ingerncia do Papado no domnio temporal.

A Igreja agora, porm, nesta segunda fase da luta, a grande vencida,

com enorme prejuzo do seu anterior poder poltico e mesmo da influncia
espiritual que at ento exercera.

A transferncia dos Papas para Avinho (1309), o Cisma do Ocidente

(1378-1429) e, sobretudo, a Reforma Protestante (1517), representam os
momentos culminantes da decadncia do prestgio e da autoridade de
Roma sobre a Europa Crist.

O despertar das modernas soberanias europeias e a quebra da

unidade poltica e religiosa da Europa

As relaes entre os diversos Estados europeus so dominadas

por um clima de rivalidade permanente a exprimir-se
frequentemente em luta armada.

medida que no quadro das diversas naes europeias se

robustece o poder central e se afirma o princpio da unidade
nacional, acentua-se o risco de confrontos directos, que o Papado
deixara de ter autoridade para arbitrar, entre Estados que
emergem, cada vez mais coesos, fortes e senhores dos seus
destinos, de complexos processos de integrao nacional e de
afirmao do poder absoluto dos respectivos soberanos.

As guerras religiosas, que representam um momento crucial do

processo de afirmao da independncia nacional em face do
Papado e de elaborao de um novo mapa poltico da Europa
dando ocasio a prolongadas e esgotantes provas de fora, marcam
tambm a poca histrica em que se inicia um esforo sistemtico
na busca de frmulas de equilbrio das potncias europeias,

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independentes e soberanas dentro dos limites territoriais do
Estado.

A comunidade da civilizao mantm-se certamente. Mas a

unidade religiosa e poltica da Europa, que o Papado preservara
durante um milnio, essa parecia definitivamente perdida. (MC)

A Europa evoluiu da contestada unidade poltica da Res Publica

Christiana para o perodo ps-medieval da pluralidade de Estados
soberanos. Com o advento do Estado soberano, independente nas relaes
internacionais, supremo nas relaes internas, ficou, definitivamente,
prejudicado o ideal de unidade europeia baseada na tutela poltica do
Imprio ou na autoridade temporal do Papa. Perdurou, contudo, uma
tradio de nostalgia de unidade que se alimentou, numa primeira fase,
das referncias unidade de base religiosa (Res Publica Christiana).

A Repblica Crist foi, de facto, poca um princpio de comunidade

internacional.

preciso, no entanto, estabelecer comparaes at aos dias de hoje:

O conceito de Sociedade Internacional assente numa soberania Estadual.
As Organizaes Internacionais assentam num mtodo Intergovernamental
(assente numa mera cooperao e no numa integrao de soberanias;
mera articulao).
No entanto, a Comunidade Internacional que hoje outra vez vigora (UE),
aquela em que os Estados abdicam cada vez mais de alguns poderes
externos (modelo comunitrio, de integrao de soberanias: existem
entidades supranacionais que decidem no mbito do interesse comum;
existe uma integrao de soberanias, com uma entidade supraestadual).
O Direito da UE cada vez mais parmetro de validade do Direito Interno.

Uma vez concretizada a Reforma e com ela a diviso religiosa da

Cristandade ocidental, a nostalgia de unidade reinventa-se como
imperativo tico e poltico atravs de modelos tericos e idealistas de paz
perptua, subordinados ao supremo objectivo de neutralizar e prevenir as
guerras fratricidas de conquista territorial entre os Estados europeus.
excepo dos planos, entre outros, de Pierra Dubois (De recuperatione
Terrae Sanctae, 1304) e de Dante Alighieri (De Monarquia, 1308), os
projectos mis importantes so concebidos para uma Europa de soberanias
nacionais, cuja referncia poltica e normativa seria ordem jurdica
interestadual consagrada pela chamada Paz de Vesteflia (1648).

O cumprimento, noutros continentes, de uma misso de civiliza-

o em que os Estados europeus se auto-investiram, permitiu assim, por
algum tempo, preservar a convivncia pacfica dos povos da Europa.

O Balance of Power e o Concerto Europeu

No eplogo da Guerra dos Trinta Anos (1618-1648), conflito de causas

polticas e religiosas, a celebrao do Tratado de Paz reconhece a igualdade

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entre Estados soberanos e enquadra o aparecimento de uma pluralidade de
Estados independentes em clara ruptura com o paradigma anterior da
autoridade partilhada, e disputada, entre o Papa e o Imperador (Sacro
Imprio Romano-Germnico). Dominados por um esprito mais ou menos
visionrio, so vrios os autores que conquistaram o seu lugar na galeria
honorfica dos precursores do movimento europeu, uma espcie de
tetravs fundadores da Unio Europeia: Antoine Marini (1461), que
inspirou Jorge Podiebrad, rei da Bomia com o seu Pacto Confederal, com
uma proposta de aliana entre os reinos cristos para travar o avano dos
turcos; Duque de Sully e o Grande Desgnio (princpios do sculo XVII);
William Penn e o seu Ensaio para a paz presente e futura da Europa,
publicado em 1693; Abade Saint-Pierre que publica em 1716-1717 o
Projecto de tratado para fazer com que a paz seja perptua entre os
soberanos cristos, obra extensa e difcil que seria mais tarde retomada e
divulgada por Jean-Jacques Rousseau atravs do seu Extracto do
projecto de paz perptua do Abade de Saint-Pierre e juzo sobre a paz
perptua (1768); Jeremy Bentham que idealizou um Plano para a Paz
Universal de Perptua (1789); Emmanuel Kant que, no acaso da sua vida,
escreve Pela Paz Perptua (1795), estudo breve e denso que Grangeia, de
imediato, grande notoriedade.

O filsofo alemo sustenta um princpio de paz que no depende

apenas da celebrao de um pacto de federao entre os Estados europeus
(a Sociedade Europeia de Saint-Pierre) ou de associao entre os
pequenos Estados para contrabalanar a hegemonia dos grandes Estados
(Jean-Jacques Rousseau). Kant prope uma Federao de Estados livres,
de acordo com o modelo de constituio republicana baseada na separao
de poderes e na igualdade perante a lei. O filsofo de Konisberga no se
limita a defender um modelo federal. O trao mais distintivo, e
notavelmente contemporneo, da sua proposta a nfase que coloca na
relao necessria entre a forma democrtica do poder estadual e a
garantia de paz entre os povos. Advoga ainda a aplicao de um Direito
Cosmopoltico, baseado no contrato de livre e permanente associao
entre os Estados, tendo como pressuposto o respeito do estado de direito
por oposio ao estado de natureza, e no qual podemos identificar a
anteviso do actual Direito Comunitrio.

A Paz de Vesteflia (1648) faz inscrever no Direito das Gentes o

princpio da plena soberania dos Estados que actuam nas relaes
internacionais como titulares exclusivos do poder e que o exercem de modo
livre e unilateral. A conquista passa a ser ilcita.

A poltica do equilbrio de foras (balance of power), orientada para

impedir a prevalncia hegemnica de um ou de vrios Estados, foi, contudo,
responsvel pela insegurana permanente das relaes entre Estados
europeus ao longo dos sculos XVII e XVIII. O constante reagrupamento das
naes, ao sabor das mais improvveis alianas, deveria impedir um Estado
de atingir a supremacia poltica. A estratgia de alianas entre as Naes

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mais poderosas reduziu os pequenos Estados ao pagamento do elevado
tributo da submisso a desgnios e interesses alheios.

A tentativa napolenica de unificao do espao europeu,

fruto de um imperialismo apoiado na fora de exrcitos em
movimento atravs do continente, s por um curto espao de
tempo interrompeu a aplicao, que desde o sculo XVI vinha a ser
ensaiada, dos princpios e regras do Balance of Power baseado
num sistema de alianas entre potncias europeias, cujo eixo podia
oscilar por razes conjunturais mas sem alterao profunda do
peso das coligaes em presena.(MC)

A Santa Aliana, que emerge do Congresso de Viena em que se

procedera liquidao por via diplomtica da aventura imperial da
Frana e a poltica do Concerto Europeu que se lhe seguiu, expri-
mem o pleno triunfo das soberanias nacionais em que o continente
se achava retalhado; soberanias que, foradas a coexistir num
estreito quadro geogrfico, buscam frmulas de convivncia
possvel, moderam as irrupes de agressividade ocorridas aqui e
alm, arbitram autoritariamente, se necessrio pela fora das
armas, os conflitos pontuais a nvel interno ou internacional e
retocam paulatinamente, atentas ao princpio das nacionalidades, o
mapa poltico da Europa. (MC)

O Concerto Europeu assentou em conferncias diplomticas, que

serviram como instrumento institucional de preveno da guerra.

A Revoluo Francesa (equilbrio europeu quebrado por ela: pela fora

e pelas ideias) e o desgnio expansionista de Napoleo Bonaparte
provocaram uma alterao radial deste modus vivendi: por um lado, as
foras francesas pelejaram por toda a Europa com o objectivo de substituir
o antigo equilbrio e, em vez dele, impor a autoridade imperial da Frana; e,
por outro lado, as novas ideias sobre a igualdade e a liberdade como
princpios fundadores da sociedade humana mostraram-se to perigosas
para as monarquias europeias quanto o eram os exrcitos napolenicos.

Encerrado o ciclo blico das invases napolenicas, as quatro grandes

potncias vencedores (ustria, Inglaterra, Prssia e Rssia) estabeleceram a
Santa Aliana. O Congresso de Viena, que reuniu entre Outubro de 1814 e
Junho de 1815, consagrou a nova estratgia de coexistncia das soberanias
nacionais.

Do lado das iniciativas individuais, o sculo XIX oferece mltiplos

exemplos de projectos que revigoram a associao entre o iderio pacifista
e a necessidade de congregar as naes e os povos europeus. Neste
perodo da democracia liberal na Europa, so vrios os avs fundadores
da unidade europeia, dos destacamos: 1) Conde de Saint-Simon que, em
1814, preconiza no estudo intitulado Da Reorganizao da Sociedade
Europeia uma Europa de estrutura federal que deveria girar em torno da

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Frana, Gr-Bretanha e a futura Alemanha reunificada. Saint-Simon foi, por
isto, um precursor da tendncia institucionalista que no sculo XX vigar
sob a forma dos Tratados Institutivos das Comunidades Europeias. Como
defendera Kant, tambm Saint-Simon postula o princpio democrtico de
organizao da futura sociedade europeia; 2) Benjamin Constant rejeita
frontalmente a poltica de conquista e de subjugao militar, bem como a
concepo jacobina da nao centralizada; em alternativa, prope no texto,
significativamente designado como Do esprito da Conquista e da
Usurpao nas suas relaes com a civilizao europeia (1815), um
federalismo assente na Unio pacifica dos povos europeus e no respeito da
liberdade das naes federadas; 3) Ernest Renan sugere em 1870, em
plena guerra franco-prussiana, a formao da federao europeia como
meio de aproximar as duas naes tradicionalmente antagnicas. Sob esta
perspectiva o plano de Renan antecipa algumas das linhas de fora que
sero apresentadas, oitenta anos depois, atravs da Declarao Schuman e
sero concretizadas com a instituio da Comunidade Europeia do Carvo e
do Ao. A veia premonitria de Ernest Renan tambm se pode vislumbrar na
forma veemente como assinala os riscos de uma nao europeia
hegemnica, antevendo assim o sentido da Histria inscrito no eplogo das
Duas Grandes Guerras, em particular a segunda, que tornou definitiva a
impossibilidade, no plano poltico, militar e civilizacional, de reeditar a
experiencia do imprio. Numa carta datada de 15 de Setembro de 1871,
Renan identificava a Europa como uma Confederao de Estados reunidos
por uma ideia comum de civilizao. Ainda segundo este pensador,
importa respeitar a individualidade de cada nao, construda sobre a
lngua, a raa, a histria, a religio, mas tambm sobre algo que ainda
mais tangvel: o consentimento actual, a vontade das diferentes pessoas em
viver juntas um determinado projecto poltico. A importncia reconhecida ao
consentimento como elemento fundamental de legitimao de qualquer
comunidade poltica ser, porventura, o contributo mais duradouro e actual
de Ernest Renan para o processo de integrao poltica da Europa
consentimento dos cidados no seio dos seus Estados;
consentimento dos Estados, de todos os Estados, em relao ao
acto fundador da Federao.

A ampla projeco que o movimento federalista europeu conheceu ao

longo do sculo XIX foi ainda devedora da realizao de congressos
internacionais que atraram, seno a presena, pelo menos a ateno, da
flor da intelectualidade europeia. Em meados de Oitocentos, tm lugar os
chamados Congressos da Paz: 1848, em Bruxelas; 1849, em Paris; 1850, em
Francoforte; 1851, em Londres.

No congresso de Paris, Vtor Hugo, que colhia na poca os louros de

um merecido prestigio como poeta e dramaturgo, abriu os trabalhos com
um empolgado discurso europesta: () Um dia vir em que existiro
dois grupos imensos, os Estados Unidos da Amrica e os Estados
Unidos da Europa (). No sculo XX haver uma nao extraordinria e
esta nao ter por capital Paris e no se chamar Frana, chamar-se-

10
Europa (). Vtor Hugo, o mais exaltado e eloquente dos profetas da unio
europeia, no resistiu, contudo, ao apelo do arreigado nacionalismo francs
quando visionou Paris como futura capital europeia, quando confiou
Frana o papel de nao-me que moldaria a vida e o pensamento dos
Estados Unidos da Europa.

Mas existem diferenas entre os Estados Unidos da Europa e os Estados

Unidos da Amrica que tm que ser definidas:

- As diferentes lnguas (vrias vs Ingls);

- Existe um motivo federalista nos E.U.A. - a resistncia/libertao do jugo
britnico, vertente que nunca existiria to assumida na Europa, de um
inimigo externo comum;
- Prevalecem assim as diferenas.

Em 1889, inicia-se um novo ciclo de assembleias internacionais, os

chamados Congressos Universais da Paz, legatrios directos da ideia da paz
perptua propalado nos sculos XVII e XVIII e dos congressos de meados do
sculo XIX. No discurso de abertura do Congresso Universal da Paz, que
decorreu em Paris em 1889, o apelo claro no sentido de garantir a paz no
Mundo pela via da unio federal da Europa, de modo a pr termo
anarquia em que teriam cado as relaes entre as naes europeias. Nesse
mesmo ano, seria criada a Unio Interparlamentar (*), destinada a promover
a cooperao entre os parlamentos nacionais como veculos privilegiados da
ideologia pacifista. J no sculo XX, no perodo entre as duas Grandes
Guerras, os Congressos Universais da Paz no tero sido fonte de
concepes originais sobre o destino da Europa, mas, o que foi muito
relevante para a poca, possibilitaram uma divulgao alargada das
diferentes correntes europestas e pacifistas em contraponto ideologia
nacionalista e crescentemente belicista que, pelo menos a partir dos finais
da dcada de vinte, se tornou uma ameaa real de iminncia de novo
conflito armado.

Nos finais do sculo XIX, os nacionalismos europeus entraram em rota

de coliso. A partilha dos territrios coloniais da frica e da sia agudizou
tradicionais antagonismos e tornou-se um factor permanente de disputa. A
pulso centrfuga dos interesses inconciliveis suplantou o objectivo de
garantir um equilbrio entre as grandes potncias europeias. A derradeira
poltica de alianas acabaria por definir o alinhamento de foras no conflito
mundial de 1914-1918: de um lado, o Acordo (Entente) entre a Frana, a
Rssia e a Gr-Bretanha; do outro, a Tripla Aliana entre a Alemanha, a
ustria-Hungria e a Itlia.

(*) A Unio Inter-Parlamentar (UIP), com sede em Genebra, conta,

actualmente, como membros 155 parlamentos nacionais (entre
estes, a Assembleia da Republica) e 9 membros associados
(parlamentos de organizaes internacionais, como a Assembleia
Parlamentar do Conselho da Europa e o Parlamento Europeu).

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 B. No perodo entre as duas Guerras Mundiais

Foi, porm, no perodo entre as duas guerras mundiais, em

pleno sculo XX, que se assistiu criao de um clima
particularmente favorvel divulgao do velho sonho de unidade
poltica; e a tragdia europeia de 1939-1945 viria a permitir a
reposio, em novas bases, de projectos concretos de integrao
da Europa.

Logo aps a guerra de 1914-1918, LUIGI EINAUDI, que viria a ser

Presidente da Repblica Italiana, publicava uma primeira mensa-
gem em que expunha a necessidade de congregar os povos
europeus que acabavam de sair de uma luta prolongada e cruel e
de os solidarizar na construo de uma Europa unida, capaz de
desempenhar no mundo o tradicional e eminente papel que
historicamente fora e deveria continuar a ser o seu.(MC)

Esta ideia era j ento compartilhada por muitos europeus de

mrito. Mas os conflitos de interesses desencadeados na altura da
assinatura do Tratado de Versalhes contriburam largamente para
exacerbar os nacionalistas reinantes, pouco propcios aceitao
imediata do generoso pensamento de EINAUDI e daqueles que o
retomaram, como foi o caso do Conde COUDENHOVE-KALERGI, de
HERRIOT, de Loucheur.(MC)

A Guerra de 1914-1918 elevou a uma escala at ento desconhecida

todos os horrores resultantes de longos e sangrentos conflitos militares: a
morte, a fome, as doenas, a devastao e a desesperana na humanidade
do Homem. A tragdia da I Grande Guerra afectou, de modo determinante,
as mentalidades e levou, intelectuais e estadistas, a redefinir prioridades. A
unio da Europa foi mesmo subordinada ao lema Unir-se ou morrer
(Gaston Riou no livro Europe, ma Patrie, publicado em 1928).

A Grande Guerra teve ainda o efeito de apressar o declnio da Europa

face aos Estados Unidos da Amrica. No rescaldo das calamidades da I
Grande Guerra, germinava o pessimismo europeu.

Foi uma guerra devastadora e com um nvel de destruio enorme.

Culminou no Armistcio (1918) e iria servir de impulsionador dos
movimentos Pan-Europeus.

A Sociedade das Naes, criada em Genebra a 10 de Fevereiro de

1920 (com origem no Tratado de Versalhes de 1919), nasceu e viveu
enfraquecida pelo paradoxo de uma poca de transio: impulsionada pelas
ideias e pela vontade do Presidente Woodrow Wilson, este no logrou,
contudo, convencer o Senado das vantagens da participao dos Estados
Unidos da Amrica na nova Organizao. Assim, lanada num perodo de
crescente afirmao internacional deste Estado do outro lado do Atlntico, a
Sociedade das Naes, pese embora a sua vocao mundial, acabou por

12
funcionar sob o domnio das potncias europeias, em particular a Gr-
Bretanha e a Frana.

A aco de COUDENHOVE-KALERGI

Como acontecera no sculo XIX, de novo as elites intelectuais

assumem uma posio de vanguarda, por vezes marcada por um certo
radicalismo poltico, de defesa da ideia europeia. No incio da dcada de
Vinte, contrariando a corrente do pessimismo europeu, numerosas
associaes e publicaes peridicas promovem e divulgam as teses da
unidade europeia. Entre estas iniciativas, sobressai distintivamente a obra e
a pugnacidade de um Europeu: o Conde Coudenhove-Kalergi.

O Conde COUDENHOVE-KALERGI, jovem aristocrata austro-

hngaro, tornou-se o apstolo da unificao da Europa, tarefa
qual iria consagrar a sua vida. KALERGI tinha vrias nacionalidade e
portanto uma viso + cosmopolita e nacionalista.

Os esforos de KALERGI alcanaram resultados encorajadores, sobre-

tudo no tocante formao de uma opinio pblica mais aberta ao
anseio de uma Europa unida.

Em consonncia com a luta de KALERGI, O ento ministro dos

Negcios Estrangeiros da Frana, HERRIOT, lanou em 1925, no
Parlamento Francs, um primeiro apelo oficial unio da Europa.

Logo em 1926, diversos economistas e homens de negcios

exprimiram a sua adeso ideia da criao de uma Unio
Econmica e Aduaneira Europeia cuja designao exprime um
objectivo ainda hoje perfeitamente actual na medida em que se
considere que uma slida unio econmica constitui a base
necessria da desejada unio poltica.

Em 1927, o ministro francs LOUCHEUR propunha, por seu turno, a

criao de cartis europeus do carvo, do ao e dos cereais. Desta
forma, no curto espao de cinco anos haviam sido lanadas as
ideias, propostas de actuao e medidas fundamentais de um pro-
jecto coerente de integrao europeia: aco sobre a opinio
pblica, especialmente sobre a opinio parlamentar; e utilizao da
integrao econmica, ainda que inicialmente restringida a
sectores bem delimitados, como instrumento da integrao
poltica.(MC)

Em 1923, publicou, em Viena, o seu mais conhecido livro

Paneuropa. A ideia de base que registou no seu diagnostica a da crise e
a da decadncia da Europa, ideia que, como vimos, j havia sido assinalada,
antes de 1923, por outros pensadores. A terapia que props para a doena
da Europa consistia na criao de uma nova entidade, a Unio Paneuropa,
que no deveria, contudo, integrar nem a Rssia nem a Gr-Bretanha. A
justificao da sua proposta respeitava tanto o objectivo de garantir a paz

13
nas relaes entre as naes europeias como a necessidade de assegurar a
defesa comum da Europa contra a poltica hegemnica da Rssia e o
poderio econmico dos Estados Unidos.

No que se refere aos aspectos jurdico-institucionais, esta Unio

Paneuropa, com sede em Viena e representaes nacionais nos Estados-
membros, teria um parlamento com duas cmaras (Conselho Federal,
formado por um delegado de cada Estado e um Assembleia, composta por
delegados designados pelos parlamentos nacionais), um tribunal federal e
uma chancelaria controlada pelas duas cmaras. Defendia uma cidadania
europeia vinculada cidadania nacional, fazendo recair sobre a Unio o
dever de respeitar a identidade cultural e nacional dos seus povos.

A obra de Coudenhove-Kalergi tem suscitado reparos no que respeita

a uma alegada ambiguidade ou insuficincia das suas propostas sobre a
configurao jurdica da Paneuropa e o tema da soberania dos Estados. Na
verdade, cumpre admiti-lo, no se trata de um bice ou lacuna especfica do
seu programa paneuropeu. O problema relativo forma jurdica da Unio,
Confederao, Federao ou outra, e a natureza da limitao imposta
soberania dos Estados-membros permanece, at aos nosso dias, como a
grande questo em aberto, qual, e apesar de todos os avanos verificados
no sentido da integrao politica da Europa comunitria, ainda no foi
possvel dar uma resposta definitiva.

Historicamente a Confederao uma forma transitria: geralmente evolui

para uma Federao, mas pode regredir se ocorrerem conflitos internos
entre Estados dentro da prpria Confederao.

A aco de ARISTIDES BRIAND

No perodo entre guerras, o passo de maior transcendncia poltica foi

dado pela proposta francesa de criao de uma federao chamada Unio
Europeia, pelo Ministro dos Negcios Estrangeiros francs, Aristide
Briand.

Aps ter sondado vrios dos seus colegas europeus sem ter
deparado com reservas srias seno do lado da Gr-Bretanha; aps
ter conseguido a aprovao da sua iniciativa pelo Parlamento
Francs na altura do voto sobre a sua declarao de investidura
como Presidente do Conselho; e de ter anunciado as suas intenes
em conferncia de imprensa, BRIAND decide finalmente, em 5 de
Setembro de 1929, submeter Assembleia da SDN o seu projecto
de Unio Europeia.

Eu julgo que entre povos que esto geograficamente

agrupados, como os povos da Europa, deve existir uma espcie de
lao federal. este o lao que eu desejaria esforar-me por
estabelecer

14
 A ideia foi aprofundada e desenvolvida num Memorando do
Governo francs enviado aos governos europeus e, depois, a 8 de
Setembro de 1930, formalmente apresentado Sociedade das
Naes.

A proposta de BRIAND era sem dvida bastante equvoca, na

medida em que no fcil ver como um lao federal entre Estados
Europeus poderia ser compatibilizado com o total respeito da
soberania dos Estados-Membros da organizao a constituir. Mas,
no obstante esta formulao prudente, as propostas de BRIAND
foram acolhidas, aps um primeiro movimento de simpatia, se no
mesmo de entusiasmo, com grandes reservas, manifestadas
sobretudo por parte da Gr-Bretanha. (MC)

Ou seja, a ideia de um Estado Federal para a Europa um

Estado de Estados (um Estado composto).

O plano francs repousava, sobre a ideia algo vaga de criar uma

espcie de vnculo federal. A sua concretizao suporia a aprovao de
um pacto constituinte da Unio Europeia, com uma Conferencia Europeia,
representativa de todos os Estados, um Comit Poltico Permanente, como
rgo executivo, e um Secretariado. A unio deveria basear-se no respeito
da independncia e soberania nacional de cada um dos seus Estados. Esta
garantia sobre a intangibilidade das soberanias dos Estados visaria,
certamente, sossegar os defensores da causa nacional, a comear pela
prpria opinio pblica francesa, mas era, do ponto de vista poltico e
jurdico, uma contradio insanvel. Qualquer frmula de unio federal
pressupe e implica uma limitao efectiva de parcelas fundamentais da
soberania, o que conduz a uma transformao do Estado soberano em
Estado semi-soberano ou no-soberano. A relao necessria que se
estabelece entre a instituio da federao e a perda da soberania um
dado objectivo, largamente comprovado pelas mltiplas experiencias de
Estados Federais que nos dado observar atravs do Direito Constitucional
Comparado. Em suma: no existe, nem poder existir, unio federal de
Estados soberanos.

Ou seja, assentava numa defesa contraditria de um vnculo federal

na Europa:
Federao de Estados vs Soberania Estadual.

Consequncias da Federao: Criao de Estado supra-nacional.

A proposta francesa de 1930, contudo, maior realismo quando se

refere vertente econmica da Unio. Esta deveria promover a
aproximao das economias dos Estados europeus, realizada sob a
responsabilidade poltica dos governos solidrios.

Antes de 1930, j o objectivo econmico do projecto de unidade

europeia mobilizara esforos e vontades: em 1925, surge a Unio
Aduaneira Europeia, gizada por conhecidos peritos com o intento de tornar

15
possvel a criao de um grande mercado livre, aberto circulao de
pessoas, mercadorias e capitais. Em 1926, fora criada a Associao para a
Unio Econmica Europeia, presidida pelo insigne economista francs
Charles Gide. O prprio Coudenhove-Kalergi criou um Conselho Econmico
Paneuropeu franco-alemo.

As propostas no sentido de lanar uma unio aduaneira e fundar as

relaes comerciais entre as naes europeias sobre uma base de livre
comrcio eram potenciadas pelo duplo objectivo de, por um lado, proteger a
economia europeia e, por outro lado, garantir a sua maior competitividade
na relao com o crescente poderio econmico dos Estados Unidos da
Amrica.

A crise econmica dos anos 30 e o triunfo dos regimes autoritrios de

inspirao nacionalista baldaram qualquer possibilidade de concretizao da
proposta francesa, se que uma tal possibilidade chegou a existir no plano
estritamente poltico-diplomtico.

Em todo o caso, a percepo que temos, hoje, dos projectos

federativos da dcada de Vinte pe em evidncia dos aspectos s
aparentemente contraditrios: por um lado, traduzem um certo idealismo
poltico que no teve verdadeiro eco fora dos crculos intelectuais e
diplomticos; por outro lado, lanam determinadas ideias, como a da
cidadania europeia, e desenvolvem uma perspectiva a partir da dinmica
econmica que, mais tarde, estaro na base da criao e aprofundamento
das Comunidades Europeias. Com razo afirmava Henri Brugmans que
num empreendimento como o da unio europeia s os visionrios so
realistas.

Entre 1930 e II Grande Guerra, a ideia da Unio politica na Europa

soobrou perante acontecimentos to adversos como a crise econmica e
social e, em particular, a ascenso ao poder do partido nacional-socialista
na Alemanha e a politica de agresso militar e conquista prosseguida pela
Itlia, Alemanha e Unio Sovitica.

De qualquer modo, a proposta de BRIAND no surgiu no melhor

momento. Apanhada na lenta e entorpecedora engrenagem da SDN, s em
Setembro de 1930 veio a ser designada uma Comisso para o Estudo da
Unio Europeia presidida pelo prprio BRIAND que nela trabalhou
devotadamente durante dois anos.

Mas em fins de 1932 BRIAND morre; no ano imediato, HITLER con-

quista o poder na Alemanha, consolidando assim o triunfo de um
iderio inspirado num nacionalismo exacerbado e agressivo, oposto
a qualquer projecto de unidade europeia assente na livre expresso
da vontade dos diversos povos da Europa.

Mesmo aos mais optimistas a iniciativa de A. BRJAND aparecia

como uma ideia morta; bem morta, sobretudo, quando comearam

16
a manifestar-se no quadro europeu iniciativas alems que eram o
claro prenncio de uma nova guerra. (MC)

C. Depois da II Guerra Mundial

A situao da Europa no termo da II Guerra Mundial

A situao econmica - Quando a guerra chega ao seu termo, aps seis

anos de luta devastadora e sangrenta, a Europa no mais do que um
vasto campo de runas: exausta espiritualmente, dividida por dios
indizveis, profundamente endividada e economicamente destroada,
defronta-se com a necessidade imediata de um ingente esforo de
recuperao da sua capacidade de produo, destinado antes de mais a
alojar, vestir e alimentar populaes carecidas de meios para satisfazer
necessidades elementares.

Mas o aparelho europeu de produo, que durante seis anos fora em

larga escala posto ao servio do esforo de guerra ou destrudo no decurso
das hostilidades, no dispunha de equipamentos, nem de capital, nem de
matrias-primas que lhe permitissem retomar a actividade normal. Ou seja,
a Europa saiu fragilizada, devastada economicamente.

A situao poltica - A par disso, o desfecho da guerra determinara a

ocupao, pelos exrcitos soviticos, no s de uma vasta parcela do
territrio alemo, como igualmente dos pases da Europa do Leste e da
Europa Balcnica. Submetidos a apertado controlo, que permitiu a subida ao
poder de governos constitudos por elementos favorveis aos desgnios
soviticos, esses Estados viram-se forados a modelar a sua vida poltica,
econmica e social, bem como as suas prprias relaes exteriores, na
conformidade da vontade e da prpria imagem do ocupante; e a assumir
rapidamente, tanto no plano interno como na cena internacional, a fisio -
nomia e o comportamento de estados satlites de Moscovo.

Mas os propsitos expansionistas da Unio Sovitica parecia no se

limitarem ao espao europeu que a sorte das operaes militares colocara
directamente sob o seu domnio. Durante a guerra, haviam emergido dos
quadros da resistncia ao ocupante nazi, nos pases do Ocidente Europeu,
fortes e bem organizados partidos comunistas que, aps o termo do conflito,
tentaram apossar-se do poder pela fora (como sucedeu na Grcia onde s
com auxlio exterior foi possvel ao govemo legal dominar, aps prolongada
luta, a rebelio armada) ou pelo menos participar no seu exerccio (como se
verificou na Frana, onde o Partido Comunista cedo veio a revelar-se como o
mais forte, disciplinado e combativo dos partidos franceses). Tambm na
Itlia, o predomnio eleitoral da democracia crist no impedia que o Partido
Comunista, numeroso e bem estruturado, representasse uma ameaa
permanente para as instituies democrticas.

Cada um dos Estados do Ocidente Europeu sentia-se, pois, politicamente

minado e ameaado, no interior das suas prprias fronteiras, por uma
quinta coluna sovitica.

17
A situao militar - Por outro lado, as tropas soviticas achavam-se a
poucas horas de marcha das fronteiras francesas, e a Europa Ocidental
sabia-se militarmente indefesa: os E.UA. haviam retirado, logo aps o fim da
guerra, mantendo no Continente Europeu foras pouco mais do que
simblicas a afirmar o seu direito de ocupao da Alemanha; a Gr-
Bretanha, nica potncia europeia a dispor, no termo do conflito, de foras
armadas eficazes, desmobilizara-as rapidamente. O resto da Europa do
Ocidente no representava, militarmente, mais do que uma soma de
fraquezas. Os desgnios hegemnicos da Unio Sovitica bem expressos
no domnio total (militar, poltico e econmico) a que sujeitara os pases de
Leste faziam deste modo pesar sobre a Europa Ocidental uma ameaa
permanente. (Esta parte sobre a situao da europa na altura foi
retirada do MC)

Ou seja, a 2 GM traduziu-se, politicamente e militarmente, na

perda de hegemonia dos pases europeus.

A palavra de ordem: Construir a Europa

Nestas condies, os europeus mais lcidos sentem que a

Europa s poder fazer face ameaa que sobre ela impende se
conseguir organizar-se e fortalecer-se na unidade. Construir a
Europa passa, por isso, a ser a palavra de ordem.

A sujeio dos povos da Europa ao domnio alemo dera com

efeito origem a contactos e favorecera a aproximao, no exlio, de
dirigentes dos pases subjugados, criando-se entre eles um estado
de espirito que muito contribuiu para a aceitao, aps o termo das
hostilidades, de novos arranjos polticos e econmicos. Ganhara-se
conscincia de que, isolados, os pequenos pases eram
particularmente vulnerveis agresso; e que as dificuldades que
iriam verificar-se no aps-guerra, sobretudo no campo econmico e
social, exigiam solues inovadoras de que todos pudessem tirar
proveito.

Foi assim, por exemplo, que o projecto da criao do BENELUX,

unio aduaneira entre a Blgica, a Holanda e o Luxemburgo, nasceu
em Londres, durante a guerra, dos contactos entre os dirigentes
exilados destes trs pases. (MC)

Assim sendo, um projecto concreto de unificao triunfa, em plena

guerra: os governos no exlio da Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo
assinam em Londres, a 5 de Setembro de 1944, o Tratado da Unio
Aduaneira, fundamento jurdico de uma unio econmica que comearia a
funcionar em 1948 e se mantm at aos nossos dias (BENELUX).

Terminada a guerra, a retrica europesta retomada no clebre

discurso de Winston Churchill de 19 de Setembro de 1946, na cidade
helvtica de Zurique. Depois de evocar o drama do conflito que devastou
toda a Europa, Churchill prescreve o que designa como remdio supremo:

18
dotar a famlia europeia de uma estrutura que lhe permita viver e crescer
em paz, em segurana e em liberdade. Devemos criar uma espcie de
Estados Unidos da Europa (). O primeiro passo a dar criar um
Conselho da Europa. Neste celebrado discurso, Churchill referiu-se ao
seu pas como amigo e protector da nova Europa, apartando assim a
hiptese de participao do Reino Unido no plano de integrao poltica
europeia. Em Maio de 1953, a propsito da recusa britnica em apoiar a
projectada, e depois gorada, Comunidade Europeia da Defesa, Churchill
resumia numa frase a posio da Gr-Bretanha em relao ao desgnio
europeu e que, em larga medida, ainda nos ajuda a compreender o percurso
do Reino Unido, j como Estado-membro, desde 1973 at actualidade:
We are with them, but we are no tone of them. A atvica desconfiana
da Inglaterra relativamente aos Estados europeus do Continente,
especialmente a Frana, resumida nesta frase.

Churchill defendia os Estados Unidos da Europa, que deviam servir como

reconciliao entre a Alemanha e a Frana.
O Reino Unido tinha uma forte ligao comercial, com todas as suas
colnias (que no queria partilhar com os restantes pases europeus).
Churchill propunha essa Federao para os Europeus mas no para o UK.

Os anos de 1947 e 1948 registam um conjunto de acontecimentos

que, de modo consequente e directo, vo estar na origem do processo que
h-de culminar em 1951 na criao pelo Tratado de Paris da primeira
Comunidade Europeia.

Em 5 de Junho de 1947, o Secretrio de Estado norte-

americano, o General George Catlett Marshall, avanou com um
plano de ajuda econmica reconstruo europeia. Este programa de
ajuda econmica foi condicionado existncia de um acordo entre os
Estados europeus sobre as necessidades de desenvolvimento, com a
definio de um plano adequado de aplicao e repartio dos fundos
financeiros disponibilizados.

No ms seguinte, a proposta foi aceite por 16 Estados, reunidos em

Paris. A administrao do plano foi confiada Organizao Europeia de
Cooperao Econmica (OECE), fundada em 16 de Abril de 1948.

O Plano Marshall (ver tambm pg. 27) no s proporcionou a

recuperao das econmicas europeias e a reorganizao das suas
estruturas produtivas e comerciais, como, atendendo gesto
europeia do Plano, criou novos laos institucionais de cooperao e
solidariedade poltica entre os Estados europeus.

O Plano Marshall (baseado na doutrina Truman, presidente dos

EUA), ps 2 GM foi assim:
- Plano de auxlio para a reconstruo europeia;
- Impedir a expanso do comunismo atravs do bloco sovitico;
- Liberalizao do mercado econmico, entre os pases europeus;

19
- Exigem a reconciliao entre a Frana e a Alemanha.

No entanto, a opinio pblica francesa era avessa a dar a mo aos

alemes, com medo que que este recuperassem os seu poder militar e
industrial.

O Congresso da Haia

Entre 7 e 11 de Abril de 1948, a cidade de Haia acolheu o chamado

Congresso da Europa que reuniu mais de 700 delegados, representantes as
mltiplas correntes do movimento pr-europeu.

Os debates foram dominados pela oposio entre unionistas,

corrente formada, na sua maioria, pode delegados britnicos, e
federalistas, com forte apoio entre os delegados franceses, italianos,
belgas, holandeses e, no que respeita a categorias sociais, entre os
sindicalistas.

De um modo sumrio, que no reflecte as vrias sensibilidades

dentro de uma e outra corrente e, bem assim, a especificidade de certas
posies individuais:

os unionistas aparentemente mais realista ou mais prudente,

agrupava os que, hostis aos abandonos de soberania por parte dos
Estados, parecia acreditarem, sobretudo, nas vantagens dos
contactos intergovemamentais e insistiam em que o objectivo ltimo
da unificao da Europa deveria ser alcanado progressivamente,
atravs de uma cooperao cada vez mais estreita entre Estados
soberano- acreditavam ainda na suficincia da cooperao
intergovernamental; Ou seja, instituies de cooperao
clssicas.

os federalistas sonhavam com uma integrao de natureza

federal. Mantendo-se fiel a uma concepo fortemente arreigada, os
federalistas insistem no paralelismo, politico, jurdico e
institucional, entre a unificao europeia e as mais conhecidas e bem
sucedidas experincias federais, mormente a unio aduaneira alem
de 1834 (Zollverein) e a Confederao Germnica de 1818-1866 que
antecederam a unificao alem; evocam, em particular, o exemplo
dos Estados Unidos da Amrica. Em 1948, o sonho antigo de um
sculo sobre os Estados Unidos da Europa era, como em certa
medida ainda o , um exerccio retrico, uma adeso emocional a um
modelo de associao de Estados que no se coaduna com a
realidade europeia de Estado-nao. Ou seja, a instituio de
Estados europeus atravs de uma federao; integrao de
soberanias num poder central.

O Federalismo era defendido pela Frana.

O Unionismo era defendido pela Inglaterra (Churchill).

20
 O consenso possvel no Congresso da Europa permitiu a aprovao de
uma moo final. No plano poltico, reclamava-se a convocao de uma
Assembleia Europeia, eleita pelos parlamentos nacionais, que deveria
analisar e aprovar as medidas adequadas criao de uma Unio
(confederao) ou de uma Federao. Tambm se preconizava a instituio
de um Tribunal que iria assegurar o respeito de uma carta europeia de
Direitos do Homem. No plano econmico-social, ficou expressa a
necessidade de realizar a unio aduaneira, acompanhada da livre circulao
de capitais e da unificao monetria.

A respeito da natureza no governamental do Congresso da Europa, esta

iniciativa gerou uma dinmica que mobilizou as vontades dos homens de
Estado e os esforos das chancelarias europeias, constituindo, por esta
razo, o ponto de partida para a criao de organizaes europeias nos
anos seguintes, embora de matriz distinta: em 1949, o Conselho da
Europa concretizava as aspiraes da ala unionista; em 1951, a
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) vai ao encontro da
corrente federalista, que, abandonando o anterior radicalismo poltico, se
convertera ao mtodo funcionalista (que defende o Federalismo a
prazo e defende a integrao econmica, em que o que interessa
o fim, passos pequenos para a construo de uma Europa
federativa).

Unidos por um compartilhado apego a uma ideia-mito e ani-

mados todos do mesmo empenho em fazer avanar o processo, os
congressistas de Haia souberam habilmente camuflar as suas
divergncias doutrinais e chegar a uma moo final que seria
votada por unanimidade e que, uma vez apreciada pelos
responsveis polticos dos Estados da Europa, permitiria a estes
avanar numa das possveis direces.

A par da aprovao desta moo que no obstante a falta de

unanimidade dos pontos de vista expressos no Congresso
constituiu um indiscutvel xito, na medida em que se conseguira
alcanar um hbil compromisso entre as diversas correntes de
opinio os congressistas decidiram a criao de um Comit para
a Europa Unida sob cuja gide a maior parte dos movimentos pr-
europeus acabaria, em 1948, por se federar no seio do
MOVIMENTO EUROPEU.

A opinio pblica europeia estava j, nesta altura, perfeitamente

alertada e preparada para os esforos concretos, no sentido da
edificao da Europa, que iriam desenvolver-se em duas frentes: a
da cooperao no pleno respeito da soberania dos Estados
europeus; e a da integrao que acabaria por se impor tendente
instituio entre os Estados participantes de um embrio de lao
federal vocacionado para congregar um dia, no quadro dos Estados
Unidos da Europa, um grupo de pases que ao longo dos sculos se
haviam periodicamente enfrentado nos campos de batalha. (MC)

21
 A estrutura institucional e a natureza dos poderes confiados ao Conselho
da Europa exprimem uma opo clara pela cooperao de tipo
intergovernamental: apenas o Conselho de Ministros, composto pelos
representantes dos Estados, dispe de limitados poderes de deciso; a
Assembleia Consultiva, que constitui o trao de maior originalidade do
Conselho, ficou confinada, por imposio britnica, condio de rgo
consultivo, desprovida de poderes normativos ou de fiscalizao poltica.

Com sede em Estrasburgo, escolha que visou consagrar o novo

relacionamento franco-alemo, o Conselho da Europa uma organizao de
cooperao poltica que centrou a sua actuao na promoo e defesa dos
valores relacionados com o sistema da democracia representativa e com os
princpios fundamentais da liberdade individual, da liberdade poltica e do
primado do Direito, se certo que o Conselho da Europa ficou aqum das
expectativas geradas em torno da sua criao, e para cuja relativa
frustrao contribuiu de modo decisivo o xito do mtodo comunitrio de
integrao a partir de 1952, no menos verdade que o seu papel convoca
duas notas de particular reconhecimento:

1) A proclamao e garantia dos Direitos do Homem, por via da

assinatura em 1950 da Conveno Europeia para a Proteco dos
Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, com a instituio
do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem; (h que referir que esta
Conveno ocorreu em consequncia da entrada em vigor da Carta das
Naes Unidas, em 1945).

2) A sua funo, recortada pela prtica politica, de antecmara de

adeso s Comunidades Europeias, submetendo os Estados nefitos em
experiencia democrtica a um controlo (pr e ps-admisso ao Conselho da
Europa) que constitui uma espcie de certificado de autenticidade da
verdadeira democracia (Prembulo do Estatuto) e do respeito pelos Direitos
do Homem.

Alargado a 47 Estados, o Conselho da Europa incarna o ideal poltico

da Grande Europa que se afirma em torno de uma representao comum de
valores e de herana cultural. Nesta organizao europeia de natureza
intergovernamental dominam os objectivos de cooperao politica e, nesta
perspectiva, o Conselho da Europa, numa primeira fase, garantiu o
necessrio enquadramento politico s Comunidades Europeias de mbito
econmico e, numa segunda fase, posterior criao da Unio Europeia em
1993, facilitou a articulao entre os dois espaos europeus, parcialmente
sobrepostos, de conformao da vertente poltica das soberanias dos
Estados europeus: a Grande Europa, formada por 47 Estados, do Atlntico
aos Urais, e a Pequena Europa dos 27 Estados que integram a Unio
Europeia.

A criao do Conselho da Europa pelo Tratado de Londres de 5 de

Maio de 1949 consagrou a ruptura definitiva entre a corrente unionista e a
corrente federalista. Os paladinos de uma Europa federal, como Jean

22
Monnet, tomam conscincia do distanciamento assumido pelo Reino Unido
e pelos Estados nrdicos em relao ao projecto federal e, por outro lado,
reconhecendo a impossibilidade de enveredar de imediato pela integrao
poltica, passam a defender uma estratgia que confere prioridade
componente econmica sobre a componente poltica no processo de
integrao europeia. Abre-se, assim, caminho para a criao das
Comunidades Europeias.

Notas complementares:

A histria do processo de construo europeia apenas uma etapa da longa

histria da Europa como entidade politica e cultural. Com o objectivo de
sistematizar a evoluo do projecto de unidade europeia, propomos a
diviso em trs perodos:

1) Dos primrdios at I Grande Guerra (a pr-histria da Unio

Europeia);

2) Do Tratado de Versalhes at ao final da dcada de quarenta do

sculo passado (a proto-histria da Unio Europeia);

3) De 9 de Maio de 1950, data de divulgao da Declarao Shuman,

at aos nossos dias (a histria da Unio Europeia).

A expresso Estados Unidos da Europa cuja paternidade se atribui aos

escritores italianos Cattaneo e Gioberti no Congresso da Paz, realizado em
Bruxelas no ano de 1848, mas verdadeiramente projectada para a ribalta do
debate europeu por Vtor Hugo, um ano depois, no Congresso de Paris,
conhece no perodo entre as duas Grandes Guerras uma assinalvel
aceitao junto da elite intelectual pr-europeia.

Richard Coudenhove-Kalergi nasceu no Japo, filho de um diplomata

austro-hngaro de ascendncia grega e holandesa. A sua origem
aristocrtica entronca na nobreza austraca (os Coudenhove) e veneziana
(os Calergi). Estudou no ambiente cosmopolita e aristocrtico do imprio
austro-hngaro em declnio. Austraco por nascimento e checo em virtude
do Tratado de Saint-Germain, acabaria por se naturalizar francs em 1939.
A sua profisso de f no ideal europeu no ser, seguramente, alheia
influncia cosmopolita de um percurso pessoal marcado por acontecimentos
que o vincularam a vrias comunidades nacionais, propiciando uma
simbiose perfeita de cidadania europeia.

Em 1947, Coudenhove-Kalergi, o paladino do movimento paneuropeu,

promoveu a criao da Unio Parlamentar Europeia, integrada por membros
dos parlamentos de diferentes Estados europeus, embrio dos futuros
rgos parlamentares da Europa: primeiro, a Assembleia Parlamentar do
Conselho da Europa, depois o Parlamento Europeu das Comunidades
Europeias.

23
 A importncia reconhecida nos projectos europestas dos anos Vinte
dimenso aduaneira e econmica de um futuro modelo de Europa unida
entronca na experiencia histrica alem da unio aduaneira (Zollverein).
Criada em 1834 com a participao de 18 Estados alemes, aos quais se
juntaram depois outros, a Zollverein institui um regime de livre comrcio
entre os Estados participantes, com iseno de direitos aduaneiros. A
Zollverein tornou possvel um maior desenvolvimento de circulao de
mercadorias e pessoas e deu um impulso decisivo ao sector industrial
emergente. O inegvel sucesso da Zollverein esteve na base da integrao
econmica dos Estados alemes que culminou na unificao poltica em
1870, seguida da unificao monetria em 1871.

A ideologia nacional-socialista utilizou a ideia de uma Europa

ameaada para legitimar a sua poltica de agresso. Em Maio de 1941,
Hitler sentenciava: ()esta no uma guerra como as outras guerras,
uma revoluo da qual sair uma nova Europa, reorganizada e prspera.
Um dos mais proeminentes tericos desta Europa reorganizada sob tutela
nazi foi Carl Schmitt que publicou em 1939 e uma obra intitulada A teoria
dos Grandes Espaos com Estado Director. Nela propunha a associao dos
Estados europeus em torno da Alemanha que, na qualidade de Estado
Director, faria frente ao inimigo bolchevique. Esta concepo fundamentou
o Pacto tripartido de Berlim, de 27 de Setembro de 1940, que previa uma
nova ordem na Europa sob a direco da Alemanha e da Itlia e, para o
grande espao asitico, do Japo.

3. A Criao das Comunidades Europeias

A criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao

A questo alem

Vencida em 1945, a Alemanha, destroada, dividida, privada

mesmo de instituies representativas do Estado no tivera
qualquer interveno nos esforos de construo europeia nem fora
admitida a participar nos diversos acordos que haviam permitido
dar-lhe expresso jurdica.

A evoluo da situao poltica na Europa e no mundo, que j

obrigara os pases europeus vencedores da II Guerra Mundial a
refazer o seu sistema de alianas militares, ia porm aconselh-los
a ter em conta a existncia da Alemanha Ocidental, subtrada ao
domnio russo e que graas ao generoso auxlio americano iniciara
uma fase de prodigiosa recuperao econmica que em breve
levaria o mundo surpreendido a falar do milagre alemo.

Em Setembro de 1949, fora proclamada a Repblica Federal

da Alemanha. A recuperao da economia alem, conjugada com a
definio da sua estrutura jurdico-institucional (Lei Fundamental
de Bona), fizeram renascer a Alemanha Ocidental na cena
internacional, com o apoio dos Estados Unidos da Amrica. Ao

24
mesmo tempo, aumentavam os sinais de alarme em Frana sobre
as implicaes futuras desta recuperao rpida e to bem
apadrinhada. (MC)

Situada no corao da Europa, da qual sempre constituiu uma parcela

essencial, a Alemanha no podia mais ser ignorada nem excluda das
grandes correntes do movimento europeu, sob pena de se criar uma
situao anmala e cheia de riscos para uma Europa que nunca poderia
considerar-se verdadeiramente integrada enquanto dela estivesse ausente
a grande nao germnica.(mc)

A FASE DA INTEGRAO

DA DECLARAO SCHUMAN AOS TRATADOS DE PARIS E DE ROMA

A adeso proposta francesa

Uma iniciativa ousada: a Declarao SCHUMAN (MTODO FUNCIONALISTA)

O passo decisivo que ps em marcha o processo de integrao

europeia, conducente criao da CECA, a primeira das trs Comunidades,
foi a histrica Declarao Shuman.

A 9 de Maio de 1950, na Sala do Relgio do Quai dOrsay, Robert

Schuman, ministro francs dos Negcios Estrangeiros, anunciou um plano
que, tendo passado para a Histria ligado ao seu nome, teria sido concebido
por Jean Monnet e elaborado com a ajuda de Etienne Hirsh, Pierre Uni e, em
particular, Paul Reuter.

Tal soluo, que teria por efeito imediato permitir o controlo bilateral
da produo de matrias-primas fundamentais para o desenvolvimento de
qualquer futuro esforo de guerra ou prossecuo de objectivos de domnio
econmico, consistia em colocar o conjunto da produo franco-alem do
carvo e do ao sob o controlo de uma alta autoridade comum, numa
organizao aberta participao de outros pases da Europa.

Para alm disso, as propostas contidas na declarao Schuman cor-

respondiam com grande oportunidade, clarividncia e audcia, a trs
acutilantes questes com que a Europa se defrontava no incio dos anos 50:

a questo econmica resultante da necessidade urgente de

reorganizar a siderurgia europeia e, em geral, as indstrias de base;
a questo poltica vital para a paz da Europa, como CHURCHILL
lucidamente pusera em relevo no seu clebre discurso de Zurich, que
consistia na necessidade imperiosa de regular em novas bases,
adequadas a eliminar as causas de novos conflitos sangrentos, as
relaes franco-alems; e
a questo mais ampla da unificao europeia, que exigia a
superao de frmulas tradicionais de simples cooperao, manifes-
tamente incapazes de promover a integrao da Europa Ocidental.
(mc)

25
O plano Shuman repousava sobre:

Um objectivo imediato de reconciliao franco-alem e, para

este efeito, propunha a gesto em comum do carvo e do ao. Com a
gesto destes dois produtos estratgicos subordinada aos poderes da
Alta Autoridade, resolver-se-ia o problema premente dos nveis de
produo da vasta regio mineira do Ruhr e, aspecto de importncia
maior, submeter-se-ia a um controlo comum as condies de
produo e de circulao de dois produtos que, tradicionalmente,
alimentavam o esforo de guerra. Ou seja, a criao de uma
autoridade comum, ceja competncia seria a de gerir a
comercializao de duas matrias-primas estratgicas: o
carvo e o ao (e tambm de enquadrar a Alemanha).

Um outro objectivo, este de realizao mediata, mas muito

mais ambicioso, ficou para sempre associado Declarao Schuman:
a criao da federao europeia. As condicionantes deste objectivo
foram expostas e para lhe dar uma resposta eficaz, que falhara at
ento, foi aventado um novo mtodo de integrao: A Europa no se
far de um golpe, nem numa construo de conjunto: far-se- por
meio de realizao concretas que criem em primeiro lugar uma
solidariedade de facto

Em relao proposta sobre a gesto comum do carvo e do ao, o

Plano Schuman retoma ideias que eram conhecidas e objecto de estudo
desde 1943. Em 1944, em entrevista concedida revista norte-americana
Fortune, Jean Monnet referia-se a um modelo de gesto conjunta da
indstria pesada franco-alem, mediante a transferncia de poderes de
soberania e a criao de um grande mercado. Ou seja, que comece pela
integrao econmica.

A proposta de criao de uma federao europeia tambm no trazia

consigo o rasgo da inovao. H mais de um sculo, a unidade europeia era
pensada e preconizada sob diferentes modelos organizatrios, com a
particularidade de quase todos eles reproduzirem o paradigma federal. Na
verdade, o genuno toque de inspirao do Plano Schuman reside no
mtodo proposto, o chamado mtodo de integrao funcionalista ou
comunitrio ou dos pequenos passos (alternativa ao mtodo clssico:
Intergovernamental e Federalista).

Contrariando as experincias anteriores de cooperao, preconiza-se a

integrao, com atribuio de poderes de soberania a um rgo de
autoridade comum e independente (Alta Autoridade). Concedendo sobre a
impossibilidade de avanar pelo caminho da unio poltica, aposta-se na
prioridade da integrao dos mercados e, neste contexto, preferida a
abordagem sectorial e progressiva em detrimento da abordagem global e
imediata da unio econmica e monetria. o mtodo dos pequenos
passos: graduais nos avanos e irreversveis nos efeitos de integrao
alcanados.

26
 A Declarao Schuman ainda a carta de apresentao de um novo e
fluido conceito: o da supranacionalidade. No o refere de modo expresso,
mas estabelece as condies de existncia e de funcionamento da Alta
Autoridade como as de um rgo supranacional as suas decises sero
vinculativas para a Frana, para a Alemanha e para os pases aderentes e
tero como objectivo uma gesto comum do interesse comum; a sua
composio ser assegurada por personalidades independentes e
designadas numa base paritria pelos governos; o presidente ser escolhido
de comum acordo entre os governos; disposies adequadas devero
prever as vias de recurso das decises da Alta Autoridade.

De uma maneira necessariamente sumria e ainda algo indefinida, a

Declarao Shuman anuncia, todavia, os ingredientes fundamentais e
distintivos do modelo de integrao comunitria que ainda podemos
identificar, adicionados a outros, na actual Unio Europeia e,
concretamente, no estatuto da Comisso: vinculao dos Estados-membros
pelas decises do rgo de autoridade comum; independncia deste rgo,
mas participao dos Governos dos Estados-membros na sua nomeao;
instituio de mecanismos de tutela jurisdicional da legalidade dos actos
adoptados pela autoridade comum.

A reaco Declarao Schuman de 9 de Maio de 1950 foi rpida e

positiva. Em 13 de Junho de 1950, Konrad Adenauer, discursou no
Parlamento de Bona e exprimiu o seu acordo proposta de gesto comum
do carvo e do ao vendo nela o ponto de partida para a realizao de
uma estrutura federativa da Europa.

Por seu lado, os Pases de BENELUX (Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo) e

a Itlia decidiram aceitar o convite francs e participar na iniciativa. A
primeira manifestao pblica de vontade comum data de 3 de Julho de
1950 e tomou a forma de um comunicado publicado em simultneo nas seis
capitais: Os povos francs, alemo, italiano, belga, holands e
luxemburgus, decididos a realizar uma aco comum de paz, de
solidariedade europeia e de progresso econmico e social, tm como
objectivo imediato a gesto em comum das produes do carvo e do ao e
a instituio de uma Alta Autoridade nova, cujas decises vincularo a
Frana, a Alemanha, a Itlia, a Blgica, a Holanda, o Luxemburgo e os
pases que venham a aderir.

A proposta do Governo francs teve imediato e favorvel eco nas

capitais europeias. O Chanceler alemo Konrad ADENAEUR acolheu-a
com emoo, porque pressentiu claramente as fundas implicaes
futuras do projecto concebido por R. SCHUMAN, quer no tocante
reinsero da Alemanha no mundo ocidental quer, em particular, no
respeitante s relaes franco-alems.

O acolhimento do Governo italiano e dos trs pases do BENELUX

foi igualmente positivo, pelo que logo em 20 de Junho se iniciaram
entre os seis pases as negociaes que haveriam de conduzir, em

27
18 de Abril de 1951, instituio da Comunidade Europeia do
Carvo e do Ao (CECA). E a Inglaterra? Pura e simplesmente
recusou-se a participar. (MC)

O texto do futuro tratado foi preparado por uma conferncia de peritos

dos seis Estados, a partir de 20 de Junho de 1950. O tratado institutivo da
primeira Comunidade a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA),
foi solenemente assinado em Paris no dia 18 de Abril de 1951 pelos
representantes dos Seis. O Tratado de Paris entrou em vigor em 10 de
Agosto de 1952, depois da ltima ratificao, notificada pela Itlia s
Governo francs. Destinado a vigorar pelo perodo de 50 anos, caducaria na
data acordada de 23 de Julho de 2002. Um perodo transitrio marcou o
arranque das novas instituies, comeando a funcionar primeiro para o
mercado do carvo e do ferro (10 de Fevereiro de 1953) e, depois, para o
mercado siderrgico (1 de Maio de 1953). Jean Monnet foi o primeiro
Presidente da Alta Autoridade.

O Tratado de Paris de 18 de Abril de 1951 (MC)

O projecto de construo europeia foi, essencialmente, econmico.

O Tratado que instituiu a COMUNIDADE EUROPEIA DO CARVO E

DO AO (CECA) foi assinado em Paris em 18 de Abril de 1951. Ratificado
pelos Estados participantes (Frana, Repblica Federal da Alemanha, Itlia,
Blgica, Holanda e Luxemburgo), entrou em vigor em 25 de Julho de 1952
(*).

O Tratado de Paris, fruto de amplas discusses e minuciosos estudos

realizados no mbito de uma conferncia de especialistas presidida por
Jean Monnet, consagra no s as solues como o prprio esprito da
declarao Schuman:

Os aspectos caractersticos de uma organizao parafederal esto

com efeito claramente marcados no Tratado: transferncia de
determinadas competncias estatais para uma Alta Autoridade
comunitria dotada de amplos poderes para agir tanto sobre os
Estados-Membros como sobre as empresas nacionais dos sectores do
carvo e do ao; produo legislativa autnoma e consequente sobre-
posio de ordens jurdicas; possibilidades abertas s instituies
comunitrias de procederem elas prprias a revises do Tratado:
submisso dos Estados-Membros legislao de origem comunitria
e a rigoroso controlo jurisdicional do exacto cumprimento das
obrigaes por eles assumidas no mbito da CECA;
Ou seja, a parcela de soberania que os Estados tansferem para
essa Alta Autoridade (organizao supraestadual, imparcial e
independente), que decide em funo do interesse econmico
comunitarizado.

A par disso, o Tratado, retomando no seu prembulo as frmulas

essenciais da declarao SCHUMAN, proclamava o seu objectivo ltimo

28
 de criar, mediante a instaurao de uma comunidade econmica, os
primeiros fundamentos de uma comunidade mais larga e mais
profunda... e lanar assim as bases de instituies capazes de
orientar um destino doravante partilhado.

(*) A CECA foi constituda por um Tratado que deveria vigorar durante 50
anos. Nesta conformidade, a organizao extinguiu-se em 2002, sendo as
suas competncias, direitos, patrimnio e obrigaes assumidos pela
Comunidade Europeia e, agora, pela Unio Europeia.

S que a criao da CECA como que desbloqueou uma situao de

impasse, pondo em movimento uma engrenagem que, naturalmente, pelo
simples jogo dos fenmenos econmicos e polticos a que daria lugar,
acabaria por ultrapassar o quadro apertado de uma organizao sectorial.

O artigo 9. do Tratado CECA referia expressamente a

supranacionalidade: no pargrafo quinto, quando fazia recair sobre os
membros da Alta Autoridade o dever de no praticar actos incompatveis
com a natureza supranacional das duas funes, e no pargrafo sexto ao
explicitar o compromisso dos Estados-membros de respeitar essa natureza
supranacional.

Este arbtrio de supranacionalidade fora consideravelmente esbatido

no texto final do Tratado: seja porque se referia, no Comunidade em si,
mas natureza das funes de um dos seus rgos (a Alta Autoridade), seja
porque o Conselho de Ministros incarnava o princpio oposto da legitimidade
intergovernamental.

A expresso supranacional acabaria por sofrer os efeitos da rejeio

do modelo da supranacionalidade alargado ao domnio da defesa no ano de
1954. Os Tratados de Roma, institutivos da Comunidade Econmica
Europeia (CEE, hoje Unio Europeia) e da Comunidade Europeia da Energia
Atmica (CEEA, hoje EURATOMO), omitiram qualquer meno
supranacionalidade e o prprio artigo 9. do Tratado CECA seria revogado,
em 1965, pelo Tratado de Fuso.

A Declarao Schuman, seguida da criao quase imediata da CECA,

mobilizou fortemente as vrias correntes pr-europeias e gerou mesmo uma
certa euforia integracionista que levou a acreditar que seria no apenas
possvel, como indispensvel, antecipar etapas e estugar o passo em
direco unio poltica da Europa Ocidental.

Ao deflagrar a Guerra da Coreia, em Junho de 1950, a Europa

Ocidental, pressionada pelos Estados Unidos, foi obrigada a equacionar o
problema da sua defesa face ao perigo resultante do expansionismo
ideolgico e militar dos regimes comunistas, em particular da ex-URSS.

A Frana temia, contudo, o renascimento de um exrcito na

Alemanha Ocidental sem controlo europeu. Para Ren Pleven, Presidente do

29
Conselho de Ministros francs, e Jean Monnet a soluo deveria passar pela
integrao da Alemanha numa comunidade de tipo supranacional. Em
Outubro de 1950, Ren Pleven apresentou Assembleia Nacional Francesa
o esboo da Comunidade Europeia de Defesa.

A proposta francesa foi bem acolhida e as negociaes culminaram

na assinatura do Tratado que institui a Comunidade Europeia de Defesa
(CED) pelos Estados-membros da CECA, a 28 de Maio de 1952. Apesar de o
tratado conferir Frana as garantias que reclamara durante a negociao,
acabou por ser a Assembleia Nacional Francesa que abortou todo o
processo ao recusar a ratificao. Em 30 de Agosto de 1954, o ardor
nacionalista francs falou mais alto e travou esta primeira tentativa de
formao de um exrcito europeu.

A CED tinha como principal objectivo a integrao da poltica militar externa

dos 2 Estados (a Frana e a Alemanha), com apoio de Robert Schuman (Min.
N. Estrang. Francs) e Konrad Adenauer (Chanceler alemo).

Em 1954, como noutras ocasies histricas da construo europeia, o

divrcio entre o dinamismo dirigista da classe poltica e o sentimento dos
cidados, expresso por via referendria ou por via dos seus representantes
no parlamento, esteve na origem de situaes, de resto previsveis, de
rejeio de modelos ou de solues que, em dado momento histrico, eram
politicamente inaceitveis.

O excessivo voluntarismo do desgnio europeu que presidiu

proposta de criao da CED cedeu a passo, aps o desaire de 1954, a uma
postura de maior conteno e, em bom rigor, imps o regresso ao
realismo do mtodo funcionalista anunciado pela Declaraao Schuman (*
A recusa francesa de ratificao do tratado institutivo da CED teve ainda o
efeito de atirar para a gaveta da Histria e projectada Comunidade Poltica
Europeia (CPE). Proposta pelo ministro italiano Alcide De Gasperi, a CPE
constituiria o complemento poltico da poltica europeia de defesa e estaria
vocacionada para instituir entre os Estados-membros verdadeiros laos de
vinculao federal em ordem a alcanar a unio politica)

O sentimento de cepticismo e de desnimo que se seguiu ao

enjeitamento da CED foi contrariado por uma iniciativa bem sucedida dos
pequenos Estados do BENELUX. A Itlia associou-se a este objectivo e
convocou para Messina, em Junho de 1955, uma conferncia dos Seis. O
ministro holands Beyen e o ministro belga Spaak apresentaram uma
proposta de relanamento europeu sobre as seguintes bases:
desenvolvimento da estrutura orgnica de deciso comum; fuso
progressiva das economias; criao de um mercado comum e harmonizao
das polticas sociais.

Desfeito o sonho da construo europeia pela via imediata da

integrao poltica, retoma-se o caminho da solidariedade de facto que se
desenvolve e aprofunda no contexto favorvel da recuperao econmica

30
da dcada de 50 (*Em relao ao problema do enquadramento da
Alemanha no sistema de defesa da Europa Ocidental, foi encontrada
resposta atravs da sua adeso ao Tratado de Bruxelas, celebrado a 17 de
Maro de 1948 entre o Reino Unido, a Frana e os trs Estados do BENELUX.
Os Protocolos de Paris de 23 de Outubro de 1954 procederam a uma
profunda reviso do mecanismo de defesa acordado em 1948, conduzindo
criao de uma nova organizao regional de defesa, a Unio da Europa
Ocidental (UEO) que passou a integrar tambm a Itlia)

Em execuo do acordo obtido em Messina, foi nomeada um comit

intergovernamental de peritos presidido pelo belga Paul-Henri Spaak. O
relatrio preliminar elaborado (Relatrio Spaak) continha j o esquema das
duas comunidades e viria a construir a base das negociaes que
culminariam na assinatura em Roma, no dia 25 de Maro de 1957, dos
tratados institutivos da Comunidade Econmica Europeia (CEE) e da
Comunidade Europeia da Energia Atmica (CEEA, tambm conhecida
pelo acrnimo EURTOMO). Com a primeira, pretendeu-se o
estabelecimento de um mercado comum geral, com regras aplicveis a
todos os domnios da actividade econmica. Com a segunda prosseguiu-se o
objectivo, inaugurado em 1951 com a CECA, de uma solidariedade sectorial
no sector especfico da energia atmica. No mesmo dia, foi assinada a
Conveno relativa a certas instituies comuns s trs Comunidades
Europeias (Assembleia e Tribunal de Justia).

A partir de ento, trs Comunidades, trs distintas organizaes

internacionais, passaram a responder pelo processo de integrao
europeia.(MC)

Durante sculos, o objectivo de uma Europa unificada mobilizou a

fora das armas, por conta da demanda do imprio, ou inspirou a fora das
ideias em torno do desgnio da paz perptua (fruto dos Congressos da
Europa, sc. XIX). Com a criao das Comunidades Europeias e, em
especial, com o seu alargamento e aprofundamento, assistimos ao triunfo
de um projecto de unidade europeia que, sem deixar de ser poltico e
visionrio, se alimenta e renova a partir da fora motriz que resulta da
unidade sinrgica dos mercados.

Os dois Tratados de Roma entraram em vigor a 1 de Janeiro de 1958.

As trs Comunidades Europeias encetaram, ento, um trajecto comum que
importa descobrir atravs dos acontecimentos mais decisivos de uma
evoluo por etapas.

NOTAS COMPLEMENTARES

Muito antes da data definida de caducidade do Tratado de Paris (23 de

Julho de 2002), a CECA iniciou um processo de definhamento institucional,
logo em 1958 com a entrada em funcionamento das outras duas
Comunidades Europeias, em que a CEE se afirmou como a verdadeira
locomotiva do processo de integrao; por outro lado, razes de ordem

31
econmica retiraram ao carvo e ao ao a importncia estratgica de
antanho e nem a existncia da CECA impediu uma grave crise da indstria
siderrgica e carbonfera europeias.

Um Protocolo anexo ao Tratado de Nice acautelou as consequncias

financeiras resultantes do termo de vigncia do Tratado CECA. A totalidade
do passivo e do activo da CECA existente em 23 de Julho de 2002 foi
transferida para a Comunidade Europeia em 24 de Julho de 2002, mas
destinada criao do Fundo de Investigao do Carvo e do Ao.

Posio britnica: o Reino Unido no participou na negociao do

Tratado de Paris. Na reaco britnica, pesou o entendimento sobre a
vertente imperial e extra-europeia dos seus interesses econmicos e
comerciais, mas teria havido tambm uma avaliao incorrecta sobre o
dinamismo do movimento europeu.

O Governo britnico foi formalmente convidado a participar na

Conferncia de Messina, mas limitou-se a enviar um subsecretrio de
Estado do Comrcio reunio posterior em Bruxelas. Como alternativa,
defendiam o chamado Plano G, um prottipo de zona de comrcio livre que
acabaria por funcionar atravs da criao da Associao Europeia do
Comrcio Livre (EFTA), em Janeiro de 1960. O auto-isolamento britnico no
surtiu os efeitos esperados: perderam a oportunidade de, dentro do
comboio, controlar e travar a locomotiva da integrao; sofreram a
humilhao dos sucessivos vetos franceses ao seu pedido de adeso na
dcada de 60 e, por ltimo, a Commonwealth (fruto da viso imperialista,
extra-europeia dos britnicos) criava mais problemas do que resolvia,
abalada pelas tenses independentistas da dcada de 60.

Posio dos EUA: as iniciativas europeias no sentido da criao de novas

instituies de congregao dos Estados no Velho Continente foram, desde
o incio, apoiadas pelo Governo norte-americano. Em Janeiro de 1947, John
Foster Dulles, porta-voz para a poltica externa do executivo do Presidente
Harry Truman, tomou posio favoravel unificao da Europa e, em Maro,
foi apresentada no Senado uma proposta de apoio criao dos Estados
Unidos da Europa e ao seu direito de representao nas Naes Unidas.

O instrumento de ajuda mais importante seria o plano de apoio

financeiro dos EUA reconstruo e recuperao econmica da Europa,
anunciado pelo General George Marshall em Harvard, no discurso de 5 de
Junho de 1947 (Plano Marshall).

O empenho dos EUA com o projecto europeu de integrao no seria

politicamente desinteressado, como, de resto, no si acontecer nas
relaes internacionais. Do lado americano, a construo europeia era
avaliada como muito positiva em dois planos:

1) na vertente econmica, a recuperao das economias europeias

era a promessa de ganhar um grande e prspero mercado para os produtos
norte-americanos, cuja entrada nos mercados europeus sofria os efeitos da

32
tradicional poltica proteccionista; a esperada prosperidade da Europa
comunitria era ainda vista como uma oportunidade de, no futuro, pagar a
sua prpria defesa e aliviar o pesado encargo assumido pelos EUA a seguir
guerra, com a presena de militares norte-americanos em territrio
europeu e o apoio, financeiro ou operacional, s polticas de defesa dos
Estados europeus;

2) no plano geopoltico, uma Europa forte, ainda que reduzida

dimenso de seis Estados, que inclua a Alemanha e a Frana, resolvia, por
um lado, o problema premente do enquadramento da Alemanha e
proporcionava, por outro lado, um novo parceiro no esforo de neutralizao
da crescente ameaa sovitica no Continente Europeu.

Processo de negociao dos Tratados de Roma: ao longo de quase

dois anos, entre a Conferncia de Messina (Junho de 1955) e a assinatura
em Roma (Maro de 1957), os Seis enfrentaram srias dificuldades,
dominados pelo sentimento, ao mesmo tempo de temor e de determinao,
de que um novo fracasso poria fim ao projecto da construo europeia. Um
dos obstculos que ameaou entravar a criao do mercado comum foi a
questo do estatuto dos territrios ultramarinos franceses. Na Alemanha,
Walter Hallstein, secretrio de Estado dos Assuntos Europeus e futuro
primeiro presidente da Comisso Europeia, contestava a obrigao de ter de
se abastecer de produtos tropicais. em especial, as bananas - provenientes
dos territrios franceses nas Antilhas e em frica quando podia adquiri-las
mais baratas nos mercados tradicionais da Amrica do Sul. O problema foi
ultrapassado atravs, por um lado, da garantia de aplicao do Tratado aos
departamentps franceses ultramarinos e, por outro, com a aceitao de um
Protocolo relativo ao contingente pautal para as importaes de bananas,
anexo ao Tratado CEE, que assegurava Alemanha condies idnticas de
importao do to apetecido fruto pelos consumidores alemes do ps-
guerra.

Mais de trs dcadas volvidas, a questo das bananas voltou a constituir

uma ameaa para a construo europeia. Em 1993, o Conselho aprovou um
regulamento que instituiu a organizao comum de mercado (o.c.m.) na
base de um regime que limitou a importao de banana a partir do mercado
sul e centro-americano, que tradicionalmente abastecia a Alemanha. Iniciou-
se, ento, uma complexa e longa batalha judicial contra este regulamento
comunitrio, travada junto dos tribunais comunitrios e dos tribunais
nacionais. O Tribunal de justia negou razo aos argumentos de ilegalidade
invocados pelo Governo alemo, apoiado no seu veredicto pelas
observaes de quase todos os Estados-membros, incluindo Portugal que
interveio a favor da banana produzida na Madeira. A questo no ficou,
contudo, encerrada, dado que o problema foi submetido apreciao do
Tribunal Constitucional alemo. Instado a pronunciar-se sobre a alegada
incompatibilidade entre o regulamento controvertido e os Direitos
Fundamentais consagrados na Lei Fundamental de Bona, o Tribunal de

33
Karlsruhe acabaria por considerar que, no caso concreto, era desnecessrio
o requerido controlo de conformidade constitucional.

O caso das bananas, aqui sumariamente descrito,

interessante porque ilustra dois aspectos sempre presentes no
processo de integrao:

1) Questes que podemos subestimar como prosaicas ou menores

esto na origem de importantes e decisivas solues jurdicas e polticas;

2) O apego aos grandes princpios e aos ideais generosos da

construo europeia caminha, lado a lado, com os problemas relacionados
com a tutela de interesses comerciais e econmicos, sendo legtimo, e
mesmo exigvel, aos Estados-membros a procura de uma soluo que
concilie a vertente poltica com a vertente econmica da integrao.

No processo de construo europeia, verifica-se uma relao de

notria complementaridade entre, por um lado, as organizaes
europeias de cooperao intergovernamental e, por outro lado, as
organizaes europeias de integrao ou supranacionais, sob a forma das
trs Comunidades Europeias. No plano econmico (a), poltico (b) ou militar
(c), a diferente natureza destas organizaes no impede uma estreita
coordenao de esforos e de estratgias:

a) No campo econmico - em 16 de Julho de 1947, uma conferncia

de 16 pases europeus (entre os quais Portugal) reunia-se em Paris
para apreciar os termos da oferta norte-americana e decidir sobre a
forma de lhe dar adequado seguimento. Tendo chegado a
completo acordo, os Estados participantes assinaram, em 16
de Abril de 1948, a Conveno de Paris que criou a
ORGANIZAO EUROPEIA DE COOPERAO ECONMICA
(OECE), cujos objectivos no domnio da cooperao econmica foram
largamente alcanados. Os pases europeus membros da organizao
conseguiram, nos dez anos que se seguiram sua criao, atingir e
mesmo ultrapassar os nveis de desenvolvimento econmico
anteriores guerra.
Nesta conformidade, pela Conveno que assinaram em Paris em 14 de
Dezembro de 1960, os 18 Estados Europeus membros da OECE, os EUA e o
Canad decidiram converter a OECE numa Organizao de Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), com objectivos diferentes mais
amplos e mais genricos.

A OECE tinha como principal objectivo, controlar/fiscalizar os fundos

europeus do Plano Marshall.

O art. 1. da Conveno enuncia-os nos seguintes termos:

A OCDE tem por objectivo promover polticas visando:

a) Realizar a mais ampla expanso possvel da economia e do emprego e a

melhoria do nvel de vida nos pases membros, sem prejuzo da esta-

34
 bilidade financeira e contribuir assim para o desenvolvimento da eco-
nomia mundial;

b) Contribuir para uma expanso econmica s, tanto nos pases membros

como no membros em vias de desenvolvimento econmico;

c) Contribuir para a expanso do comrcio mundial numa base multilateral

e no discriminatria, na conformidade das obrigaes internacionais.

A OCDE surge assim como uma organizao renovada quanto aos

seus objectivos e alargada quanto ao nmero de pases que nela
participam, aos quais viriam ulteriormente a juntar-se o Japo, a
Austrlia e a Nova Zelndia.

O papel actual da OCDE

A OECE e a OCDE constituram ao longo das ltimas dcadas um

frum privilegiado em que os pases do Ocidente Europeu, mais
tarde acompanhados pelos E.U.A, pelo Canad e por outros pases
industrializados do mundo (Japo, Austrlia e Nova Zelndia), pude-
ram expor e discutir os respectivos pontos de vista sobre as
melhores vias para promover a cooperao econmica europeia e
internacional e para prestar ajuda a terceiros pases.

Mas, uma vez alcanado o objectivo inicial e fundamental da

recuperao econmica da Europa e do funcionamento normal das
relaes de comrcio internacional, apareceu como evidente que a
OECE e depois a OCDE haviam esgotado o essencial da sua
finalidade de promoo da cooperao econmica no quadro
regional europeu; e isto sobretudo porque a emergncia de novas
Organizaes, as Comunidades Europeias, a Associao Europeia de
Comrcio Livre (EFTA) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
haviam feito transitar para outros centros de concertao e deciso
os problemas maiores da economia e do comrcio intra-europeu e
mesmo mundial.

A Associao Europeia de Comrcio Livre (EFTA) foi instituda em Maio de

1960 pela Conveno de Estocolmo, por impulso do Reino Unido e como
alternativa ao projecto comunitrio. Dos sete membros originrios, apenas a
Noruega e a Sua no aderiram s Comunidades Europeias. Reduzida
dimenso de quatro Estados-membros (Noruega, Islndia, Sua e
Liechenstein), a EFTA est ligada Unio Europeia, desde o Tratado do
Porto celebrado em Maio de 1992, por um acordo de associao que,
instituindo o Espao Econmico Europeu (EEE), garante na relao entre os
dois blocos, com excepo da Sua, a livre circulao de mercadorias,
trabalhadores, servios e capitais.

Esta situao tomou-se ainda mais evidente depois que a Gr-

Bretanha, tendo aderido s Comunidades Europeias, deixou de

35
tentar utilizar a OCDE como ponte de contacto entre a EFTA e o
Mercado Comum Europeu.

Parece legtimo admitir que, tendo cumprido brilhantemente

a sua misso, a OCDE desempenha actualmente um papel marginal
no que respeita resoluo dos grandes problemas econmicos
com que o mundo, e a Europa em particular se esto a defrontar.

Num plano equiparvel se pode situar uma outra organizao,

esta especificamente europeia que, criada com objectivos
marcadamente polticos, esteve sempre aqum das esperanas que
nela se depositaram; trata-se do CONSELHO DA EUROPA, institudo
no quadro da cooperao poltica. (MC)

A Leste, os Estados socialistas de economia centralizada, instituram

entre si, em 1949, o Conselho de Assistncia Econmica Mtua
(COMECOM).

b) No domnio poltico, o dilogo entre a Unio Europeia e a

restante Europa assegurado pelo Conselho da Europa, criado pelo
Estatuto de Londres em Maio de 1949 (www.coe.int). Composto por 47
Estados europeus, o que quase esgota o universo existente (de fora,
continua apenas a Bielorssia), o Conselho da Europa projecta os valores e
os princpios do iderio europeu que, igualmente, vinculam e enquadram a
actuao poltica e jurdica da Unio Europeia. Dois exemplos chegam
para ilustrar a interaco virtuosa entre o Conselho da Europa e a
Unio Europeia:

1) Ao longo dos anos, e na falta de qualquer referncia expressa nos

Tratados comunitrios, o Conselho da Europa funcionou como uma espcie
de antecmara pela qual passavam os Estados europeus candidatos a
membros das Comunidades Europeias. Tendo em conta os valores e os
princpios que inspiram a actuao do Conselho da Europa, segregados pelo
duplo objectivo da democracia poltica e do Estado de Direito, as
Comunidades Europeias confiaram ao Conselho da Europa a certificao da
autenticidade democrtica dos Estados em curso de adeso. Depois do
Tratado de Amesterdo, a disposio relativa adeso passou a consagrar
expressamente a meno aos valores identitrios do projecto europeu,
partilhados pelo Conselho da Europa e pela Unio Europeia (v. artigo 49.
UE);

2) A dificuldade criada pelo silncio dos Tratados originrios a

respeito da garantia dos direitos fundamentais foi ultrapassada com uma
soluo criativa engendrada pelo Juiz comunitrio a partir da representao
da Conveno Europeia dos Direitos do Homem (assinada em 4 de
Novembro de 1950 pelos Estados-membros do Conselho da Europa, entraria
em vigor no dia 3 de Setembro de 1953) como expresso de princpios
gerais de Direito que vinculam a Unio e integram o Direito da Unio

36
Europeia, construo pretoriana que tem ainda expresso no direito
vigente, em coexistncia com a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio
Europeia, de resto, largamente influenciada pelo texto da CEDH (v. artigo
6., n. 3, UE).

EM SUMA: Vimos como no Congresso da Haia, realizado de 7 a 10 de

Maio de 1947, se conseguiu chegar a acordo quanto ao teor de uma moo
final que, no obstante as divergncias de princpio entre os participantes
sobre a forma de fazer a Europa, exprimia um vibrante apelo comum aos
responsveis dos Estados. No seguimento dessa moo, os governos
francs e belga decidiram, em Agosto de 1948, patrocinar as concluses do
Congresso da Haia e propor a criao de uma Assembleia Parlamentar
Europeia.

A proposta franco-belga defrontou-se, porm, com a habitual reserva

britnica a iniciativas portadoras do selo da supranacionalidade, e tudo
quanto se conseguiu obter dos ingleses foi uma contraproposta baseada
num sistema de cooperao intergovernamental de tipo clssico com base
num Conselho de Ministros habilitado a decidir, como no mbito da OECE,
por acordo mtuo de todos os membros.

Finalmente, no seio do Conselho da Unio da Europa Ocidental (UEO)

conseguiu-se chegar, em Janeiro de 1949, a um dbio compromisso:

A organizao europeia a criar comportaria um COMIT DE MINISTROS

cujas decises estariam sujeitas regra da unanimidade; mas,
seria instituda no quadro da nova organizao uma ASSEMBLEIA
CONSULTIVA, formada por representantes de cada Estado-Membro,
eleitos pelo respectivo Parlamento ou designados por outra forma
definida a nvel nacional.
Foi com base neste compromisso que os cinco Estados-Membros da
Unio da Europa Ocidental (Frana, Gr-Bretanha, Blgica, Holanda e
Luxemburgo), acompanhados de mais cinco Estados democrticos do
Ocidente Europeu (Irlanda, Itlia, Dinamarca, Sucia e Noruega) assinaram
em Londres, em 5 de Maio de 1949, a Conveno que criava o CONSELHO
DA EUROPA, com sede em Estrasburgo.

Os seus objectivos esto definidos no art. 1, da Conveno de

Londres de 5 de Maio de 1949: A finalidade do Conselho da Europa a de
realizar uma unio mais estreita entre os seus membros a fim de
salvaguardar e promover os ideais e os princpios que so seu patrimnio
comum, e de favorecer o respectivo progresso econmico e social.

O Conselho da Europa, tanto pelos objectivos que visa como pelos meios
de os realizar surge, nitidamente, como mera organizao de cooperao
internacional, afeioada s tradicionais reservas e concepes britnicas.

No quadro desta Organizao, os Estados-Membros pretendem apenas

salvaguardar e promover os ideais e princpios que so seu patri mnio
comum objectivo que comporta, como decorre do prembulo do Estatuto,

37
o respeito dos trs princpios sobre que se funda a verdadeira
democracia, ou seja: a liberdade individual, a liberdade poltica e a
preeminncia do direito.

c) No campo militar, tendo em conta, na sequncia da tentativa

mal sucedida de criar em 1954 a Comunidade Europeia de Defesa, que o
projecto comunitrio se apartou dos objectivos da defesa e da segurana, a
resposta s exigncias da defesa e da paz na Europa foi procurada na
frmula tradicional das organizaes de cooperao.

Primeiro, em Abril de 1949, foi criada a OTAN (Organizao do Tratado

do Atlntico Norte) ou NATO, como mais conhecida por referncia sigla
em ingls (www.nato.int). Trata-se de uma aliana entre Estados situados
no hemisfrio norte da margem do Atlntico que, atravs de garantias
mtuas e da legtima defesa colectiva, no respeito da Carta das Naes
Unidas, garante a segurana dos seus membros. Instituda por 12 Estados
(Blgica, Canad, Dinamarca, EUA, Frana, Pases Baixos, Islndia, Itlia,
Luxemburgo, Noruega, Portugal e Reino Unido), a NATO foi, desde o incio, e
apesar de no integrar apenas Estados europeus, um elemento fundamental
na estratgia geopoltica e militar de defesa da Europa Ocidental.

A NATO seria ssim:

- projecto de cooperao militar;
- Aliana militar contra a Unio Sovitica, promovida pelos EUA.

No contexto estritamente europeu, surgiu a Unio da Europa Ocidental

(UEO), instituda pelos Acordos de Paris de 23 de Outubro de 1954. Depois
da guerra, deram-se vrios passos no sentido de ensaiar uma soluo
adequada para a defesa militar da Europa Ocidental, considerada premente
pela necessidade de, por um lado, manter a Alemanha sob controlo e, por
outro lado, de conter a poltica expansionista da Unio Sovitica. A chamada
Aliana Franco-Britnica teve por base o Tratado de Dunquerque (Maro de
1947), alargada pelo Tratado de Bruxelas (17 de Maro de 1948) aos trs
Estados do Benelux, que criou a Unio Ocidental. A assinatura do Tratado do
Atlntico Norte e a entrada em funcionamento das instituies de suporte
da NATO privaram, em larga medida, a Unio Ocidental da sua razo de ser.
Em 1954, a criao da nova organizao europeia, a UEO, mais uma
tentativa para dinamizar a resposta europeia aos desafios da defesa militar
da Europa Ocidental (www.weu.int). Os Acordos de Paris preconizaram a
admisso da Alemanha no seio da NATO e a insero das tropas alems no
sistema de defesa europeu. A Alemanha aderiu Unio Ocidental em 23 de
Outubro de 1954 e, na sequncia dos Acordos de Bona-Paris, deixou de ser
um Estado sob o regime de ocupao militar, com efeitos a partir de 5 de
Maio de 1955. No dia seguinte, 6 de Maio de 1955, a primeira manifestao
da readquirida soberania foi a adeso NATO. Apesar dos sucessivos
alargamentos e dos esforos no sentido de garantir UEO um espao
prprio de aco, maxime no quadro da Poltica Externa e de Segurana
Comum da Unio Europeia (v. ex-artigo 17., n. 4, TUE), importa reconhecer
que esta organizao europeia no logrou sair da sombra projectada pelo

38
papel dominante da NATO. O Tratado de Lisboa confirma este progressivo,
mas inexorvel, apagamento da UEO, ao referir apenas a Carta das Naes
Unidas e a NATO a propsito dos compromissos internacionais assumidos
pelos Estados-membros sobre matrias integrantes da nova Poltica Comum
de Segurana e Defesa (v. artigo 42, n. 7, UE). Invocando justamente a
clusula de assistncia mtua do artigo 42., n. 7, UE, os 10 Estados-
membros da UEO (Frana, Reino Unido, Blgica, Pases Baixos,
Luxemburgo, Alemanha, Itlia, Portugal, Espanha e Grcia)
adoptaram em 31 de Maro de 2010 uma declarao conjunta que, reco-
nhecendo o esgotamento do papel da UEO, prev a sua extino formal com
efeitos, de acordo com o Tratado de Bruxelas tal como modificado em Paris,
no prazo de um ano, de preferncia antes do final do ms de Junho de 2011.
Em sntese, a nova Poltica Comum de Segurana e Defesa, baseada numa
estratgia comunitria [v Agncia Europeia de Defesa (v. artigo 45. UE) e
cooperao estruturada permanente (v. artigos 43., n. 6, UE e 46. UE)] e
atlantista de defesa militar da Unio Europeia, eclipsou de vez a UEO (Por
resoluo de 18 de Junho de 2010, a Assembleia da Repblica aprovou o
recesso ao Tratado que cria a UEO)

AS ETAPAS DO PROCESSO DE CONSTRUO EUROPEIA

A. A etapa da transiao (1958-1968)

O Tratado CEE estabelecia como primeiro objectivo a realizao da unio

aduaneira (eliminao dos direitos aduaneiros nas relaes entre os Seis
Estados-membros e aplicao de uma pauta aduaneira comum nas relaes
com pases terceiros) num perodo de transio que deveria ser de doze
anos. O Mercado Comum abrangia regras que visavam assegurar a
liberdade de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais. O
funcionamento do Mercado Comum exigia ainda um certo nmero de
polticas comuns - Poltica Agrcola Comum, Poltica Comum de Pescas
e Poltica Comercial Comum - e um mecanismo de harmonizao das
legislaes nacionais.

As economias dos seis Estados-membros desfrutaram de um perodo de

grande prosperidade e desenvolvimento, o que permitiu a antecipao do
fim do perodo transitrio no domnio da unio aduaneira para o dia 1 de
Julho de 1968.

Em contraste com o cenrio econmico mais favorvel, as Comunidades

Europeias conheceram nesta fase dois momentos crticos de
discordncia poltica, ambos protagonizados pela Frana:

Em 1963, com a primeira recusa francesa ao pedido de adeso do

Reino Unido;
Em 1965, com a chamada poltica da cadeira vazia".

A Frana, presidida pelo General De Gaulle, olhava com profunda

desconfiana o desgnio da unio poltica e o crescente poder das estruturas

39
supranancionais, como era o caso da Comisso Europeia. Com a histrica
Declarao da Europa das Ptrias, de 5 de Setembro de 1960, De Gaulle
deixava clara a sua concepo sobre o papel dos Estados: (...) nicas
entidades que tm o poder de ordenar e o poder de ser obedecidas. Pensar
que se pode construir qualquer coisa eficaz que deva ser aprovada pelos
povos, fora ou sobre os Estados, uma quimera.

Os chamados Planos Fouchet foram uma tentativa por parte da Frana,

rejeitada pelos seus parceiros, de encaminhar as Comunidades Europeias no
sentido da cooperao intergovernamental, a nica tida como adequada a
uma viso da Europa das Ptrias. A tenso poltica aumentava.

Em princpios de 1965, Walter Hallstein, Presidente da Comisso, prope

um sistema de recursos financeiros prprios da Comunidade. A Frana, que
presidia ao Conselho de Ministros no segundo semestre de 1965, exige a
retirada da proposta. Dada a recusa da Comisso, a Frana responde com a
estratgia da cadeira vazia que se traduziu na no comparncia s reunies
do Conselho de Ministros e teve como consequncia a paralisia no
funcionamento das Comunidades Europeias.

A crise durou seis longos meses, durante os quais se chegou a duvidar

da possibilidade de superar o embate frontal entre duas concepes
metodolgicas da construo europeia radicalmente distintas: a
supranacional-comunitria versus a intergovernamental. A soluo
chegou, finalmente, em Janeiro de 1966, atravs do chamado Acordo do
Luxemburgo que, em sntese, garantiu aos Estados, a qualquer Estado, o
poder de vetar decises quando interfiram com interesses muito
importantes para um ou alguns dos membros.

Em 1967, o Reino Unido, acompanhado pela Repblica da

Irlanda, Dinamarca e Noruega, renovou o pedido de adeso. A apreciao
da candidatura britnica foi remetida para um momento mais oportuno que,
de facto, s chegaria com a sada de cena do General De Gaulle em Abril de
1969.

B. A etapa da idade adulta (1969-1992)

O seu sucessor, Georges Pompidou, tomou a iniciativa de

convocar uma Cimeira de Chefes de Estado e de Governo, sob o signo do
conhecido trptico: acabamento, aprofundamento e alargamento.

A Cimeira de Haia de Dezembro de 1969 aborda, assim, as grandes

questes da construo europeia que vo condicionar a agenda
poltica nos anos subsequentes:

1) Acabamento - concluir a realizao do Mercado Comum, garantindo,

nomeadamente, o financiamento das polticas comuns atravs de recursos
prprios (reforma das finanas comunitrias, consagrando em 1975 um
sistema de recursos prprios e o reconhecimento de poderes de deciso
oramental ao Parlamento Europeu);

40
2) Aprofundamento - desenvolvimento das polticas comuns, incluindo as
polticas de acompanhamento (v.g. Poltica Regional, Poltica Social), e
lanamento das primeiras bases da unio econmica e monetria (1972,
instituio da serpente monetria; 1978, criao do sistema monetrio
europeu);

3) Alargamento - abertura das negociaes com vista admisso do

Reino Unido e dos demais candidatos.

O primeiro alargamento concretizou-se em 1 de Janeiro de 1973, com a

entrada do Reino Unido, Repblica da Irlanda e Dinamarca.

Em virtude de sucessivos alargamentos, a Europa comunitria cumpriu o

desiderato de 1969 de criar um grande espao de integrao econmica:

Em 1 de Janeiro de 1981, aderiu a Grcia;

Em 1 de Janeiro de 1986, Portugal e Espanha;
Em 1 de Janeiro de 1995, juntam-se ao grupo a ustria, a Finlndia e
a Sucia.
Em 2004, ocorre o macroalargamento, com a entrada de dez novos
Estados, basicamente oriundos da Europa Central e da Europa de
Leste, sados da desactivada rbita sovitica (Repblica Checa,
Estnia, Letnia, Litunia, Polnia, Chipre, Malta, Hungria, Eslovnia,
Eslovquia).
Em Janeiro de 2007, aderem a Bulgria e a Romnia.
No perodo de duas dcadas, entre 1986 e 2007, a Unio Europeia passou
de doze para vinte e sete Estados-membros.

Esta fase de evoluo das Comunidades Europeias fica associada a um

processo de consolidao e de maturidade que se traduziu, entre 1969 e
1986, na duplicao dos seus membros, mas que conduziu tambm ao
aperfeioamento dos modos de deciso e actualizao da matriz
comunitria de integrao:

1) Eleio do Parlamento Europeu por sufrgio directo e universal

(1979);

2) Institucionalizao das Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo

que passam a reunir, desde 1974, como Conselho Europeu;

3) Vrias iniciativas poltico-institucionais de relanamento do projecto

europeu: Relatrio Tindemans (1975); Relatrio dos Trs Sbios (1979);
Relatrio Genscher-Colombo (1981); Projecto Spinelli que levou
adopo pelo Parlamento Europeu de um projecto de tratado da unio
europeia (1984);

4) Aprovao da primeira reviso de fundo dos trs tratados institutivos

das Comunidades Europeias, com o Acto nico Europeu (AUE).

A primeira reforma dos Tratados entrou em vigor no dia 1 de Julho de 1987 e

concentrou num nico instrumento convencional um leque vasto e

41
heterogneo de disposies que aprofundaram o projecto de integrao
comunitria existente e lanaram, ainda, as bases da futura unio europeia.

No plano institucional, o AUE consagrou no texto dos tratados a existncia

do Conselho Europeu (i), alargou os poderes do Parlamento Europeu,
embora numa medida que ficou aqum das expectativas criadas (ii),
clarificou a funo executiva da Comisso (iii) e previu a criao do Tribunal
de Primeira Instncia (TPI), associado ao Tribunal de Justia (iv).

No que respeita ao mbito das competncias comunitrias, o AUE

reforou algumas polticas comunitrias e atribuiu novos poderes s
Comunidades Europeias com o intuito de facilitar a realizao de um
verdadeiro mercado interno, definido como um espao sem fronteiras
internas, no qual a livre circulao das mercadorias, das pessoas, dos
servios e dos capitais (...) est assegurada. Este grande objectivo
deveria ser concretizado at 31 de Dezembro de 1992, data que
serviu basicamente para mobilizar a vontade poltica dos Estados-membros
e dos rgos comunitrios, porquanto no seria possvel reportar efeitos
jurdicos automticos ao mero decurso do prazo estabelecido. Na verdade,
depois de 1992, a realizao plena do mercado interno ou do mercado nico
continuou a reclamar a adopo de medidas adequadas e a sua adaptao
ao novo enquadramento internacional, decorrente tanto da globalizao das
relaes econmicas e comerciais como da revoluo tecnolgica e a sua
notvel incidncia no plano do funcionamento dos mercados.

O AUE previa ainda um modelo comunitrio de desenvolvimento

baseado na coeso econmica e social, tendo como instrumento
fundamental a coordenao dos fundos estruturais (FEOGA, FEDER e FSE)
e de outros mecanismos financeiros complementares. Por fim, o AUE
consagrou uma forma de cooperao intergovernamental em matria de
poltica externa, a Cooperao Europeia que se propunha, atravs da
concertao, alcanar a convergncia de posies e a realizao de aces
comuns (v. Artigo 30. do AUE). Tratou-se, na verdade, de garantir uma
base convencionai para a chamada Cooperao Poltica Europeia (CPE), j
prosseguida pelos Estados-membros. Em todo o caso, o AUE abriu a porta
das Comunidades Europeias a uma dinmica definitivamente marcada pela
dimenso poltica da construo europeia. Tal como o seu prembulo
anunciava, o AUE exprimia a vontade dos Estados-membros em criar
e pr em funcionamento a unio europeia.

A partir dos finais dos anos 80, o Mundo e, em especial, a Europa, foram
abalados por transformaes rpidas e profundas (a queda do Muro de
Berlim, a unificao alem, a imploso do bloco sovitico e o fim da guerra
fria, a crescente afirmao dos Estados Unidos da Amrica como hiper-
potncia, a liberalizao e globalizao das relaes comerciais a nvel
mundial) - transformaes que no plano poltico e no plano econmico se
conjugaram no sentido de eliminar as tradicionais resistncias opostas por
alguns Estados-membros e de acelerar a passagem fase seguinte da unio

42
europeia que, simbolicamente, fazemos coincidir com a entrada em vigor do
Tratado de Mastricht (1 de Novembro de 1993).

C. A etapa da idade futura: a Unio Europeia (1993-2009)

Os acontecimentos polticos de 1989-1990 e a perspectiva de uma adeso

futura dos Estados recm-sados da esfera sovitica estiveram na base de
uma enrgica iniciativa franco-alem (o chamado eixo Paris-Bona do tempo
do Presidente Franois Mitterrand e do Chanceler Helmut Kohl) que,
articulada com a estratgia voluntarista de Jacques Delors frente da
Comisso Europeia, funcionaria como uma espcie de acelerador
intracomunitrio.

A perspectiva de criao de uma verdadeira unio europeia tornara-se,

desde a Cimeira de Paris de 1972, num objectivo reiteradamente assumido
pelos Estados-membros e que esteve na origem de vrios projectos
elaborados com vista sua concretizao. O Conselho Europeu de
Estugarda chegou a um acordo sob a forma de uma Declarao Solene
sobre a Unio Europeia (Junho de 1983) que firmou o compromisso de
democratizar e aprofundar o acervo comunitrio com o fito de estabelecer
as bases de uma unio europeia.

Nos anos que se seguiram, e especialmente depois da entrada em vigor do

AUE, a convergncia econmica passou a constituir uma prioridade da
agenda poltica europeia, como pressuposto da unio poltica. O esprito da
Declarao Schuman ainda inspirava os rumos da integrao europeia,
mesmo quando a invocao do paradigma federal pareceria excluir o
pragmatismo do velho mtodo funcionalista.

O Plano Delors, submetido ao Conselho Europeu de Madrid (Junho de

1989), preconizava a realizao da unio monetria (fixao definitiva da
paridade entre as moedas; convertibilidade obrigatria e irrevogvel;
liberalizao total dos movimentos de capitais e integrao completa dos
mercados bancrios e financeiros; criao da moeda nica) e da unio
econmica (garantias de funcionamento de um grande mercado nico
como elemento fundamental da dinmica econmica comunitria; poltica
da concorrncia destinada a reforar os mecanismos do mercado; polticas
comuns de natureza estrutural; coordenao das polticas
macroeconmicas).

Em Dezembro de 1989, o Conselho Europeu de Estrasburgo

determinou a convocao formal de uma Conferencia Intergovernamental
(CIG) sobre a Unio Econmica e Monetria (UEM).

No outro prato da balana, estavam as ingentes questes polticas:

reforma institucional, definio do princpio da subsidiariedade, dotar as
Comunidades Europeias de capacidade de actuao nas relaes
internacionais, a proteco dos direitos fundamentais, o estatuto da
cidadania europeia. A par da CIG sobre a UEM, foi decidida em Junho de
1990, no Conselho Europeu de Dublim, a realizao da CIG sobre a Unio

43
Poltica. O Tratado da Unio Europeia, ou Tratado de Maastricht, entrou
em vigor a 1 de Novembro de 1993.

O Tratado de Maastricht envolveu uma alargada reforma dos Tratados

fundacionais. Com efeito, e mesmo com as revises posteriores acordadas
em Amesterdo, em Nice e em Lisboa, o primeiro Tratado da Unio
Europeia sobreviveu em vrios aspectos, nomeadamente na dualidade entre
dois Tratados institutivos e na relevncia dada delimitao de
competncias entre a Unio e os Estados-membros.

Em concreto, o Tratado de Maastricht incorporou nos tratados

institutivos as seguintes principais alteraes:

1) Desde logo, e em primeiro lugar, a criao da unio europeia e a

consagrao oficial do nome Unio Europeia; com significado poltico,
a mais conhecida das trs Comunidades, a CEE passou a Comunidade
Europeia, aliviada assim, ao menos no plano nominal e simblico, da
amarra econmica;
2) A previso, a par do mtodo de integrao comunitria, de polticas de
cooperao intergovemamental nos domnios da Poltica Externa e de
Segurana Comum (PESC) e Justia e Assuntos Internos (JAI);
3) Referncia expressa ao objectivo de proteco dos Direitos
Fundamentais;
4) Reconhecimento de um estatuto de cidadania da Unio;
5) Afirmao de princpios fundamentais de delimitao de competncias
entre as Comunidades Europeias e os Estados-membros (competncia
de atribuio; subsidiariedade e proporcionalidade);
6) Em matria institucional, o Parlamento Europeu alcanou um reforo
muito significativo dos seus poderes, conseguindo, pela primeira vez,
participar no processo comunitrio de deciso em p de igualdade
com o Conselho (processo de co-deciso); no que se refere UEM,
foram institudos rgos de competncia especfica e de natureza
decisria - o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e o
Banco Central Europeu (BCE), na terceira fase da UEM;
7) Aceitao, em derrogao dos princpios da igualdade e do adquirido
comunitrio, de clusulas de opting-out que garantiram ao Reino
Unido o direito de no ficar vinculado pelo Acordo Social e tambm ao
Reino Unido e Dinamarca o direito de, se e enquanto quisessem, no
aderir moeda nica.
8) O objectivo relativo realizao da UEM acompanhado da previso
de um processo em trs fases que deveria conduzir, em data posterior
a 1 de Janeiro de 1999, instituio da moeda nica.

Em 2 de Maio de 1992, na cidade do Porto, foi assinado o tratado que

regulou a associao entre as Comunidades Europeias e a Associao
Europeia de Comrcio Livre (EFTA) e do qual nasceu o Espao Econmico
Europeu.

44
O artigo N, n,2, do Tratado de Maastricht agendou para 1996 a abertura de
uma nova conferncia intergovernamental destinada a analisar, de acordo
com os objectivos enunciados nos artigos A e B das disposies comuns, as
disposies do presente Tratado (). Era o reconhecimento de que seria
necessrio ir mais longe no processo iniciado de realizao de uma unio
cada vez mais estreita entre os povos da Europa (v. artigo A).

Em concreto, a reviso de 1996 deveria permitir a comunitarizao das

matrias de cooperao intergovernamental, o alargamento do
procedimento de co-deciso, a extenso das competncias da Unio, o
reconhecimento de um princpio de hierarquia das normas e actos
comunitrios e, atendendo perspectiva de novas adeses, a adaptao da
estrutura orgnico-decisria da Unio Europeia e das Comunidades
Europeias.

A clusula de rendez-vous foi respeitada e em 26 de Maro de 1996,

na cidade italiana de Turim, a CIG iniciou os trabalhos de preparao de um
novo tratado.

O Tratado de Maastricht foi assinado em 7 de Fevereiro de 1992 e aps

vicissitudes vrias (relacionadas com dificuldades na sua aprovao em
alguns Estados, que obrigaram a revises das constituies respectivas e
mesmo a referendos nacionais), entrou em vigor em 1 de Novembro de
1993.

O que trouxe de novo este segundo Tratado da Unio Europeia,

assinado em Amesterdo na data de 2 de Outubro de 1997?

A reviso de Amesterdo ficou aqum dos objectivos enunciados pela

clusula de rendez-vous" do tratado anterior, aqum das finalidades
impostas pelo funcionamento da Unio Europeia, aqum das exigncias de
adaptao institucional pressupostas pelo alargamento da Unio Europeia.
O resultado final foi uma reforma minimalista que remeteu para momento
ulterior a reviso necessria.

Com um significado que no despiciendo, o aspecto mais visvel e

duradouro da reviso de Amesterdo acabou por ser a deciso de
renumerar todos os artigos do Tratado da Comunidade Europeia, em virtude
da eliminao das disposies caducas e da simplificao do modo de
identificao dos artigos desdobrados atravs do recurso a letras (ex: 130 .-
Y), passando ainda a recorrer numerao dos artigos do Tratado da Unio
Europeia, antes identificados por letras.

No que respeita s alteraes sobre o fundo, o Tratado de

Amesterdo aprovou modificaes nas seguintes reas:

1) Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) - reforo do

carcter operacional e da visibilidade externa da Unio Europeia, atravs
da criao do Alto Representante da PESC, na figura do Secretrio Geral

45
 do Conselho, e da previso da capacidade operacional a disponibilizar
pela Unio da Europa Ocidental (UEO).

2) Unio Europeia e cidadania - de acordo com o objectivo de aproximar

a Unio do cidado, foi inscrito no Tratado da Comunidade Europeia um
novo ttulo sobre o Emprego (i); a integrao do Acordo Social de
Maastricht no texto do prprio Tratado (ii); o aprofundamento de pol-
ticas comunitrias relacionadas com a coeso econmica e social e com
o objectivo de desenvolvimento equilibrado e sustentve (v. ex-artigo
2. UE) - v.g. ex-artigo 299., n. 2, TCE sobre as regies ultraperifricas e
ex-artigo 16. TCE sobre os servios de interesse econmico geral (iii); o
direito de acesso dos cidados aos documentos do Conselho, do Parla-
mento Europeu e da Comisso (iv); extenso do princpio da proibio de
discriminao em funo de factores como a raa, religio, deficincia,
idade ou orientao sexual (v. ex-artigo i3. TCE).

3) Liberdade, segurana e justia - o Ttulo IV da Parte III do Tratado CE

(ex-artigos 61. e segs.) instituiu mecanismos de deciso comunitria
sobre matrias que eram de cooperao intergovernamental (vistos,
asilos, imigrao e outras polticas relativas livre circulao de
pessoas); a realizao plena da livre circulao de pessoas no contexto
de um espao europeu de liberdade, segurana e justia (ELSJ) avanou
com a incorporao no Tratado do acervo dos acordos
intergovernamentais celebrados no quadro do chamado Acordo de
Schengen (1985).

4) Direitos Fundamentais - instituio de um procedimento de tutela

poltica que, no caso de se verificar uma violao grave e persistente dos
princpios da liberdade, da democracia e dos Direitos Fundamentais,
podia conduzir aplicao de sanes ao Estado-membro infractor,
incluindo, se necessrio, a suspenso do direito de voto no Conselho.

5) Cooperao reforada e flexibilidade - reconhecimento de

modalidades de integrao diferenciada, h muito teorizada pela doutrina e
preconizada por alguns Estados-membros, que passa a enquadrar a opo
de um grupo restrito de Estados-membros por um modelo mais aprofundado
ou acelerado de realizao dos objectivos da Unio e das Comunidades
Europeias (com excepo da PESC).

O Tratado de Amesterdo no levantou a onda de interesse e de polmica

que acompanhou, do princpio ao fim, o processo de ratificao do primeiro
Tratado da Unio Europeia. Do ponto de vista poltico, este segundo
Tratado limitou-se a aprofundar pressupostos de um funcionamento mais,
eficaz da Unio Europeia. Por resolver ficaram os aspectos mais
controvertidos da reforma institucional exigida pelo processo de
alargamento (designados na gria comunitria por leftovers ou restos de
Amesterdo).

46
 Do ponto de vista jurdico, o Tratado de Amesterdo alargou o mbito
de limitao da soberania dos Estados s matrias do asilo, imigrao,
vistos e outras relacionadas com a livre circulao de pessoas. Foi este
efeito de limitao que determinou, a ttulo de condio prvia de
ratificao, a reviso constitucional em Frana, na Irlanda e na ustria, bem
como o recurso ao referendo na Dinamarca e na Irlanda.

Decorrido pouco mais de um ms sobre a entrada em vigor do Tratado

(1 de Maio de 1999), j o Conselho Europeu de Colnia se apressava a
anunciar uma outra reviso, com incio marcado para o primeiro semestre
de 2000.

Para alm da reforma institucional, a perspectiva do alargamento da

Unio Europeia trouxe para o primeiro plano da discusso o problema
crucial do financiamento.

Em Julho de 1997, a Comisso apresentou um estudo, intitulado Agenda

2000 - Por uma unio mais forte e mais alargada, que traava os grandes
desafios ligados ao desenvolvimento da Unio Europeia e das suas polticas
no sculo XXI. No que em particular se referia ao quadro financeiro, a
Comisso ps em prtica um programa de aco constitudo por propostas
nos domnios da agricultura, fundos estruturais, fundo de coeso,
instrumentos de pr-adeso e as perspectivas financeiras para o perodo de
2000-2006.

No Conselho Europeu de Berlim, em Maro de 1999, a Agenda 2000

mereceria um acordo global, depois de viva discusso entre os Estados-
membros sobre os respectivos nveis de contribuio lquida ou negativa
para o oramento comunitrio.

O caminho das transformaes estruturais da Unio Europeia na sua

vertente econmica ficou ainda assinalado pelo marco fundamental que foi
o estabelecimento da moeda nica EURO, em 1 de Janeiro de 1999.

Com base no cumprimento dos critrios de convergncia nominal, iden-

tificados pelo Tratado de Maastricht, foi aprovado pelo Conselho, reunido a
nvel dos Chefes de Estado ou de Governo, em 2 de Maio de 1998, o elenco
dos Estados-membros "fundadores do euro: Alemanha, ustria, Blgica,
Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Luxemburgo e
Portugal. A Grcia aderiu ao euro em 1 de Janeiro de 2001 (Nesta
fase, com a Unio de 15 Estados-membros, o Reino Unido, a Dinamarca e a
Sucia preferiram, por vontade prpria, no participar no euro, deciso que
os continua a manter fora da Zona Euro, entretanto alargada em 2007
Eslovnia, em 2008 ao Chipre e a Malta, em 2009 Eslovquia e em 2011
Estnia. A moeda nica circula, assim, em dezassete dos vinte e sete
Estados-membros).

No primeiro semestre de 2000, coincidindo com a segunda presidncia

portuguesa, uma nova CIG retomou as questes fundamentais de
adaptao dos Tratados deixadas em aberto pelo Tratado de Amesterdo.

47
Entre 14 de Fevereiro e 11 de Dezembro de 2000, a CIG preparou um pro-
jecto de tratado que veio a ser aprovado, na sua verso provisria, pelos
mais altos representantes dos Estados-membros em Nice, por altura do
Conselho Europeu. A verso definitiva foi assinada, tambm na cidade de
Nice, em 26 de Fevereiro de 2001, pelos Ministros dos Negcios
Estrangeiros dos Quinze Estados-membros.

A margem do Conselho Europeu de Nice, e perante a recusa por parte de

alguns Estados-membros de assumir o texto preparado para aprovao da
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, foi encontrada a
soluo de recurso de submeter o texto a uma deciso conjunta de
proclamao pelos presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da
Comisso, na data de 7 de Dezembro de 2000. Adoptada sob a forma de
um acordo interinstitucio- nal, a Carta nasceu sob a incerteza do seu valor
jurdico e da sua relao com os Tratados institutivos.

O processo de ratificao do Tratado de Nice ficou marcado pela demora da

Irlanda em concluir o seu processo interno de aprovao. Na sequncia de
um primeiro referendo de sentido contrrio ao Tratado de Nice (Junho de
2001), a Irlanda procedeu a uma segunda consulta referendria (Outubro de
2002), de desfecho favorvel ratificao. O Tratado de Nice entraria
em vigor em 1 de Fevereiro de 2003.

O Tratado de Nice concretizou um objectivo de acabamento da reforma

institucional assinalada no Tratado de Amesterdo como necessria ao fun-
cionamento de uma nova Unio Europeia: pelo nmero de Estados que a
ela passariam a estar associados como membros e pela abrangncia e
natureza das matrias integradas na sua esfera de atribuies, em especial
a poltica monetria, a poltica externa e o espao de liberdade, segurana e
justia.

No quadro de uma apresentao muito sumria do contedo de

reviso do Tratado de Nice, podemos inventariar as seguintes
principais modificaes:

1)Estrutura institucional

Parlamento Europeu - para uma Unio com 27 Estados-membros, o

nmero mximo de deputados europeus foi fixado em 732; reforo
dos poderes desta instituio merc da extenso do mbito da co-
deciso e do reconhecimento de efectivos poderes de iniciativa no
processo de controlo da legalidade dos actos comunitrios pelo
Tribunal de Justia.

Comisso - limitao do nmero de membros; a partir de 2005, cada

Estado-membro s teria direito a propor um comissrio,
independentemente da sua dimenso; quando a Unio Europeia
atingisse 27 Estados- -membros, o nmero de comissrios passaria a
ser inferior ao nmero de Estados, escolhidos na base de um princpio
de rotao paritria; alterao do procedimento de nomeao dos
comissrios e reforo dos poderes do Presidente.

48
 Tribunal de Justia e Tribunal de Primeira Instncia - garantias de
composio igualitria entre os Estados-membros; criao no Tribunal
de Justia de uma seco especiaF formada por 11 juizes;
alargamento da competncia do Tribunal de Primeira Instncia que se
tornaria a verdadeira instncia jurisdicional comum para o conjunto
dos recursos e aces directos; criao de camaras jurisdicionais
encarregadas de apreciar em primeira instancia certas categorias de
aces sobre matrias especficas (v. g. no domnio da propriedade
intelectual ou dos litgios entre a Comunidade e os seus agentes e
funcionrios).

2) O processo de deciso

Extenso dos procedimentos por maioria qualificada - no Tratado da

Unio Europeia e no Tratado da Comunidade Europeia, 27 disposies
foram alteradas no sentido de substituir, total ou parcialmente, a
exigncia da unanimidade pela da maioria qualificada.

Extenso do mbito do procedimento de co-deciso maior parte das

matrias que passaram a ser votadas por maioria qualificada.

Cooperaes reforadas - reformulao completa das disposies

aplicveis s cooperaes reforadas no sentido de alargar o seu
mbito e de facilitar o estabelecimento de uma cooperao reforada.

3) Outras alteraes

Direitos Fundamentais - adaptao da clusula sancionatria do

artigo 7 do Tratado da Unio Europeia em funo da experincia
resultante da chamada questo austraca 63.

Segurana e Defesa - previso de procedimentos e de mecanismos

adequados ao desenvolvimento das capacidades operacionais e
militares da Unio Europeia.

Cooperao judiciria em matria penal - criao do EUROJUST,

unidade composta por magistrados dos Estados-membros com a
misso de contribuir para uma coordenao eficaz das autoridades
nacionais responsveis pelos procedimentos criminais.

Comit da Proteco Social - previso no Tratado CE deste rgo

criado por deciso do Conselho, em aplicao das Concluses do
Conselho Europeu de Lisboa.

Consequncias financeiras do termo de vigncia do Tratado CECA, em

23 de Julho de 2002 - um protocolo anexo define as condies de
transferncia dos fundos da CECA para a Comunidade Europeia.

49
A CIG 2000 adoptou uma declarao relativa ao futuro da Unio Europeia,
pela qual exortou os Estados-membros, concretamente as Presidncias
sueca e belga, em cooperao com a Comisso e com a participao do
Parlamento Europeu, a fomentar um amplo debate logo a partir de 2001.
Previa-se ainda que o Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001,
pudesse aprovar uma declarao conducente a um processo de
reviso sobre quatro pontos:

1) Estabelecimento e controlo de uma delimitao mais precisa das

competncias entre a Unio Europeia e os Estados-membros, que reflicta o
princpio da subsidiariedade;

2) Estatuto da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia;

3) Simplificao dos Tratados, de modo a torn-los mais claros e acessveis,

sem alterar o seu significado;

4) Papel dos parlamentos nacionais na arquitectura institucional europeia.

Ainda de harmonia com a Declarao n. 23, uma nova Conferncia Inter-

governamental seria convocada para 2004. Com trs revises dos Tratados
institutivos aprovadas em pouco mais de dez anos (Maastricht, Amesterdo
e Nice), a Unio Europeia preparou-se, assim para funcionar em ambiente
de PREC (processo de reviso em curso). Em 2000, ao enunciar os
tpicos de reforma do da Unio Europeia, com a proposta de uma nova
reviso, os Estados-membros estariam longe de prever que o resultado da
sua estratgia levaria a Unio Europeia a marcar passo durante quase uma
dcada, implicada num processo turbulento e mal sucedido de gestao
constitucional que s seria dado como encerrado pela entrada em vigor do
Tratado de Lisboa, em 1 de Dezembro de 2009.

Convocada, como previsto, pelo Conselho Europeu de Laeken

(Dezembro de 2001), a Conveno sobre o Futuro da Europa juntou,
replicando o modelo de conveno que elaborou a Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia, representantes dos governos dos Estados-
membros, dos parlamentos nacionais, do Parlamento Europeu e da
Comisso. O Conselho Europeu escolheu para presidir Conveno Valry
Giscard dEstaing, antigo presidente da Republica Francesa, secundado
pelos vice-presidentes Giulio Amato e Jean-Luc Dehaene.

Os trabalhos da Conveno desenrolaram-se entre Maro de 2002 e Julho de

2003. O anteprojecto de tratado seria adoptado por consenso, nas reunies
de 13 de Junho e 10 de Julho de 2003.

A fase seguinte recuperou o processo de reviso previsto no Tratado da

Unio Europeia, pelo que o anteprojecto de Tratado que estabelece uma
Constituio para a Europa foi submetido a apreciao da Conferncia
Intergovernamental (CIG). O texto adoptado pela CIG, com algumas
alteraes de natureza formal e substantiva, foi assinado em 29 de Outubro

50
de 2004, pelos mais altos representantes dos 25 Estados-membros,
reunidos na cidade de Roma.

A Constituio Europeia definia solues no muito diferentes

daquelas que acabariam por vingar sob a forma prudente de um
tratado, com nome de tratado, assinado trs anos depois em
Lisboa. A Constituio Europeia, texto longo de 448 artigos, estava dividida
em quatro partes:

A Parte I, de funo introdutria, definia princpios e critrios

basilares relativos existncia, estrutura institucional e
funcionamento da Unio. Aqui se aglutinavam referncias a um rol
muito diversificado de matrias, valores, objectivos, relaes entre a
Unio e os Estados-membros, smbolos, direitos fundamentais e
cidadania da Unio, competncias, instituies e rgos,
nomenclatura dos actos jurdicos, cooperao reforada, vida
democrtica da Unio, finanas, qualidade de membro da Unio;
A Parte II incorporava o texto da Carta dos Direitos Fundamentais da
Unio Europeia, proclamada em Nice;
A Parte III, a mais longa e de cariz mais regulador, era dedicada s
Polticas e Funcionamento da Unio;
A Parte IV correspondia s Disposies Gerais e Finais.

Para alm do nome, Tratado que estabelece uma Constituio para a

Europa (TECE),o tratado assinado em Roma estabelecia determinadas
solues claramente extradas de uma forada homologia entre a Unio e o
Estado e, em especial, entre a Unio e o Estado Federal, que acabariam por
alimentar, nos vrios Estados-membros, o movimento anti-Constituio.
Assim acontecia com os smbolos da Unio (bandeira, hino, lema, moeda,
dia da Europa - v. artigo I-8. TECE); com a designao dos actos jurdicos
da Unio como leis e leis-quadro, segundo critrios de articulao
hierrquica semelhantes aos actos estaduais c (v. artigos I-33. a I-

39. , TECE); com a criao da figura do Ministro dos Negcios
Estrangeiros (v. artigo I-28., TECE); com a enunciao expressa do princpio
do primado do Direito da Unio Europeia sobre o Direito dos Estados-
membros (v. artigo I-6., TECE).

Os referendos negativos em Frana e nos Pases Baixos, realizados em

Maio de 2005, mergulharam a Europa numa profunda crise poltica. Com o
processo de ratificao em curso, tornou-se evidente, embora no fosse de
imediato reconhecido, que no existia futuro para a Constituio Europeia. A
ambio retrica de um programa constitucional para a Europa lanou, na
verdade, os Estados-membros numa trajectria perigosa. Em nossa opinio,
o malogro da Constituio Europeia, ultrapassado, certo, com o Tratado
de Lisboa, no deve ser pura e simplesmente esquecido. Este episdio da
histria da integrao europeia constitui, como sucedeu em 1954 com a
rejeio da Comunidade Europeia de Defesa, um exemplo dos riscos que o
projecto europeu corre com solues de puro voluntarismo poltico,
esvaziadas de msculo democrtico, reduzidas esttica do nominalismo
conceitual. Mas, semelhana do que se passou a seguir rejeio de
1954, a crise transformou-se numa oportunidade de avaliao das solues
alternativas guiadas pela perspectiva de avatares sem ruptura. O Tratado
de Lisboa , por isso, o regresso ao caminho seguro e conhecido do mtodo

51
comunitrio, a expresso da doutrina renovada do contratualismo como
base de sustentao da Unio Europeia, que emerge da vontade soberana
dos Estados-membros.

No Conselho Europeu de Junho de 2005, em reaco ao resultado dos

referendos em Frana e nos Pases Baixos, os Estados-membros deram o
seu acordo a uma pausa para reflexo, com a durao de um ano. O
Conselho Europeu de Junho de 2006 prorrogou por mais um ano este
compasso de espera, aguardando pela realizao das eleies presidenciais
francesas. Por outro lado, a Alemanha, que assumiria a presidncia da Unio
Europeia no primeiro semestre de 2007, recebeu dos restantes parceiros a
incumbncia de preparar uma sada. Sem o explicitar, o Conselho Europeu
anunciava o bito da Constituio Europeia.
A ocasio escolhida para apontar um outro caminho de sada da crise foi
a Cimeira de Berlim de celebrao do 50. aniversrio da assinatura dos
Tratados de Roma (25 de Maro de 2007). Os Estados-membros invocam,
ento, o objectivo de fazer assentar a Unio Europeia sobre bases comuns
renovadas at s eleies do Parlamento Europeu de 2009.

Segue-se um perodo de relativa indefinio, com um grupo alargado de

Estados-membros, os chamados Amigos do Tratado Constitucional, a
insistir na viabilidade da opo constitucional, contra a oposio declarada
de Estados como a Frana, Pases Baixos, Polnia, Repblica Checa e Reino
Unido.

O Conselho Europeu de Junho de 2007 concretiza a deciso de abandono

da Constituio Europeia e incumbe uma nova Conferncia
Intergovernamental de preparar um Tratado reformador dos tratados em
vigor. Coincidindo com a presidncia portuguesa da Unio no segundo
semestre de 2007, os trabalhos correm cleres. Foram suficientes apenas
trs reunies da CIG para chegar verso definitiva do Tratado Reformador
que, assinado pelos mais altos representantes dos 27 Estados-membros em
cerimnia solene realizada no Mosteiro dos Jernimos, na data de 13 de
Dezembro de 2007, passou a ostentar a mais inspiradora designao de
Tratado de Lisboa.

O Tratado de Lisboa mantm, em larga medida, as solues vertidas na

Constituio Europeia, mas o processo de desconstitucionalizao que
consuma tem um significado que ultrapassa largamente os aspectos
relacionados com a nova designao e a supresso de disposies de
analogia estadual ou federal. O Tratado de Lisboa recupera o
significado pactcio do estatuto jurdico da Unio, actualizando _o ao
estdio actual de evoluo do processo de integrao europeia.

Em Portugal, o Tratado de Lisboa no foi submetido a consulta

referendria, como estava previsto para o Tratado Constitucional (Portugal
seria o nono Estado-membro a notificar os instrumentos de ratificao do
Tratado de Lisboa. Aprovado pela Assembleia da Repblica em 23 de Abril
de 2008.

52
 Nos restantes Estados-membros, com excepo da Irlanda, a aprovao
tambm seguiu o formato simplificado de voto parlamentar. Ainda assim, o
processo de ratificao enfrentou dificuldades na Alemanha, com a
instaurao de um recurso para o Tribunal Constitucional, na Repblica
Checa, por idnticas razes, e na Polnia, onde o Presidente reivindicou o
direito de s assinar depois de superada a situao criada pelo referendo
irlands. A Irlanda, por imposio constitucional, submeteu o Tratado de
Lisboa a referendo. A consulta, realizada em 12 de Junho de 2008, registou
uma participao de 53% do eleitorado que, por uma maioria de 53% dos
votos, rejeitou o Tratado de Lisboa76.

O referendo irlands recriou o receio de um novo bloqueio, porventura

mais difcil de ultrapassar do que o vivido a seguir aos referendos francs e
holands de 2005. A crise financeira que abalou o Mundo em Setembro de
2008 introduziu, num primeiro momento, um elemento suplementar de
dificuldade na definio de um plano de resgate do Tratado de Lisboa, mas,
curiosamente, num segundo momento, a crise vincou a premncia de
uma Europa unida e politicamente activa, que dependia da entrada em
vigor do novo estatuto jurdico das instituies da Unio Europeia.

No Conselho Europeu de 12 de Dezembro de 2008 foram dadas deter-

minadas garantias Repblica da Irlanda, nomeadamente a manuteno da
sua soberania em matria fiscal, o respeito pela sua tradicional
neutralidade, a intangibilidade da sua Constituio no domnio do direito
vida, educao e do direito da famlia; em particular, a Irlanda obteve o
acordo relativo composio da Comisso que, mesmo aps a entrada em
vigor do Tratado de Lisboa, continuar a ser constituda por um nacional
de cada Estado-membro. Em contrapartida, a Irlanda comprometeu-se a
promover nova consulta referendria antes de Novembro de 2009.

O segundo referendo realizou-se no dia 2 de Outubro de 2009: com uma

participao superior ao referendo de 12 de Junho de 2008 (59% de votan-
tes), registou uma expressiva vitria do sim (67%).

Removido este obstculo, o Tratado de Lisboa ainda teria de lidar com

um derradeiro brao de ferro por parte do Presidente da Repblica Checa
que condicionou a sua assinatura garantia sobre a inaplicabilidade da
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (v. Protocolo relativo
aplicao da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia
Repblica Checa, Anexo I s Concluses do Conselho Europeu de Bruxelas,
de 30 de Outubro de 2009).

O Tratado de Lisboa, cuja previso inicial de vigncia apontava para 1 de

Janeiro de 2009 (v. artigo 6., n. 2), acabaria por entrar no universo dos
viventes jurdicos em 1 de Dezembro de 2009.

NOTAS COMPLEMENTARES

I. Adeso de Portugal s Comunidades Europeias - o pedido

portugus de adeso, apresentado em 28 de Maro de 1977, deve

53
 ser visto na perspectiva de uma longa e gradual aproximao de
Portugal s Comunidades Europeias que s pode contudo,
culminar na adeso depois da instaurao do regime democrtico.
Com fundamento em parecer favorvel da Comisso de 29 de Maio de
1978, o Conselho exprimiu na sua reunio de 5 de Junho de 1978 uma
posio favorvel adeso de Portugal. Seguiram-se, ento, sete longos
anos de rduas negociaes entre as autoridades portuguesas e a
Comisso, dificultadas, por um lado, pela turbulncia da vida poltica
portuguesa e, por outro, por um certo receio que tomou os Estados-
membros quanto s consequncias futuras do alargamento Europa do Sul.
Sob o impulso de uma declarao politica do Parlamento Europeu, as
negociaes foram concludas e os tratados de adeso de Portugal e de
Espanha solenemente assinados no dia 12 de Junho de 1985, primeiro em
Lisboa, no claustro do Mosteiro dos Jernimos e, horas depois, em Madrid.

II. Formas ou fases da integrao econmica - A teoria da

integrao econmica individualiza quatro principais formas ou fases de
evoluo: zona de comrcio livre; unio aduaneira; mercado comum; unio
econmica e monetria:

a) Zona de comrcio livre - eliminao dos entraves tradicionais s

relaes comerciais entre os Estados (restries quantitativas ou
contingentes e direitos aduaneiros de importao e exportao);
garantia da livre circulao de mercadorias nas relaes entre os
Estados participantes. Nas relaes comerciais com os pases
terceiros, so aplicveis as diferentes pautas aduaneiras nacionais, o
que gera considerveis dificuldades de funcionamento da zona. A
teoria postula e a experincia confirma que as zonas de livre cmbio
so formas transitrias de integrao que evoluem para um estdio
superior ou, no resistindo s tenses provocadas pelos interesses
nacionais divergentes, se extinguem. A Conveno de Estocolmo de
1960, que instituiu a EFTA (Associao Europeia de Comrcio Livre)
entre os sete membros originrios (Reino Unido, Sucia, Noruega,
Dinamarca, ustria, Sua e Portugal), estabelecia uma zona de livre
comrcio limitada aos produtos industriais. Com a adeso de boa
parte destes Estados s Comunidades Europeias, a EFTA ficou
esvaziada de membros e de objectivos.
Ou seja, os Estados no aplicam direitos aduaneiros, nem
limites quantitativos.
uma guerra constante entre os membros.

b) Unio Aduaneira - a livre circulao de mercadorias alargada a

todos os produtos, incluindo os agrcolas; implica a proteco do
espao aduaneiro, em relao a terceiros pases, mediante uma
pauta aduaneira comum, o que significa que os produtos importados
do exterior esto sujeitos a uma imposio do mesmo nvel, seja qual
for a fronteira da unio aduaneira pela qual penetrem no respectivo

54
 territrio.
Ou seja, os direitos aduaneiros so iguais para todos os
Estados.

c) Mercado Comum ou Interno- modalidade mais avanada de

integrao que acrescenta ao regime da unio aduaneira a livre
circulao dos factores produtivos (capital e mo-de-obra). No caso
concreto das Comunidades Europeias, o Mercado Comum assentou
sobre as quatro liberdades [livre circulao de mercadorias, pessoas
(livre circulao dos trabalhadores e direito de estabelecimento),
servios e capitais, com algumas polticas comuns (Poltica Agrcola
Comum, Poltica Comum de Pescas, Poltica Comum de Transportes,
Poltica Comercial Comum) e um procedimento de harmonizao das
legislaes nacionais.

O Acto nico Europeu (maior integrao de soberanias) definiu o

objectivo de realizao do mercado interno ou mercado nico, o que pode
ser entendido como uma fase ltima de acabamento dos fins subjacentes
forma do mercado comum.

Ou seja, polticas comuns (comercial, agrcola, de pescas, etc),

harmonizao de legislaes nacionais.

d) Unio Econmica e Monetria - constitui a modalidade mais

completa de integrao: coordenao das polticas econmicas,
sociais, financeiras e monetrias; aprofundamento do processo de
harmonizao, ou mesmo de uniformizao, das legislaes nacionais
directa ou indirectamente relacionadas com o funcionamento do
sistema econmico (v.g. direito das sociedades, direito fiscal, direito
da concorrncia); dependendo do nvel alcanado de integrao dos
sistemas econmicos nacionais, o estdio superior desta fase
comporta a unio monetria (cmbios fixos e convertibilidade
obrigatria das diferentes moedas nacionais).

Ou seja, concretiza-se a plena integrao das economias, entrada

de uma moeda comum.

No estdio actual de evoluo da integrao econmica europeia, a

Unio Europeia combina ainda elementos tpicos de unio aduaneira,
mercado comum, unio econmica e unio monetria. Se no domnio da
poltica monetria, a criao da moeda nica, o euro, concretiza o objectivo
ltimo e mais ambicioso da integrao, j noutros domnios, como o da livre
circulao de pessoas e o da harmonizao da legislao fiscal, esto ainda
por realizar pressupostos bsicos de funcionamento do mercado comum.

III. Smbolos da Europa: a bandeira, o hino e o dia da Europa. A

bandeira - uma coroa de doze estrelas douradas, de cinco pontas, sobre
fundo azul - representa os povos da Europa em crculo como sinal da sua
unio. O nmero de estrelas encerra um simbolismo abstracto que no tem
nada a ver com o nmero concreto de Estados-membros. Adoptada pelo

55
Conselho da Europa em 1955, passou a partir de 1986 a identificar tambm
a Europa comunitria. O hino europeu o conhecido preldio do Hino da
Alegria, retirado da Nona Sinfonia de Beethoven, igualmente partilhado
pelo Conselho da Europa e pela Unio Europeia. O chamado dia da Europa,
9 de Maio celebra o dia em que Robert Schuman leu a declarao que
levou criao da primeira Comunidade Europeia.

56
O TRATADO DE LISBOA E O RENOVADO ESTATUTO JURDICO DA
UNIO EUROPEIA

Enquanto o texto nico da Constituio Europeia (TECE) refundava o pacto

institutivo da Unio Europeia, o Tratado de Lisboa reformou os tratados
institutivos em vigor. O Tratado de Lisboa herdou a forma jurdica do
clssico Tratado de Roma, na verso resultante do Tratado de Nice. O
enunciado dos novos artigos resulta da conjugao das disposies dos
tratados comunitrios com o contedo inovador da Constituio Europeia.
Em termos metodolgicos, as disposies do texto nico da Constituio
Europeia foram enxertadas nas disposies de dois tratados, o Tratado da
Unio Europeia (UE) e o Tratado da Comunidade Europeia, agora designado
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE). Na sua estrutura
formal, o Tratado de Lisboa conta apenas com sete artigos: o primeiro
altera o Tratado da Unio Europeia, o segundo altera o Tratado da
Comunidade Europeia e os restantes cinco so disposies finais. Um
Protocolo alterou o Tratado relativo Comunidade Europeia da Energia
Atmica que, ao contrrio da Comunidade Europeia, subsistiu.

Para alm da opacidade do texto originrio, na verso no consolidada, o

outro aspecto que, de imediato, impressiona por mero contacto visual com o
Tratado de Lisboa o da sua extenso. So, no total, contabilizando
tambm as disposies da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio
Europeia, 467 artigos, acompanhados de 37 protocolos e 65
declaraes. A verso consolidada , assim, mais voluminosa do que a
verso do Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa (448
artigos) e tem mais uma centena de artigos do que a verso em vigor com o
Tratado de Nice.

Em nome do compromisso poltico teve de ser sacrificado o objectivo,

inscrito, recorde-se, na Declarao de Laeken de 2001, de imprimir maior
transparncia e simplificao ao estatuto jurdico da Unio Europeia. O
verdadeiro problema relativo difcil inteligibilidade do estatuto jurdico no
se resume, porm, expresso de um texto demasiado longo e narrativo. O
aspecto mais crtico prende-se sim com a ordenao sistemtica das
matrias entre dois tratados, o que gera situaes muito frequentes de
sobreposio reguladora, agravada ainda pela existncia de protocolos e
declaraes que completam e, no raras vezes, derrogam o sentido do
regime jurdico inscrito no articulado dos

Tratados. Um labirinto normativo com consequncias mais visveis na

configurao dos rgos e dos procedimentos de deciso. Para sabermos,
por exemplo, o que a Comisso e como funciona, temos de consultar,
sucessivamente, o artigo 13., n. 1, UE, o artigo 17. UE, os artigos 244. a
250. TFUE e, pelo menos o artigo 5. do Protocolo relativo s disposies
transitrias.

O Tratado de Lisboa institui e conforma o novo estatuto jurdico da Unio

Europeia. Pergunta-se: ser mesmo um novo estatuto ou apenas um

57
estatuto reformado ou revisto? No fcil a resposta a esta questo,
em especial nesta fase, ainda muito preliminar, de apresentao do quadro
jurdico que fundamenta o funcionamento da Unio Europeia. Tambm no
se antolha possvel uma resposta linear a esta questo, porque nela
convergem dvidas de mbito muito diferente.

No plano poltico, imbudo de uma certa viso ideolgica sobre a

teleologia federal do processo de construo europeia, a anlise que
prevalece sobre o Tratado de Lisboa tende a carregar os tons escuros da
decepo provocada pelo abandono forado do projecto constitucional.
Nesta ptica, o Tratado de Lisboa limita-se a reformar, a introduzir
adaptaes ao regime jurdico em vigor com o Tratado de Nice. Uma viso
menos comprometida, mais objectiva, no sentido de fiel ao enunciado
normativo do Tratado de Lisboa, suporta, contudo, uma concluso diversa.
Com efeito, o Tratado de Lisboa no chega para dotar a Unio Europeia de
um estatuto radicalmente diferente, mas as alteraes previstas
correspondem, em nmero e alcance, a uma renovao de largo significado
para a evoluo futura do processo de integrao europeia.

Importa, por outro lado, sublinhar que a leitura sobre a incidncia mais
ou menos inovadora do Tratado de Lisboa varia em funo do elemento de
cotejo. Se for a Constituio Europeia, somos levados a concluir que o
Tratado de Lisboa difere muito pouco das solues inscritas no Tratado de
Roma II. Resumem-se a cinco as principais, e mais notadas,
diferenas, todas elas, como vimos, ditadas pela necessidade de
eliminar dos tratados institutivos as referncias de recorte
constitucional ou de cariz federal que foram identificadas no texto
da Constituio Europeia:

1) Desapareceu o artigo respeitante aos smbolos da Unio;

2) Os actos normativos da Unio Europeia no adoptam a designao de

leis europeias e leis-quadro europeias;

3) O Ministro dos Negcios Estrangeiros ser antes o Alto Representante

da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana;

4) A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia foi retirada do

corpo dos Tratados que apenas lhe fazem uma referncia (v. artigo 6., n1,
UE);

5) O mesmo destino foi reservado para o princpio do primado (v. artigo

I-6. TECE), remetido para uma mera declarao (v. Declarao n. 17, anexa

Acta Final).

Em contrapartida, se confrontarmos o estatuto jurdico antes e depois de

1 de Dezembro de 2009, no podemos deixar de reconhecer que o Tratado
de Lisboa comporta importantes alteraes sobre os seguintes pontos:

58
1) A Unio Europeia sucedeu Comunidade Europeia, que deixou de
existir (v. artigo 1., pargrafo terceiro, UE). Os dois Tratados institutivos,
Tratado da Unio Europeia e Tratado sobre o Funcionamento da Unio Euro-
peia - tm o mesmo valor jurdico e sobre ambos se funda a Unio Europeia,
de harmonia com o princpio construtivo: uma Unio, dois Tratados.

2) A lgica diferenciadora dos trs pilares, instituda pelo Tratado de

Maastricht, deu lugar, pelo menos em parte, a uma abordagem
uniformizadora comunitria dos poderes da Unio Europeia nas suas
diversas reas de actuao. O exerccio da competncia pela Unio
Europeia fica sujeito regras equivalentes, seja nos domnios tradicionais de
integrao, correspondentes ao antigo I pilar (v.g. poltica agrcola comum;
poltica monetria) seja nos domnios ditos de cooperao
intergovernamental do antigo II pilar (Poltica Externa e de Segurana
Comum) e III pilar (Cooperao Judiciria e Policial em Matria Penal);

3) A Unio Europeia adquire personalidade jurdica (v. artigo 47. UE),

o que lhe permite, como novo ente de Direito Internacional, uma aco mais
eficaz nas relaes externas;

4) Em matria de direitos fundamentais, a Unio Europeia passa

a estar formalmente vinculada pela Carta dos Direitos Fundamentais,
dotada de fora jurdica equivalente dos Tratados (v. artigo 6., n. 1, UE).
No tocante tutela judicial dos direitos fundamentais, cumpre destacar a
possibilidade de a Unio Europeia vir a aderir Conveno Europeia dos
Direitos do Homem (CEDH) e ao sistema de garantia assegurado pelo
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (v. artigo 6., n. 2, UE), o que
representaria um salto evolutivo no sentido da convergncia efectiva do
modelo europeu de tutela dos direitos fundamentais;

5) As regras aplicveis delimitao de competncias entre a

Unio Europeia e os Estados-membros, de formulao jurisprudencial ou
meramente doutrinria, esto agora claramente enunciadas em disposies
expressas dos Tratados: o princpio da competncia por atribuio (v.
artigos 4-, n. 1, UE e 5., n.1, UE), o princpio da subsidiariedade (v. artigo
5-, n.3, UE) e o princpio da proporcionalidade (v. artigo 5., n. 4, UE). A
definio de vrias categorias de competncias (v.g. competncia exclusiva,
competncia partilhada, competncia complementar) contribui, de modo
decisivo, para uma almejada clarificao da linha de fronteira que separa a
esfera de actuao prpria e genrica dos Estados-membros da esfera de
actuao tipificada da Unio Europeia (v. artigos 2. a 6. TFUE). Em
benefcio do respeito do princpio da subsidiariedade, foram reforados os
poderes de interveno dos Parlamentos nacionais no processo comunitrio
de adopo de actos legislativos que podem, verificadas determinadas
condies, travar a sua aprovao ou desencadear junto do Tribunal de
Justia um recurso de anulao do acto legislativo aprovado (v. artigos 7 e
8. do Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da
proporcionalidade).

59
 A par da regulao das competncias, o Tratado de Lisboa, como
aconteceu com todos os tratados de reviso que o antecederam, expande o
mbito de deciso da Unio a novas matrias - v.g. poltica de energia (v.
artigo 194. TFUE); poltica espacial europeia (v. artigo 189. TFUE); ajuda
humanitria (v. artigo 214.TFUE); turismo (v. artigo 195. TFUE); desporto
(v. artigo 165., n. 2, stimo travesso, TFUE); proteco civil (v. artigo 196.
TFUE); cooperao administrativa (v. artigo 197. TFUE). Foi, contudo, no
domnio da Poltica Externa e de Segurana Comum, associada a uma
Poltica Comum de Defesa em formao, bem como no domnio da
Cooperao Judiciria e Policial em Matria Penal, que se deu o reforo mais
expressivo dos poderes de deciso da Unio Europeia;

6) Em matria institucional, o Tratado de Lisboa introduz

alteraes de grande significado para o funcionamento futuro do quadro
orgnico Unio Europeia. Destacamos, em particular, a nova centralidade do
Conselho Europeu, elevado condio de super-instituio, a sua
presidncia electiva e permanente, a figura do Alto Representante da Unio
para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, o sistema de troika
na presidncia do Conselho da Unio Europeia;

7) No respeitante aos procedimentos de deciso, novas regras aplicveis ao

modelo da co-deciso que se alarga a um maior nmero de matrias
(participao conjunta do Parlamento Europeu e do Conselho que vota
por maioria qualificada), sob a nova designao de processo legislativo
ordinrio (v. artigo 289, n.1, TFUE).

A natureza dos actos jurdicos da Unio - legislativos, delegados e de

execuo - depende, essencialmente, do processo de deciso. Embora
preservando a antiga tipologia dos actos comunitrios (v. artigo 288. TFUE),
a porta abre-se a uma nova classificao de actos que reproduz a clssica
distino entre actos legislativos e actos no legislativos.

A partir de 2014, com possvel diferimento para 2017, a maioria qualificada

no seio do Conselho depende de novas regras de apuramento, baseadas na
conjugao de dois critrios: percentagem de membros do Conselho (55%),
num mnimo de Estados (15 em 27), e percentagem de populao (65%);

8) Uma reviso formal dos Tratados um processo longo e, como aconte-

ceu com a Constituio Europeia e depois com o prprio Tratado de
Lisboa, de concluso incerta. O novo estatuto jurdico da Unio, embora
protegido nas suas regras fundamentais pela exigncia do processo de
reviso ordinrio (v. artigo 48., n. 2 e 6, UE), permite uma adaptao
mais expedita atravs do que designamos como clusulas para o futuro:
cooperaes reforadas; cooperao estruturada permanente; clusulas-
passarela e processo simplificado de reviso.

UNIO EUROPEIA E MTODO EUROCOMUNITRIO DE INTEGRAO

A. O mtodo eurocomunitrio de integrao: traos identificadores

60
 A criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) pelo
Tratado de Paris representa a primeira concretizao do chamado mtodo
de integrao funcionalista, depois convertido em mtodo comunitrio,
proposto pela Declarao Schuman, de 9 de Maio de 1950, e que podemos
captar na frmula atribuda a JEAN MONNET e PAUL REUTER:

A Europa no se far de um golpe, nem numa construo de
conjunto: far-se- por meio de realizaes concretas que criem em
primeiro lugar uma solidariedade de facto.

O processo de construo europeia comeou, assim, pela instituio de

uma nova organizao, dotada de poderes supranacionais ao servio de
objectivos bem definidos, de natureza econmica, relativos gesto em
comum da produo e comercializao do carvo e do ao. O pragmatismo
deste programa de aco foi substitudo por uma abordagem bem diferente
quando em 1952 foi assinado o Tratado que visava instituir a Comunidade
Europeia de Defesa. No curto intervalo de um ano, passou-se da integrao
econmica sectorial, embora politicamente motivada ( certo que a escolha
do carvo e do ao para avanar com o projecto de integrao econmica
foi inspirada pela preocupao poltica de, controlando as matrias-primas
que poderiam alimentar a indstria do armamento e o restante esforo de
guerra, conter e neutralizar qualquer tentao por parte da Alemanha e da
Frana de regressar ao palco de guerra) para a integrao poltica de grau
mximo, porque relativa definio de uma poltica comum de defesa entre
Estados separados por sculos de desconfiana e de beligerncia.

A proposta de uma Comunidade Europeia de Defesa foi rejeitada em

1954 pela Assembleia Nacional Francesa, como seria rejeitada, por
referendo, em 2005, a ratificao da Constituio Europeia. Afinal, a histria
um risco permanente de repetio e s os mais desatentos ou insensatos
se permitem ignorar a sbia lio de tais recorrncias.

O excessivo voluntarismo da proposta de criao da Comunidade

Europeia de Defesa, o seu evidente divrcio com a vontade poltica
soberana dos Estados, tornou inevitvel o regresso ao pragmatismo do
mtodo funcionalista. Os Tratados de Roma, que instituram a Comunidade
Econmica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atmica
(CEEA), assinados em 25 de Maro de 1957, so o triunfo do mtodo
funcionalista sobre o mtodo federal. Em 2007, o Tratado de Lisboa, ao
substituir a Constituio Europeia, renovou a confiana dos Estados-
membros no conhecido mtodo comunitrio. Em 2007, como aconteceu em
1957, prevaleceu uma viso de assumido pragmatismo, inspirada pela
experincia frutuosa dos pequenos passos.

Na Europa, o aprofundamento da integrao entre os Estados-membros

faz-se seguindo em frente, pelo mesmo caminho, aproveitando as rotas
conhecidas. Um caminho radicalmente diferente gera o receio do
desconhecido e paralisa a caminhada da Europa, qual peregrino medieval
que se afastou do Caminho de Santiago.

61
 O mtodo funcionalista uma teoria clssica sobre integrao regional
que interpreta o interesse comum relativo definio integrada de polticas
econmicas e sociais como o fundamento de criao de rgos de
autoridade supranacional, investidos de poderes regulatrios dos mercados.

A teoria funcionalista orientou a opo europeia pela integrao

econmica com a criao das trs Comunidades Europeias e esteve na base
do designado mtodo dos pequenos passos - avanos graduais, mas
irreversveis (point of no return); avanos susceptveis mesmo de provocar
recuos tcticos (stop and go). O estabelecimento gradual de solidariedades
de facto entre os Estados-membros do Mercado Comum deveria incidir
sobre a generalidade das actividades econmicas, criando um efeito de
engrenagem ou incrementalismo (spill-over).

O processo de construo comunitria apropriou-se do mtodo e

conferiu-lhe traos prprios, resultantes da praxis. Como um verdadeiro
processo, a sua evoluo depende da sucesso de etapas (i). No mtodo
comunitrio, estes avanos so a expresso de limitaes soberania dos
Estados-membros, devidamente negociadas e contratualizadas (ii). Nem
sempre esta contratualizao obedece ao cnone da formalizao pactcia,
pelo que os avanos se podem alcanar pela via informal da deciso poltica
qualificada, ao mais alto nvel de representao dos Estados-membros no
seio do Conselho Europeu. O nvel intergovernamental de deciso constitui,
igualmente, uma estratgia aplicativa do mtodo comunitrio (iii). Uma
outra modalidade de limitao informal da soberania dos Estados-membros
foi assumida pelo Tribunal de Justia no exerccio da sua funo de
interpretao e aplicao das normas comunitrias (activismo judicial).

Como postulava a Declarao Schuman, a resposta dos Estados aos

desafios da integrao depende dos objectivos propostos. Manter a
construo comunitria em constante processo de realizao pressupe
novos objectivos, de acordo com uma lgica endgena de progressividade e
de expanso contnua do espao de deciso prpria dos rgos comuns, em
substituio do decisor nacional.

B. Comunidades Europeias e Unio Europeia: a expresso

sobrevivente da dualidade metodolgica ps-Tratado de Lisboa
(uma estrutura com pilares invisveis)

O Tratado de Lisboa mantm-se fiel lgica do mtodo comunitrio,

agora alargado dimenso poltica da integrao. O aspecto mais marcante
do reforo do mtodo comunitrio resulta do abandono da estrutura sobre
pilares, cuja existncia obedecia a critrios construtivos bem diferenciados.
Na verso anterior ao Tratado de Lisboa, Unio Europeia e Comunidades
Europeias davam corpo a uma estrutura assimtrica, baseada na dualidade
metodolgica entre opo comunitria e opo intergovernamental. A Unio
Europeia, tal como instituda pelo Tratado de Maastricht e aprofundada
pelos Tratados de Amesterdo e de Nice, apresentava-se sob uma dupla
face: enquanto fundada nas Comunidades Europeias, actuava atravs delas,

62
prosseguindo objectivos e exercendo os poderes que os Tratados lhe
confiavam; j no quadro das polticas e formas de cooperao, a Unio
Europeia agia por via da aco concertada dos seus Estados-membros. Uma
dualidade metodolgica assente na opo entre, por um lado, integrao de
soberanias e, por outro lado, cooperao de soberanias, com notveis
implicaes no plano dos procedimentos de deciso e dos poderes de aco
da Unio Europeia.

A Unio Europeia, qual templo da antiguidade clssica, ostentava como

elementos mais visveis da sua estrutura arquitectnica um conjunto de trs
pilares que suportavam o peso de um largo fronto comum, formado pelos
objectivos e princpios partilhados, bem como pela estrutura institucional
nica.

O primeiro pilar correspondia s matrias submetidas ao mtodo

comunitrio de deciso [v. g. direito exclusivo de iniciativa normativa
da Comisso; maioria qualificada como regra de deliberao do
Conselho; poder de deciso partilhado entre o Conselho e o
Parlamento Europeu sobre um nmero crescente de matrias (co-
deciso); jurisdio obrigatria e plena do Tribunal de Justia].
Ao segundo pilar (Poltica Externa e de Segurana Comum) e ao
terceiro pilar (Cooperao Policial e Judiciria em Matria Penal)
eram aplicveis regras segregadas pela lgica de cooperao
intergovernamental, condizente com um paradigma de exerccio
directo dos poderes de soberania pelos Estados-membros (v.g. poder
da Comisso mais limitado; unanimidade como regra geral de
deliberao no seio do Conselho; Parlamento Europeu remetido a
uma mera funo consultiva; excluso da competncia de controlo do
Tribunal de Justia ou, no mximo, dependente da vontade dos
Estados-membros e limitada a certas vias de direito).

O Tratado de Unio Europeia, na redaco dada pelo Tratado de Lisboa,

determina no seu artigo 1., pargrafo terceiro: A Unio substitui-se e
sucede Comunidade Europeia. A Unio Europeia incorpora a Comunidade
Europeia e adopta, em relao generalidade das matrias, a abordagem
comunitria. Desaparecem as Comunidades (Das trs Comunidades
criadas na dcada de 50 do sculo passado, a CECA extinguiu-se com I
caducidade do Tratado de Paris em 2002. Comunidade Europeia sucedeu
a Unio Europeia com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Sobrevive a
Comunidade Europeia da Energia Atmica (v. Protocolo BI anexado ao
Tratado de Lisboa), mas a sua existncia, dada a natureza sectorial e 1
notria especificidade regulatria da energia atmica, no prejudica a
vocao geral das competncias da Unio Europeia) para sair fortalecido
o mtodo comunitrio.

Se no plano estrutural prevaleceu o objectivo de despilarizar a Unio

Europeia, de renunciar ao princpio da dualidade metodolgica, no plano
concreto das solues jurdicas adoptadas vingou uma concepo mais ecl-
tica que procura conciliar mtodo comunitrio e reserva de soberania,

63
como, de resto, estava previsto no texto da Constituio Europeia. Sobre
matrias como as relativas Poltica Externa e de Segurana Comum,
Poltica Comum de Segurana e Defesa (antigo II Pilar) e as relativas
Cooperao Judiciria e Policial em Matria Penal (antigo III Pilar), a regra de
deliberao no Conselho continua a ser a unanimidade (v.g. artigo 31.,
n.91, UE; artigo 42.9, n.s 4, UE; artigo 87.-, n. 9 3, TFUE; artigo 89.9 TFUE) ou,
no caso de se prever a maioria qualificada, so accionveis pelos Estados-
membros mecanismos de bloqueio decisional (v.g. artigo 82. 9, n.9 3, TFUE;
artigo 83.9, n.9 3, TFUE).

Em rigor, podemos afirmar que a Unio, em domnios mais directamente

ligados ao exerccio de atributos tpicos de estadualidade, como sejam a
poltica externa, a poltica de defesa, os servios de polcia, preservou, em
parte e por enquanto (As chamadas clusulas-passarela permitem, no
futuro, quando tal for possvel, passar da regra da unanimidade para a regra
da maioria qualificada, mediante deciso unnime do Conselho Europeu -
artigo 31., n.3, UE; artigo 81, n.3, TFUE) a lgica intergovernamental dos
pilares.

Um reflexo visvel desta moderna arquitectura de pilares invisveis, mas

funcionalmente prestveis, o regime de competncia do Tribunal de
Justia da Unio Europeia. Nos termos do artigo 275. TFUE, o Tribunal no
dispe de competncia no domnio da poltica externa e de segurana
comum, como j acontecia na verso anterior dos Tratados (v. ex-artigo
46. do Tratado da Unio Europeia, na redaco resultante do Tratado de
Nice). O Juiz da Unio pode, contudo, controlar a observncia do artigo 40.
UE relativo aos limites entre esta competncia mitigada da Unio e as
competncias plenas reguladas pelo TFUE, tal como se pode pronunciar
sobre os recursos de legalidade de decises restritivas de direitos. No que
respeita s matrias do espao de liberdade, segurana e justia,
especificamente os captulos sobre cooperao judiciria e policial em
matria penal, o artigo 276. TFUE impe limites ao poder de controlo
judicial. Trata-se, contudo, de uma limitao que no diminui o mrito da
soluo vazada no Tratado de Lisboa de revogar o anterior regime restritivo
do artigo 35. do Tratado da Unio Europeia. Doravante, sobre as matrias
do antigo III Pilar, obrigatria, e no facultativa, a competncia do Tribunal
de Justia no mbito das questes prejudiciais e pode, por exemplo,
pronunciar-se sobre aces por incumprimento contra os Estados-membros
ou sobre aces de indemnizao contra a Unio. Sem prejuzo dos limites
previstos no artigo 276. TFUE, o Tribunal de Justia da Unio Europeia
passa, em suma, a exercer sobre as matrias do antigo III Pilar uma
jurisdio de natureza comunitria.

Concluindo: a Unio Europeia, na sua aparncia de manta de retalhos,

laboriosamente escolhidos e cosidos pela linha da contingncia de pro-
longadas e renhidas negociaes no processo de reviso dos Tratados,
como aconteceu com o Tratado de Lisboa, a expresso do compromisso
possvel entre todos os Estados-membros.

64
 No interessa forar cenrios federalistas ou impor leituras
federalizantes dos textos vigentes, porque o trao que distingue - que
sempre distinguiu - a Europa comunitria a originalidade de ser, segundo
a definio que propomos desde 1997, uma unio de Estados soberanos
que, por via pactcia e com fundamento nas respectivas
Constituies, decidiram exercer em comum os respectivos poderes
de soberania. Em virtude da sua singularidade jurdico-institucional, a
Unio Europeia no se enquadra nos modelos conhecidos de congregao
de Estados, como so a federao, a confederao e a organizao
internacional. Esta originalidade, ditada pelas caractersticas muito
diferenciadoras dos Estados Europeus, no enfraquece o projecto europeu;
ao contrrio, potencia o processo histrico de acomodao das soberanias
nacionais pelo caminho testado dos avanos graduais e de oportunidade.

O mtodo comunitrio, ao comear pelos aspectos econmicos das

relaes entre Estados, seguiu uma opo natural que nos orienta, quando
queremos resultados, pelo acesso que se apresenta, partida, como mais
aberto. Importa reconhecer que ser seguramente mais fcil integrar
mercados e economias do que integrar os filamentos seculares da
identidade poltica e cultural das naes e dos povos europeus.

O Tratado de Lisboa consagra solues que visam robustecer a Unio

Europeia atravs da via do assinalado dualismo metodolgico: mais poderes
para a Unio Europeia, cedidos pelos Estados-membros mediante a garantia
de controlar o exerccio de tais poderes ou, mesmo, de os recuperar (freios
intergovernamentais).

Sobre a dualidade metodolgica integrao versus cooperao, ajuda ter

presente a conhecida distino entre comunidade e sociedade,
originariamente atribuda a Ferdinand Tnnies. Para este socilogo alemo
do sculo XIX, a organizaao interna de qualquer agregado humano h-de
reflectir uma de duas formas possveis: a comunidade (Gemeinschaft) ou
a sociedade (Gesellschaft). Publicada em 1877, a sua obra de referncia,
intitulada precisamente Comunidade e Sociedade, foi, mais tarde,
aproveitada para explicar as relaes entre organizaes mais complexas
como so os Estados. Nas relaes de tipo societrio, so mais fortes as
pulses centrfugas e os Estados permanecem separados apesar de tudo
quanto fazem para se unir; nas relaes de tipo comunitrio, prevalecem os
interesses comuns, so mais fortes as pulses centrpetas e, por
consequncia, os Estados esto unidos apesar de tudo o que os separa.

As sociedades funcionam na base de critrios de coordenao de

autoridade; diremos, tratando-se de Estados, de coordenao de
soberanias, assim sucede nas relaes internacionais e, por isso, ser mais
certa a expresso sociedade internacional do que a expresso comunidade
internacional; assim acontece nas chamadas organizaes internacionais
clssicas ou intergovernamentais. J nas comunidades, encontramos
relaes de infra e de supra-ordenao que se estabelecem a partir da

65
aceitao pelos Estados da limitao de parcelas da sua soberania em favor
de centros comuns de autoridade e de deciso.

As Comunidades Europeias correspondem ao modelo de tipo comunitrio

que remonta ao pensamento de Tnnies, pelo que a sua designao oficial
tinha perfeita adequao conceitual. Com a criao da Unio Europeia e a
consagrao formal de mtodos e de procedimentos de cooperao
intergovernamental entre os Estados-membros, o processo de construo
europeia passou a combinar relaes de tipo comunitrio com relaes de
tipo societrio, provando que este ecletismo metodolgico e organizatrio
no s vivel, como se pode revelar o mais apropriado. De resto, este
modelo misto que combina relaes verticais com relaes horizontais de
autoridade no indito. A Carta das Naes Unidas instituiu uma
organizao que podemos classificar como de cooperao, mas o Captulo
VII, em matria de segurana colectiva, investe o Conselho de Segurana de
poderes de deciso que envolvem o monoplio do uso da fora no contexto
internacional e que vinculam todos os Estados, independentemente da sua
vontade, incluindo os que no so membros das Naes Unidas.

A UNIO EUROPEIA E "UMA CERTA IDEIA DA EUROPA

A Europa est ligada a um Continente com fronteiras de traado indeciso.

Na verdade, muito mais do que o perfil geogrfico de um Continente, a
Europa um conceito, uma ideia. Esta ideia varivel no tempo e
depende, fortemente, da perspectiva que cada autor imprime sua
construo sobre o destino da Europa.

Para George Steiner, a ideia de Europa est entretecida das doutrinas

e da histria da Cristandade ocidental.

Se a ideia de Europa baseada nos valores personalistas da doutrina

crist alimenta uma referncia que une, j no que respeita aos aspectos
especificamente culturais, como a lngua, as tradies, os sistemas jurdicos,
a gastronomia, a nota dominante a da espantosa diversidade. Como
plurais e arreigadamente diferentes so as naes que formam o puzzle
europeu.

A pluralidade de Estados e de naes representa, de resto, um trao de

identidade europeia que no deve ser apagado, mas, ao longo da Histria, a
heterogeneidade deu, frequentemente, lugar rivalidade e ao dio que fize-
ram deflagrar guerras sucessivas e interminveis com a sua ominosa
pegada de destruio de bens materiais, aniquilamento de vidas humanas e
degradao, pela fome e misria, dos que sobreviviam.

Na segunda metade do sculo XX, no eplogo de duas grandes guerras que

marcaram a primeira metade, separadas por um perodo curto de relativa
trgua, a criao das Comunidades Europeias est ligada a uma certa ideia
de Europa, sinnimo de garantia de paz e de promessa de prosperidade.
Estes dois objectivos tiveram eco expressivo na declarao fundadora,
anunciada por Robert Schuman em 9 de Maio de 1950: A contribuio

66
que uma Europa organizada e viva pode dar civilizao
indispensvel para a manuteno de relaes pacficas.

Uma Europa organizada de acordo com princpios inteiramente novos de

congregao e de acomodao das vontades soberanas dos Estados que a
compem. O mtodo comunitrio dos pequenos passos, que comea pela
integrao dos mercados e acabar no cenrio da integrao poltica,
claramente proposto na Declarao Schuman, constitui um outro vector
fundamental do teorema explicativo da Europa do futuro. Desde 1950 at
aos nossos dias, qualquer tentativa de captar e definir no momento o
alcance da ideia de Europa no foge ao efeito magntico da discusso em
torno da alternativa entre Federao e no-Federao. Se nos ativermos ao
texto seminal da Declarao Schuman, impe-se a concluso sobre a
inevitabilidade da federao como modelo derradeiro e de finalizao
poltico-funcional do processo de construo europeia: Esta proposta (...) e
a instituio de uma nova Alta Autoridade cujas decises vincularo a
Frana, a Alemanha e os pases aderentes, realizar as primeiras bases
concretas de uma federao europeia indispensvel preservao da
paz

Ao longo dos anos, por mor de acontecimentos como a rejeio da

Comunidade Europeia de Defesa, a posio intransigente do Presidente De
Gaulle por uma Europa de Ptrias, a entrada do Reino Unido, a ideia da
federao foi perdendo terreno para a ideia de uma terceira via, a meio
caminho entre a federao e a organizao internacional clssica. A Europa
comunitria teria, assim, inventado o seu prprio roteiro para chegar
unio poltica. Uma certa ideia da Europa segue, nesta verso da
especificidade comunitria, um programa de assumida alternativa
federao.

Existem factores objectivos que podem acelerar o processo em curso de

criao gradual da federao. No plano externo, a necessidade de dotar a
Unio Europeia de uma voz prpria e afinada que lhe garanta um lugar de
autntica relevncia poltica na comunidade internacional, devidamente
apoiada pelos meios de aco militar. No plano interno, a crise financeira de
2008 e, em particular, a crise de estabilidade do euro de 2010 tornaram
patente a necessidade de proteger a moeda nica atravs de medidas
integradas de governo econmico, suportadas por uma poltica oramental
de definio central. A questo que se coloca, ento, a de saber se a
assinalada especificidade comunitria conseguir, mais uma vez, fintar a
federao. O protelamento da soluo federal atravs do recurso aos
mecanismos da deciso tipicamente comunitria ser ainda o cenrio mais
provvel. Podemos, contudo, interrogarmo-nos se a aposta continuada no
modelo comunitrio, expresso ltima da originalidade sistmica da ideia de
Europa, no estar, perante a escala dos problemas e a premncia de uma
resposta eficaz, a erodir a autoridade da Europa, a comprometer o seu
desempenho no Mundo globalizado das oportunidades e riscos partilhados.

67
 Na eventualidade de uma evoluo estugada para o modelo federal,
seria a economia, e no a poltica na sua acepo estrita, a fazer prevalecer
uma certa ideia federal da Europa. O imperativo apelo da paz no foi
suficientemente forte para engrenar a federao sob a forma de uma
poltica comum de defesa e, menos ainda, de um exrcito europeu. J o
receio de viver com maior aperto econmico, de vermos fugir para a sia ou
para a Amrica o sonho da prosperidade garantida provoca o verdadeiro
rebate europeu. Diramos, ento: a economia, Europeus!

CRONOGRAFIA DA CONSTRUO EUROPEIA - DA DECLARAO

SCHUMAN AOS NOSSOS DIAS

1950

MAIO: Robert Schuman, Ministro francs dos Negcios

Estrangeiros, apresenta publicamente (9 de Maio) o plano para
submeter a produo franco-alem do carvo e do ao a uma
autoridade comum, organizao aberta a outros pases da Europa
(Declarao Schuman).
1951

ABRIL: assinatura do Tratado institutivo da Comunidade Europeia

do Carvo e do Ao (CECA), na cidade de Paris, pelos
representantes dos seis Estados-membros originrios (Frana,
Alemanha, Itlia e os trs pases do BENELUX, Blgica, Pases
Baixos e Luxemburgo).
1952

MAIO: OS seis Estados-membros da CECA assinam, tambm em

Paris, o Tratado institutivo da Comunidade Europeia de Defesa
(Tratado CED).
1953

Setembro: entra em vigor a Conveno Europeia para a

Proteco dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais
(CEDH), negociada sob a gide do Conselho da Europa.
1954

AGOSTO: votao na Assembleia Nacional francesa contrria

ratificao do Tratado CED.
Novembro: desapontado com o voto de rejeio da Assembleia
Nacional francesa sobre o Tratado CED, Jean Monnet, o grande
mentor do projecto europeu, anuncia que no assumir um
segundo mandato como presidente da Alta Autoridade.
1955

ABRIL: junto dos pases do Benelux, Jean Monnet procura reactivar

o projecto europeu, atingido pelo insucesso do Tratado CED. Paul-
Henri Spaak, ministro belga dos Negcios Estrangeiros, prope
alargar a integrao sectorial energia nuclear e aos transportes.
Jan Beyen, o congnere holands, elabora um memorando,
apoiado pelos trs pases do Benelux, que sugere a criao de um
mercado comum aplicvel a todos os produtos.

68
 JULHO: cimeira dos Seis em Messina, com aprovao das linhas
directoras do Relatrio Spaak (relance europenne).
1956

MARO: publicao do Relatrio Spaak que reitera as propostas de

criao do mercado comum e de mercado sectorial para a energia
nuclear.
MAIO: incio das negociaes em Veneza, na reunio dos ministros
dos Negcios Estrangeiros dos Seis, tendo por base o Relatrio
Spaak; as negociaes continuam no segundo semestre de 1956,
nos arredores de Bruxelas (Chteau de Val Duchesse).
OUTUBRO: a Unio Sovitica invade a Hungria para neutralizar uma
sublevao anti-comunista e, logo de seguida, tem incio a crise
do Suez (Israel, Reino Unido e Frana atacam o Egipto e ocupam
Port Said, mas so forados a retirar em virtude da oposio dos
EUA) - dois acontecimentos que impulsionam a solidariedade e a
concertao dos Seis.
1957

MARO: concluso das negociaes e assinatura, 25 de Maro em

Roma dos dois Tratados - o Tratado institutivo da Comunidade
Econmica Europeia (CEE) e o Tratado institutivo da Comunidade
Europeia da Energia Atmica (CEEA ou Eurtomo).
JULHO, ratificao dos Tratados de Roma pela Frana e pela
Alemanha, por expressiva maioria nos respectivos parlamentos,
seguida de aprovao nos restantes quatro Estados comunitrios.
1958

JANEIRO: entrada em vigor dos dois Tratados de Roma, institutivos

da CEE e da CEEA.
MARO: primeira sesso da Assembleia Parlamentar - depois,
Parlamento Europeu, que elege Robert Schuman como seu
primeiro presidente.
JUNHO: reunio na cidade italiana de Stresa dos Ministros da
Agricultura, peritos nacionais e representantes dos agricultores;
definio das linhas orientadoras da futura Poltica Agrcola
Comum (PAC), assente nos preos subsidiados dos produtos
agrcolas e na aplicao de direitos aduaneiros aos produtos agr-
colas importados para garantir a competitividade dos produtos
comunitrios.
DEZEMBRO: Charles De Gaulle eleito Presidente em Frana (V
Repblica) e na prxima dcada vai marcar o passo da construo
europeia.
1959

JANEIRO: em Estrasburgo, inicia funes o Tribunal Europeu dos

Direitos do Homem, previsto na CEDH.
JUNHO: a Grcia solicita um acordo de associao com a CEE.
JULHO: idntico pedido feito pela Turquia.
1960

JANEIRO: sete pases europeus (ustria, Dinamarca, Noruega,

Portugal, Sucia e Reino Unido) criam a Associao Europeia de

69
 Comrcio Livre (EFTA).
MAIO: apresentao pela Comisso ao Conselho de Ministros de
um conjunto vasto de propostas conducentes acelerao do
processo de realizao da unio aduaneira e instituio da
Poltica Agrcola Comum, cujos diplomas de configurao
normativa entraro em vigor dois anos depois, em 1962.
1961

JULHO: assinatura do Acordo de Atenas, entre a Grcia e a CEE;

constitui o primeiro acordo de pr-adeso entre as Comunidades
Europeias e um Estado terceiro.
AGOSTO: Reino Unido, Dinamarca e Irlanda formulam o seu pedido de
adeso s Comunidades Europeias.

1962 ABRIL: a Noruega apresenta tambm o seu pedido de adeso.

1963

Janeiro: O Presidente De Gaulle anuncia o veto da Frana

adeso do Reino Unido, o que acaba por arrastar na deciso os
pedidos da Dinamarca, Irlanda e Noruega. A Frana ope-se
entrada do Reino Unido por vrias razes: por um lado, a
divergncia entre as polticas e os interesses britnicos no quadro
da Commonwealth e o modelo da integrao comunitria; por
outro lado, a provvel oposio do Reino Unido lgica de
funcionamento da PAC; finalmente, o receio de uma influncia
crescente dos EUA, atravs do Reino Unido, no destino europeu.
JULHO: primeira Conveno de Yaound (Camares), entre a CEE e
18 pases africanos sobre relaes comerciais, embrio da futura
poltica comunitria da cooperao para o desenvolvimento com
os pases ACP (frica, Carabas e Pacfico).
SETEMBRO: Acordo de Associao entre as Comunidades Europeias
e a Turquia, assinado em Ancara, sobre matria econmica e
comercial, prevendo a evoluo para a unio aduaneira.

1964

JULHO: criao do FEOGA (Fundo Europeu de Orientao e Garantia

Agrcola).

1965

ABRIL: segundo Tratado de Fuso que institui entre as trs

Comunidades uma Comisso nica e um Conselho de Ministros nico,
concluindo o objectivo de fuso institucional iniciado com o Tratado
de Fuso de 1957, relativo Assembleia e ao Tribunal de Justia.
JULHO: crise da cadeira vazia. O Ministro dos Negcios Estrangeiros
francs, que assume no segundo semestre a presidncia rotativa,
decide no convocar o Conselho. O boicote francs visa conter as
propostas da Comisso no sentido de dotar as Comunidades
Europeias de recursos financeiros prprios e de reforar os poderes

70
 oramentais do Parlamento Europeu; visa ainda impedir aplicao
prevista para 1966 da regra da maioria qualificada s decises do
Conselho sobre um nmero alargado de matrias.

1966
JANEIRO: Compromisso do Luxemburgo que pe fim crise da cadeira
vazia. O Acordo entre os Seis, anunciado atravs de um comunicado
no final da cimeira, constitui uma afirmao do princpio
intergovernamental. Em especial, ao permitir que a regra da maioria
qualificada d lugar ao consenso se um Estado-membro, com o
acordo dos restantes, invocar um interesse nacional muito importante
para se opor aprovao da proposta.
1967

MAIO: Reino Unido, Irlanda e Dinamarca renovam o pedido de adeso

s Comunidades Europeias.
JULHO: Noruega renova o pedido de adeso e a Sucia apresenta o
seu pedido pela primeira vez.
DEZEMBRO: segundo veto da Frana ao pedido britnico, com o
mesmo efeito de bloqueio sobre os demais pedidos.

1968

JULHO: realizao da Unio Aduaneira, com 18 meses de antecipao

relativamente ao prazo inscrito nos Tratados.

1969

ABRIL: na sequncia de um referendo que perdeu, De Gaulle resigna.

O seu afastamento revelar-se- propcio a novos avanos no processo
de integrao. O seu sucessor, Georges Pompidou um europesta
convicto.
DEZEMBRO: Cimeira de Haia e o relanamento do projecto europeu,
sob o signo de trs objectivos concomitantes - alargamento,
acabamento e aprofundamento.

1970

Abril: assinatura do Tratado oramental que substituiu o sistema de

contribuio dos Estados pelo financiamento atravs de recursos
prprios, em especial, as tarifas da Pauta Aduaneira Comum e uma
percentagem do IVA; e atribuiu novos poderes de deciso oramental
ao Parlamento Europeu.
JUNHO: incio das negociaes de adeso com o Reino Unido, Irlanda,
Dinamarca e Noruega.
1971

Maro: o Conselho aprova o Plano Werner sobre o reforo de

coordenao das polticas econmicas, prevendo que os Estados-
membros devem adoptar medidas de harmonizao das respectivas
polticas oramentais e de reduo das margens de flutuao entre
as suas moedas.

71
1972

ABRIL:referendo em Frana sobre o alargamento regista um

resultado favorvel expressivo (68,28% dos votos a favor, com uma
participao a superar os 60%).
MAIO: referendo na Irlanda, com 83% dos votos a favor da adeso.
SETEMBRO: referendo na Noruega, contrrio adeso (53,5% dos
votos).
Outubro: Cimeira de Paris adopta a deciso, na qual j participam os
trs futuros Estados-membros, de lanar a Poltica Regional,
financiada por um fundo regional de desenvolvimento. Referendo na
Dinamarca, com 63,4 % dos votos a favor da adeso.
1973

JANEIRO: OS Seis passam a Nove, com a entrada do Reino Unido,

Irlanda e Dinamarca.
OUTUBRO: crise petrolfera, com a deciso da OPEP (Organizao dos
Pases Exportadores de Petrleo) de subir os preos e de cortar na
produo.
1974

FEVEREIRO: vitria do Partido Trabalhista ingls, liderado por Harold

Wilson, cuja promessa de campanha foi a de renegociar as condies
de adeso do Reino Unido.
JULHO: a Turquia invade e ocupa a Ilha de Chipre.
DEZEMBRO: Cimeira de Paris define um acordo relativo eleio do
Parlamento Europeu por sufrgio directo e universal,
institucionalizao do Conselho Europeu e criao do FEDER (Fundo
Europeu para o Desenvolvimento Regional).
1975

FEVEREIRO: assinatura da I Conveno de Lom entre a CEE e 46

Estados ACP (Africa, Carabas e Pacfico).
JUNHO: referendo no Reino Unido sobre a permanncia ou a sada das
Comunidades Europeias, convocado pelo Primeiro-Ministro trabalhista
Harold Wilson, muito crtico do acto de adeso negociado pelo
conservador Edward Heath. Com uma participao que atingiu os
64,03%, foram contados 67,23% de votos favorveis permanncia
nas Comunidades Europeias. Grcia, regressada democracia,
renova 0 pedido de adeso.
JULHO: assinatura pelos Estados-membros do segundo tratado
oramental que prev a criao do Tribunal de Contas e alarga os
poderes do Parlamento Europeu, em especial o poder de rejeio do
Oramento comunitrio (incio de vigncia: 1 de Junho de 1977).
agosto: assinatura por 35 Estados da Acta Final da Conferncia de
Segurana e Cooperao na Europa (CSCE), em Helsnquia.
1976

JANEIRO: publicao de um relatrio da autoria de Leo Tindems,

primeiro-ministro belga, sobre a Unio Europeia, a pedido dos Chefes
de Governo.

72
 JULHO:deciso do Conselho Europeu sobre a eleio dos membros do
Parlamento Europeu por sufrgio directo e universal.
1977

MARO: Portugal solicita a adeso.

ABRIL: Declarao conjunta do Parlamento Europeu, Conselho e
Comisso sobre o respeito dos direitos fundamentais.
JULHO: Espanha apresenta o seu pedido de adeso.
1978
JUNHO: abertura das negociaes de adeso entre Portugal e as
Comunidades Europeias.
JULHO: Conselho Europeu de Bremen: acordo sobre uma estratgia
comum para obter uma mais elevada taxa de crescimento
econmico; deciso de criar o Sistema Monetrio Europeu (SME).
1979

MARO: entrada em vigor do SME.

16 DE MARO: morre Jean Monnet
ABRIL: aprovao pela Comisso de um memorando sobre a adeso
das Comunidades Europeias CEDH.
MAIO: assinatura em Atenas do tratado de adeso da Grcia.
JUNHO (7 a 10): primeiras eleies para o Parlamento Europeu por
sufrgio directo e universal.
1980

MARO: assinatura do Acordo de Cooperao CEE/ASEAN (Associao

de Naes do Sudeste Asitico).
ABRIL: acordo obtido no Conselho Europeu sobre a contribuio do
Reino Unido para o oramento da Comunidade.
1981

JANEIRO: a Grcia torna-se o 10. Estado-membro das Comunidades

Europeias.
NOVEMBRO: Plano Gensher-Colombo, apresentado pela Alemanha e
Frana, relativo a uma reviso dos tratados institutivos na parte
institucional.
1982

FEVEREIRO: referendo na Gronelndia determina que este territrio

autnomo da Dinamarca se retire das Comunidades Europeias.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Copenhaga reafirma o compromisso
poltico relativo ao alargamento.
1983

JUNHO: Conselho Europeu de Estugarda e Declarao Solene sobre a

Unio Europeia.
SETEMBRO: Altiero Spinelli, deputado europeu, apresenta ao
Parlamento Europeu o seu projecto de Tratado relativo ao
estabelecimento da Unio Europeia.
1984

FEVEREIRO: aprovao pelo Parlamento Europeu do Projecto Spinelli.

73
 MARO: assinatura do acordo relativo s futuras relaes entre as
Comunidades Europeias e a Gronelndia.
JUNHO: Conselho adopta uma resoluo sobre a reduo dos controlos
fronteirios de pessoas.
JULHO: acordo franco-germnico, assinado em Saarbrken, relativo
abolio progressiva de controlos fronteirios.
1985

JANEIRO: entra em funes a Comisso presidida pelo francs Jacques

Delors.
FEVEREIRO: a Gronelndia abandona as Comunidades Europeias e fica
associada como territrio ultramarino.
MARO: Conselho Europeu aprova a adeso de Portugal e de Espanha.
MAIO (12 de): assinatura do tratado de adeso de Portugal (em
Lisboa, Mosteiro dos Jernimos) e de Espanha (Madrid).
JUNHO: apresentao pela Comisso do Livro Branco sobre a
realizao do mercado interno.
Assinatura dos Acordos de Schengen, relativos abolio de controlos
nas fronteiras internas, pela Alemanha, Frana, Blgica, Luxemburgo e
Pases Baixos.

Conselho Europeu de Milo: deciso de convocar a Conferncia

Intergovernamental (CIG) para analisar a reforma institucional.

SETEMBRO: abertura da CIG, com representantes dos 10 Estados-

membros, de Portugal e de Espanha.
DEZEMBRO: Conselho Europeu do Luxemburgo favorvel reviso
dos tratados e ao relanamento da integrao europeia atravs do
Acto nico Europeu.
1986

JANEIRO (1 de ): adeso de Portugal e de Espanha.

FEVEREIRO: assinatura do Acto nico Europeu (AUE) que altera os Tra-
tados de Roma.
SETEMBRO: representantes de 92 Estados participam na Conferncia
de Punta del Este (Uruguai) e decidem lanar um novo ciclo de
negociaes comerciais multilaterais (Uruguai Round).
1987

ABRIL: Turquia formaliza o pedido de adeso.

MAIO: referendo na Irlanda favorvel ratificao do AUE.
JULHO (1 de): entrada em vigor do AUE.
NOVEMBRO: adeso de Portugal ao SME.
1988

JUNHO: Conselho Europeu de Hanver sublinha a vertente social dos

objectivos de realizao do mercado interno definidos para 1992.
OUTUBRO: Conselho adopta uma deciso relativa criao do Tribunal
de Primeira Instncia das Comunidades Europeias (TPI).
1989

ABRIL: Comit presidido por Jacques Delors apresenta o seu relatrio

74
 sobre a unio econmica e monetria.
JULHO: pedido de adeso da Austria.
NOVEMBRO (9 de): Queda do Muro de Berlim. Abertura das fronteiras
pela Repblica Democrtica da Alemanha.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Estrasburgo decide convocar, antes
do final de 1990, uma nova CIG destinada a inserir nos Tratados as
disposies relativas unio econmica e monetria.
Adopo pelos Estados-membros, com excepo do Reino Unido, da
Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores.

1990

Abril: Conselho Europeu de Dublim chega a acordo sobre a

abordagem comum da unificao alem e das relaes com os pases
da Europa Central e de Leste.
Junho: Conselho Europeu de Dublim decide a realizao de duas
CIGs, uma sobre a unio econmica e monetria (UEM) e outra sobre
a unio poltica.
Julho: entra em vigor a 1. fase da UEM, com um regime de excepo
para a Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda. Chipre e Malta
apresentam o seu pedido de adeso.
OUTUBRO (3 de): reunificao alem, passando os Lnder da ex-
RDA integrar as Comunidades Europeias.
Novembro: 34 Chefes de Estado e de Governo da Conferncia sobre a
Segurana e Cooperao na Europa (CSCE) assinam em Paris a Carta
para uma nova Europa, fundamento para a sua transformao na
Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE), em 1
de Janeiro de 1995.
1991

ABRIL: inaugurado em Londres, o Banco Europeu de Reconstruo e

Desenvolvimento (BERD).
NOVEMBRO: Comisso avana para a criao do Servio Europeu de
Ajuda Humanitria.
CEE adere FAO, agncia especializada das Naes Unidas nos domnios
da agricultura e alimentao, tornando-se a primeira organizao de
integrao econmica que assume o estatuto de membro efectivo de uma
organizao internacional.

DEZEMBRO: Conselho Europeu de Maastricht chega a acordo sobre o

novo tratado de reviso, o chamado Tratado da Unio Europeia.
1992

JANEIRO: Portugal assume, pela primeira vez, a presidncia do

Conselho.
FEVEREIRO (7 de): assinatura do Tratado da Unio Europeia, na cidade
holandesa de Maastricht.
MARO: pedido de adeso da Finlndia.
Abril: o escudo entra no mecanismo das taxas de cmbio do SME.
MAIO (2 de): assinatura do Acordo que cria o Espao Econmico
Europeu (EEE), no Porto.
Pedido de adeso da Sua.

75
 JUNHO: referendo na Dinamarca contrrio ratificao do Tratado de
Maastricht.
NOVEMBRO: pedido de adeso da Noruega.
DEZEMBRO: referendo na Sua rejeita ratificao do Tratado do Porto
que cria o EEE.
Conselho Europeu de Edimburgo concede Dinamarca as derrogaes
solicitadas para submeter o Tratado de Maastricht a nova consulta
referendria.

1993

JANEIRO (1 de): entrada em vigor do Mercado nico.

JUNHO: Conselho Europeu de Copenhaga confirma que a adeso da
ustria, Finlndia, Sucia e Noruega se deve concretizar em 1995 e
assegura aos pases da Europa Central e de Leste que a sua adeso
ser vivel logo que satisfaam as condies polticas e econmicas
requeridas.
NOVEMBRO (I de): entrada em vigor do Tratado da Unio Europeia.
DEZEMBRO: declarao conjunta sobre o reforo das relaes, em
especial no domnio poltico, entre a Federao Russa e a Unio
Europeia.
Assinatura em Genebra de um acordo, no mbito das negociaes do
Uruguai Round, destinado a concretizar a mais ampla liberalizao da
histria do comrcio mundial.

1994

JANEIRO (1 de): inicia-se a 2. fase da UEM. Entra em vigor o Acordo

que cria o EEE.
MARO: pedido de adeso da Hungria.
ABRIL: pedido de adeso da Polnia.
Assinatura em Marraquexe da acta final das negociaes do Uruguai
Round.

JULHO: Jacques Santer designado para suceder a Jacques Delors

como Presidente da Comisso.
NOVEMBRO: referendo na Noruega que, pela segunda vez, rejeita a
ratificao do tratado de adeso Unio Europeia.
DEZEMBRO: assinatura em Lisboa do tratado relativo Carta Europeia
de Energia.

1995

JANEIRO (1 de): adeso da Sucia, ustria e Finlndia.

FEVEREIRO: Conferncia ministerial do G7 em Bruxelas sobre a
Sociedade da Informao. criado Europa, o stio oficial da Unio
Europeia.
MAIO: adeso do Liechenstein ao EEE.
JUNHO: pedidos de adeso da Romnia e Eslovquia.
OUTUBRO: pedido de adeso da Letnia.
NOVEMBRO: pedido de adeso da Estnia.
DEZEMBRO: pedidos de adeso da Litunia e da Bulgria.

76
 Conselho Europeu de Madrid estabelece que a CIG, destinada a preparar
nova reviso dos tratados, ter incio em 29 de Maro de 1996 e a
introduo da moeda nica, designada euro, ocorrer em 1 de Janeiro de
1999.

1996

JANEIRO (1 de): unio aduaneira entre a UE e a Turquia.

Pedido de adeso da Repblica Checa.

FEVEREIRO: assinatura de um acordo euromediterrneo de

associao.
JUNHO: pedido de adeso da Eslovnia.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Dublim chega a acordo sobre os
elementos necessrios criao da moeda nica - enquadramento
jurdico, pacto de estabilidade, novo mecanismo de taxas de cmbio.
1997

JUNHO: Comisso adopta um plano de aco para concluir o mercado

nico. Conselho Europeu de Amesterdo chega a um acordo sobre o
novo tratado de reviso e abre a porta ao processo de
macroalaramento a dez novos pases.
OUTUBRO (2 de): assinatura do Tratado de Amesterdo.
1998

FEVEREIRO: reunio em Londres entre os Estados-membros e os dez

Estados candidatos adeso.
Maio: Conselho, em sesso extraordinria, decide que onze Estados-
membros (entre estes, Portugal) preenchem as condies para a
adopo do euro, em 1 de Janeiro de 1999.
JUNHO: criao do Banco Central Europeu.
DEZEMBRO (31 de): Conselho adopta as taxas de converso fixas e
irrevogveis entre as moedas nacionais dos onze Estados-membros
participantes da Zona Euro.
1999

JANEIRO (1 de): lanamento oficial do euro como moeda nica da

Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia,
Luxemburgo, Pases Baixos e Portugal.
O Grupo Socialista no Parlamento Europeu desencadeia o procedimento
de moo de censura Comisso. Na votao final, 232 votos a favor da
moo e 293 votos contra. O PE acaba por solicitar a um comit
independente para investigar as acusaes dirigidas a membros da
Comisso.

Maro: demisso colectiva da Comisso presidida por Jacques Santer

na sequncia das acusaes de fraude, m gesto e nepotismo
constantes do relatrio do Comit de Peritos Independentes.
Maio: entrada em vigor do Tratado de Amesterdo. Parlamento
Europeu aprova a nomeao de Romano Prodi para presidir
Comisso.
Junho: Conselho Europeu de Colnia define o mandato da prxima

77
 CIG e define o objectivo de elaborar a Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Helsnquia convoca para Fevereiro
de 2000 a CIG destinada a analisar nova reviso dos tratados e
reconhece a Turquia como pas candidato adeso.
2000

Janeiro (1 de): Portugal assegura, pela segunda vez, a presidncia

do Conselho da UE.
FEVEREIRO (14 de): incio da CIG sobre a reforma institucional.
MARO: Conselho Europeu de Lisboa define uma nova estratgia da
Unio relativa ao reforo do emprego, reformas econmicas e da
coeso social enquanto partes integrantes da estrutura econmica
dinamizada pela sociedade do conhecimento (Estratgia de Lisboa).
JUNHO: Conselho Europeu aprova a entrada da Grcia na Zona Euro.
Assinatura em Cotonou (Benin) de uma conveno que substituir as
Convenes de Lom no quadro das relaes UE/ACP.

SETEMBRO (22 de): BCE, Reserva Federal dos EUA e Banco do Japo
decidem intervir para apoiar o euro. (28 de): referendo na Dinamarca
rejeita adeso ao euro.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Nice viabiliza um acordo poltico
relativo ao novo tratado de reviso e encontra uma soluo para a
Carta dos Direitos Fundamentais da UE que, sendo contestada por
alguns dos Estados-membros, proclamada conjuntamente pelos
Presidentes do PE, do Conselho e da Comisso; define ainda uma
estratgia de pr-adeso da Turquia, enquanto os outros dez
candidatos entram em processo acelerado de negociao.
2001
JANEIRO (28 de): assinatura do Tratado de Nice que altera o Tratado
da UE e o Tratado da Comunidade Europeia.
JUNHO (7 de): referendo na Irlanda contrrio ratificao do Tratado
de Nice.
OUTUBRO: reunio informal dos Chefes de Estado e de Governo na
cidade belga de Gant que, na sequncia dos atentados de 11 de
Setembro, manifestam total apoio luta contra o terrorismo, tal como
definido pelas Naes Unidas e reiteram a solidariedade com os EUA.
DEZEMBRO: Conselho Europeu de Laeken adopta uma declarao
sobre o futuro da Unio que abre caminho a uma ambiciosa reforma
institucional.
2002

Janeiro (1 de): primeiro dia de circulao das moedas e notas da

moeda nica na Zona Euro (12 Estados-membros).
Maro: Presidida por Giscard dEstaing, incio dos trabalhos da
Conveno sobre o futuro da Europa.
Lanamento do Galileo, o sistema europeu de determinao da posio e
da navegao por satlite.

MAIO (31 de): Unio Europeia ratifica o Protocolo de Quioto.

JULHO (23 de): termo de vigncia do Tratado de Paris, institutivo
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA).

78
 OUTUBRO (19 de): segundo referendo na Irlanda favorvel
ratificao do Tratado de Nice.
2003

FEVEREIRO (1 de): incio de vigncia do Tratado de Nice.

ABRIL: assinatura em Atenas dos Tratados de adeso de Chipre,
Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta,
Polnia e Repblica Checa.
JULHO: adopo pela Conveno do texto da chamada Constituio
Europeia.
OUTUBRO (4 de): rene em Roma a CIG que analisa o projecto de
Constituio Europeia.
2004

MAIO (1 de): entram em vigor os tratados de adeso dos 10 novos

Estados-membros, concretizando o maior alargamento da UE.
JUNHO: Crocia considerada pelo Conselho Europeu como pas candi-
dato adeso.
JULHO: PE aprova o nome de Jos Manuel Duro Barroso como
Presidente da Comisso.
OUTUBRO (29 de): assinatura em Roma do Tratado que estabelece
uma Constituio para a Europa.
2005

ABRIL: parecer favorvel do PE adeso da Romnia e da Bulgria.

MAIO (9 de): 6. aniversrio do fim da Segunda Guerra Mundial na
Europa. (29 de): em Frana, referendo contrrio ratificao do
Tratado Constitucional.
JUNHO (1 de): nos Pases Baixos, referendo contrrio ratificao do
Tratado Constitucional.
OUTUBRO: incio formal das negociaes de adeso da Turquia e
Crocia.
DEZEMBRO: Conselho reconhece Antiga Repblica Jugoslava da
Macednia o estatuto de pas candidato adeso.
2006

JUNHO: Conselho Europeu prolonga o perodo de reflexo em torno do

faturo do Tratado Constitucional.
DEZEMBRO: negociaes de adeso com a Turquia so suspensas
devido recusa de Ancara em permitir o acesso de navios e avies
da Repblica de Chipre aos seus portos e aeroportos.
2007

JANEIRO (1 de): Romnia e Bulgria tomam-se membros da UE.

Eslovnia passa a integrar a Zona Euro.
MARO (25 de): cimeira solene em Berlim que assinala a efemride
do 50. aniversrio dos Tratados de Roma e decide o abandono do
Tratado Constitucional, reafirmando a necessidade de uma reforma
dos tratados vigentes.
JUNHO: Conselho Europeu exprime o acordo sobre um novo tratado de
reviso, designado Tratado Reformador.
JULHO: incio formal dos trabalhos da CIG que prepara o novo tratado.

79
 OUTUBRO: Conselho Europeu de Lisboa, aps difceis negociaes,
chega a acordo sobre as alteraes propostas no Tratado
Reformador.
DEZEMBRO (13 de): em Lisboa, no cenrio do Mosteiro dos Jernimos,
assinado o Tratado Reformador que adopta a designao de
Tratado de Lisboa.
2008

JANEIRO: Chipre e Malta adoptam a moeda nica.

JUNHO: o referendo na Irlanda contrrio ratificao do Tratado de
Lisboa.
OUTUBRO: crise financeira domina a agenda do Conselho Europeu
cujas concluses preconizam uma reforma profunda do sistema
financeiro, nomeadamente o reforo da superviso internacional.
DEZEMBRO: Conselho Europeu estabelece acordo que, na base de
certas cedncias s preocupaes da Irlanda, envolve a realizao de
uma segunda consulta ao povo irlands sobre o Tratado de Lisboa.
Sua adere ao Espao Schengen, o que permite o exerccio da livre
mobilidade das pessoas sem controlo nas fronteiras.

2009

JANEIRO (1 de): Eslovquia adere moeda nica e torna-se o 16.

Estado-membro da Zona Euro.
MARO: Cimeira em Bruxelas convocada para debater as medidas
de combate crise econmica.
JULHO: Islndia apresenta pedido de adeso.
SETEMBRO: indigitao de Duro Barroso para um segundo
mandato como Presidente da Comisso.
OUTUBRO (2 de): o segundo referendo na Irlanda favorvel ao
Tratado de Lisboa.
Novembro: Conselho Europeu nomeia Herman Van Rompuy para
o cargo de Presidente do Conselho Europeu e Catherine Ashton
para o cargo de Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana.
DEZEMBRO (1 de): Tratado de Lisboa entra em vigor. Srvia
formaliza o pedido de adeso.
2010

FEVEREIRO (9 de): Parlamento Europeu vota a aprovao da

Comisso Barroso II.
(11 de): os Chefes de Estado e de Governo, em reunio informal,
decidem prestar apoio financeiro Grcia, impossibilitada de
cumprir os objectivos do programa de estabilidade para 2010.
MARO (26 de): Conselho Europeu adopta a estratgia Europa
2020, definida pela Comisso como roteiro para sair da crise
econmica; os 16 Estados-membros da Zona Euro aprovam o
plano para ajudar a Grcia a ultrapassar o dfice oramental e as
dificuldades de financiamento internacional.
MAIO (10 de): para travar uma situao de sucessivos ataques
estabilidade do euro, os Chefes de Estado e de Governo dos pases
da Zona Euro e os Ministros das Finanas dos Estados-membros

80
 da UE, superada a oposio da Alemanha, criaram um fundo de
emergncia, uma espcie de fundo monetrio europeu, ao qual
podem recorrer os Estados-membros que o requeiram, sob
condio de pr em prtica exigentes medidas de consolidao
oramental.
JUNHO (7 de): os Ministros das Finanas dos 16 Estados-membros
da Zona Euro formalizam a criao do fundo de emergncia
financeira, sob a designao Facilidade Europeia de Estabilidade
Financeira (FEEF).

No confundir:
Conselho da Europa : 1949; Chefes de Estado de 47 Estados; Organizao
Internacional de cooperao poltica.
Conselho Europeu: Chefes de Governo (tambm podem ser de Estado) +
Presidente da Comisso.
Conselho da Unio Europeia: Reunio ministerial.

O SISTEMA INSTITUCIONAL - CARACTERSTICAS ESTRUTURAIS

A. O quadro institucional nico

Desde a criao das Comunidades Europeias at ao Tratado de Lisboa, a

evoluo do quadro institucional foi encaminhada, nos sucessivos tratados
de reforma institucional, por dois vectores programticos: por um lado, a
unificao dos orgos que conduziria definio de um quadro institucional
nico; por outro lado, a necessidade de adequar o suporte institucional ao
incremento de poderes e funes confiados ao decisor eurocomunitrio
levou criao de novos rgos, com composio e competncias muito
diferenciadas, o que tornou o sistema institucional mais complexo e, apesar
das tentativas para contrariar a tendncia, menos transparente.

Com a formao inicial das trs Comunidades Europeias, cada tratado

institutivo estabelecia um sistema institucional prprio, com rgos dotados
de competncias diferentes e at designaes distintas. Por exemplo, a Ata
Autoridade da CECA passou a ter, no mbito da CEE e da CEEA, a
designao que acabou por se impor, de Comisso.

Cedo se manifestou a vontade de, embora reconhecendo a identidade

prpria de cada Comunidade no plano das respectivas polticas e
competncias promover a unificao orgnica. Pelo Tratado relativo a
certas instituies comuns de 25 de Maro de 1957, garantiu-se a existncia
de uma s Assembleia e de um s Tribunal de Justia; foi ainda unificado o
Comit Econmico e Social da CEE e da CEEA. O segundo Tratado de fuso
de 8 de Abril de 1965 submeteu o Conselho e a Comisso ao princpio da
unidade orgnica. O prembulo deste convnio assinalava j a fuso das
trs Comunidades como um objectivo a atingir, assim facilitado pela
existncia de um quadro institucional nico.

81
A criao da Unio Europeia pelo Tratado de Maastricht, mantendo em
simultneo as trs Comunidades, colocou a questo do respectivo enqua-
dramento institucional.

O artigo 5.e TUE (ex-artigo E) completava esta perspectiva da estrutura

institucional da Unio ao determinar que o Parlamento Europeu, o Conselho,
a Comisso, o Tribunal de Justia e o Tribunal de Contas exerciam as
respectivas competncias nas condies definidas pelo Tratado da Unio
Europeia e pelos Tratados institutivos das trs Comunidades. Com a
existncia de um quadro institucional nico pretendeu-se garantir a
unidade de funcionamento entre a componente comunitria e a
componente intergovernamental da Unio: os mesmos rgos, com
competncias diferentes.

A lgica dos pilares que sustiam a Unio Europeia, no era em si mesma

contrria afirmao de um quadro institucional nico. No entanto,
actuao jurdica do decisor da Unio Europeia ao abrigo de dois modelos
claramente distintos de vinculao da soberania dos Estados-membros
(cooperao versus integrao) reflectia-se, com evidncia, no estatuto e
poderes de certas instituies, em particular a Comisso e o Tribunal de
Justia. Por exemplo, no mbito do chamado II Pilar, relativo Poltica
Externa e de Segurana Comum, a Comisso exercia poderes de recorte
muito residual num palco dominado pelo Conselho (rgo
intergovernamental) e do qual o Tribunal de Justia fora mesmo arredado,
carecendo de jurisdio sobre as matria da PESC.

O artigo 13.9, n.91, UE, introduz deste modo o perfil institucional

da nova Unio Europeia: A Unio dispe de um quadro institucional que
visa promover os seus valores, prosseguir os seus objectivos, servir os seus
interesses, os dos seus cidados e os dos Estados-membros, bem como
assegurar a coerncia, a eficcia e a continuidade das suas polticas e das
suas aces.

Com a verso introduzida pelo Tratado de Lisboa, desapareceu o termo

nico para adjectivar o quadro institucional da Unio. A Regente
apresenta algumas dvidas sobre o acerto da nova redaco que tomou
como certa a entoao pleonstica da expresso quadro institucional
nico quando aplicado a uma entidade jurdica, una e aparentemente
homognea, como ser a Unio Europeia. Como veremos, medida que
avanarmos na anlise das instituies, rgos e organismos, a Unio
Europeia, que, sublinhe-se, actua sob diferentes velocidades consoante as
matrias em causa, dispe de um quadro institucional plural e flexvel.

A garantia da unidade e coerncia de aco da Unio, mesmo em domnios

de elevada especificidade tcnica e poltica como o caso da Unio
Econmica e Monetria, depende, afinal, da interveno das principais
instituies polticas, Parlamento Europeu, Conselho Europeu, Conselho e
Comisso - e da funo fiscalizadora exercida pelo Tribunal de Justia.

82
Instituies, rgos e organismos (trs nveis diferenciados de
actuao institucional)

Na verso anterior ao Tratado de Lisboa, a distino fazia-se entre

instituies e rgos. Nos termos do ex-artigo 7., n. 1, TCE, eram qualifica-
das como instituies, por esta ordem: o Parlamento Europeu, o Conselho, a
Comisso, o Tribunal de Justia e o Tribunal de Contas. Para alm destas
cinco instituies, os Tratados previam outras estruturas orgnicas ou
simplesmente admitiam a sua criao, sob a designao indiferenciada de
rgos.

O critrio distintivo entre instituies e rgos no era claro e, importa

sublinh-lo, nele sobressaa uma avaliao poltica e simblica sobre o papel
atribudo s ditas instituies no concerto decisional da Unio Europeia.
Assim, na base desta classificao residia um critrio mais poltico do que
jurdico. A relativa impreciso jurdica ficou ainda mais evidenciada com a
consagrao do Tribunal de Contas como instituio. Cumpria perguntar se
o critrio operativo era o da importncia ou competncia decisria, ento
justificar-se-ia a institucionalizao do Banco Central Europeu (BCE) o que
s veio a acontecer com o Tratado de Lisboa; se o critrio era o da
autonomia, ento tambm o Comit das Regies e o Comit Econmico e
Social poderiam figurar como instituies, j que o Tratado lhes reconhece o
poder de aprovar o respectivo regulamento interno, sem controlo do
Conselho (v. artigo 303..TFUE e artigo 3O6..TFUE, respectivamente).

A nova redaco do artigo 13., n. .1, UE, correspondente ao ex-

artigo 7. TCE, ao acrescentar o Conselho Europeu e o BCE ao rol de
instituies, torna mais clara a motivao poltica que inspira a opo,
porventura discutvel no plano estritamente conceitual,- de destacar no
conjunto dos rgos da Unio Europeia aqueles que ocupam um lugar de
maior salincia, no quadro da deciso poltica ou do controlo poltico,
jurisdicional e financeiro.

Na recomposio da lista de instituies da Unio Europeia, sobressai,

por um lado, a incluso do Conselho Europeu e do BCE e, por outro lado, a
nova identificao do rgo jurisdicional pela expresso Tribunal de Justia
da Unio Europeia. No primeiro caso, a promoo do Conselho Europeu ao
estatuto de instituio coerente com um quadro institucional redesenhado
que beneficia, de modo claro, a instncia mxima de representao dos
Estados-membros. No que toca ao BCE, tendo em conta a sua reconhecida
importncia no funcionamento da unio monetria e na garantia da
estabilidade do euro, resulta que a qualificao como instituio apenas
pecou por tardia. Finalmente, importa saudar o acerto da opo pelo
enunciado Tribunal de Justia da Unio Europeia, substituindo a anterior
Tribunal de Justia. Nos termos do artigo 19.UE, o Tribunal de Justia da
Unio Europeia inclui o Tribunal de Justia, o Tribunal Geral os tribunais
especializados. Regressamos assim, e bem, ao modelo que vigorou at ao
Tratado de Nice de unidade institucional da estrutura jurisdicional da Unio
Europeia: uma instituio, vrios tribunais.

83
 Em jeito de concluso, podemos dizer que o artigo 13. UE, pelas
alteraes que introduziu na verso anterior relativa ao elenco das
instituies da Unio, tornou mais clara e, por isso, mais coerente, a
chancela tradicional de instituio ao reserv-la, com propriedade, para os
rgos mais relevantes, seja na ptica da sua competncia juridicamente
vinculativa seja na ptica da sua funo (v.g. Tribunal de Contas).

O artigo 2. do Tratado de Lisboa, na parte relativa s Alteraes

Institucionais, decretou a substituio da expresso instituies e rgos
pela outra de instituies, rgos e organismos em todos os artigos dos
Tratados (v.g. artigo 9 UE; artigo 265 TFUE). Acabamos de explicar o
sentido da distino, que remonta verso originria dos Tratados, entre
instituio e rgo. Cumpre, ento, perguntar: o que so os
organismos e o que tm de diferente que possa justificar a sua
expressa autonomizao?

H largos anos que a prtica institucional promove a criao de

entidades muito variadas, tanto do ponto de vista jurdico como funcional,
indistintamente designadas por organismos. Sintetizando, tm em comum
dois traos principais: 1) no esto expressamente previstos no texto dos
Tratados; 2) so criados por deciso das instituies e rgos competentes
da Unio e beneficiam, regra geral, de personalidade jurdica prpria.

Estes organismos personalizados, que no se devem confundir com a

categoria de rgos complementares, criados tambm por iniciativa do
decisor da Unio (v.g. comits tcnicos), so cada vez em maior nmero e
surgem sob as mais variadas designaes e formato jurdico, a ttulo de
exemplo, agncia, instituto, observatrio, centro. A sua proliferao e
diversificao traduzem a necessidade de encontrar a soluo mais
adequada para dar resposta ao cumprimento das novas misses confiadas
pelos Estados-membros Unio Europeia, nos domnios sempre em
expanso do controlo tcnico e da actividade regulatria.

O Parlamento Europeu

Como estabelece o artigo 14., n.1, EU: O Parlamento Europeu exerce,

juntamente com o Conselho, a funo legislativa e a funo oramental.
Nos mais diversos domnios de regulao material, aplica-se o procedimento
legislativo ordinrio atravs de deciso conjunta do Parlamento Europeu e
do Conselho (Artigo 289. TFUE e artigo 294. TFUE).

Para alm do reforo dos seus poderes no procedimento oramental, o

Parlamento Europeu passa ainda a exercer competncia deliberativa sobre
matrias tao importantes como a aprovao de alteraes aos Tratados
pelo processo simplificado (artigo 48., n.7, pargrafo quarto, UE), a
aprovao do acordo de retirada de um Estado-membro (artigo 50., n.2,
UE), a aprovao do exerccio de poderes novos pela Unio (artigo 352.,
n.1, TFUE), a aprovao de um nmero muito alargado de acordos
internacionais (artigo 218., n.6, TFUE). Por outro lado, a alterao no

84
processo de nomeao do Presidente da Comisso foi no sentido de
acentuar a relevncia da interveno do Parlamento Europeu, competente
agora para eleger, o candidato proposto pelo Conselho Europeu (artigo 17.,
n.7, UE).

O Conselho da Unio Europeia

O Tratado de Lisboa emprestou ao Conselho novos traos relativos a

aspectos organizativos (formao do Conselho e respectivas presidncias) e
ao processo deliberativo por maioria qualificada.

O Tratado de Lisboa enfraquece o Conselho e restringe a sua autonomia

estatutria. No sistema anterior, o Conselho, atravs da aprovao do
regulamento interno, era competente para decidir sobre a respectiva
organizao interna, mormente a definio do nmero e natureza das
formaes ministeriais em que, dependendo da matria, se apresentava. A
Presidncia do Conselho e das diferentes formaes era exercida pelo
Estado-membro que, ao abrigo do sistema pr-definido de rotao, exercia
a presidncia semestral. Ao invs, o Tratado de Lisboa deposita nas mos
do Conselho Europeu a deciso sobre a lista das formaes do Conselho
(artigo 236., alnea a), TFUE). Apenas duas formaes tm existncia
garantida pelos Tratados, o Conselho dos Assuntos Gerais e o Conselho dos
Negcios Estrangeiros (Artigo 16., n.6, UE, e o artigo 236., alnea a),
TFUE.

Em prol do princpio da transparncia, tendo por base a analogia

inconsciente, sublinhe-se, entre o Conselho e um rgo parlamentar, o
artigo 16., n.8, UE, determina que so pblicas as reunies do Conselho
em que esta delibere e vote sobre actos legislativos.

Conselho Europeu (Ver no Anexo)

C. Estrutura institucional e fontes de legitimidade

O modo de designao dos membros de cada instituio e, em particular, a

repartio de poderes entre elas combinam fontes diferentes de
legitimidade. Assim se explica que qualquer alterao dos Tratados sobre
composio, regras de deliberao ou competncias tenha implicaes
imediatas no equilbrio delicado e frgil que sustenta o funcionamento da
estrutura de deciso da Unio Europeia.

O Parlamento Europeu, eleito por sufrgio directo e universal dos

cidados dos Estados-membros desde 1979, a nica instituio
comunitria que recolhe a legitimidade democrtica.

O Conselho, seja na verso Conselho Europeu seja na composio

ministerial de Conselho da Unio, composto pelos representantes dos
Estados-membros, incarna a legitimidade intergovernamental.

85
 A Comisso, cujos membros so escolhidos em funo da sua
competncia e esto vinculados a um dever de independncia, representa o
interesse geral da Unio (v. artigo 17., n.1, UE), veicula, por isto, a
legitimidade comunitria ou supranacional.

A situao do Tribunal de Justia da Unio Europeia foge,

naturalmente, a este enquadramento prprio dos rgos que exercem a
funo poltica. O princpio de autoridade que sustenta a actuao dos trs
tribunais da Unio e que, ao mesmo tempo, delimita a sua competncia, o
controlo jurisdicional, caracterizado pela independncia e reclamado por um
modelo de produo e de aplicao das normas jurdicas segundo o
paradigma da Comunidade de Direito.

Em relao s outras instituies - Banco Central Europeu, Tribunal

de Contas e aos restantes rgos comunitrios, v.g. Comit das Regies,
Comit Econmico e Social -, a sua criao obedeceu a objectivos
especficos de ordem tcnica ou de representao orgnica de interesses,
pelo que, em ltima anlise, estaro mais prximos de uma lgica funcional
de legitimidade comunitria.

As importantes alteraes introduzidas pelo Tratado de Lisboa na estrutura

institucional da Unio Europeia tiveram o efeito de redefinir o equilbrio de
poderes e a linha de coabitao entre as trs fontes de legitimidade. Em
rigor, o Tratado de Lisboa mudou o sistema de governo da Unio Europeia.
O ambiente poltico de profunda crise financeira e oramental, subsequente
entrada em vigor do Tratado de Lisboa, potenciou e acentuou a orientao
de mudana do centro nevrlgico do poder no sentido da
intergovernamentalidade em detrimento da deciso comunitria.

A instituio mais beneficiada foi, o Conselho Europeu. A par do novo

estatuto politico-institucional de que goza o Conselho Europeu, outros
factores concorrem no sentido de garantir um maior controlo por parte dos
Estados-membros no governo da Unio Europeia: o cargo de Alto
Representante, com funo de vice-presidncia da Comisso: a interveno
dos parlamentos nacionais no processo comunitrio de deciso em razo do
princpio da subsidiariedade, susceptivel de traduzir uma posio nacional
definida pelo respectivo Governo. O contraponto dado pelo aumento de
matrias que so objecto de deciso por maioria qualificada em substituio
da unanimidade e, sobretudo, pelo estatuto alentado do Parlamento
Europeu que, por regra, passa a co-decisor na funo normativa, em p de
igualdade com o Conselho. Em resultado de equilbrios negociados e
renegociados no longo caminho at Lisboa, a Comisso que sofre uma
maior eroso do seu papel no sistema de governo. No plano formal, a
Comisso no perde competncias. O seu enfraquecimento , na verdade, a
consequncia do fortalecimento do Conselho Europeu e da criao do Alto
Representante, deslocando o eixo central do poder para a suprema
instituio representativa dos Estados-membros. Sublinhe-se que este
debilitamento no nasce inopinadamente com o Tratado de Lisboa, porque,
h longos anos, porventura desde os meados da dcada de noventa, depois

86
do perodo de ouro da Presidncia de Jacques Delors, a Comisso perdeu
iniciativa politica e direco estratgica.

O mtodo comunitrio concilia controlo directo dos Estados-membros e

controlo autnomo, exercido pela Comisso, pelo Banco Central Europeu e
pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia. No passado, a interveno dos
Estados-membros, atravs do Conselho ou, em situaes de crise, atravs
da negociao diplomtica (Acordos do Luxemburgo), demonstrou que o
elemento intergovernamental parte essencial da complexa equao
poltico-decisional da Unio Europeia.

Tendo presente a natureza derivada dos poderes da Unio, a interveno

dos Estados-membros no sistema de governo concretiza o princpio
fundamental do exerccio em comum de poderes e , por regra, garante de
eficincia do processo de deciso. A maior especificidade da opo
intergovernamental a sua exigncia na aplicao do mtodo da
permanente negociao politica, geradora dos compromissos possveis.

D. Regime comum de funcionamento das instituies, rgos e

organismos

a) Autonomia que caracteriza o estatuto das instituies e de alguns

rgos da Unio Europeia deve ser compreendida numa dupla acepo:
externa e interna.

A autonomia externa resulta, em primeiro lugar, do grau de

independncia da prpria Unio Europeia na sua relao com os
Estados-membros e outras entidades jurdicas, merc da
personalidade jurdica que, a partir do Tratado de Lisboa, lhe
expressamente reconhecida (v. artigo 47..UE); resulta, em segundo
lugar, do regime tradicionalmente associado s organizaes inter-
nacionais relativo aos privilgios e imunidades [v. infra c)].
A autonomia interna, por seu lado, envolve o poder de auto-
organizao. De acordo com os Tratados, o Parlamento Europeu
(v.artigo 232. TFUE), a Comisso (v. artigo 249., n.1, TFUE), o
Conselho (v. artigo 240., n.3, TFUE), o Comit Econmico e Social
(v. artigo 303.TFUE) e o Comit das Regies (v. artigo 306. TFUE)
aprovam o respectivo regulamento interno. A autonomia organizativa
pode assumir um recorte ainda mais acentuado, dependendo da
natureza da instituio em causa, o Banco Central Europeu tem
personalidade jurdica e estatuto reforado de independncia (v.
artigo 282., n. 3, TFUE), ou da sua funo representativa, ao
Parlamento Europeu, composto por deputados eleitos por sufrgio
directo e universal, compete estabelecer o estatuto e as condies
gerais de exerccio das funes dos seus membros (v. artigo 223.,
n. 2, TFUE).

87
Um dos limites autonomia organizativa resulta, por um lado, do princpio
do equilbrio institucional (v. artigo 13.9, n. 2, UE) e, por outro lado, do
princpio da competncia por atribuio (v. artigo 4, n.1, UE e artigo 5.,
n.1, UE). O problema dos limites inerentes ao princpio da autonomia da
instituio parlamentar foi colocado, com particular acuidade, em relao
escolha dos locais de trabalhos. Em vrias decises sobre a matria, o
Tribunal de Justia considerou que o PE no poderia, sob pretexto da
autonomia organizativa, violar as competncias prprias dos Estados-
membros para fixar a sede das instituies, ao abrigo (do actual) artigo
341. TFUE.

b) Funo pblica da Unio Europeia

O estatuto dos funcionrios e agentes das trs Comunidades Europeias

foi definido, na sequncia do Tratado de fuso de 8 de Abril de 1965, por um
corpo nico de regras. O Regulamento CEE, Euratom, CECA n. 9 259/68, do
Conselho, de 20 de Fevereiro de 1968, aprovou o Estatuto dos Funcionrios
das Comunidades (Estatuto) e o Regime aplicvel aos outros agentes das
Comunidades (ROA).

A funo pblica eurocomunitria est, tanto pelo nmero de efectivos

como pelo regime contratual aplicvel, mais prxima do modelo nacional de
funcionalismo pblico do que do paradigma da funo pblica das organiza-
es internacionais. Em relao a nmeros de 2009, as instituies e rgos
consultivos da UE empregavam mais de 40.000 pessoas, com estatuto
variado de funcionrios, contratados e eventuais.

A funo pblica da Unio , por isto, a mais numerosa das funes

pblicas internacionais. Cerca de 75% do conjunto beneficia do estatuto de
funcionrios, titulares de um verdadeiro direito ao lugar e integrados numa
carreira devidamente hierarquizada. Aqueles que beneficiam do estatuto de
funcionrios ou agentes fazem parte de uma administrao pblica nica,
cujos direitos e deveres resultam de um Estatuto nico, independentemente
da instituio o rgo que os recrutou.

A Comisso absorve a maior parte dos efectivos de pessoal, assumindo-

se como o rgo superior da administrao pblica comunitria. Do nmero
referido de 40.000 pessoas contratadas pela Unio Europeia, 33.000 esto
ligadas Comisso (incluindo os centros cientficos), cerca de 5.000 ao
Parlamento Europeu, 3.300 ao Conselho, 1.300 ao Tribunal de Justia da
Unio Europeia 620 ao Tribunal de Contas, 600 ao Comit Econmico e
Social e 382 ao Comit das Regies.

Diferente a situao do pessoal contratado pelos numerosos

organismos da Unio (v.g. agncias, institutos, observatrios). Dotados na
generalidade dos casos de personalidade jurdica e de autonomia financeira
e administrativa, contratam livremente o seu pessoal, de acordo com as
modalidades previstas no acto institutivo ou determinadas por acto interno

88
de gesto dos recursos humanos. O regime legal aplicvel aos
trabalhadores das agncias o que resulta das disposies lex loci do
direito laborai ou da prestao de servios.

O recrutamento por via de concurso , nos termos do Estatuto, a regra,

salvo para os cargos superiores de chefia (directores-gerais e directores) em
relao aos quais prevalece o critrio da repartio equitativa pelos vrios
Estados-membros. Os funcionrios so admitidos por um acto unilateral, um
acto administrativo, da entidade competente e a sua condio legal, mesmo
anterior deciso final de recrutamento (v.g. regras de admissibilidade ao
concurso) regulada exclusivamente pelo Estatuto que, por ser um
regulamento, pode ser unilateralmente modificado.

Sobre os funcionrios e agentes da Unio impende o dever de, mesmo

aps a cessao das suas funes, no divulgar as informaes abrangidas
pelo segredo profissional (v. artigo 339. TFUE). '

Nos termos do artigo 270. TFUE, os funcionrios e agentes da Unio tm

direito a um foro nico e exclusivo. Em relao aos chamados trabalhadores
locais ou contratados, o foro judicial competente o dos tribunais nacionais
do lugar de prestao da actividade.

Com a criao do Tribunal de Primeira Instncia em 1989, o chamado

contencioso da funo pblica comunitria passou a integrar o mbito da
sua jurisdio, embora com a garantia de recurso para o Tribunal de Justia
das decises proferidas em primeira instncia. O aumento muito expressivo
da litigiosidade resultante das aces e recursos dos funcionrios levou, por
sua vez, criao em 2004 do Tribunal da Funo Pblica da Unio
Europeia, o primeiro tribunal especializado institudo ao abrigo do artigo
257..TFUE.

Com a redaco introduzida pelo Tratado de Lisboa, o artigo 336. TFUE

consagra a nova designao de Estatuto dos Funcionrios da Unio
Europeia e o regime aplicvel aos outros Agentes da Unio e, aspecto de
maior significado poltico-institucional, a aprovao do respectivo
regulamento segue o processo legislativo ordinrio. Uma competncia que
antes (cfr. ex-artigo 283. TCE) pertencia ao Conselho passa agora a
envolver, em p de igualdade, o Parlamento Europeu.

A Comisso apresentou em Junho de 2010 uma Proposta de

Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Estatuto
dos Funcionrios das Comunidades Europeias e o Regime aplicvel aos
outros Agentes destas Comunidades. Em causa est basicamente a
necessidade de adequar o Estatuto natureza especfica da nova estrutura
orgnica, de mbito interinstitucional, do Servio Europeu para a Aco
Externa (SEAE). O artigo 27., n. 3, UE, determina que o SEAE, cuja misso
apoiar o Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a
Poltica de Segurana.

89
 Para efeitos do Estatuto, o SEAE ser considerado como uma instituio.
Apesar da diferente provenincia dos futuros funcionrios e agentes do
SEAE, o princpio fundamental previsto o da igualdade, seja no processo
de seleco para os postos diplomticos seja no estatuto funcional
aplicvel.

c) Privilgios e imunidades

Nos termos do artigo 343- e TFUE, a Unio goza, no territrio dos Estados-
membros, dos privilgios e imunidades necessrios ao cumprimento da sua
misso. O Protocolo n. 7, anexo aos Tratados, retoma o regime previsto no
Protocolo de 8 de Abril de 1965, integrado no Tratado de fuso aplicvel ao
Conselho e Comisso. O Protocolo relativo aos Privilgios e Imunidades da
Unio Europeia regula, por um lado, o regime aplicvel Unio, aos seus
funcionrios e agentes, aos deputados europeus e outros responsveis
pelas instituies no territrio dos Estados-membros e, por outro lado,
define a situao jurdica dos representantes dos Estados-membros que
participam nos trabalhos das instituies, bem como das misses de
Estados terceiros acreditadas junto da Unio Europeia. O regime vazado no
Protocolo assenta sobre as seguintes principais regras:

os locais, edifcios e arquivos da Unio so inviolveis;

os bens, imveis ou mveis, esto isentos do pagamento de
quaisquer impostos directos;
todas as pessoas ao servio da Unio gozam de imunidade de
jurisdio no territrio de qualquer um dos Estados-membros, embora
limitada aos litgios directamente relacionados com o cumprimento
das suas misses,
os representantes dos Estados-membros, incluindo os que integram
as chamadas representaes permanentes e ainda os outros
representante (ministros, secretrios de Estado, altos funcionrios,
peritos, etc.) que, periodicamente, se deslocam ao territrio do
Estado-membro onde situam os lugares de trabalho das instituies,
gozam das facilidade e privilgios habituais reconhecidos pelo Direito
Internacional Pblico (v. Conveno de Viena de 1961 sobre as
Relaes Diplomticas)
o Estado-membro cuja capital acolhe a sede da Unio Europeia
(Bruxelas) deve conceder s misses dos Estados terceiros
acreditadas todas as imunidades e privilgios diplomticos usuais.

Importa sublinhar que, por seu lado, a Unio Europeia no beneficia de

imunidade de jurisdio (v. artigo 274Q.TFUE). A Unio e, outrossim, a
sobrevivente CEEA, podem ser demandadas junto do Tribunal de Justia da
Unio Europeia, no quadro da competncia atribuda pelos Tratados, ou
junto dos tribunais nacionais que, como rgos comuns da justia
eurocomunitria, tm competncia para dirimir os restantes litgios em que
sejam parte.

d) Regime lingustico

90
 O Tratado CECA foi redigido em francs e apenas a verso francesa era
considerada autntica. J os dois Tratados de Roma, que instituram a CEE e
a CEEA, bem como todos os tratados de reviso posteriores foram
adoptados em todas as lnguas oficiais das Comunidades Europeias,
constituindo qualquer uma delas verso autntica, que faz f.

O artigo 342. TFUE investe o Conselho do poder de aprovar, por

unanimidade, o regime lingustico das instituies da Unio,
excepcionando o caso particular das disposies previstas no Estatuto do
Tribunal de Justia da Unio Europeia. O artigo 281.TFUE permite a reviso
do Estatuto atravs do processo legislativo ordinrio, explicitando, contudo,
a excepo relativa ao regime lingustico cuja alterao exige a
unanimidade no seio do Conselho (v. artigo 64.do Estatuto do Tribunal de
Justia da Unio Europeia).

O Regulamento n.1, do Conselho, de 15 de Abril de 1958,

sucessivamente alterado pelos Actos de Adeso dos novos Estados-
membros, determinou como lnguas oficiais e lnguas de trabalho da Unio
os idiomas oficiais dos respectivos Estados-membros. O artigo 55 .UE
enuncia as 23 lnguas oficiais: alemo, blgaro, checo, dinamarqus,
eslovaco, esloveno, espanhol, estnio, finlands, francs, grego,
hngaro, ingls, irlands (galico), italiano, leto, lituano, malts,
neerlands, polaco, portugus, romeno e sueco.

O Jornal Oficial da Unio Europeia publicado nas 23 lnguas oficiais. No

caso de um acto normativo, requerida a sua publicao, condio
necessria da eficcia do acto (v. artigo 297. TFUE); eventuais divergncia
semnticas devero ser resolvidas pela comparao entre as diferentes
verses.

Em relao aos actos dirigidos pelas instituies a um Estado-membro

ou a uma pessoa sujeita jurisdio de um Estado-membro s autntica a
verso na lngua oficial deste Estado.

A correspondncia endereada s instituies por um Estado-membro ou

por uma pessoa dependente da sua jurisdio poder ser redigida em
qualquer uma das lnguas oficiais, devendo a resposta ser redigida na
mesma lngua. O artigo 24., pargrafo quarto, TFUE, introduzido pelo
Tratado de Amesterdo, consagra este regime lingustico a propsito do
direito de petio e de queixa, definidos no mbito do estatuto de cidadania
da Unio. J no quadro mais alargado do direito a uma boa administrao, o
artigo 41., n.4, da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia
reconhece a todas as pessoas, incluindo, pois, os cidados de pases
terceiros, o direito de se dirigir s instituies da Unio numa das lnguas
oficiais dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma lngua.

Nas reunies oficiais, as instituies devem assegurar a utilizao dos 23

idiomas oficiais mediante o funcionamento do adequado sistema de
traduo simultnea (Anote-se o carcter restritivo da referncia a

91
instituies da Unio que consta do artigo 342. TFUE (definio do
regime lingustico por unanimidade). Por instituies da Unio entende-se
os rgos a esse ttulo indicados pelo artigo 13. UE. Em relao a todos os
outros rgos e organismos da Unio, impe-se luz do artigo 4., n. 2, UE
(igualdade entre os Estados-membros e respeito da identidade nacional) a
fixao de um regime lingustico que facilite, por um lado, o exerccio dos
direitos pelos cidados europeus e, por outro lado, observe na medida do
possvel a igualdade entre as lnguas oficiais). Os documentos oficiais
tambm devem ser divulgados nas 23 verses.

Na prtica, e contrariando muitas vezes a vontade expressa pelas

delegaes nacionais, o ingls, o francs e o alemo funcionam como
lnguas de trabalho, especialmente nas reunies de nvel tcnico. A
evoluo demonstra que o ingls uma espcie de lngua franca no espao
multilingustico da Unio Europeia, enquanto o francs resiste, fruto de uma
tradio iniciada na dcada de 50, como lngua de comunicao entre os
juzes dos tribunais da Unio nas respectivas sesses de deliberao, o que
dispensando a presena dos intrpretes, garante o desejado secretismo das
suas posies e do seu sentido de voto.

Os Regulamentos de Processo do Tribunal de Justia e do Tribunal Geral

estipulam regras prprias de aplicao do regime lingustico. O princpio
fundamental que empresta sentido ao regime lingustico processual o de
garantir um tratamento igual s diferentes lnguas oficiais.

Apontada frequentemente como a materializao contempornea da bblica

Torre de Babel, a Unio Europeia enfrenta, na verdade, um problema de
difcil resoluo. E se no presente, j se questiona a igualdade entre os 23
idiomas oficiais, no futuro, com a perspectiva de novos alargamentos a
pequenos Estados com lnguas oficiais de reduzida expresso em termos de
falantes (v.g. Crocia, Srvia, Islndia) o problema assumir, certamente,
uma dimenso cuja resoluo desafia o princpio geral da igualdade
lingustica entre os Estados-membros e os respectivos cidados.

A soluo poder passar pela flexibilizao do regime lingustico, permi-

tindo, por exemplo, a utilizao do ingls e do francs (e eventualmente do
alemo) como lnguas de trabalho. No caso das reunies de comits
tcnicos e grupos de trabalho com representantes nacionais, o uso
exclusivo deste conjunto restrito de lnguas ou apenas do ingls introduz,
importa reconhec-lo, um factor de desigualdade entre os Estados-
membros. Em contrapartida, entendemos que inaceitvel a limitao do
nmero de lnguas oficiais no que se refere publicao do Jornal Oficial,
notificao de actos jurdicos e s regras do direito processual comunitrio.

Independentemente dos custos financeiros e das dificuldades prticas

que resultam da garantia de um princpio de igualdade entre as lnguas
escolhidas pelos Estados-membros, fundamental petrificar o artigo 342.
TFUE, fazendo do regime lingustico um limite material de reviso dos
Tratados e uma garantia de cidadania da Unio. Mais do que a expresso da

92
soberania de cada Estado-membro, o direito de um Estado manter a sua
lngua como idioma oficial da Unio uma exigncia de transparncia
democrtica (igualdade entre os cidados da Unio) e um pressuposto da
segurana jurdica (conhecimento na lngua nacional dos actos jurdicos
eurocomunitrios).

O debate em torno do regime lingustico no pode ignorar o disposto no

artigo 4., n. 2, UE, pelo qual a Unio se compromete a respeitar a
igualdade dos Estados-membros perante os Tratados, bem como a
respectiva identidade nacional, cuja expresso verdadeira no dispensa a
garantia de um estatuto de igualdade para a respectiva lngua nacional. Por
outro lado, o artigo 22. da Carta dos Direitos Fundamentais reconhece
como direito, que vincula a Unio, a diversidade cultural e lingustica (v.
tambm artigo 165., n.1, TFUE).

O critrio economicista, relativo poupana de meios com os servios de

traduo, e o critrio da maior eficincia, pela maior rapidez de comu-
nicao atravs de um nico idioma ou de um nmero restrito de idiomas,
no sero, em nossa opinio, determinantes para abdicar do actual modelo
que assenta na equivalncia das lnguas oficiais dos 27 Estados-membros
enquanto elementos primordiais da identidade histrico-cultural dos povos e
Estados Europeus.

e) Sedes

Os Tratados no estabelecem a sede das instituies, remetendo para os

governos dos Estados-membros a sua escolha, de comum acordo (v.
artigo 341. TFUE e 189. CEEA).

Dada a impossibilidade de alcanar um acordo sobre a sede definitiva,

em 1965, por Deciso anexa ao segundo Tratado de fuso, foram definidos
como locais de trabalho provisrios as seguintes cidades:

Bruxelas - servios da Comisso, do Conselho, do Comit Econmico

e Social, reunies do Conselho de Ministros (com trs reunies anuais
no Luxemburgo); reunies das comisses e grupos polticos do
Parlamento Europeu.

Luxemburgo - Tribunal de Justia (e depois Tribunal de Primeira

Instncia e Tribunal da Funo Pblica); Tribunal de Contas; Servio
de publicaes; certos servios da Comisso; secretariado geral do
Parlamento Europeu; Banco Europeu de Investimento.

Estrasburgo - sesses plenrias do Parlamento Europeu (uma

semana por ms; desde 1979, trs sesses anuais no Luxemburgo).
Nesta cidade, as sesses decorrem no hemiciclo da Assembleia
Consultiva da Conselho da Europa.

93
 Este modus vivendi penaliza, em particular, o regular
funcionamento do Parlamento Europeu, verdadeira instituio nmada que
se reparte pelos trs locais de trabalho.

A partir dos anos oitenta, o Parlamento Europeu adoptou algumas

medidas de organizao interna que visavam concentrar a sua actividade
em Bruxelas. A Frana e o Luxemburgo opuseram-se e tomaram a iniciativa
de impugnar a legalidade das deliberaes do Parlamento Europeu. O
contencioso sobre a questo da sede envolveu vrios recursos, uns
decididos a favor dos Estados recorrentes, outros favorveis ao Parlamento
Europeu.

No Conselho Europeu de Edimburgo, em Dezembro de 1992, os Estados-

membros insistiram no acordo de contedo salomnico, que confirmou
basicamente os trs locais de sede acordados em 1965 e as regras de auto-
organizao entretanto seguidas pelo Parlamento Europeu.

Com o Tratado de Amesterdo, o acordo sobre a sede tomou a forma de

um protocolo anexo aos tratados institutivos, pelo que a sua modificao
passou a exigir o procedimento de reviso previsto no artigo 48. UE. O
Protocolo, cujo regime se mantm na verso anexa ao Tratado de Lisboa (v.
Protocolo n. 6, relativo localizao das sedes das instituies e de certos
rgos, organismos e servios da Unio Europeia), rejeita a soluo da sede
nica, da capital europeia e distribui as sedes das instituies e de alguns
dos organismos existentes do seguinte modo:

Parlamento Europeu - sede em Estrasburgo, onde realiza as doze

sesses plenrias mensais, incluindo a sesso oramental; em
Bruxelas, realizam- -se as sesses suplementares e funcionam as
comisses parlamentares; no Luxemburgo, continuam a funcionar o
Secretariado-Geral e os respectivos servios;
o Conselho - reunies no Luxemburgo durante os meses de
Abril, Junho e Outubro; nos restantes meses, as sesses tm
lugar em Bruxelas, cidade que mantm a sede;
o Comisso - sede em Bruxelas, mas conservando no
Luxemburgo determinados servios (v.g. estatstica,
publicaes, informtica, parte dos servios de traduo,
servios da CEEA);
o Tribunal de Justia da Unio Europeia (incluindo o Tribunal
Geral e o Tribunal da Funo Pblica) - sede no Luxemburgo;
o Comit Econmico e Social - sede em Bruxelas;
o Comit das Regies - sede em Bruxelas;
o Banco Europeu de Investimento - sede no Luxemburgo;
o Banco Central Europeu - sede em Francoforte;
o Servio Europeu de Polcia (Europol) - sede em Haia.

94
 Em Declarao anexa ao Tratado de Nice, os Estados-membros acor-
daram que, a partir de 2002, Bruxelas acolheria metade das reunies anuais
do Conselho Europeu e, no mnimo, uma por ano. Depois da Unio contar
com 18 Estados-membros, o que aconteceu com o macroalargamento de
2004, todas as reunies do Conselho se deveriam realizar em Bruxelas.

A prtica subsequente Declarao foi no sentido de realizar as reunies

ordinrias em Bruxelas e organizar as reunies extraordinrias e cimeiras
informais nas cidades escolhidas pelo Estado que exerce a presidncia. O
Tratado de Lisboa no dispe expressamente sobre esta matria, mas o
novo modelo de funcionamento do Conselho Europeu, maxime a existncia
de uma presidncia permanente e electiva (v. artigo 15., n.5, UE),
facilitar, decerto, a consolidao da regra de reunir em Bruxelas.
Continuamos a pensar, contudo, que nada nos Tratados impede em relao
s reunies extraordinrias e cimeiras informais a sua organizao no
territrio do Estado-membro que no semestre em causa assegura a
presidncia do Conselho da Unio ou, hiptese igualmente atendvel, em
cidades escolhidas pelo seu simbolismo histrico ou especial ligao com a
matria em debate. O mesmo raciocnio vlido para as reunies
extraordinrias do Conselho da Unio.

Desde as cimeiras de Chefes de Estado e de Governo iniciadas na

dcada de 60, os Estados-membros tm aproveitado estas reunies magnas
dos mais altos representantes polticos para divulgar e promover as suas
cidades e a sua cultura.

Por outro lado, as reunies do Conselho Europeu, atraindo sempre

grande interesse meditico, eram um bom instrumento de marketing da
Unio, seja no plano da sua projeco internacional seja no plano da
imperiosa aproximao entre as instituies europeias e os cidados
europeus. Este resultado afigura-se bem mais improvvel com o
aprazamento uniformizado dos conclaves para Bruxelas, capital dos
eurocratas.

A sede dos organismos comunitrios que no esto

expressamente previstos no Protocolo pode ser fixada atravs de deciso
tomada de comum acordo entre os governos dos Estados-membros. Em
relao a estes organismos, a escolha da sua sede deve obedecer a um
objectivo poltico de repartio equitativa e equilibrada pelos diversos
Estados-membros, repudiando, assim, a lgica to contestada do tringulo
Luxemburgo - Bruxelas - Estrasburgo. Refira-se, a ttulo de exemplo, o
Observatrio Europeu da Droga e da Toxicodependncia e a Agncia
Europeia da Segurana Martima, organismos da Unio com sede em Lisboa.

Notas complementares

Sobre a especificidade orgnica da CECA - a primeira das trs Comunidades

revestia, a vrios ttulos, caractersticas especficas que a distinguiam da

95
Comunidade Europeia e da Eurtomo. No que se refere sua estrutura
orgnica, cumpre identificar como traos mais originais:

a Alta Autoridade, que passou com o Tratado de fuso de 1965, a

ser designada por Comisso, assistida por um Comit Consultivo, era
o rgo principal de deciso adoptando actos vinculativos, de
incidncia normativa ou individual;

o Conselho - era definido como um rgo de consulta da Alta

Autoridade e como um rgo de harmonizao ou de ligao entre a
aco da Alta Autoridade e a aco dos governos nacionais;

Tribunal de Justia (e Tribunal de Primeira Instncia) - as

notrias singularidades das vias processuais previstas no Tratado
CECA eram, em larga medida, consequncia de uma estrutura
institucional e decisria de acentuado pendor supranacional,
incarnado pela Alta Autoridade - por exemplo, o artigo 88. CECA
fundamentava o poder deste rgo para declarar verificado o incum-
primento imputvel a um Estado-membro, enquanto os Tratados de
Roma reservaram esta prerrogativa para o Tribunal de Justia,
reconhecendo Comisso o simples poder de iniciativa contenciosa;

Comit Consultivo - com uma composio rigorosamente tripartida

(representantes dos produtores, dos trabalhadores e dos
comerciantes/utilizadores), exercia uma influncia preponderante
junto da Alta Autoridade que procurava obter o seu acordo para as
medidas propostas de regulao do mercado carbonfero e
siderrgico, em contraste com a influncia relativamente modesta do
rgo congnere da CE e da CEEA, o Comit Econmico e Social.

Sobre os rgos subsidirios e o poder de auto-organizao - ao

contrrio do que acontece, por exemplo, com a Carta das Naes Unidas,
que autoriza expressamente os rgos principais a criar rgos subsidirios
(v. artigo 7., 22, 29. da Carta), os Tratados s de modo implcito
fundamentam este poder, como expresso tradicionalmente reconhecida de
um princpio de auto-organizao. Na prtica institucional comunitria, os
rgos subsidirios tm a natureza de comits tcnicos, criados, em regra
pelo Conselho, com o propsito de associar os Estados-membros, repre-
sentados por peritos, ao processo de execuo das normas comunitrias.

PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DE VINCULAO INSTITUCIONAL

A actuao das diferentes instituies, rgos e organismos rege-se por

princpios e regras previstos no texto dos Tratados e de normas adoptadas
para a sua aplicao ou, ainda, revelados pela jurisprudncia comunitria.
Em suma, o bloco de legalidade eurocomunitria constitui, no seu todo,

96
fundamento e limite para a ao desenvolvida pelas estruturas orgnicas de
deciso. Neste sentido, todos os princpios de incidncia institucional
produzem o assinalado efeito de conformao do decisor da Unio Europeia,
a comear pelo principio da competncia de atribuio, incluindo os
princpios da subsidiariedade e a proporcionalidade (5. UE). Mas veremos
estes mais adiante. Por agora, falaremos de outros princpios que
apresentam uma conexo mais directa com a definio do modelo orgnico-
decisrio da Unio Europeia.

O princpio do equilbrio institucional

A estrutura orgnica da Unio e a repartio de competncias entre os

diversos rgos de deciso no correspondem ao modelo clssico da sepa-
rao tripartida de poderes. Os Tratados no instituram rgos unicamente
vocacionados para o exerccio de competncias legislativas ou de
competncias executivas. No exerccio das funes legislativa e executiva
intervm o trio institucional formado pelo Parlamento Europeu, pelo
Conselho e pela Comisso. Por seu lado, Conselho Europeu e Parlamento
Europeu asseguram a funo poltica de expresso no legislativa. Na
verdade, a existir uma separao orgnico-funcional de poderes, esta s
pode ser sustentada na base de um modelo dicotmico que ope, por um
lado, a funo poltico-decisria, desempenhada pelo Parlamento Europeu,
pelo Conselho Europeu, pelo Conselho e pela Comisso - conjunta ou sepa-
radamente, segundo as modalidades procedimentais previstas - e, por outro
lado, a funo judicial, exercida pelos tribunais da Unio. Trata-se assim de
um modelo que est mais prximo do paradigma do direito constitucional
ingls que assenta na bipartio entre poder governativo (matters of policy)
e poder judicial (matters of law).

A funo legislativa exercida, por regra, em sistema de co-deciso, pelo

Parlamento Europeu e pelo Conselho, com a participao da Comisso que
elabora as propostas de actos legislativos. J em relao funo executiva,
a competncia-regra pertence aos Estados-membros (v. artigo 291., n.1,
TFUE). Nas situaes em que, luz do princpio da subsidiariedade, sejam
necessrias condies uniformes de execuo dos actos jurdicos da Unio,
o legislador (Parlamento Europeu e Conselho ou Conselho em deciso
unilateral) delega na Comisso a respectiva competncia de
desenvolvimento (v. artigo 290., n.1, TFUE) ou de execuo normativa (v.
artigo 291., n.2, TFUE).

A heterodoxia do modelo comunitrio de separao e de equilbrio de

poderes resulta, em suma, da coexistncia de dois princpios construtivos
do sistema comunitrio de competncias - por um lado, a repartio
horizontal de poderes entre as diferentes instituies de deciso
poltica e, por outro lado, a repartio vertical de poderes entre os
Estados-membros e a Unio Europeia.

A natureza e mbito de jurisdio dos tribunais da Unio Europeia

espelham, de modo exemplar, a singularidade estrutural da Unio. A funo

97
judicial, de interpretao e aplicao do Direito da Unio, cabe,
exclusivamente aos tribunais. Quais tribunais? Aos tribunais dos Estados-
membros como rgos judiciais comuns. Aos tribunais da Unio Europeia,
criados ou previstos pelos Tratados, no quadro de uma jurisdio
expressamente tipificada. Entre os tribunais dos Estados-membros e os
tribunais da Unio no existe hierarquia, como existiria se a Unio fosse
uma federao. A funo judicial partilhada entre juiz nacional e juiz da
Unio, cuja relao de cooperao.

Este princpio, posto em relevo pelo TJUE, est baseado na ideia de que a
repartio de poderes no quadro da Unio europeia deve ser rigorosamente
respeitada por cada Instituio; e dele decorre:

Que, no exerccio dos poderes que lhe foram reconhecidos pelos

Tratados, cada Institiao deve respeitar o lugar e o papel que lhe cabem
segundo o sistema neles estabelecido;

E, tambm, que uma Instituio no pode ser privada do exerccio, de

um poder que lhe caiba em proveito quer de outra Instituio, quer de um
organismo no previsto pelos Tratados, mesmo quando a criao de um tal
organismo no seja em si mesma ilegal.

Uma vez que a Unio Europeia no um Estado, facto que se torna

irrefutvel quando curamos de analisar a sua estrutura orgnico-decisria o
princpio constitucional da separao de poderes, como critrio fundamental
de limitao jurdica do poder do Estado, s de modo aproximado se pode
considerar reproduzido ou acolhido pelo modelo comunitrio atpico de
deciso poltica. O modelo originrio, previsto no Tratado de Roma,
inspirado por uma soluo pragmtica e flexvel de repartio de poderes,
sobreviveu s sucessivas revises dos Tratados na era ps-Maastricht. O
sistema institucional evoluiu. So visveis as alteraes de equilbrio entre
instituies como o Parlamento Europeu e o Conselho. O papel da Comisso
no concerto institucional sofreu importantes modificaes. No essencial, o
sistema conserva a arquitectura funcionalmente ajustada ao exerccio do
poder por uma entidade no-estadual, de propulso comunitria, como a
Unio Europeia.

Os Tratados no consagram expressamente o princpio do equilbrio

institucional, mas o artigo 13., n. 2, UE, deve ser interpretado no sentido
de o pressupor quando estipula: Cada Instituio actua dentro dos limites
das atribuies que lhe so conferidas pelos Tratados, de acordo com os
procedimentos, condies e finalidades que estabelecem. Embora o artigo
13., n. 2, UE, refira apenas as instituies, deve considerar-se que um tal
critrio de vinculao ao disposto nos Tratados se aplica, com alcance
equivalente, aos rgos e organismos da Unio.

Em virtude desta disposio, e do prprio fundamento jurdico do

equilbrio institucional, este princpio deve considerar-se uma extenso do
princpio da legalidade da competncia ou da competncia de atribuio.

98
Para o Tribunal de Justia, o princpio do equilbrio institucional implica,
antes de mais, que cada rgo exera as suas competncias no respeito
das competncias dos outros () no quadro de um sistema de repartio de
competncias entre os diferentes rgos da Comunidade e, no caso de se
verificar uma violao, esta deve ser devidamente sancionada (v. Acrdo
TJCE, de 22 de Maio de 1990). No entanto, importa distinguir: enquanto o
princpio da competncia de atribuio traduz basicamente a ideia de uma
actuao limitada aos meios jurdicos de aco previstos pelos Tratados
(esttica dos poderes), j no princpio do equilbrio institucional sobreleva
a ideia do respe das relaes interinstitucionais (dinmica dos poderes).
luz do princpio do equilbrio institucional, o controlo da legalidade da
actuao da Unio mais exigente, no basta instituio comunitria
reivindicar a titularidade de um poder com fundamento no Tratado, deve
exerc-lo de um modo que no afecte as prerrogativas das restantes
instituies comunitrias. Um exemplo: se o Conselho pretender aprovar
uma directiva sobre determinada matria, e admitindo, o que
frequentemente acontece, que o Tratado contm mais do que uma base
jurdica suficiente para fundamentar a adopo da directiva, o Conselho
dever escolher a disposio que, do ponto de vista procedimental, seja
mais favorvel interveno decisria do Parlamento Europeu. Este critrio
de seleco da base jurdica que, por exemplo, preveja o procedimento
legislativo ordinrio em detrimento do procedimento legislativo especial,
uma manifestao do princpio do equilbrio institucional, como tal
identificado e aplicado pelo Juiz da Unio.

De acordo com a jurisprudncia comunitria, cedo definida pelo Tribunal de

Justia, o princpio do equilbrio institucional funciona como uma garantia
(ou mesmo reforo) das prerrogativas de participao de cada instituio no
processo de deciso, mas serve tambm como garantia dos direitos
reconhecidos aos particulares. Neste segundo sentido, prevalece o objectivo
de opor limites jurdicos ao exerccio do poder pelas instituies de deciso
da Unio.

Como j tivemos ensejo de assinalar, na anatomia estrutural da

Unio, cada uma das instituies de deciso poltica corporiza um princpio
distinto de legitimidade: supranacional ou comunitria no caso da
Comisso; intergovernamental no caso do Conselho Europeu e do
Conselho da Unio; democrtico, mas tambm supranacional, no
caso do Parlamento Europeu. Uma alterao significativa do equilbrio
de poderes, concretizado por via de reviso dos Tratados ou resultante da
prtica institucional, tem assim uma relevncia que ultrapassa a
(re)composio dos conflitos interinstitucionais. O modelo de repartio
horizontal de poderes funciona na dependncia do modelo de repartio
vertical de poderes, entre a Unio e os Estados-membros. Uma ruptura do
equilbrio originrio de poderes ter inevitavelmente consequncias sobre o
traado incerto da linha que delimita o nvel eurocomunitrio de
competncia relativamente ao nvel nacional de deciso. Assim se
compreende a forte carga poltica que transporta este princpio. A

99
redefinio de equilbrios, pela via pretoriana ou pela via da prtica
institucional, deve ter sempre como limite o respeito do modelo
especificamente comunitrio de exerccio dos poderes delegados pelos
Estados-membros. Por exemplo: o chamado dfice democrtico, invaria-
velmente glosado para fundamentar novos e mais alargados poderes de
deciso poltico-legislativa para o Parlamento Europeu, no se pode
entender como um pressuposto do princpio do equilbrio institucional; ser,
porventura, uma pretenso legtima, mas enquadrada por um modelo
completamente diferente de congregao dos Estados-membros no seio da
Unio Europeia, baseado em princpios de estruturao federal da
titularidade e exerccio do poder poltico.

O equilbrio institucional, interpretado e garantido pelo Tribunal de Justia,

o que resulta do previsto nos Tratados. Na prtica, as instituies definem
estratgias polticas de competio pelo poder. Neste jogo, a mais
competitiva das instituies sempre foi o Parlamento Europeu, com o
apoio mais ou menos declarado da Comisso. A concretizao do programa
de aco do Parlamento Europeu, em colaborao com a Comisso,
produziu um efeito no negligencivel de eroso dos poderes do Conselho
e, por consequncia das prerrogativas dos Estados-membros. Pela via
informal dos chamados acordos interinstitucionais, Parlamento Europeu e
Comisso estabeleceram bases gerais de entendimento. O Tratado de
Lisboa prev, pela primeira vez, uma base jurdica expressa para os acordos
interinstitucionais. Nos termos do artigo 295. TFUE:

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso procedem a consultas

recprocas e organizam de comum acordo as formas da sua cooperao.
Para o efeito, podem, respeitando os Tratados, celebrar acordos
interinstitucionais que podem revestir-se de carcter vinculativo

Como base jurdica, o artigo 295. TFUE clarifica dois aspectos

importantes:

i) os acordos interinstitucionais podem, dependendo da vontade das

instituies, revestir carcter vinculativo ou manter a sua natureza de
instrumentos de soft law, de carcter indicativo;

2) o respeito pelo disposto nos Tratados, maxime as regras aplicveis

repartio horizontal de competncias, pelo que so contrrios aos
Tratados, susceptveis de impugnao contenciosa junto do Tribunal de
Justia e eventual declarao de nulidade, os acordos que alterem o
equilbrio institucional.

O principio do equilibrio institucional constitui, pois, no quadro da Unio,

uma aprecivel contrapartida do principio clssico da divisao de poderes
cuja falta de rigor no seio da Unio traduz, sem duvida, um dfice
democrtico e uma falta no sistema de garantias do cidadao europeu. O
principio do equilibrio institucional est, como se v, estreitamente ligado

100
ao principio da legalidade, contribuindo fortemente para caracterizar a
Unio como Estado de Direito. (MCAMPOS).

101
C. O princpio do respeito pelo acervo eurocomunitrio

O princpio do adquirido (acquis) comunitrio, ou acervo como resulta da

verso oficial portuguesa, nasceu no contexto da abertura das negociaes
que precederam o primeiro alargamento, em Junho de 1970. No parecer de
19 de Janeiro de 1972, relativo ao pedido de adeso do Reino Unido,
Noruega, Dinamarca e Irlanda, a Comisso delimitou o contedo e finalidade
do novel princpio de integrao jurdica: (...) ao tornarem-se membros das
Comunidades, os Estados aderentes aceitam, sem reserva, os tratados e as
suas finalidades polticas, as decises de qualquer natureza tomadas depois
da entrada em vigor dos tratados e as opes feitas no domnio do
desenvolvimento e do reforo das Comunidades; (...) (nfase
acrescentada).

Analisado na perspectiva da sua gnese, este princpio obrigava os novos

Estados-membros a aceitar o patrimnio jurdico e poltico das Comunidades
Europeias. Forjado sobre a ideia fundamental do gradualismo da integrao,
que evolui por etapas que, lgica e irreversivelmente, se sucedem, no
princpio do acervo comunitrio sobressai a sua natureza de directriz
poltica.

Como expresso de um patrimnio comunitrio que urge respeitar, o

princpio do acervo constitui igualmente um critrio de orientao
institucional. O ex-artigo 3, do Tratado da Unio Europeia (verso
Maastricht) estipulava: A Unio dispe de um quadro institucional nico,
que assegura a coerncia e a continuidade das aces empreendidas para
atingir os seus objectivos, respeitando e desenvolvendo simultaneamente o
acervo comunitrio (cfr. actual artigo 13., n. 1, UE).

A nica referncia ao acervo consta do artigo 20., n. 4, UE,

concordante com a sua funo originria de vinculao dos Estados
candidatos adeso.

A relevncia conformadora de um princpio como o do respeito pelo

acervo no depende, em rigor, da sua consagrao textual. Como princpio
inerente ao mtodo comunitrio, do respeito pelo decidido no plano
normativo e poltico, vincula as instituies, rgos e organismos da Unio.
O desaparecimento da base textual do princpio do acervo eurocomunitrio
no foi, contudo, fortuito ou inconsequente. Uma tal opo est relacionada
com o reforo do princpio contratualista resultante do Tratado de Lisboa,
expressamente assumida pelo artigo 48., n. 2, UE, ao admitir que os
projectos de reviso podem, nomeadamente, ir no sentido de aumentar ou
reduzir as competncias atribudas Unio pelos Tratados. Esta disposio,
indita, sublinhe-se, no texto dos Tratados, fundamenta a seguinte
concluso: apenas a vontade soberana e unanimemente expressa por todos
os Estados-membros atravs do processo de reviso no est subordinada
ao respeito estrito do princpio do acervo; j no que se refere aos
procedimentos comuns de deciso poltico-normativa, vigora o princpio do

102
adquirido, de incidncia subordinante tanto para o decisor da Unio como
para o decisor nacional.

D. O princpio da cooperao leal

O princpio da cooperao leal, por vezes tambm designado por princpio

da fidelidade comunitria, alberga vrios sentidos possveis. Na sua origem,
sobressaem consideraes que so comuns aos princpios gerais da boa f e
pacta sunt servanda. A cooperao leal pode ser interpretada como uma
exigncia bsica de no-contradio, no sentido de impor uma coerncia de
actuao, traduzida esta na obrigao de adoptar o comportamento que se
mostre mais favorvel ao cumprimento das obrigaes previstas nos
Tratados.

Quanto sua incidncia subjectiva, o princpio da cooperao leal

vincula tanto os Estados-membros como a Unio Europeia. Com este
sentido, determina o artigo 4., n. 3, UE: Em virtude do princpio da
cooperao leal, Unio e Estados-membros respeitam-se e assistem-se
mutuamente no cumprimento das misses decorrentes dos Tratados

Como sucede com o princpio da subsidiariedade, o princpio da cooperao

leal anda associado ao funcionamento equilibrado e eficaz de qualquer
estrutura descentralizada de deciso, repartida por vrios nveis de deciso
- com particular relevncia no caso de no existir uma relao hierrquica
entre estes diferentes nveis de deciso, como se verifica na articulao
entre a Unio Europeia e os Estados-membros. Em ltima anlise, o dever
da cooperao leal numa estrutura complexa como a comunitria limita a
actuao das instituies da Unio ao respeito das competncias previstas
pelos Tratados.

Vrias disposies dos Tratados regulam de um modo pormenori-

zado os procedimentos de deciso que envolvem uma cooperao
interinstitucional, como exemplos mais significativos, podemos apontar o
artigo 294. TFUE (processo legislativo ordinrio) o artigo 218. TFUE
(concluso de acordos internacionais) e artigo 314. TFUE (aprovao do
oramento da Unio). Em relao aos casos no regulados ou
insuficientemente regulados pelos Tratados, considera-se que o princpio
geral da cooperao leal exige das instituies eurocomunitrias um
comportamento que facilite a tomada de decises e tome, por isso, mais
eficaz a sua actuao em ordem a garantir o cumprimento do Direito da
Unio.

O artigo 13., n.2, UE, explicitou esta obrigao, sob a forma de um

segmento aditado pelo Tratado de Lisboa, com a seguinte formulao: As
instituies mantm entre si uma cooperao leal.

Como princpio geral de vinculao institucional, deve considerar-se a

sua aplicao alargada a todos os patamares de deciso da Unio Europeia,
incluindo os rgos e organismos. Na prtica, o dilogo interinstitucional,
inspirado pelo dever de cooperao leal, tem estado na origem de

103
declaraes e acordos comuns entre as trs Instituies. Em contrapartida,
a celebrao de acordos entre o Parlamento Europeu e a Comisso suscitou
oposio forte da parte do Conselho. Na sequncia do Acordo-quadro de
2000, o Conselho imps modificaes por considerar que certas disposies
violavam o equilbrio institucional definido pelos Tratados. A Declarao n.
3, anexa Acta Final do Tratado de Nice, acautelou a posio do Conselho
ao estabelecer:

(...) quando seja necessrio facilitar a aplicao do disposto no Tratado

que institui a Comunidade Europeia, o Parlamento Europeu, o Conselho e a
Comisso podem celebrar acordos interinstitucionais (), ressalvando,
contudo, que esses acordos no podem alterar nem completar as
disposies do Tratado e s podem ser celebrados com o consentimento
daquelas trs instituies.

O artigo 295. TFUE codifica a jurisprudncia do Tribunal de Justia sobre o

possvel carcter vinculativo dos acordos interinstitucionais e reitera o
respeito pelos Tratados como limite liberdade negociai das instituies. A
mera comparao entre a letra da citada Declarao n. 3 e o novo artigo
295. TFUE poder deixar algumas dvidas sobre a viabilidade jurdica de
acordos a dois. certo que o artigo 295. TFUE no o probe
expressamente, mas, em rigor, pressupe o concurso activo das trs
instituies, seja na fase da negociao seja na fase da concluso. Tendo
em conta que o objectivo o de aperfeioar, tornando mais eficiente, o
quadro de regulao aplicvel cooperao entre as trs instituies
titulares de poderes de deciso normativa, no deve nenhuma destas
instituies ser arredada do processo previsto no artigo 295.TFUE, sob
pena de um eventual acordo bilateral ser considerado, em si mesmo com
independncia do respectivo contedo, um agravo ao princpio do equilbrio
institucional e uma forma ilegtima de cooperao interinstitucional.

E. O principio da transparncia

A actuao institucional segundo critrios de transparncia

um princpio de formao relativamente recente no Direito da Unio
Europeia. Primeiro, no plano das intenes polticas, depois expressamente
incorporado no texto do Tratado, o princpio da transparncia a expresso
de um paralelismo assumido entre os procedimentos inerentes ao Estado de
Direito nos ordenamentos estaduais e os procedimentos de uma Unio de
Direito. Em contraste com a gnese de outros princpios gerais de
vinculao institucional, nascidos da prtica institucional e da chancela
jurisprudencial, o princpio da transparncia exprime a vontade dos Estados-
membros vertida no texto dos Tratados.

A Declarao n. 17, relativa ao direito de acesso informao, e anexa

ao Tratado de Maastricht, registava que a transparncia do processo
decisrio refora o carcter democrtico das Instituies e a confiana do
pblico na Administrao. Por fora desta Declarao, a Comisso foi
convidada a apresentar ao Conselho, o mais tardar at 1993, um relatrio

104
sobre as medidas destinadas a facilitar o acesso do pblico informao de
que dispem as instituies.

Pela Declarao de 25 de Outubro de 1993, solenemente

intitulada sobre a democracia, a transparncia e a subsidiariedade, cada
uma das trs instituies declarantes (Conselho, Comisso e Parlamento
Europeu) comprometeu-se a adoptar medidas apropriadas.

A primeira iniciativa concreta tomou a forma de um cdigo de conduta,

com data de 6 de Dezembro de 1993, aprovado pelo Conselho e pela
Comisso, que definiu os princpios reguladores do acesso do pblico aos
documentos das duas instituies comunitrias em causa.

Com base no cdigo de conduta, o Conselho e a Comisso adoptaram

decises especficas e adaptaram os respectivos regulamentos internos em
ordem a garantir o acesso do pblico aos documentos. As demais
instituies e rgos comunitrios, com excepo dos dois tribunais,
seguiram este movimento e aprovaram decises que definiam as condies
de acesso do pblico aos seus documentos.

Com o Tratado de Amesterdo, o objectivo de garantir um processo

decisrio mais transparente e aberto foi incorporado no prprio texto dos
Tratados institutivos. Sem referir de modo explcito a palavra
transparncia, o ex-artigo 1. do TUE, exigia a todas as instituies e
rgos da Unio, seja no quadro do processo comunitrio de deciso, seja
no mbito do processo de cooperao intergovernamental, que as decises
(sejam) tomadas de uma forma to aberta quanto possvel e ao nvel mais
prximo possvel dos cidados. Por seu lado, e materializando este
desiderato no domnio especfico abrangido pelo Tratado de Roma, o ex-
artigo 255., n. 1, TCE, reconhecia a todos os cidados da Unio e todas
as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede
social num Estado-membro (0) direito de acesso aos documentos do
Parlamento Europeu, do Conselho e da Comisso, sob reserva dos princpios
e condies a definir nos termos dos n. 2 e 3.

As condies de exerccio, incluindo os limites impostos pela

considerao de razes de interesse pblico ou privado, foram
estabelecidas pelo Regulamento (CE) n. 1049/2001, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, em vigor a partir de 3 de
Dezembro de 2001; em curso de reviso aps a entrada em vigor do
Tratado de Lisboa.

O direito fundamental de acesso aos documentos - como tal foi

enunciado pelo artigo 42. da Carta de Direitos Fundamentais da Unio
Europeia - encontra-se limitado no seu exerccio por duas ordens de
excepes:

1) a primeira relativa necessidade de proteger o interesse pblico

(segurana pblica, relaes internacionais, defesa e questes militares,
poltica financeira, monetria ou econmica da Comunidade ou de um

105
Estado-membro) e outros interesses merecedores de tutela (intimidade e
privacidade das pessoas, segredo comercial e industrial, o interesse
financeiro da Unio, a confidencialidade requerida por aqueles que prestam
informaes Unio ou pela legislao dos Estados-membros que
transmitiram a documentao em causa);

2) a segunda atende ao interesse prprio da instncia solicitada por um

pedido de acesso de manter o segredo das suas deliberaes, o que se
poder justificar no caso em que a divulgao possa prejudicar gravemente
o processo decisrio da instituio (v. artigo 4., n. 3, do Regulamento (CE)
n. 1049/2001).

A primeira categoria corresponde a limitaes obrigatrias do direito de

acesso, porquanto a proteco dos interesses referidos no apenas legitima,
como impe uma medida de recusa ou de restrio do acesso aos
documentos, j no segundo caso, estaremos perante uma excepo de
invocao facultativa por parte das instituies, rgos e organismos, que
deve inclusivamente ceder quando um interesse pblico superior imponha
a divulgao.

O princpio da transparncia, consubstanciado no direito de acesso do

pblico aos documentos, no tem, nem poderia ter, uma expresso abso-
luta. As excepes previstas e a interpretao que delas se faa devem
reflectir um equilbrio necessrio, conquanto difcil, entre transparncia e
eficcia do processo decisrio. Mesmo em relao ao processo legislativo,
quer por tradio constitucional aberto e pblico nos direitos dos Estados-
membros, cumpre ter presente a singularidade de um poder legislativo
exercido pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e que envolve, regra
geral, complexas negociaes de composio de interesses nacionais
divergentes. Mais uma vez, e como j vimos a propsito de outros princpios
e critrios de actuao institucional, tm-se por inadequadas, e mesmo
contrrias ao esprito dos Tratados, quaisquer solues jurdicas assentes
sobre a premissa errada da correspondncia absoluta e apriorstica entre o
modelo institucional do Estado e o modelo institucional comunitrio. Em
suma, no estdio actual de evoluo da Unio Europeia, a tradio
constitucional e legislativa do Estado de Direito, uma fonte, e no a nica
fonte, de inspirao do processo gradual de adaptao do modelo decisrio
eurocomunitrio.

O Tratado de Lisboa no se limita a reconduzir o regime previsto no ex-

artigo 255.TCE sobre o direito ao acesso aos documentos. Na verdade, o
princpio da transparncia objecto de referncia em vrias disposies e, o
que mais importante, caracterizado como a expresso de um princpio
da abertura. Trata-se de um princpio mais abrangente no que respeita ao
parmetro de orientao poltica e mais amplo no tocante ao mbito de
aplicao, alargado agora a todas as instituies, rgos e organismos da
Unio. Nos termos do artigo 15., n. 1, TFUE: A fim de promover a boa
governao e assegurar a participao da sociedade civil, a actuao das

106
instituies, rgos e organismos da Unio pauta-se pelo maior respeito
possvel do princpio da abertura (nfase acrescentada).

Em conformidade, o artigo 16., n. 8, UE, estipula que so pblicas as

reunies do Conselho em que este delibere e vote um projecto de acto
legislativo.

Por seu lado, o artigo 298., n.1, TFUE, a propsito dos procedimentos
de deciso em geral, determina: No desempenho das suas atribuies, as
instituies, rgos e organismos da Unio apoiam-se numa administrao
europeia aberta, eficaz e independente.

Nesta evoluo, iniciada com o Tratado de Maastricht, do regime da

confidencialidade para um modelo de transparncia e abertura, permanece
a dvida sobre as regras aplicveis ao domnio da Poltica Externa e de
Segurana Comum (PESC). Por fora do disposto no artigo 40. UE, o
Tratado de Lisboa mantm a separao de procedimentos entre o TUE e o
TFUE. O artigo 15.TFUE no abrange, por isso, os procedimentos de deciso
relativos PESC. A questo de saber se neste domnio de actuao da Unio
est ou no excludo o princpio de transparncia impe que se considere a
existncia de duas disposies pertinentes do estatuto jurdico da Unio: 1)
o artigo 11., n. 3, UE que postula um objectivo geral de coerncia e
transparncia das aces da Unio; 2) o artigo 42. da Carta dos Direitos
Fundamentais que consagra em geral o direito de acesso aos documentos
da Unio, embora o seu exerccio dependa das condies definidas pelos
Tratados (v. artigo 52., n. 2, Carta).

Notas complementares

Sobre a prtica institucional codificada - sob a forma de

declaraes comuns, acordos interinstitucionais ou cdigos de conduta, o
Conselho, a Comisso e o Parlamento Europeu estabelecem entre si regras
de convivncia (e convenincia) institucional com as quais se propem ora
precisar e completar os mecanismos de deciso institudos pelos Tratados
ora antecipar solues que, em rigor, no tm ainda expresso na letra dos
Tratados. Estes arranjos interinstitucionais, elaborados de modo consensual
e paritrio, podem introduzir formas mais ou menos inovadoras de equilbrio
relativo no quadro deste ou daquele procedimento de deciso, a propsito
de um ou de outro aspecto especfico da actuao institucional. No podem,
todavia, envolver uma alterao do mbito respectivo de competncia de
cada uma das instituies e, muito menos, uma modificao dos critrios de
delimitao de competncia entre a Unio Europeia e os Estados-membros.

O Tratado de fuso do Conselho e da Comisso de 1965 previa no seu

artigo 15. que as duas instituies podiam organizar de comum acordo as
modalidades da sua cooperao, faculdade que foi, naturalmente, alargada
ao Parlamento Europeu.

Sobre a questo complexa do valor jurdico destes actos no se pode

encontrar uma resposta unvoca. Esta h-de depender, em primeiro lugar,

107
da natureza concreta do acordo interinstitucional e, em particular, da sua
relao de complementaridade ou de extenso do direito institucional
previsto nos Tratados. Acresce que so as prprias instituies que,
admitindo prudentemente uma relevncia apenas poltica destes acordos,
remetem para o Tribunal de Justia a apreciao do seu (eventual) alcance
jurdico (v. respostas da Comisso e do Conselho a questes escritas de um
deputado do Parlamento Europeu, in JOCE n, C 180,1977, p. 18 e C
259,1977, p. 4, respectivamente). Diferentemente, o Conselho reconheceu
expressamente carcter obrigatrio ao Acordo interinstitucional de 29 de
Junho de 1988 sobre as modalidades de programao oramental no
perodo de 1988-1992 que foi publicado na srie L (legislao do Jornal
Oficial (actos obrigatrios).

Em 1975, a instituio de um processo de concertao anunciada sob

a forma de uma Declarao comum do Parlamento Europeu, do Conselho e
da Comisso (4 de Maro de 1975). A partir de 1992, as trs instituies
comunitrias intensificaram o recurso a este modelo de cooperao. A
disciplina reguladora dos diferentes procedimentos de deciso resulta, pois,
das disposies relevantes dos Tratados ou de protocolos anexos, mas
ainda de declaraes, acordos e cdigos de conduta que, igualmente,
importa conhecer e atender, em especial, v. Declarao comum do
Parlamento Europeu, do Conselho e da Comisso, de 4 de Maio de 1999,
sobre modalidades prticas do novo procedimento de co-deciso (JOCE n.
C148, de 28.5.1999, p. 1); Acordo interinstitucional do Parlamento Europeu,
do Conselho e da Comisso, de 6 de Maio de 1999, sobre a disciplina
oramental e o aperfeioamento do procedimento oramental (v. JOCE n.0 C
172, de 18.6.1999, P.1).

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