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Direito e Inovao no Brasil: gargalos jurdico-institucionais
12/02/2015 15:10
Blog do Editor

Diogo R. Coutinho ePedro S. B. Mouallem

No novidade que a capacidade de um pas gerar inovaes demanda um complexo arranjo


institucional no qual a ao governamental no apenas no pode ser dispensada, como se mostra
decisiva para o desempenho das empresas ou firmas inovadoras, desde as grandes s pequenas. O
Estado no o agente diretamente responsvel pela inovao, mas sem ele no possvel reunir as
condies institucionais para que ela ocorra. A inovao , por isso, resultado da habilidade da poltica
pblica estruturar arranjos capazes de induzir as empresas a investir em inovao, bem como a
estimular a interao entre elas, as universidades e o prprio Estado.

A complexidade institucional em torno das polticas de inovao se traduz quando se tem em mente os
chamados Sistemas Nacionais de Inovao (SNI), termo cunhado na dcada de 1980 e que traduz,
resumidamente, a existncia de um conjunto complexo de instituies cuja atuao coordenada
determina o desempenho inovador de um pas. Erguer e aperfeioar um SNI provavelmente uma das
mais complexas tarefas de criao institucional que se pode imaginar no campo das polticas pblicas.
Esse desafio enfrentado pelo Brasil atualmente e nele possvel contar com um nada desprezvel
arcabouo jurdico resultante, historicamente, do acmulo em camadas geolgicas de instituies
criadas em diferentes contextos e fases desde a segunda metade do sculo passado. Os mais
significativos gargalos inovao no Brasil no resultam tanto da falta de normas jurdicas, mas da
visvel dificuldade de faz-las operar simultnea e harmonicamente. H tambm problemas localizados
que afetam instituies regidas por arcabouos normativos anacrnicos.

Indicadores da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) de 2011 mostram a persistncia da baixa


capacidade das empresas inovarem e o baixo ritmo de crescimento das inovaes na indstria por
exemplo, a razo entre investimentos privados em P&D (atividades internas e aquisio externa) e
inovao sobre o PIB continua patinando ao redor 0,59% (muito prximo ao patamar de 0,58%
registrado em 2008). Esse fraco desempenho , em boa medida, produto da inefetividade e da
desarticulao do SNI brasileiro. Uma srie de obstculos muitos de ordem jurdico-institucional
ainda impossibilita o pas de dar um salto em cincia e tecnologia, em resumo. De modo esquemtico,
entendemos que os gargalos inovao no Brasil podem ser agregados em famlias, que renem
aspectos jurdico-institucionais comuns.

Gargalos de coordenao entre rgos pblicos

A deficiente coordenao entre rgos pblicos um bice significativo inovao. As polticas de


inovao no Brasil so concebidas e implementadas, simultaneamente, por diversos rgos estatais
ministrios (principalmente, MCTI, MDIC e MEC) e agncias (FINEP, CNPq, AEB, BNDES, ABDI,
CAPES e outras) que, entretanto, atuam em reduzido grau de sintonia. O obstculo maior, vale notar,
no est no fato de haver muitos rgos envolvidos na estrutura de governana da poltica, mas em no
haver coordenao e articulao permanentes entre eles. A despeito de mudanas recentes no sentido
de se criar e aprimorar instncias de coordenao na alocao de recursos, a estrutura governana da

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poltica de inovao no pas ainda se mostra deficiente, resumidamente, em razo de intersees,
sobreposies e falta de clareza na definio dos papeis dos diversos atores institucionais.

De outro lado, a reduzida de coordenao ainda maior quando se trata dos rgos de controle. Nota-se
a ausncia de entendimento comum entre os gestores das polticas, de um lado, e seus controladores, de
outro. Estes ltimos tm sido, no raro, excessivamente rgidos, baseando sua atuao em
interpretaes bastante restritivas da legislao. Como resultado, o rigor das instncias de controle no
se coaduna com o esforo dos rgos gestores de estimular atividades inovadoras, principalmente
porque se centra mais nos trmites processuais para concesso de um dado incentivo que nos
resultados pretendidos por ele. O atual padro de controle, a um s tempo dbio e rgido, produz pelo
menos duas consequncias deletrias inovao: (i) gera tempo perdido ao pesquisador brasileiro no
cumprimento de procedimentos (se comparado ao padro internacional), tornando projetos de pesquisa
brasileiros muito mais custosos e (ii) contribui com a formao de um ambiente de incerteza ainda
maior que, somado legislao confusa em certos casos obsoleta, explicam as reclamaes frequentes
de insegurana jurdica em torno destas atividades.

Gargalos de sinergia nas relaes pblico-privadas

Entre setor pblico e empresas privadas tambm h pouca sinergia e articulao em favor da inovao.
Isso quer dizer que aes estatais e empresariais tm, muitas vezes, andado em descompasso umas com
as outras e que ainda parece faltar um arranjo institucional capaz sintonizar agendas e incentivos e
aproximar essa relao no campo da inovao. Um primeiro vetor desse gargalo est na dificuldade de
se canalizar recursos: polticas de subveno destinam-se primordialmente s universidades e centros
de pesquisa (ICTs) e no s empresas, o que se deve ao desenho de incentivos criados pela Lei de
inovao e pela Lei do Bem.

Outro vetor est na fragilidade da relao entre Estado, empresas e universidades: (i) primeiro, por certa
persistncia da lgica do modelo linear de inovao. Exemplo o atual critrio para acesso a bolsas de
pesquisas, produo cientfica, que no tem contribudo ao crescimento da produo tecnolgica no
pas vide a disparidade entre o crescente nmero de publicaes brasileiras em peridicos
internacionais e baixo nmero de patentes depositadas em perodo recente; (ii) segundo, pela
deficincia na formao de profissionais para atuar tanto nos rgos de controle a formao
excessivamente formalista dos juristas deve ser lembrada neste quesito , quanto nas agncias de
fomento e no mercado (nestes casos, a soluo passaria pelo fortalecimento a formao profissional em
reas mais intensivas em conhecimento e estmulo s chamadas carreiras hbridas); (iii) terceiro, por
problemas envolvendo procedimentos de proteo de propriedade intelectual, seja quanto
morosidade do Instituto Nacional da Propriedade Intelectual (INPI) no registro de patentes, seja quanto
aos obstculos relativos transferncia de tecnologia visando ao uso comercial da inovao.

Gargalos de aprendizado e experimentao na poltica

recorrente o argumento de que o sucesso de polticas de inovao depende de esforo contnuo de


reviso e aperfeioamento, isto , demanda uma estrutura que possibilite e estimule o que se chamou de
policy learning. Esse processo demanda, de um lado, certo grau de experimentalismo e, de outro, a
capacidade de avaliar as aes de poltica pblica e aprender com a prpria experincia ao longo do
tempo. Alm dos obstculos intrnsecos avaliao do processo inovativo por exemplo, a
discordncias quanto aos indicadores de resultado e impacto , o prprio desenho jurdico de avaliao
apriorstica de projetos individuais destinados inovao representa, em nosso caso, um entrave
experimentao e ao aprendizado na poltica, pois nele h pouco espao para sua calibragem e
aperfeioamento. Por envolver um significativo grau de incerteza (que lhe prpria), a atividade de
inovao, em suma, requer das agncias estatais um modelo de acompanhamento e avaliao contnuo
e mais sofisticado, que possibilite uma avaliao mais completa e, ao mesmo tempo, sujeita reviso.

Gargalos de seletividade na poltica

Por fim, o fraco desempenho brasileiro est ligado tambm dificuldade por parte do Estado em
desenhar polticas que priorizem de modo efetivo setores mais intensivos em inovao, isto , de se
criar polticas mais focadas e seletivas, evitando a pulverizao de recursos das polticas. Assim,
frequentemente, tem-se optado por beneficiar um grande nmero de projetos, em detrimento da
estratgia de concentrar dispndios em poucos deles, prioritrios. Nesses casos, o que est em jogo a
legitimidade da atuao estatal para decidir sobre atores ou setores a que se destina o apoio pblico. Os
atuais procedimentos destinados a garantir legitimidade e lisura do processo de acesso aos recursos
inibem polticas seletivas por parte do Estado e criam situaes frequentes de acusao de gestores por
prtica favorecimento ilcito. E nessa dinmica, boa parte dos esforos e recursos ainda acaba sendo
destinada a setores consolidados e tradicionais em detrimento de setores mais inovadores. H, em
resumo, um caminho desafiador de construo e reforma jurdico-institucional a ser percorrido. Antes
que nos perguntemos se de fato vale a pena trilh-lo, bom lembrar que sem investimento institucional
em inovao o desenvolvimento econmico fica ameaado.

Diogo R. Coutinho professor da Faculdade de Direito da USP


Pedro S. B. Mouallem mestrando na Faculdade de Direito da USP

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