Revista Brasileira de Poltica Internacional Services on Demand

On-lineversion ISSN 1983-3121

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Rev. bras. polt. int. vol.48 no.1 Braslia Jan./June 2005
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http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73292005000100002
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A poltica externa brasileira e os desafios da How to cite this article

cooperao Sul-Sul Curriculum ScienTI

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Brazilian foreign politics and the challenge of South

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Maria Regina Soares de Lima
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Professora do Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro Iuperj
e do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica More
do Rio de Janeiro IRI-PUC/Rio (mrslima@iuperj.br)
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RESUMO

No artigo se examina a relao entre o Brasil, a frica do Sul e a ndia, que apesar de apresentarem diferenas
internas e histricas, so vistos como potncias regionais, com relevante impacto na conjuntura internacional,
principalmente na funo de interlocutor entre as grandes e pequenas potncias. Com um especial enfoque na
poltica brasileira, revela uma semelhana entre a poltica externa dos dois ltimos governos (FHC e Lula)
quanto a estratgias de estabilidades na agenda diplomtica, e ainda pela posio tradicional frente aos
mecanismos multilaterais.

Palavras-chave: Brasil, ndia, frica do Sul, Cooperao, Multilateralismo

ABSTRACT

The article examines the relations among Brazil, India and South africa, that, despite historical internal
differences, are regarded as regional powers, with relevant impact on the international conjuncture, specially
when functioning as interlocutors for great and small States. With a special emphasis on Brazilian foreign
politics, it discloses similar patterns comparing foreign politics in Brazil in the past two governments (FHC and
Lula), regarding stability strategies in the diplomatic agenda and the traditional position assumed when dealing
with multilateral mechanisms.

Key words: Brazil, ndia, South Africa, Cooperation, Multilateralism

Introduo
A frica do Sul, o Brasil e a ndia so considerados pases intermedirios. Ainda que no exista acordo entre os
especialistas com relao definio precisa do conceito, este geralmente inclui pelo menos um dos trs
fatores: capacidades materiais, uma medida de auto percepo e o reconhecimento dos outros Estados, em
especial das grandes potncias. Estes trs pases tm uma caracterstica comum, so "potncias regionais" e tal
condio lhes assegura uma relevncia internacional adicional. Ainda que o conceito tenha sido grandemente
utilizado na dcada de 1970, quando os grandes pases em desenvolvimento desenvolviam polticas assertivas
no plano internacional, este ainda tem importncia no mundo globalizado e unipolar. Na verdade, esta categoria
de pases pode ser pensada como representando dois perfis internacionais particulares, a partir de duas
identidades internacionais distintas.

A primeira, referida ao mundo da poltica, poderia ser denominada de system-affectingstatea partir da

conhecida definio de Keohane (1969). Nesta categoria esto aqueles pases que dispondo de recursos e
capacidades relativamente limitadas, comparativamente s potncias, mas com perfil internacional assertivo
valorizam as arenas multilaterais e a ao coletiva entre pases similares de forma a exercer algum meta de
poder e influenciar nos resultados internacionais. Nestes foros, em especial naqueles em que o consenso
1

necessrio para a deciso ou que prevalece o princpio da igualdade da participao, geralmente so

interlocutores relevantes, em particular como mediadores entre os grandes e os pequenos. A segunda
2

identidade, referida economia global, a de "grande mercado emergente", categoria cunhada pelo USTrade
Representative, que faz referncia aos grandes pases da periferia que implementaram as reformas econmicas
do conhecido receiturio do Consenso de Washington: privatizao, liberalizao comercial, desregulamentao
da economia e reforma do Estado. ndia, Indonsia, frica do Sul, Coria do Sul, Turquia, Polnia, Rssia,
Argentina, Brasil e Mxico foram definidas como pertencentes a esta categoria (Sennes, 2001: 64) Nesta
identidade, credibilidade e estabilidade macroeconmica so duas moedas de grande valor no mundo
globalizado e as iniciativas internacionais so pensadas como mecanismos para "encapsular" (lockin) as
reformas domsticas. A ao coletiva com paises semelhantes geralmente subestimada, at porque prevalece
a cooperao com os pases desenvolvidos.

Nos anos 60 e 70 pases como a ndia, o Brasil e o Mxico eram considerados system-affectingstates, na
medida em que tinham presena internacional multifacetada, participavam de vrios foros de negociao
comercial e de segurana no Gatt e nas Naes Unidas e eram reconhecidos como interlocutores vlidos.
Comum entre eles, a articulao de suas polticas externas em torno de dois objetivos centrais:
desenvolvimento econmico e autonomia poltica (Sennes, 2001: 44). A frica do Sul no estava includa neste
grupo uma vez que, at a dcada de 1990, o sistema de apartheidpraticamente excluiu aquele pas da coalizo
terceiro-mundista. Atualmente, porm, todos os quatro so identificados como mercados emergentes. Isto
estaria indicando que o primeiro conceito no tem mais referente emprico e, portanto, perdeu relevncia
analtica? Do meu ponto de vista, a resposta no; ambos continuam a ter referente e relevncia.

Porm, h que se levar em conta que no contexto de hegemonia dos mercados, crise dos modelos de
desenvolvimento da periferia e fim da rivalidade Leste-Oeste, no apenas as negociaes Norte-Sul, palco do
protagonismo poltico da coalizo terceiro-mundista, e a cooperao Sul-Sul, espao de afirmao da identidade
daquela coalizo, se modificaram profundamente, como alguns dos pases que integraram no passado a
categoria dos system-affectingcountries, hoje, se acomodaram na condio de mercados emergentes. Outros,
porm, esto buscando compatibilizar estes dois perfis internacionais. Meu principal objetivo neste trabalho
demonstrar que o Brasil busca conciliar estas duas identidades, mesmo em um contexto de graves restries
sistmicas, econmicas e polticas. Meu secundo objetivo sugerir que a viabilidade da cooperao IBSA
depende exatamente da compatibilidade, "tensionada" verdade, destes dois perfis internacionais. Em certo
sentido, uma das estratgias discursivas dos pases hegemnicos postular estes dois papis como
contraditrios, no caso dos pases perifricos. como se observssemos uma volta ao sculo passado, aos anos
20, mais especificamente, quando as potncias faziam a distino na estrutura decisria da Liga das Naes
entre as potncias com interesses gerais e os pases com interesses particulares. Apenas aos primeiros estava
reservado protagonismo poltico nas arenas globais.

As bases regionais e institucionais da poltica externa brasileira

Conhecer a insero geopoltica do Brasil crucial para se entender a definio de seus interesses nacionais,
entendidos os ltimos como as orientaes substantivas das polticas internacionais do pas, bem como a viso
da elite pertencente comunidade de poltica externa. Um dos principais vetores da insero internacional do
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pas tem sido sua localizao no Hemisfrio Ocidental, historicamente uma rea da projeo de poder e
influncia econmica e cultural dos Estados Unidos, mas que, com exceo da Segunda Guerra Mundial, de
escasso valor estratgico na poltica externa daquele pas. Por outro lado, o Brasil tem se deparado com um
contexto geopoltico regional estvel, uma vez que j no final do sculo XIX e incio do XX, havia resolvido a seu
favor praticamente todos os conflitos territoriais com seus vizinhos, a ponto de se autodenominar um "pas
geopoliticamente satisfeito". Em certo sentido e ao contrrio de seus vizinhos, o processo de construo do
Estado brasileiro foi realizado antes, pelo recurso negociao diplomtica do que pela guerra. Finalmente,
desde a segunda metade do sculo XX, o Brasil ocupa uma posio econmica dominante com relao aos
demais pases sul-americanos.

A tabela 1, a seguir, apresenta dados sobre o Produto Interno Bruto dos pases sul-americanos, desde 1999.
Ainda que se observe uma tendncia de queda, em valores absolutos, do PIB de praticamente todos os pases, a
diferena do peso econmico do Brasil com relao aos demais significativa, no apenas no ordenamento
regional, mas tambm mundial. Na regio latino-americana, o Brasil ultrapassado apenas pelo Mxico.

Esta situao peculiar de situar-se no quintal da rea de influncia norte-americana e, simultaneamente,

constituir-se na potncia econmica regional em um contexto geopoltico estvel, gerou um sentimento peculiar
entre as elites brasileiras. As definies de ameaas externas e as percepes de risco so basicamente
derivadas de vulnerabilidades econmicas e no de segurana. Sendo as principais vulnerabilidades, na viso
das elites, de natureza econmica, a poltica externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na
verdade, esta ltima tem sido considerada como um dos principais instrumentos para propsitos de
desenvolvimento.

A industrializao brasileira ocorreu de fato a partir da segunda metade do sculo XX, e constituiu um dos casos
mais bem sucedidos, entre os pases em desenvolvimento, do modelo de industrializao por substituio de
importaes, cuja inspirao intelectual foi a teoria de desenvolvimento da Cepal e cujas principais
caractersticas eram forte induo estatal, relativa discriminao com relao s importaes e participao do
investimento estrangeiro nos diversos setores industriais. Nos anos 60 e 70, adicionou-se um componente
exportador a esta estratgia de desenvolvimento. A poltica externa foi um instrumento importante deste
modelo, no apenas de mandado tratamento diferencial no mbito do regime de comrcio e da constituio de
um Sistema de Preferncias Generalizado nos pases desenvolvidos, bem como abrindo novos mercados e
oportunidades de cooperao econmica nos pases do Sul.

Padres de desenvolvimento criam novas idias, interesses e instituies e uma vez iniciado um deles muito
difcil mudar as instituies e os interesses. Algumas vezes, as condies internacionais que induziram uma
determinada trajetria podem se modificar sem que se modifiquem as instituies, interesses e idias
vinculados trajetria prvia. Padres de desenvolvimento so trajetria dependente. No caso brasileiro, esta
constatao no poderia ser mais verdadeira. Exatamente por ter sido um caso de sucesso na criao de um
parque industrial complexo, a mudana de trajetria s vai ocorrer nos anos 90, diante de graves restries
econmicas e polticas sistmicas e da crise fiscal do Estado. Mas assim mesmo, o processo de ajuste estrutural
e reforma econmica foi mais incremental, comparando-se com os casos da Argentina e Mxico, na Amrica
Latina. Ainda que o Ministrio de Relaes Exteriores no tenha sido uma das instituies criadas pelo padro de
desenvolvimento orientado para dentro, esta agncia foi crucial na sustentao e consolidao externa daquele
modelo. Duas implicaes da decorrem: por um lado, a legitimidade domstica desta agncia na sua qualidade
de um dos instrumentos do projeto de desenvolvimento do pas, por outro, o legado desenvolvimentista
presente na memria institucional do MRE, que permaneceu mesmo depois da crise e trmino daquele modelo.

No plano das instituies polticas, o pas uma repblica presidencialista federativa. A combinao de um
sistema de governo presidencialista, sistema multipartidrio e de representao proporcional, gerou o que os
analistas polticos denominam um "presidencialismo de coalizo" (Santos, 2003). Ainda que a Constituio
brasileira assegure ao Executivo amplos poderes de decreto, esta combinao de fatores gera a necessidade da
formao de coalizes de governo, tal como no sistema parlamentar. Esta prtica tem contribudo para a
estabilidade democrtica, permitindo que ocorra rotatividade entre as principais foras polticas do pas,
inclusive a eleio de um presidente oriundo de um partido de esquerda, mas torna muito alto o custo de
processos de mudana legislativa, que aumentam ainda mais, quanto mais ampla e heterognea for a coalizo
de governo. Tanto o governo Fernando Henrique Cardoso, quanto o de Lus Incio Lula da Silva podem ser
assim caracterizados, mas o primeiro enfrentou menores problemas para obter apoio legislativo s suas
propostas de polticas pblicas do que o atual presidente.

Duas polticas governamentais tm sido mais insuladas do jogo legislativo: a poltica econmica e a poltica
externa, mas por razes diferentes. Tanto no governo Cardoso, quanto no governo Lula, a poltica
macroeconmica contou com a clara delegao do presidente e de seus mandatrios, que geralmente ocupam
uma oposio de poder indiscutvel na estrutura burocrtica do governo. As medidas econmicas objeto de
legislao especfica so iniciadas pelo Executivo, que utiliza para sua aprovao seus amplos poderes de
decreto. O insulamento burocrtico da poltica externa tem outras causas. Ainda que esta no tenha o poder
prprio e a autonomia, gozados pela poltica econmica, a poltica externa tem contado com a delegao das
elites polticas em geral e do Congresso em particular, legitimidade atestada pela estabilidade do princpio
constitucional da competncia do Executivo na conduo da poltica externa (Castro Neves, 2003). Esta
delegao fruto da percepo entre as foras polticas e sociais de que a poltica externa tem sido um
instrumento de desenvolvimento importante, ou pelo menos assim o foi no perodo do modelo de substituio
de importaes. Neste sentido, a mudana do modelo de insero internacional com a abertura econmica e as
modificaes decorrentes na poltica externa, em especial a adeso do Brasil aos novos regimes econmicos
internacionais, de propriedade intelectual, servios e outras sistemas normativos internacionais, tendem a erodir
esta delegao prvia, na medida em que a internalizao de novas normas e disciplinas internacionais
inevitavelmente gera a politizao interna da poltica externa.

Um outro fator que assegura grande autonomia decisria ao MRE o desinteresse relativo da opinio pblica em
geral pelas questes de poltica externa. Um indicador deste desinteresse a escassa disputa entre as foras
partidrias com relao ao posto de Ministro das Relaes Exteriores, confirmando o dito popular que poltica
externa no d votos (das dez nomeaes para a chefia do MRE feitas entre 1985 e 2003, apenas trs foram
para polticos com filiao partidria). Os jornais brasileiros, com pouqussimas excees, dedicam um espao
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pequeno poltica externa. Mesmo questes relevantes da agenda externa, como a postulao brasileira a um
assento permanente nas Naes Unidas ou o envio recente de tropas brasileiras para uma misso de paz no
Haiti, no mobilizam a opinio pblica nem provocamos debates que normalmente ocorrem, por exemplo, no
vizinho argentino.

Estas caractersticas institucionais da poltica externa, conjugadas com a natureza profissional da burocracia
diplomtica, que a aproxima do modelo do civilserviceclssico, tm garantido bastante autonomia na
formulao da poltica externa e uma relativa continuidade das orientaes da mesma. Este insulamento,
porm, tende a ser disfuncional na medida em que a agenda externa se modifique com a introduo de novos
temas e novos atores e a prpria internalizao dos acordos internacionais politizem a poltica externa. Estas
transformaes podem modificar este quadro de delegao/abdicao, que caracteriza sua base poltico-
institucional domstica. De modo geral, na viso da comunidade de poltica externa a avaliao da poltica
exterior bastante positiva. Contudo, aparece uma crtica velada ao insulamento diplomtico no sentido de que
o MRE no daria ao Congresso e s foras polticas e sociais a ateno necessria na formulao da poltica
exterior (Souza 2002: 86-93). Este dado um indicador de que a mudana de natureza da poltica exterior, em
funo de sua maior politizao, possa induzir modernizao dos arranjos institucionais existentes, de modo a
levar em conta os novos atores e interesses domsticos com orientao internacional.

No plano mais geral da agenda externa tradicional h um amplo consenso entre os operadores diplomticos e as
elites em geral na crena de que o pas est destinado a ter um papel significativo na cena nacional e a
expectativa do reconhecimento desta condio pelas grandes potncias, em funo de suas dimenses
continentais, de suas riquezas naturais e da "liderana natural" entre os vizinhos (Souza, 2002: 19-21). A
aspirao pelo reconhecimento internacional foi perseguida por via de uma presena ativa nos fruns
multilaterais desde a segunda metade do sculo XIX, quando surgiram os primeiros esforos de coordenao
multilateral e, posteriormente, na constituio das Ligas das Naes, em que o Brasil empenhou-se em
conseguir obter um assento permanente na organizao (Garcia, 2000). Como ocorreu naquele momento e nos
anos seguintes, o Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes potncias e as demais, posicionando-se
na defesa dos direitos das potncias menores e, simultaneamente, aspirando conquistar o statusequivalente ao
das grandes potncias.

O fim do regime militar em 1985 e posteriormente o fim da Guerra Fria reacenderam nas elites brasileiras a
aspirao de um papel influente na configurao da nova ordem no bojo do movimento de reforma das
instituies internacionais. Em uma pesquisa de elites, realizada em 2001, a aspirao de transformar o Brasil
em um ator relevante na poltica internacional absolutamente consensual (Souza 2002: 3). O que estes e
outros estudos sobre a opinio das elites revelam que esta aspirao constitutiva da prpria identidade
nacional, j que a percepo que as elites tm da identidade nacional constitui o substrato conceitual de sua
projeo externa, "pautada principalmente no desejo de exercer um papel protagnico. Um territrio de
propores continentais, com dez vizinhos contguos, grande populao, uma economia diversificada e notvel
uniformidade cultural e lingstica so os diferenciais que conformam este sentimento de identidade, bem como
essa expectativa de liderana" (Souza, 2002: 19; Lafer, 2001).

O consenso entre elites e a estabilidade desta expectativa de participao e liderana no impediram que o pas
seguisse modelos diferenciados de poltica externa que podem ser vistos como meios distintos para se obter o
mesmo fim. De forma simplificada, poderiam ser identificadas duas estratgias internacionais seguidas pelo pas
a partir de meados do sculo XX: a de "bandwagoning"expressa na relao especial com os EUA e a de
equilbrio.

Os momentos em que a aliana especial guiou os passos da diplomacia foram vrios, os mais significativos
mencionados a seguir. No governo Vargas, a aliana poltica com os EUA durante a Segunda Guerra Mundial
redundou na implantao da indstria siderrgica no pas e no reequipamento militar (1939-1942) (Moura,
1980). Durante a Guerra Fria, os militares e as elites conservadoras civis tinham naquele pas um aliado
importante para seus projetos de poder redundando no golpe militar de 1964. Mais recentemente, na fase de
reestruturao do modelo de substituio das importaes, o alinhamento aos EUA funcionou como um avalista
das mudanas econmicas iniciadas no governo Collor de Mello com a abertura comercial no incio dos anos 90.
Uma caracterstica da aliana especial com os EUA foi seu sentido instrumental, como meio de concretizao dos
projetos domsticos das elites brasileiras e como instrumento equilibrador das rivalidades regionais, em
particular com a Argentina.

O modelo do equilbrio se caracteriza pela busca de alianas regionais e extra-regionais como mecanismos
equilibradores de poder. A "diversificao da dependncia" marcou diversos momentos da poltica externa no
ps-Segunda Guerra. Nos anos 30, a "poltica de barganhas" do governo Vargas (1935-1937) expressou a idia
de buscar na Europa, uma parceria econmica e tecnolgica alternativa (Moura, 1980). Algumas dcadas
depois, a "opo europia" foi posta em prtica pelo governo militar do general Geisel na parceria com a ento
Alemanha Federal, para a aquisio do ciclo completo do combustvel nuclear. Finalmente, em dois momentos
da histria recente, o modelo da autonomia/equilbrio guiou os passos da poltica externa, na "poltica externa
independente" (1961-1964) e no "pragmatismo responsvel" (1970-1975). Uma das vertentes fortes do modelo
autonomista foi o exerccio de liderana nas questes Norte-Sul tais como debatidas em arenas como o Gatt e a
Unctad. A vertente de capacitao militar e em tecnologias sensveis esteve presente apenas nos governos
militares, culminando com a recusa brasileira em assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear em 1968 e a
assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha em 1975.

Naturalmente que as mudanas sistmicas que culminam na dcada de 1990, com a consolidao da
globalizao produtiva e financeira e a configurao de uma ordem unipolar, por um lado e o processo de
redemocratizao com a posse de um governo civil em 1985 e a promulgao de uma nova constituio em
1988, por outro contriburam para solapar as bases econmicas e polticas dos modelos prvios de poltica
externa. Entre os fatores que se modificaram dois devem ser mencionados. Por um lado, observou-se a adeso
brasileira aos regimes de direitos humanos e de controle de tecnologia sensvel dos quais o pas estivera
afastado durante todo o regime militar. Por outro, o regionalismo e, em especial, as relaes com a Argentina,
apartir da criao do Mercosul em 1991, assumiram uma salincia e um significado totalmente distinto do
padro de afastamento/hostilidade que historicamente caracterizaram aquelas relaes.

Curioso, porm, que apesar de todas estas mudanas domsticas e internacionais tenha se mantido a
aspirao das elites com relao ao papel protagnico do pas, conforme demonstrado nas pesquisas sobre as
opinies da comunidade brasileira de poltica externa. Mas tal como no passado, as elites se dividem quando se
trata de escolher estratgias concretas de insero internacional. Neste particular, dois modelos ressaltam nas
preferncias das elites, configurando-se duas alternativas de poltica externa, na atualidade. A primeira delas
poderia ser denominada de busca da credibilidade, na medida em que o foco de fora para dentro. A
globalizao considerada o principal parmetro para a ao externa e seus benefcios s podem ser alcanados
pelas reformas internas que expandam a economia de mercado e promovam a concorrncia internacional. Tal
estratgia parte da constatao de que o pas no possui "excedentes de poder" e, portanto, s o fortalecimento
dos mecanismos multilaterais pode refrear "condutas unilaterais no cenrio internacional". Na estratgia da
credibilidade, a autonomia nacional "derivada capacidade de cooperar para a criao de normas e instituies"
internacionais (Souza,2002: 22). Nesta percepo, o pas deve ajustar seus compromissos internacionais s
suas capacidade reais. A restaurao da confiabilidade e da credibilidade internacionais est associada
vinculao da poltica externa poltica econmica interna.

A estratgia oposta pode ser denominada de autonomista e combina o objetivo de projeo internacional com a
permanncia do maior grau de flexibilidade e liberdade da poltica externa. Crtica da avaliao positiva dos
frutos da liberalizao comercial e dos resultados benficos da adeso aos regimes internacionais, esta viso
preconiza uma "poltica ativa de desenvolvimento" e a necessidade de se "articular um projeto nacional voltado
para a superao dos desequilbrios internos em primeiro lugar". A insero ativa deve ser buscada na
"composio com pases que tenham interesses semelhantes e se disponham a resistir s imposies das
potncias dominantes". A viso autonomista critica a tese da "insuficincia de poder" defendida pela estratgia
da credibilidade, e a "postura defensiva" da decorrente. Uma preocupao entre os defensores de uma
estratgia autonomista que o Brasil no dispe de elementos de dissuaso militar, nem poder de veto no
Conselho de Segurana da ONU que possam respaldar negociaes comerciais com parceiros mais poderosos.
Como a dimenso soberanista marcante nesta viso, prevalece certa relutncia em aceitar arranjos
multilaterais que impliquem delegao de autoridade a instncias supranacionais (Souza, 2002: 23-25).

Estas duas estratgias de insero internacional do Brasil, segundo as preferncias da comunidade de poltica
externa, guardam alguma semelhana com as orientaes da poltica externa no perodo ps-Guerra Fria. Na
prtica, a gesto externa do governo Fernando Henrique Cardoso estaria mais prxima da estratgia de
"credibilidade" e a de Lus Incio Lula da Silva da de "autonomia". Contudo, no plano da diplomacia econmica
multilateral, as orientaes destes dois governos no so muito diferentes: a revitalizao e ampliao do
Mercosul; a intensificao da cooperao com a Amrica do Sul e com os pases africanos; "relaes maduras"
com os Estados Unidos; importncia das relaes bilaterais com potncias regionais como China, ndia, Rssia e
frica do Sul; ampliao do nmero de membros permanentes no Conselho das Naes Unidas; participao nos
principais exerccios multilaterais em curso Rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio, negociao
da Alca e entre Mercosul e Unio Europia , assim como na conformao das novas regras que iro reger as
relaes econmicas com vistas defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento. Essa relativa
estabilidade da agenda diplomtica reflete tanto o peso da geografia nas relaes internacionais dos pases,
quanto o efeito inercial da participao em longos processos de negociao econmica multilateral.

A principal diferena entre os dois governos de perspectiva, da viso da ordem internacional de cada um
deles. Ao buscar consolidar relaes com a corrente principal da economia global Estados Unidos, Europa e
Japo , repudiando assim as orientaes terceiro-mundistas, um dos eixos do modelo autonomista pretrito, o
governo Fernando Henrique Cardoso enfatizava uma determinada perspectiva da ordem mundial, representao
esta, prxima ao que alguns analistas denominam o sistema geoeconmico de Clinton. Isto , uma ordem em
que a globalizao a tendncia dominante, com o predomnio indiscutvel dos Estados Unidos, com base na
sua superioridade militar, econmica e tecnolgica.

Tal como articulado no modelo da credibilidade, a restaurao da confiabilidade internacional est associada
tanto adeso aos regimes internacionais dos quais o pas esteve afastado durante o regime militar, quanto
adeso ao compromisso com a estabilizao macroeconmica e a manuteno da governabilidade, de acordo
com o lxico das agncias financeiras e do mercado internacional. Tanto assim que a ortodoxia no plano
macroeconmico foi acompanhada de uma poltica externa cujo principal vetor foi a participao ativa nos
mbitos multilaterais.

O entendimento da ordem internacional que transparece nos pronunciamentos e iniciativas do governo Lula
distinto. Ainda que reconhecendo o predomnio militar dos EUA, a avaliao da ordem econmica mais
matizada, em funo da criao do euro que enfraqueceu o poder do dlar e, conseqentemente, fortaleceu a
Unio Europia. Em um mundo menos homogneo e mais competitivo, haveria espao para um movimento
contra-hegemnico cujos eixos estariam na Europa ampliada, com a incluso da Rssia e na sia, onde
potncias como China e ndia podem vir a representar um contraponto aos EUA na regio.

Nessa percepo, a unipolaridade no consegue se legitimar, pois a tentao imperial permanente o que,
simultaneamente, estimula o investimento das demais potncias em um esforo contra-hegemnico. Em um
contexto mundial com vetores multipolares, o exerccio multilateral, em particular nos fruns polticos, torna-se
crucial para atenuar a primazia norte-americana e conter seus impulsos unilaterais, que se tornariam inevitveis
em uma ordem internacional sem competidores ou opositores.

Ainda que seja cedo para uma avaliao da poltica externa do governo de Lula, sua caracterstica distintiva com
respeito ao anterior combinar uma poltica macroeconmica ortodoxa, em tudo semelhante de seu
antecessor, e uma poltica externa heterodoxa muito prxima da estratgia autonomista articulada pela
comunidade de poltica externa, como vimos anteriormente. Dada as injunes internacionais que o governo
Lula experimenta, sua poltica externa parece constituir um dos domnios escolhidos para a reafirmao de seu
compromisso com a mudana e com uma agenda social-democrata. No plano das aes diplomticas, ressalta-
se o forte componente de uma tpica poltica de equilbrio em relao potncia global com base em alianas
com outras potncias mdias, dentro e fora do espao regional sul-americano, como o caso, por exemplo, da
iniciativa IBSA.

De um ponto de vista analtico, a estratgia da credibilidade tem mais pontos de contato com a identidade de
um mercado emergente, em oposio a da autonomia que se aproxima mais de uma de system-affectingstate.
No governo Cardoso, as aes de poltica externa foram subsidirias prioridade conferida manuteno da
estabilidade e da credibilidade. No governo Lula, ao contrrio, a poltica externa parece ter se desvinculado da
ortodoxia macroeconmica em curso. O legado desenvolvimentista, conservado por algumas burocracias do
Estado brasileiro, recuperou espao na poltica externa deste governo. Mas ao contrrio da estratgia
autonomista do regime militar, a identidade de um pas system-affectinge a estratgia de equilbrio, incluem,
no contexto democrtico atual, um forte vis de cooperao regional e a renncia dissuaso militar nuclear,
dois ganhos obtidos com a promulgao da Constituio de 1988.

O Brasil e a regulao multilateral da segurana e do comrcio internacionais

Uma ativa presena e participao em arenas multilaterais tm sido uma constante na poltica externa brasileira
desde o final do sculo XIX. Como o nico pas da Amrica do Sul a participar da Primeira Guerra Mundial, na
qualidade de pas beligerante, o Brasil garantiu presena na Conferncia de Paz em 1919. Data desta poca, as
primeiras iniciativas brasileiras para a reforma do ainda incipiente regime de segurana coletiva representado
pela criao da Liga das Naes. Naquela ocasio, o Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes
potncias e as demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potncias menores e, simultaneamente,
aspirando conquistar o statusequivalente ao das grandes potncias (Garcia, 2000; e Mello e Silva, 1998).

O Brasil tambm esteve presente nas principais conferncias que instituram a estrutura de governana da
ordem ps-1945. Foi membro fundador das Naes Unidas, um dos 23 "pais fundadores" do Gatt e um dos 56
pases representados nas negociaes da ITO (Organizao de Comrcio Internacional) em Havana (Abreu,
1999). De modo geral, a participao de pases como a ndia e o Brasil nas instituies de regulao da ordem
ps-45 foi pautada pelos objetivos de desenvolvimento econmico e autonomia poltica. Nos anos 60 e 70, o
ativismo poltico no mbito da coalizo do Terceiro Mundo concentrou-se, para o Brasil, nas questes
econmicas, em particular na Unctad e no Gatt, e para a ndia nas de natureza poltica a partir do Movimento
dos No-Alinhados (Sennes, 2001). Da perspectiva da diplomacia brasileira, apenas nas questes Norte-Sul
haveria espao para a inveno diplomtica e coordenao da ao poltica da coalizo desenvolvimentista, ao
contrrio das de Leste-Oeste em que o trabalho diplomtico se resumiria reao a crises "que no criamos"
(Fonseca Jr., 2000: 308).

O foro poltico das Naes Unidas tambm foi um espao para demandas de reforma, observando-se uma
convergncia entre os dois pases em torno do tema da "democratizao" do processo decisrio. Na viso
brasileira, as Naes Unidas no deveriam ater-se apenas s questes de paz e de segurana, mas ampliar seus
horizontes de modo a incluir o bem estar e o progresso da comunidade das naes (Sardenberg, 2000). Nos
anos 60, a convergncia Brasil e ndia foi mxima por ocasio das discusses, no Comit de Desarmamento,
quando das negociaes do Tratado de No-Proliferao (TNP). Ambos pases apoiavam as medidas de
desarmamento, mas se recusaram a assinar o tratado e as razes apresentadas foram bastante semelhantes.
Para o Brasil, o TNP configurava-se na expresso mxima do "congelamento do poder mundial", enquanto para
a ndia era um instrumento de "no-proliferao da cincia e tecnologia". Contudo, o ponto de vista indiano
tendia a enfatizar os aspectos relacionados segurana e o brasileiro s questes econmicas e tecnolgicas.
(Lima, 1986: 77-90).

Entre os membros no-permanentes, Brasil e ndia foram os pases que ocuparam por mais tempo, uma vaga
no Conselho de Segurana, 14 anos no consecutivos para o Brasil e 12 para a ndia, no perodo entre 1945 e
1996. (Sennes, 2001: 96). Contudo, o Brasil esteve ausente do Conselho por vinte anos, entre 1968 e 1988. A
primeira data coincidiu com a recusa brasileira em aderir ao TNP e a segunda marcou o retorno pleno da
democracia no pas. Desta forma, a coincidncia fortuita entre o fim da Guerra Fria e o fim do regime militar
brasileiro relanaram um novo ciclo da participao brasileira nas discusses sobre a reforma de um dos
principais pilares do sistema de segurana coletiva da ordem de 45.

As preocupaes brasileiras com relao agenda da reforma concentram-se em torno de trs grandes eixos
que, de resto, refletem posturas tradicionais brasileiras: o reforo dos princpios multilaterais, em particular nos
casos de autorizao do uso dos instrumentos coercitivos, previstos no captulo VII da Carta das Naes Unidas;
solues inovadoras que possam restabelecer a fronteira conceitual e operacional entre os mecanismos de
manuteno da paz e os de peaceenforcing; e reforma da estrutura decisria do Conselho de modo a dot-lo de
representatividade e legitimidade na nova ordem ps-Guerra Fria. (Amorim, 1999; Herz, 1999; Sardenberg,
2000).

A nfase no multilateralismo espelha a prpria identidade internacional do pas, que v na mediao entre os
fortes e fracos sua principal contribuio para a estabilidade internacional e o reconhecimento de sua projeo
internacional no pelo recurso fora, mas pela diplomacia parlamentar. (Lafer, 2001). Para o Brasil, o
fortalecimento do arcabouo jurdico-parlamentar do sistema da ONU se tornou ainda mais necessrio na nova
ordem unipolar que emergiu com o desaparecimento da Unio Sovitica. Um enfraquecimento do Conselho de
Segurana seja por paralisia decisria, como no perodo da Guerra Fria, seja por ficar a servio das aes
unilaterais dos EUA seria desastroso para o Brasil. Nas palavras do embaixador Celso Amorim, "a proteo da
credibilidade do Conselho de Segurana pode ser vista como um verdadeiro objetivo nacional". (Amorim, 1999:
93).

A distino conceitual entre as operaes de paz e as de peaceenforcementdas aes coercitivas sob o captulo
VII remete a trs pilares bsicos da poltica externa: a defesa do princpio da no-interveno, da norma da
soluo pacfica das controvrsias e das razes econmicas das questes de segurana. A preocupao brasileira
centra-se na multiplicao dos regimes de sanes e na necessidade de regul-los de forma a adicionar noo
de "diplomacia preventiva" medidas de cooperao internacional para o desenvolvimento, alm das aes
mediadoras usuais, no coercitivas.

Finalmente, a reforma da estrutura decisria do Conselho est referida tese da "democratizao" do processo
decisrio, tambm cara comunidade de poltica externa. A candidatura brasileira a um assento permanente no
Conselho de Segurana foi anunciada oficialmente pelo ento chanceler Celso Amorim em 1994, no mbito do
lanamento do projeto de reforma do Conselho naquele mesmo ano. A ampliao do Conselho justificada pela
necessidade de adequar o organismo s novas realidades do mundo ps-Guerra Fria e dever ser guiada por
critrios que impliquem em um aumento da representatividade e da equidade do rgo com vistas a ampliar sua
legitimidade e eficcia. (Mello e Silva, 1998). Para o Brasil, a legitimidade do Conselho depende da ampliao de
sua representatividade poltica, de forma a adequar a estrutura decisria do rgo s realidades polticas do
atual sistema internacional.

frica do Sul, ndia e Brasil reivindicam a posio de membros permanentes com base no princpio de
representatividade geogrfica. Mxico e Argentina tm posies distintas, j que defendem a ampliao do
nmero de membros no permanentes. Desde ento, dada a quase impossibilidade de se articular uma posio
regional comum, o tema foi abordado em contatos bilaterais, fora da Amrica Latina, com pases que tambm j
manifestaram simpatia ou interesse nesta ampliao tais como Frana, Alemanha, China, ndia e frica do Sul.
Mais recentemente, o governo Lula incluiu este tema entre as prioridades de sua agenda de poltica externa.
Desta feita, o tema foi abordado tambm em conversaes com pases sul-americanos, no bojo da nfase que
este governo conferiu s relaes com a regio sul-americana. A iniciativa IBSA tem na questo da reforma do
Conselho um de seus pontos programticos. Mas dada a sensibilidade que o tema provoca nas relaes com a
Argentina, coloca-se um conflito potencial entre a postulao brasileira e o aprofundamento das relaes do
Brasil com os pases sul-americanos.

A centralidade desta questo na agenda externa do governo Lula e o aprofundamento do comportamento

crescentemente unilateral do governo Bush, na implementao da "guerra ao terror" no ps 11 de Setembro,
provocaram uma atenuao de algumas reservas prvias brasileiras com relao a um compromisso mais
profundo com as atividades de manuteno da paz do sistema ONU. Ainda que, ao longo dos anos, o pas tenha
contribudo em diversas misses desta natureza, comparando-se com a Argentina, sua participao em termos
do tamanho do contingente enviado e da localizao geogrfica da misso foi sempre menor e geralmente
focalizada em regies com prvios vnculos polticos e culturais, como por exemplo, os pases africanos de lngua
portuguesa, o Timor Leste, de colonizao portuguesa, e pases latino-americanos. O comando brasileiro de uma
fora de paz de cerca de mil e duzentos soldados no Haiti, a partir de junho de 2004, no apenas demonstra
uma nova postulao com respeito ao exerccio de um papel mais intervencionista em face de situaes de
conflito interno e/ou guerra civil, que possam reverberar em seu permetro de segurana, como se d em um
pas do Caribe, regio com fracos vnculos com o Brasil. Nos anos 90, por exemplo, o Brasil absteve-se de
apoiar, no mbito do Conselho de Segurana, o envio de uma misso multinacional quele pas, posio
acompanhada pela Repblica Popular da China.

Ao contrrio das questes de paz e segurana em que o Brasil no teve uma participao continuada na ordem
de 1945 e praticamente s no ps-Guerra Fria assumiria uma postura protagnica, nas negociaes da reforma
do regime de comrcio e de desenvolvimento a participao brasileira tem sido constante e ativa desde sua
implantao em meados do sculo XX. Juntamente com pases como a ndia e o Mxico, o Brasil teve papel
destacado na coordenao da coalizo terceiro-mundista, tendo liderado o G-77 nos anos 60. As questes de
interesse destes pases diziam respeito basicamente constituio de um sistema de comrcio e
desenvolvimento que, levando em conta os interesses especficos daquele conjunto de economias, institusse
mecanismos especiais para fazer face situao de desigualdade entre os pases no sistema de comrcio global.
As reformas eram defendidas em nome da observncia de um princpio de justia distributiva, princpio este que
um sistema liberal seria impermevel: desiguais no podem ser tratados como iguais. Em certo sentido, o custo
da liderana da "coalizo dos fracos" era suportado, quase que exclusivamente, pelos grandes pases em
desenvolvimento que haviam adotado estratgias de crescimento para dentro. Da mesma forma, as pequenas
economias exportadoras do sudeste asitico, os NICs dos anos 70, eram os caronas deste esforo de liderana
dos pases em desenvolvimento, uma vez que foram amplamente beneficiados por alguns dos mecanismos
introduzidos no regime de comrcio, como o SGP, por exemplo. (Lima, 1986).

Entre as dcadas de 1960 e o incio da de 1980, no sendo ainda um demandeurno regime de comrcio, a
participao brasileira centrava-se na defesa de certos princpios e praticamente no negociava questes
especficas:

preferncia por um regime de comrcio baseado nos princpios de cooperao e desenvolvimento

(Unctad) em oposio aos princpios de mercados livres (Gatt);
forte apoio ao fortalecimento de normas comerciais tais como a de "no-discriminao" e a de
"nao mais-favorecida", que garantissem menor arbitrariedade e impedissem comportamentos
unilaterais e medidas protecionistas da parte dos pases desenvolvidos;
forte apoio implantao de normas diferenciadas favorecendo os pases em desenvolvimento,
tais como a de "tratamento especial e diferenciado" e de "no-reciprocidade";
alinhamento poltico com o G 77 em outras arenas multilaterais.
5

A partir dos anos 80, a postura brasileira foi de limitao de danos, isto , retardar ou mesmo impedir a
instituio de normas e procedimentos que: (a) diferenciassem os pases em desenvolvimento; (b)
enfraquecessem as normas multilaterais; e (c) ampliassem as matrias e questes substantivas sujeitas
disciplina normativa do regime de comrcio. Desta forma, na Rodada de Tquio um dos principais objetivos
brasileiros foi impedir a introduo de medidas de "graduao" reservadas aos mais desenvolvidos entre os
pases em desenvolvimento. Outro objetivo negociador prioritrio foi fortalecer o sistema multilateral, em
especial a norma da Nao Mais Favorecida (MFN) no caso da instituio dos diversos Cdigos No-Tarifrios
(NTB), alguns de grande interesse para o Brasil como os de Anti-Dumping; Subsdios e Medidas
Compensatrias; e Salvaguardas. (Lima, 1986).

Entre o final da Rodada de Tquio e o incio da Rodada Uruguai, o Brasil e a ndia vo cooperar ativamente no
G-10 face iniciativa norte-americana de ampliar a agenda da Rodada com a introduo de novas questes
(propriedade intelectual, servios e investimentos) a serem objeto de regulao internacional. A partir da
Rodada do Uruguai, vo ficar claros os limites negociadores de uma estratgia de limitao de danos calcada no
duplo objetivo de impedir a dissoluo do regime de comrcio multilateral e fortalecer as normas multilaterais
que dificultem comportamentos unilaterais e, simultaneamente, evitar o isolamento poltico, no interior da
"coalizo dos fracos" que enfraqueceria a participao destes dois pases em uma eventual cooperao com os
pases desenvolvidos.
6

Na Rodada Uruguai, no apenas a agenda negociadora se torna mais ampla e mais complexa, como se modifica
a prpria estrutura do processo negociador. Levando-se em conta os interesses negociadores brasileiros, as
principais modificaes foram:

mudana na estrutura das negociaes, uma vez que estas ltimas vo alm das medidas de
fronteira clssicas (agenda negativa e concesses mtuas tarifrias), implicando em compromissos
ativos de polticas governamentais com repercusses domsticas;
configurao de novas coalizes envolvendo pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos,
como a formao do Grupo de Cairns.
Crise do G-77 e diviso poltica entre os pases em desenvolvimento: o G-10, liderado pela ndia, o
Brasil e o Egito, bloqueando a introduo de novas questes e disciplinas normativas e
concentrando-se na agenda tradicional do Gatt, versuso G-20, com a participao de pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, mais favorvel a aceitar o tradeoffentre a velha e a nova
agenda. (Sennes, 2001:174-214).

A partir de 1988, os pases em desenvolvimento vo flexibilizar suas posies negociadoras no contexto da crise
de seus modelos de desenvolvimento prvio. Esta pulverizao poltica do G-77 e o efeito bandwagoning, que
ento se observa representam o limite das antigas posturas de princpio defendidas no passado. A partir de
ento, as coalizes tero que ter como solda no apenas princpios, mas tambm interesses concretos.

Em certa medida, o G-20 que se forma na reunio de Cancun, no Mxico, em 2003, representa um
renascimento da coalizo terceiro-mundista agora, porm, em torno dos interesses agrcolas dos pases em
desenvolvimento e na explicitao da hipocrisia da posio negociadora dos pases desenvolvidos. Para o Brasil,
a criao do G-20, retomando a coordenao com a ndia, uma oportunidade de mais uma vez desempenhar o
papel de "intermedirio indispensvel" entre os "fracos" e os "fortes". Por outro lado, a novidade para o Brasil,
na negociao de Doha ser um demandeurna questo agrcola em funo da alta competitividade das
exportaes agrcolas brasileiras, alm da manuteno de sua agenda negociadora tradicional, centrada no
acesso a mercados e fortalecimento das normas multilaterais. (Abreu, 1999). A formao do G-20 e a nova
situao de demandeurna rea agrcola representam o retorno brasileiro aos dois tabuleiros de atuao
diplomtica: o da cooperao Sul-Sul e o da negociao de concesses comerciais com os principais parceiros
do Norte. Cabe mencionar que a liberalizao do comrcio agrcola do mximo interesse brasileiro, em vista
da alta competitividade deste setor, o que no necessariamente o caso dos demais participantes do G-20, mas
esto todos unidos diante da insatisfao com a estratgia da Unio Europia e dos Estados Unidos de
protelarem uma liberalizao radical de seus setores agrcolas e insistirem na liberalizao de outros setores de
seu interesse.

A dinmica da arquitetura negociadora das reformas de governana, tanto das questes de paz e segurana,
quanto das de comrcio e desenvolvimento sugere que, na atualidade, pases como a frica do Sul, o Brasil e a
ndia enfrentam um dilema de difcil soluo. Ao contrrio da ordem ps-45 quando a construo de um sistema
multilateral foi obra das potncias, leia-se os EUA, no ps-Guerra Fria a oferta de um sistema multilateral de
segurana e de comrcio parece depender mais das iniciativas dos pases mais desenvolvidos, entre os em
desenvolvimento. Contudo os paises intermedirios no contam mais com a totalidade do apoio da "coalizo dos
fracos" em funo do efeito bandwagoningacima mencionado. Por outro lado, os pases desenvolvidos parecem
no depender tanto do arcabouo multilateral, na medida em que dispem de outros mecanismos, sejam
bilaterais, minilaterais, regionais, e mesmo unilaterais, para defender seus interesses nas questes de comrcio
e de segurana. Este no o caso dos trs mencionados, para os quais a opo multilateral ainda superior s
demais. Desta forma, a opo de sada muito mais custosa para eles do que para os pases desenvolvidos. O
grande desafio para frica do Sul, Brasil e ndia como exercer a opo de voz, sem perder efetividade, e
buscar tradeoffsmelhores nas questes de seus interesses sem provocar o enfraquecimento ou mesmo a
destruio dos regimes de comrcio e de segurana coletiva.

Diante deste dilema, a posio do atual governo parece ser de manter a presena nos dois tabuleiros. O G-20
visto pela diplomacia como uma coalizo pragmtica que expressa o reconhecimento de que hoje o "que ocorre
nos grandes pases em desenvolvimento, como China, ndia e Brasil, impacta cada vez mais no mundo
industrial". Dentro da comunidade de poltica externa, porm, estas questes no so consensuais. Para
7

alguns, o Brasil deveria concentra-se na sua agenda de demandeurdo setor agrcola e nas questes da sua
agenda tradicional e evitar a repetio de prticas obstrucionistas do passado. Por outro lado, h consenso
8

total com relao prioridade das negociaes no mbito da OMC. Para alguns, nesta arena que o Brasil tem
condies de obter ganhos melhores do que em negociaes como a da Alca ou do Mercosul-Unio Europia, por
exemplo.
9

As questes de paz e segurana no provocam a mesma mobilizao que as de comercio e o debate interno
quase inexistente. Contudo, entre os setores mais nacionalistas existe o temor que o custo do tradeoff,
envolvido na questo da candidatura brasileira ao Conselho de Segurana, em termos de uma participao mais
sistemtica e de envergadura nas misses de paz, talvez seja muito alto. No apenas por violar o princpio da
soberania, mas por representar uma situao em que o pas estaria antes colaborando com a agenda de
segurana do governo Bush, do que propriamente com a de segurana coletiva das Naes Unidas.

As bases domsticas para a ampliao da cooperao econmica e poltica

De uma perspectiva histrica, a geografia e legados polticos especficos dificultaram vnculos polticos e
econmicos mais estreitos entre os trs pases, apesar de semelhanas estruturais relevantes entre eles. Os trs
podem ser classificados como membros semiperifricos do sistema econmico mundial; so poderosos
regionais; ricos em recursos naturais; nvel razovel de industrializao e populao multitnica. So grandes
democracias de massas com gravssimos problemas de incluso social. No caso brasileiro, esta combinao
perversa tem sido atenuada pela profundidade da incluso eleitoral que tornou possvel que o pas, apesar do
conservadorismo de suas elites dirigentes, tenha elegido um ex-metalrgico presidente da Repblica.

A tabela 2 sugere algumas particularidades entre eles. Do ponto de vista dos indicadores sociais, o Brasil
apresenta um desempenho melhorque os demais e um pas majoritariamente urbano. O dado desabonador
a extrema desigualdade que faz com que o pas exiba o maior valor do ndice Gini, comparado aos demais. A
ndia um pas majoritariamente rural, com uma populao imensa e relativamente mais pobre que as demais;
tanto sua renda percapita,como os valores de seu ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) so inferiores aos
dos demais. Finalmente, a frica do Sul estaria colocada entre os dois, no que diz respeito aos indicadores
sociais, mas com uma expectativa de vida bem mais baixa que a dos outros dois, em funo do gravssimo
problema de sade representado pela incidncia da Aids no pas. Um dado alvissareiro a maior porcentagem
de mulheres em cargos polticos, reflexo da ativa poltica de ao afirmativa levada a cabo pelos governos ps-
apartheid.
No Brasil, tal como nos demais, os problemas crnicos de desigualdade de renda, analfabetismo e pobreza se
agudizaram na dcada de 1990, em funo da crise do modelo desenvolvimentista e do ajuste estrutural por
que passou sua economia. Conjugar o crescimento auto-sustentado com o atendimento das demandas sociais
reprimidas a difcil equao que o atual governo tenta solucionar. A cooperao Sul-Sul concebida no atual
governo como um dos instrumentos no equacionamento deste desafio.

Do ponto de vista brasileiro, a Iniciativa IBSA no visa apenas a cooperao no mbito multilateral nas questes
de paz e segurana, por um lado e comrcio e desenvolvimento, por outro, mas objetiva tambm construir
vnculos polticos e econmicos fortes entre os trs pases. Historicamente e por razes diferentes, estes
vnculos no foram estreitos, quer no plano econmico, quer no poltico.

A distribuio geogrfica do comrcio exterior brasileiro vem se modificando desde a dcada de 1970, mas
ainda mantm o padro centro-periferia clssico. Como se pode observar na tabela 3, os pases industrializados
ainda constituem o principal destino e origem deste comrcio, ainda que ao longo do tempo, a Amrica Latina
tenha se tornado uma das trs principais reas de concentrao do comrcio. No caso dos investimentos, este
padro ainda mais acentuado, na medida em que os Estados Unidos, a Alemanha e o Japo so os pases com
os maiores estoques de investimento no Brasil, sendo responsveis por mais da metade do capital estrangeiro
aplicado no pas. O movimento de internacionalizao dos investimentos brasileiros no exterior, que adquiriu
maior significado no incio da dcada de 1990, privilegiou a Amrica do Sul, particularmente a Argentina, os
parasos fiscais, a Amrica do Norte e a Europa. (Pinheiro e Castelar, p. 14-17).
Diante deste quadro, compreensvel a relativa e pouco expressiva participao da ndia e da frica do Sul no
comrcio exterior brasileiro, at bem recentemente. Conforme pode ser visualizado na tabela 4, o comrcio
bilateral com os dois pases ficou, quase sempre, abaixo de 1% na totalidade das trocas comerciais brasileiras.
O dado significativo que a partir de 2001, observa-se um aumento expressivo no valor das trocas comerciais
tanto com a ndia, quanto com a frica do Sul. Em valores, no caso da ndia, passando de US$ 488 milhes em
2000 para US$ 1.039 bilhes em 2003 e, no caso da frica do Sul de US$ 529 milhes para US$ 935 milhes,
no mesmo perodo. No caso da ndia, este aumento, excepcional para o padro histrico do comrcio bilateral,
se deveu ao aumento conjunto da participao indiana nas importaes e exportaes brasileiras no perodo.
Com relao frica do Sul, aumentaram significativamente as exportaes brasileiras para este pas, de modo
tal que o ltimo passou da 27 posio no rankingdosprincipais mercados de destino das exportaes
brasileiras, para a 19 posio entre 2002 e 2003, uma variao de 53,5%. (ver tabela 5). No mesmo perodo,
as exportaes para ndia passaram de US$ 653 milhes para US$ 553 milhes. A tabela 5 demonstra a nova
importncia do mercado chins para as exportaes brasileiras, passando aquele pas a ocupar o terceiro lugar
nas exportaes brasileiras, abaixo dos EUA e da Argentina, dois destinos tradicionais de nossas vendas
externas.
A despeito do aumento das exportaes brasileiras para a frica do Sul, o pas ainda no ocupa uma posio de
destaque como destino dos investimentos brasileiros no exterior, totalizando cerca de US$ 40mil, em junho de
1995, segundo dados do Banco Central. Contudo, a presena de capitais sul-africanos no Brasil data dos anos
70, com o estabelecimento da companhia AngloAmericanno pas. Os investimentos em minerao foram a
porta de entrada para a expanso da empresa para outros pases latinos, bem como para a diversificao de
suas atividades no Brasil. Em julho de 1996 a empresa tinha investido no pas US$ 1 bilho. (Pinheiro e
Castelar, p. 20 e 25).

Na dimenso poltica, as relaes diplomticas com ambos pases foram estabelecidas em 1947/1948, mas s
mais recentemente adquiriram maior expresso. No caso da ndia observou-se uma descontinuidade entre uma
ativa colaborao no plano multilateral, quer no regime de segurana, quer no de comrcio, e a pouca
relevncia das relaes econmicas e polticas bilaterais. J com a frica do Sul, foram basicamente fatores
polticos que afastaram durante longo tempo os dois pases. Desta forma, a estreita relao com Portugal e o
conseqente apoio ao colonialismo portugus, no mbito das Naes Unidas e o regime sul-africano do
apartheidacabaram por gerar um comportamento bastante ambguo da diplomacia brasileira. Assim sendo,
duas datas foram cruciais na construo destas relaes. Em primeiro lugar, a Revoluo dos Cravos e o fim do
regime colonialista portugus (1974/1975) que liberaram o Brasil para uma poltica de aproximao com a
frica Negra. O evento simblico, que marcou o incio de uma diplomacia autnoma e ativa no continente
africano, foi o reconhecimento do primeiro governo independente de Angola, em novembro de 1975, ainda no
governo militar. A segunda data, foi o fim do apartheid,vinte anos depois, que permitiu ao Brasil, e todas as
demais potncias capitalistas, livrar-se da hipocrisia de condenar nos fruns internacionais o regime racista e,
simultaneamente, manter vnculos econmicos lucrativos com aquele pas (Penna Filho, 2002b).

Desta forma, a partir de 1994, as relaes bilaterais Brasil-frica do Sul vo experimentar uma "nova era".
Iniciando-se com o Acordo de Pretria e a visita de Fernando Henrique Cardoso ao pas, em 1996, a primeira de
um presidente brasileiro, seguindo-se o adensamento das relaes comerciais, as negociaes Mercosul e SADC,
e a visita de Lus Incio Lula da Silva em 2003. No plano multilateral, uma das principais arenas de reingresso
da frica do Sul sociedade das naes, cooperao Brasil-ndia se agregar a frica do Sul nos temas da
reforma do Conselho de Segurana e do regime de comrcio, culminando com o estabelecimento do G-20, em
Cancun, sob a liderana destes trs pases e a formao do Frum IBSA, ambos em 2003. (Guimares, 2000;
Penna Filho, 2002a; e Santos, 2002).

Se o regime de apartheidgerou uma ambigidade no plano das relaes interestatais, o mesmo no ocorreu no
da sociedade civil. Tanto no Brasil quanto na frica do Sul, um dos principais ncleos de resistncia aos
respectivos regimes vigentes surgiu no interior do movimento sindical. Em ambos os pases, o aparecimento do
"novo sindicalismo", no final dos anos 70, foi quase simultneo no tempo: a formao da Central nica dos
Trabalhadores, CUT e do Partido dos Trabalhadores, PT, por um lado e da Federao dos Sindicatos Sul-
Africanos, Fosatu, por outro. Esta coincidncia gerou uma cooperao relativamente intensa entre ambos
movimentos, em particular a partir do incio dos anos 80, quando o Congresso dos Sindicatos Sul-Africanos,
Cosatu, realizou uma visita no oficial ao Brasil. Ainda que as respectivas estratgias polticas dos dois
movimentos sindicais fossem distintas, a Cosatu reconheceu a importncia estratgica desta cooperao.
medida que se consolidavam os processos de transio para a democracia em ambos pases, tambm se
avolumou e diversificou a cooperao entre os respectivos movimentos sociais: o Movimento dos Sem Terra no
Brasil e o Comit de Terras Nacionais na frica do Sul; a cooperao nas reas de habitao e planejamento
urbano envolvendo ONGs sulafricanas e experincias congneres de governos municipais filiados ao PT; bem
como no mbito da assim chamada sociedade civil global e suas manifestaes polticas mais significativas como
a realizao dos Fruns Sociais. (Fig, 2002).

No necessariamente a existncia de uma cooperao ativa entre os movimentos sociais de ambos pases
converge com respeito pauta da cooperao interestatal. Ainda que os temas da reforma do multilateralismo
na segurana e no comrcio estejam presente nas agendas dos governos e da sociedade civil, os movimentos
sociais aprofundam muito mais a crtica ao dficitde accountabilitye de representatividade das instituies
internacionais. Por outro lado, eles tambm so bastante crticos das polticas de ajuste e da falta de uma
adequada prestao de contas da poltica econmica de seus respectivos governos. Esta situao constitui uma
novidade no mbito da cooperao sul-sul, anteriormente ancorada unicamente na ao governamental. Por
outro lado, esta tenso positiva, pois pode ajudar a aprofundar o componente democrtico das instituies
nacionais e multilaterais, para alm da agenda minimalista dos governos nacionais.

Uma "nova geografia mundial"?

Com esta expresso, empregada pelo presidente Lula por ocasio da criao do G-20, o governo brasileiro no
apenas destacou positivamente o movimento da poltica externa, em coordenao com outros pases do Sul, na
direo do exerccio de um metapoder nas questes multilaterais de comrcio, como sinalizou a novidade da
cooperao Sul-Sul no contexto da globalizao dos mercados e do ps Guerra Fria. A novidade fica por conta
da dimenso do comrcio e dos interesses concretos dos pases envolvidos. Afinal, o objetivo do G-20 a
liberalizao do comrcio agrcola, de modo a destravar as negociaes de Doha, em curso. Em certo sentido, a
expresso condensa os dois papeis internacionais reservados aos pases intermedirios: o de system-affecting
statee o de "grande mercado emergente".

Enquanto alguns analistas brasileiros deploram o retorno, poltica terceiro-mundista do Itamaraty dos anos 60
e 70, o prprio ministro das Relaes Exteriores se encarrega de desfazer esta identificao. Assim, em vrias
entrevistas, o chanceler Celso Amorim tem assinalado os elementos novos e pragmticos, contidos em
iniciativas com o G-20 e o G-3. Em uma delas, ao destacar a questo dos subsdios agrcolas e do acesso aos
mercados do Norte, como constituindo a soldada ao coletiva do G-20, o ministro eliminou qualquer
componente ideolgico ao contencioso, repudiando, inclusive, sua representao como uma questo Norte-Sul
tpica, acrescentando: "se os subsdios so todos impostos pelos pases do Norte, eu no tenho culpa, uma
situao muito objetiva". Especialistas em negociaes multilaterais criticam estas iniciativas como um retorno
10

ao passado de uma poltica principista, terceiro mundista. Para estes, o Brasil deveria abrir mo da coordenao
dos pases do Sul e concentrar-se na sua condio de demandeurnas negociaes agrcolas com os Estados
Unidos e Unio Europia.
11

curioso que com a crise do modelo de desenvolvimento com base nas importaes e a abertura da economia
brasileira, os defensores do novo statusquo, de um modelo mais integrado aos mercados globais, insistam em
visualizar estes dois papis como antagnicos ou mesmo como soma-zero. Assim, quanto mais o Brasil se
aproximasse de uma identidade de system-affecting-state, mais ele estaria se afastando da de mercado
emergente. Da mesma forma, a construo de relaes estratgicas com os pases do Sul apresentada como
substituta das relaes com os pases do capitalismo avanado, estas sim estratgicas para os interesses do
pas. O ltimo argumento crtico consiste em levantar a questo da no complementaridade econmica entre os
pases do Sul e sua alegada condio de competidores no mercado global.

Da perspectiva do atual governo, a cooperao Sul-Sul no substitui o relacionamento com os EUA e a Unio
Europia (vide a viagem do presidente Lula aos EUA, no primeiro semestre de 2004, para apresentar o Brasil
aos investidores internacionais), mas representa uma oportunidade de ampliar o comrcio exterior brasileiro. O
governo avalia que a proporo atual do comrcio do Brasil com os EUA e a Unio Europia j teria alcanado
um valor limite a partir do qual os incrementos seriam apenas marginais. Ao contrrio, os novos mercados do
Sul apresentariam grande potencial por serem economias com complementaridades naturais. A imagem de
12

vrios tabuleiros diplomticos, parte do acervo diplomtico brasileiro tradicional, retomada neste governo.

Claro est que a iniciativa IBSA, como um exemplo paradigmtico da cooperao Sul-Sul, apresenta riscos e
oportunidades:

O aprofundamento das relaes comerciais entre os trs pases certamente vai gerar mais
contenciosos entre eles do que no passado quando as relaes eram bem mais dbeis. A crescente
legalizao do comrcio mundial necessariamente gera maiores impactos domsticos, que tendem a
aumentar quanto mais interdependentes so as economias. Por outro lado, ainda que os trs pases
estejam em um nvel semelhante de desenvolvimento, no exibem o mesmo grau de
competitividade em seu comrcio internacional o que pode acabar gerando, entre eles, um padro
centro-periferia nas respectivas trocas bilaterais.
O adensamento das relaes comerciais entre os trs no apenas viola a regra da maior
centralidade seja do relacionamento centro-periferia, seja das relaes com pases de uma mesma
regio. Desta forma, sempre existe o risco de que cada um deles priorize mais suas relaes
tradicionais com os pases do Norte, bem como com seus parceiros regionais.
A cooperao entre os trs no plano multilateral no se estende automaticamente a todas s
questes da agenda de reforma multilateral. Por exemplo, tanto a frica do Sul quanto o Brasil
renunciaram s armas nucleares, enquanto a ndia j uma potncia nuclear. Por outro lado,
algumas diferenas de interesses comerciais entre eles j foram minimizadas em funo da
coordenao comum, como o caso da formao do G-20 e os interesses agrcolas diferenciados do
Brasil e da ndia.
A ampliao do G-3 para um G-4, com a incluso da China, por exemplo, pode ser problemtica,
pois no apenas a ampliao da coalizo diminui a amplitude dos temas de interesse comum e,
portanto, dificulta a coordenao da ao coletiva, como, neste caso, existem particularidades do
contexto geopoltico asitico que podem dificultar a coordenao.
A eventual incorporao dos trs em arenas como o G-8 ou mesmo como membros permanentes
no Conselho de Segurana das Naes Unidas ainda que represente uma ampliao da presena e
da voz de pases do Sul, pode gerar problemas em suas respectivas regies e no necessariamente
vista pelos demais como um aumento de sua representao poltica nestes fruns, mas como uma
cooptao dos mais desenvolvidos entre eles. Por outro lado, a incorporao de apenas um ou dois
deles enfraqueceria o poder de barganha do G-3 vis--visos pases industrializados.

Entre as oportunidades, duas, nos plano multilateral e bilateral, me parecem dignas de nota.

A despeito das dificuldades em manter a unidade da ao coletiva do G-3, estes trs pases e outros na
categoria de intermedirios, constituem um dos principais beneficirios de uma ordem baseada em regras
multilaterais, nas questes de paz e segurana, assim como nas de comrcio e desenvolvimento. Diante do
crescente apelo s iniciativas unilaterais das grandes potncias, bem como do recurso solues minilaterais ou
regionais por estes mesmo pases, por um lado, e do incentivo ao bandwagoningpara os pequenos pases do
Sul, por outro, o fortalecimento do multilateralismo pode acabar dependendo da ao coletiva de pases com a
frica do Sul, o Brasil e a ndia.

Apesar das crticas doutrinrias cooperao Sul-Sul, as relaes entre estes trs pases constituem uma
evidncia de que as complementaridades entre eles podem ser maiores que os fatores de competio. Como
pases intermedirios eles j dispem de uma base industrial complexa, tendo alcanado relativo
desenvolvimento tecnolgico em alguns setores de ponta. Por outro lado, eles compartilham tambm de todos
os problemas estruturais dos pases do terceiro mundo: pobreza, desigualdade e analfabetismo. Esta condio
comum cria uma base para a cooperao que distinta da relao Norte-Sul e que no ocorre com freqncia
na cooperao Sul-Sul.

Em sentido figurado, o paradigma da Aids pode encarnar o novo sentido da colaborao entre os pases do Sul,
na medida em que combina: o aporte de uma indstria de frmacos tecnologicamente desenvolvida (ndia), a
tecnologia de novos mtodos de tratamento da doena (Brasil) e a demanda por estes servios de sade
pblica, em vista das externalidades que a frica do Sul incorre por estar situada no continente onde maior a
incidncia da doena. Ademais, o paradigma da Aids tambm ilustra o novo poder de barganha destes pases na
negociao multilateral com os pases industrializados que, no mbito da OMC, reconheceram a legitimidade do
pleito de se isentar os remdios, fabricados nestes pases e utilizados no tratamento da doena, das regras
rgidas de propriedade intelectual.

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Recebido em 20 de novembro de 2004

Aprovado em 27 de abril de 2005

Agradeo Vernica Cruz pela coleta dos dados e organizao das tabelas.
1 O exerccio de "meta poder" por parte dos pases influentes da periferia foi examinado por Krasner (1985).
2 Ver, Hirst (2004) e Sennes (2001: 1-42) para argumentos semelhantes.
3 Para o conceito de comunidades de poltica externa, ver o trabalho de Amaury de Souza (2002). A categoria
inclui os membros do Executivo, Congresso e Judicirio, lideranas empresariais, sindicais e de movimentos
sociais, representantes de organizaes no-governamentais, jornalistas e acadmicos.
4 Ver Cesar (2002), citada em Amorim (2003).
5 Uma discusso aprofundada destas caractersticas do regime comercial nas dcadas de 1960 a 1980
efetuada por SENNES, 2001, p.157. Para uma anlise histrica da participao brasileira no Gatt, ver ABREU,
1996).
6 Ver a discusso dos limites desta estratgia em SENNES, 2001: 130-173. De acordo com ABREU, 1999, o
Grupo dos 10 estava reduzido, de fato, a dois parceiros, ndia e Brasil.
7 Ver entrevista do Ministro das Relaes Exteriores: CelsoAmorim:G-8necessitadelSursiquierelegitimar-
se, Inter Press Service Agency, disponvel em: <http://ipsnoticias.net>.
8 Ver: ABREU, Marcelo, Riscos da nova estratgia brasileira na OMC. OEstadodeSoPaulo, 1 de set./2004; e
ABREU, Marcelo de Paiva. A raposa e o porco-espinho: negociaes comerciais no devem perder de vista a
grande estratgia do Brasil. OEstadodeSoPaulo, 29 de set/2003.
9 Ver, BATISTA, Paulo Nogueira Jr. Rquiem para o acordo Mercosul-Unio Europia?. FolhadeSoPaulo, 17 de
jun/04.
10 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, Discursos, Artigos e Entrevista. Brasilabrigalaesperanzade
acogeralPerenelG-20, disponvel em: <http:/www.mre.gov.br>. Ver tambm: INTER PRESS SERVICE
NEWS AGENCy. CelsoAmorim:G-8necesitadelSursiquierelegitimar-se, disponivel em:
<http://ipsnoticias.net>.
11 Ver: ABREU, Marcelo de Paiva. Riscos da nova estratgia brasileira na OMC: falta agenda positiva s alianas
do Brasil. OEstadodeSoPaulo, 1 de set/2003.
12 BrasilabrigaaesperanadeacolheroPerunoG-20.
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