TRANSPARNCIA E OPACIDADE

DO ESTADO NO BRASIL

1
PB
 Jos Maria Jardim

TRANSPARNCIA E OPACIDADE
DO ESTADO NO BRASIL:
usos e desusos da informao governamental

Editora da Universidade Federal Fluminense

Niteri, RJ - 1999

3
Copyright 1999 by Jos Maria Jardim
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Catalogao-na-fonte

J37 Jardim, Jos Maria.

Transparncia e opacidade do estado no Brasil : usos e desusos da informao
governamental / Jos Maria Jardim. Niteri : EdUFF, 1999.

239 p. ; 21cm.

ISBN 85-228-0288-2
1. Arquivos Pblicos - Brasil - Controle de acesso. 2. Informao governamental-
Brasil. I. Ttulo.

CDD 027.481

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Regina Helena Ferreira de Souza
Rogrio Haesbaert da Costa
Vera Regina Salles Sobral
Virgnia Maria Gomes de Mattos Fontes
Zairo Borges Cheibub
PB
 Marlice, transparente presena

5
PB
AGRADECIMENTOS

O percurso que culmina numa tese de doutorado e, posteriormente, a

sua publicao, resulta em vrios aprendizados. H, por certo, o aprendiza-
do que se adquire ao longo do desenvolvimento de uma pesquisa. Este corre
paralelo ao aprendizado de um tipo especfico de solido. Outro o apren-
dizado da teia que se traa em torno de pessoas e instituies, indispensvel
aos dois primeiros. H, portanto, que agradecer em Niteri, Rio de Janeiro,
Braslia, Alcal de Henares e em Paris.
s professoras Maria Odila Kahl Fonseca e Sandra Rebel Gomes,
colegas do Departamento de Documentao da Universidade Federal
Fluminense, generosas interlocutoras nos planos pessoal e intelectual.
professora Nlida Gonzlez de Gomez e demais profissionais do
Departamento de Ensino e Pesquisa do Instituto Brasileiro de Informao
em Cincia e Tecnologia (IBICT).
Adelaide Ramos e Cortes e aos vrios colegas de rgos federais
em Braslia que gentilmente concederam-me entrevistas, fornecendo ele-
mentos fundamentais a este trabalho.
A Alain Chaigneau, carinhoso e gentil anfitrio cujas sugestes de
livrarias parisienses possibilitaram o encontro com referncias bibliogrfi-
cas imprescindveis a este trabalho. Sua Maison Orfila torna Paris ainda
mais memorvel.
Maria Luisa Conde, professora do Departamento de Cincias da
Computao da Universidade de Alcal de Henares e diretora do Arquivo
Geral da Administrao da Subdireo de Arquivos Estatais da Espanha,
com a qual tive o privilgio de ampliar, entre fevereiro e junho de 1997, um
rico convvio intelectual e pessoal.
A Marlice Azevedo e Nelson de Souza Rodrigues pelo
companheirismo, inteligncia e solidrio bom humor.
E Dnia, a quintessncia da transparncia.

7
PB
A coroa do rei
no de ouro nem de prata.
Eu tambm j usei
e sei que ela de lata.
No ouro nem nunca foi,
a coroa do rei, morou?
de lata barata
e, olhe l, borocox.
Na cabea do rei andou
e na minha andou tambm.
por isso que eu digo
que no vale
um vintm.

(A coroa do rei, de
Haroldo Lobo e David Nasser)

9
PB
SUMRIO

LISTA DE QUADROS .................................................................... 15

PREFCIO ...................................................................................... 17

1 INTRODUO ............................................................................... 21

2 CONTORNOS MEIA LUZ: ESTADO E INFORMAO ..... 27

A INFORMAO ARQUIVSTICA ............................................... 29
ESTADO, HEGEMONIA E CAPITAL INFORMACIONAL .......... 33
Estado e hegemonia em Gramsci ................................................ 33
O Estado relacional em Poulantzas ............................................. 40
O x do Estado em Bourdieu ...................................................... 44
OS ARQUIVOS COMO ESCRITA DO ESTADO ........................... 45

3 ZONAS DE LUZ E SOMBRA: TRANSPARNCIA

ADMINISTRATIVA E DIREITO INFORMAO
GOVERNAMENTAL ..................................................................... 49
A TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA (E A OPACIDADE, O
TRANSLCIDO, O DIFANO...) ................................................... 49
O DIREITO INFORMAO........................................................ 68

4 DESIGUALDADE , CIDADANIA E EXCLUSO:

O ESTADO NO BRASIL ................................................................ 75
IGUALDADE, CIDADANIA E ESTADO ........................................ 78
ESTADO, CIDADANIA E EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL ..... 85

5 O LCUS DA OPACIDADE: A ADMINISTRAO

PBLICA FEDERAL .................................................................... 97
O PERCURSO HISTRICO DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL: ...................................................................... 97
Governo Sarney (1985-1990) ..................................................... 101
11
 A administrao pblica e a Constituio de 1988 ................... 102
Governo Collor (1990-1992) ..................................................... 102
Governo Itamar Franco (1992-1995) ......................................... 104
O Projeto de Reforma do Estado do Governo Fernando
Henrique Cardoso ...................................................................... 105
TRAOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL .................................................................... 110
Estrutura Organizacional ........................................................... 110
Recursos Humanos ..................................................................... 112
O discurso da modernizao administrativa .............................. 118
A hipertrofia federal e a (des)construo
do pacto federativo ..................................................................... 119

6 A BABEL INFORMACIONAL DA ADMINISTRAO

FEDERAL: ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E
SISTMICAS ............................................................................... 123
AS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS .................................... 123
O SISTEMA DE ADMINISTRAO DOS RECURSOS
DE INFORMAO E INFORMTICA DA
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL SISP ........................ 136
O SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS (SINAR)
E O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS (CONARQ)....... 141
A INFORMAO E A REFORMA DO ESTADO ........................ 146

7 A CONSTRUO DA OPACIDADE: A GESTO

DA INFORMAO NA ADMINISTRAO FEDERAL ....... 149
OS ARQUIVOS DA ADMINISTRAO FEDERAL ................. 149
RECURSOS HUMANOS ............................................................... 153
RECURSOS LEGAIS ..................................................................... 157
A LEGALIZAO DO SEGREDO PS-88 ................................. 158
A sala da transparncia ............................................................. 158
O labirinto do sigilo ................................................................... 159
RECURSOS TECNOLGICOS ..................................................... 163

PB
8 TRANSPARECEM OS ATORES : AS DIFANAS FALAS .... 171
A ADMINISTRAO PBLICA .................................................. 176
AS MACROESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS
DA INFORMAO ....................................................................... 178
AS INFRA-ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS
DA INFORMAO ....................................................................... 180
OS ARQUIVOS .............................................................................. 181
O PBLICO E O PRIVADO ........................................................... 186
INFORMAO, PODER E PROCESSO DECISRIO ................ 187
AS REDES DE INFORMAO PARALELAS ............................. 189
OPACIDADE E TRANSPARNCIA .............................................. 191

9 CONSIDERAES FINAIS ........................................................ 197

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................... 203

ANEXOS ........................................................................................ 217

A - Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991 ........................................ 217
B - Decreto n 1.173, de 29 de junho de 1994 ................................. 222
C - Decreto n 2.134, de 24 de janeiro de 1997 ............................... 227
D - Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994 ............................... 233
E - Principais aspectos da Proposta de Emenda
Constitucional aprovada em 19 de novembro de 1997 .............. 237
F - Resolues aprovadas pelo Conselho Nacional
de Arquivos ................................................................................ 239

13
PB
 LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Estrutura da Administrao Pblica Federal (APF) ............ 111
Quadro 2 Unidades organizacionais da APF ...................................... 112
Quadro 3 Nmero de servidores da APF ........................................... 114
Quadro 4 Nmero de servidores por ministrio ................................. 114
Quadro 5 Nmero de servidores por faixa etria ................................ 115
Quadro 6 Nvel de escolaridade dos servidores .................................. 115
Quadro 7 Remunerao dos servidores civis ...................................... 116
Quadro 8 Nmero de servidores (1988-1997) .................................... 117
Quadro 9 Macroestruturas federais de informao/funes ................ 124
Quadro 10 Macroestruturas federais de informao/subordinao ....... 124
Quadro 11 Estrutura organizacional do IBAMA ................................. 127
Quadro 12 Estrutura organizacional da FUNARTE ............................. 128
Quadro 13 Estrutura organizacional das Coordenaes de
Documentao e Informao ........................................... 131
Quadro 14 Ministrios com Coordenaes de Documentao
e Biblioteca(CDB) ou de Documentao
e Informao (CDI) ........................................................... 132
Quadro 15 Ministrios que no dispem de CDB ou CDI ................... 134
Quadro 16 Unidades organizacionais na reas de documentao/
informao ........................................................................ 135
Quadro 17 Classificao da informao governamental/MARE .......... 138
Quadro 18 Arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia ............. 150
Quadro 19 Acesso aos arquivos federais no Rio de Janeiro e em
Braslia .............................................................................. 151
Quadro 20 Nvel de escolaridade dos servidores nos arquivos
federais/1990 ..................................................................... 154
Quadro 21 Nvel de escolaridade dos servidores em arquivos
federais/1997 ..................................................................... 155
Quadro 22 Principais problemas apontados pelas unidades de
arquivo .............................................................................. 155
15
Quadro 23 Alternativas de solues para os problemas
arquivsticos ...................................................................... 156
Quadro 24 Categorias e caractersticas de documentos sigilosos .......... 160
Quadro 25 Agentes classificadores e prazos de sigilo .......................... 161
Quadro 26 Acesso informao governamental via Internet ............... 169
Quadro 27 Profissionais da informao entrevistados .......................... 174
Quadro 28 Administradores-decisores entrevistados ............................ 175

PB
 PREFCIO

Durante os ltimos anos, observamos uma crescente participao das ques-

tes informacionais nos diferentes fruns de deliberao coletiva. Algumas
das mais significativas dessas questes referem-se ao advento da Socieda-
de da Informao e do Conhecimento, e as alternativas e escolhas da
Sociedade Brasileira rumo a essas transformaes. Outras questes, estrei-
tamente ligadas Poltica de Informao, seriam aquelas referentes
proposta de Reforma do Estado.
interessante pensar a partir de onde e em que direo o Estado se refor-
ma. Qual a forma do Estado que agora est nessa situao de reforma?
Em sua figura moderna, as questes principais do Estado dirigiam-se so-
bretudo sociedade. Foram construdos, assim, e ao mesmo tempo, um
objeto do governar, a populao e os saberes sobre esse objeto, como a
Estatstica e, de certa forma, a Arquivologia e a Documentao orientados
a promover sua governamentalidade. Sob o modelo jurdico-representati-
vo de Estado, a informao documentria comeou a crescer e acumular-se
como acompanhamento e legitimao dos atos de governo, instrumento de
controle e regulao da populao, alm de base do clculo antecipador do
desempenho das aes do Estado sobre a populao.
Ora, as propostas de reforma do Estado parecem resultar do insucesso das
reformulaes contemporneas da governamentalidade.
Se na abordagem liberal atribui-se a causa desse insucesso a um excesso de
interveno de um Estado Social, outras abordagens apontam para os proble-
mas do alargamento da esfera das demandas sociais: novas zonas e formas
de gesto que ampliam o universo dos atores participantes colocam ques-
tes de coordenao e cooperao dos planos de ao para a obteno de
metas coletivas. Isto se traduziria em expectativas e demandas de amplia-
o da comunicao e de aumento dos fluxos de informao entre o Estado,
o Governo e a Cidadania.
Carecemos, porm, na Cincia da Informao, de estudos tericos e estra-
tgias de pesquisa contnuas e consolidadas que abordem as questes do
Estado e das polticas Pblicas em suas relaes com a sociedade e a Cida-
dania.
No s o Estado e suas mudanas no so tematizados hoje pela Cincia da
Informao com a nfase e relevncia que parecem corresponder-lhes. A
emergncia e multiplicao das questes informacionais no apresenta
como decorrncia uma participao igualmente expressiva dos pesquisa-
dores e profissionais que tm como domnio de competncia a Cincia da
Informao, nas reas de seleo metadiscursivas onde se outorgam priori-
dade s questes e aos saberes.

17
Jos Maria Jardim no de eludir os compromissos epistemolgica e poli-
ticamente territorializados.
Uma das qualidades de seu trabalho a capacidade de criar ou recriar
conceitos e operacionaliz-los numa compreenso eficaz da informao
em seus cenrios contemporneos e, especificamente, na atual condio e
configurao informacional do Estado Brasileiro. Incorpora assim Cin-
cia da Informao novos conceitos, tais como os de transparncia e
opacidade informacional do Estado, organizadores de sua argumentao.
Sendo seu objetivo criar uma zona de transparncia que revele a opacida-
de informacional do Estado, poderamos considerar que o conceito de
transparncia tem uma precedncia lgica. Com um significado plural e
flutuante como o de Democracia suas direes de sentido no so
possveis de unificao, no h traduo perfeita entre um e outro de seus
usos, entre um e outro plano terico ou fatual onde se apresenta. Talvez
nisso resida sua potncia renovadora sobre modelos e abordagens das po-
lticas de informao.
Exige-se, porm, para isso, certos cuidados.
Se identificada a transparncia com a inteligibilidade do governo ou da
sociedade, leva reduo da poltica, pois no domnio objetivo do transpa-
rente existiria a nica e mais eficaz soluo para todos os problemas e
conflitos, a ser definida de forma monolgica pela racionalidade tecno-
administrativa e seus suportes tecnolgicos.
Se explicitada como condio e expresso da comunicao pblica, pres-
supe-se j como dado aquilo que o conceito deveria abrir para sua
indagao: o perfeito exerccio do contrato argumentativo de uma socieda-
de democrtica e de direito, onde pode ser afirmada a realizao normativa
e legitimadora da racionalidade comunicativa.
Se reforada em sua dimenso simblica, como expresso mtica ou efei-
to simblico e afetivo da representao coletiva , ou como uma illusio
saudosista de uma modernidade iluminista irrealizada, dar-se-ia um peso
absoluto ao oposto da transparncia, a opacidade
Finalmente, transparncia ou opacidade, isolada uma da outra, transforma-
se numa condio metafsica ou metapoltica ora da Sociedade, ora do
Estado e, como tal, tratar-se-ia de categorias historiogrficas antes que
histricas.
Esse no o caso no texto de Jardim. Ao manter sua argumentao numa
dialtica opacidade/transparncia, o autor constri um domnio
informacional relacional e dinmico, sem fix-lo unilateralmente busca
gnoseolgica de inteligibilidade, publicizao dos discursos sociais ou
ao puro inconsciente das representaes simblicas. Em todo momento,
seus objetos so construdos e entram em diferentes jogos de perspectivas,
luz desse pensamento relacional.

18
A escolha cuidadosa dessa estratgia conceitual lhe permite colocar em
evidncia os jogos de opacidade e transparncia que situam a informao
arquivstica em dois planos simultneos: luz da Poltica de Informao e
a partir de seu papel no campo do Estado.
Achamos oportuno destacar a importncia deste tratamento argumentativo.
Em primeiro lugar, ainda que exista uma quantidade considervel de pu-
blicaes e estudos acerca das Polticas de Informao, estes se ressentem
muitas vezes da impreciso e horizontalidade dos conceitos. Como Poltica
de Informao entende-se ora Poltica de Informao Governamental, ora
Polticas das industrias de eletrnica, Poltica de infra-estruturas tecnolgicas
para a informao ou Polticas de Cincia e Tecnologia.
Em Jardim, a Poltica de Informao ganha a mxima extenso horizontal
(pode ser local, nacional ou global; macro ou micropoltica) ao mesmo
tempo que a mxima densidade, porque revela em seus interstcios e ns as
redes do poder, seus colapsos irreversveis, suas linhas de equivalncia (pa-
dres, metrologias, cdigos, inscries unificadoras).
O conceito de hegemonia, recuperado e desenvolvido a partir da constru-
o de Gramsci e de Poulantzas, um dos recursos tericos utilizados para
ser o mediador entre esta compreenso relacional do domnio informacional
e sua concepo relacional do Estado e dos Arquivos.
A partir de uma estratgia de diferenciao e relacionamento, primeiro, do
Estado e do Governo e depois, do Estado e da Sociedade, Jardim constri
uma grade categorial refinada onde sero tambm diferenciados e relacio-
nados: a) a Poltica de Informao e a Gesto de Informao do Governo
(um plano que tm seus prprios atores, aes e competncias e no um
simples segmento das Polticas; b) as tecnologias de informao e a infor-
mao; c) a noo de valor e a noo de informao, podendo assim falar
de valor do uso e valor do no-uso da informao.
Em segundo lugar, para consolidar seu trabalho argumentativo, Jardim tra-
ta de desnaturalizar o conceito de Estado: nem o Estado-Coisa (instrumento
passivo neutro ou manipulado por uma nica classe, Estado-aparelho)
nem o Estado-Sujeito (autonomia absoluta; modelo hegeliano do Estado
racionalizador da sociedade). Antes que um dispositivo unitrio, o Estado
uma rede de dispositivos, um campo onde cabem estratgias divergentes
e segmentadoras. Se o Estado acumula capital informacional, ele tambm
cenrio de lutas por sua definio e distribuio.
Nesse sentido, a informao arquivstica, por seu carter reflexo da ao
do Estado, reproduz todos os discursos, aes e estratgias desenvolvidas
em seu campo.
Ora, numa concepo relacional do Estado e da Informao, os graus de
transparncia ou opacidade so expresso dos projetos polticos dominan-

19
tes e no efeitos causais da racionalidade ou irracionalidade administrativa
da gesto pblica. Direo do desejo e no desempenho.
At onde o Estado Brasileiro, hoje, responde a esse quadro?
Chegado a este ponto, Jardim coloca lado a lado, duas lgicas de comuni-
cao e informao: uma responde ao modelo contratual das democracias
de direito, as quais parecem pressupor um minimum lgico e um minimum
tico que colocaria as condies de validade do contrato comunicacional -
informacional como condio de possibilidade do contrato social, de modo
que a Cidadania Informacional garante toda outra expresso da Cidadania;
outra, responde ao modelo estratgico-hegemnico, locus de jogos de in-
formao de soma zero, e ponto de partida de aes pedaggicas de produo
modelar dos sujeitos.
Na verdade, o mais importante na argumentao de Jardim estaria em ques-
tionar uma compreenso tecnocrtica da poltica ou uma compreenso
rousseauniana da vontade: assim como no podemos falar de verdade como
uma relao evidencial entre o intelecto e as coisas, no podemos falar de
poltica como uma relao espontnea entre o desejo e suas metas. A rela-
o entre o Estado e a Sociedade e dos setores estatais e governamentais
entre sim, depende do regime informacional que perpassa fontes/recursos
de informao, infra-estruturas tecnolgicas, memrias documentrias,
instrumentos de processamento, culturas profissionais e posies relativas
dos atores tcnicos e polticos .
As inscries (processos e produtos) permitem reatar os vnculos sociais e
simblicos que se estabelecem entre a Sociedade e o Estado. necessrio,
porm, conhecer as regras de sua construo (regras organizacionais, se-
mnticas, pragmticas, documentrias, tecnolgicas) e de suas interfaces
para que exeram sua potncia de testemunhas de informao.
Jardim rene, assim, num texto denso mas sempre claro e sedutor, a teoria
poltica, o conhecimento histrico, a racionalidade administrativa, o olhar
antropolgico, mas o fato interdisciplinar que agrega significativamente
todos esses discursos e saberes o duplo jogo da transparncia e da opaci-
dade: da informao do Estado e do fazer informacional dos profissionais
da informao arquivstica e documentria. Na compreenso da opacidade
de um poderia estar a chave do trans-aparecer dos outros.
A pesquisa atual d continuidade ao trabalho anterior de Jardim, mais
centrado nos Sistemas e Polticas de Arquivo, e aponta para novas indaga-
es, alm e aqum do Estado e em direo Cidadania.
Esperamos, num momento prximo, o relato das iniciativas experimentais
e inovadoras que buscam sem retrocessos as novas formas institucionais da
informao numa Sociedade mais justa e democrtica.

Maria Nelida Gonzlez de Gmez

20
 1 INTRODUO

Dezembro de 1997. Na Universidade de Oxford, Inglaterra, acadmicos

dos mais diversos perfis reuniam-se no St. Anthonys College. O Centro de
Estudos Brasileiros daquela universidade promovia o Seminrio Brasil no
Sculo XXI. Debatia-se o tema Democracia e Cidadania. Professor da
cadeira de Governo, o norte-americano Alfred Stepan resumia o significa-
do, para ele, de consolidao da democracia: a transparncia nas aes
governamentais o primeiro passo para se conseguir o fortalecimento das
instituies e uma democracia de verdade (O GLOBO, 9 dez. 1997, p.
10).
Desde a sua inveno no sculo passado, o Estado brasileiro, em seu senti-
do estrito,1 teve a opacidade e no a transparncia como um dos seus mais
ntidos atributos. Inserida na agenda poltica do pas aps meados dos anos
oitenta deste sculo, a transparncia do Estado manteve-se restrita retri-
ca do discurso democrtico. Resta-nos o sculo XXI, como sugerido por
Stepan, para a formulao de polticas e prticas informacionais que ga-
rantam a visibilidade do Estado pela sociedade civil.
Esta pesquisa inscreve-se nesta direo e procura contribuir, ainda que
modestamente, para ampliar as reflexes em torno da dimenso
informacional que envolve a busca pela transparncia do Estado. Como
objeto desta pesquisa, optou-se por focalizar o Estado brasileiro enquanto
campo informacional, tendo em vista as condies de produo e dissemi-
nao da informao em especial a informao arquivstica na
administrao pblica federal e seu uso social.
A tese que norteia este trabalho a de que, em nveis gerais, o aparelho de
Estado no controla a si mesmo em termos informacionais. O Estado ten-
de a ser invisvel a si mesmo. Este quadro se expressa na fragilidade da
maior parte de suas estruturas e recursos informacionais e na ausncia de
polticas de informao. Por outro lado e em conseqncia, a opacidade
informacional beneficia e favorecida pela reproduo e ampliao do
controle do Estado por classes ou fraes de classe dominantes. As escas-
sas possibilidades de acesso informao governamental por outros grupos
sociais contribuem para a hegemonia do bloco no poder e a excluso dos
setores dominados. O Estado tende a ser invisvel sociedade civil.
As questes que norteiam esta pesquisa derivam tambm da nossa condi-
o de profissional da informao, envolvido com a gesto de instituies

1
A distino entre Estado ampliado (sociedade civil+sociedade poltica) e Estado em sentido
estrito (sociedade poltica) encontra-se contemplada no Captulo 2, especificamente no
tpico dedicado aos conceitos de Estado e Hegemonia em Gramsci. Ao longo do texto,
a meno ao Estado encontra-se, via de regra, referida a este em sentido estrito, salvo
quando recorre-se explicitamente ao conceito de Estado ampliado.

21
arquivsticas pblicas e a docncia. Esta experincia foi acrescida de ob-
servaes sobre o tema mediante aes de consultoria e intercmbio tcnico,
nos ltimos dez anos, em diversos pases.2
Na Amrica Latina, a precariedade organizacional dos arquivos pblicos e
o uso social incipiente da informao governamental expressam a trajet-
ria do Estado e da sociedade civil. Os arquivos pblicos latino-americanos
institucionalizaram-se como resultado de um processo de independncia,
associado formao de Estados modernos na regio. Sob esta perspecti-
va, foram considerados repositrios da identidade nacional emergente como
arquivos histricos.
No caso brasileiro, assinala Costa:
o papel do Arquivo [Nacional] ser, portanto, no prioritariamente o de
construtor da memria nacional, mas o de instrumentalizador do novo Esta-
do, recolhendo, preservando e fornecendo ao governo, sempre que necessrio,
as provas jurdicas de sua existncia e ao. Ao instrumentalizar o Estado e
ao lhe dar identidade pela escrita legal, o Arquivo torna-se uma dimenso
do prprio Estado, na medida em que espelha, atravs da documentao que
recolhe e guarda, sua prpria organizao (1997, p. 52-53).
Coadjuvante como construtor da memria nacional, o Arquivo Nacional e
os demais arquivos pblicos brasileiros tampouco encontraro na sua fun-
o instrumental uma atuao protagonista. Isto implicou no
desenvolvimento de instituies e servios arquivsticos periferizados
na administrao pblica e incapazes de fornecer informaes suficientes,
em nveis quantitativo e qualitativo, ao prprio aparelho de Estado, pes-
quisa cientfica e tecnolgica e sociedade civil.
De maneira geral, as instituies arquivsticas pblicas3 brasileiras apre-
sentam caractersticas comuns no que se refere sua atuao. Trata-se de
organizaes voltadas quase exclusivamente para a guarda e acesso de do-
cumentos considerados, sem parmetros cientficos, como de valor
histrico (presumivelmente documentos permanentes), ignorando a ges-
to dos documentos correntes e intermedirios produzidos pela
administrao pblica.
Os documentos que no so considerados como de valor histrico, ten-
dem a ser acumulados sem critrios junto aos servios arquivsticos do
aparelho de Estado. Tal ocorre em funo da inexistncia de polticas

2
Argentina, Canad, Chile, Espanha, Estados Unidos, Frana, Grcia, Inglaterra, Itlia, Mxico,
Noruega, Portugal, Uruguai.
3
Consideram-se instituies arquivsticas pblicas, aquelas organizaes cuja atividade-fim
a gesto, recolhimento, preservao e acesso de documentos produzidos por uma
dada esfera governamental (ex.: o Arquivo Nacional, os arquivos estaduais e os arquivos
municipais). Os servios arquivsticos governamentais referem-se s unidades
administrativas incumbidas de funes arquivsticas nos diversos rgos da administrao
pblica, no mbito dos quais configuram-se como atividades-meio (ex.: o Servio de
Protocolo e Arquivos do Departamento de Administrao do Ministrio da Sade).

22
arquivsticas das quais resultem programas de avaliao, eliminao e re-
colhimento de documentos s instituies arquivsticas.
Seja nas instituies arquivsticas ou nos servios arquivsticos, a ausncia
de padres de gesto da informao, somada s limitaes de recursos hu-
manos, materiais e tecnolgicos, resulta em deficincias no seu
processamento tcnico e acesso. Ao no desenvolverem a interao ineren-
te ao controle do ciclo da informao arquivstica (integrando as fases
corrente, intermediria e permanente), ambas as instncias organizacionais
tornam-se desvinculadas do processo poltico-decisrio governamental. Por
outro lado, as restries de consulta e as condies de acesso fsico e inte-
lectual dos arquivos limitam consideravelmente a sua utilizao pelo
administrador pblico e o cidado.
Conforme Ampudia Mello (1988, p. 39, traduo do autor, grifo do autor),
A disperso e a debilidade das estruturas arquivsticas, resultam sintomti-
cas da feudalizao da Administrao Pblica, dividida em ncleos de
influncia e poder que, em grande parte, se baseiam no controle privado da
informao (governamental); por outro lado, sob a heterogeneidade e im-
provisao das tcnicas arquivsticas, pode-se destacar a subordinao das
funes pblicas a interesses subjetivos daqueles que as exercem, que de-
terminam, segundo sua convenincia, como devem integrar-se os registros
de sua gesto; por sua vez, a marginalizao e menosprezo das reas
arquivsticas, consideradas receptculo natural de tudo que intil, resul-
tam ilustrativos do prprio descrdito do sentimento institucional da atividade
governamental... em outro extremo, a falta de controle sobre os documentos
oficiais que freqentemente so objeto de apropriao por parte de funcio-
nrios governamentais, constitui um reflexo fiel da tendncia a desvirtuar o
carter pblico da Administrao, de cujo patrimnio os arquivos so parte
fundamental.
O gerenciamento da informao arquivstica pressupe o controle do ciclo
informacional em suas diversas etapas. Constitui, assim, uma premissa
fundamental desta pesquisa que as possibilidades de acesso informao
governamental pelo administrador pblico e o cidado encontram-se dire-
tamente relacionadas com o conjunto de polticas e prticas desenvolvidas
pela administrao pblica no decorrer desse ciclo informacional.
No marco da democratizao do pas, aps duas dcadas de ditadura mili-
tar, ampliaram-se os debates sobre o direito informao governamental e
o direito privacidade. Estas anlises no alcanaram, porm, as tentativas
de formulao de polticas pblicas de informao nos ltimos doze anos.
No caso dos arquivos pblicos, por exemplo, o principal projeto da rea
desde 1962, o Sistema Nacional de Arquivos, liderado pelo Arquivo Naci-
onal, no chegou a ser viabilizado. Reiterado em 1978 e 1994, persiste
calcado numa de suas caractersticas bsicas: a de instrumento de controle
e ordenao da informao pelo Estado e para o Estado, sem vnculos
com o acesso informao pelo cidado.

23
Do ponto de vista jurdico, apesar dos dispositivos legais favorecidos pelos
princpios da Constituio de 1988, a ausncia de polticas pblicas de in-
formao limita significativamente as possibilidades de acesso do cidado
informao governamental.
Observa-se um profundo desconhecimento sobre o ciclo da informao
arquivstica no cenrio da administrao pblica brasileira, a includas as
suas demandas sociais. Trata-se de um desconhecimento por parte da pr-
pria administrao pblica e de suas instituies arquivsticas, bem como
da universidade. A ausncia de literatura brasileira a respeito expressiva
neste sentido. Por outro lado, a literatura internacional sugere padres para
a gesto da informao arquivstica governamental que resultam direta-
mente da experincia de pases onde o controle do ciclo da informao
arquivstica pelo Estado constitui um fenmeno historicamente reconhec-
vel. Ao contrrio do Brasil e demais pases da Amrica Latina, naqueles
pases o Estado formulou polticas informacionais, assumiu a informao
com um recurso estratgico. Ao garantir o direito do cidado informao
governamental, exps-se ao controle democrtico pela sociedade civil.
Nestes casos, a transparncia do Estado supera seus focos de opacidade.
A opacidade informacional do Estado e sua possibilidades de transparncia
constituem um tema ainda no contemplado como objeto de pesquisa na
Cincia da Informao. Neste sentido, esta pesquisa insere-se num dos prin-
cipais veios atualmente contemplados pela Cincia da Informao: o uso
social da informao. E o faz tratando de observar paralelamente um cen-
rio fundamental neste processo que est a merecer maiores atenes na
literatura da rea: o Estado como campo informativo.
abundante a literatura de Cincia da Informao sobre sistemas e servi-
os de informao governamentais. As polticas pblicas de informao
tendem, porm, a ser um tema contemplado em menor escala, especial-
mente nos peridicos brasileiros. De modo geral, estes temas so abordados
desconhecendo-se o Estado como questo terica e processo histrico. Em
conseqncia, o Estado , no mximo, um dado implcito e naturalizado
sob uma tecnicidade frequentemente neutralizada. Este trabalho procura
enfatizar o Estado como campo informativo, lcus de saberes e prticas
informacionais, reconhecendo sua especificidade no cenrio em que se in-
serem. Trata-se, portanto, de desnaturalizar o Estado como campo
informacional, requisito anlise da sua opacidade.
O exerccio decorrente desta proposta de abordagem marcadamente
interdisciplinar. Sua tessitura foi sendo desenvolvida, desde a sua concep-
o, a partir de um dilogo constante tendo a Cincia da Informao e a
Arquivologia como referncias permanentes com a Cincia Poltica, a
Administrao, a Histria e a Sociologia. Ao favorecer esta postura, o
Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao do IBICT/UFRJ
encoraja trajetos tericos e metodolgicos que alcanam as diversas leitu-
ras sugeridas pelo fenmeno informacional. Paralelamente, a tendncia

24
incluso dos aspectos especficos da informao arquivstica nas linhas de
pesquisa estabelecidas no DEP/IBICT, sinaliza contribuies relevantes
escassa produo acadmica em Arquivologia no Brasil. Este trabalho pro-
curou contribuir nesta direo, alm de buscar favorecer os vnculos entre a
Cincia da Informao e a Arquivologia.
Sem ignorar as singularidades das relaes Estado e sociedade civil no
Brasil, particularmente aps 1930, priorizou-se o perodo 1985-1997. Esta
opo justifica-se em funo do processo de democratizao do pas aps
1985. Nos ltimos doze anos, forjou-se o discurso pela busca da transpa-
rncia do Estado e democratizao da informao, culminando com a
proposta em curso de reforma do Estado. Paralelamente, observam-se nes-
tes anos redefinies institucionais e cognitivas do campo arquivstico no
Brasil, alm das condies que facilitaram ou desfavoreceram, em deter-
minados casos, a busca pela formulao e implementao de polticas
pblicas de informao no pas.
Como opo metodolgica, a par da reviso de literatura sobre o tema,
foram pesquisados instrumentos legais e documentos diversos relativos a
programas, projetos e polticas informacionais de diversos rgos federais.
Alm da base de dados SIORG (Sistema de Informaes Organizacionais
da Administrao Federal), disponibilizada pelo MARE, ( Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado), foram analisados os sites de todos os
ministrios na Internet. Foram tambm realizadas entrevistas em Braslia
com dezenove agentes pblicos federais, profissionais da informao ou
administradores-decisores, resultando em trinta horas de depoimentos. A
coleta desses dados foi realizada entre agosto e dezembro de 1997.
O livro encontra-se delimitado basicamente em duas partes. Uma primeira
parte, relativa aos captulos dois a quatro, delimita o universo terico que
sustenta a tese sugerida. O espao emprico, objeto da pesquisa, encontra-
se visitado entre os captulos cinco e oito.
No captulo dois so apresentados os contornos tericos que norteiam a
teoria do Estado qual encontra-se referida a pesquisa. Procura-se tambm
esboar os entrecruzamentos entre Estado e informao, enfatizando-se a
informao arquivstica. As diversas leituras possveis em torno do concei-
to de transparncia administrativa e sua configurao jurdica, o direito
informao, encontram-se explorados no captulo trs. O captulo quatro
convida o leitor ao enquadramento terico envolvendo igualdade, cidada-
nia e excluso social. Estes balizamentos so remetidos s peculiaridades
do Estado no Brasil, iniciando-se assim a transio para o espao emprico
privilegiado pela pesquisa.
Procurou-se reconhecer os principais elementos da administrao federal
no captulo cinco, visando a sua compreenso como lcus da opacidade
informacional. Este percurso inclui necessariamente as especificidades da

25
estruturas organizacionais e sistmicas da informao na administrao
federal, abordadas no captulo seis. A situao dos arquivos federais, alm
dos recursos tecnolgicos, humanos e legais implicados na gesto da infor-
mao governamental, so contemplados no captulo sete. O ltimo captulo
apresenta a fala de atores intrinsecamente envolvidos com a opacidade
informacional e as possibilidades de transparncia: o profissional da infor-
mao e o administrador-decisor. As consideraes finais procuram
sistematizar as vias anteriormente percorridas e antever algumas outras.
Instrumentos legais e documentos cuja leitura podero favorecer a
verticalizao de alguns dos temas analisados foram includos aps as refe-
rncias bibliogrficas de documentos citados e consultados.

26
 2 CONTORNOS MEIA
LUZ: ESTADO E
INFORMAO

Tentar pensar o Estado expor-se a assumir

um pensamento de Estado, a aplicar ao Estado
categorias de pensamento produzidas pelo
Estado e, portanto, a no compreender a
verdade mais fundamental do Estado.
(BOURDIEU, 1996)

A funo do Estado e o papel da informao no mundo contemporneo

encontram-se no epicentro dos principais debates quanto s diversas confi-
guraes emergentes nos planos econmico, poltico, cientfico e cultural.
Vrias anlises apontam para uma crise do Estado-Nao e do Estado do
bem-estar sob o impacto de um processo de globalizao econmica. Este
processo de globalizao do capital e no-globalizao do trabalho estaria
promovendo a internacionalizao dos Estados. As dimenses do Estado e
as aes dos governos estariam, por sua vez, crescentemente condiciona-
das a esta globalizao, levando-se a uma reviso das regras, funcionamento
e alcance do conjunto de instituies atravs das quais se exerce o poder
poltico em cada pas. medida em que os intercmbios comerciais e fi-
nanceiros orientam-se de acordo com decises que no se detm em
fronteiras nacionais, as dimenses do Estado e dos governos confrontam-
se com uma nova realidade cujas conseqncias ainda se desenham.
Antev-se uma reviso nas regras e alcances da presena e funcionamento
do conjunto de instituies atravs das quais se exerce o poder poltico em
uma nao.
Empresas transnacionais cujos recursos mobilizados superam o PIB de
muitos pases seriam atores protagonistas neste processo marcado por um
intenso fluxo comercial e de capitais internacionais. Por outro lado, uma
nova ordem econmica mundial estaria em formao a partir de trs gran-
des blocos: o europeu, o americano e o asitico.
Sob este mesmo quadro histrico, seria possvel observar, particularmente
a partir da experincia de pases de capitalismo avanado, a constituio de
uma sociedade da informao. Esta seria baseada, entre outros aspectos,
no conhecimento e nos esforos para converter a informao em conheci-
mento, alm da quantidade e velocidade com que a informao produzida,
transmitida e processada. As redes de informao, ampliadas cotidiana-

27
mente na razo direta de novos produtos tecnolgicos, constituiriam uma
das expresses mais evidentes deste momento.
Uma das dimenses mais demarcadas das sociedades da informao se-
ria a velocidade com que se gera, transmite e processa informao. A
informao pode ser obtida de forma praticamente imediata e, muitas ve-
zes, a partir da mesma fonte que a produz, sem distino de lugar.
Paralelamente, observa-se uma tendncia descentralizao de populaes
e servios. Emergem novas formas e novos lugares de reterritorializao
do espao e do tempo.
Como cenrio de fundo, a literatura sobre o tema aponta para uma revolu-
o informacional em curso.
... ela , primeiramente, uma revoluo tecnolgica de conjunto, que se
segue revoluo industrial em vias de terminar. Mas muito mais que isto:
constitui o anncio e potencialidade de uma nova civilizao, ps-mercan-
til, emergente da ultrapassagem de uma diviso que ope os homens desde
que existem as sociedades de classe... a oposio entre a classe de produto-
res (de mais-valia) e a classe dos improdutivos d cada vez menos conta das
relaes que atualmente se estabelecem entre a produo e a informao,
entre os assalariados encarregados de tratar a informao (LOJKINE, 1995,
p. 11).
Neste quadro, uma ordem internacional da informao1 tenderia a opor
pases detentores de informaes estratgicas, grandes centros de pesquisa
e formao (centros informacionais), queles onde predomina o analfabe-
tismo e, portanto, sob o risco de serem excludos das economias da
informao (periferia no informada).
...basta olhar para a guerra que se trava pelo controle mundial da informa-
o, a histeria que hoje cerca as discusses referentes legislao sobre a
propriedade intelectual, a vertiginosa privatizao dos sistemas de teleco-
municaes e a rapidez com a qual as mega empresas mundiais esto
colocando catracas ou pedgios sobre a produo e circulao do conhe-
cimento, para se dar conta que esta democratizao apenas possibilidade
(DOWBOR, 1997, p. 38).
A esta situao de desigualdade informacional, corresponderia, portanto, o
maior desafio da revoluo informacional: a partilha da informao, da
qual a apropriao privada e o monoplio social so tambm uma fonte de
ineficcia e de paralisia mesmo para aqueles que a monopolizam
(DOWBOR, 1997, p. 237).
Alm de enormes disparidades informacionais entre Norte e Sul, observa-
se o risco de, inclusive nos pases industrializados, ocorrer o mesmo
envolvendo de um lado, a apropriao das tecnologias pelos tcnicos,

1
A distribuio da INTERNET de 72% na Amrica do Norte, 23% na Europa e 5% em
outras partes do mundo (Internet.br, ano 1, n. 1, 1996).

28
engenheiros, os cultivados, e de outro lado, a excluso dos demais
(ROBIN, 1996). Como observado na Resoluo do Conselho Europeu,
as vastas perspectivas oferecidas pela sociedade da informao so ameaadas
pelo risco de excluso de trabalhadores no qualificados ou pouco qualifi-
cados, a emergncia de uma sociedade dual, o agravamento das desigualdades
entre as regies, entre zonas urbanas e rurais assim como entre regies
centrais e perifricas, o isolamento dos indivduos, a violao da vida pri-
vada e diversos outros problemas ticos (Resoluo A4-0073/94).
V-se, portanto, que as noes de globalizao e sociedade de informao
implicam numa terceira, a de economia da informao. Trata-se, neste caso,
de se reconhecer a informao como um recurso estratgico.
Este quadro sinaliza, por outro lado, uma lgica de economia global que
favorece a manuteno das desigualdades entre pases ricos e pobres em
diversos planos, inclusive na cincia e tecnologia. E, ainda, desigualdades
no processo de transformao de dados em informao, de informao em
conhecimento , de conhecimento em inteligncia social.
Observa-se, assim, que tanto a informao como o Estado constituem fen-
menos histricos contemporneos mutuamente referidos e cada vez mais
entrecruzados. Esta interseo evidencia-se, sobretudo, quando tais fen-
menos so considerados sob a perspectiva da busca de igualdade e
democracia em diversas partes do mundo.
Como campo informativo, o Estado moderno constitui-se numa das maio-
res e mais importantes fontes de informao, alm de requisitar uma grande
quantidade destas para sua atuao. Seu complexo funcionamento relacio-
na-se diretamente com a sua ao produtora, receptora, ordenadora e
disseminadora de informaes. O objeto do Estado seria, em ltima instn-
cia, o cidado em suas variadas demandas, inclusive aquelas de natureza
informacional.
A informao publicizada, produto e insumo desse processo, encontra
lugar em diversos aparatos institucionais clssicos do Estado como arqui-
vos, bibliotecas, centros de documentao etc. Estes modelos
organizacionais, no entanto, j se mostram insuficientes face emergncia
de novos modos de produo e uso da informao. o caso das instituies
e servios arquivsticos governamentais e suas novas demandas
organizacionais, cientficas e sociais, sobretudo no pases do chamado ca-
pitalismo central.

A INFORMAO ARQUIVSTICA

A noo de informao arquivstica recente na literatura da rea e ainda

carece de verticalizao terica. Na verdade, a Arquivologia tende a reco-
nhecer os arquivos como seu objeto e no a informao arquivstica. Em
torno dessas duas perspectivas, situam-se as escolas de pensamento mais

29
conservadoras e predominantes na rea e a mais renovadora. De modo
geral, a primeira tendncia encontra acolhida nos arquivos pblicos euro-
peus e, a segunda, na escolas de Cincia da Informao nos Estados Unidos
e Canad.
A par dessas divergncias, reconhece-se que algumas das caractersticas
mais comuns da administrao pblica como funo e organizao for-
malmente estabelecidas so a gerao, processamento tcnico e consulta a
informaes registradas, decorrentes das suas atividades. Neste sentido, os
servios de gerenciamento da informao arquivstica representariam um
aspecto institucionalizante da administrao pblica. Por outro lado, os
documentos arquivsticos por esta produzidos constituiriam uma lingua-
gem que lhe prpria e indispensvel sua sobrevivncia e operaes. As
demandas de funcionamento e coeso da administrao pblica justificari-
am, assim, os seus servios de informao arquivstica, alm de outros com
caractersticas especficas. Dois fenmenos sinalizam, segundo Ampudia
Mello (1988, p. 12-13, traduo do autor) os processos informacionais
arquivsticos dentro das administraes pblicas:
...o primeiro pode denominar-se objetivao e consiste em que a informa-
o institucional se assenta sempre sobre um suporte material...; ao segundo
fenmeno pode se chamar formalizao e consiste em que, dentro das insti-
tuies, a informao circula atravs de canais prvia e claramente
estabelecidos, integrando redes que unem hierarquicamente a todas e cada
uma das partes que as compem. (...) tal informao objetivada so os docu-
mentos e arquivos que durante tantos sculos a Administrao Pblica tem
se empenhado em produzir, assim como os canais formais de informao
so os sistemas internos que esta criou para gerar, distribuir e conservar seus
registros.
Ao que Ampudia Mello (1988) denomina informao institucional, Couture,
Ducharme e Rousseau (1988, p. 51) intitulam informao registrada org-
nica. Os arquivos expressam, portanto, o conjunto dessas informaes
orgnicas, quaisquer que sejam sua data de produo, seu suporte material,
sua natureza, acumuladas por uma organizao (ou pessoa fsica), em de-
corrncia das suas aes.
Inicialmente, os arquivos so conservados por seu valor primrio ou seja,
administrativo, legal, financeiro ou probatrio. A gesto da informao
arquivstica encontra-se, neste momento, relacionada diretamente ao pro-
cesso poltico decisrio da organizao que a produziu. Em seguida, sua
conservao justifica-se por seu valor secundrio, ou seja, de testemunho,
ou de informao geral. Sua insero no processo decisrio da organiza-
o tende a ser residual nesta fase.
A informao arquivstica produzida pela administrao pblica cumpre,
portanto, um ciclo que envolve sua produo, processamento, uso e
estocagem em dois contextos: primeiramente, no ambiente organizacional
da sua produo e, num segundo momento, no marco das instituies

30
arquivsticas responsveis pela normalizao da gesto de documentos cor-
rentes e intermedirios, bem como pela preservao e o acesso ao patrimnio
documental arquivstico.2
No primeiro cenrio, a informao arquivstica encontra-se relacionada s
demandas do processo decisrio governamental (arquivos correntes).
medida em que esta informao torna-se menos utilizada ao longo do pro-
cesso decisrio, tende-se a elimin-la ou a conserv-la temporariamente
(arquivos intermedirios gerenciados pela prpria administrao produto-
ra ou pelas instituies arquivsticas). Para tal, consideram-se as
possibilidades de uso eventual da informao pelo organismo produtor ou
a sua condio de documento de valor permanente. A esta configurao
chegariam, segundo a UNESCO, em torno de 10% dos documentos pro-
duzidos (arquivos permanentes). A utilizao da informao arquivstica
difere, neste momento, daquela inicial, quando associada ao processo
decisrio. Constituindo os arquivos permanentes, estes documentos tm
sua guarda e acesso pelas instituies arquivsticas justificados pelo seu
uso para a pesquisa cientfica ou como fator de testemunho das aes do
Estado e garantia de direitos dos cidados.
No mbito da cadeia informacional arquivstica referente s trs idades
(corrente , intermediria e permanente) dos arquivos, o ciclo da informa-
o arquivstica envolve, por princpio, as seguintes etapas:
a) no contexto organizacional de produo:
produo;
processamento tcnico;
uso privilegiado pelo administrador e, excepcionalmente, pelo cida-
do e pesquisador cientfico;
estocagem das informaes de uso corrente e, em alguns casos, das
que se encontram em fase intermediria;
eliminao e transferncia / recolhimento para as instituies
arquivsticas.

2
No Brasil, a Lei 8.159, em consonncia com a literatura arquivstica internacional, conceitua
os documentos arquivsticos produzidos pela administrao pblica como correntes,
intermedirios e permanentes ( Art. 8):
1-Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mesmo sem
movimentao, constituam objeto de consultas freqentes.
2 - Consideram-se documentos intermedirios aqueles que, no sendo de uso corrente
nos rgos produtores, por razes de interesse administrativo, aguardam a sua eliminao
ou recolhimento para guarda permanente.
3-Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histrico, probatrio
e informativo que devem ser definitivamente preservados.

31
b) nas instituies arquivsticas:
recolhimento;
estocagem das informaes consideradas de valor permanente3 e,
em certas situaes, daquelas em fase intermediria;
processamento tcnico;
uso pelo cidado e o pesquisador cientfico e, eventualmente, pelo
administrador pblico.
O gerenciamento da informao arquivstica pressupe o controle dessas
etapas, contempladas na formulao e implementao de polticas pbli-
cas.
Considerando a literatura da rea e as prticas desenvolvidas em alguns
pases, pode-se sugerir que tais polticas tm como pressupostos:
o reconhecimento da informao governamental como um recurso
fundamental para o Estado e a sociedade civil;
a informao governamental contempla a sociedade civil com co-
nhecimento do Estado e da prpria sociedade civil passado e presente;
a informao assegura transparncia ao Estado, facilitando ao go-
verno administrar suas diversas funes sociais;
o livre fluxo de informao entre Estado e sociedade civil essencial
para uma sociedade democrtica: cabe, assim, ao governo minimizar a car-
ga de demandas sobre a sociedade civil, diminuindo o custo de suas
atividades de informao e maximizando a utilizao da informao go-
vernamental;
os benefcios sociais derivados da informao governamental de-
vem exceder os custos pblicos da informao, ainda que tais benefcios
no possam ser sempre quantificveis;
o direito individual privacidade deve ser protegido nas atividades
de informao do governo ;
a gesto de documentos (correntes e intermedirios) governamen-
tais essencial para assegurar transparncia e, em conjunto com a
administrao dos arquivos permanentes, proteger os documentos histri-
cos do governo e assegurar direitos legais e financeiros ao Estado e
sociedade civil;
o intercmbio transparente e eficiente de informao cientfica e
tecnolgica, estimula a excelncia na pesquisa cientfica e o uso efetivo
dos recursos pblicos de apoio pesquisa e desenvolvimento;

3
Mediante um processo, aparentemente tcnico, de avaliao e seleo de documentos
pblicos, naturaliza-se a produo da memria do Estado (JARDIM, 1995).

32
 a tecnologia da informao no um fim em si mesmo: trata-se de
um conjunto de recursos que auxilia a efetividade e eficincia das aes do
governo;
os gestores dos recursos de informao devem dispor de padres,
conhecimento e treinamento para a administrao desses recursos.
H, dessa forma, uma relao profunda entre a gesto da informao
arquivstica como um recurso e a qualidade dos servios prestados pelo
Estado sociedade civil. As possibilidades de acesso informao gover-
namental pelo administrador pblico e o cidado encontram-se diretamente
relacionadas com o conjunto de prticas desenvolvidas pela administrao
pblica no decorrer desse ciclo informacional.
Esta complexa relao envolvendo os agentes do Estado e a sociedade civil
mediados pela informao arquivstica, remete-nos necessariamente a uma
abordagem terica do Estado, visando sua compreenso como campo
informacional.

ESTADO, HEGEMONIA E CAPITAL INFORMACIONAL

A abordagem do Estado insere-se num conjunto de referncias tericas

cuja escolha pelo cientista social implica diretamente na construo do seu
objeto. Sob este esforo de construo, optou-se por um enquadramento da
dimenso terica do Estado tendo como referncias fundamentais os tra-
balhos de Gramsci e Poulantzas. Ambos os autores, em que pesem suas
distines, tm como ponto de convergncia a contribuio no sentido de
se flexibilizar as relaes entre os planos ideolgico-poltico e o econmi-
co, caractersticos do pensamento marxista. Estas perspectivas so, em
seguida, entrecruzadas com referncias de uma vertente da sociologia, ex-
pressa nas reflexes de Bourdieu, ao se reconhecer o simblico como espcie
peculiar de poder.

Estado e Hegemonia em Gramsci

A teoria do Estado de Gramsci no est apresentada sistematicamente em

nenhum dos seus estudos, mas ao longo da sua obra. Um trao marcante
o seu esforo de sistematizar, a partir do que implcito em Marx, o que
alguns intitulam uma cincia marxista da ao poltica.
Vrios autores reconhecem, nesta abordagem, um enfoque marxista alter-
nativo do Estado. Gramsci compreende o Estado como todo o complexo
de atividades prticas com o qual a classe dominante no somente justifica
e mantm seu domnio, mas procura conquistar o consentimento ativo da-

33
queles sobre os quais exerce sua dominao (GRAMSCI apud CARNOY,
1990, p.90). Como tal, o Estado a sociedade civil (infra-estrutura em
Marx e Lenin) mais a sociedade poltica: uma hegemonia revestida de co-
ero (GRAMSCI apud CARNOY, 1990, p. 93).4
Sociedade civil e sociedade poltica constituem duas dimenses no in-
terior das superestruturas. A primeira refere-se s
instituies responsveis pela elaborao e/ou difuso de valores simbli-
cos, de ideologias, compreendendo o sistema escolar, as Igrejas, os partidos
polticos, as organizaes profissionais, os sindicatos, os meios de comuni-
cao, as instituies de carter cientfico e artstico etc. (COUTINHO, 1987,
p. 66).
J a sociedade poltica designa os aparelhos coercitivos, encarnados nos
grupos burocrticos ligados s foras armadas e policias e aplicao das
leis (COUTINHO, 1987), que garantem classe dominante o monoplio
legal ou de fato da violncia do Estado. Note-se que em Marx e Engels,
sociedade civil designa o conjunto das relaes econmicas capitalistas,
a base material ou infra-estrutura. Um dos aspectos originais do pensa-
mento de Gramsci encontra-se exatamente na definio de sociedade civil,
um momento ou esfera da superestrutura, levando ampliao do conceito
marxista de Estado. Trata-se, como ressalta Coutinho (1987, p. 68) de uma
esfera especfica, dotada de legalidade prpria, funcionando como media-
o necessria entre a base econmica e o Estado em sentido estrito.
Gramsci no nega que a superestrutura esteja intimamente vinculada s
relaes de produo nem sugere a dicotomizao entre estrutura e supe-
restrutura, mas a relao dialtica entre ambas. neste sentido que Gramsci
opera uma ruptura com o aparelho coercitivo do Estado marxista-leninista.
Na verdade, contradiz Lnin ao mostrar que o Estado no se reduz a uma
simples mquina de opresso. Portanto, no possvel reduzir a revoluo
tomada do Estado (perspectiva voltada, sobretudo, para o ocidente de-
senvolvido, onde a sociedade civil seria mais desenvolvida, apoiando-se
mais o Estado em sua face ideolgica).
A ideologia dominante soma-se mquina administrativa a servio da ex-
plorao e s estruturas repressivas que protegem a classe dominante
exrcito, polcia, justia. Assim, o Estado moderno funciona por consenso
e no somente por violncia. O Estado , simultaneamente, um instrumen-
to para a expanso do poder da classe dominante pelos aparelhos de
hegemonia (sociedade civil) e uma fora repressiva (sociedade poltica)
que mantm os grupos subordinados e desorganizados.
Muito mais que os tericos precedentes, Gramsci enfatiza o papel da su-
perestrutura na perpetuao das classes e no desenvolvimento da conscincia
de classe. O Estado no apenas o aparelho repressivo da burguesia, inclu-
indo a hegemonia desta superestrutura. Ao ressaltar este aspecto, Gramsci

4
Como nos lembra Gramsci, esta uma distino metodolgica e no orgnica.

34
sugere que a classe dominante no depende apenas do seu poder econmi-
co ou do poder coercitivo do Estado. Atravs da sua hegemonia, os
dominados so persuadidos a aceitar o sistema de crenas da classe domi-
nante, compartilhando seus valores sociais, culturais e morais.
Laclau e Mouffe (1985, p. 76, traduo do autor, grifo do autor), destacam
o pensamento gramsciano ao buscarem a construo de um novo marco
terico para o conceito de hegemonia, relacionado com as lutas contempo-
rneas do capitalismo maduro.
O que h em Gramsci de radicalmente novo uma ampliao, maior que em
qualquer terico do seu tempo, do terreno atribudo recomposio e
hegemonia, ao lado de uma teorizao do vnculo hegemnico que vai cla-
ramente alm da categoria leninista de aliana de classes... a relevncia
do gramscismo deve ser buscada no nvel da teoria geral do marxismo e
no em sua dependncia de contextos histricos e geogrficos determina-
dos.
Conforme Mendona (1995, p. 69), o conceito de hegemonia
conota a direo imprimida por um dado grupo ou frao de classe a toda a
sociedade, pela via consensual e no pela coero explcita resultante,
por isso mesmo, da nica dimenso unificadora e organizadora de agentes
sociais em permanente estado de disputa (explcita ou latente): a cultura.
Deter a hegemonia equivale a fazer valer um dado conjunto de representa-
es, prticas, valores, projeto cultural, em suma, aceito por todos, ainda
que inconscientemente e, mais que isso, partilhado, malgrado nuances, de-
savenas ou mesmo conflitos, devendo estes ltimos ser apreendidos como
tentativas de criao do contra-hegemnico, i.e., de disseminao/aceitao
de um projeto alternativo pelo conjunto social (grifo do autor).
Lembra-nos Chau (1996) que a hegemonia no se trata de um sistema,
doutrinao, manipulao ou um conjunto de representaes: um con-
junto de experincias, relaes e atividades cujos limites esto fixados e
interiorizados, mas que, por ser mais do que ideologia, tem capacidade
para controlar e produzir mudanas sociais (1996, p. 22). Na verdade, a
hegemonia refere-se a um corpo de prticas e de expectativas sobre o todo
social existente e sobre o todo da existncia social: constitui e constituda
pela sociedade sob a forma da subordinao interiorizada e imperceptvel
(1996, p. 22). Desta forma, a hegemonia no pode ser singular. Suas estru-
turas concretas so altamente complexas e sobretudo (o que crucial) no
existe apenas passivamente na forma de dominao. Deve ser continua-
mente renovada, recriada, defendida e modificada e continuamente
resistida, limitada, alterada... (WILLIAMS apud CHAU, 1996).
Neste sentido, Dias (1996) destaca como uma questo central no pensa-
mento gramsciano as relaes entre a realizao da hegemonia e a
capacidade de construo de uma viso de mundo. A hegemonia construda
no antagonismo entre classes, cotidianizada. Como tal,

35
 ...decorre da sua capacidade de elaborar sua viso de mundo autnoma e da
centralidade das classes. Essa centralidade, tomada como sntese de mlti-
plas determinaes, e no como a priori lgico, como um efeito de
estrutura, determinante no exerccio da hegemonia (DIAS, 1996, p.10).
Mendona destaca (1995) a relao direta entre a legitimidade do Estado e
a hegemonia. Estas duas dimenses, associadas cultura, remetem-nos a
um mesmo problema: o dos mecanismos de exerccio de dominao de
classe e da reproduo social.
Um outro conceito chave na interpretao dessas dimenses o de apare-
lho de hegemonia ou seja, um conjunto complexo de instituies,
ideologias, prticas e agentes (entre o quais os intelectuais) que s en-
contra sua unificao atravs da anlise da expanso de uma classe
(MENDONA, 1995, p. 102). A hegemonia no se constitui como apare-
lho a no ser por referncia classe que se constitui em e atravs da mediao
de mltiplos subsistemas: aparelho escolar (da escola universidade), apa-
relho cultural (dos museus s bibliotecas e arquivos), organizao da
informao, do meio ambiente, do urbanismo, etc. O aparelho de hegemonia
atravessado, como tal, pela luta de classes. Gramsci, portanto, amplia o
Estado, incorporando a este o aparelho de hegemonia, alm da sociedade
civil.
A classe dominante conquista o consentimento/adeso para sua dominao
social atravs da hegemonia na sociedade como um todo, porm exerce a
dominao atravs do controle dos aparelhos coercitivos do Estado. Isto
no significa que exista sistema social em que o consentimento seja a base
exclusiva da hegemonia. Da mesma forma, no existiria um Estado em que
um mesmo grupo pudesse, somente por meio de coero, manter de forma
durvel a sua dominao. Nem essa relao de consentimento absoluta-
mente esttica, nem a hegemonia uma fora coesiva, estando repleta de
contradies e sujeita ao conflito.
A busca pelo consentimento serve de anteparo aos riscos que corre o Esta-
do de perder credibilidade se fizer uso, em escala elevada, da sua capacidade
de coero. Garante-se, por esta via, que o poder permanea invisvel,
disseminado por toda a textura da vida social e, assim, naturalizado como
costume, hbito, prtica espontnea (EAGLETON, 1997, p. 108).
...Gramsci vai muito alm de uma teoria das obrigaes polticas baseada
em direitos civis abstratos para argumentar que o mais amplo controle de-
mocrtico desenvolve-se sob a forma mais elevada de hegemonia ... a natureza
limitada do consentimento pode levar a uma base precria para uma ordem
poltica, que poder tender a apoiar-se cada vez mais na fora. A hegemonia,
como possvel argumentar, no se reduz a legitimao, falsa conscincia,
ou instrumentalizao da massa da populao, cujo senso comum ou viso
de mundo, segundo Gramsci, composto de vrios elementos, alguns dos
quais contradizem a ideologia dominante, como alis grande parte da expe-
rincia cotidiana (BOTTOMORE, 1965, p. 178, grifo do autor).

36
 Se o domnio se impe aos grupos antagnicos pelos mecanismos de coer-
o da sociedade poltica, a hegemonia se exerce pelos mecanismos culturais
da sociedade civil, isto , o conjunto de organismos vulgarmente denomi-
nados privados . Constitui o complexo de relaes ideolgicas e culturais,
a vida espiritual e intelectual, sede da ao ideologicamente orientada, lcus
de formao e difuso da hegemonia. A sociedade poltica (Estado) refere-
se ao comando, exercido pelo Estado e o governo jurdico. A relao
sociedade poltica (coero) e sociedade civil (hegemonia) se d de forma
que tanto a questo da hegemonia como a da coero estejam presentes em
ambas. O que as distingue a predominncia da hegemonia na sociedade
civil e da coero na sociedade poltica.
...essa uma diviso puramente metodolgica e acentua a superposio
efetiva que existe nas sociedades concretas. Na verdade, as condies pol-
ticas de uma crescente interveno do Estado na sociedade civil e do
reformismo como resposta s demandas feitas na arena poltica... se organi-
zam e quando a economia transforma-se no chamado capitalismo organizado,
a hegemonia muda e a burguesia se engaja no que Gramsci chama de revo-
luo passiva. Assim, a base material da hegemonia constituda mediante
reformas ou concesses graas s quais mantm-se a liderana de uma clas-
se, mas pelas quais outras classes tm certas exigncias atendidas
(BOTTOMORE, 1965, p. 178).

A estatizao da sociedade civil revela-se, inclusive, na absoro progres-

siva de cultura e educao. Esta estatizao inclui todas as instituies
que devem ser consideradas de utilidade para a instruo e a cultura pbli-
ca, e que so consideradas realmente como uma srie de Estados que no
poderiam ser acessveis ao grande pblico sem uma interveno estatal
(BUCI-GLUCKSMAN, 1990, p. 70).
O bloco histrico constitui o vnculo orgnico entre estrutura social e su-
perestrutura ideolgica e poltica, correspondendo a uma organizao social
concreta. Este vnculo orgnico realizado por certos grupos sociais cuja
funo operar no no nvel econmico, mas superestrutural: os intelectu-
ais. Camada social diferenciada, estes funcionrios da superestrutura tm
seu carter orgnico expresso na solidariedade que os vincula s classes
que representam. O estudo deste conceito no pode ser isolado do de
hegemonia, j que um sistema social s integrado quando se edifica um
sistema hegemnico, dirigido por uma classe fundamental que confia a
gesto aos intelectuais... (PORTELLI, 1990, p. 16).
Gramsci concebe todos os homens como intelectuais, embora nem todos
tenham a funo de intelectual. Prope, como tal, implicitamente, a possi-
bilidade de rompimento da diviso manual e intelectual do trabalho.
Dentro dessa perspectiva da cultura como dimenso organizativa das clas-
ses e de sua hierarquizao, ganha notoriedade a figura do intelectual,
entendido no enquanto ser dotado de excelncia conferida pelo monoplio

37
 da erudio e, por isso mesmo, distanciado do conjunto da sociedade
mas sim enquanto aquele que, no mbito de um dado segmento social, des-
taca-se por seu papel dirigente (MENDONA, 1995, p. 70).
H, contudo, diferenas na inveno dos intelectuais das classes sociais.
Na burguesia, o lcus desse processo a escola e a produo material
imediata, sob uma identificao entre sociedade humana e produo capi-
talista. Todos os elementos vitais do processo produtivo nada mais so,
em ltima anlise, do que racionalizaes do processo vital da classe domi-
nante... (DIAS, 1996, p. 21).
O intelectual da classe dominante submete-se a um processo de formao
taylorizado, integrado ao mundo produtivo. O intelectual da classes su-
balternas produzido apesar desta perspectiva. A apropriao da escola
pela racionalidade dominante e pelas prticas relaes sociais que a susten-
tam revelam aqui um dos segredos da dominao: o acesso diferenciado ao
saber e s possibilidades da sua sistematicidade (DIAS, 1996, p. 22, grifo
do autor). Racionalidade que, por sua vez, naturalizada. Racionalidade
que se traduz em cada um dos campos de interveno histrica: da produ-
o e reproduo da materialidade ao campo do esttico e/ou da afetividade
(DIAS, 1996, p. 35).
Uma classe s realmente hegemnica quando consegue apoderar-se do
Estado ampliado (sociedade civil + sociedade poltica), residindo em mo-
noplio intelectual o aspecto essencial da sua hegemonia. Toda
hegemonia, portanto, tem uma base de classe, fundamental durante um
perodo histrico considerado. Deve-se, porm, evitar confundir hegemonia
com aliana de classes, em que pese os diversos grupos sociais no interior
do bloco histrico: a classe fundamental que dirige o sistema hegemnico
(e tem o uso predominante ou exclusivo da sociedade poltica); os grupos
sociais que servem de base hegemonia; as classes subalternas, excludas
do sistema hegemnico.
Buci-Glucksman ressalta que o conceito de hegemonia no pode ser redu-
zido noo marxista de ideologia dominante, erro no qual, ao seu ver,
incorreria Poulantzas.
Dias (1996, p. 10) questiona um vis instrumental de parte da literatura
sobre hegemonia ao identific-la como mera obteno de um domnio ide-
olgico. Lembra que quanto mais uma classe autenticamente
hegemnica, mais deixa s classes adversrias a possibilidade de se organi-
zarem e de se constiturem em fora poltica autnoma (em sua fase
historicamente progressista, uma classe no poder seria hegemnica por fa-
zer avanar o conjunto da sociedade: ela teria uma perspectiva universalista
e no arbitrria).
A funo hegemnica de classe ultrapassa o campo exclusivamente
superestrutural: as prticas ideolgicas aparecem desde o aparelho de pro-
duo econmica, desde a fbrica. Conforme Gramsci (apud CHATELET,
1993, p. 420), a ideologia diz respeito a uma concepo do mundo que se

38
manifesta implicitamente na arte, no direito, na atividade econmica, em
todas as manifestaes da vida individual e coletiva. Assim, uma classe
social s pode pretender a hegemonia caso disponha de ideologia prpria,
capaz de rivalizar vitoriosamente com outras concepes de mundo. Como
sugere Mouffe (1979), a ideologia informa as atividades intelectuais e co-
letivas, organizando a ao pelo mundo como se materializa nas relaes.
Hegemonia, lembra-nos Eagleton (1997), uma categoria de maior ampli-
tude que a ideologia: inclui a ideologia, mas no pode ser reduzida a ela.
A hegemonia no se trata de um tipo bem-sucedido de ideologia, embora
possa ser decomposta em seus vrios aspectos ideolgicos, culturais, pol-
ticos e econmicos, mantida em prticas no-discursivas e em elocues
retricas.
O que uma ideologia hegemnica, dominante, pode propiciar uma viso
do mundo mais coerente e sistemtica que no s influencia a massa da
populao, como serve como um princpio de organizao das instituies
sociais. ...no um dado determinado pela estrutura econmica ou pela
organizao da sociedade, mas sim um terreno de luta (BOTTOMORE, 1988,
p. 178).
Os significados e valores de uma sociedade no podem ser esgotados por
um modo nico de hegemonia. Como tal, o poder governante v-se sempre
levado a travar combate com foras contra-hegemnicas de maneira que
provam ser constitutivas de seu prprio domnio. Assim, a hegemonia
uma noo inteiramente relacional.
Conforme Buci-Glucksman (1990), a perspectiva gramsciana colide com
aquela do Estado como fator de coeso social ou do modelo liberal de um
Estado regulador, rbitro em uma concorrncia de foras que gera o movi-
mento social (1990, p. 129). Constri-se, assim, uma crtica viso do
Estado como neutralizao idealista da funo estatal cuja eficincia se
resumiria em funes tcnicas, prprias a uma mquina externa s relaes
sociais, organizao da sociedade civil (1990, p.129).
Na verdade, o Estado deve ser concebido como um educador, no sentido
de que ele tende precisamente a criar um novo tipo ou nvel de civilizao...
tambm um instrumento de racionalizao, de acelerao e taylorizao
(CARNOY, 1990, p. 103).
O aparelho de Estado dominado pela burocracia. De forma aparentemen-
te tcnica exercido o domnio das classes dominantes, alm de expressar
a racionalizao como instrumento para tal. Neste sentido, cria-se
todo um corpo burocrtico pois, alm dos escritrios especializados de pes-
soas competentes, cria-se um segundo corpo de funcionrios mais ou menos
voluntrios e desinteressados, escolhidos s vezes na indstria, nos ban-
cos, nas finanas. Este um dos mecanismos atravs dos quais a burocracia
de carreira terminou por controlar regimes democrticos e parlamentares...
(GRAMSCI, 1995, p. 87).

39
 A suposta neutralidade do Estado constitui uma outra fonte de
hegemonia poltica at porque no capitalismo o poder poltico guarda uma
certa autonomia face vida social e econmica, ao contrrio de organiza-
es polticas pr-capitalistas. Na verdade, a hegemonia encontra-se inserida
na prpria natureza do Estado.
O conceito de hegemonia no estaria isento de ambigidade
terica, conforme indicam vrios autores que sobre ele se debruam. De
certa forma, o caso de Poulantzas ao defender a relevncia de uma funo
hegemnica no seio do bloco no poder, reguladora das contradies e fra-
es de classe a existentes. A este respeito observa Belligni (1993, p. 581):
A hegemonia de uma classe ou frao sobre as demais ... faz com que cada
uma renuncie aos seus interesses imediatos, interesses econmicos
corporativos, em benefcio do comum interesse poltico pela explorao e
domnio das classes subalternas. A hegemonia atua como princpio de uni-
ficao dos grupos dominantes e, ao mesmo tempo, como princpio de
disfarce do domnio de classe.
Autores como Laclau e Mouffe (1985) vm dando prosseguimento ao de-
bate. Na perspectiva destes autores, diversos obstculos epistemolgicos
impediram, de Lenin a Gramsci, a plena compreenso das potencialidades
tericas e polticas do conceito de hegemonia. Para estes, o conjunto do
pensamento gramsciano baseia-se numa concepo incoerente que no su-
peraria o dualismo do marxismo clssico. A crtica reside no fato de haver
sempre um princpio unificante em toda formao hegemnica e este deve
ser referido a uma classe fundamental, considerando ainda que a
hegemonia de classe no inteiramente prtica e resultante da luta, mas
apresenta, em ltima instncia, um fundamento ontolgico (1985, p. 80).
No mbito deste trabalho, consideradas tais crticas, a perspectiva
gramsciana privilegiada at porque as suas possibilidades tericas no
nos parecem incompatveis com a contingncia e ambigidade de uma
dimenso social. Nem tampouco o recurso ao pensamento gramsciano sig-
nifica reduzir esta dimenso social a um essencialismo tanto da totalidade
como dos elementos (LACLAU, MOUFFE, 1985, p. 237). Ao contrrio, a
perspectiva gramsciana, convida-nos a um olhar que contemple a diversi-
dade de cada formao social.

O Estado relacional em Poulantzas

A obra de Poulantzas em torno do Estado considerada das mais relevantes

no marxismo ocidental, tendo sido produzida no marco de uma conjuntura
terica marcada pela ruptura com correntes marxistas provocadas pela apro-
ximao do marxismo com o estruturalismo. Referido, inicialmente, ao
paradigma estruturalista-althusseriano, Poulantzas investiga o Estado em
pases de capitalismo industrial, buscando desenvolver uma sociologia po-
ltica marxista. , porm, em seus ltimos trabalhos que a teoria ampliada
do Estado encontra uma das suas formulaes mais incisivas.

40
 ...Poulantzas se revela talvez mais atento do que muitos marxistas italianos
ao fato de que a ampliao do Estado no se limita gestao e extenso
dos aparelhos privados de hegemonia, mas se encarna tambm na presen-
a macia de agncias estatais na rea econmica: intervindo diretamente na
reproduo do capital social global, o Estado retira dessa interveno e
no s dos aparelhos ideolgicos boa parte dos seus atuais mecanismos
de legitimao e busca do consenso (COUTINHO, 1987, p. 80).
Uma tese central nas reflexes de Poulantzas (1985) sobre o Estado capita-
lista moderno diz respeito sua configurao como condensao material
e especfica de uma relao de foras entre classes e fraes de classe
(1985, p. 148). Isto significa romper com as concepes do Estado como
Coisa-instrumento ou como Sujeito.
O Estado como Coisa: a velha concepo instrumentalista do Estado, ins-
trumento passivo, seno neutro, totalmente manipulado por uma nica classe
ou frao, caso em que nenhuma autonomia reconhecida ao Estado. O
Estado como Sujeito: a autonomia do Estado, considerada aqui como abso-
luta, submetida sua vontade como instncia racionalizante da sociedade
civil. ...Ela relaciona esta autonomia ao poder prprio que o Estado passa
por deter e com os portadores desse poder e da racionalidade estatal: a buro-
cracia e as elites polticas especialmente. ...No se trata de opor uma
concepo que considera o Estado como um aparelho a uma outra que o tem
como uma simples relao de classe, mas de opor uma concepo instru-
mentalista do Estado-coisa quela que o considera como a condensao
material de uma relao de foras entre classes (POULANTZAS, 1985, p.
147-149, grifo do autor).
Poulantzas destaca que a materialidade institucional do Estado encon-
tra-se na relao do Estado com as relaes de produo bem como na
diviso social do trabalho que estas implicam. nesta instncia que se
deve buscar o fundamento do Estado e no nas relaes de circulao e nas
trocas mercantis.
O Estado capitalista sustenta-se, ainda, sobre a diviso entre trabalho inte-
lectual e manual, efetivando uma relao orgnica entre trabalho intelectual
e dominao poltica. O conjunto de aparelhos do Estado implica no dom-
nio de um saber e um discurso que excluem as massas populares. a
monopolizao permanente do saber por parte do Estado-sbio-locutor, por
parte de seus aparelhos e de seus agentes, que determina igualmente as
funes de organizao e de direo do Estado... (POULANTZAS, 1985,
p. 63). Neste quadro, ocorre um processo de legitimao de prticas do
Estado e de seus agentes como portadores de um saber particular, de uma
racionalidade intrnseca... A apropriao da cincia pelo capital se faz cer-
tamente na fbrica, mas igualmente pelo Estado (POULANTZAS, 1985,
p. 64).
No que se refere relao entre Estado e classes sociais, Poulantzas enfatiza
os equvocos inerentes s concepes do Estado como Coisa ou como Su-
jeito. Em ambos os casos, o Estado tido como uma entidade intrnseca e a

41
sua relao com as classes e fraes de classe dominantes acaba por ser
compreendida como uma relao de exterioridade. Neste casos, tanto o
Estado como as classes dominantes so consideradas entidades intrnsecas
que se confrontam, e assim uma possuiria tanto poder que a outra nada
deteria, conforme uma tradicional concepo de poder como quantidade
dada numa sociedade: a concepo de poder soma-zero(POULANTZAS,
1985, p.150).5 Se, no Estado-Coisa, as contradies de classe so exterio-
res ao Estado, no Estado-sujeito as suas contradies so exteriores s classes
sociais. A seu ver, para superar tal postura, preciso considerar que:
o estabelecimento da poltica do Estado-relao resulta das contra-
dies de classe e fraes do bloco no poder inseridas na sua prpria
estrutura;
o Estado no um bloco monoltico sem fissuras, mas um campo de
batalhas estratgico;
o Estado no , portanto, um dispositivo unitrio, calcado numa
repartio homognea dos centros de poder, em escala uniforme, a partir
do pice da pirmide para a base (POULANTZAS, 1985, p. 153);
a contradio entre classes dominantes e dominadas no est situada
fora do Estado;
o Estado um lugar e centro do exerccio do poder mas no possui
poder prprio;
o Estado uma arena de lutas: o conflito se d entre aparelhos de
Estado e no interior de cada um deles;
h uma autonomia relativa do Estado em relao a uma ou mais
fraes do bloco no poder, necessria para a organizao da hegemonia;
as contradies no seio do bloco no poder atravessam a prpria bu-
rocracia e o pessoal do Estado;
o Estado constitui um campo e um processo estratgicos, onde se
entrecruzam ncleos e redes de poder;
a unidade-centralizao do Estado est inserida na sua ossatura hie-
rrquica burocratizada;
o Estado concentra, no apenas a relao de foras entre fraes do
bloco no poder, mas tambm a relao de foras entre estas e as classes
dominadas: o Estado encontra-se imerso em lutas que o submergem cons-
tantemente.

5
Em seu instigante trabalho sobre a crise do Estado desenvolvimentista, Fiori recorre a
Poulantzas, ressaltando que, para este, a concepo do poder soma zero supe,
equivocadamente, no apenas o poder como uma quantidade dada, mas tambm a
homogeneidade e polaridade dos grupos polticos, desconhecendo tanto a
heterogeneidade das formas de poder, como a diversidade de seus nveis, instncias e
estruturas (FIORI, 1995, p. 45).

42
Um dos aspectos mencionados por Soler (1993) na abordagem do Estado-
relao refere-se distino entre Estado e Governo. Se o Estado, na
perspectiva de Poulantzas, uma arena de lutas de poder, o Governo
pode ser entendido como o conjunto de instituies e pessoas que organi-
zam burocracias, dirigem as polticas pblicas num determinado territrio
para uma definida populao, e que gerenciam recursos pblicos (SOLER,
1993, p. 1).
Segundo Carnoy (1990), Poulantzas no concorda que o Estado atue ape-
nas negativamente, ao reconhecer que este, comprometido com o processo
de reproduo capitalista, age de forma a criar, transformar e fazer a reali-
dade.
Ele conclui, ento, que a formulao de Gramsci do espao poltico do Esta-
do em termos de aparelhos ideolgicos e repressivos, ampliava a esfera de
operaes do Estado, inclua uma srie de aparelhos em geral privados no
aparelho hegemnico da classe dominante e insistia na ao ideolgica do
Estado mas restringia essa esfera ao negativa, deixando-nos com uma
noo muito mais restrita do Estado, onde as aes do Estado so
unidirecionais e o seu prprio no contm conflitos ou contradies.
Poulantzas amplia o conceito de um Estado que parte da hegemonia (ide-
olgica) da classe dominante mais o aparelho repressivo (CARNOY, 1990,
p. 146).
Conforme Silveira, ao abandonar a noo liberal de Estado, Poulantzas a
substituir por uma outra que mergulhar o Estado na microfsica do poder.
O Estado da microfsica do poder implica, inclusive, uma mudana da tradi-
cional concepo de poltica pblica. Segundo esta nova viso, o Estado
deixa de ser o portador de uma poltica global, tornando-se o lcus de uma
multiplicidade de polticas pblicas cuja existncia se deve autonomia
relativa de tal ou qual setor, aparelho ou rede em relao a outros (1992, p.
37, grifo nosso).
Para Coutinho (1987), Poulantzas teria superado dialeticamente Gramsci.
Se este concebe a luta pela hegemonia no mbito da sociedade civil (nos
aparelhos privados de hegemonia), Poulantzas menciona uma luta pro-
cessual a ser travada no interior mesmo dos aparelhos estatais. Como tal,
na perspectiva do Estado-relao, a produo da hegemonia no se encon-
tra exclusivamente no mbito do sociedade civil, mas tambm na sociedade
poltica ou seja, no aparelho do Estado. Esta concepo encontra-se pre-
sente em Anderson (apud EAGLETON, 1997, p. 105), ao reconhecer que a
hegemonia encontra-se tambm no Estado e no apenas na sociedade civil,
pois a forma poltica do Estado capitalista ela prpria um rgo vital de
tal poder.

43
O x do Estado em Bourdieu

O real relacional, lembra-nos Bourdieu. Sob tal perspectiva, o Estado

constitui um campo ou seja, um conjunto de relaes sociais que funciona
segundo sua lgica interna, composto por instituies ou indivduos a com-
petir pelo mesmo objetivo. Alcanar o domnio num dado campo envolve o
acmulo mximo de capital simblico. Para que tal poder seja legtimo,
deve deixar de ser reconhecido pelo que . O poder que consegue legiti-
mar-se um poder endossado mais tacitamente que explicitamente. Os que
conseguem tal domnio conferem ou retiram legitimidade de outros parti-
cipantes.
Um dado campo estruturado por um conjunto de regras no enunciadas
para o que pode ser dito ou percebido validamente no seu interior. Essas
regras operam segundo o que Bourdieu denomina violncia simblica,6
aspecto presente em diversos campos como o da educao, da cultura, o
burocrtico etc. Como a violncia simblica legtima, geralmente no
reconhecida como tal. At porque, nestes termos, a ordem social procura
naturalizar sua arbitrariedade.
O Estado no tem, necessariamente, de dar ordens, ou de exercer coero
fsica, para produzir um mundo social ordenado: pelo menos enquanto pu-
der produzir estruturas cognitivas incorporadas que estejam em consonncia
com as estruturas objetivas... (1996, p. 119).
Bourdieu analisa o Estado, visando reconhecer o processo de concentra-
o de diferentes espcies de capital que conduzem constituio de um
campo burocrtico capaz de controlar outros campos (1997, p. 55).
A ao do Estado tende a naturalizar diversas dimenses da vida social, em
especial no domnio da produo simblica: as administraes pblicas e
seus representantes so grandes produtores de problemas sociais que a
cincia social freqentemente apenas ratifica, retomando-os por sua conta
como problemas sociolgicos (1997, p. 95). Assim, o Estado conceitua-
do por Bourdieu como:
um x ( a ser determinado) que reivindica com sucesso o monoplio
do uso legtimo da violncia fsica e simblica em um territrio determina-
do e sobre o conjunto da populao correspondente (1997, grifo nosso);
um processo de concentrao de diferentes tipos de capital, capital
de fora fsica ou de instrumentos de coero (exrcito, polcia), capital
econmico, capital cultural, ou melhor de informao, capital simblico,
concentrao que enquanto tal, constitui o Estado como detentor de uma

6
Como assinala Eagleton (1997, p. 42), a violncia simblica a maneira de Bourdieu
repensar e elaborar o conceito gramsciano de hegemonia, e o conjunto de seu trabalho
representa uma contribuio original para o que se poderia chamar as microestruturas
da ideologia, complementando as noes mais gerais da tradio marxista com relatos
empiricamente detalhados da ideologia como vida cotidiana .

44
 espcie de metacapital, com poder sobre os outros tipos de capital e sobre
seus detentores (1997, p. 99) .
A monopolizao da verdade coletiva resulta dessa operao de imposio
simblica, o que significa, como sublinha Mendona (1995, p. 79) que o
mandatrio do Estado , simultaneamente, construtor e depositrio do sen-
so comum, tornado viso legtima. O monoplio, porm, jamais absoluto,
proveniente sempre do conflito entre poderes simblicos. A luta das e pe-
las classificaes , em sntese, uma dimenso fundamental da luta de
classes (1995, p. 79).
Estabelecidos contornos tericos que balizem nossa abordagem do Estado
como campo informacional, buscamos a seguir visualiz-lo em sua
especificidade arquivstica.

OS ARQUIVOS COMO ESCRITA DO ESTADO

Chartier (1993, p. 172) sugere-nos considerar a escrita do Estado, a partir

da maneira como este d a conhecer as suas vontades entre os sculos XII e
XVI. No recurso ao escrito, na administrao do homens e das coisas, ha-
veria a imbricao entre o simblico e o instrumental.
Em torno de uma escrita do Estado, Bourdieu (1996, p. 105) assinala como
este concentra a informao, que analisa e redistribui. Realiza, sobretudo,
uma unificao terica. Situando-se do ponto de vista do Todo, da socieda-
de em seu conjunto.... O Estado o responsvel pelas operaes de
totalizao (recenseamento, estatstica, contabilidade nacional) objetivao
(cartografia) por meio da escrita, instrumento de acumulao do conheci-
mento (por exemplo, os arquivos) e de codificao como unificao cognitiva
que implica a centralizao e monopolizao em proveito dos amanuenses
e letrados (grifo nosso). Configura-se, assim, uma ao unificadora do
Estado, produzindo e legitimando uma cultura dominante, tal como tam-
bm sugerido por Gramsci.
O processo de constituio do Estado moderno relaciona a concentrao de
capital econmico com a instaurao de um fisco unificado. Este processo
se faz acompanhar de capital informacional. O capital cultural seria uma
dimenso do capital informacional. Isto implicaria numa ao unificadora
e homogeneizadora por parte do Estado, inclusive na homogeneizao das
formas de comunicao burocrtica (impressos, formulrios etc. Trata-se
da objetivao do capital simblico, codificado, delegado e garantido pelo
Estado, burocratizado(1996). Os arquivos constituem facetas dessa
objetivao. Tal como a contabilidade e outros procedimentos, os arquivos
so mtodos de governo e de gesto(1996), inerentes ao campo adminis-
trativo. E, como tal, convida-nos Bourdieu,
preciso tentar reapoderar-se do sentido profundo desta srie de invenes
infinitesimais e decisivas: o escritrio, a assinatura, o selo, o decreto de

45
 nomeao, o certificado, o atestado, o registro, a circular etc. Invenes que
conduziram instaurao de uma lgica propriamente burocrtica, de um
poder impessoal, intercambivel, e neste sentido, aparentemente racional
e investido de propriedades de eficcia mgica as mais misteriosas (1997, p.
66, traduo do autor).
O capital informacional parte da coisa pblica que constitui uma or-
dem propriamente poltica de poderes pblicos, dotada de sua lgica prpria
(a razo de Estado), de seus valores autnomos, de sua linguagem especfi-
ca e distinta do domstico (real) e do privado (1997, p. 62). Assim, o
controle do capital informacional objeto de lutas no campo do Estado,
associado a um poder sobre a redistribuio de recursos pblicos e outros
benefcios (1997, p. 67).
Os arquivos constituem, do ponto de vista institucional, agncias do poder
simblico com carter classificatrio, explcito ou implcito, em suas prti-
cas. Como ocorre em tais agncias, lembra-nos Mendona (1995, p. 75),
seus agentes operam permanentemente como representaes de si, dos
outros ou supostamente definidas como emanadas de terceiros.
Na ossatura material em que se insere a relao saber-poder, Poulantzas
observa a ritualidade material do Estado, expressa tambm na escrita do
Estado que,
mais ainda que o discurso-fala representa aqui a articulao e a ventilao
saber-poder em seu seio. Do trao escrito, da nota, das relaes com os
arquivos, nada existe, sob certos aspectos, para esse Estado, que no seja
escrita, e tudo que nele se faa deixa sempre uma marca escrita em alguma
parte. ...Trata-se de uma escrita annima, que no repete um discurso mas
torna-se trajeto de um percurso, que traa os lugares e os dispositivos buro-
crticos, percorre e figura o espao centralizado-hierrquico deste Estado.
Escrita que ao mesmo tempo espacializa e cria espaos lineares e reversveis
nesta cadeia consecutiva e segmentarizada que a burocratizao, papelada
da organizao estatal moderna que no simples detalhe pitoresco mas
um trao material essencial sua existncia e funcionamento, cimento in-
terno de seus intelectuais-funcionrios, encarnando a relao deste Estado
e do trabalho intelectual (1985, p. 67, grifo do autor).
Se os arquivos configuram uma escrita do Estado, a Arquivologia um
saber de Estado. Aquilo que tem sido legitimado internacionalmente como
Arquivologia permite-nos abord-la como um saber de Estado. Resultado
do Estado europeu do sculo XIX, a literatura da rea aponta-nos para uma
Arquivologia com forte carter de saber do e para o Estado. A Arquivologia,
nesta perspectiva, pode ser interpretada, inclusive, como uma das narrati-
vas do Estado europeu e norte-americano. Constitui parte daqueles escritos
que, longe de serem simples descries tericas, so verdadeira prescri-
es prticas (BOURDIEU, 1997, p. 65).
Historicamente, a Arquivologia tem sido produzida e reproduzida no apa-
relho de Estado, em especial nas instituies arquivsticas. Esta tendncia

46
se reflete ainda atualmente na formao dos profissionais nas reas, histo-
ricamente uma iniciativa dos arquivos pblicos. No Brasil, rgos como o
Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) e o Arquivo
Nacional desempenharam aes significativas neste sentido.
O conjunto de aparelhos do Estado sempre implicam no domnio de um
saber e um discurso prprios. O saber arquivstico resulta de um processo
de legitimao de [suas] prticas ... e de seus agentes como portadores de
um saber particular, de uma racionalidade intrnseca... A apropriao da
cincia pelo capital se faz certamente na fbrica, mas igualmente pelo Es-
tado (POULANTZAS, 1985, p. 64).
Considerando tais perspectivas tericas e tendo em vista as singularidades
da informao arquivstica, alguns elementos balizadores podem ser suge-
ridos:
A informao arquivstica reflete e fornece elementos construo
de uma racionalidade estatal;
Os dispositivos de gesto dessa informao expressam um domnio
do saber o arquivstico que resulta dessa mesma racionalidade;
Pelo seu prprio carter reflexo da ao do Estado, a informao
arquivstica expressa os demais saberes, discursos e prticas do Estado;
O controle do capital informacional do Estado do qual os arqui-
vos constituem parte significativa um fator decisivo para a produo e
a reproduo de hegemonia;
Os arquivos sejam como conjuntos documentais ou como agnci-
as do aparelho de Estado constituem um mecanismo de legitimao do
Estado e simultaneamente agncias do poder simblico;
A legitimidade do domnio do Estado encontra-se diretamente rela-
cionada ao acmulo de capital informacional, no aparelho de Estado, por
parte dos setores dirigentes;
O grau de transparncia/opacidade informacional do Estado relacio-
na-se com as contradies de classe e fraes do bloco no poder: estes
graus refletem as estratgias de luta no Estado;
O capital informacional se exerce no apenas pelo quantum de infor-
mao acumulada, mas tambm pelos usos ou no usos deste capital,
implicando em diversos graus de transparncia e opacidade;
A informao no tem poder em si mesma: este deriva do seus diver-
sos graus (e formas) de uso ou de no uso no mbito das lutas no Estado;
Os usos e no-usos da informao arquivstica influem na maneira
pela qual so constitudos os ncleos e redes de poder no Estado;
A violncia simblica do Estado tem na opacidade uma das suas
expresses fundamentais;

47
 O monoplio do uso legtimo da violncia simblica no prescinde
do monoplio do capital informacional do Estado pelo setores dirigentes;
Os diversos graus de transparncia e opacidade tendem a ser
naturalizados como parte da gesto do Estado e no visualizados como
construes inerentes especificidade do projeto de gesto hegemnico.
Estes eixos tericos ganham contornos mais definidos quando entrecruzados
com as abordagens sobre a transparncia administrativa e o direito infor-
mao.

48
 3 ZONAS DE LUZ E
SOMBRA:
TRANSPARNCIA
ADMINISTRATIVA E
DIREITO INFORMAO
GOVERNAMENTAL

No existe nenhum prncipe to frgil e carente

de bom senso para ser sem critrio ao ponto
de submeter ao julgamento do pblico aquilo
que a duras penas permanece secreto se
confiado ao ouvido de um ministro ou de um
favorito (NAUD, 1639 apud BOBBIO, 1990).

O grau de democratizao do Estado encontra, na sua visibilidade, um ele-

mento balizador: maior o acesso informao governamental, mais
democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil. A visibilidade
social do Estado constitui um processo de dimenses polticas, tcnicas,
tecnolgicas e culturais, tendo como um dos seus produtos fundamentais a
informao publicizada.
Instrumentalizado para exercer o acesso informao governamental, o
cidado configura-se como sujeito informativo. Isto particularmente sig-
nificativo ao se considerar as diferentes formas de interveno do Estado
na vida social.
O acesso informao governamental, encontra, a partir do anos 70, em
Estados de caractersticas democrticas, diversas formas de expresso,
traduzidas em duas noes que se referenciam mutuamente: transparncia
administrativa e direito informao.

A TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA
(E A OPACIDADE, O TRANSLCIDO, O DIFANO...)

A noo de transparncia administrativa oferece diversas leituras. Tomada

como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado, este
termo encontra lugar em diversos discursos dos atores envolvidos na zona
de tenso que decorre das relaes entre ambos. Como objeto de reflexo

49
terica, a transparncia administrativa ser verticalizada em especial na-
queles pases onde foi contemplada por polticas pblicas. o caso da Frana,
sobretudo. No Brasil, no entanto, o tema permanece praticamente ignorado
do ponto de vista terico, apesar de presente na agenda de democratizao
do pas aps 1988.
Ainda que escassa, a literatura sobre o tema permite identificar alguns indi-
cadores que caracterizam a transparncia administrativa como manifestao
do Estado e demanda social. Para tal, cabe-nos inicialmente reconhecer os
entornos tericos que permitem a observao da prpria administrao
pblica.
Em seu sentido mais abrangente, a administrao pblica tende a ser con-
ceituada na literatura como o conjunto de atividades diretamente destinadas
execuo concreta das tarefas consideradas de interesse pblico ou co-
mum numa coletividade ou numa organizao estatal. A atividade da
administrao pblica corresponderia, de um lado, s aes governamen-
tais relacionadas com os poderes de deciso e comando e aquelas de auxlio
imediato ao exerccio do Governo; de outro lado, diria respeito aos empre-
endimentos voltados para a consecuo de objetivos pblicos, definidos
por leis e atos do Governo.
A burocracia1 definida por Weber como a estrutura administrativa de que
se serve o tipo mais puro de domnio, ou seja, o legal-burocrtico,2 legiti-
mado pela existncia de normas formais e abstratas. A organizao
burocrtica , portanto, caracterizada
por relaes de autoridade entre posies ordenadas sistematicamente de
modo hierrquico, por esferas de competncias claramente definidas, por
uma elevada diviso de trabalho e uma precisa separao entre pessoa e
cargo no sentido de que os funcionrios e os empregados no possuem, a
ttulo pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas,
e no podem apoderar-se do cargo (GIRGLIOLI, 1993, p. 155).
Alm disso, as funes administrativas seriam exercidas de modo continu-
ado e com base em registros documentais.

1
Na perspectiva marxista, o conceito de burocracia tende a estar associado rigidez do
aparelho de partido e do Estado em prejuzo das demandas democrticas de base.
2
Alm do domnio legal, Weber define outras duas formas legtimas de domnio: o carismtico,
quando o domnio se exerce e legitimado pelo reconhecimento dos poderes e qualidades
excepcionais do lder. O aparelho atravs do qual o domnio de tipo carismtico exercido
um grupo de discpulos, seguidores escolhidos pelo lder entre os membros da
comunidade, formando um corpo administrativo cujas relaes se estabelecem a partir
de lealdade e dedicao; o tradicional, quando o domnio legitimado pela crena nas
regras e poderes antigos e imutveis. O aparelho, neste caso, pode ser de tipo feudal ou
patrimonial e suas principais caractersticas so a no separao do pblico e do privado,
sendo os funcionrios donos dos cargos que exercem, podendo os mesmos serem
concedidos pelo governo como parte de prmios e honrarias, e at serem transmitidos
hereditariamente.
50
 A administrao de um cargo moderno se baseia em documentos escritos
(os arquivos) preservados em sua forma original ou em esboo. O quadro
de funcionrios que ocupe ativamente um cargo pblico, juntamente com
os seus arquivos de documentos e expedientes, constitui uma repartio
(WEBER, 1982, p. 230, grifo do autor).
Pensar na transparncia, portanto, remete-nos opacidade. Mais ainda,
obriga-nos a visualizar os diversos matizes entre estes dois plos. Opacida-
de e transparncia no se inserem numa simples relao de excluso: h
graus entre ambas. A riqueza terica destas noes convida-nos a que nos
desviemos da aparente facilidade com que tendem a ser mapeadas estas
zonas de luz e sombra. Tal ocorre freqentemente em detrimento das
gradaes existentes entre a opacidade e a transparncia. Como aborda
Chevalier (1998), as duas noes plasmam-se numa mesma dimenso, a
opacidade no sendo jamais tal que interdite toda percepo dos elementos
constitutivos do universo visualizado, nem a transparncia levando ao olhar
preciso sobre os elementos ali existentes.
A transparncia designa, inicialmente, a propriedade de um corpo que se
deixa atravessar pela luz e permite distinguir, atravs de sua espessura, os
objetos que se encontram atrs. Falar, neste sentido, de transparncia admi-
nistrativa significa que atrs do invlucro formal de uma instituio se
perfilam relaes concretas entre indivduos e grupos percebidos pelo ob-
servador. Mas a transparncia suscetvel de graus: um corpo pode ser
realmente transparente ou seja, lmpido e fazer aparecer com nitidez os ob-
jetos que recobre, ou somente translcido, se ele no permite, ainda que seja
permevel luz, distinguir nitidamente esses objetos, ou ainda difano, se a
luz que ele deixa filtrar no permite distinguir a forma desses objetos. Por
extenso, a transparncia designar o que se deixa penetrar, alcanar leve-
mente, o sentido escondido que aparece facilmente, o que pode ser visto,
conhecido de todos ou ainda que permite mostrar a realidade inteira, o que
exprime a verdade sem alter-la (CHEVALIER, 1998, p. 251, traduo do
autor).
Como observa Bobbio (1990, p. 87), o princpio da publicidade das aes
de quem detm um poder pblico encontra uma referncia histrica em
Kant quando este considera como frmula transcendental do direito p-
blico o princpio segundo o qual todas as aes relativas ao direito de
outros homens cuja mxima no concilivel com a publicidade so injus-
tas.
Se na monarquia de direito divino a invisibilidade do poder real uma
exigncia, no Estado moderno o segredo , por princpio, legitimado ape-
nas nos casos excepcionais, legalmente previstos. No entanto, assinala
Almino (1986, p. 106):
por mais amplas e abertas que sejam ou venham a ser as discusses no inte-
rior do Estado e por mais que estas possam refletir o que ocorre na sociedade,
uma certa desconfiana mtua, inerente ao prprio processo decisrio

51
 hierarquizado e viso do Estado como concentrador do poder, faz com que
erija uma barreira entre Estado e sociedade no plano da informao.
O segredo impediria um controle mais efetivo por parte da sociedade sobre
seus governantes, constituindo uma forma de evitar o julgamento, preser-
vando, assim, o lugar do poder. Cria-se uma realidade escondida e outra
aparente. Tendo acesso apenas a esta ltima, a sociedade mantida na igno-
rncia de processos decisrios que lhe dizem respeito(ALMINO, 1986, p.
106). Bobbio (1990, p. 97) aponta tambm para os limites da transparncia
ao afirmar que a vitria do poder visvel sobre o poder invisvel jamais se
completa: o poder invisvel resiste aos avanos do poder visvel, inventan-
do sempre novos modos de se esconder, de ver sem ser visto. Neste sentido,
Poulantzas observa:
Tudo se passa como se nesse estado de fala aberta e lngua nacional unificada,
o segredo em relao s massas populares e cristalizao do saber-poder
estivessem passados inteiramente na escrita do Estado, cujo hermetismo como
referncia s massas populares, excludas dessa escrita, assaz conhecido.
Foi esse Estado que sistematizou, quando no descobriu, a gramtica e a
ortografia montando-as em redes de poder (1985, p. 67, grifo do autor).
Weber ressalta os meios especificamente modernos de comunicaes como
fundamentais para o Estado moderno (1982, p.250), fornecendo, neste
sentido, as bases para as anlises posteriores sobre a informao no proces-
so decisrio no mbito das burocracias. Esta perspectiva toca, inclusive, o
grau de transparncia/opacidade informacional ao afirmar que
toda burocracia busca aumentar a superioridade dos que so profissional-
mente informados, mantendo secretos seus conhecimentos e intenes... O
conceito de segredo oficial inveno especfica da burocracia e nada to
fanaticamente definido pela burocracia quanto esta atitude (1982, p. 252,
grifo do autor).
O manto do segredismo , na perspectiva weberiana, fundamental para
que o aparato de dominao assegure a sua continuidade. A tendncia para
o segredo seria parte de uma condio indispensvel a toda atividade po-
ltica coerente e efetiva (DREIFUSS, 1993, p. 76).
O segredo foi sempre territrio do poder e tambm um meio privilegiado de
estruturao do campo social, enquanto princpio de construo e classifica-
o dos grupos. Alianas e conflitos aproveitam das propriedades
segregacionistas do segredo, que engendram e reforam o poder dos que o
dominam. Guardar zelosamente seu segredo permite dominar o aliado e
desarmar o adversrio (SPANOU, 1988, p. 128, traduo do autor).
O segredo revelaria, antes de mais nada, a sobrevivncia de um autoritarismo
administrativo, totalmente incompatvel com uma construo democrtica
que implica no debate pblico e na possibilidade do cidado ter acesso
informao. A informao confiscada pelos governantes e os funcionri-
os seria o indicador de um democracia podada, na qual os cidados
considerados como quantidade negligencivel e tratados como intrusos,

52
permanecem administrados, sem verdadeiramente adquirir a cidadania.
Privados do acesso s fontes de informao e ignorando os motivos das
decises a eles relacionadas, os cidados encontram-se merc de uma
administrao annima, sem rosto e impenetrvel. A persistncia do se-
gredo seria contrria ao cidado que deseja, cada vez mais, conhecer,
compreender, ser compreendido. Por outro lado, o segredo seria tambm
nefasto administrao, criando um clima de desconfiana que bloqueia a
comunicao, entrava a coleta de informaes e favorece reaes contrri-
as por parte dos cidados (CHEVALIER, 1998).
A lgica que permeia a construo do opaco na administrao pblica en-
contra seus fundamentos na sua suposta neutralidade. Spanou (1988) observa
que o segredo acaba sendo justificado em algumas atividades da adminis-
trao pblica, no intento de se preservar a independncia e a liberdade
de deciso do Estado em relao aos interesses privados. A suposta
impermeabilidade do Estado s presses exteriores deveria garantir sua
neutralidade. Suas decises seriam assim exclusivamente tomadas em nome
do interesse geral. Sob esta condio, a administrao no seria obrigada
a prestar contas de suas escolhas a todo o momento: aproveitando-se de um
ou outro efeito de surpresa, ela poderia garantir uma melhor eficcia, de-
fendendo assim o interesse geral. Opera-se, portanto, uma inverso: a
satisfao do interesse geral justifica o segredo e o pblico torna-se se-
creto.
A sacralizao do interesse geral e sua monopolizao pela administra-
o fazem do segredo um mtodo de ao privilegiada. A estrutura
hierarquizada do aparelho de Estado favorece a tomada de decises em um
nvel elevado, distante da realidade. Paralelamente, a obrigao de discri-
o que pesa sobre os funcionrios busca proteger a administrao pblica
do conjunto de influncias que procedem do seu entorno social. O segredo
administrativo visaria, portanto, preservar a administrao do exterior e
tambm consolid-la interiormente.
H assim uma dupla funo. De um lado, assegurar a coeso do grupo e sua
especificidade: a funo pblica, a administrao constitui um ambiente
particular com suas prprias regras de organizao e vida interna. De outro
lado, o segredo tem uma funo relacional: ele separa, diferencia e distin-
gue este grupo dos outros. neste sentido que o segredo pode ser considerado
como um cdigo especfico a um grupo social. Esta construo uma ex-
presso da ideologia liberal que atribui ao Estado um papel de rbitro, sendo
a sociedade civil simplesmente objeto de suas decises (SPANOU, 1988, p.
144, traduo do autor, grifo do autor).
As noes sobre as quais todo este edifcio construdo mostram-se parti-
cularmente tnues: o interesse geral e a eficcia no se definem em relao
a critrios precisos. Se a independncia administrativa deve ser preservada
vis--vis os interesses privados, o que se passa quando se trata de interesses
pblicos? Tendendo a funcionar em circuito fechado, a administrao che-
ga a esquecer a finalidade da sua ao. Isolando sua dinmica interna da

53
dinmica social a fim de preservar sua neutralidade, ela consolida sua rela-
o quase hierrquica em relao sociedade. O segredo administrativo
torna-se assim incapaz de dissimular sua caracterstica de aparelho de do-
minao.
Poirmeurs procura os fatores da opacidade na diferenciao entre o corpo
de profissionais da poltica e o corpo de profissionais da administrao.
Os fatores de opacidade se situam sobre estes dois planos:
o poltico: na preservao da significativa autonomia que adquirem na ges-
to dos assuntos pblicos, os eleitos no tm interesse em deixar transparecer
informaes que poderiam no somente reduzir sua margem de ao, mas
tambm ser exploradas pelos seus adversrios;
o administrativo: a opacidade seria resultado, de um lado, da frgil famili-
aridade dos cidados com a estrutura burocrtica e, do outro, do temor de a
transparncia reduzir as possibilidades de manobras do corpo administrati-
vo junto ao cidado e aos grupos de interesse.
Embora alguns procurem admitir que a organizao pblica deva atuar
imparcialmente, verifica-se que a sua organizao a torna facilmente per-
mevel interferncia de atores sociais diversos. Reside a o problema da
separao da esfera poltica e da esfera administrativa, considerando-se
que o leque de demandas sociais variadas torna a noo de administrao
pblica moderna incompatvel com a noo de neutralidade. Em todas as
organizaes, lembra Poirmeur (1988), a administrao entrecortada por
contradies que o segredo vem ocultar. Conforme Poirmeur,
As exigncias da atividade pblica esto freqentemente em contradio
com os princpios oficialmente defendidos pelos governantes. Os mundos
poltico e administrativo tm interesse prprios que no lhes interessa dei-
xar vir luz. Enfim, eles no comportam menos que no resto da sociedade
indivduos frgeis necessitando de mascarar suas fraudes e seus trficos.
Assim, o segredo uma dimenso constitutiva da administrao e do exer-
ccio do poder. O simples fato da administrao ser uma organizao
diferenciada lhe seria suficiente para construir um mundo opaco aos olhos
do pblico. Contudo, o mrito da democracia que tem a publicidade
como um valor central tentar limitar e permitir que na sua sombra no
prospere o que a nega (1988, p. 223, traduo do autor).
Vale observar, sobretudo a partir do incio deste sculo, o fenmeno da
politizao do social, resultante do processo no qual o Estado no s
permeou a sociedade mas tambm no sentido de Estado permeado pela
sociedade (BOBBIO, 1990, p. 75). Esta perspectiva terica, demarcadora
de uma distino Estado e sociedade, sinaliza uma privatizao da esfera
pblica e politizao da esfera do privado. O Estado responder a essas
mudanas com a criao de normas, regulamentos e contratos que levam
ao crescimento da burocracia.
A questo da eficincia administrativa surge com freqncia ao se analisar
as relaes entre a burocracia e os diversos grupos de interesse. A eficin-

54
cia administrativa j no consistiria na aplicao rgida e imparcial das
ordens por parte do burocrata, mas na sua receptividade aos fins sociais e
polticos do sistema. Num regime pluralista isto implica uma maior flexi-
bilidade da ao administrativa e uma mais larga disponibilidade da
burocracia para a contratao e o compromisso com os diversos grupos
sociais (SOUZA, 1991, p. 20). Residiria a uma crtica clara distino
weberiana entre poltica e administrao. O leque das demandas sociais
torna a noo de administrao pblica moderna incompatvel com a no-
o de neutralidade que sustenta a dicotomia entre poltica e administrao.
Outro aspecto que permeia tal discusso o conceito de controle. Reconhe-
cendo as conotaes negativas que a idia de controle envolve, Martins
(1989) ressalta que democracia e controle no so termos antitticos, so-
bretudo quando nos referimos aos mecanismos de controle dos aparelhos
de Estado sobre si mesmos e da sociedade civil sobre estes. Como afirma-
va Montesquieu, todo aquele que detm poder tende a abusar dele e assim
proceder enquanto no encontrar limites. As instituies caractersticas
da vida republicana foram criadas justamente para estabelecer esses limi-
tes e colocar disposio do povo instrumentos adequados ao controle do
poder poltico (1989, p. 83). Um dos instrumentos mais recentes so as
polticas de transparncia administrativa.
Como lembra Dominguez Luiz (1995, p. 550), a justificativa da eficcia
administrativa, da boa gesto pblica, inclusive a segurana do Estado, le-
vou a administrao pblica, durante muito tempo, a recusar o dilogo, a
informao, a abertura ao pblico.
Nos anos setenta, em Estados de carter democrtico, inicia-se um proces-
so de ruptura com a tendncia opacidade. Comea-se a ampliar a idia de
que o segredo comporta um certo nmero de efeitos indesejveis, tanto
para a sociedade quanto para a administrao pblica.
O Estado consentiu em descer do seu pedestal, a falar, a escutar, a dialogar
com aqueles que constituam at ento uma massa indiferenciada na qual os
indivduos eram, segundo sua situao, olhados atravs de vidros
monocromticos das lunetas de cada administrao e etiquetados, segundo
o caso, como administrados, residentes, contribuintes, eleitores, abonados,
interpelados ou, com freqncia, usurios (ZEMOR, 1995, p. 14, traduo
do autor).
O tema da transparncia adquire seu lugar de destaque no discurso admi-
nistrativo em pases da Europa ocidental, Estados Unidos e Canad,
tornando-se um dos valores essenciais aos quais a administrao pblica
ps-70 convidada a se referir. Por outro lado, configura-se um eixo privi-
legiado do reformismo administrativo que fez da transparncia, o princpio,
e, do segredo, a exceo.
Dominguez Luiz (1995, p. 555) destaca os aspectos determinantes para a
exploso contempornea reivindicadora da transparncia administrativa:

55
o intervencionismo econmico e social do Estado, produzindo incurses
crescentes do poder administrativo na vida cotidiana, demandando uma
nova percepo das relaes Administrao-cidado;
a evoluo dos conceitos democrticos dos direitos e das liberdades com a
emergncia de uma terceira gerao de direitos dos cidados;
o desenvolvimento das tecnologias da informao e da comunicao.
Situada em plo diametralmente oposto ao da opacidade e construda por
oposio a ele, a noo de transparncia permitiria ancorar e fixar a repre-
sentao de uma administrao diferente, capaz de renovar profundamente
o sentido das suas relaes com a sociedade. A transparncia torna-se o
conceito chave para exprimir a dinmica de evoluo que afeta sistemas
administrativos europeus e norte-americanos aps os anos setenta, ocasio-
nando importantes reformas. A este conceito esto associadas noes como
casa de vidro, terceira gerao de direitos do homem e democracia
administrativa. Esta situao coincide com uma difuso mais global da
transparncia, um valor em ascenso nas sociedades contemporneas.
Tudo se passa como se uma necessidade nova de legibilidade se fizesse
sentir em todos os nveis da realidade social, sem dvida em reao contra
uma complexidade crescente, geradora de despertencimento e alienao; e
as organizaes de toda natureza ressentem-se da necessidade de dissipar as
zonas de sombra, o halo de mistrio que as cerca, a fim de melhorar sua
eficcia e restaurar sua legitimidade (CHEVALIER, 1988, p. 239, traduo
do autor).
Caracterizada por uma forte polissemia, na medida em que cobre uma con-
junto de significaes complexas, sutilmente imbricadas entre s, a palavra
objeto de conotaes positivas e suscita ressonncias profundas.
A transparncia , de incio, a revelao, a nudez, o acesso a algo habitual-
mente escondido, o penetrar no mistrio de um corpo estrangeiro, ter o Outro
sob seu olhar, roubar-lhe o segredo da sua intimidade. Mas a transparncia
tambm o apaziguar da ansiedade resultante do contato com o que des-
conhecido, inacessvel, impenetrvel, a eliminao do medo face
obscuridade, o negro, a opacidade... (CHEVALIER, 1988, p. 241, traduo
do autor).
A noo de transparncia, apresentaria, segundo Debasch (1990), trs
facetas:
o direito de saber: dado que, por princpio, a Administrao atua em fun-
o do interesse geral, os cidados tm o direito de saber o que sucede no
interior desta;
o direito de controle: deve-se saber, mas tambm utilizar este direito para
controlar, verificar a legalidade e a oportunidade das decises administrati-
vas e apreciar como se utilizam os fundos pblicos;

56
o direito do cidado de ser ator e no mero espectador da vida administra-
tiva: o direito de ser no um administrado, mas um usurio ou cliente da
administrao (DEBASCH, 1990, p. 11).
Ainda conforme Debasch (1990), os plos das realizaes da transparncia
so:
o direito de acesso a documentos administrativos: o cidado tem o direito
de acesso ao documentos produzidos pela administrao pblica, os quais
no sendo propriedade desta, devem estar disposio daqueles;
o direito de acesso motivao dos atos administrativos: os cidados tm
direito no somente a conhecer os documentos administrativos, mas tam-
bm as razes das decises administrativas e o processo que lhes
corresponde;
o direito de participao: trata-se da possibilidade de o cidado participar
no processo decisrio.
Os debates tericos e as polticas de transparncia encontram-se relaciona-
dos a dois mecanismos experimentados no mundo anglo-saxo e
escandinavo: accountability e ombudsmam.
Considera-se accountability3 o conjunto de mecanismos e procedimentos
que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de
suas aes, garantindo-se maior transparncia e a exposio pblica das
polticas pblicas. Um governo seria accountable quando os cidados po-
dem discernir se os governantes esto agindo em funo do interesse da
coletividade e sancion-los apropriadamente. Trata-se de um conceito for-
temente relacionado ao universo poltico administrativo anglo-saxo.
A efetividade dos mecanismos de accountability dependeria do grau de
acesso do cidado informao governamental. A indisponibilidade de
informaes sobre as aes e responsabilidade de govemo implicaria na
produo de um dficit de accountability. Cabe, portanto, ao Estado, pro-
duzir meios que estimulem os governantes a, publicamente, justificarem o
curso de suas aes, relacionando as polticas adotadas com os efeitos que
produzem ou esperam produzir.
Paralelamente, estariam sendo implementados como instrumentos de
accountability meios de informao que diminuam o desequilbrio entre o
grau de informao dos governantes (sempre detentores de melhores co-
nhecimentos sobre os objetivos da administrao, os recursos de que dispe
etc.) e o dos cidados. Conforme Salomo (1996, p. 25), este seria o caso
de ONGs que,
com independncia, tenham possibilidade de auditar rgos do governo, de
garantir a transparncia das campanhas polticas como so financiadas
, de fornecer informaes estatsticas confiveis sobre o estado da econo-

3
O termo no encontra traduo em portugus. Em espanhol, eventualmente traduzido por
rendicin de cuentas. A este respeito ver: CAMPOS, 1990.

57
 mia e, ainda, garantir a superviso, pela Oposio, do funcionamento dos
meios de comunicao do poder pblico.
Outro mecanismo de controle dos governos pelos cidados a figura do
ombudsmam, instituio tpica de pases escandinavos, mas adotada em
diversas experincias.
No seu Relatrio Anual de 1995, o ombudsman da provncia de Quebec
analisa a ausncia de clearness e openness quando o governo lida com os
cidados. Enfatiza que uma organizao governamental mostra-se transpa-
rente aos cidados quando cumpre as seguintes condies:
promove o acesso dos cidados s informaes e servios aos quais tm
direito;
esfora-se para oferecer informao precisa e compreensvel aos cidados
em tempo suficiente;
explica claramente suas decises aos cidados;
garante a reviso de decises por uma autoridade superior caso os cida-
dos demonstrem insatisfao em relao a estas;
consulta os cidados sobre suas expectativas e grau de satisfao antes de
estabelecer regulamentos;
atua com os cidados na implantao de mudanas;
no procura pretextos para justificar sua prpria inao;
no faz promessas que no pode cumprir;
afirma o que far e cumpre o que afirma;
aceita prontamente a responsabilidade por seus atos e omisses.
O Relatrio Anual de 1994 do ombudsman do Governo da Irlanda tam-
bm enftico quanto ao direito informao:
Na minha opinio, cidados ou usurios de servios pblicos tm, por sua
parte, os seguintes direitos: o direito de serem ouvidos; o direito de recebe-
rem informaes adequadas; o direito assistncia e representao; o direito
de receberem explicaes; o direito de saberem que recursos esto dispon-
veis para eles. ...[Usurios de servios pblicos] devem ter informao
disponvel sobre quaisquer linhas de ao geral, aplicadas a esquemas parti-
culares ou programas [pblicos] em que se encontrem envolvidos...
A noo de transparncia relaciona-se ainda com duas dimenses: a comu-
nicao e a publicidade.
A noo de comunicao pblica, segundo Zemor (1995), designa um campo
que se define pela legitimidade do interesse geral , indo alm do dom-
nio pblico no sentido jurdico estrito. A comunicao pblica acompanharia
assim a tomada de deciso pblica. Encontra-se, como tal, referida a dispo-
sitivos constitucionais, legais e regulamentares prprios de um Estado de

58
direito, s conseqentes atribuies dos poderes pblicos e s misses dos
servios governamentais.
As mensagens so, sob tal princpio, emitidas, recebidas, tratadas pelas ins-
tituies pblicas em nome do povo, como so votadas as leis ou
pronunciados os julgamentos. (...) A comunicao pblica a comunicao
formal que se aplica troca e ao compartilhamento de informaes de utili-
dade pblica assim como manuteno do vnculo social e cuja
responsabilidade incumbe s instituies pblicas (ZEMOR, 1995, p. 5, tra-
duo do autor).
As polticas e prticas desenvolvidas em torno desta noo, inserem-se no
mesmo quadro histrico observvel em alguns pases de tradio demo-
crtica consolidada no qual se identificam a transparncia administrativa
e o direito informao.
Zemor (1995) destaca como um dos princpios da comunicao pblica a
clarificao dos registros de comunicao, expressa em trs tipos de co-
municao:
informao e esclarecimento, relacionados prpria legitimidade da men-
sagem pblica: informaes sobre o funcionamento institucional prtico,
que os servios governamentais devem fornecer aos cidados ou sobre as-
pectos gerais da vida social;
promoo e valorizao tanto das prprias instituies pblicas como dos
servios que estas oferecem, incluindo ainda temas de amplo interesse so-
cial;
discusso ou proposio de debates sobre projetos de mudanas
institucionais, escolhas da sociedade e possibilidades polticas.
As formas de comunicao pblica4 envolvem cinco grandes eixos:
viabilizar o dever das instituies pblicas de disponibilizar informao
sociedade civil;
estimular a relao e o dilogo com a sociedade civil para, ao mesmo tem-
po, cumprir o papel que corresponde ao Estado e permitir tornar seus servios
eficazes;
difundir os diversos servios da administrao pblica;
promover o conhecimento das instituies governamentais pelo prprio
aparelho de Estado, tanto por aes de comunicao interna quanto exter-
na;
desenvolver campanhas de informao de interesse social.

4
A fronteira do que seria, neste casos, a comunicao poltica e a comunicao institucional
de difcil caracterizao, mesmo em pases que, como a Frana, buscaram legislar a
respeito. Uma distino, proposta por Zemor talvez demasiada ingnua estaria no
fato de a comunicao institucional apresentar um carter de longo prazo, enquanto a
comunicao poltica encontraria sua viabilidade no curto prazo.

59
A transparncia administrativa significa, por princpio, que a administra-
o vincula-se lgica da comunicao, engajando-se numa via de troca
com o cidado. No modelo administrativo calcado no segredo, os circuitos
de contatos entre a administrao e os cidados so construdos sobre um
modelo unilateral de maneira a assegurar o domnio da administrao p-
blica sobre uma sociedade que transparente, malevel e dcil. No sentido
ascendente, a administrao extrai a informao que necessita para agir e,
no sentido descendente, difunde as prescries administrativas. Estes cir-
cuitos so vetores a servio do poder administrativo. Desprovidos do mnimo
controle sobre os processos administrativos que se desenvolvem fora do
seu olhar, os cidados tornam-se refns da administrao pblica. As rela-
es entre esta e o cidado encontram-se assim fundadas sobre um princpio
de irreversibilidade, de no-reciprocidade. A administrao pblica fala no
imperativo e no tolera nenhuma discusso real com os sujeitados.
A transparncia implica a substituio desse modelo de relaes do tipo
monolgico, regido por uma lgica de comando, por um modelo novo do
tipo dialgico ou interativo no qual cada um dos interlocutores impera
sobre o outro e tem o direito de receber do outro uma informao verdadei-
ra. Neste caso, o cidado abandona seu eterno estatuto de sujeitado para
tornar-se ator integral na relao administrativa.
A administrao volta-se, assim, para a sociedade num outro contexto
relacional, inclusive modificando a sua linguagem, no sentido de tornar-
se o mais amplamente compreensvel, considerando que a informao s
eficaz se o receptor recebe e interpreta corretamente a mensagem transmi-
tida. Este processo, porm, s se completa quando o cidado conquista o
direito informao .
A posio dominante da administrao pblica nas suas relaes com os
cidados tambm ilustrada pelo modo de comunicao instaurado entre
ambos. Constata-se de incio que a administrao busca freqentemente
difundir informaes sobre a sua misso, a maneira pela qual a exerce, as
possibilidades que oferece, os direitos dos cidados. A administrao p-
blica dirige-se de maneira indiferenciada ao pblico suscetvel de usar seus
servios, visando melhorar sua imagem. Este modo de comunicao est
calcado na perspectiva do simples processo de consumo de mensagens
pelos administrados, cujas demandas especficas no so consideradas.
Existe raramente um encontro oportuno entre a informao emitida e aque-
la que o indivduo solicita. A caracterstica unidimensional e unilateral desse
modo de difuso negligencia a informao ascendente ou seja, as expecta-
tivas e reaes dos administrados, deixando a administrao deriva das
presses sociais (SPANOU, 1988).
A comunicao com os indivduos e grupos interessados se efetua em prin-
cpio atravs do escrito, independentemente do suporte fsico no qual se
registra a informao. Oficialmente, o oral no existe nas relaes entre a
administrao pblica e os cidados. Em funo do seu valor de prova, o

60
escrito dominante nestas relaes. Ressalte-se, porm, que o suporte da
comunicao no neutro: ele influencia a natureza da mensagem e deter-
mina as condies particulares de recepo. Neste contexto, tende-se a
considerar o escrito como uma garantia (sob certas reservas) e ao mesmo
tempo um ponto de passagem obrigatrio nas relaes do cidado com a
administrao pblica. Isto contribui para a criao de uma distncia entre
ambos, inclusive considerando-se as dificuldades do administrado face ao
dilogo escrito, agravando a relao desigual j existente com a adminis-
trao pblica. Estas caractersticas unidimensional, unilateral e formalista
fazem do escrito um meio de comunicao e informao medocre, ressal-
ta Spanou (1988, p. 149). A busca de contatos diretos e pessoais com os
servios apresenta, entre outros, um problema fundamental: com freqn-
cia, a informao difundida atravs do escrito parcial, insuficiente e mesmo
distante das necessidades concretas do indivduo.
De outro lado, se o suporte da comunicao influencia sobre a mensagem e
as condies de sua recepo, evidente que a informao veiculada pelo
escrito no necessariamente aquela produzida ou intercambiada no curso
de uma discusso oral. Por contatos diretos e pessoais, trata-se ento de
completar uma informao j existente e, sobretudo, valoriz-la pelo aces-
so a uma quantidade de informaes que nunca se obtm de forma escrita.
neste momento que uma comunicao em duplo sentido suscetvel de
estabelecer a adequao entre a demanda de informao e a resposta. Como
sublinha Spanou (1988), possvel, assim, distinguir as noes de docu-
mento administrativo e informao administrativa. Ou, como destaca
Dominguez Luiz (1995, p. 537), a Administrao faz informao, trata
informao, cria informao, difunde informao. E produz documenta-
o.
Caberia uma distino entre documento administrativo um conceito ju-
rdico e a informao, que apresenta uma caracterstica imaterial. O
documento administrativo, freqentemente identificado ao escrito, a ex-
presso jurdica ou suporte da informao e instrumento de elaborao de
atos administrativos.
De maneira geral, por informao administrativa entende-se o conjunto de
informaes produzidas e detidas pela administrao. Esta definio silen-
cia sobre a questo de saber quem pode ter acesso a esta informao. Tal
informao constitui um vetor importante nas relaes entre administrao
e cidados na medida em que ela no divulgada a todos. Observa-se assim
que a informao no existe sem o seu contrrio: a informao existe em
relao direta com o segredo ou seja, um conjunto de conhecimentos, infor-
maes reservadas a alguns no revelveis pelo seu detentor, desautorizado
a faz-lo fora do circulo e objetivos previstos (SPANOU, 1988,
p. 150, traduo do autor).

61
A transparncia tambm a submisso da administrao pblica ao princ-
pio da publicidade. Dominguez Luiz (1995) lembra, porm, que a
transparncia veio suplantar o conceito de publicidade da ao administra-
tiva. A idia de transparncia seria mais ampla e exigente que a de
publicidade.
A administrao se publiciza na medida em que escapa da
confidencialidade, do segredo. Conforme Chevalier (1988), a transparn-
cia leva a uma reduo da esfera de autonomia dos atores sociais por um
processo de desprivatizao.
Expondo-se a administrao ao debate pblico, submetendo-a presso da
opinio, ele introduz o fermento democrtico no seio de um aparelho at
ento dominado pela lgica da profissionalizao: a administrao no pode
evitar mais prestar contas, justificar suas escolhas, corrigir seus erros
(CHEVALIER, 1988, p. 252, traduo do autor).
A publicidade coloca em questo, por outro lado, alguns dos elementos
mais tpicos da organizao burocrtica. Como tal, o olhar do cidado
incidiria sobre as relaes internas do aparelho burocrtico, as condies
de exerccio da autoridade hierrquica, as condies de tomada de deciso.
A personalidade burocrtica golpeada, na medida em que o segredo era
um dos seus elementos constitutivos. A transparncia constituiria, neste
sentido, uma poderosa alavanca de desburocratizao.
A transparncia constituiria ainda a representao de uma administrao
prxima da sociedade, aderente a ela em um nvel em que a linha de demar-
cao que as separa perderia sua preciso e rigor. A transparncia
corresponderia imagem de uma administrao tornada transparente
sociedade, no sentido hegeliano, ao cabo de um movimento de des-
distanciamento, de aproximao, traduzindo o fim de uma administrao
separada, isolada do resto da sociedade. Um dos exemplos desse proces-
so a busca pelo estabelecimento de relaes mais personalizadas entre os
funcionrios e os cidados, redefinindo a mediao do aparelho. A dimen-
so humana se sobreporia ao papel institucional, prevalecendo a lgica
do dilogo sobre a da unilateralidade.
A participao social na formulao de polticas pblicas constitui um pro-
cesso inerente transparncia informacional do Estado. O chamado
planejamento participativo com carter de emancipao social regula e
regulado pelo acesso do cidado informao governamental. o caso dos
fluxos oramentrios pblicos que, camuflados sob a capa confidencial
ou secreto, constituem uma caixa-preta para a sociedade civil.
O uso da informao pelo cidado no processo poltico-decisrio aborda-
do por Downs (1965). Numa democracia, o cidado recebe informao por
diversos meios, inclusive do governo, mediante agncias especializadas.
Na sua perspectiva, a relao governo e cidado na formulao e
implementao de polticas pblicas expressa-se em diferentes nveis:

62
se o governo desconhece o quanto uma dada deciso afeta o cidado,5 est
desconsiderando os interesses deste e, portanto, ignora-o como agente no
processo decisrio;
se o governo sabe que o cidado no afetado por suas decises, est
tambm ignorando-o;
se o governo sabe que o cidado afetado, mas no considera os efeitos da
sua ao, estar tambm ignorando-o;
se o governo sabe que um cidado afetado por suas polticas, mas desco-
nhece que este cidado encontra-se consciente disso, poder talvez tentar
realizar alguns ajustes;
se o governo sabe que o cidado afetado e que este tem conscincia
disso, tender a considerar o impacto dessas polticas sobre o cidado (ain-
da assim, pode ignorar os desejos de determinados cidados para agradar
outros).
Estes diferentes graus de conhecimento dependem do grau de informao:
que os cidados tm sobre como as polticas governamentais os afetam;
que o governos tm sobre quais cidados so afetados;
que os governos tm sobre que cidados sabem que so afetados.
Como aponta Dominguez Luz (1995), a visibilidade da Administrao ao
cidado, encontraria sua operacionalizao nas seguintes etapas:
a primeira etapa refere-se publicao das decises administrativas. De
maneira geral, a publicao da lei, do regulamento, a notificao individual
do ato administrativo parecem responder mais exigncias administrativas
que idia de transparncia;
na segunda etapa, a Administrao comprova a necessidade de dar a co-
nhecer os motivos que explicam a deciso por ela adotada;
a terceira etapa envolveria uma verdadeira participao do cidado no
processo decisrio, iniciando-se um dilogo entre este e a Administrao.
As experincias de polticas de transparncia, desenvolvidas aps os anos
70, tm sido analisadas, revelando crticas a respeito, em especial na Fran-
a. H uma tendncia em se reconhecer que o entusiasmo dos primeiros
anos foi sucedido por uma fase de amadurecimento, de consolidao das
polticas de transparncia, mas tambm de maior conscincia dos seus li-
mites. Aps uma fase utpica da transparncia administrativa, nos anos
noventa o tema estaria sendo abordado com uma perspectiva mais realista
sob impacto, em especial, das novas formas de produo e uso da informa-
o. A extenso do uso das tecnologias da informao na atual escala no
mostrava-se previsvel nos anos setenta. As redes de informao como a

5
Nesta perspectiva, o cidado , antes de tudo, um eleitor.

63
prpria Internet passaram a impor uma ampliao e mesmo a
internacionalizao da reflexo sobre a transparncia do Estado e as garan-
tias da privacidade do cidado. Tende-se a considerar que a transparncia
absoluta dos assuntos pblicos pouco provvel. Deve-se, porm, buscar
limitar, ao mximo, a zona de sombra subtrada dos olhares dos cidados e
ameaante s liberdades.
Para Chevalier (1988), a transparncia administrativa tornou-se um mito,
uma nova axiologia administrativa, resultante da busca de modelos de
substituio ao modelo clssico entre administrao pblica e cidados.
A palavra transparncia simples apenas em aparncia: ela recebe, na
realidade, vrias significaes muito diferentes e talvez contraditrias, que
lhe do uma caracterstica equivocada. A transparncia oferece desta forma
o surpreendente paradoxo de um conceito que, postulando a claridade, a
luz, , em si mesma, carregada de opacidade. precisamente este claro-
escuro que confere transparncia administrativa um alcance muito particular
e a transforma em verdadeiro mito (CHEVALIER, 1988, p. 251, traduo
do autor).
O mito da transparncia encontraria sua valorizao a partir do cruzamento
de trs tipos de significaes aparentemente indissociveis: uma adminis-
trao transparente abre-se ao dilogo com os cidados, trabalha
permanentemente sob seu olhar e acha-se em simbiose com a sociedade,
abandonando sua posio de isolamento. Assim sendo,
a transparncia implica numa projeo no imaginrio, que exclui toda pos-
sibilidade de uma verdadeira realizao. O distanciamento em relao ao
funcionamento administrativo permanece muito importante para no com-
prometer o jogo de crenas sobre o qual ela repousa. A anlise das reformas
mostra que a transparncia administrativa no somente conhece um certo
nmero de limites, mas sobretudo apresenta obstculos mais profundos que
a tornam radicalmente ilusria (CHEVALIER, 1988, p. 257, traduo do
autor).
O conceito de transparncia envolveria, mesmo que no se tenha conscin-
cia, todo o substrato afetivo que desperta, reage, reatualiza. Seriam imagens
simblicas, desejos latentes, medos irracionais mobilizados para consoli-
dar o vnculo social, assegurar a legitimidade das instituies, favorecer o
investimento dos indivduos. E os efeitos difusos aos quais a transparncia
se refere, as expectativas que criou, as esperanas que gerou no seriam
totalmente administrveis. Atravs dessa dimenso, a transparncia alcan-
aria o status de mito ou seja, de uma imagem simplificada e ilusria, mas
capaz de produzir uma srie de efeitos sociais tangveis pelas ressonncias
que suscita na conscincia coletiva. Como mito, a transparncia guardaria
determinados traos essenciais:
a ampliao e aprofundamento que desperta em cada um, a impreciso e a
caracterstica fugaz de seu contedo conceitual, autorizando mltiplos

64
deslizes de significaes indispensveis propagao de efeitos ideolgi-
cos (CHEVALIER, 1988, p. 241);
as conseqncias reais, atestadas mediante reformas concretas pelas quais
o mito influi sobre o real, o que impede que este seja visualizado como um
artifcio (CHEVALIER, 1988, p. 242) ;
enfim, a distncia entre a representao imaginria e a realidade, revelan-
do que, como todo mito, a transparncia no pode se realizar seno ao preo
de uma profunda desnaturalizao.
As reformas efetuadas em nome da transparncia administrativa teriam
permitido circunscrever o segredo. Este constituiria, no entanto, um limi-
te estrutural da transparncia, formando com ela uma dupla indissocivel.
At porque, para Chevalier, toda sociedade tem efetivamente a necessidade
de zonas de sombra, de espaos de confidencialidade, que assegurem a
preservao de uma esfera de autonomia individual, alm da proteo de
interesses pblicos maiores. O movimento de desprivatizao da adminis-
trao pblica no poderia ser estendido sem tocar na consistncia do vnculo
social: seria essencial para os cidados que determinadas informaes que
lhes dizem respeito no fossem expostas no espao pblico. O segredo ad-
ministrativo aparece, neste caso, indispensvel intimidade de cada um. A
ao pblica reclamaria tambm, algumas vzes, a discrio. Sem cair na
armadilha de uma razo de Estado, freqentemente evocada para justifi-
car a interdio do debate democrtico, certos campos deveriam ser
colocados margem de toda publicidade: sua exposio colocaria em risco
o prprio futuro da coletividade. A transparncia no garantiria, portanto,
uma total legibilidade da ao administrativa: as misses destinadas ad-
ministrao impem a existncia de uma zona irredutvel de segredo. Como
ressalta Drai (1988, p. 225, traduo do autor):
A noo de transparncia permanece metafrica. Ela poderia unicamente
servir para transformar a imagem de um muro na de uma vidraa. Os limites
da metfora so evidentes. Trata-se de vidraas to resistentes quanto blin-
dagens e que permitem ver os objetos os quais elas interditam a quem se
aproxime para deles se apropriar.
Por outro lado, os limites da transparncia resultariam das prprias refor-
mas que tm por ambio realiz-la. As polticas de informao
implementadas, no caso da Frana, teriam constitudo uma avano modes-
to na busca da transparncia.
Ela no responde s exigncias de uma comunicao autntica. A relao
entre a administrao e o administrado permanece fundamentalmente unila-
teral e desigual. A informao fornecida puramente tcnica, instrumental,
no garantindo o controle sobre a administrao. Sua divulgao depende
da boa vontade de uma administrao que dispe do manejo integral dessa
informao. A transparncia se exerce, neste caso, mais como o produto de
uma estratgia calculada do que como um instrumento de transformao da
relao administrativa (DRAI, 1988, p. 258, traduo do autor).

65
O direito informao acordado com a administrao no possibilitaria
mais que uma transparncia parcial da ao administrativa na medida em
que os textos legais preservariam zonas privilegiadas de confidencialidade
em benefcio da administrao. O segredo no teria desaparecido comple-
tamente do universo administrativo: os novos dispositivos legais teriam
por efeito demarc-lo, mas tambm oficializ-lo, precisando seus contor-
nos.
Sem uma mudana profunda nas estruturas administrativas, a noo de trans-
parncia no teria logrado a supresso dos princpios geradores de opacidade.
Um deles seria o princpio hierrquico, um aspecto ainda vital nos modelos
de administrao pblica:
Esse princpio rigorosamente antinmico com a idia de livre circulao e
livre difuso da informao administrativa. Impondo que toda informao
transite pelo superior hierrquico, ele constitui um dispositivo muito eficaz
de filtragem da informao e um mecanismo protetor, obstruindo todo acesso
direto aos servios. A informao sai da administrao estritamente
contingenciada e estreitamente canalizada, aps ter sido objeto de um trata-
mento adequado. H uma incompatibilidade fundamental entre um princpio,
destinado a preservar a coeso e unidade dos servios, apresentando-os como
monolticos, e a transparncia, destinada a fazer da administrao uma casa
de vidro, transformando-a em espao pblico e lugar de debates (DRAI,
1988, p. 267, traduo do autor, grifo do autor).
Outro aspecto diz respeito aos limites das prprias prticas de comunica-
o, inerentes transparncia administrativa. Tais dispositivos de
comunicao tenderiam a ser estabelecidos sobre uma estrutura habitual-
mente intocvel. Mesmo quando o cidado beneficia-se de recursos
informacionais, a relao administrativa permanece fundamentalmente
dissimtrica e no se traduz pelo estabelecimento de um real dilogo. A
transparncia estaria apenas aparentemente inserida na lgica da comuni-
cao. As condies desse exerccio interditariam todo dilogo: a troca que
se estabelece ento no seria contnua e reversvel, mas intermitente e uni-
lateral. O cidado entraria em contato com a administrao segundo
modalidades definidas, em funo de uma demanda pontual de acesso a um
dado documento. Ainda que se prevalea de disposies jurdicas expl-
citas, o cidado no abandonaria, contudo, sua posio de solicitante. A
administrao responderia a esta demanda aplicando, com boa ou m von-
tade, os textos jurdicos em vigor, com frequncia interpretando-os de
maneira restritiva e sem ir alm das suas prescries. Como tal,
a informao administrativa no circula jamais livremente e com uma flui-
dez total. A transparncia no mais que uma translucidez, interditando a
completa distino do que se passa no seio do aparelho, de discernir as
tenses que ali se expressam, as lutas que ali se travam, os compromissos
que ali se negociam (DRAI, 1988, p. 266, grifo do autor, traduo do autor).
A carga simblica da transparncia ultrapassaria, portanto, suas tradues
concretas. A transparncia no teria sido suficiente para erradicar o segre-

66
do administrativo e transformar radicalmente o modelo tradicional de rela-
es entre a administrao pblica e a sociedade civil. Chevalier reconhece,
porm, que a transparncia contribuiu decisivamente para reduzir a opaci-
dade administrativa.
A produo e circulao de certos mitos respondem a certos obstculos. De
uma parte, uma relao complexa existe entre o mito e a realidade. prprio
do mito residir numa projeo para alm do real, excluindo toda a possibili-
dade de realizao. Ao inverso, porm, todo mito busca apoiar-se no real
para produzir seus efeitos e a tenso entre o mito e a realidade no ultrapas-
saria um certo obstculo sem comprometer (CHEVALIER, 1988, p. 275,
traduo do autor).
Poirmeurs (1988) analisa a presena da transparncia administrativa no
debate poltico. Na sua perspectiva, a transparncia instaurada ao menos
no caso francs persiste completamente relativa e encontra seus limites
no desejo de se preservar a margem de manobra por parte dos governantes
e da administrao que lhes serve. Tanto direita quanto esquerda, apesar
das referncias freqentes aos princpios da democracia e da participao,
h uma constante busca para preservar a autonomia da administrao, man-
tendo um certo segredo, evitando que um controle real possa se instaurar e
que o administrado adquira uma capacidade efetiva de ingerncia na m-
quina administrativa. A complexificao das estruturas e a relativa
passividade dos usurios face aos procedimentos de acesso complicados
so suficientes para manter o cidado distncia. At porque todas as for-
maes polticas tenderiam a concordar sobre a necessidade do segredo.
Referindo-se ainda ao caso francs, assinala que
todos os partidos colocam-se de acordo sobre a necessidade de uma poltica
de transparncia. Para os de direita, as causas da opacidade encontram suas
razes no modo de organizao do Estado, seus aspectos burocrticos e jur-
dicos do Estado. Os de esquerda denunciam a burocratizao e a centralizao
como fatores de opacidade, visualizando na natureza de classe do aparelho
de Estado a causa fundamental do fenmeno. Uma das diferenas funda-
mentais encontra-se no lugar reservado ao segredo na definio de uma
poltica de transparncia (POIRMEURS, 1988).
Atualmente, os conflitos em torno da transparncia encontram uma pers-
pectiva internacionalizante no mbito da Unio Europia. As tentativas de
definio de uma poltica de transparncia, conciliando as diferentes traje-
trias dos Estados membros, esbarra num aspecto presente no debate sobre
a transparncia desde os anos setenta: a eficcia da administrao transpa-
rente. Na verdade, o conflito central se d em relao ao grau de
transparncia a ser considerado. Conforme Carlberg (1997, p. 1, traduo
do autor),
Os adversrios de uma transparncia total estimam que ela comprometeria a
eficcia. Os pases favorveis transparncia, ao contrrio, argumentam
que esta garante a eficcia na tomada de decises e garante-lhes legitimida-
de. O direito de inspeo dos cidados considerado como meio nico para

67
 combater a ineficcia, os erros, o abuso de poder e a corrupo. por isso
que se recusam a se contentar com a organizao, pelas instituies, de con-
ferncias de imprensa suplementares... Como mencionou M. Magnus Isberg,
presidente da Comisso de Leis do Parlamento sueco, ningum necessita
conhecer a natureza humana para compreender que, em matria de controle
democrtico, as informaes mais interessantes so precisamente aquelas
que os servios oficiais fornecem por ltimo.
Se, inicialmente, a noo de transparncia administrativa e, por conse-
qncia, a de opacidade administrativa mostrava-se eivada de uma carga
metafrica, as polticas pblicas implementadas nos ltimos vinte anos
imprimiram-lhe maior densidade terica e efetividade poltico-administra-
tiva. Por outro lado, o processo histrico consolidou a busca pela
transparncia administrativa como um dos aspectos fundamentais na de-
mocratizao das relaes entre Estado e sociedade civil. Para tal, erigiu-se
um complexo edifcio jurdico: o direito informao.

O DIREITO INFORMAO

O regime jurdico da transparncia administrativa expressa-se no conjunto

de dispositivos conhecidos como direito informao.
O direito informao, lembra Fonseca (1996), encontra na Declarao
Universal dos Direitos do Homem, de 1948, sua primeira formulao mais
precisa:
A Declarao Francesa de 1789 j antecipara este direito, ao afirmar no
apenas a liberdade de opinio artigo 10 mas tambm a livre comuni-
cao das idias e opinies, que considerada no artigo 11, um dos mais
preciosos direitos do homem. Na Declarao Universal dos Direitos do
Homem, o direito informao est contemplado no art. 19 nos seguintes
termos: Todo indivduo tem direito liberdade de opinio e de expresso, o
que implica o direito de no ser inquietado pelas suas opinies e o de procu-
rar, receber e difundir, sem considerao de fronteiras, informaes e idias
por qualquer meio de expresso. (LAFER apud FONSECA, 1996).
Para o Estado liberal, a informao carecia de relevncia jurdica. A prote-
o constitucional destinava-se conduta capaz de gerar informao. A
liberdade era garantida com a simples proibio de censura prvia. O que
se protegia, portanto, era a liberdade de expresso e de informao. E as-
sim se fazia no por sua importncia poltica, reconhecida sem dvida pelo
Estado liberal, mas sua importncia civil, como meio de auto-expresso e
desenvolvimento da personalidade individual, como um apoio atravs do
qual se manifestam de forma pacfica os desacordos, como instrumento,
enfim, de tolerncia. Como assinala Villaverde Menendez (1995, p. 18,
traduo do autor).
protegia-se o sujeito ativo da comunicao pblica, o emissor de opinies e
informao, e sua garantia se estendia ao pblico que escuta suas opinies e

68
 idias. Entendia-se que este pblico no precisava de uma proteo espec-
fica pois j se beneficiava por reflexo de sua posio de destinatrio
do que os demais diziam em liberdade.
Com a ampliao dos teores democrticos do Estado especialmente em
pases centrais este quadro teria sofrido alteraes decorrentes da ma-
neira de se conceber a relao entre Estado e sociedade civil e a funo das
liberdades individuais. Estado e sociedade civil interatuam no mbito do
pblico, no qual as questes que podem interessar coletividade so
explicitadas e se discutem. As constituies desses Estados democrticos
configuram essa interao e definem os termos desse mbito pblico cujo
princpio bsico a livre e igual participao de todos os indivduos nele.
Uma condio vital para a participao efetiva nesse mbito que essas
questes por afetarem ou poderem afetar a coletividade sejam deba-
tidas e pblicas isto , possam ser conhecidas por qualquer um. A funo
do ordenamento jurdico nesta matria de garantir que ningum impea
ao indivduo de ter conhecimentos dos assuntos pblicos.
A informao adquire a relevncia jurdica de que carecia porque suas qua-
lidades e as condies nas quais deve dar-se sua circulao e posse
repercutem diretamente na forma e alcance da participao da sociedade
na tomada de decises sobre assuntos que a afetam. Em outras palavras,
essa relevncia jurdica da informao se deve a que o regime jurdico da
informao converte-se em um aspecto essencial do exerccio da soberania
pela coletividade.
O direito informao carrega em si uma flexibilidade que o situa no
apenas como um direito civil, mas tambm como um direito poltico.
Pois a liberdade de opinio formada tanto pela possibilidade de expressar
uma opinio em pblico sem sofrer sanes por isso, quanto pela possibili-
dade de se formar uma opinio autnoma sobre qualquer assunto, o que
pressupe que se tenha acesso a todas informaes relevantes a respeito
daquele assunto. Assim, o conhecimento sobre o Estado e a esfera pblica
tambm uma condio para que os indivduos e os grupos posicionem-se
em igualdade de condies na disputa pelos recursos escassos, desde meios
polticos para influenciar na constituio do governo, at o acesso aos servi-
os sociais e parcelas da riqueza nacional. Nesta medida, o direito
informao um direito poltico por excelncia (CEPICK , OLIVEIRA,
1996, p. 5).
Dado que o direito informao pressupe a existncia de servios pbli-
cos responsveis pelo atendimento ao cidado, trata-se tambm de um
direito social. E, por trazer em si, elementos dos direitos civis, polticos e
sociais, trata-se tambm de um direito difuso, uma dimenso historica-
mente nova da cidadania.
...esta mesma amplitude que torna o acesso informao algo to relevante
faz com que, muitas vezes, seu exerccio como um direito seja negligencia-
do. No fosse a centralidade genrica da informao na vida cotidiana e na

69
 esfera pblica contempornea, um direito informao poderia ser conside-
rado uma parte do sistema secundrio de cidadania, para usar a expresso
de Mashall.6 Todavia, parece que estamos diante de um daqueles desenvol-
vimentos centrais da cidadania, capazes de operar transformaes mais ou
menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao (polti-
ca) e da necessidade (social) (CEPICK, OLIVEIRA, 1996, p. 7).
Villaverde Menendez analisa o que chama as distintas manifestaes do
direito a ser informado. Liberdade de informao, direito de informao,
direito informao so diversas maneiras com as quais se trata de encer-
rar num s termo o conjunto de atividades cujo objeto a informao e sua
circulao. Os textos internacionais conservam o termo liberdade de ex-
presso como conceito global e genrico e so muitos os autores que
sustentam uma relao entre a liberdade de expresso e a liberdade de in-
formao. Admitem-se como faculdades que compem a liberdade de
informao o direito a busc-la, receb-la e transmiti-la, agrupando-se
em dois complexos normativos: direito a informar e direito a ser informa-
do.
O direito a receber informao e o direito a informar-se seriam distintos:
O direito a informar-se consiste, em essncia, no direito de buscar e obter
aquela informao que no deve negar-se pelo Estado ou, segundo o caso,
por particulares. Este direito converte-se na pretenso jurdica de que seja
facilitada a informao, o que pe em conexo direta o sujeito da pretenso
com a fonte ou o meio que presumivelmente contm a informao desejada.
O direito a receber informao consiste na livre recepo da informao
que se divulga por meios de difuso, includa tambm aquela informao
que deve ser transmitida pelas fontes de informao, independente dessa
difuso ser realizada atravs dos veculos institucionalizados, quando assim
imponha o ordenamento jurdico. Aqui j no se trata de tornar acessvel
uma informao, assegurando sua disponibilidade, impondo um dever a um
terceiro, mas sim que, uma vez divulgada, sua recepo no seja impedida
ou obstaculizada por ingerncias ou omisses de poderes pblicos ou de
particulares (CEPICK, OLIVEIRA, 1996, p. 48, traduo do autor).
Seclaender (apud FONSECA, 1996) volta-se para o direito de ser informa-
do, conceito que teria sido inserido no universo jurdico a partir da Encclica
Pacem in Terris, de 1963, sob o pontificado de Joo XXIII. A distino e
relao entre o direito informao, conforme indicado na Declarao dos
Direitos Humanos de 1948, e o direito de ser informado, estariam sugeridas
no pargrafo 5 da Encclica : Todo ser humano tem direito liberdade na
pesquisa da verdade(...) tem direito tambm informao verdica sobre os
acontecimentos pblicos (apud FONSECA, 1996).
Freqentemente este tema tende a ser associado liberdade de imprensa.
Fonseca (1996) explicita este aspecto:

6
A teoria da cidadania de Marshall encontra-se abordada no captulo 4.

70
 Assim, os profissionais da mdia so, no mais das vezes, vistos como os
principais agentes do exerccio do direito informao. Em contrapartida,
so os veculos de comunicao de massa identificados como os agentes
privilegiados do que se poderia chamar a face no iluminada da publicida-
de e que se refere ao fato de que o que revelado, a publicidade, nem
sempre crtica, mas, ao contrrio, pode ser utilizada com vistas manipu-
lao.
O princpio do direito informao governamental acha-se legalmente
expresso em pases como a Finlndia (l951), Estados Unidos (l966), Dina-
marca e Noruega (l970), Frana, Holanda e Espanha (l978), Austrlia, Nova
Zelndia e Canad (l982), Colmbia (1985), Hungria (1993). Um dos pa-
ses precursores neste tipo de legislao foi a Sucia, ao estabelecer uma
Lei de Liberdade de Imprensa em 1766 na qual previa-se o direito de aces-
so a documentos governamentais.
Do ponto de vista do direito informao, os aparelhos de Estado devem,
portanto, comunicar suas atividades e o impacto que estas produzem na
sociedade civil, qual, por sua vez, deve ter assegurado o livre acesso a tais
informaes. O direito informao transforma, ao menos teoricamente, o
territrio administrativo em territrio partilhado, em espao de comunica-
o .
O direito informao governamental no se trata de um direito deciso.
Trata-se de um direito a poder ter acesso informao que fonte daquela
deciso e, talvez, de maneira prvia, irrupo desta. Como tal, a informa-
o torna-se um direito que os administrados podem opor administrao.
Deixa-se desde ento o terreno escorregadio da boa vontade administrati-
va para entrar-se no das garantias jurdicas, criando um clima de conflito
latente: a informao ser conquistada sobre a administrao, algumas ve-
zes retirada dela contra a sua vontade. Por outro lado, tal como no caso
francs (CHEVALIER, 1988), o direito informao visto pelos dois
lados como um arma contra a administrao.
As possibilidades de uso da legislao sublinha Chevalier (1988) so
socialmente seletivas ou seja, as demandas emanam de um crculo limitado
de cidados familiarizados com a administrao e seus procedimentos. A
liberdade de acesso beneficia inicialmente aos iniciados ou seja, os que
so capazes, por sua posio social, sua formao, sua profisso, de superar
a complexidade dos procedimentos jurdico-administrativos.
A referncia ao pblico nos dispositivos legais e polticas de direito
informao tende a conferir-lhe um alto grau de generalidade, calcada no
princpio de igualdade entre os usurios. Parece uma tendncia considerar
o pblico como uma massa indistinta ou composta por um conjunto de
cidados iguais. Existem categorias de cidados privilegiados, do ponto de
vista do seu acesso administrao, seja em razo da sua insero de classe
social, seja porque so representados por grupos profissionais fortemente
organizados. Seus membros dispem de meios informais de acesso infor-

71
mao. Na outra ponta da cadeia, encontram-se pessoas com pouca famili-
aridade em relao administrao. Estes sofrem, mais fortemente que
outros cidados, o peso da complexidade administrativa e ignoram seus
direitos, inclusive o direito informao (RANGEON, 1988).
O termo acesso relaciona-se, portanto, a um direito, mas tambm a disposi-
tivos que o viabilizem, ou seja, um conjunto de procedimentos e condies
materiais que permitem o exerccio efetivo desse direito. As experincias
histricas das ltimas trs dcadas deixam claro que no se viabiliza o
direito informao governamental sem polticas pblicas de informao.
At porque, observa Lochak (1988, p. 88, traduo do autor),
As regras no so suficientes, por si mesmas, para garantir o respeito s
liberdades: o conjunto do sistema assenta-se sobre o postulado democrti-
co, ou seja, sobre o postulado de uma aplicao fiel dos textos pela
administrao. preciso ter conscincia que no existe nem existir jamais
nenhum meio de conquistar a certeza que nos dossis da administrao figu-
ram apenas as informaes que podem ali figurar, nenhum modo de verificar
que as retificaes ou supresses solicitadas foram devidamente operadas.
Uma das crticas presentes na literatura (RANGEON, CHEVALIER) que
a aplicabilidade do direito informao teria servido, sobretudo, a definir
os documentos secretos e a legitimar a recusa comunicao. Assim, a
transparncia garantida pelo direito informao seria uma iluso de uma
democratizao do acesso administrao. A informao teria uma carac-
terstica acumulativa, beneficiando, antes de tudo, aqueles que j a possuem.
Reconhece-se, porm, que se a revoluo jurdica e administrativa no se
produziu na escala pretendida h vinte anos, a transparncia administrativa
e o direito informao contriburam para a definio de novas possibili-
dades de controle do Estado pela sociedade civil e de proteo vida privada
dos cidados.
Considerados tais aspectos, entendemos transparncia informacional como
um territrio para o qual confluem prticas informacionais da sociedade
civil e da Estado. Territrio relacional, por sua vez, construdo e demar-
cado por essas mesmas prticas de gesto e uso social da informao
governamental. Territrio que, por mecanismos diversos, favorece a
interao informacional (como prtica socialmente emancipatria/
transformadora) de duas instncias: a dos diversos agentes do aparelho de
Estado e aquela do cidado-includo. Ampliam-se assim, por princpio, as
possibilidades de controle democrtico da sociedade poltica pela socieda-
de civil.
A opacidade informacional do Estado sinaliza um territrio no menos
relacional. Porm, os elementos que densificam este territrio so a ausn-
cia (total ou quase total) de interao informacional envolvendo o aparelho
de Estado (via os seus agentes) e a sociedade civil, na qual a massa de
excludos supera em muito a de cidados-includos. A opacidade
informacional favorece a (re)produo de um monoplio informacional,

72
opacizado e, por isto mesmo, instrumentalizador de hegemonia. Como tal,
a opacidade informacional constitui um territrio estratgico na produo
de hegemonia e de excluso (inclusive informacional) de classes sociais
no dominantes.
Tanto a transparncia como a opacidade informacional encontram-se pre-
sentes no s na relao Estado-sociedade civil, como no interior dos
aparelhos de Estado, configurando-o como campo de batalhas estratgi-
co ou arena de lutas e contribuindo para o desenho de seus ncleos de
poder.7 Ambos fenmenos, processos e produtos dos modos de gerao e
uso da informao, envolvem diversos atores, particularmente o adminis-
trador pblico, o profissional da informao e o cidado. Trata-se, como
tal, de fenmenos polticos, cujas teias constituem-se e so constitudas
pelas redes de poder no interior e no exterior do aparelho de Estado.

7
Expresses utilizadas por Poulantzas na sua caracterizao do Estado.

73
74
 4 DESIGUALDADE,
CIDADANIA E EXCLUSO:
O ESTADO NO BRASIL

O governo tudo sabe, administra e prov. Ele

faz a opinio, distribui a riqueza e qualifica os
opulentos. O sdito, turvado com a rocha que
lhe rouba o sol e as iniciativas, tudo espera da
administrao pblica, nas suas dificuldades
grandes e pequenas, confiando, nas horas de
agonia, no milagre sado das cmaras do pao
ou dos ministrios. Esse perigoso complexo
psicolgico inibe, h sculos, o povo, certo de
que o Estado no ele, mas uma entidade
maior, abstrata e soberana (FAORO, 1975).

O acesso informao um dos aspectos mais freqentes na literatura da

Cincia da Informao. Esta noo vem sendo abordada em diversas di-
menses: da reduo de incertezas no processo de recuperao da informao
em um ambiente especfico produo de mecanismos de largo alcance
social com este objetivo. Nesta ltima perspectiva, a noo de acesso
informao tende a se configurar como projeto democratizante, destinado
a romper com a desigualdade informacional caracterstica das sociedades
contemporneas.
No bojo destes estudos parece emergir um discurso cujo epicentro a in-
formao, uma entidade dotada de enormes poderes j que qualificadora
do bem estar individual e social. A noo de democratizao da informa-
o adquire, neste sentido, a condio de um processo que se confunde
com seu prprio objetivo, capaz de garantir mais informaes para cada
vez mais indivduos. Mais evidentes neste discurso como objetos do que
como sujeitos informacionais, estes indivduos/usurios da informao tor-
nar-se-iam, assim, agentes de transformaes sociais as mais diversas. A
informao assume, neste discurso, a funo de passaporte e guia de so-
brevivncia da democracia.
Neste percurso histrico, conceitos como recursos informacionais e de-
mocracia formam, conforme Dervin (1994), uma narrativa amplamente
aceita com status cultural de quase-mito. Esta narrativa estaria baseada
em premissas tais como:

75
 o acesso boa informao fundamental para a boa democra-
cia;
a melhor informao emerge quando permitido que a informa-
o circule livremente num mercado livre;
o valor da boa informao tal que qualquer pessoa racional a
buscar por toda a parte e, ento, haver disponibilidade igual de acesso;
a boa informao deve estar disponvel a todos os cidados na
democracia, no devendo haver desigualdade informacional;
dado que alguns cidados dispem de poucos recursos, devem ser-
lhe oferecidos meios de acesso informao;
o mundo encontra-se ordenado por pessoas que so to ordenadas
quanto o mundo que produzem;
os sistemas que coletam, armazenam e recuperam informao so
igualmente teis a todas as pessoas, isto , disponibilidade torna-se acessi-
bilidade.
Tal narrativa encontraria suas referncias em sistemas de informa-
o que apresentam algumas caractersticas bsicas:
a ordem o foco primeiro do uso da informao e, como tal, exclui
alternativas como criao, resistncia e desconstruo da prpria ordem;
diversidade necessariamente definida como caos e o sistema como
ordem: o sistema no incorpora a diversidade na sua estrutura;
padres de ordem procedem de alguma fonte: o poder, percebido ou
no, encontra-se livre para determinar contedos, estruturas e procedimen-
tos dos sistemas de informao;
so desenhados para servir s necessidades e usos de pessoas que os
implantam;
em que pesem esforos ao contrrio, a informao definida, sobre-
tudo, como aquilo que instrui;
so concebidos como sistemas-transmisso e no como sistemas-
comunicao.
A ampliao da disponibilidade de informao no teria significado, ao
longo deste processo, maior grau de acessibilidade. Paralelamente, as no-
vas tecnologias estariam sendo usadas para estender antigos modos de coleta,
armazenamento e recuperao da informao.
A alternativa a este quadro seria a insero dos usurios no centro dos sis-
temas de informao (SI) e a produo de novos instrumentos tericos e
metodolgicos com vistas a um outro modelo de SI para as democracias.
Este SI seria multiperspectivo, compatvel com a ps-modernidade, atento

76
ao declnio da importncia do Estado-Nao na vida das pessoas e esti-
mularia o uso criativo das novas tecnologias.
Reconhecendo que a democracia requer cidados informados com condi-
es de acesso imediato informao que necessitam, Lievrow (1994)
debrua-se sobre o universo de um pas de capitalismo avanado, os Esta-
dos Unidos, para questionar-se sobre o declnio da participao poltica
num contexto de ampliao de recursos de informao.
Nesta ambincia, os cidados estariam sendo encorajados a uma postura de
receptores/consumidores da informao, requisitando-se a sua opinio, mas
no a sua ao numa perspectiva emancipatria. Neste sentido, os SI domi-
nantes estariam sob um modelo one way, privilegiando a reproduo e
transmisso de tecnologias. Em um quadro assim caracterizado, a tendn-
cia para a soluo de conflitos seria o estabelecimento de um consenso
centrista.
Promove-se a estabilizao poltica e a influncia de determinados grupos
dominantes, considerando-se que a maior parte da informao dissemi-
nada de forma que poucas e consistentes mensagens sejam distribudas
massificadamente por um limitado nmero de sistemas de informao. Os
cidados que desejam utilizar variadas fontes de informao devem gastar
considervel tempo, dinheiro e esforo no processo.
Uma alternativa que vem se delineando a distribuio da informao de
forma menos massificada, permitindo a interao e respostas individuais,
atendendo a buscas especficas dos indivduos. Sob tal tendncia, o confli-
to no estaria direcionado para o consenso. O cidado no seria apenas um
consumidor, mas tambm um provedor de informaes. Estes sistemas
seriam menos estabilizantes, fornecendo democracia possibilidades de
restruturaes. Por outro lado, ofereceriam uma alternativa s aes e in-
formaes oferecidas pelos SI e grupos dominantes. Estes sistemas de
informao seriam o ambiente compatvel com um modelo de democracia
calcado na ao discursiva dos cidados. O acesso informao e a partici-
pao per si no seriam, neste caso, suficientes.
A tese de que h sistemas de informao dominantes pressupe, por sua
vez, o predomnio de determinadas informaes sobre outras, exercido por
segmentos sociais com alta concentrao de capitais poltico, econmico e
simblico, nos termos de Bourdieu (1987). As estruturas dominantes de
informao seriam, no mnimo, agncias de reificao deste quadro e, como
tal, incapazes de romper os limites da desigualdade vigente, inclusive a
informacional.
Em pases de capitalismo perifrico e, portanto, perifericamente informa-
dos, dotados de precrias polticas e/ou prticas informacionais, as situaes
mencionadas por Lievrow e Dervin merecem ser nuanadas. Nestes casos,
as noes de acesso e democratizao informao e a perspectiva de
igualdade de informao encontram-se profundamente estruturadas a

77
partir de projetos de democratizao (como nos casos de pases latino-ame-
ricanos at recentemente sob regimes autoritrios) e de minimizao das
diferenas econmicas no cenrio internacional. Neste discurso, tende-se a
reconhecer ao contrrio do que menciona Lievrow o pressuposto da
igualdade no acesso informao como um dispositivo democratizante
em si mesmo.
A transparncia/opacidade do Estado constituem fenmenos de natureza
poltica. A dimenso poltica da informao encontra uma das suas expres-
ses na perspectiva igualitria. A igualdade informacional mostra-se como
uma dimenso indissocivel da busca pela transparncia j que todos os
cidados, por princpio, podem beneficiar-se do direito s informaes pro-
duzidas pelo Estado. Uma face, portanto, dessa dimenso poltica, deve ser
buscada no prprio conceito de igualdade. o que realizamos a seguir,
incluindo tambm os conceitos de cidadania e excluso para, aps,
visualizarmos a teia tramada por estes conceitos no cenrio informativo
aqui enfocado: o Estado brasileiro.

IGUALDADE, CIDADANIA E ESTADO

Alm de ocupar espao significativo na sociologia moderna, o conceito de

igualdade tem sustentado o igualitarismo como referncia ideolgica das
lutas polticas e movimentos sociais das sociedades industriais ocidentais.
A igualdade constitui, neste sentido, um princpio que pode ser atualmen-
te usado como uma medida do que ser moderno e do processo global de
modernizao (TURNER, 1986, p. 15), associado ao desenvolvimento do
Estado-Nao e expanso, neste mesmo quadro histrico, dos direitos de
cidadania. Ao longo desse percurso, a perspectiva de realizao da igual-
dade vem encontrando elementos sua permanncia e suscitando
resistncias.
O conceito de igualdade assume diversos contornos, freqentemente rela-
cionados ao de desigualdade. Como caracterstica histrica, a desigualdade
estaria presente desde as primeiras formaes sociais, tendo suas origens
nas normas norteadoras da ao social. Apesar de constituir um aspecto
fundamental das sociedades capitalistas, a desigualdade transcenderia a
especificidade deste momento histrico.
Boudon e Bourricaud (1993, p. 141) mencionam a pertinncia da teoria
das desigualdades de Rousseau, j que estas tendem a se acumular e so,
em grande parte, resultantes do jogo do mercado. Em decorrncia, o siste-
ma poltico interferiria mediante mecanismos complexos e variados para
regulamentar, regular e corrigir o funcionamento dos mercados onde se
formam remuneraes materiais e simblicas. A teoria funcionalista su-
gere, inclusive, a desigualdade social como um aspecto positivamente
funcional para a continuidade e manuteno da sociedade, alm de um

78
fenmeno inevitvel em todas as sociedades onde existem papis sociais
diferenciados. Na perspectiva da democracia liberal, lembra Chau (1980),
os homens so considerados iguais por natureza (todos nascem com o di-
reito propriedade do corpo) e desiguais tambm por natureza (nascem
com talento e capacidades desiguais). Desta forma,
a vida social tende a fortalecer a desigualdade natural, de sorte que uma
outra segunda igualdade precisa ser produzida: aquela trazida pela lei. As-
sim, a desigualdade um fenmeno natural reproduzido pela sociedade,
enquanto a igualdade um fenmeno natural reconquistado pela poltica.
Em outras palavras, a desigualdade e ser sempre um dado, enquanto a
igualdade uma conquista histrica (CHAU, 1980, p. 154).
Nas sociedades capitalistas, a desigualdade adquire a expresso de uma
questo moderna, relacionada com a ampliao da cidadania enquanto fa-
tor de igualdade. Produz-se, nestas condies, a estrutura contraditria destas
sociedades: de um lado, a desigualdade resultante da estratificao social
e, de outro, a democracia poltica e a cidadania como principais expres-
ses de igualdade.
Abordando a igualdade como propriedade das regras de distribuio e
no no sentido de caractersticas pessoais ou igualdade de tratamento,
Oppenhein (1993) relaciona os critrios tradicionais de igualitarismo. Tais
critrios seriam: partes iguais para todos, partes iguais aos iguais, partes
iguais a um grupo relativamente grande, igualdade proporcional, igualdade
meritocrtica, igualdade de oportunidades, igual satisfao das necessida-
des fundamentais e, por ltimo, a cada um segundo a sua capacidade.
Nesta perspectiva, as fases de produo da igualdade estariam assim rela-
cionadas:
uma distribuio inicial dos bens de forma desigual;
uma regra inigualitria de distribuio ou seja, mais para os necessi-
tados;
a regra anterior provocaria uma redistribuio mais igualitria com
igual satisfao das necessidades fundamentais, isto , igualdade de opor-
tunidades;
como conseqncia, uma redistribuio inigualitria final a cada
um segundo sua capacidade.
Quatro tipos de igualdade so identificados por Turner (1986):
igualdade ontolgica: a igualdade fundamental de pessoas, comum
a certas tradies religiosas e morais ou, mais modernamente, na antropo-
logia filosfica do marxismo;
igualdade de oportunidades: o acesso s instituies sociais seria
aberto a todos, sobretudo pelo talento e capacidade individuais, princpio
suporte da meritocracia e base das modernas instituies educacionais;

79
 igualdade de condies: requisito igualdade de oportunidades, isto
, todos os competidores deveriam comear do mesmo ponto e com as
mesmas caractersticas;
igualdade de resultados: atravs de legislao e outros recursos po-
lticos seria possvel alcanar a igualdade, independente do ponto de partida
e habilidade natural de cada um.
O carter relativo do conceito de igualdade destacado por Bobbio (1995,
p. 96) ao mencionar trs variveis que devem ser observadas no discurso
igualitrio: a) os sujeitos entre os quais se trata de repartir os bens e os
nus; b) os bens e os nus a serem repartidos; c) o critrio com base no qual
os repartir. A combinao dessas variveis pode produzir diversos tipos
de projetos de igualdade.
A exigncia de igualdade, conforme Boudon e Bourricaud (1993, p. 283),
define-se em relao a trs referncias: a do mrito, a da necessidade e a da
solidariedade. Ressaltam que o ideal meritocrtico, exaltado pela tradio
positivista, estaria descreditado, sendo visto como uma ideologia que pos-
sibilita ocultar as desigualdades e mecanismos de reproduo. A igualdade
de resultados teria adquirido maior espao nas demandas sociais contem-
porneas que a igualdade de oportunidades, resultado das presses sociais
sobre as instituies polticas modernas.
Todas as expresses do ideal igualitrio correriam o risco de colidirem-se
mutuamente. Assim, igualdade de oportunidades e igualdade de resulta-
dos poderiam produzir desigualdades de resultados. Um outro argumento
que a igualdade de resultados poderia provocar uma reduo das liberda-
des individuais porque pressuporia uma organizao social extremamente
opressora. Neste sentido, Turner (1986, p. 37) ressalta a falsa dicotomia do
liberalismo no que se refere ao conflito entre o interesse pessoal e as de-
mandas sociais, pois seria necessariamente de carter social o processo
pelo qual um indivduo torna-se crtico e reflexivo.
Analisando o ideal de igualdade (em oposio ao de liberdade) como ele-
mento de distino entre a esquerda e a direita, Bobbio (1995, p. 110) ressalta
os aspectos do igualitarismo como doutrina,
desde que entendido, repito, no como a utopia de uma sociedade em que
todos so iguais em tudo, mas como tendncia, de um lado, a exaltar mais o
que faz os homens iguais do que o que os faz desiguais, e de outro, em
termos prticos, a favorecer as polticas que objetivam tornar mais iguais os
desiguais.
Em face destas consideraes de ordem terica, observa-se que a igualda-
de constitui um projeto e um conceito complexos, revelando diversos matizes
que ultrapassam a tendncia a reduzi-lo, no mbito do senso comum, a
uma referncia que se define por si mesma ao operar a ao poltica ou a
nortear prticas no campo da informao.

80
H um conflito entre a existncia emprica da desigualdade no mercado e
a luta por igualdade democrtica na arena poltica, lembra-nos Turner
(1986, p. 22, grifo nosso). Caberia ao Estado a reduo das desigualdades,
evitando a interrupo dos mecanismos de estmulo essenciais ao funcio-
namento da sociedade, expresso no desequilbrio acentuado da contribuio/
retribuio de renda. Neste caso, o contrato social estaria comprometido.
O welfare state teria, assim, a vocao para minimizar os conflitos de clas-
se. Ao reconhecer que as sociedades democrticas mais industriais, apesar
de muito desiguais, no produziriam violncia poltica ou social
significantes, Turner (1986, p. 52) sugere que, por outro lado, o reformismo
exibe a os seus limites j que tais desigualdades persistem.
O welfare state apontado como a mais importante construo histrica do
ps-guerra nos pases industrializados, fundado sobre uma fecunda aliana
entre polticas econmica e social. A ampliao da cidadania entrecruza-se
com o welfare state numa mesma dimenso histrica. No entanto, o welfare
state no apenas um mecanismo que intervm e talvez corrija a
estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um sistema de estratificao.
uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais (TURNER, 1986, p.
104).
As reformas sociais operadas no mbito do welfare state visariam, em lti-
ma instncia, a legitimao dos seus interesses e, neste limite, foram
historicamente viveis. Os primeiros sintomas de perda de dinamismo das
principais economias ocidentais nos anos 70 constituem a base das refle-
xes quanto chamada crise do welfare state,1 evidenciada nos anos 80.
As restries impostas por esta crise no plano das polticas sociais foram
acompanhadas de resistncias ao desmantelamento de mecanismos com-
pensatrios e redistributivos.
A moderna noo de cidadania encontra-se historicamente relacionada s
lutas contra as desigualdades e encontra lugar destacado no projeto de welfare
state. Ao longo do processo de estruturao do Estado moderno, isto se
expressa, por exemplo, na ampliao de dispositivos formais destinados a

1
Draibe e Henrique (1988, p. 55), destacam oito teses que caracterizariam a abordagem do
percurso histrico do welfare state: o welfare state no estaria sob uma verdadeira crise,
sofrendo, na verdade, uma mutao na sua natureza e operao (tese freqente entre
progressistas); o welfare state uma estrutura perniciosa e corresponde a uma concepo
perversa e falida do Estado (argumento conservador); sua crise sobretudo de carter
financeiro-fiscal (tese afirmada por conservadores e progressistas); sua crise
principalmente produzida pela centralizao e burocratizao excessivas (tese afirmada
por conservadores e progressistas); sua crise deve-se sua perda de eficcia social
(tese afirmada por conservadores e progressistas); sua crise principalmente uma crise
de legitimidade e de baixa capacidade de resistncia da opinio pblica (diversos autores
de vrias tendncias); sua crise deve-se ao colapso do pacto poltico do ps-guerra
sobre o qual erigiu-se (diversos autores de vrias tendncias); sua crise deve-se em
princpio sua incapacidade de responder aos novos valores predominantes nas
sociedades ps-industriais (tese associada da ausncia de legitimidade).

81
garantir o princpio das relaes universais legais. Como assinala Turner
(1986, p. 42), a cidadania evolui modernamente, pressupondo desafios
igualdade, a nfase em normas universais e um sistema secular de valores
para sustentar as demandas polticas e as obrigaes sociais. A cidadania
funcionaria, inclusive, como instrumento de reduo da tenso poltica e
da violncia inerentes a um sistema social promotor de desigualdades. O
conceito de cidadania expressa a politizao da igualdade.
Marshall (1967) aborda as diversas relaes entre classe social e cidada-
nia. As classes sociais estariam fundamentadas nos princpios das
desigualdades inerentes s modernas sociedades. Resultariam, portanto,
da conjugao de variados fatores relacionadas s instituies de proprie-
dade, dos processos de incluso e excluso da economia nacional. A
cidadania estaria calcada na igualdade fundamental dos indivduos em de-
corrncia da sua participao plena em todas as instncias da sociedade.
Ao desenvolver-se como instituio, a cidadania colocaria em cheque as
desigualdades tpicas de uma sociedade de classes. Nesta perspectiva, as-
sume-se que a desigualdade entre as classes poderia ser at aceitvel, desde
que amparada por uma noo de cidadania cujos direitos seriam necessri-
os manuteno do capitalismo.
Nos ltimos trezentos anos, a cidadania teria sido forjada historicamente
mediante a ampliao gradual dos seus direitos. Este processo histrico
revelaria, num primeiro momento, a emergncia de direitos civis (referente
s liberdades individuais/sc. XVIII), seguidos dos direitos polticos (os
direitos de organizao poltica, de votar e ser votado como uma via de
acesso ao poder do Estado/sc. XIX), chegando aos direitos sociais (subor-
dinao do mercado justia social/sc. XX). Ao longo deste processo a
cidadania teria alterado o padro de desigualdade social.2
Como veiculado pela teoria constitucional moderna, o cidado um indiv-
duo que mantm um vnculo com o Estado. Uma dada estrutura legal
(Constituio e demais aparatos jurdicos) garante a este indivduo a condi-
o de portador de direitos e deveres, conferindo-lhe tambm uma
nacionalidade. Cidados so, em tese, livres e iguais perante a lei, porm
sditos do Estado. Nos regimes democrticos, entende-se que os cidados
participaram ou aceitaram o pacto fundante da nao ou de uma nova or-
dem jurdica (BENEVIDES, 1994, p. 7). Matizando o conceito, Benevides
(1994) distingue cidadania passiva, aquela que outorgada pelo Estado,

2
Ferreira (1993) ressalta algumas crticas presentes na literatura ao pensamento de Marshall:
tendncia a uma abordagem evolucionista; naturalizao da conquista social dos direitos;
formulao terica calcada na especificidade histrica da sociedade inglesa, limitando
generalizaes; a ampliao do Estado na vida social como um fator de regulao inibidor
da participao poltica e, enfim, a ingenuidade atribuda ao autor por conferir s
conquistas legais da cidadania a possibilidade de corrigir privilgios de classe. As
interpretaes marshalianas reduziriam a luta de classes a uma fase do processo de
aquisio da cidadania.

82
com a idia moral do favor e da tutela; e cidadania ativa, aquela que insti-
tui o cidado como portador de direitos e deveres, mas essencialmente
criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica.
A noo de participao poltica mostra-se, assim, fundamental quando
se opera com o conceito de cidadania. Se no h cidadania sem participa-
o,3 no h participao sem educao poltica.
A educao poltica, porm, no deve ser entendida numa via nica do
Estado para a sociedade civil lembra-nos Benevides (1994). A concep-
o calcada no dinamismo da criao e liberdade de novos sujeitos
polticos implica em uma educao poltica marcada pela exigncia da
pluralidade dos agentes polticos, e no s dos partidos polticos, apesar de
sua clara e necessria funo pedaggica (BENEVIDES, 1994, p. 14).
Permeando a cidadania, a participao e a educao poltica vamos encon-
trar a informao, tomada como um requisito fundamental para que tais
noes se plasmem numa dada realidade histrica. Neste sentido, ressalta
Dowbor (1997):
A mediao das relaes entre o poder visto no sentido amplo, e a sociedade
civil, se faz por meio da informao. Neste sentido, a democratizao do
acesso informao, a gerao de estruturas de informao menos manipu-
ladas, e estruturadas em redes descentralizadas, tornam-se essenciais (1997,
p. 478).
uma sociedade pode se dotar de um amplo poder de auto-regulao sem se
enterrar em autoritarismo e burocracias, simplesmente porque uma socieda-
de informada obriga empresas e governo a respeitar as regras do jogo. Batalhar
as regras de transparncia em cada instituio, reforar e democratizar o
poder da comunicao e gerar instrumentos instrucionais de participao de
atores sociais diversificados nas diversas instncias de deciso torna-se as-
sim hoje um eixo fundamental de transformao da sociedade (1997, p. 566).
Segundo Comparato (1993, p. 92) a participao poltica deve instaurar-se
em cinco nveis:
na distribuio de bens, materiais e imateriais, indispensveis a uma
existncia socialmente digna;
na proteo dos interesses difusos ou transindividuais;
no controle do poder poltico;
na administrao da coisa pblica;

3
Ao mencionar estudos eleitorais nos Estados Unidos e Europa, Santos (1994, p. 49) menciona
os limites da participao poltica como recurso analtico: o desejo de participar
politicamente no um bem desejado pela comunidade humana, em sua grande maioria,
por isso mesmo os resultados de razovel nmero de pesquisas revelam a total
desinformao e desinteresse da maioria dos cidados.

83
 na proteo dos interesses transnacionais.
Como dimenso bsica da cidadania, a participao poltica definida por
Demo (1994, p. 18) como um
processo, no sentido legtimo do termo: infindvel, em constante vir-a-ser,
sempre se fazendo. Assim, participao em essncia autopromoo e exis-
te enquanto conquista processual. No existe participao suficiente, nem
acabada.
Autopromoo encontra-se, nesta formulao, associada idia de polti-
cas sociais centradas nos prprios interessados, que passam a autogerir ou
ao menos a co-gerir a satisfao de suas necessidades (1994, p. 67). A
participao, sob tal perspectiva, no seria dada, doada, preexistente, mas
capaz de no legitimar a ordem vigente marcada pela desigualdade.
Sentir-se cidado, lembra Touraine (1994, p. 348), tem como um dos pres-
supostos a conscincia de pertencimento a uma sociedade poltica,
dependente, por sua vez, da integrao poltica do pas. A exaltao da
sociedade nacional pode, porm, produzir
a rejeio do outro, justifica a conquista, exclui as minorias ou aqueles que
se apartam de ns ou o criticam. Aqui a cidadania se transforma nesta
afirmao conquistadora da soberania popular de onde saram tantos regi-
mes autoritrios. Guardemos um sentido mais secular da idia de cidadania,
afastado de todo culto da coletividade poltica, nao, povo ou repblica.
Ser cidado sentir-se responsvel pelo bom funcionamento das institui-
es que respeitam os direitos do homem e permitem um representao de
idias e interesses (TOURAINE, 1994, p. 348).
Operar com o conceito de cidadania significa reconhecer tambm os seus
limites como referncia terica. A relao sociedade civil e cidadania
abordada por Dias (1996, p. 115), destacando que, no pensamento liberal,
sociedade civil constitui-se num conceito que expressa particularmente a
iniciativa privada.
Conceito originalmente elaborado a partir da prtica econmica como
portadora em si mesmo de uma racionalidade e de uma subjetividade cria-
da e marcada por um ente meta-histrico: o mercado. Essa racionalidade
do mercado clarifica tambm o campo de toda racionalidade poltica pos-
svel. O conceito de sociedade civil refere-se, nessa perspectiva, s
instituies privadas e expressa as regras do jogo. ...A ciso entre capita-
listas e trabalhadores se, inicialmente, aparecia como exterior poltica,
pela extenso da cidadania, logo foi introduzida no centro da atividade po-
ltica. Por isso, se fizeram necessrias novas mediaes. A estas corresponde
o campo da sociedade civil. O homo economicus se traduz no cidado
plenamente consciente, capaz de tomar todas as decises necessrias. A
ciso entre capitalista-operrio (personagens do econmico) e cidado
(personagem do poltico) marca uma certa concepo de cidadania. Cida-
dania e racionalidade igualmente abstratas, como se estivessem desligadas

84
da prxis contraditria da sociedade classista. Na realidade, elas so mitos
que constituem esse tipo de sociedade (DIAS, 1996, p. 115).
Sob tal perspectiva, noes caras ao conceito de cidadania como
pertencimento e integrao podem encontrar seus limites quando cote-
jadas de excluso social . As transformaes no capitalismo central,
incidindo na crise do welfare state em pases centrais, levam emergncia
de novos excludos, boa parte dos quais so economicamente excludos,
mas politicamente includos. Assim, a idia de excluso e como tal, a
de cidadania podem ser nuanadas por categorias como dominao, se-
gregao e discriminao, entre outras.
Uma das contribuies mais significativas a este conjunto de questes en-
contra-se na obra de Chau (1980). Inicialmente, ao lembrar-nos que o
carter aberto da democracia no se confunde com a utopia de uma igual-
dade indiferenciada que , antes, sinnimo de coletivizao do que de
socializao. Referida a um momento de transio entre a ditadura militar
e uma anunciada abertura democrtica no Brasil, Chau sintetiza, de forma
oportuna, dimenses sugeridas neste captulo:
A abertura democrtica no significa a existncia de uma sociedade transpa-
rente que se comunica consigo mesma de ponta a ponta, sem opacidade e
sem rudo, uma sociedade onde todos se comunicam com todos numa circu-
lao imediata das informaes. uma sociedade na qual a informao circula
livremente, percorre todos os nveis da atividade social, enriquecendo-se ao
circular, isto , numa circulao que no consumo, mas produo da pr-
pria informao.(...) H duas maneiras antidemocrticas de se lidar com a
cultura e com a informao: faz-las privilgio de uns poucos, em nome da
diviso natural das aptides, ou vulgariz-las, escamoteando tanto a divi-
so social do trabalho quanto a realidade do privilgio para produzi-las (1980,
p. 158).

ESTADO, CIDADANIA E EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL

Ao longo da sua histria, o Estado brasileiro tem se caracterizado pelo seu

distanciamento da sociedade civil e, aps a Repblica, por uma forte ten-
dncia centralizao no Governo da Unio.
Entre 1888 e 1931, observa-se a tentativa de organizao da vida econmi-
ca e social do pas segundo princpios laissez-fairianos. Esta perspectiva
acaba restrita s reas urbanas. A economia, neste perodo, encontra-se
marcada por um modelo agrrio exportador. Na dcada de 20, inicia-se a
produo de leis sociais face insuficincia do mercado como provedor de
benefcios bsicos ao operariado urbano emergente.
Tende-se a visualizar a Revoluo de Trinta como um ponto de refern-
cia na anlise do percurso da sociedade poltica e sua relao com a sociedade

85
civil. A partir dessa dcada, o Estado passa a intervir de forma explcita na
acumulao e diferenciao da estrutura econmica do pas. Aps esta
reordenao, polticas sociais so ampliadas paralelamente represso s
demandas dos trabalhadores.
Aps 1950, os rumos da economia brasileira so direcionados pelo Estado
na busca pelo fortalecimento de um setor industrial emergente. Consolida-
se no pas, sobretudo aps 1964, um setor industrial moderno, conectado
com o chamado sistema econmico e financeiro internacional. Este seg-
mento coexistir com outro, de carter tradicional e menos dinmico no
setor industrial, no qual o formal e o informal se confundem (CASTOR;
FRANA, 1987, p. 19). A contrapartida seria um setor agrcola cujo seg-
mento moderno (agricultura mecanizada e intensiva de capital e voltada
para a exportao) conviveria com o tradicional (baixa produtividade,
pequena propriedade, mdulo familiar de produo, vulnervel s flutuaes
de um mercado dependente de amparo oficial).
Abordando a modernidade como ideologia, Dias destaca como esta, sobre-
tudo no caso brasileiro recente, tratada como
algo unitrio, sem contradio...a modernidade sempre modernidade
de... De um projeto poltico e civilizatrio: no caso, o capitalismo....
Modernidade que aparece como um objeto amorfo, a quem sempre se per-
mite tudo e que tudo explica... algo que, em si mesmo, desejvel. Assim
como foi o nacionalismo. Ambos ocultam algo vital: a fratura classista da
sociedade... Modernidade que coloca-se como racionalidade incontestvel,
como conjunto de obras neutras, boa para qualquer classe e projeto ...
Pode-se ser contra a modernidade? Se nos colocamos no plano das classes
subalternas, podemos e devemos. Se a modernidade a modernidade ca-
pitalista, ela implica pura subordinao e sequer significa ampliao das
possibilidade culturais de massa. Em especial se nos referimos
modernidade de tipo brasileiro (1996, p. 117).
O chamado modelo de desenvolvimento econmico do pas, patrocinado
por um Estado marcadamente autoritrio, acirra a concentrao de renda e
os desajustes sociais. Este quadro aprofundado nos anos oitenta e noventa
com novos elementos: a busca pela democratizao da sociedade civil e da
sociedade poltica, refletida nas diversas foras sociais em disputa de espa-
os.
O Brasil, neste particular, um caso emblemtico. Poucos negam que tenha
se tornado um pas industrializado e moderno... Hoje, o pas dispe de uma
rede de comunicao de massa expressiva e tecnologicamente avanada,
que transformou seus habitantes em autnticos cidados do mundo. Nos
dias correntes, s vsperas da virada do sculo, o Brasil j mergulhou na
revoluo informacional, conhece diversos aspectos de uma sociedade ps-
industrial mas continua apresentando pssimos indicadores sociais, uma
populao majoritariamente excluda dos benefcios dos progresso, carre-
gada de demandas, expectativas e carncias. Tornou-se um pas complexo

86
 sem deixar de ser miservel: tornou-se miseravelmente complexo (NOGUEI-
RA, 1995, p. 115, grifo ao autor).
A modernizao alcanada pela sociedade brasileira, sem rupturas, apre-
sentaria, portanto, caractersticas conservadoras. Ainda conforme Nogueira
(1994, p. 49), teramos produzido uma modernizao sem modernidade,
posto que conhecemos um forte desenvolvimento da racionalidade instru-
mental (modernizao) que se refere previsibilidade, ao clculo e ao
controle mas no da racionalidade normativa (modernidade) que apon-
ta para a autodeterminao poltica e a autonomia moral.
Este quadro fica mais evidenciado aps os anos setenta com a crise
do projeto de Estado desenvolvimentista. Para Fiori (1995, p.43), a natu-
reza estrutural da crise econmica dos anos 80 estava diretamente associada
ao que chamamos, naquele momento, de crise orgnica do Estado, respon-
svel pelo esgotamento da velha estratgia desenvolvimentista.
A Constituio de 1988 representou um dos terrenos mais disputados no
processo de transio do regime militar para o Estado de direito. A transi-
o poltica se caracterizou por ser nem um simples continusmo, nem uma
efetiva ruptura, mas uma transio pelo alto, pactada inclusive com o Esta-
do autoritrio. O processo de elaborao constitucional esteve condicionado
por estas caractersticas. O projeto poltico hegemnico nos trabalhos cons-
tituintes reiterou o autoritrio-modernismo e o liberal-conservadorismo,
duas vertentes constantes na nossa histria constitucional brasileira.

O Estado constitucional de 1988 mostra-se extremamente complexo. Como

menciona Albuquerque (1991, p. 10),
Depreende-se do texto constitucional que o Estado um vocbulo
polissmico, contando significados e contedos ideolgicos diferentes. Ora
identificado com a sociedade poltica, expresso da comunidade nacional
(o Estado somos ns), (...). Ora distingue-se da sociedade ... (o Estado so
eles). Estado liberal na garantia dos direitos individuais. Estado social
ao vir ao encontro do indivduo na proteo dos direitos individuais. Esta-
do neoliberal ao combinar a interveno na produo com a economia de
mercado. E tambm o Estado cartorial, concedente, minudentemente bu-
rocrtico de sempre.
A Constituio de 1988 traz, porm, um amplo leque de direitos funda-
mentais e de garantias de varias espcies, representando um modelo de
Constituio Social, que poderia permitir a construo de um Estado de-
mocrtico. Dez anos depois, observa-se que a implementao de parte
significativa desses direitos e garantias encontra-se distanciada do cotidia-
no dos cidados.
A crise do Estado brasileiro acentua-se, ps-85, sob a reconfigurao de
pactos de setores sociais dominantes e dirigentes, preservando-se, porm, a
sua funo de instrumento privilegiado de subsdio ao capital, periferizando

87
os direitos de cidadania. Como assinala Sader (1997, p. 3), o Estado
abordado pelo governo hoje no seu sentido mais estrito, como aparato
institucional, separado da sociedade e contraposto a ela, na viso mais or-
todoxamente liberal, que ope o Estado sociedade civil e ao mercado.
Aps os 21 anos de ditadura militar, a crise do Estado brasileiro exps
todas as suas fraturas, inserindo-se como ponto fundamental da agenda
poltica ps-85, ganhando leituras diferenciadas em funo dos projetos
polticos que se desenham a partir de ento.
O que a Nova Repblica herdou da ordem anterior foi, portanto, um Estado
sobredimensionado, porm dbil.(...) A hipertrofia estatal manifestar-se-ia
por intermdio de uma burocracia inchada, com alta discricionaridade, po-
rm ineficaz, caracterizando-se por alto grau de permeabilidade aos interesses
dominantes e baixo grau de responsabilidade pblica. A incapacidade de
arrecadar impostos, exigir o cumprimento da lei, punir fraudes e sonega-
es, combater a corrupo e produzir polticas sociais efetivas representou
a outra face da insularidade do Estado... (DINIZ, 1997, p. 5).
As reflexes quanto ao insulamento burocrtico remetem-nos a um dos
elementos fundamentais compreenso do Estado contemporneo no Bra-
sil. Na perspectiva de Nunes (1997), o insulamento burocrtico, juntamente
com o clientelismo, o corporativismo e o universalismo de procedimentos4
formam quatro padres institucionalizados de relaes entre Estado e so-
ciedade civil no Brasil. Clientelismo e insulamento burocrtico5 constituem
um binmio cuja configurao mostra-se intrnseca ao Estado brasileiro,
inclusive com profundas repercusses na construo da sua opacidade.
O clientelismo leva construo de um conjunto de redes personalistas que
se estendem aos partidos polticos e burocracias, envolvendo uma pirmi-
de de relaes que atravessam a sociedade. A corretagem poltica tem como
uma das moedas fundamentais os recursos materiais do Estado. O
insulamento burocrtico seria, portanto, o processo de proteo do ncleo
do tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras
organizaes intermedirias (NUNES, 1997). Como tal, sua implicao
imediata a reduo do escopo da arena em que interesses e demandas
populares podem desempenhar um papel (NUNES, 1997). Este processo
ressalta Nunes se d num ambiente operativo altamente complexo

4
Segundo Nunes (1997), universalismo de procedimentos encontra-se associado noo
de cidadania plena e igualdade perante a lei, conferindo uma aura de modernidade e de
legalidade pblica ao sistema poltico e s instituies formais; representa a retrica dos
intelectuais e jornalistas; e ainda confere legitimidade a vrios movimentos de classe
mdia (1997, p. 122). Teoricamente, a desvinculao desta noo com a construo
democrtica parece-nos equivocada, especialmente quando inserida ao lado de noes
como clientelismo, corporativismo e insulamento burocrtico.
5
Os agentes deste insulamento so os intelectuais tecnocratas ou, conforme abordado
por Manzini-Covre (1993), o intelectual orgnico do monopolismo, referido a uma razo
tcnica , presente no pensamento weberiano e seguida por Crozier e Galbraith.

88
onde a informao fortemente valorizada. Neste sentido, assinala Salomo
(1997) nem sempre os objetivos dos burocratas so os mesmos dos cida-
dos, ou mesmo dos polticos que os representam... E o grau de informao
detido pelos burocratas muitas vzes superior ao dos polticos que os
designam ou mantm.
A corrupo constitui, neste quadro, um fenmeno recorrente. Ao analisar
a corrupo no Poder Pblico brasileiro, Bezerra (1996), lembra-nos que a
corrupo no Estado brasileiro uma prtica cultural que demanda um
saber especfico, no se restringindo a uma transao econmica. Suas ba-
ses esto localizadas nas relaes (como as de patronagem, parentesco,
amizade ou conhecimento) e mecanismos sociais (como a troca de favores,
presentes e procedimento regulares da administrao pblica) mais amplos
da sociedade brasileira (BEZERRA, 1996, p. 178).6 Isto no significa que
a corrupo se d exclusivamente no mbito das relaes pessoais. Na ver-
dade,
a corrupo tem se sustentado e realizado atravs dos procedimentos for-
mais, o que, inclusive, tem lhe garantido menor visibilidade. H, assim,
uma espcie de coexistncia e imbricamento das lgicas pessoais e
institucionais organizando as condutas daqueles que so responsveis e se
relacionam com os rgos do Estado (BEZERRA, 1996, p.181).
A possibilidade de relaes de carter pessoal influenciarem em decises
do Estado tenderia a ser negligenciada sob a concepo racional-legal...
que tende a destacar o fato de que suas aes e medidas fundam-se especi-
almente em regras abstratas e imparciais que derivam particularmente das
regulamentaes formais (BEZERRA, 1996, p. 185). As redes de relaes
pessoais formariam um sistema de comunicao paralelo aos canais ofici-
ais do governo, mas no independente. Neste sentido, lembra-nos Bourdieu
(1996, p. 123)
A viso sociolgica no pode ignorar a distncia entre a norma oficial, tal
como enunciada no direito administrativo, e a realidade da prtica adminis-
trativa, com todas as lacunas em relao obrigao de desinteresse, todos
os casos de utilizao privada do servio pblico(desvio de bens ou servi-
o pblicos, corrupo ou trfico de influncia etc.) ou, de modo mais
perverso, todos os jeitinhos... Mas ela tampouco pode fechar os olhos
para os efeitos da regra que exige que os agentes sacrifiquem seus interesses
privados s obrigaes inscritas em sua funo... ou, de modo mais realista,
aos efeitos do interesse pelo desinteresse e por todas as formas de hipocri-
sia piedosa que a lgica paradoxal do campo burocrtico pode estimular.
Uma outra face do insulamento burocrtico a tendncia histrica ao
alijamento da arena parlamentar-partidria. Produziu-se, assim, uma
hipertrofia da capacidade legislativa na alta burocracia. O Executivo tem

6
Neste sentido, o carter relacional do Estado, sugerido por Poulantzas, parece aqui evidente.

89
governado ad referendum do Congresso atravs de medidas provisrias.7
O uso irrestrito deste recurso, lembra Diniz (1996, p. 10, grifo do autor),
alm de tolher o debate pblico, impedir a transparncia e restringir a
informao disponvel, reduz ainda mais o j baixo grau de accountability8
dos atos governamentais.
O paradigma tecnocrtico, expresso da histrica vocao autoritria do
Estado brasileiro, foi engendrado ao longo do regime militar, mas segue
seu curso aps 1985, ainda que num cenrio envolvendo novos persona-
gens. Este paradigma
concebe eficincia governamental em termos de concentrao, centraliza-
o e fechamento do processo decisrio, eficcia de gesto em termos de
insularidade burocrtica e, finalmente, autonomia do Estado com capacida-
de para isolar-se das presses do mundo da poltica. O ideal da burocracia
insulada do escrutnio pblico, ao aprisionar o Estado meta inatingvel de
situar-se acima dos conflitos, acaba por produzir mais irracionalidade (DINIZ,
1997, p. 177).
A desqualificao da funo pblica pela poltica tem sido uma idia recor-
rente, desde o fim da ditadura militar. Conforme Schwartzman (1987),
haveria, no Brasil, uma tendncia em se associar regimes fortes e esforos
de racionalizao da mquina pblica. Nos regimes democrticos, por ou-
tro lado, este pensamento vincularia a vida poltica ao aviltamento da funo
pblica.
Se esta interpretao fosse correta, ela nos confrontaria com um difcil dile-
ma, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada a
regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficien-
te e desmoralizada, um atributo da democracia e da participao social. ...Na
realidade, no existe nenhuma incompatibilidade, em princpio, entre siste-
mas polticos abertos e intensamente disputados e servios pblicos
competentes... os servios pblicos dos pases democrticos e pluripartidrios
so possivelmente os mais qualificados e competentes do mundo...
(SCHWARTZMAN, 1987, p. 58).

7
Entre 1985 e 1995, o recurso ao Decreto-Lei e Medida Provisria totalizou 1.172 atos. O
atual governo foi responsvel, neste perodo, por 450 MPs ou seja, 39% do total (DINIZ,
1997).
8
No Brasil, os mecanismos de accountability encontram-se previstos como controle externo
nas Constituies federal e estaduais para serem exercidos pelo Congresso, Assemblias
e Cmaras de Vereadores, com o auxlio do Tribunal de Contas. Em termos de controle
interno, a Constituio de 88, fortaleceu este dispositivo, instituindo o sistema de controle
interno em cada um dos Poderes (ver art. 74 da Constituio Federal). A nfase, ratificada
pela Constituio, est no cumprimento das normas de contabilidade geral e financeira,
sem contemplar os resultados ou objetivos da gesto de recursos pblicos. No Governo
Federal, o Sistema de Controle Interno integrado pela Secretaria Federal de Controle,
pela Secretaria do Tesouro Nacional, um conselho consultivo e rgos setoriais, tendo
como rgo central o Ministrio da Fazenda (RIBEIRO, 1997).

90
A crise do Estado no Brasil encontra um dos seus terrenos de abordagem
nas reflexes sobre a governabilidade democrtica9 . No caso brasileiro, a
governabilidade democrtica estaria sendo crescentemente dificultada por
dois processos: a reproduo da pobreza e a complexificao da economia
industrial (NOGUEIRA, 1995). Uma expresso destes processos que se
entrecruzam seria a inexistncia de uma sociedade civil com um nvel de
articulao capaz de democratizar o Estado.
as sociedades civis latino-americanas tendem a ser, hoje, espaos
organizacionais fortemente despolitizados, entregues lgica privada de
seus pedaos e postos diante do estado como solicitantes... Alcanada pela
extenso do nmero de pobres e excludos, a cidadania induzida ou
revolta indignada ou moralizante, ou espera de alguma outorga governa-
mental... No fim do tnel, um personagem encurralado: o Estado, sitiado
pela sociedade solicitante, pela representao em crise e pela inoperncia do
sistema de intervenes governamentais, vendo agravar-se ainda mais a pa-
ralisia a que j o submetem a globalizao e sua ideologia, o neoliberalismo
(NOGUEIRA, 1995, p. 116).
Analisando as relaes entre consolidao democrtica e desigualdade so-
cial no Brasil, Cheibub e Reis (1993) mencionam que, como conseqncia
desta, vrias camadas da populao so excludas do jogo poltico.
O Brasil apresenta um dos maiores graus de desigualdade de renda no mun-
do. Em escala mundial, a renda de um indivduo que esteja entre os 10%
mais ricos de um pas at dez vezes maior do que a de um cidado que
esteja entre os 40% mais pobres. No Brasil, a parcela mais rica da popula-
o ganha quase 30 vezes mais que a mais pobre. Na Holanda, por exemplo,
os mais ricos ganham quatro vezes mais do que os mais pobres (O GLO-
BO, 28 set. 1996, p. 25). As imensas disparidades na distribuio de renda
foram agravadas pela via de modernizao que os governos autoritrios
impuseram ao pas e no superadas ao longo do perodo ps-85.
Como assinala Fontes (1995), h cada vez menos contatos entre segmentos
sociais na sociedade brasileira, constatando-se, inclusive, uma repulsa s
formas tradicionais de integrao. No bojo desse processo, aqueles que
perdem espao econmico e no contam com cidadania poltica tornam-se

9
A literatura dos anos noventa sobre o Estado no Brasil, revela freqentemente o uso de
dois conceitos: governabilidade e governana, considerados aspectos distintos e
complementares, configuradores da ao estatal. Governabilidade diz respeito s
condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada
sociedade tais como a forma de Governo, as relaes entre os poderes, os sistemas
partidrios etc. Governana refere-se capacidade governativa em sentido mais amplo
envolvendo a capacidade da ao estatal na implantao das polticas e na consecuo
das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar
com a dimenso participativa e plural da sociedade (DINIZ, 1996, p. 12-13). A capacidade
poltica de governar ou governabilidade derivaria da relao de legitimidade do Estado e
do seu governo com a sociedade, enquanto que governana seria a capacidade financeira
e administrativa em sentido amplo de um governo de implementar polticas.

91
completamente excludos. H uma ntida diferena entre ser integrado pelo
mercado e ser poltica e socialmente integrado, tendo plena cidadania. No
caso brasileiro, isto no teria ocorrido, posto que, se essa populao esta-
va integrada ao mercado em seu sentido genrico, somente estava
parcialmente integrada ao mercado de trabalho formal... (FONTES, 1995,
p. 13). No Brasil, o termo excludos designaria no apenas aqueles que
num quadro histrico anterior (at a dcada de 60) encontravam-se fora
do mercado, mas capazes de prover a sua subsistncia ou parte dela pois
havia uma espcie de complementariedade entre os bens adquiridos no
mercado e uma pequena produo domstica ( FONTES, 1995). A partir
dos oitenta, excludos, no Brasil, designa
pessoas definitivamente fora do mercado de trabalho e de todos os direitos
que ele assegura. Os novos excludos no so como os escravos antigos
que, desprovidos de todos os direitos, eram pea fundamental do sistema
social. ...hoje, o que se designa por excludo pode manter seus direitos pol-
ticos mas no tem nenhuma funo no sistema econmico (FONTES, 1995,
p. 15).
Trata-se de um quadro no qual os diferentes tipos de excluso se inter-
relacionam, alimentando-se mutuamente e gerando uma situao do
excluso social cada vez maior.
Observa-se, assim, um esvaziamento da esfera pblica que passa a consti-
tuir uma ameaa ao regime: o Estado perde importncia para massas de
cidados alienados ou protocidados (CHEIBUB, REIS, 1993, p. 238). A
ineficincia do Estado brasileiro ativa sua capacidade de gerar excludos
ao no garantir pleno direito de acesso nem aos bens pblicos e a servios
essenciais, s instncias polticas e Justia; nem ao direito de apelar con-
tra arbitrariedades e exigir providncias diante da omisso dos poderes
pblicos. Como tal, tende a ser muito baixa a credibilidade do Estado como
agente de interesses dos cidados. Camadas expressivas da sociedade bra-
sileira encontram-se margem das reas de ao de instituies encarregadas
de resolver seus problemas bsicos de saneamento, sade, segurana, trans-
porte, educao e, como tal, informao. Estas lacunas constituem espaos
nos quais vicejam estruturas paralelas ao Estado com nveis extremos de
violncia e arbitrariedade. Tende instaurao de um hobbesianismo so-
cial (SANTOS, 1992) marcado por altos ndices de criminalidade, corrupo,
impunidade e subverso cotidiana das normas e preceitos legais.
Por outro lado, o paternalismo da autoridade e a desigualdade de mercado
contriburam para uma noo de cidadania consentida: a comunidade de
cidados parece o produto da benevolncia da autoridade (CHEIBUB,
REIS, 1993, p. 251). No mesmo sentido, Sales (1994) identifica no Brasil
uma cultura poltica da ddiva que se expressa, por exemplo, numa cidada-
nia concedida. Neste quadro, o fetiche da igualdade um mediador das
relaes de classe que em muito contribui para que situaes conflituosas
freqentemente no resultem em conflitos de fato, mas em conciliao
(1994, p. 34). Estas anlises parecem tambm referidas quelas desenvol-

92
vidas por Santos (1994, p. 68) no que se refere ao conceito de cidadania
regulada.
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes encon-
tram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de
estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao
definido por uma norma legal. ...so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes
reconhecidas e definidas em lei. A extenso da cidadania se faz, pois, via
regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e
mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses,
antes que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da
comunidade.
No quadro atual da sociedade brasileira, Fontes (1995), ressalta a necessi-
dade de se desnaturalizar a forma com que encaramos cotidianamente as
prticas discriminatrias e segregacionais e desnaturalizar a excluso
social contempornea: ela no uma forma natural ou inelutvel, mas pro-
duto de nossa sociedade, onde todos estamos implicados... (FONTES, 1995,
p. 22). neste mesmo quadro que Fontes classifica como violncia insidi-
osa o descrdito aos pressupostos democrticos dos movimentos sociais,
algo adjetivado como fora de moda e irrealizvel.
Em nome de uma falta de educao, de uma desqualificao para o novo
mercado, de um carter arcaico, as solues voltam a ser propostas de
cima para baixo... Opera-se um verdadeiro deslocamento, onde as deman-
das sociais so retraduzidas atravs de frmulas mgicas capazes de
modernizar o Brasil malgr lui. O risco maior de procedimentos desse tipo
desacreditar a democracia, reduzindo-a a uma mera disputa de legendas
em momentos eleitorais. Se o direito de voto condio necessria para a
democracia, ele no condio suficiente. Se o prprio da democracia ser
incompleta, isso deve ser compreendido como uma capacidade sempre re-
novada para abrir novas questes, incorporando o conflito social de forma
legtima. Ora, se esse conflito se v deslegitimado, recusado e
descaracterizado, a prpria democracia quem se v diminuda, reduzida e
amesquinhada. Se a excluso contempornea tem como eixo a questo eco-
nmica, a reduo do espao democrtico pode implicar em novos e
preocupantes espaos de excluso social e poltica (FONTES, 1995, p.
21, grifo do autor).
Uma das facetas da excluso poltica no Brasil, encontra-se nas condies
de exerccio da representao poltica. Trata-se de uma questo que envol-
ve aspectos como o alto grau de privatizao da poltica, o clientelismo em
suas variadas formas, a estrutura partidria, o sistema eleitoral etc. Cerca
de 53% dos brasileiros tm ttulo de eleitor, ou seja, 90% da populao
entre 16 e 70 anos de idade. Mas que liberdade de escolha ter o analfabe-
to ou semi-analfabeto, afogado na luta pela sobrevivncia? E de que
liberdade estamos falando quando os meios de comunicao so regidos
por concesso privada aos amigos do rei e o abuso do poder econmico?
(BENEVIDES, 1994, p. 13).

93
A construo da cidadania encontra-se vinculada educao poltica como
requisito participao. O baixo ndice de educao poltica constitui um
dos obstculos mais ntidos a uma participao poltica pelos canais
institucionais (eleio, votao de referendos ou plebiscitos, apresentao
de projetos de lei ou de polticas pblicas por iniciativa da sociedade civil)
ou por outras formas mais avanadas de democracia participativa.
A ausncia de universalizao das leis no Brasil promoveu um quadro em
que a prpria cidadania no universal. No encontra-se sedimentada no
pas a noo de direitos sociais como uma decorrncia da contribuio que
os cidados fazem para a riqueza da sociedade, como um atributo da cida-
dania e forma de compensao do indivduo pelo seu consentimento em ser
governado. Uma forte hierarquizao social acentuada como resultado da
inexistncia de controles democrticos sobre os governantes bem como da
no extenso de direitos fundamentais s camadas mais pobres da popula-
o.
As possibilidades de minimizar as desigualdades a includas as
informacionais e os diversos nveis de excluso com os quais aquelas se
relacionam mostram-se extremamente escassas. Ou, no mnimo, vinculam-
se s possibilidades futuras do Estado e da sociedade brasileiros. Conforme
Gonzlez de Gomez (1994, p. 149),
a consolidao e a ampliao dos direitos informao dependem do fato da
consolidao de um Estado de direito e seu aprofundamento pela publicizao
do Estado ou pela desprivatizao dos ciclos de gerao, preservao e trans-
misso da esfera do governo. Trata-se porm de uma oferta e uma interpelao
do estado sobre a sociedade, e sustenta um conceito passivo de cidadania.
necessrio, alis, instituir um conceito ativo de cidadania.
Nos ltimos dez anos, a ampliao dos direitos da cidadania como um ins-
trumento de minimizao das desigualdades sociais e da excluso, tornou-se
um dos principais aspectos das lutas polticas promovidas por segmentos
da sociedade civil. Paralelamente, a configurao constitucional desses di-
reitos no expressou-se, por parte do Estado, em polticas pblicas capazes
de contemplar tais dispositivos legais. A superao da ditadura militar no
implicou ainda numa ampla democratizao da sociedade civil e da socie-
dade poltica no Brasil.
Confrontamo-nos, portanto, com um processo histrico no qual a opacida-
de informacional do Estado brasileiro constitui uma estratgia de poder. A
produo e uso desta estratgia encontra-se referida maneira pela qual
so acionados dispositivos tecno-burocrticos de gesto da informao,
inerentes a uma suposta lgica institucional do Estado. Num outro plo, a
transparncia informacional possvel (restrita aos atores envolvidos no
sistema de patronagem), tenderia a ser provida fundamentalmente pelo
sistema de comunicao paralelo aos canais oficiais do governo e, numa
escala reduzida, pelas estruturas formais de gesto da informao. Trata-se
de dois plos no-dicotmicos, profundamente relacionados cuja compre-

94
enso pressupe a sua dialetizao. A observao deste fenmeno, remete-
nos, nos prximos captulos, anlise do trajeto histrico e caractersticas
macro-estruturais da Administrao Pblica Federal, em especial no seus
aspectos informacionais-arquivsticos.

95
96
 5 O LCUS DA
OPACIDADE: A
ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL

O Estado se governa segundo as regras

racionais que lhe so prprias, que no se
deduzem nem das leis naturais ou divinas, nem
dos preceitos da sabedoria ou da prudncia: o
Estado, como a natureza, tem sua
racionalidade prpria, ainda que de outro tipo
(FOUCAULT, 1979).

Procura-se aqui explicitar os contornos do espao emprico, objeto

deste trabalho. Trata-se, como tal, da sistematizao de elementos bsicos,
componentes do processo histrico e quadro atual relativos Administra-
o Pblica Federal.
Elegeram-se dois eixos fundamentais para esta abordagem: inicialmente, o
percurso da Administrao Federal, aps 1930, e suas configuraes mais
recentes, em especial no marco cronolgico deste trabalho (1985-1997).
Um outro eixo contempla alguns pontos cuja discusso poder fornecer
subsdios compreenso dos mecanismos de opacidade da Administrao
Federal.

O PERCURSO HISTRICO DA ADMINISTRAO PBLICA

FEDERAL

A literatura sobre administrao pblica no Brasil tende a reconhecer al-

guns momentos especficos no percurso trilhado, neste sculo, por este setor,
considerada a sua insero no processo histrico global do pas.
Um primeiro momento refere-se criao do Departamento de Adminis-
trao do Setor Pblico (DASP) no perodo da ditadura varguista do Estado
Novo. Este seria o momento de implementao de um Estado moderno
no Brasil pela via de um padro de racionalidade funcional na administra-
o pblica de forma autoritria e alheia poltica.
A chamada Revoluo de 30 promove um modelo de Estado, resultante de
um projeto poltico com algumas marcas ntidas:

97
 estabelecimento de um Estado nacional de carter autoritrio, dota-
do de um centro poltico em oposio fragmentao poltica caracterstica
da Repblica Velha;
forte carter anti-regionalista;
promoo, pelo Estado, de um projeto de desenvolvimento calcado
na expanso do mercado interno e fortalecimento da indstria.
Neste quadro, o DASP constitua a tentativa de estruturao do aparelho
administrativo pblico ao Estado que se projetava. Foram estabelecidas
regras rgidas de admisso de pessoal, instituiu-se o concurso pblico sob
critrios meritocrticos de avaliao, entre outras inovaes importantes
no plano organizacional. O DASP deu efetividade ao modelo centralizador
de gesto governamental promovido por Vargas.
Ao mesmo tempo em que se erigia uma instituio central responsvel pela
administrao, criavam-se suas ramificaes estaduais, os daspinhos, ins-
trumentos de articulao do poder central com as unidades polticas regionais
atravs de interventorias. ...Se por um lado o modelo daspiano promoveu a
implementao de uma burocracia em moldes weberianos na administrao
direta, por outro a sua interconexo com o sistema poltico autoritrio e
racionalizador se deu em meio a uma realidade social e poltica na qual se
mantinham fortes relaes de cunho patrimonialista (COUTO, 1993, p. 116).
O modelo de administrao pblica que deriva desta perspectiva mostrou-
se capaz de dar conta, em diversos aspectos, da agenda poltica dos setores
socialmente hegemnicos naquele perodo. Paralelamente, ainda no pri-
meiro perodo Vargas, inicia-se o processo de formao da chamada
administrao indireta, incumbida de aes regulatrias e de fomento no
plano econmico. A crescente ao no setor produtivo (Companhia Side-
rrgica Nacional, Petrobrs etc) ser ampliada posteriormente no regime
ps-64.
O histrico do DASP como rgo central da administrao pblica federal
abordado por Couto (1993) em trs perodos:
Da sua criao em 1938 at o Golpe Militar de 1964.
A atuao do rgo, nesta fase, estava voltada sobretudo para a chamada
modernizao da administrao pblica, tendo como uma das principais
funes o planejamento e elaborao do oramento e controle dos recursos
administrativos do Estado.
De 1964 at sua extino em 1986.
Perodo marcado pela perda da funo estratgica do rgo de formular
polticas e diretrizes na rea de sua competncia, perdendo autonomia e
poder poltico.
A partir de 1986.

98
At 1989 o rgo passou a ser designado como Secretaria de Administra-
o Pblica (SEDAP), vinculado diretamente Presidncia da Repblica.
A partir de 1989 e at o incio do Governo Collor, em 1990, foi subordina-
do Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica,
sendo dividido em duas secretarias: Secretaria de Recursos Humanos e
Secretaria de Planejamento e Modernizao Institucional.
Entre 1990 e 1992, houve uma nova fuso do rgo vinculando-o Presi-
dncia da Repblica, com a denominao de Secretaria de Administrao
Federal. Em 1992, foi fundido ao Ministrio do Trabalho, passando a ser
uma Secretaria do Ministrio do Trabalho e de Administrao. No final de
1992, foi novamente desmembrado e ligado Presidncia da Repblica,
com o nome de Secretaria da Administrao Federal. No atual Governo,
mantida a vinculao Presidncia da Repblica, passa a ter, a partir de
1995, novo status administrativo como Ministrio da Administrao e Re-
forma do Estado (MARE).1
Ao longo do seu percurso, o DASP desempenhou um papel relevante na
organizao da questo informacional no Governo Federal, acentuadamen-
te na rea de bibliotecas e, um pouco menos, na de arquivos.
Ao analisar o histrico do DASP, Warlich (1983) ressalta que o sistema de
documentao e bibliotecas foi uma das reas em que este rgo trouxe
mais contribuies administrao federal. A este respeito assinala Rosa e
Souza (1995, p. 63, grifo do autor):
A criao de instituies, nos anos seguintes [a 1938] com linhas vinculadas
padronizao de documentao e informao, sofreu influncia ou esteve
afeto ao DASP. o caso do S.I.C. Servio de Intercmbio e Catalogao
...; a ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas ...; o IBBD/IBICT
(...) . Os cursos de biblioteconomia ministrados pelo DASP, a situao das
bibliotecas, os problemas profissionais, a adaptao brasileira do Cdigo da
Vaticana, padronizao do controle bibliogrfico, a nfase na documentao
administrativa todos esses assuntos pertenciam esfera da alta adminis-
trao, considerados de interesse do prprio Presidente da Repblica e as
solues preconizadas pelo DASP eram disseminadas e sedimentadas na
administrao pblica.
O perodo 1945-1964 constituiria um segundo momento do percurso da
administrao federal, marcado, durante o Governo Kubistchek, pela insta-
lao de uma administrao paralela na perspectiva de que esta se mantivesse
invulnervel s questes do varejo poltico. Ao contrrio do momento
anterior, sob um contexto de retorno do Estado s articulaes poltico-
partidrias, observa-se o desfalecimento dos padres de racionalidade

1
O grau de continuidade dos quadros dessa agncia, ao longo das suas sucessivas
mudanas, constituiria uma referncia interessante, encontrando-se, porm, ausente,
na literatura revista.

99
anteriores e o predomnio da irracionalidade poltica sobre a administra-
o pblica.
Um terceiro momento corresponderia ditadura militar, atravs do Decre-
to-Lei 200 de 1967. Identificado por Martins (1995) como administrao
para o desenvolvimento, tem como uma das marcas fundamentais a im-
plantao de um padro tecnocrtico de racionalidade instrumental na
administrao pblica, avesso poltica.
O DL 200/67 resulta de um longo processo de elaborao, buscando alter-
nativas e solues aos diagnsticos que antecederam os Grupos de Trabalho
e Grupos Executivos do Governo JK e Anteprojeto de Lei Orgnica do
Sistema Administrativo Federal (1963). O Decreto apresenta com seus prin-
cpios norteadores: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao
de competncia e controle.
Ao mesmo tempo em que promoveu uma forte centralizao normativa, de
atribuies e de Poder na Unio, o DL 200/67 favoreceu uma
descentralizao funcional, atravs de rgos da administrao indireta.
Deu-se assim uma exploso da administrao indireta, com o avassalador
aumento do nmero de empresas pblicas, grande parte delas no setor pro-
dutivo. Paralelamente, a administrao direta permaneceu limitada do ponto
de vista operacional e sem desenvoltura normativa.
Na perspectiva dos idealizadores deste modelo, a descentralizao atravs
das reformas estatais propiciaria uma maior flexibilidade administrativa,
ao mesmo tempo em que tornaria mais racional o processo decisrio, vin-
culando a responsabilidade dos executores das polticas governamentais
atravs das empresas a uma efetiva delegao de autoridade. Simultanea-
mente, o recurso administrao indireta permitiria uma poltica
diferenciada de remunerao, viabilizando a contratao de administrado-
res de alta qualificao, muitos dos quais seriam recrutados para o trabalho
em rgos da administrao direta. Por outro lado, a administrao indireta
vinha, de certa forma, substituir, pela descentralizao no mbito dos r-
gos do governo central, uma possvel alternativa federalista, em que cada
nvel de governo se incumbisse de determinadas tarefas. Ao promover este
processo, o DL 200/67 propiciou uma forte concentrao de poderes no
plano federal, tornando as esferas locais e regionais de governo suas de-
pendentes para a execuo de certas atribuies.
Um quarto momento da Administrao Federal ps-30 identificado por
Couto (1993) como a modernizao que no houve e por Martins (1997)
como a era da desmodernizao. Neste momento, conviveriam a emer-
gncia dos efeitos do modelo anterior e a retomada da administrao pblica
pela poltica segundo parmetros disfuncionais. Este perodo seria caracte-
rizado por diferentes enquadramentos da administrao pblica relativos
aos governos Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco.

100
Um quinto momento poderia ser identificado no atual projeto de Reforma
do Estado cuja lgica a da superao da burocracia e do patrimonialismo
por uma administrao pblica gerencial.

Governo Sarney (15/3/1985 a 15/3/1990)

As primeiras intervenes no organograma ministerial visavam criao

de cargos, utilizados como moeda de troca nas negociaes travadas com
os dissidentes do regime militar para a obteno de votos na eleio presi-
dencial. Em conseqncia, foram desestrututurados diversos ncleos de
competncia e experincia administrativa. Vrias organizaes foram des-
montadas ou sofreram modificaes sem manterem condies mnimas de
funcionamento.
O Governo Sarney projetou uma reforma administrativa tendo como prin-
cpios bsicos: desburocratizao, transparncia, descentralizao,
desconcentrao e valorizao do servidor. Visando a acelerar a reforma,
criou-se o Ministrio Extraordinrio para Assuntos de Administrao. A
seguir, foi instalada a Comisso Geral do Plano de Reforma Administrati-
va, subdividida em cmaras que passaram a elaborar projetos especficos e
definio de reas prioritrias. A Comisso apresentou trs eixos para re-
forma, implementados a partir de setembro de 1986: racionalizao de
estruturas administrativas, formulao de polticas de recursos humanos e
conteno de gastos pblicos.
A reforma proposta adotava a premissa de que era necessrio fortalecer a
administrao direta, a partir do diagnstico de que a fuga para a adminis-
trao indireta inviabilizava a adequada coordenao das aes
governamentais, em face da multiplicidade de entidades e do excessivo grau
de feudalizao verificado (SANTOS, 1997).
Reconhecia-se, assim, que as ilhas de excelncia na administrao fede-
ral no podiam seguir como reservas de quadros. Por outro lado, o fim da
ditadura militar inibia a substituio da burocracia civil pela militar. No
mesmo contexto, ampliava-se a apropriao fisiolgica dos cargos da alta
administrao, especialmente os de direo e assessoramento por parte dos
partidos polticos que compunham a coalizo no governo. A partir de 1987,
a administrao assume a postura de superar as lacunas procedentes deste
quadro. O processo de reforma administrativa, porm, teve seus trabalhos
interrompidos com o Plano Cruzado e em funo da instabilidade dos apoi-
os polticos obtidos pelo Executivo. De certa forma, a simultaneidade com
a instalao dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte veio tam-
bm interromper o fluxo da reforma administrativa: novas medidas no
eram adotadas, na expectativa de definies constitucionais. Vale observar,
no entanto, que o prprio processo constituinte foi significativamente in-
fluenciado pelo diagnstico e premissas da reforma.

101
A Administrao Pblica e a Constituio de 1988

A Constituio de 1988, ao contemplar a organizao do Estado, dedica

todo um captulo Administrao Pblica. No artigo 37, estabelece como
princpios da Administrao Pblica a legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade. Caminhou-se no sentido da aprovao da unifi-
cao dos regimes jurdicos dos servidores pblicos e do fortalecimento
dos controles sobre a Administrao Pblica. O concurso pblico foi
explicitado, pela primeira vez, como nica forma de acesso ao cargo e ao
emprego pblico, reafirmando o instituto da estabilidade dos servidores.
Como lembra Guerzoni (1997),2
s vezes, muitas coisas que os constituintes colocaram na prpria Consti-
tuio, eles no imaginavam muito bem o que estavam colocando. O captulo
da Administrao Pblica na Constituio de 88 , na minha opinio, o melhor
que ns j tivemos at hoje. No h dvida. E talvez seja um daqueles casos
clssicos em que a lei melhor do que o legislador. Voc conseguiu chegar
a um resultado, eu acho que a partir de algumas fontes a mais tericas, sem
uma discusso maior, mas se chegou a um bom resultado....Eu no sei como
se chegou a um resultado que bom, mas ele no teve uma profunda discus-
so da burocracia. O captulo da administrao pblica na Constituio de
88 o tpico captulo da burocracia tradicional, da estrutura burocrtica do
Estado. Voc no teve esta discusso na Constituinte. Esta discusso: o
modelo tecnocrtico contra o modelo burocrtico ou mais tradicional, voc
no teve esta discusso. ( ...) Ns temos um modelo de administrao pbli-
ca que sai da constituinte que inteiramente diferente da outra, um modelo
de cunho mais burocrtico...
Uma das crticas mais freqentes Constituio de 1988 que esta teria
provocado o engessamento geral da Administrao Pblica, retirando toda
a sua flexibilidade. Para Guerzoni (1996), tais crticas buscam um retor-
no situao anterior, de no-institucionalizao entre o Estado e
servidores. Como tal, a alterao de uma Constituio que representa o
maior avano de texto constitucional na democratizao e moralizao da
gesto pblica seria um equvoco. Na verdade, as alteraes poderiam ser
realizadas em nvel infraconstitucional ou de gerenciamento e de deciso
poltica.

Governo Collor (15/3/1990 a 2/10/1992)

O governo Collor tem seu incio sob o impacto de uma reforma administra-
tiva que visava ao resgate da eficincia e da dignidade do servio pblico
e adequao das estruturas da mquina estatal s funes exigidas do

2
Entrevista realizada com Gilberto Guerzoni Filho em 6 de outubro de 1997. As citaes a
esta entrevista encontram-se em itlico.

102
Estado pela retomada do desenvolvimento econmico. Tal ocorreu, po-
rm, sem a elaborao precisa e prvia de qualquer plano de interveno na
estrutura da administrao federal.
Isto fez com que a interveno ocorrida tenha concorrido mais para a desor-
ganizao da administrao do que para uma efetiva modernizao do setor
pblico. So trs os motivos que podem ser apontados para tanto. Primeiro,
a falta de um conhecimento aprofundado dos rgos e funes do aparelho
administrativo do Estado e de seus reais problemas por parte dos respons-
veis pela reforma. Em segundo lugar, a necessidade de dar respostas rpidas
aos problemas com vistas a responder s expectativas da opinio pblica e
criar condies para aes futuras. Por fim, uma estratgia que escolheu o
confronto com o funcionalismo como meio de transformao... (COUTO,
1993, p. 125).
As causas do fracasso dessa reforma administrativa so apontadas por
Carneiro (1993):
excessiva proeminncia dos aspectos econmicos da reforma (redu-
o do aparato estatal), engendrando imediatismo, ou seja, buscando o
alcance dos fins sem o correlato provimento dos meios necessrios;
tentativa de processar uma reforma excessivamente abrangente e
superficial;
tentativa de solucionar instantaneamente os problemas atravs da
reforma;
excessiva nfase em mudanas de estruturas administrativas em de-
trimento de modificaes na poltica de recursos humanos;
ausncia de investimentos que viabilizassem a reforma, tendo como
contrapartida a desmobilizao de recursos;
postura autoritria e confronto com o funcionalismo pblico.
Produziu-se um profundo impacto desorganizador sobre a Administrao
Federal, levando-a ao colapso. Foram extintas ou tiveram autorizada a sua
extino 29 empresas estatais e 24 fundaes e autarquias. A estrutura
organizacional foi submetida a um processo concentrador com o agrupa-
mento de competncias diversas. A extino ou fuso de rgos ampliou a
desestruturao dos recursos informacionais da administrao federal, como
analisaremos no prximo captulo. Soma-se a este processo de desorgani-
zao a disperso de bens patrimoniais que contribui, inclusive, para o
crescimento dos casos de corrupo. A desarticulao de setores estratgi-
cos, como os sistemas de planejamento e controle, as assessorias jurdicas
e tcnicas, e a desestruturao dos ministrios contribuem para ampliar
este processo de sucateamento do aparelho de Estado (SANTOS, 1997).
Entre maro de 1990 e maro de 1991, cerca de 55 mil servidores foram
colocados em disponibilidade remunerada. Na administrao direta,

103
autrquica e fundacional, e em empresas pblicas e sociedades de econo-
mia mista, cerca de 112 mil servidores foram demitidos ou dispensados.
O processo decisrio tornou-se praticamente ingovernvel com um fluxo
de informaes inadministrvel, incompatvel com a capacidade geral
existente, insuficiente para assegurar a preservao do patrimnio e do in-
teresse pblico frente aos interesses clientelistas e fisiolgicos sem falar
na corrupo direta que jamais deixaram de se manifestar (SANTOS,
1997, p. 49).
Governo Itamar Franco (2/10/1992 a 1/1/1995)
O Governo Itamar Franco no contemplou a agenda poltica com aes
voltadas para uma reforma da administrao federal. Na verdade, neste
perodo, buscou-se reverter a reforma administrativa do Governo anterior.
De certa forma, implementa-se uma reorganizao da macroestrutura go-
vernamental nos moldes da Nova Repblica. Como observa Guerzoni (1997)
veio o Governo Itamar que tentou fazer o caos ao inverso. J que tudo foi
feito pra l, vamos fazer tudo ao contrrio porque a d certo. Foi quase
to ruim quanto o Governo anterior....
A discusso sobre a reforma resumiu-se aprovao de instrumentos
legislativos referentes estrutura ministerial, criao ou restruturao de
rgos da administrao direta e algumas autarquias, decorrentes das trans-
formaes de outros rgos.
Apesar dos limites em relao operacionalizao de uma reforma admi-
nistrativa, o Governo Itamar Franco desenvolveu uma ao com
conseqncias no aparelho administrativo: a Comisso Especial de Inves-
tigaes (CEI).3 A CEI, constituda unicamente por representantes da
sociedade civil, tinha como objetivo abordar a questo da corrupo na
administrao pblica federal. Isto significava, inclusive, a proposio de
providncias de carter executivo e legislativo ao Presidente da Repblica.
Entre suas concluses, a Comisso sublinhou o carter sistmico da
corrupo nos mais diversos nveis da administrao federal. Ressaltou ainda
aspectos como a importncia de um processo mais transparente socieda-
de quando da elaborao de oramentos pblicos, bem como da adoo de
princpios de accountability por parte do Governo. Considerou-se que os
mecanismos de controle social vo se tornando mais efetivos medida
que o acesso informao aumenta, depuram procedimentos e cristalizam
uma conduta administrativa mais tica (CARVALHOSA, 1995, p. 20).
A Comisso realizou diversas averiguaes, tendo encontrado, porm, re-
sistncias sua atuao. Desde Ministros, at Diretores do Banco Central,
Banco do Brasil, Caixa Econmica, diretores e Secretrios de Ministrios e
Autarquias, usaram todas as formas possveis para protelar, escamotear,
falsear e negar informaes CEI (CARVALHOSA, 1995, p. 17).

3
A CEI foi instituda por Decreto Presidencial 1.001 de 6 dezembro de 1993.

104
Uma das medidas resultantes dessa Comisso (extinta na primeira semana
do Governo Fernando Henrique Cardoso) foi a elaborao de um Cdigo
de tica Profissional do Servidor Pblico.4 Especificamente do ponto de
vista documental/informacional, este Cdigo veda ao servidor retirar da
repartio, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou
bem pertencente ao patrimnio pblico e fazer uso de informaes privi-
legiadas, obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio,
de parentes, de amigos ou de terceiros. O Decreto prev a instalao de
Comisses de tica em todos os rgos da administrao federal, porm o
processo de implantao do cdigo foi desativado no Governo Fernando
Henrique Cardoso.

O Projeto de Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique

Cardoso

Atravs de medida provisria editada no dia da sua posse, o Presidente

Fernando Henrique Cardoso promoveu uma reforma ministerial. Criou-se,
ento, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE)
com a finalidade de formular polticas e diretrizes para a reforma do Esta-
do, a modernizao da gesto e a promoo da qualidade no servio pblico.
Duas propostas de emenda constitucional (nmeros 173 e 174/95) foram
enviadas para o Congresso, tendo como premissas bsicas:
a crise do Estado e a falncia financeira da Administrao burocr-
tica no Brasil, resultante desse quadro e do engessamento poltico
produzido pelo Constituio de 1988;
a superao da fase patrimonialista pela administrao pblica que,
j tendo cumprido as etapas da fase burocrtica, estaria pronta para ingres-
sar na Administrao gerencial, onde a administrao pblica tornar-se-ia
liberta dos controles formais a priori e partiria para o controle de resulta-
dos a posteriori;
a reforma do Estado significa transferir para o setor privado as ati-
vidades que possam ser controladas pelo mercado (BRASIL. MARE, 1995,
p. 17);
publicizao: descentralizao para o setor pblico no-estatal
da execuo de servios que no envolvem o poder de Estado, mas devem
ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sa-
de, cultura e pesquisa cientfica ( BRASIL. MARE, 1995, p. 18);
fortalecimento das funes de regulao e coordenao do Estado,
especialmente em nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical,
para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da

4
Decreto 1.171 de 22 de junho de 1994.

105
prestao de servios sociais e infra-estrutura ( BRASIL. MARE, 1995,
p.18).
Tais premissas fundamentaram a elaborao do documento Plano Diretor
da Reforma do Aparelho de Estado, aprovado pela Cmara da Reforma do
Estado em setembro de 1995. As propostas de Emenda Constitucional e o
Programa de Publicizao, destinado implantao das chamadas organi-
zaes sociais e das agncias executivas, constituem com o Plano Diretor
o esqueleto bsico da reforma idealizada pelo atual Governo.
O Plano Diretor divide a administrao pblica em quatro ncleos.
O Ncleo Estratgico o responsvel pelo exerccio das funes
indelegveis do Estado. Corresponde aos Poderes Legislativo, Judicirio,
Executivo, Ministrio Pblico e, no Executivo, cpula diretiva (Presiden-
te da Repblica, Ministros e auxiliares diretos). Esta cpula responsvel
pelo planejamento e formulao das polticas pblicas e regulaes, defesa
nacional, segurana pblica, relaes exteriores, arrecadao de impostos,
administrao financeira e administrao de pessoal do Estado.
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores,
e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais im-
portante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises
que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse
nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade
brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises,
estas so de fato cumpridas (BRASIL. MARE, 1995, p. 53, grifo do autor).
A estratgia da reforma o reforo desse ncleo, a ser ocupado por servi-
dores pblicos altamente competentes e bem pagos, identificados com o
ethos da administrao pblica. Neste segmento e s neste a carreira
e a estabilidade devem ser assegurados por lei, ainda que entendidos de
forma mais flexvel.
O setor de atividades exclusivas (ou de servios monopolistas ou exclusi-
vos, inicialmente chamados de ncleo burocrtico) responsvel pelos
servios relativos aos poderes do Estado de regulamentar, fiscalizar, fo-
mentar. Isto envolveria, por exemplo: a cobrana e fiscalizao dos impostos,
a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscaliza-
o do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra
de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio
educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc.
Os servios no-exclusivos (inicialmente chamado de Servios Competiti-
vos) corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor
no apresentariam poder de Estado. So exemplos deste setor: as univer-
sidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A atividade nesse
ncleo deve ser transferida para o setor privado, por meio de organizaes
sociais, cuja natureza seria a de entidades de direito privado, de carter

106
pblico no-estatal. Ao Estado caberia prover de meios tais entidades,
subsidiando-as por dotaes oramentrias, mas incentivando a busca de
receitas no mercado.
para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal a
pblica no-estatal. No a propriedade estatal porque a no se exerce o
poder de Estado. No , por outro lado, a propriedade privada, porque se
trata de um tipo de servio por definio subsidiado. A propriedade pblica
no-estatal torna mais fcil e direto o controle social, atravs da participao
nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao
mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organi-
zaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do
que aquela possvel dentro do aparelho do Estado. Em compensao seus
dirigentes so chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjun-
to com a sociedade, na gesto da instituio (BRASIL. MARE, 1995, p.55).
O Ncleo de Produo de Bens e Servios para o Mercado refere-se rea
de atuao das empresas, sendo caracterizado por atividades econmicas
voltadas para o lucro. Trata-se, por exemplo, do setor de infra-estrutura que
ainda permanece no aparelho do Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque so atividades natural-
mente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel,
tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida
(BRASIL. MARE, 1995, p. 53).
Guerzoni (1997) questiona a lgica da reforma que considera burocracia e
eficincia conceitos excludentes.
A lgica da associao democracia e burocracia tem sofrido uma conspira-
o constante desses grupos porque essa no a lgica, inclusive, para a
sobrevivncia deles no aparelho de Estado. (...) Se esquece que voc s tem
como atingir de fato este estado gerencial com muita burocracia, no sentido
clssico, seno voc no chega... Um grande equvoco achar que voc
pode dar um salto sem ter este momento da burocracia, sem ter uma estrutu-
ra de Estado que permita uma gesto pblica da coisa pblica... Voc nunca
teve condies no Brasil de montar uma burocracia no sentido clssico. Isso
que a gente tem aqui, uma pseudoburocracia, no uma burocracia. Isso
nunca foi constitudo. E isso no considerado neste projeto de reforma.
o principal pecado dele e acaba correndo o risco de falhar...
Eu acho que dos grande problemas da prpria reforma hoje que ela tem
muito esta lgica da eficincia por trs dela porque ela foi gestada justamen-
te por essas pessoas que tm uma viso terrvel, uma viso muito ruim da
lgica pblica. Eles acham que ineficiente, ineficaz, ela burocrtica no
sentido ruim da palavra, ela formalista quando algumas dessas questes
so garantia da prpria publicidade, da prpria democracia. O fato da admi-
nistrao ser formal no porque os burocratas gostam de formalismo...
O escasso debate sobre a reforma do Estado pela sociedade civil esteve
centrado, em especial, na figura do servidor pblico. Tanto a mdia como o
mundo acadmico contemplaram de forma tmida os diversos aspectos do

107
modelo proposto. Por outro lado, na prpria administrao federal teria
sido escassa a atuao de diversos atores relacionados com o tema.
A reforma do Estado que foi proposta no foi objeto de nenhum tipo de
discusso, nem dentro nem fora do aparelho de Estado. Saiu muito da cabe-
a do prprio Ministro Bresser... que , sem dvida, uma pessoa inteligente,
tem pensado em torno de algumas dessas questes...5 Nem dentro nem fora
da administrao a discusso foi colocada... Esse um grande problema
dessa reforma. Ela no tem uma base mais consistente... A discusso ficou
circunscrita a aquele pequeno grupo. Eu acho que nem atores altamente
privilegiados em posio de mando no prprio Palcio do Planalto ou Mi-
nistrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, tiveram qualquer tipo de
participao na elaborao do projeto... (GUERZONI, 1997).
Em 23 de agosto de 1995 foi enviado ao Congresso pelo Poder Executivo a
Proposta de Emenda Constitucional que modifica o captulo da Adminis-
trao Pblica, acrescenta normas s Disposies Constitucionais Gerais e
estabelece normas de transio. Em seus 14 artigos, prope profundas
alteraes s regras relativas ao ingresso em cargos pblicos, ao regime
jurdico aplicvel aos servidores pblicos, estabilidade dos ocupantes de
cargos pblicos, a retribuies e proventos de aposentadoria, estabelecen-
do ainda regras relativas descentralizao de servios e atividades para os
Estados, Distrito Federal e Municpio, e criao, fuso, ciso ou incorpo-
rao de empresas estatais.
Por 351 votos a favor, 134 votos contra e duas abstenes, foi aprovado no
dia 19 de novembro de 1997, em segundo turno, na Cmara dos Deputados,
o texto base da emenda da Reforma Administrativa. O texto no o origi-
nal enviado ao Congresso pelo Poder Executivo em agosto de 1995. Nesse
perodo em que tramitou na Cmara dos Deputados, recebeu vrias propos-
tas, culminando no substitutivo6 que se apresentou ao projeto original.7
Os crticos da Emenda aprovada apresentam como principais pontos pol-
micos:

5
Uma das principais referncias proposta de reforma do Estado, alm das experincias de
reformas neoliberais na Inglaterra e Nova Zelndia, foi o livro Osborne e Gaebler,
Reinventando o Governo. Trata-se de uma anlise de casos da administrao local
americana, portanto completamente distintos do caso brasileiro.
6
... a reforma proposta pelo governo, e piorada, no sentido de fragilizao do Estado de
Direito, pelo substitutivo do Dep. Moreira Franco, somente tende a tornar o servio pblico
mais vulnervel e desorganizado. Nesse sentido, inevitvel concluir que a proposta do
Dep. Moreira Franco d proposta um alcance maior que o original e um maior grau de
detalhamento, tornando claras intenes apenas subentendidas na proposta original, o
que, de resto, assumido pelo prprio Ministro da Administrao... (SANTOS, 1997, p.
274).
7
A proposta encontra-se em tramitao no Senado Federal, onde recebeu o nmero 41.
108
1. Estabilidade no servio pblico: quebra geral da estabilidade por neces-
sidade de reduo do gasto. A demisso pode ocorrer a qualquer momento
em que convenha Administrao.
2. Contratos de gesto. Flexibilizao do princpio da legalidade para efei-
to de fixao de remuneraes, quando firmado contrato de gesto entre
rgos da administrao direta, autarquias e fundaes. Unidades
organizacionais integrantes da mesma estrutura podero ter diferentes graus
de autonomia e sujeio ao princpio da legalidade.
3. Contrato de emprego. D ao contrato de emprego extenso ilimitada.
Permite a substituio ampla do regime jurdico estatutrio por um regime
de contrato de emprego, precrio, que no d ao servidor direito estabili-
dade.
4. Isonomia. Excluso do princpio da isonomia remuneratria do texto
constitucional.
5. Flexibilizao de reajustes para membros de poder. D aos membros de
poder e titulares de mandato eletivo liberdade para alterarem as suas remu-
neraes no curso do prprio mandato.
6. Diferenciao entre civis e militares. Abre caminho para a diferenciao
dos reajustes.
7. Descentralizao. A descentralizao das aes executivas permanece
sem ateno adequada em face da inexistncia de qualquer debate acerca
do pacto federativo e da distribuio de competncia entre os trs nveis de
governo.
8. Estatais. Flexibilizao da sujeio das empresas estatais ao princpio da
licitao.
A Emenda aprovada estaria muito distante de haver se convertido numa
pea que promova a Reforma Administrativa necessria. Ainda que conte-
nha algumas inovaes positivas, estas seriam essencialmente de teor
cosmtico, possivelmente letra morta na prtica administrativa, se no hou-
ver efetivo interesse poltico de implement-las. o caso de alguns
mecanismos de participao popular que garantem a participao do usu-
rio na administrao pblica direta e indireta. As inmeras flexibilizaes
e medidas de ajuste permitem que os administradores possam imediata-
mente proceder a demisses e cortes de gastos de maneira indiscriminada.
Como menciona Santos (1997), tais medidas (ver Anexo 5) mudam radi-
calmente o paradigma jurdico da administrao pblica no Brasil.
...cria-se condies para o rompimento do Estado de Direito e o Regime
Jurdico Administrativo, construdo a duras penas nos ltimos 200 anos, a
partir da Revoluo Francesa, e destinado a assegurar os direitos dos cida-
dos frente aos governos. Em seu lugar, institui um sistema de regras que
daro aos governantes poderes inusitados, que servem queles que vem no
servio pblico, como sempre viram, um espao para o exerccio do

109
 clientelismo, do fisiologismo, do paternalismo, tendo como premissa fun-
damental a idia de que as leis atrapalham o bom administrador. Prticas
que so o reflexo de uma cultura que, diferentemente do que afirma o patro-
cinador dessa reforma, o Ministro da Administrao Luiz Carlos Bresser
Pereira, ainda esto muito vivas entre ns, e que, com as mudanas preten-
didas pelo governo, se tornaro mais fortes do que antes (SANTOS, 1997,
p. 203).
Alm disso, a reforma proposta apresentaria um efeito potencial
desestruturador sem que supere as causa dos problemas identificados e que,
em tese, motivaram a proposio.
Nada h, na PEC 173/95, que seja essencial para a obteno de um aumento
de qualidade do desempenho da Administrao Pblica. (...) As chances de
que possa, efetivamente, travar um debate srio e racional sobre tais propos-
tas acham-se reduzidas, em face da radicalizao de posies, em especial
por parte dos partidos que apiam o governo. Para estes, apoiar estas pro-
postas, no momento, parece ser a sua nica opo, sob pena de romper com
o iderio que, em outras plagas, tem conduzido ao desmonte do Estado e,
paradoxalmente, a um incremento do dficit pblico que diz combater. E
nesse catecismo dogmtico do reformismo, no h espao para que se per-
mita ver onde esto os verdadeiros problemas... (SANTOS, 1997, p. 275).
Como lembra Guerzoni (1997),
A Administrao Federal, na verdade, ela no uma coisa grande, mas ela
no tem muito o perfil do que a Unio deveria fazer... Nesse tipo de admi-
nistrao, normalmente voc coloca, dentro da Administrao Pblica, os
amigos. Se voc tem bons amigos, voc monta um centro de excelncia. Se
seus amigos no so to bons assim, voc monta um cabide de empregos. E
a administrao federal ela se montou, principalmente nas ltimas dcadas,
mais ou menos dessa forma a. E hoje ainda muito difcil mexer com isso.
Essa prpria Reforma do Estado, o vis que est por trs da Reforma do
Estado, ela passa tambm um pouco por a: a noo de que o princpio da
impessoalidade no eficiente porque eu no posso montar a equipe que eu
desejo.

TRAOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

FEDERAL

Estrutura organizacional

A Administrao Federal uma organizao complexa do ponto de vista

das funes que exerce e da quantidade de rgos que compreende. Os
Ministrios e suas respectivas secretarias, departamentos, delegacias e de-
mais unidades administrativas compreendem a chamada administrao
direta. Outra forma de organizao a administrao indireta: autarquias,

110
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.8 O maior
grau de autonomia da administrao indireta configurou-a, especialmente
aps os anos 70, como brao modernizante do Estado em detrimento da
administrao direta. As chamadas ilhas de excelncia da administrao
federal encontram-se, sobretudo, na administrao indireta.
Trata-se de um estrutura cuja complexidade confunde-se com a sua prpria
desarticulao. Alm disso, nos ltimos dez anos, tm sido freqentes as
modificaes no organograma federal, gerando alto grau de instabilidade
organizacional.9 Esta situao implica:
fragilizao da diviso de trabalho entre os rgos;
baixo ndice de acmulo de experincias, conhecimentos burocrti-
cos e dinmica organizacional entre os servidores, acarretando, por sua
vez, uma frgil memria administrava das experincias anteriores;
descontinuidade no aperfeioamento dos mecanismos de interao
entre os rgos;
escassos quadros superiores com larga experincia;
ausncia de parmetros institucionais estveis que facilitem, inclusi-
ve, a ao da sociedade civil no controle do aparelho de Estado.
A ausncia de dados10 atualizados e/ou disponibilizados impede-nos uma
viso precisa da totalidade de rgos que compem a Administrao Fede-
ral.
Segundo Oliveira (1997), a estrutura atual do Poder Executivo Federal a
seguinte:
Quadro 1. Estrutura da Administrao Pblica Federal (APF)

Administrao Direta 31 rgos

(rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica)
Autarquias 20 rgos
Fundaes 24 rgos
Empresas Pblicas 17 rgos
Sociedades de Economia Mista 32 rgos
Total 124 rgos
Com base no Sistema de Informaes Organizacionais do MARE, foram
sistematizados os seguintes dados:

8
Autarquias e fundaes pblicas regem-se pelo direito pblico enquanto as empresas estatais
pelo direito privado.
9
No Governo Collor, por exemplo, 60% dos rgos da macroestrutura foram modificados.
10
O SIORG disponibiliza informaes sobre a cadeia hierrquica de todos os ministrios,
porm no h dados sistematizados sobre a quantidade de rgos na Administrao
Direta, Autarquias, Fundaes e Sociedades de Economia Mista.

111
 Quadro 2: Unidades organizacionais da APF

Organismo Unidades subordinadas11

Presidncia da Repblica12 98
Administrao Fed. e Ref. do Estado 15
Aeronutica 22
Agricultura e Abastecimento 39
Cincia e Tecnologia 28
Comunicaes 35
Cultura 21
Educao e Desporto 176
Esporte (Ministro Extr.) 2
Exrcito 27
Fazenda 33
Indstria, Comrcio e Turi smo 15
Justia 23
Marinha 22
Meio Amb., Rec. Hid. e Amaz. Legal 17
Minas e Energia 38
Planejamento e Oramento 27
Poltica Fundiria (Ministro Extr.) 2
Previdncia e Assistncia Social 15
Relaes Exteriores 19813
Sade 14
Trabalho 39
Transportes 24
Total: 20 14 Total: 957

Recursos Humanos

Uma das faces mais transparentes da opacidade do Estado brasileiro en-

contra-se no desconhecimento quantitativo e qualitativo que as
administraes pblicas, nos trs nveis do governo, apresentam sobre o
11
O SIORG apresenta a cadeia hierrquica da administrao federal exclusivamente de
forma parcial, no possibilitando uma visualizao integral da hierarquia por ministrio.
Como tal, no constam dados sistematizados sobre o total dos rgos da Administrao
Federal. Assim, na lgica da base de dados, para se localizar, por exemplo, o IBICT,
preciso solicitar os chamados rgos filhos do MCT, posteriormente os do CNPq e, em
seguida, os da Diretoria Executiva, qual esto subordinados uma Diretoria de Unidades
de Pesquisa, rgo responsvel hierarquicamente superior ao IBICT e outros institutos.
Os dados acima referem-se, portanto, aos rgos mencionados pelo SIORG no segundo
nvel da cadeia hierrquica (o que no necessariamente significa rgos de segundo
escalo da administrao direta).
12
Inclui os rgos Essenciais e de Assessoramento Imediato do Presidente da Repblica
13
Incluindo-se as embaixadas
14
No inclui os ministros extraordinrios
112
total dos seus recursos humanos. O Estado brasileiro no s desconhece
como no sabe informar sociedade quantos so os servidores pblicos
ativos e inativos de que dispe. Nos ltimos anos, a Administrao Federal
tem, recorrentemente, realizado cadastramentos dos seus servidores, dei-
xando assim evidente que as polticas direcionadas para este setor no se
encontram calcadas em informaes precisas.
Nos censos decenais do IBGE, os servidores pblicos so classificados sob
a rubrica empregados no setor pblico e na rubrica atividades sociais,
que os mistura com empregados do setor privado. Como atividades soci-
ais sobretudo educao e sade abrangem contingentes significativos
de pessoas dentro e fora do aparelho do Estado, cria-se uma indistino que
prejudica a delimitao da populao de servidores pblicos do pas.
Durante o Governo Sarney, o DASP levou cerca de um ano para descobrir
quantos servidores havia na administrao direta e autarquias. Em 16 de
julho de 1997, ao depor nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituin-
te, afirmava o ento Ministro da Administrao, Alusio Alves:
Ao assumirmos o Ministrio da Administrao, no dia 17 de maro, h 2
anos, ningum, nem no DASP, nem em nenhum setor da Administrao,
sabia sequer o nmero de funcionrios do Governo Federal. (...) Por qu?
Porque, a cada ms, at maro, acrescentavam-se funcionrios s folhas de
pagamentos, e o Governo no possua nem arquivo, nem o censo: apenas
guiava-se pela folha de pagamento de cada ms... (DIRIO DA ASSEM-
BLIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1997, p. 92, grifo do autor).
O corte de funcionrios proposto pelo Governo Collor encontrou uma srie
de obstculos no desconhecimento do Governo sobre a quantidade de ser-
vidores de que dispunha. Com isso, muitos servidores foram colocados em
disponibilidade, pois o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional a
reduo dos seus vencimentos. poca, o governo baixou um ato determi-
nando o recadastramento de todos os servidores federais. Ao que se sabe, o
resultado teria sido inteiramente desperdiado. Alis, uma das seqelas do
Governo Collor, como observaremos no Captulo 6, foi o desmonte das j
precrias estruturas de informao da Administrao Federal.
Os dados apresentados a seguir foram coletados no site do Ministrio da
Administrao da Reforma do Estado na Internet, relativos a agosto de
1997.15

15
O Governo Federal promoveu, no perodo de 15 de dezembro de 1997 a 30 de janeiro de
1998, a atualizao de alguns dados cadastrais de todos os 512 mil servidores civis
ativos da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo,
inclusive daqueles originrios de Territrios extintos. O nmero citado 512 mil servidores
inferior ao apresentado pelo prprio MARE (e disponvel na Internet quando do
lanamento do novo recadastramento), ou seja, 539.225 servidores. Esta diferena de
cerca de 27.000 servidores entre setembro e dezembro de 1997, no explicada pelo
MARE, mais um indicador da precariedade informacional da administrao federal.

113
Os servidores ativos16 do Executivo so 539.225 e significam 80,2% do
total da Unio. O Legislativo conta com 25.317 servidores (3,8%) e, o Ju-
dicirio, 672.130 (16%).
A insero dos servidores do Executivo Federal nas diferentes estruturas
administrativas17 a seguinte:

Quadro 3. Nmero de servidores da APF

Administrao direta Autarquia Fundao Total

229.976 (42,6%) 206.998 (38,3%) 102.251(18,9%) 539.225

Observa-se, portanto, uma significativa concentrao de servidores na ad-

ministrao direta, embora a chamada administrao indireta (entendida
aqui como autarquias e fundaes) responda pelo maior contingente, ou
seja, 309.549 servidores (57,2%).
O nmero de servidores por ministrio o seguinte:
Quadro 4. Nmero de servidores por ministrio

Organismos Quantitativo18 %

Presidncia 19 5.458 1,01

EMFA 1.330 0,25
Advocacia Geral da Unio 1.812 0,34
Ex-Ministrios 2.893 0,54
Ex- Territrios 25.908 4,80
MARE 1.210 0,22
Aeronutica 9.967 1,85
Agricultura 18.056 3,35
Cincia eTecnologia 4.600 0,85
Comunicaes 1.403 0,26
Cultura 2.904 0,54
Educao 176.158 32,67
Esportes 155 0,03
Exrcito 12.824 2,38
Fazenda 26.608 4,93
Indstria e Comrcio 2.420 0,45
Justia 23.561 4,37
Marinha 11.880 2,20
Meio-Ambiente 6.241 1,16
Minas e Energia 2.044 0,38
Planejamento 11.707 2,17
Previdncia 46.811 8,68
Relaes Exteriores 20 3.184 0,59
Sade 126.261 23,42
Trabalho 8.336 1,55
Transporte 5.494 1,02
Total 539.225 100,00

16
O total de servidores inativos do Executivo Federal de 383.126.
17
No inclui empresas pblicas e sociedades de economia mista.
18
Inclui administrao direta, fundaes e autarquias.
19
Inclui Vice-Presidncia e Secretaria de Assuntos Estratgicos.
20
No inclui o pessoal lotado no exterior.
114
Nota-se a grande concentrao de servidores em dois ministrios de evi-
dente funo social, Educao e Sade, num total de 302.419, ou seja,
56,09% dos servidores federais. significativo, portanto, que o processo
de publicizao (na verdade, privatizao) dos servios pblicos, previs-
to pela Reforma do Estado, transformando-os em organizaes pblicas
no-estatais21 vise, enfaticamente, s universidades e aos hospitais.
Em termos de gnero, 299.979 (55,63%) servidores so do sexo masculino
e 239.246 (44,36%), do sexo feminino. A distribuio dos servidores por
faixa etria a seguinte:
Quadro 5. Nmero de servidores por faixa etria

Faixa etria Quantidade %

at 20 anos 272 0,05
21 a 30 anos 44.206 8,20
31 a 40 anos 196.008 36,5
41 a 50 anos 212.243 39,35
51 a 60 anos 71.481 13,26
61 a 70 anos 14.443 2,68
mais de 70 70 0,01

Cerca de 75,7% dos servidores encontram-se, portanto, na faixa entre 30 e

50 anos.
Em termos de nvel de escolaridade, o quadro o seguinte:
Quadro 6. Nvel de escolaridade dos servidores

Nvel de escolaridade22 Distribuio %

analfabeto 0,54
alfabetizado sem cursos regulares 0,61
primeiro grau incompleto 13,22
primeiro grau 8,80
segundo grau incompleto 4,18
segundo grau ou tcnico 25,21
superior incompleto 4,59
superior 28,89
aperfeioamento/especializao 6,87
mestrado 4,48
doutorado 2,58

21
Entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do
Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter
direito a dotao oramentria.
22
Informao solicitada quando o servidor ingressa no servio pblico.

115
A maior participao de funcionrios com cargo superior23 encontra-se no
Ministrio das Relaes Exteriores (56%), seguido pelo da Cultura (53%),
Trabalho (49%), Cincia e Tecnologia e Educao (48%). No outro extre-
mo, o Ministrio da Justia possui a menor participao no total de
funcionrios lotados em cargo superior (8%), seguido do Exrcito (11%),
Comunicaes (13%), Marinha (14%) e Aeronutica (17%).
A distribuio dos servidores civis por faixa de remunerao apresentada
a seguir:
Quadro 7: Remunerao dos servidores civis

Faixas salariais %

at 500 reais 9,7

de 501 a 1.000 reais 44,3
de 1.001 a 2.500 reais 36,9
acima de 2.501 9,1

O Ministrio da Administrao no matiza esta tabela, ignorando faixas

salariais entre 1.001 e 1.500 reais e entre 1.501 e 2.000 reais, concluindo
assim que 80% da totalidade dos servidores civis ganham mdia mensal
entre 501 e 2.500 reais. Uma outra leitura possvel que 54% dos servido-
res ganham at 1.000 reais, constituindo esta a maior faixa de salrios.
Afirma-se recorrentemente que h um inchao da administrao federal,
quando, na verdade, segundo Andrade e Jaccoud, o nmero de funcionri-
os federais em relao populao economicamente ativa equivale a algo
em torno de 3%. Isto muito reduzido se comparado com a Frana (17%),
Inglaterra (18,9%), Espanha (14,5%) e Itlia (16,1%). O Governo Federal
dos Estados Unidos, cuja populao cerca de 70% maior que a brasileira,
conta com 2.079.499 servidores civis e militares, ou seja, cerca de 400% a
mais que o total brasileiro. Em 1991, o atual Presidente da Repblica afir-
mava a este respeito:
(...) a todo instante, eu ouo no Congresso as reclamaes mais estapafrdias
do tamanho da nossa burocracia. intil mostrar os nmeros. E recordo
que, h alguns anos... demonstrei que, pelo menos do ponto vista numrico,
o tamanho do Estado brasileiro no era assustador. O que era assustador era
a sua incompetncia. O que deve assustar no o tamanho, quando se tem
um Estado que no funciona; e o nosso, em certos momentos e em certos
setores, se esclerosou (CARDOSO, 1991, p. 32).
Nos ltimos dez anos, o nmero de servidores civis vem diminuindo, como
possvel observar a seguir:

23
muito freqente, porm, servidores com nvel superior em cargos intermedirios ou
auxiliares.

116
 Quadro 8. Numero de servidores (1988-1997)

Ano Servidores24

1988 705.548

1989 712.740

1990 628.305

1991 25 598.375

1992 620.870

1993 592.898

1994 583.020

1995 567.689

1996 545.656

1997 539.225

Entre 1988 e julho de 1997, ocorreu uma reduo de 166.323 servidores,

ou seja, 23,57% do total de servidores existentes h dez anos. Desses, 53.673
referem-se ao atual Governo, o equivalente a 32% da reduo no nmero
de servidores ocorrida entre 1988 e 1997.
O quadro catico dos recursos humanos na administrao federal tem sido
exaustivamente diagnosticado, elencando-se diversos problemas, alguns dos
quais citaremos a seguir:
inexistncia de um plano de cargos desde 1970;
a deficiente estrutura de cargos da administrao federal e o desco-
nhecimento da realidade efetiva quanto aos cargos existentes e suas exatas
funes;
indefinio quanto ao papel dos cargos em comisso no organograma
e sua sujeio descontinuidade em funo de mudanas polticas;
insuficiente desenvolvimento da funo gerencial nos altos escales;

24
Servidores civis da administrao direta, autarquias e fundaes.
25
Em 1991, ocorreu desligamento de servidores e, em 1992, reintegrao.

117
 inexistncia de garantias ao funcionrio para efeito de ascenso fun-
cional;
instabilidade da poltica salarial para o funcionalismo;
impossibilidade de obter ganhos de produtividade na carreira;
inexistncia de mecanismos de avaliao de desempenho.

O discurso da modernizao administrativa

O conjunto de reformas administrativas ps-30 encontra na busca pela

modernizao um dos seus objetivos fundamentais. Como assinala Martins
(1995), a relao disfuncional ente burocracia e democracia mostra-se um
dos aspectos mais significativos da trajetria modernizante da administra-
o pblica brasileira. Esta disfuncionalidade caracterizou-se pela induo
de transformaes centradas na racionalidade instrumental que visavam
ora a consolidar uma burocracia governamental alheia e contra as interfe-
rncias governamentais, ora a permitir a desestruturao da burocracia
governamental pela prtica poltica (MARTINS, 1995, p. 82).
A literatura voltada para a administrao pblica brasileira, ao analisar seus
elementos histricos ou sugerir princpios reformadores, parece profunda-
mente referida noo de modernizao administrativa. Esta, porm, no
corresponde a uma formulao terica especfica. A expresso moderni-
zao da administrao pblica invoca um conjunto de noes, mtodos e
tcnicas empregados no aprimoramento de estruturas administrativas. Re-
fere-se, em geral de forma pouco precisa, a processos de implementao
daquilo que teorias da administrao pblica prescrevem como sendo a
boa administrao pblica (MARTINS, 1995). Com freqncia, esta no-
o encontra-se associada a outras como reforma administrativa,
racionalizao administrativa, revitalizao administrativa.
Couto (1994) define modernizao como um processo voluntariamente
induzido de transformao do aparelho administrativo, e no de um fen-
meno decorrente de sua evoluo natural. Neste sentido, incorporaria a
noo de reforma, sendo, porm, mais abrangente que esta. Cobriria o ter-
mo revitalizao, pois, alm das dimenses cultural e poltica, abrangeria
tambm a socioeconmica.
O conceito de modernizao correntemente utilizado para definir proces-
sos nos quais ocorre uma racionalizao do processo de trabalho, de clculo
da ao econmica, etc. Esta abordagem ainda fundamental para a clssica
construo weberiana que descreve o fenmeno da burocracia. Afinal, a
burocracia fenmeno distintivo do nascimento da modernidade se
caracteriza exatamente por ter na racionalidade um elemento constitutivo
bsico. O conceito de modernizao tambm abarca a concepo de
racionalidade em sua utilizao pelo senso comum... Neste caso, a noo

118
 corrente de racionalidade encontra correspondncia na utilizao tambm
corrente de modernidade (COUTO, 1994, p. 112).
Neste quadro, vale ressaltar a importncia adquirida pela Secretaria de
Modernizao Administrativa, instalada no mbito da Secretaria de Plane-
jamento da Presidncia da Repblica, aps 67. Ainda na atual estrutura
organizacional da administrao pblica, a perspectiva de modernizao
encontra-se presente em unidades organizacionais voltadas para este fim.
Nos anos 90, o conceito de modernizao parece perder um pouco da sua
dimenso, passando a conviver com noes no menos polissmicas como
qualidade total e reengenharia de processos.

A hipertrofia federal e a (des)construo do pacto federativo

A dimenso da administrao federal no Estado brasileiro expressa uma

relao intrnseca com os (re)desenhos federalistas ao longo da Repblica
e o embate centralizao x descentralizao.
Com a Proclamao da Repblica, o regime poltico brasileiro rompe com
a forma centralizada que tinha caracterizado o Imprio. Desde a sua pri-
meira Constituio republicana, o Brasil adota o federalismo. No entanto,
oscilou entre momentos fortemente centralizadores a favor da Unio, es-
cassos registros de fortalecimento dos estados-membros e, em outros
momentos, concesses formais autonomia municipal.
A Constituio de 1891 deixa grande liberdade aos estados para definir nas
suas constituies os limites da autonomia municipal. O federalismo da
Constituio de 1891 se caracteriza pelo enfraquecimento da Unio e dos
municpios em face dos estados-membros, tendo como resultado a poltica
oligrquica, parte integrante de uma rede de relaes de dependncia rec-
proca estabelecida em cada um dos nveis da federao.
Apesar do seu esprito centralista, a Revoluo de 30 define na Constitui-
o de 1934 uma ampliao das relaes intergovernamentais. O seu carter
municipalista expressa-se atravs de eleio de prefeitos e vereadores, da
decretao de tributos municipais, da legislao sobre receitas municipais
e da organizao dos servios locais. Rompe-se com o tipo de federalismo
que apenas considerava os estado-membros como entes federativos.
A Constituio de 1937 consolida a centralizao e o predomnio da admi-
nistrao federal sobre municpios e estados. De fato, a federao no existe.
Alm de eliminar a autonomia poltica, a Constituio de 1937 introduziu
inovaes administrativas. Paralelamente, iniciou-se um processo de raci-
onalizao das administraes municipais, criando-se em nvel federal
rgos de assuntos municipais que, alm do controle poltico, ofereciam
assistncia tcnica aos municpios.
A centralizao de 1937 foi substituda por um regime que reforou a auto-
nomia local. Isto ocorre aps a queda de Vargas com a Constituio de 46,

119
que retoma princpios da Constituio de 34. Amplia-se o sistema de tribu-
tos partilhados para fortalecer as finanas municipais. Seguindo os critrios
redistributivo e compensatrio, os municpios participam de trs impostos
federais e obtm receitas provenientes de impostos estaduais. A constitui-
o de 46 simultaneamente a favor da Unio e municipalista.
O golpe de 64 significa um novo momento centralizador. A constituio de
1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a reforma Tributria de 1966
promovem uma grande concentrao de competncias e recursos tributri-
os. A tendncia centralizadora se manifesta atravs da reduo da
participao dos municpios e dos estados nos impostos federais mais im-
portantes, do imposto sobre produtos industriais e do imposto sobre a renda.
A concentrao de poder das finanas pblicas aumenta a regressividade
da estrutura tributria e dificulta a autonomia previamente existente em
nvel estadual e municipal. Isto gera uma grande dependncia e uma
descaracterizao da autonomia municipal.
Estas tendncias de centralizao e descentralizao, com predominncia
da primeira, implicaram diretamente a modelagem organizacional da ad-
ministrao pblica federal e suas dimenses. A esta hipertrofia do Poder
da Unio corresponderam, por outro lado, administraes estaduais e, so-
bretudo, municipais, refns do Governo Federal.
A Constituio de 1988 reconhecidamente descentralizadora no que se
refere questo tributria, com perdas significativas da Unio a favor de
estados e municpios. Essa redistribuio, porm, no se reflete de maneira
uniforme no territrio nacional. Mas, apesar dos ganhos tributrios, os es-
tados e municpios continuam pressionando o Governo Federal no sentido
de mais recursos fiscais. Na perspectiva de diversos crticos, o carter es-
sencialmente federalista previsto na Constituio em vigor ainda no teria
sido acompanhado por um novo pacto federativo com uma efetiva
descentralizao dos Poderes da Unio.
Eu no tenho o menor interesse numa descentralizao que no sirva de
elemento consolidador do processo democrtico do pas. (...) O processo de
descentralizao ajuda, medida que transfere para mais prximo do cida-
do a execuo de polticas pblicas. (...) o que eu vejo so polticas que
esto sendo descentralizadas mas no esto sendo focalizadas adequada-
mente. Exatamente porque no se chegou a uma concluso de qual processo
de descentralizao queremos e para que este processo. (...) O grande desa-
fio tornar a descentralizao uma poltica de Estado e no um programa
governamental, uma disposico transitria. (...) Quem tem segurado real-
mente a peteca neste pas so governos estaduais e governos municipais.
No h a mais leve dvida disso. Quem fez ajuste fiscal, que os planos
macro diziam ser necessrio? Sem ajuste fiscal no h combate inflao.
Quem fez nesse pas foi estado e municpio (LOBO, 1994, p. 117, grifo do
autor).
Ao abordar o processo de constituio do Estado brasileiro, Mendona
(1995) analisa dois aspectos inter-relacionados: a hipertrofia do Estado e

120
o esforo de imposio de uma exacerbada centralidade de poder(1995,
p. 71). Esta centralidade encontra-se expressa nas
marcas da presena do Executivo Federal em todas as unidades administra-
tivas estaduais, configurando-se uma rede de agncias e agentes, dotada de
um duplo movimento: o combate s tendncias polticas centrfugas,
ratificadas historicamente pelo extremo federalismo vigente ao longo da
Primeira Repblica e a simultnea construo de uma viso socialmente
homogeneizadora por intermdio de uma apurada hierarquia dos orga-
nismos do poder pblico do que fosse o nacional. (MENDONA, 1995,
p. 72, grifo do autor).
A produo e reproduo da opacidade informacional entrecruzam-se ver-
tical e horizontalmente com os dois eixos de abordagem da Administrao
Federal acima explicitados. Como tal, a opacidade informacional constitui
uma das mltiplas faces deste processo histrico e, simultaneamente, con-
figura-se num dos aspectos que tonificam a construo deste Estado enquanto
arena de lutas.

121
122
 6 A BABEL
INFORMACIONAL DA
ADMINISTRAO
FEDERAL: ESTRUTURAS
ORGANIZACIONAIS E
SISTMICAS

O que bom a gente mostra, o que ruim a

gente esconde (RICPERO, 1994).

A configurao informacional da Administrao Federal demarcada

organizacionalmente por suas estruturas administrativas e sistmicas. As
primeiras, de escalas macro e infra-organizacional, encontram-se presen-
tes em diferentes nveis do aparelho de Estado. Do ponto de vista sistmico,
o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica da
Administrao Pblica Federal e o Sistema Nacional de Arquivos colidem
apesar de no implantados na funo integradora destas estruturas
administrativas. A este quadro, somam-se as perspectivas da reforma do
Estado que no contempla a informao como parte do seu ncleo estrat-
gico. A seguir, so verticalizados cada um desses aspectos.

AS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS

A atividade informacional na Administrao Federal, disseminada em n-

veis diferenciados por todo o pas, resulta numa complexa teia de unidades
administrativas situadas em variados pontos da hierarquia organizacional.
H uma profunda relao entre a produo da opacidade informacional e
uma teia organizacional cuja configurao resulta, de um lado, de um pro-
cesso histrico no qual a atividade documental especialmente a
arquivstica periferizada no aparelho do Estado.
Em termos macroestruturais, a Administrao Federal conta com trs r-
gos referenciais no campo documental-informacional: o Arquivo Nacional,
a Biblioteca Nacional e o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e
Tecnologia (IBICT). Suas misses fundamentais que os distinguem e os
relacionam so:

123
 Quadro 9. Macroestruturas federais de informao/funes

Arquivo Nacional Biblioteca Nacional IBICT

.gesto e recolhimento .realiza a preservao e .atua no sentido de
dos documentos tratamento tcnico do acervo aperfeioar o provimento,
produzidos pelo Poder bibliogrfico nacional; em nvel nacional, da
Executivo Federal; informao cientfica e
.apia e incentiva as
tecnolgica.
.preservao e acesso bibliotecas pblicas;
aos documentos sob sua .apoio a atividades de
.incentiva o hbito de
guarda; informao em cincia e
leitura;
tecnologia nos setores
.acompanhamento e
.estimula a publicao de privado e governamental;
implementao da
obras literrias de valor realizao de estudos e
poltica nacional de
1 cultural. pesquisas;
arquivos.
.formao e capacitao de
profissionais.

Quadro 10. Macroestruturas federais de informao/subordinao

subordinao natureza jurdica

Arquivo Nacional Ministrio da Justia Administrao Direta
Biblioteca Nacional Ministrio da Cultura Fundao
Ibict Ministrio da Cincia e Tecnologia Fundao

Um quarto rgo, procedente do DASP, o Ministrio da Administrao e

Reforma do Estado, conta com atribuies relacionadas gesto da infor-
mao governamental. Sua misso neste sentido encontra-se prevista na
Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao. Esta Secre-
taria tem como competncias
planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades
relativas extino e liquidao de empresas e rgos pblicos e socieda-
des de economia mista, as atividades dos Sistemas de Administrao de
Recursos da Informao e Informtica SISP e de Servios Gerais
SISG, bem como propor as polticas e diretrizes a eles relativas, no mbito
da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional (BRA-
SIL. MARE, 1997).

1
Segundo Portaria n. 496 de 06/08/1996, art. 1, cabe ao AN implementar a poltica nacional
de arquivos por meio da gesto, do recolhimento, da preservao e da divulgao do
patrimnio documental do pas, garantindo pleno acesso informao com a finalidade
de apoiar as decises governamentais de carter poltico-administrativas, o cidado na
defesa de seus direitos e de incentivar a produo de conhecimento cientfico e cultural.
Trata-se de um equvoco, no mnimo, jurdico, j que a funo de gesto e recolhimento
do Arquivo Nacional refere-se exclusivamente ao Poder Executivo Federal, conforme
disposto no art. 18 da Lei 8.159/91.

124
Trata-se, no mnimo, de uma soluo organizacional inadequada, a reunio,
sob uma mesma unidade, de atribuies relativas s polticas de informa-
o governamental e aquelas relativas extino de rgos. Talvez mais
uma metfora da histria: procede do mesmo lcus que gerencia o varejo
da minimizao do Estado, a construo ainda no contemplada de
uma racional gesto da informao governamental.
O Departamento de Informao e Informtica (DINFOR) desta Secretaria
ocupa-se especificamente da questo informacional, tendo como funes:
Promover a implementao de polticas, diretrizes, normas e padres a
serem adotados na administrao de recursos da informao e informtica
da Administrao Pblica Federal;
Definir modelos de gesto dos recursos da informao e informtica, con-
siderando o processo de planejamento do Sistema de Administrao de
Recursos da Informao e Informtica SISP;
Promover a organizao e integrao dos acervos de informaes da Ad-
ministrao Pblica Federal, coibindo redundncias e definindo
procedimentos de coleta, tratamento e disseminao de informaes;
Promover o conhecimento e o acesso s informaes constantes dos acer-
vos de dados do setor pblico federal, objetivando a modernizao e a
transparncia de seus processos de gesto e a melhoria da qualidade de
servios prestados ao cidado, ressalvados os aspectos relacionados pri-
vacidade e ao sigilo previstos na legislao vigente.
Uma dimenso que integra o campo da gesto de documentos contempla-
da nesta Secretaria, especificamente no Departamento de Servios Gerais
(DSG), sob a noo de comunicao administrativa.2
O Departamento de Extino e Liquidao apresenta tambm um atribui-
o no campo informacional-documental, ou seja, implementar as
atividades relacionadas com a conservao, a manuteno e o acesso ao
acervo documental dos rgos, entidades e empresas submetidos a proces-
sos de extino ou de liquidao, no decorrer do processo.
Constatamos, portanto, que em termos macroestruturais h uma superposio
de funes envolvendo o Arquivo Nacional e o MARE, especialmente no
que se refere gesto de documentos federais. Ambos os rgos constitu-
em historicamente e no atual cenrio atores fundamentais no processo de
transparncia e opacizao informacional do Estado.
A questo organizacional espraia-se ainda no nvel infra-estrutural da Ad-
ministrao Federal.

2
Alm de promover a implementao de polticas, diretrizes, normas e padres na rea de
comunicao administrativa, este Departamento contempla ainda a administrao
patrimonial, de materiais, de transportes, de construo e manuteno de edifcios
pblicos, de instrues e normas de licitao e contratos na Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional.

125
O tema foi objeto de diagnstico elaborado pelo Arquivo Nacional, em
1985, como parte dos trabalhos da Comisso Especial de Preservao do
Acervo Documental (CEPAD)3 do Plano de Reforma da Administrao
Federal. Verificou-se ento que:
A terminologia utilizada na denominao de rgos incumbidos da gesto
da informao muito diversa, refletindo ausncia de parmetros na con-
cepo e estruturao desses servios. Assim, arquivos e centros de
documentao recebem denominaes como centro de informao, ser-
vio de anlise documentria, servio de coleta e administrao de
informaes etc;
Servios de informao, como os centros de documentao e de
processamento de dados, situam-se, em geral, num nvel hierrquico mais
elevado que os servios arquivsticos;
A proliferao de arquivos correntes reflete-se na sua associao a fun-
es diversas como protocolo, contabilidade, pessoal, editorao, estatstica
e demais reas tcnicas e administrativas especficas;
No se constata a existncia de elos formais que estabeleam nveis glo-
bais de interao entre os diversos servios de informao.
Do ponto de vista arquivstico, a situao organizacional pode ser ilustrada
com a pesquisa realizada pelo Arquivo Nacional em 1989, abrangendo a
Administrao Federal Direta nas cidades do Rio de Janeiro e em Braslia.
Pelos indicadores conhecidos, pode-se afirmar que no ocorreram altera-
es significativas do quadro abaixo:
de maneira geral, o setor de arquivos no previsto no regimento interno
da instituio; quando existe, ocupa um nvel hierrquico muito baixo no
aparato organizacional;
das instituies sediadas no Rio de Janeiro no possuem, em sua estrutura
bsica, um setor responsvel pela orientao tcnica e normativa da gesto
da informao;
em Braslia, apesar de 76% das instituies contarem formalmente com
setores responsveis pela padronizao de condutas tcnicas, na prtica
verifica-se a ausncia de aes neste sentido;
num total de quatorze ministrios e secretarias, dois declararam no con-
tar com um servio especfico;
os arquivos encontram-se situados no mbito dos rgos de administrao
e de servios gerais, mas em nveis hierrquicos diferentes;
apenas um servio de arquivo informou sobre a existncia de regimento
prprio, ou seja, no existe definio formal de atribuies;
em apenas trs instituies observou-se a existncia de uma relao for-
mal do arquivo com as Coordenaes de Documentao e Biblioteca.
3
Instituda pela Portaria 1.009 de 29 de outubro de 1995.

126
Um exemplo ilustrativo da babel organizacional no mbito da qual so
desenhadas as prticas informacionais na Administrao Federal o Ibama
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente), rgo da administrao indireta,
com funes estratgicas na proteo ao meio ambiente, cujos comentrios
a seguir indicam o quadro mencionado.
Entre as finalidades bsicas do Ibama, a rea de informao expressa na
legislao (Dec. 78, de 5/4/91) nos seguintes termos: manter em banco de
dados as informaes setoriais essenciais execuo de suas competnci-
as. Entre os rgos de assistncia direta e imediata ao Presidente do
rgo, cabem :
Quadro 11. Estrutura organizacional do Ibama
Coordenadoria de Informtica.
I Coordenar o planejamento da informatizao da Autarquia para dotar as
unidades do Instituto de informaes gerenciais necessrias tomada de decises;
II Coordenar a implantao do Sistema Nacional de Informao do Meio
Ambiente SINIMA;
III Elaborar o Plano Diretor de Informtica.

Centro Nacional de Informao Ambiental (subordinado Coordenadoria de

Informtica)
I Planejar e coordenar a implantao e desenvolvimento da Rede Nacional de
Informao Documentria sobre o Meio Ambiente RENIMA;
II Planejar e coordenar a implantao e desenvolvimento da Base de Dados de
Informao Referencial, da Base de Dados sobre Legislao Ambiental e da Base
de Dados de Informao Bibliogrfica do SINIMA;
III Gerenciar, em nvel nacional, as atividades de implantao e/ou documentao
relativas ao meio ambiente;
IV Coordenar a implantao e/ou fortalecimento das unidades de informao
localizadas na Procuradoria Geral e nas unidades descentralizadas do Ibama;
V Preservar a memria tcnica e histrica do Ibama;
VI Sistematizar os recursos informacionais de interesse para a rea ambiental;
VI Disseminar as informaes existentes no acervo do CNIA, atravs do
fornecimento de servios e produtos.

Diviso de Divulgao Tcnico-Cientfica

II Promover a elaborao de materiais tcnico-cientficos de divulgao de
resultados de estudos, pesquisas e experimentos da valorizao do meio ambiente
e dos recursos naturais renovveis.

Diviso de Redes de Pesquisa

IV Disseminar, visando operacionalizao das Redes de Pesquisa, produtos
intermedirios, dados e demais informaes necessrias otimizao dos
esforos de pesquisa.

4
Diviso de Servios gerais
I Receber, classificar, registrar, autuar e distribuir processos e demais
documentos;
II Preservar os processos e documentos em arquivos intermedirio e permanente,
responsabilizando-se pela sua guarda, controle e segurana;
III Operar os equipamentos de rdio, telex, telefone, msica ambiental e outros
instrumentos de transmisso de som e imagem;
IV Operar os equipamentos de reproduo, impresso e encadernao de
documentos sob qualquer processo.

4
As demais competncias so: segurana, conservao, limpeza de bens e reas fsicas do
Instituto, manuteno de instalaes e equipamentos e uso de veculos.

127
Observa-se, entres outros aspectos:
a fragmentao da gesto da informao em diversas unidades
organizacionais do rgo;
a informao como um objeto e um processo subordinado informtica;
a existncia, sob a mesma unidade organizacional, de um Sistema Nacio-
nal de Informao do Meio Ambiente (Sinima) e de uma Rede Nacional de
Informao Documentria sobre o Meio Ambiente (Renima), gerando al-
ternativas gesto da informao aparentemente ambguas do ponto vista
terico e gerencial;
a equivocada qualificao da memria da organizao, sustentada numa
dicotomia entre memria tcnica e histrica; 5
apesar da preservao da memria constituir uma atribuio do Centro
Nacional de Informao Ambiental, o arquivo permanente 6 encontra-se
sob a Diviso de Servios Gerais;
a informao arquivstica encontra-se fora do mbito do Centro de Infor-
mao, sob a mesma unidade organizacional incumbida de segurana,
conservao, limpeza de bens e reas fsicas do Instituto.
Outro caso ilustrativo da fragmentao organizacional na gesto da infor-
mao abordado por Queiroz (1995). Trata-se da Fundao Nacional de
Arte (Funarte), sucessora de trs instituies extintas no Governo Collor: a
antiga Funarte, a Fundacen (Fundao Nacional de Artes Cnicas) e a FCB
(Fundao do Cinema Brasileiro).
Quando da pesquisa de Queiroz, a Funarte era composta pela Diretoria,
Gabinete e Assessoria Jurdica; pelos Departamentos de Administrao, de
Ao Cultural, de Difuso Cultural, Pesquisa e Documentao e Coordena-
es Regionais.
Quadro 12. Estrutura organizacional da Funarte
Departamento de Pesquisa Centro de Departamento de Planejamento e
e Documentao: Documentao e Arte: 7 Administrao:

coordenar, supervisionar e gesto dos acervos coordenao, superviso e

executar as atividades documentais das controle das atividades de
voltadas para a fundaes extintas, planejamento, oramento e
manuteno, conservao, alm de arquivos finanas, recursos humanos,
preservao, guarda do privados de servios gerais, modernizao e
acervo das artes da personalidades do meio informtica, alm da gesto da
cultura, bem assim estudos artstico. informao arquivstica da
e pesquisas no campo da instituio.
informao cultural.

5
A mesma impreciso conceitual encontra-se tambm presente na Diviso de Documentao
do Ministrio da Cincia e Tecnologia qual compete, entre outras atribuies, estabelecer
a poltica de preservao da memria tcnica e histrica do Ministrio. Portaria 168 de
24 de abril de 1996.
6
Conforme dispe a Lei 8.159, estes acervos devem ser recolhidos ao Arquivo Nacional.
7
Subordinado ao Departamento de Pesquisa e Documentao.

128
Entre as recomendaes da CEPAD, em 1989, algumas foram direcionadas
redefinio da situao organizacional dos servios de documentao/
informao da Administrao Federal. Assim, foram sugeridos:
reunir na administrao central de cada Ministrio, Empresas e Autarquias
e nos rgos a eles vinculados, os diversos rgos e servios de informao
(arquivos, bibliotecas, museus, centros de informtica, laboratrios de
microfilmagem e de conservao-restaurao, editorao e servios de in-
formao em geral), numa mesma unidade organizacional incumbida de
coordenar a execuo da poltica de informao, otimizando os recursos j
existentes;
localizar estruturalmente, junto ao mais alto nvel hierrquico-decisrio, a
unidade organizacional proposta, levando-se em conta que suas atribuies
constituem suporte para as atividades fim e meio da Administrao Federal
e veculo de democratizao da informao;
assegurar a participao dessa unidade organizacional no planejamento e
execuo da poltica do Governo;
padronizar a denominao dessa unidade organizacional e respectivas
subunidades;
definir a competncia dessa unidade organizacional e suas respectivas
subunidades conforme suas especificidades tcnicas.
Os servios de arquivos, bibliotecas e museus seriam subunidades na estru-
tura acima proposta. A subunidade de arquivos teria como pressupostos:
assegurar subunidade Arquivo dos diversos ministrios, competncias
relativas gesto de documentos,8 no que diz respeito ao controle da pro-
duo documental, correspondncia, normas internas, relatrios e
formulrios;
estabelecer a descentralizao dos arquivos correntes que tero sob sua
responsabilidade o registro, a distribuio, a classificao, a tramitao e o
arquivamento dos documentos de uso corrente segundo as dimenses
administrativas dos diversos rgos, respeitando as peculiaridades de cada
Ministrio, evitando sua proliferao indiscriminada;
garantir a interao dos diversos arquivos correntes de cada Ministrio,
sob a coordenao da subunidade arquivo;
garantir a interao das subunidades arquivos e processamento de dados,
de forma a assegurar, no planejamento de sistemas automatizados, rotinas
que atendam tanto agilizao da fase corrente, quanto preservao da
memria do rgo;

8
Considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos e operaes referentes
sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e
intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente (Lei
8.159, Art. 3).

129
 rever a subordinao administrativa do Arquivo Nacional, assegurando
uma posio hierrquica compatvel com suas funes de gerir e integrar
as trs idades de documentos de arquivos, objetivando a unificao da ges-
to da poltica arquivstica da Administrao Pblica Federal.
Em 1990, a Associao de Bibliotecrios do Distrito Federal, com a cola-
borao de arquivistas e bibliotecrios da Administrao Federal,
encaminhou Secretaria de Administrao Federal uma proposta para a
criao das Coordenaes de Documentao e Informao, reunindo as
reas de Arquivo, Protocolo e Biblioteca.
A Reforma Administrativa do Governo Collor instituiu as Coordenaes
de Documentao e Biblioteca (CDBs) nos ministrios. A ausncia de infra-
estrutura tcnico-administrativa inviabilizou, porm, sua implementao.
A no-implantao das recomendaes da CEPAD, desde o Governo Sarney,
possibilitou que a rea de documentao/informao da Administrao
Federal estivesse ainda mais vulnervel quando da Reforma Administrati-
va do Governo Collor. Na ocasio, levantamento realizado pelo Arquivo
Nacional sobre a destinao dos fundos arquivsticos de rgos extintos,
identificou nestes rgos cerca de 10km de documentos no Rio de Janeiro
e 11,5 km, em Braslia.
A situao em que se encontra, hoje, este material no tranqilizadora.
Redistribudo para rgos que sucederam aos extintos, para as entidades de
nvel superior a que os rgos extintos se subordinavam, para as institui-
es afins e tambm para o Arquivo Nacional em Braslia, todo esse acervo
corre srios riscos. (...) Ao determinar um padro nico de organizao ad-
ministrativa para o setor de informao documental, a reforma implantada
em 1990 submeteu instituies heterogneas a uma verdadeira camisa-de-
fora, sem ter em conta as peculiaridades, inclusive histricas, de cada servio.
A proposta de integrao das atividades de bibliotecas e arquivos numa
mesma unidade gestora as coordenaes de documentao e bibliotecas
no se fez acompanhar de efetivas medidas de implementao em toda a
administrao federal (...) temos hoje uma situao de indigncia e desorga-
nizao das unidades do poder executivo responsveis pela proviso de
servios de informao e documentao (CORTES et al., 1994, p. 171).

Um Grupo de Trabalho da Secretaria de Administrao Federal9 props,

em 1992, a restruturao das Coordenaes de Documentao e Bibliote-
ca. Esta proposta tinha como pressuposto conceitual a Documentao, ou
seja, o conjunto ou cada um dos processos de elaborao e produo, co-
leo e classificao, disseminao e utilizao da informao contida em
documentos de qualquer natureza. Considerava-se assim que tal conceito
abrangeria as rea de Arquivos e Bibliotecas, plasmando-se numa estrutura
de Coordenao de Documentao e Informao. A CDI teria como prin-
cipais atribuies:

9
Subordinada, em 1992, ao Ministrio do Trabalho e Administrao.

130
 gerir a poltica de documentao e informao no mbito da instituio,
garantindo a recuperao da informao, o acesso ao documento e a preser-
vao da sua memria;
normatizar e manter atualizada a sistemtica documental e informacional
da instituio;
estabelecer poltica para aquisio do material destinado ao estudo ou
consulta;
estabelecer poltica de avaliao de documentos no mbito do rgo;
propor a automao dos seus servios ou ainda de sistema informatizados
em rede.
Quadro 13. Estrutura organizacional das Coordenaes de Documentao e Informao
Diviso de Arquivo Diviso de Biblioteca
Servio de Informao ao Usurio Servio de Seleo e Aquisio
Servio de Normatizao e Assistncia Servio de Anlise de Tratamento da
Tcnica Informao
Servio de Arquivo Central Servio de Busca e Fornecimento da
Informao

Em 1993, a Secretaria de Administrao Federal, atendendo solicitao do

Conselho Federal de Biblioteconomia, designou Grupo de Trabalho para
analisar a rea de informao documental nos rgos da administrao
direta do Poder Executivo Federal. As respostas aos questionrios remeti-
dos a dezessete rgos ressaltaram alguns aspectos no que se refere s
estruturas organizacionais dos servios na rea:
Arquivos
encontram-se situados no mbito dos rgos de administrao e ser-
vios gerais, mas em nveis hierrquicos diferentes;
apenas um dos servios dispe de regimento, predominando, portan-
to, a ausncia de definio formal de atribuies;
apenas trs instituies indicam a existncia de relaes formais com
as Coordenaes de Documentao e Biblioteca. Tais relaes, quando exis-
tem, so informais.
Protocolos
11 instituies dispem de servios de protocolo, os quais fazem
parte da administrao geral, sendo as unidades no nvel mais baixo na
hierarquia;
duas instituies informaram a existncia de protocolos setoriais;
duas instituies informaram a existncia de regimento.

131
Reconhecendo que o diagnstico anteriormente elaborado pelo Arquivo
Nacional, atravs do Cadastro Nacional de Arquivos Federais, no apre-
sentava alteraes significativas em direo melhoria dos servios
arquivsticos, o GT conclui seu relatrio considerando ainda as reas de
biblioteca e museus:
Impem-se medidas que sejam viveis e inovadoras, que impliquem uma
redefinio do papel dos servios de informao documental em face das
tecnologias da informao e comunicao atualmente disponveis no pas;
que reconheam e se submetam funo axial que tm os usurios em qual-
quer servio de informao: e, finalmente, que essas medidas incluam o
estabelecimento de uma poltica formal, com base legal e legitimada pelo
consenso, que vise ao desenvolvimento e operao dos servios de informa-
o documental do poder Executivo. Qualquer um desses objetivos haver
de privilegiar: poltica de informao documental para o setor pblico;
estruturao administrativa do setor de informao documental no poder
Executivo; capacitao e desenvolvimento de recursos humanos (CRTES
et al., 1994, p. 176).
No Governo Fernando Henrique Cardoso, o panorama geral de tais estrutu-
ras continua inalterado, favorecendo o caos informacional diagnosticado
por instituies e profissionais da rea de documentao/informao a par-
tir de 1985.
O quadro10 de ministrios que contam, na Administrao Direta, com CDBs
e CDIs o seguinte:
Quadro 14. Ministrios com Coordenaes de Documentao e Biblioteca (CDB)
ou de Documentao e Informao (CDI)

CDB CDI Funes Subordinao Sistema de

arquivsticas Arquivos
Ministrio
Educao x S SAA11 N
Fazenda x S SAA S
Justia x S SAA/CGMI12 S
Planejamento x S SAA/CGSG13 S
Previdncia x N SAA N
Sade x S SAA N
Trabalho x S SAA/CGMI N
Transporte x14 N SAA/CGMI N

10
Conforme consulta base de dados SIORG, do Ministrio da Administrao e Reforma do
Estado, em outubro de 1997.
11
Refere-se s Subsecretarias de Assuntos Administrativos, subordinadas s Secretarias
Executivas dos Ministrios.
12
Coordenao Geral de Modernizao e Informtica.
13
Coordenao Geral de Servios Gerais.
14
CORIN (Coordenao de Informao).

132
Em apenas seis (30%) dos vinte ministrios, h estruturas organizacionais
com a finalidade de uma ao integrada de polticas e prticas de informa-
o, envolvendo Arquivos e Bibliotecas. Em quatorze (70%) ministrios, a
estruturao organizacional da rea arquivstica carece, portanto, de ade-
quada estruturao organizacional. A existncia destas seis estruturas em
nvel hierrquico superior no significa necessariamente a ausncia de uni-
dades organizacionais incumbidas de funes informacionais/arquivsticas
em setores de um dado ministrio. Estas existem, ainda que dispersas ao
longo da hierarquia ministerial.
Em geral, o raio de ao das CDBs e CDIs no atinge os rgos da admi-
nistrao indireta. Vale notar ainda a subordinao destas estruturas s
Subsecretarias de Assuntos Administrativos, configuradas, portanto, como
reas-meio. Observa-se tambm a tendncia a uma intermediao nesta
escala hierrquica, subordinando-se tais estruturas s Coordenaes-Ge-
rais de Modernizao e Informtica. Mesmo nos casos em que se encontram
subordinadas diretamente ao Subsecretrio de Assuntos Administrativos,
estas estruturas jamais tm o status de Coordenao-Geral.
Dos oito ministrios mencionados no quadro anterior, observa-se uma in-
cidncia na rea social, alm do Ministrio do Planejamento, de carter
essencialmente instrumental na conduo do processo poltico-decisrio
governamental. Esta lgica, porm, no explica a ausncia dos demais
ministrios.
O quadro relativo aos ministrios que no se estruturaram pelo modelo
de CDBs ou CDIs, pode ser visualizado a seguir:

133
 Quadro 15. Ministrios que no dispem de CDB ou CDI

Ministrio Unidade Subordinao Funes Sistema

organizacional15 arquivsticas de
arquivos
Presidncia Departamento de Diretoria Geral de S N
Documentao Administrao
MARE16 ----------- ---------- ---------- N
Aeronutica17 ----------- ---------- ----------
Agricultura Diviso de Coordenao de S N
Comunicaes Atividades Gerais da
Administrativas Coordenao Geral
de Servios
Gerais/SAA
Cincia e Diviso de Subsecretaria de S N
Tecnologia Documentao Planejamento e
Oramento N
Diviso de Coordenao Geral S
Comunicaes de Recursos
Administrativas Logsticos/ SAA
Comunicaes18 ---------- ---------- N
Cultura 19 ---------- ------------ ---------- N

Indstria e Diviso de Coordenao de N N

Comrcio Documentao e Desenvolvimento
Biblioteca Institucional da
Coordenao Geral
de Organizao e
Desenvolvimento
Institucional/SAA
Exrcito Arquivo Histrico Secretaria Geral S
Centro de Secretaria Geral N N
Documentao
Marinha Servio de Secretaria Geral S N
Documentao
Geral
Meio Ambiente Diviso de Coordenao Geral S N
Comunicaes de Servios
Administrativas Gerais/SAA
Minas e Energia Diviso de Subsecretaria de N N
Documentao e Assuntos
Biblioteca Administrativos
Relaes Departamento de Subsecretaria Geral S N
Exteriores Comunicaes e do Servio Exterior/
Documentao20 Secretaria Geral das
Relaes Exteriores

15
Levantamento feito a partir do SIORG, em outubro de 1997.
16
O SIORG no disponibiliza informaes verticalizadas sobre o MARE.
17
O SIORG no apresenta nenhum rgo de documentao/informao na Administrao
Direta do Ministrio da Aeronutica.
18
O SIORG no apresenta as denominaes dos rgos no cone de hierarquia disponibilizado.
19
O SIORG no apresenta cone de hierarquia verticalizado.
20
O SIORG no apresenta registro sobre o Arquivo Histrico do Itamaraty.

134
Dentre os rgos de documentao mais elevados nas hierarquias ministe-
riais analisadas, observamos que em quatro destes no so desenvolvidas
funes arquivsticas: Previdncia, Transportes, Indstria e Comrcio e
Minas e Energia. Esta situao provavelmente acirra os problemas
arquivsticos nestes ministrios, embora no necessariamente os atributos
arquivsticos dos rgos de documentao existentes nos demais assegu-
rem polticas e prticas arquivsticas adequadas. O fato de apenas dois
ministrios contarem com sistemas de arquivos (Planejamento e Fazen-
da)21 parece ser um indicador neste sentido.
A teia organizacional que contempla o universo informacional vai, porm,
muito alm dessas estruturas. A consulta base de dados SIORG ilustra o
vasto e diverso aparato organizacional, de hierarquia distinta,22 contem-
plando o universo informacional da Administrao Federal. Assim,
pesquisamos as palavras-chave relacionadas a seguir e obtivemos o seguinte
quadro:
Quadro 16. Unidades organizacionais na reas de documentao/ informao

Palavras-chave Unidades organizacionais

Arquivo 115
Arquivos 5
Biblioteca 121
Bibliotecas 4
Comunicao Administrativa 13
Comunicaes Administrativas 11
Documentao 208
Documentos 25
Informao 350
Informaes 160
Informtica 314
Protocolo 71
Sistemas de Informao 212
O total de registros (1.608) no equivale ao nmero de unidades
organizacionais da Administrao Federal j que, por exemplo, uma Coor-
denao de Documentao e Informao oferece registros s buscas
realizadas em torno das palavras documentao e informao. O mesmo
ocorre quando so pesquisadas, separadamente, as palavras Protocolo e
Arquivo, o que em muitos casos configura uma mesma unidade
organizacional do tipo Seo de Protocolo e Arquivo. No entanto, estes

21
O Sistema Setorial de Gesto de Documentos e Informao do Ministrio da Fazenda
compreende quatro subsistemas: protocolo, arquivo, biblioteca especializada e museu.
22
Coordenaes, Ncleos, Departamentos, Divises, Setores etc.

135
resultados fornecem indicadores para compreenso da complexa teia
organizacional que contempla a questo informacional23 na Administrao
Federal.
A lgica da opacidade prescinde, porm, de estruturas organizacionais for-
malmente dirigidas para tal. Em consulta base de dados SIORG, foram
identificadas apenas duas unidades organizacionais relacionadas explicita-
mente com o sigilo, ambas inseridas na rea militar. No Estado Maior das
Foras Armadas, h um Setor de Documentos Sigilosos, subordinado
Secretaria do Hospital das Foras Armadas. Uma Seo de Assuntos Sigi-
losos foi identificada ao Gabinete da Diretoria do Pessoal Civil, do
Departamento Geral do Pessoal, rgo do Ministrio do Exrcito.
A anlise da babel informacional da Administrao Federal remete-nos
tambm s estruturas sistmicas vigentes.

O SISTEMA DE ADMINISTRAO DOS RECURSOS DE

INFORMAO E INFORMTICA DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL SISP

Em 1994, institudo, pelo Decreto 1.048 de 24 de janeiro, o Sistema de

Administrao dos Recursos de Informao e Informtica da Administra-
o Pblica Federal (SISP) (ver Anexo 4) incumbido do
planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle e a su-
perviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em arti-
culao com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto
da informao pblica federal.
Reproduzindo o modelo vigente, ps-67, de administrao sistmica na
administrao federal, o SISP apresenta a seguinte composio:
rgo central: o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, atra-
vs do DINFOR (Departamento de Informao e Informtica);
Comisso de Coordenao, formada pelos representantes dos rgos
setoriais, presidida por representante do rgo central;
rgos setoriais: representados junto unidade gestora do Sistema pelos
titulares das unidades de modernizao e informtica dos ministrios civis
e equivalentes nos ministrios militares e secretarias da Presidncia da Re-
pblica.24

23
guisa de comparao, foram realizadas buscas em torno das palavras museus (43
registros) e museus (5 registros).
24
Vale observar, conforme pargrafo nico do Art. 1 , que facultada s Foras Armadas
e aos rgos de poltica externa e segurana a incluso, no SISP, dos recursos de
informao e informtica, a critrio dos seus respectivos dirigentes.

136
 rgos seccionais: representados pelos dirigentes dos rgos que atuam
na rea de administrao dos recursos de informao e informtica, nas
autarquias e fundaes.
No se observa a participao da sociedade, especialmente na Comisso de
Coordenao, cuja finalidade propor a formulao de polticas, diretri-
zes e normas relativas ao planejamento e gesto dos recursos do SISP e
assessorar o rgo central do Sistema (Art.1, Portaria SAF 1.807 de 11
maio 1994).
A gesto da informao abordada no mbito do SISP como um tema
estratgico que envolveria uma dimenso diferenciada, embora relaciona-
da com aquela que designa como tecnologia para informao. Assim, o
decreto que institui o SISP designa recursos de informao como os con-
juntos ordenados de procedimentos automatizados de coleta, tratamento e
recuperao da informao e seus respectivos acervos (Art. 2, pargrafo
1, grifo nosso). Como tal, gesto da informao entendida como o es-
foro, em nvel gerencial, para manter a integridade do ciclo da informao
(gerao, coleta, classificao, arquivamento, armazenamento, tratamento
e disseminao) no contexto organizacional e na esfera de atuao do usu-
rio (DINFOR, 1995).
A dicotomizao terica envolvendo recursos de informao e recursos
de informtica sinaliza uma concepo estreita, passando ao largo da no-
o de Gesto de Recursos Informacionais, ou seja,
o planejamento, gerenciamento, previso oramentria, organizao,
direcionamento, treinamento e controle associados com a informao go-
vernamental. O termo abrange tanto a informao propriamente dita, quanto
recursos relacionados, tais como pessoal, recursos financeiros e tecnologia
(CRONIN, 1990, p. 45).
O DINFOR, rgo central do SISP, classifica os sistemas de informao do
setor pblico nos seguintes termos:
sistemas de informaes de registros cadastrais: demogrficos, econmi-
cos, sociais, tributrios, topogrficos etc.;
sistemas de informaes de atividades operacionais: convnios, acordos,
contratos, planos, programas, projetos, oramento, organizao (onde esta-
ria o que classificam como memria institucional), pesquisa etc.;
sistemas de informaes de recursos gerenciais e patrimoniais: pessoal,
material, finanas, bens imveis, arquivo corrente,25 rede escolar, rede
hospitalar etc;
O DINFOR classifica a informao governamental em dois nveis, a partir
de uma concepo dicotomizante da gesto da coisa pblica. No limite,
25
A informao arquivstica permeia os trs sistemas de informao, porm apenas uma
fase do ciclo informacional arquivstico destacada e, ainda assim, como parte de um
dos sistemas.

137
trata-se da forma pela qual o MARE distingue Estado e Governo. Esta frag-
mentao resulta no seguinte quadro:
Quadro 17. Classificao da informao governamental/MARE
Servios Pblicos Servios ao Pblico
Informaes de Estado Informaes de Governo
sade planejamento

educao oramento

agricultura finanas

segurana pessoal

servios gerais

modernizao

DINFOR, 1997
As aes a serem implementadas pelo SISP so visualizadas em dois n-
veis. Em nvel estratgico, referem-se recomendao de polticas e
diretrizes para todos os rgos e atividades do sistema. Em nvel ttico,
dizem respeito adoo de normas e padres sobre a dinmica da informa-
o, compreendendo: racionalizao do fluxo das informaes produzidas
e armazenadas no Governo; compatibilizao dos conceitos estabelecidos
para os atributos das bases de dados de uso pblico; eliminao das restri-
es indevidas de acesso s informaes pblicas; preservao da
privacidade e o sigilo, estabelecidos na legislao vigente.
Na perspectiva de implementao do SISP, pretende-se, desde 1995, a
elaborao de um Plano de Gesto da Informao na Administrao Fede-
ral. Suas diretrizes so:
definir e implantar modelo de gesto dos recursos da informao e
informtica para a Administrao Pblica Federal;
estruturar, em articulao com os rgos competentes, planos de carreira
e cargos indispensveis efetivao e estabilidade dos processos de gesto
da informao e da informatizao do setor pblico federal;
promover o desenvolvimento de pessoal nas reas de informao e
informtica, capacitando-o para o desempenho de suas funes;
promover o desenvolvimento de legislao e normas que garantam a uti-
lizao efetiva da informtica no acesso, tratamento, armazenamento e
disseminao da informao;
definir e propor a institucionalizao da funo informao e informtica
na classificao Funcional Programtica do Oramento da Unio;
tornar acessveis aos cidados e ao Governo, os acervos informacionais da
Administrao Pblica Federal, ressalvados os aspectos de privacidade e
sigilo;
estimular o desenvolvimento do setor de produo e disseminao de in-
formaes, redefinindo papis e abrangncia de rgos e entidades pblicas

138
federais que atuam na rea de prestao de servios de informao e
informtica;
promover a implantao de sistemas de informao de interesse comum
da Administrao Pblica Federal, com prioridade para aqueles voltados
para reas-fim;
estimular a adoo da Arquitetura do POSIG Perfil OSI26 (Open Systems
Interconection) do Governo brasileiro pelos rgos da Administrao
Pblica Federal, visando melhoria da eficcia do poder de compra do
Governo, inclusive pelo referencial que este poder fornecer ao fabrican-
tes nacionais da rea de informtica.
As aes de normatizao e padronizao do SISP possibilitariam:
ampliar a disseminao das informaes governamentais para o cidado;
estabelecer critrios e mtodos para adequao dos custos e preos dos
servios de disseminao das informaes;
incentivar a produo dos servios de disseminao de informaes vi-
sando a incentivar o desenvolvimento deste setor;
mapear os acervos de informaes produzidos e armazenados no Gover-
no;
facilitar a comunicabilidade dos recursos de informao existentes no go-
verno;
integridade das bases de dados e sua disponibilizao social.
Caberia ainda ao SISP promover aes tais como:
racionalizao, compartilhamento e eliminao de redundncias atravs
de Comits de Gesto da Informao: integrao de rgos produtores, usu-
rios intermedirios e finais de dados, interessados em harmonizar seus
esforos (eliminando redundncias, homogeneizando metodologias de co-
leta e/ou tratamento) e otimizar a integrao (utilizando recursos j
existentes, solues j desenvolvidas, compartilhamento de recursos hu-
manos especializados e equipamentos);
integrao e compartilhamento de dados de interesse comum, particular-
mente aqueles referentes a servios j contratados anteriormente que no
necessitam s-lo novamente, se determinada base de dados fosse perma-
nentemente alimentada com as referncias essenciais sobre as contrataes
de servios j ocorridas;
estabelecimento de um diretrio de bases de dados (inicialmente, apenas
do Executivo): envolveria todos os componentes setoriais e seccionais do
SISP, compreendendo um inventrio inicial e um esforo permanente para
garantir sua atualizao, alm do processo de normalizao e padronizao
para a gerao das novas bases de dados a serem criadas a partir de ento.
26
A este respeito, ver item Recursos Tecnolgicos no prximo captulo.

139
O SISP estimularia um processo de institucionalizao da gesto da infor-
mao que apresentaria as seguintes variveis:
matricial: no seu sentido horizontal, diz respeito atuao da Gesto da
Informao como funo normativa e harmonizadora em todo o Poder Exe-
cutivo Federal, atravs do SISP. Verticalmente, esta matriz refere-se ao
processo de aplicao da Gesto da Informao no mbito de cada institui-
o, cabendo a conduo do processo ao gestor da informao local.
tecnolgica: pressupe o uso de tecnologias para informao dispon-
veis e acessveis, otimizando o ciclo informacional em todas as suas fases.
organizacional: refere-se s condies mnimas de autoridade e responsa-
bilidade que a funo de Gesto da Informao deve possuir para exercer
efetivamente o seu papel. O exerccio dessa funo pressupe um relacio-
namento permanente e direto com o nvel estratgico da organizao a que
pertence.
gerencial: relaciona-se com as formas de atuao da Gesto da Informa-
o, centrada na participao dos nveis gerenciais nos processos de tomada
de deciso, inclusive aqueles voltados para mudanas organizacionais.
poltico-estratgico: Considera-se que o nvel poltico-estratgico das
organizaes, mais do que exige, na realidade, carece de recursos
informacionais permanentes, freqentes, que retratem a dinmica
organizacional na sua essncia (DINFOR, 1995).
Observa-se, uma vez mais, a situao tpica dos megassistemas de infor-
mao que so constitudos sem a definio prvia de polticas de
informao. Por outro lado, o peso da sua lgica imobilizadora impede sua
implementao, como ocorre com o Sistema Nacional de Arquivos (JAR-
DIM, 1994).
Em entrevista com tcnicos do MARE,27 realizada em Braslia, em outu-
bro de 1997, as aes do SISP foram analisadas. Entre outros aspectos
apontados, vale ressaltar:
foram iniciadas articulaes com diversas agncias em torno da questo
da Gesto da Informao, mas limitaes de recursos oramentrios im-
possibilitaram prosseguir neste sentido: a parte de Gesto da Informao
ficou um pouco prejudicada..., privilegiando-se uma linha de adminis-
trao de dados.
mais uma vez, s teria sido possvel atuar em nvel de infra-estrutura,
assinalando como aspecto positivo maior interoperabilidade: hoje os sis-
temas do governo vo poder interoperar, vo se conectar....
considera-se como um avano um maior grau de articulao com agncias
como o IBGE e o Inmetro e, ao contrrio, a ausncia de relaes com o
IBICT.

27
Optou-se por preservar a identidade dos tcnicos entrevistados.

140
 avanou-se na possibilidade de comercializao da informao pblica
para gerar recursos prprios:
aqueles dados que fossem agregados, que o Governo investisse toda uma
tecnologia de engenharia de informao, de produo, que eles fossem
disponibilizados como ndices, indicadores de segmentos da sociedade civil
organizada com essas informaes, montassem negcios, auferiam lucros,
estes dados seriam passveis de comercializao, no aqueles dados que a
Constituio garante, individuais... Era uma linha pra gente quebrar a nossa
rotina de perder oramento toda a hora...
estabeleceu-se um subprograma informao e informtica no oramen-
to da Unio;
no logrou-se, porm, uma poltica de informao.
Ns fomos atropelados em duas coisas. O primeiro por resultados imedi-
atos... Isso mudana cultural. E outro lado, que a gente foi atropelado, foi
pela febre de Internet. De repente, isso virou a sada e o remdio para todos
os males em questo de disseminao da informao... Ns j estivemos
muito mais perto do conceito de poltica de informao governamental do
que hoje. Ns retroagimos. Dois anos depois, voc est vendo, e no evolu-
mos. Ao contrrio, involumos....

O SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS E O CONSELHO

NACIONAL DE ARQUIVOS

Os arquivos do Administrao Pblica Federal integram o Sistema Nacio-

nal de Arquivos SINAR (ver anexo), institudo pela Lei 8.519/91 e
regulamentado mediante o Decreto 1.173 de 29 de junho de 1994 que dis-
pe ainda sobre o funcionamento do Conselho Nacional de Arquivos
(CONARQ).
O Sistema Nacional de Arquivos tem por finalidade implementar a polti-
ca nacional de arquivos pblicos e privados, visando gesto, preservao
e ao acesso aos documentos de arquivo (art.10, grifo nosso).28 O SINAR
apresenta a seguinte composio:
Arquivo Nacional;
arquivos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio;

28
Conforme j abordamos em Sistemas e Polticas pblicas de arquivos no Brasil, verifica-
se uma situao ambgua, do ponto de vista jurdico e poltico j que, no artigo 18 da Lei,
compete ao Arquivo Nacional acompanhar e implementar (grifo nosso) a poltica nacional
de arquivos. De qualquer forma, considerando-se a abordagem sistmica, entende-se
que no cabe ao Sistema implementar polticas arquivsticas. Sua funo favorecer a
execuo destas polticas pelos rgos que o compem mediante um processo de
interao sistmica. Um sistema como o proposto no um rgo executor de polticas
pblicas (1994, p. 82).

141
 arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio;
arquivos do Distrito Federal e dos Poderes Executivo, Legislativo e Judi-
cirio;
arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo;
pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, mediante convnio com o
rgo central.
O Conselho Nacional de Arquivos, rgo central do SINAR, tem por fina-
lidade definir a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, bem
como exercer orientao normativa visando gesto documental e prote-
o especial aos documentos de arquivos (art.1). Entre outras competncias
do CONARQ, vale ressaltar algumas que sustentam mais incisivamente a
sua finalidade:
estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Ar-
quivos (Sistema Nacional de Arquivos), visando gesto, preservao e
ao acesso a documentos de arquivo;
promover o inter-relacionamento de arquivos pblicos e privados com
vistas ao intercmbio e integrao sistmica das atividades arquivsticas;
propor ao Ministro de Estado da Justia dispositivos legais necessrios ao
aperfeioamento e implementao da poltica nacional de arquivos pbli-
cos e privados;
estimular programas de gesto e de preservao de documentos pblicos
de mbito federal, estadual e municipal, produzidos ou recebidos em de-
corrncia das funes executiva, legislativa e judiciria;
estimular a implantao de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, bem como nos estados, no distrito federal e nos
municpios.
Vinculado ao Arquivo Nacional, o CONARQ composto por dezesseis
membros representantes do Governo Federal (Poder Executivo, Poder Ju-
dicirio, Poder Legislativo e Arquivo Nacional), dos arquivos pblicos
municipais, arquivos pblicos estaduais, Associao dos Arquivistas Bra-
sileiros, universidades mantenedoras de cursos de Arquivologia e instituies
no-governamentais que atuam na rea de ensino, pesquisa, preservao
ou acesso a fontes documentais.
Alm de um rgo deliberativo, o CONARQ tem funes executivas como
rgo central do Sistema Nacional de Arquivos. s funes polticas so
acrescidas as de carter tcnico-normativas mediante a constituio de c-
maras tcnicas e comisses especiais com a finalidade de elaborar estudos
e normas necessrias implementao da poltica nacional de arquivos
pblicos e privados e ao funcionamento do SINAR (art. 8).
O CONARQ, nos seus dois anos e meio de atividade, tem atuado funda-
mentalmente mediante Cmaras Tcnicas. Consideradas de carter
142
permanente, estas Cmaras tm por finalidade elaborar estudos e normas
necessrias implementao da poltica nacional de arquivos pblicos e
privados, bem como ao funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos
SINAR.29 Tais Cmaras so as seguintes:
Cmara Tcnica de Classificao de Documentos:30 elabora e analisa pla-
nos de classificao de documentos de arquivo, visando organizao
sistemtica dos acervos arquivsticos.
Cmara Tcnica de Avaliao de Documentos: visa a propor critrios de
avaliao de documentos e a elaborar planos de destinao e tabelas de
temporalidade.31
Cmara Tcnica de Documentos Eletrnicos: visa a propor instrumentos
legais, normas e procedimentos tcnicos para utilizao da Informtica nos
arquivos, visando gesto, disseminao de informao, bem como
definio do valor probatrio e preservao dos documentos eletrnicos.
Cmara Tcnica de Conservao de Documentos: voltada para as deman-
das de normatizao e criao de instrumentos metodolgicos, tcnicos e
normativos visando questo da preservao dos suportes fsicos dos acer-
vos documentais dos arquivos pblicos e privados.
Cmara Tcnica de Capacitao de Recursos Humanos: pretende traar
estratgias de treinamento e aperfeioamento dos recursos humanos envol-
vidos com as atividades dos servios arquivsticos pblicos, e subsidiar as
Universidades, apontando as necessidades destes servios quanto forma-
o profissional do arquivista.
Alm das Comisses Tcnicas foram criadas Comisses Especiais, de ca-
rter temporrio, responsveis pelo exame de assuntos especficos.
Comisso Especial para Reviso da Legislao sobre Microfilmagem: cons-
tituda com o objetivo de realizar o ajuste das normas vigentes s novas
tecnologias. Os trabalhos da Comisso resultaram no decreto 1.799 de 30
de janeiro de 1996, publicado no Dirio Oficial da Unio de 31 de janeiro
de 1996, que d novo regulamento Lei 5.433/68.
Comisso Especial de Acesso e Sigilo Informao de Arquivos: esta
Comisso teve por incumbncia propor a regulamentao do Captulo V da

29
Conforme http://www.mj.gov.br ( 2912/97)
30
Esta Cmara se encarregou de analisar e padronizar o Cdigo de Classificao de
Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica Federal: Atividades-Meio,
elaborado pelo Arquivo Nacional e a antiga Secretaria de Administrao Federal (SAF),
a fim de que este pudesse ser implantado nos rgos do Poder Executivo Federal. O
Cdigo foi publicado no Dirio Oficial da Unio, de 29 de maro de 1996 (suplemento ao
n 62), e encontra-se em implantao em alguns rgos federais.
31
A Cmara preparou o documento tcnico intitulado Temporalidade e Destinao de
Documentos de Arquivo Relativos s Atividades-Meio da Administrao Pblica Tabela
Bsica, publicado no Dirio Oficial da Unio, de 29 de maro de 1996 (suplemento ao n
62).

143
Lei 8.159/91, que trata do acesso aos arquivos pblicos e ao grau de sigilo
dos documentos produzidos pelos rgos pblicos e instituies de carter
pblico. O trabalho da Comisso resultou no Decreto 2.134 de 24 de janei-
ro de 1997 (ver Anexo 3), dispondo sobre documentos sigilosos.
Comisso Especial para regulamentao do Captulo III da Lei 8.159/91,
relativo aos arquivos privados: visa a instituir critrios e efeitos decorren-
tes da identificao, pelo Poder Pblico, de arquivos privados de interesse
pblico e social que contenham documentos relevantes para a histria, a
cultura e o desenvolvimento nacional.
O Conselho Nacional de Arquivos aprovou tambm sete resolues (ver
Anexo 6) versando sobre aspectos tcnicos da gesto de arquivos pblicos.
Observa-se, portanto, que o CONARQ tem atuado privilegiando uma di-
menso tcnica, talvez em detrimento de uma dimenso poltica. At o
momento, nenhum documento proveniente do CONARQ exps elementos
conceituais e operacionais em torno da poltica nacional de arquivos. Para-
lelamente, observa-se um maior esvaziamento poltico do Arquivo Nacional.
Como observa um dos profissionais da informao entrevistados em outu-
bro de 1997,
h uma confuso de competncias do que Arquivo Nacional, o que
CONARQ (...) O Arquivo Nacional no tem o poder que ele deveria ter (...)
Ento, o que acontece? O que ele poderia fazer, ele joga pro CONARQ. O
CONARQ tem mais at poder do que ele. Isso pssimo...Ele est pssimo
no lugar em que ele est, na Justia. (...) o Arquivo Nacional est mal
posicionado, tem pouca gente, pouco recurso...
Ainda em fase de projeto, o Sistema Federal de Arquivos (SIFAR) tem
como rgo central e normativo o Arquivo Nacional, sendo um subsistema
do Sistema Nacional de Arquivos com a finalidade de assegurar a gesto,
a preservao e o acesso s informaes e aos documentos dos arquivos do
Poder Executivo Federal (art.1). Integram o SIFAR (art.4), alm do Ar-
quivo Nacional:

rgos setoriais
as unidades centralizadoras dos servios arquivsticos nos rgos e entida-
des da Presidncia da Repblica, dos Ministrios, Autarquias e Fundaes,
responsveis pelo gerenciamento de atividades de arquivos no que tange
aos documentos em fase corrente e intermediria, bem como as atividades
de controle das informaes para fins de atendimento aos usurios;

rgos seccionais
as unidades responsveis pelo recebimento, registro, controle de tramitao
e arquivamento dos documentos que atuem descentralizadamente em rela-

144
 o ao rgo setorial, considerados a complexidade organizacional e o grau
de autonomia do rgo ou entidade.
Prev-se a integrao ao SIFAR das unidades centralizadoras dos servios
arquivsticos nas empresas pblicas e sociedades de economia mista.
A finalidade bsica do SIFAR, em exame pelo MARE, atuar como ins-
trumento para a implementao da poltica arquivstica do Governo Federal.
Como rgo central do SIFAR, cabe ao Arquivo Nacional (A POLTICA,
1997) entre outras competncias:
normalizar, orientar e supervisionar as atividades relativas gesto,
preservao, ao recolhimento e ao acesso aos documentos pblicos em fase
corrente, intermediria e permanente;
promover junto aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal
a transferncia de tecnologia especializada na rea arquivstica;
orientar e supervisionar a estruturao do Sistema no mbito dos rgos e
entidades;
elaborar cdigo de classificao de documentos de arquivo e a tabela de
temporalidade das atividades comuns, bem como orientar a sua aplicao;
orientar e supervisionar a elaborao e a aplicao de cdigo de classifi-
cao de documentos de arquivos e tabelas de temporalidade das atividades
especficas;
autorizar a eliminao de documentos pblicos de acordo com os prazos
de guarda e destinao estabelecidos em decorrncia das atividades de ava-
liao e seleo de documentos de arquivos.
H um evidente conflito de competncias entre o SISP, de um lado, e, de
outro, o SINAR e o SIFAR. Mais que isso, entre os rgos centrais de am-
bos os sistemas, respectivamente o MARE e o Arquivo Nacional. Este
contencioso encontra suas razes na prprio histrico de ambos os organis-
mos e sua insero na Administrao Federal.
O lcus perifrico do Arquivo Nacional no mbito da Administrao Fede-
ral torna-o mais frgil diante do MARE, em funo do volume
organizacional e poltico deste. Quando foi instituda a segunda proposta
de Sistema Nacional de Arquivos (1978), a possibilidade de conflito no se
esboava, dada a ausncia de projetos do Arquivo Nacional at ento. Ao
se pretender como rgo normativo das atividades arquivsticas do Gover-
no Federal, o Arquivo Nacional esbarra num DASP menos portentoso que
na sua primeira fase de atuao. Ainda assim, o DASP era dotado de uma
visibilidade poltica e legal capaz de gerar uma situao de esquizofrenia
institucional com a aprovao de dois sistemas que expressavam o conflito
de competncias ainda persistente.

145
O MARE assume a gesto de documentos como uma tarefa do SISP, ace-
nando para o Arquivo Nacional com uma parceria, embora posicionando-se
como o agente normativo da rea na Administrao Federal.
O DINFOR/MARE e o Arquivo Nacional e as demais reas de informao
documental existentes nos rgos pblicos federais devem buscar, em con-
junto, os mecanismos necessrios para a definio de projetos voltados
gesto de documentos, promovendo estudos que viabilizem a elaborao de
normas e procedimentos, que venham proporcionar a racionalizao das
atividades desenvolvidas nestas reas, sob a forma de sistema (DINFOR,
1995, p. 4).
O conflito persiste atualmente com ambos os atores tendo suas competn-
cias reafirmadas e ampliadas nos anos 90, ainda que tais atributos no
correspondam a uma efetiva poltica arquivstica para a Administrao Fe-
deral.

A INFORMAO E A REFORMA DO ESTADO

Na apresentao do Plano Diretor da Reforma do Estado, o Presidente da

Repblica destaca que, entre outras conseqncias nefastas, as reformas
administrativas ocorridas aps 85 desorganizaram centros decisrios im-
portantes, afetaram a memria administrativa, a par de desmantelarem
sistemas de produo de informaes vitais para o processo decisrio go-
vernamental (BRASIL. MARE, 1995, p. 10). Tal posicionamento pressupe,
portanto, que o chefe do Executivo Federal imprime destaque memria
da Administrao Federal e reconhece o papel da informao na conduo
do Governo.
O Projeto de Reforma do Estado contempla a informao basicamente em
trs projetos a serem conduzidos pelo MARE.
O Projeto Cidado visa a aperfeioar as relaes entre a Administrao
Pblica e o cidado, simplificando obrigaes de natureza burocrtica,
implementando dispositivos de reclamaes e sugestes do cidado sobre
a qualidade dos servios pblicos, minimizando o tempo de espera do cida-
do para ser atendido etc. O Projeto Cidado prev ainda a implementao
de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso
aos servios pblicos.
Um outro projeto, abordado no prximo captulo, a Rede de Governo,
uma moderna rede de comunicao de dados.(...) de forma a poder repassar
Sociedade em geral e aos prprios rgos do Governo, a maior quantida-
de possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior
eficincia na conduta dos negcios de Estado (BRASIL. MARE, 1995,
p. 80).

146
O Plano Diretor destaca ainda os mecanismos de controle e informao
gerenciais, ou seja, os sistemas administrativos que abrangem diversas re-
as:
o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional;
a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais;
o oramento de investimentos;
o planejamento de aes do Governo;
a movimentao do cadastro de fornecedores, de preos e do catlogo de
materiais e servios;
o fornecimento de informaes sobre a organizao governamental e suas
macroatribuies.
Segundo o Plano Diretor, estes sistemas
no tm exercido a funo de instrumentos de apoio tomada de deciso.
necessrio um projeto que permita a interligao e o redirecionamento es-
tratgico dos diversos sistemas de informao, de forma a incorporar os
novos conceitos de gesto do aparelho do Estado. Alm de estabelecer pa-
dres de integrao e de suporte tecnolgico adequados ao desenvolvimento
de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar in-
formaes coletadas de forma coerente e sem duplicidade e processadas
com segurana e eficincia, que possuam um carter gerencial e sejam
disponibilizadas para toda a administrao pblica. Aumentando a
confiabilidade e diminuindo os custos destes sistemas, ser possvel torn-
los acessveis sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da
administrao pblica (BRASIL. MARE, 1995, p. 82).
Estes projetos apresentam um evidente potencial no sentido de se alterar o
caos informacional da Administrao Federal. Sua lgica, porm, esbarra
em limites de ordem conceitual e poltico-administrativa.
Tais propostas passam ao largo do quadro geral do setor de informao
documental da Administrao Federal. Arquivos, bibliotecas e centros de
documentao so ignorados em sua dimenso informacional e poltico-
organizacional.
O vis privilegiado pelo Plano Diretor o da administrao de dados com
elevado suporte de recursos tecnolgicos, incluindo-se a Internet como fa-
tor de transparncia governamental. Em outras palavras, no h integrao
entre um sistema que oferea informaes sobre um dado ministrio para o
cidado e as demandas deste no sentido de obteno de uma informao
arquivstica a que tem direito. Na ante-sala do ministrio pode-se encontrar
um quiosque informatizado e amigvel com informaes sobre a obten-
o de aposentadoria, mas, muito provavelmente, o cidado no encontrar,
nos arquivos do rgo, os documentos de que necessita para tal.

147
O Plano Diretor, em nenhum momento, aponta para uma poltica de infor-
mao no Governo Federal. A informao no constitui parte do ncleo
estratgico do Estado, proposto pela Reforma. O Plano sequer reconhece a
informao como um setor do Estado, tal como o faz em relao arreca-
dao de impostos, administrao financeira e de pessoal, relaes exteriores,
segurana pblica etc. Na verdade, o Plano Diretor despolitiza a informa-
o governamental. Reconhece sua importncia, enquanto objeto das
tecnologias da informao e reduzida a uma questo operacional. A infor-
mao no concebida como uma questo de Estado. Tampouco fica claro,
no Plano Diretor, se a informao efetivamente uma questo de Governo.
Nos ltimos trs anos, a Administrao Federal vem estimulando a
terceirizao de servios de informao documental, delegando ao merca-
do uma srie de aes do setor informacional. Por outro lado, at o momento,
no se pode afirmar que os projetos propostos no campo da informao
pelo Plano Diretor tenham sido viabilizados. Simultaneamente, a memria
da Administrao Federal, especialmente a que se encontra nos arquivos,
continua em processo de desmantelamento.
Verificamos, portanto, que a Administrao Federal dispe de uma ampla
rede de estruturas formais direcionadas documentao e informao,
inclusive os arquivos. Tais estruturas, porm, refletem a ausncia de polti-
cas de informao. Nos termos em que se encontram configurando uma
babel organizacional com alto grau de desarticulao, superposies,
indefinies de ordem conceitual etc tais agncias tendem a se consti-
tuir em instrumentos e reservas da opacidade. Tampouco o projeto de
Reforma do Estado contempla esta situao. Provavelmente, torna-a ainda
mais complexa.

148
 7 A CONSTRUO DA
OPACIDADE: A GESTO DA
INFORMAO NA
ADMINISTRAO
FEDERAL

Por toda a parte, em todas as atividades, as

ordenanas administrativas, dissimuladas em
leis, decretos, avisos, ordenam a vida do pas
e das provncias, confundindo o setor privado
ao pblico. Os regulamentos, com a feio
francesa, ainda quentes da traduo, com
mincia e casusmo, inundam as reparties,
o comrcio, a agricultura. Da mole de
documentos, sai uma organizao
emperrada, com papis que circulam de mesa
em mesa, hierarquicamente, para o controle
de desconfianas recprocas (FAORO, 1973).

Os dispositivos que favorecem a produo e reproduo da opacidade

informacional na Administrao Federal apresentam uma relao pro-
funda com a maneira pela qual o conjunto das organizaes gera e
utiliza as informaes que produz e acumula no curso das suas aes.
Enquanto expresso resultante da atividade cotidiana do Estado, a in-
formao arquivstica traduz, nos termos em que gerenciada (ou
negligenciada), os diversos matizes entre a transparncia e a opacida-
de. No caso da Administrao Federal, a periferizao da transparncia
reflete a prpria periferizao dos arquivos federais. Isto pode ser ob-
servado a seguir, considerando-se o quadro de recursos humanos, legais
e tecnolgicos disponveis.

OS ARQUIVOS DA ADMINISTRAO FEDERAL

A situao dos arquivos pblicos no pas tem sido objeto de diversos

diagnsticos nas duas ltimas dcadas. Saiu-se de uma fase
impressionista, na qual as mazelas que atingem os arquivos eram de-
nunciadas a partir de casos especficos para uma etapa em que a
complexidade do problema foi identificada com maior preciso quan-
titativa e qualitativa.

149
Ao longo dos ltimos 20 anos, diversos diagnsticos vm denuncian-
do a progressiva corroso da situao arquivstica, desde os acervos
acumulados aos documentos em fase de produo, passando pela pre-
cariedade organizacional, tecnolgica e humana relacionada a este
quadro. Uma das expectativas quando da elaborao destes diagnsti-
cos era a de produzir, de um lado, formas preliminares de acesso a
estoques documentais dispersos e, de outro, fornecer indicadores para
polticas pblicas que permitissem a superao do quadro denunciado.
A superao da ditadura militar e a expectativa de democratizao do
pas forneceram elementos fundamentais a uma certa politizao da
questo, a partir, sobretudo, de dados obtidos nestes diagnsticos.
No que se refere ao universo federal, um dos mais completos foi o
diagnstico1 realizado por tcnicos da Diviso de Pr-Arquivo do Ar-
quivo Nacional em 1989.
Os resultados indicaram a existncia de 106.405 metros lineares nes-
tes rgos, do perodo de 1754 a 1989, sendo 62.206 metros lineares
no Rio de Janeiro e 44.109 em Braslia. O universo pesquisado teve a
Quadro
seguinte 18. Arquivos federais no Rio de Janeiro e em Braslia
abrangncia:
Cidade rgo Arquivo Depsito
Rio de Janeiro 93 141 198
Braslia 50 66 111
total 143 207 309

Diversos dados ento coletados ilustram uma situao arquivstica que,

aps cerca de dez anos, considera-se ter sido ampliada, em decorrn-
cia de reformas administrativas que no contemplaram o tema ou como
resultado das aes implementadas no Governo Collor. Entre outros
dados do Cadastro Nacional de Arquivos Federais, vale sublinhar:
ausncia de padronizao de normas e procedimentos que orientas-
sem a conduo das atividades arquivsticas na administrao federal;
a maior parte das instituies cadastradas no dispunha de condies
tcnicas para proceder avaliao documental, sendo raras as que con-
tavam com comisso de avaliao;

1
Cadastro Nacional de Arquivos Federais. Braslia: Presidncia da Repblica, 1990. Este
diagnstico, como os demais citados a seguir, referem-se exclusivamente a rgos da
Administrao Federal no Rio de Janeiro e/ou Braslia. Apesar da concentrao de
rgos e servidores federais nestas duas cidades, tomando-se os dados coletados como
amostra, pode-se estimar a complexidade da situao arquivstica do Governo Federal
em todo o pas.
150
 um enorme volume de documentos aparentemente desnecessrios en-
contrava-se acumulado, provavelmente sem significados para uso
administrativo ou para a pesquisa cientfica;
a eliminao indiscriminada de documentos foi considerada uma pr-
tica freqente;
as pssimas condies dos depsitos contriburam de forma decisiva
para a destruio de documentos;
as formas de armazenamento e acondicionamento da documentao
refletiam a falta de padronizao e a insuficincia de recursos materiais
disponveis;
um alto grau de desorganizao e disperso de acervos, favorecidas
pela multiplicidade de arquivos que, por outro lado, levaram pulveri-
zao de servios;
reduzido nmero de documentos de natureza tcnica (resultantes de
atividades-fins) sob a guarda dos arquivos: na maioria dos casos en-
contravam-se nas bibliotecas ou centros de documentao;
87% dos arquivos no Rio e 76% em Braslia no apresentavam ne-
nhum plano de classificao dos documentos por assunto, estando
organizados segundo as espcies documentais, na maioria das vezes
em ordem cronolgica e/ou numrica;
apenas 16% dos rgos no Rio e 10% em Braslia possuam docu-
mentos especiais (mapas, plantas, fotografias, filmes etc);
dos arquivos no Rio e 13% de Braslia eliminavam a documentao
aps a microfilmagem;
a informatizao no Rio atingia 3% dos arquivos e 36% dos protoco-
los e, em Braslia, alcanava 8% dos arquivos e 53% dos protocolos;
Quadro
apenas 11% 19. Acesso
dos rgos aos possibilitavam
arquivos federais nooRio de Janeiro
acesso e em Braslia
pblico s informa-
es sob sua guarda.2 Entre os que permitiam Braslia
o acesso,
Rio de Janeiro
o usurio foi
assim caracterizado:
pblico em geral 8% 11%
estudantes: 11% 11%
pesquisadores cientficos 9% 7%
servidores (outros rgos) 24% 12%
servidores (do prprio rgo) 48% 59%

2
Atualmente o Arquivo Nacional armazena cerca de 26 km no Rio de Janeiro e 14 km em
Braslia, dos quais grande parte ainda inacessvel ao cidado.
151
 dadas as condies existentes, os arquivos respondiam com dificul-
dades s demandas de informao do rgo, implicando escassa
alocao de recursos para o desenvolvimento de suas atividades.
A Reforma Administrativa do Governo Collor provocou uma violenta
desorganizao na Administrao Federal, atingindo profundamente o
setor de informao documental. Um Grupo de Trabalho, composto
por representantes da Secretaria de Administrao Federal, Arquivo
Nacional e Biblioteca Nacional, foi formado em maio de 1990 para
orientar o procedimento arquivstico e biblioteconmico adequado
destinao dos documentos das entidades extintas.
O Arquivo Nacional, atravs da sua Diviso de Pr-Arquivo, realizou
no Rio de Janeiro e em Braslia, de junho a agosto daquele ano, o
levantamento de 23km de documentos com datas-limite de 1920 a 1990,
armazenados nos rgos extintos.
A situao encontrada no Rio de Janeiro revelou como aspectos prin-
cipais:
condies gerais de organizao dos acervos bastante deficientes (35%
no possuam ordenao baseada em classificao por assunto, difi-
cultando a identificao dos documentos);
60% dos acervos no possuam instrumentos que viabilizassem o aces-
so informao;
foram quantificados 9.808 metros lineares com datas-limite de 1927 a
1990, alm de 458 mil unidades de documentao especial (fotografi-
as, mapas, filmes fitas magnticas etc.);
os acervos encontravam-se armazenados e acondicionados de forma
inadequada;
55% da documentao especial encontrava-se armazenada sem qual-
quer tipo de acondicionamento.
Em Braslia, o levantamento destacou :
11.844 metros lineares de documentos nos nove rgos extintos;
59% dos acervos no possuam instrumentos de recuperao da in-
formao;
55% dos acervos no apresentavam ordenao, e 37%, uma organi-
zao numrico-cronolgica, perfazendo um total de 92% de
documentos cuja organizao implicava dificuldades seleo para
destinao;
44% dos documentos encontravam-se no cho, e 48%, em pastas de
papelo.
Nos ltimos sete anos, parte destes acervos foram recolhidos ao Arqui-
vo Nacional quase sempre sem os critrios adequados ampliando

152
os problemas desta instituio na gesto do patrimnio documental
arquivstico. Diversos acervos, porm, encontram-se ainda nos minis-
trios, em precrias condies. A insuficincia de instalaes fsicas
do Arquivo Nacional no Rio de Janeiro e em Braslia no possibilita a
continuidade do processo de recolhimento. Por outro lado, muitos des-
ses acervos permanecem nos ministrios por se referirem a funes
governamentais que persistiram aps a Reforma Administrativa, assu-
midas por rgos que sucederam entidades extintas.
O trabalho de Oliveira (1997) traz novos elementos para a caracteriza-
o da situao arquivstica da Administrao Federal. Sua pesquisa
engloba 41 rgos, sendo 21 da administrao direta, 11 autarquias e 9
fundaes, todos situados em Braslia. Entre outros aspectos mencio-
nados na pesquisa, vale observar:
27 (66%) rgos no dispem de sistemas de arquivos;
28 (68%) rgos no contam com Cdigo de Classificao de Docu-
mentos;
23 (56%) rgos no realizam avaliao e seleo de documentos;
dos 18 (44%) rgos que realizam avaliao e seleo de documen-
tos, 7 (39%) o fazem sem a elaborao de tabela de temporalidade e
11 (61%) com comisso de avaliao;
31 (75%) rgos contam com algum tipo de instrumento de recupera-
o da informao (listagens, fichrios, bases de dados etc.);
21 (51%) rgos contam com normas para as atividades arquivsticas.
Ainda que, a partir de 1985, alguns avanos possam ser identificados
na gesto dos arquivos federais, o quadro identificado continua a sina-
lizar uma situao de caos informacional. Como observa Souza (1995,
p. 172-173),
Os problemas arquivsticos principais dos rgos governamentais observa-
dos (...) so, em geral, dois: a perda do controle do acervo e a dificuldade de
acessar as informaes.
A tradio da burocracia brasileira, disseminada em toda a administrao p-
blica, com pequenas e raras excees, sustentou e reproduziu a falsa idia de
que a atividade arquivstica uma operao de segunda linha. O trabalho nos
setores de registros e controle da tramitao de documentos e nos arquivos
mortos entendido com uma punio. O preconceito e as condies de
trabalho reforam esse sentimento.
Os arquivos federais, apesar de todo discurso poltico-legal da demo-
cratizao da informao, continuam como reserva de opacidade, mais
prximos da metfora que os identifica como arquivos mortos ou
latas de lixo da administrao pblica. Os elementos que envolvem
os recursos humanos acionados pelo Estado para esta atividade vm
de encontro a este quadro, como analisaremos a seguir.

153
 Quadro 20. Nvel
RECURSOS de escolaridade dos servidores nos arquivos federais/1990
HUMANOS

situao revelada pelo Cadastro Rio de Janeiro

Nacional BrasliaFederais em
de Arquivos
1990 correspondia um quadro de recursos
Curso de Arquivologia 11% humanos cujas
2% caractersti-
cas constituem uma varivel fundamental no processo de opacizao
Capacitao arquivstica
informacional: 22% 41%
1 grau 18% 19%
2 grau 53% 52%
3 grau 29% 29%

Em 1993, a Escola Nacional de Administrao Pblica realizou levan-

tamento em arquivos, bibliotecas e protocolos de 14 ministrios em
Braslia.
Foram identificados 36 servidores atuando nos setores de arquivos. O
total de servidores nos setores de arquivos correspondia a apenas 16%
do total de servidores das trs reas pesquisadas O quadro de escolari-
dade dos servidores foi o seguinte:
- oito (22%) com primeiro grau;
- 19 (57%) com segundo grau;
- nove (25%) com terceiro grau;
- os servidores de nvel universitrio atuando em arquivos
correspondiam a 4% do total dos servidores das trs reas (nas biblio-
tecas este percentual alcanou 18%).
Nos servios de protocolo, foram identificados 84 servidores (38% das
trs reas), dos quais 12 (14%) tm nvel universitrio, 52 (62%), o
segundo grau e 20 (24%), o primeiro grau.
Observa-se, neste caso, que a alocao quantitativa e qualitativa de
recursos humanos tende a ser maior na gesto dos documentos em fase
de tramitao do que na administrao dos acervos arquivsticos acu-
mulados. Tomando-se, porm, os setores de arquivos e protocolos como
um mesmo campo no qual so desenvolvidas aes de gesto da infor-
mao arquivstica, o total de servidores chegaria a 120. Isto equivale
a uma mdia de 8,5 servidores por ministrio, envolvidos com a gesto
da informao arquivstica. O quadro adquire contornos mais graves
quando se considera a ausncia de formao especfica e de progra-
mas de capacitao.
Nas 41 organizaes federais pesquisadas por Oliveira (1997), foram
identificados 259 servidores atuando em setores arquivsticos. O nvel
de escolaridade encontrado foi o seguinte (1997, p. 55):

154
Quadro 21. Nvel de escolaridade dos servidores em arquivos federais/1997
Escolaridade Quantidade %
1 grau 67 25.8%
2 grau 124 47.8%
3 grau 64 24.7%
Ps-graduados 4 1,5%
Total 259 100%

Nesta pesquisa, foram identificados, entre os 68 servidores de nvel

superior, 10 graduados em Arquivologia (14,7%), o que revela uma
alterao significativa em relao a levantamentos anteriores. O mes-
mo ocorre em termos de capacitao tcnica, com 107 servidores (41%)
j tendo realizado algum curso na rea arquivstica. Uma das razes
que talvez expliquem os melhores ndices de qualificao de recursos
humanos na pesquisa de Oliveira (1997) seja a alta incidncia de r-
gos da administrao indireta no universo investigado. A situao
arquivstica nos rgos da administrao indireta em geral mais
dotados de recursos tende a ser menos grave que na administrao
direta. 3 As pesquisas anteriores s contemplaram rgos da adminis-
trao direta.
Os respondentes apontaram como principais problemas para o desen-
volvimento de suas atividades (OLIVEIRA, 1997, p. 82):
Quadro 22. Principais problemas apontado pelas unidades de arquivos
Principais problemas Quantidade
falta de pessoal 30
falta de espao fsico 17
falta de infra-estrutura 12
falta de apoio institucional 8
cultura organizacional 5
falta de recursos informticos 4
falta de instrumentos tcnicos 4
outros 11

Foram sugeridas como alternativas para soluo dos problemas dos

arquivos (OLIVEIRA, 1997, p. 83):

3
A este respeito, ver Captulo 5.

155
 Quadro 23. Alternativas de solues para os problemas arquivsticos
Solues Quantidade
nenhuma 15
pedidos aos superiores 7
treinamento de pessoal 3
contratao de terceiros 4
trabalho de conscientizao 2
outros 10

Como assinala Oliveira (1997, p. 88), aps observar o preocupante

nmero de rgos que afirmam no estar empenhados em busca de
solues,
Alm de persistir a, j histrica, falta de receptividade dos escales superiores,
os prprios gerentes das unidades de arquivos, muitas vezes, no detm co-
nhecimento tcnico suficiente para subsidiar o processo de tomada de deciso
de forma satisfatria, o que coloca a definio de objetivos e adoo de estra-
tgias para a rea de arquivos, merc de injunes de carter poltico e/ou
econmico.
Uma tendncia recente na administrao pblica brasileira, em especi-
al aps o Governo Collor, a contratao de servios de terceiros. A
pesquisa de Oliveira (1997) contempla este aspecto, tendo identificado
69 prestadores de servios, ou seja, 21% do total dos recursos huma-
nos (328 pessoas) 4 encontrados no universo da sua pesquisa. Entre
outras concluses mencionadas por Oliveira (1997), destacamos:
a presena de terceiros no resulta em maior qualidade nos servios
desenvolvidos;
ao se procurar recursos humanos externos ao servio pblico, as ge-
rncias responsveis pelo setor arquivstico no demonstram, em geral,
preocupao em contratar empresas ou indivduos qualificados para as
tarefas a serem desempenhadas, sendo necessrio que o servio pbli-
co arque com o treinamento dos contratados (OLIVEIRA, 1997, p.
86);
os servidores pblicos apresentam melhor nvel de escolaridade que
os prestadores de servios, apesar da justificativa para contratao des-
tes ser a carncia de recursos humanos no servio pblico;
tanto entre os servidores quanto entre os prestadores de servios, a
capacitao tcnica arquivstica extremamente baixa, comprometen-
do a adoo de critrios recomendados pela teoria arquivstica.
4
Isto equivale a uma mdia de oito pessoas atuando nos servios arquivsticos de cada um
dos rgos pesquisados por Oliveira (1997).

156
Em relao terceirizao de servios arquivsticos pblicos, o Con-
selho Nacional de Arquivos emitiu uma Resoluo5 na qual prev que
as atividades de avaliao documental e a guarda de documentos p-
blicos so exclusivas do Poder Pblico. Admite-se a contratao de
servios para a execuo de atividades tcnicas auxiliares, desde que
planejadas, supervisionadas e controladas por agentes pblicos per-
tencentes aos rgos e entidades produtores e acumuladores de
documentos(Art. 4).

RECURSOS LEGAIS

A Constituio de 88 ofereceu uma dimenso legal at ento indita no

que se refere ao campo da informao, seja em relao aos instrumen-
tos de direito e do cidado, seja em relao aos deveres da administrao
pblica. No primeiro caso, o artigo 5 prev:
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
LXXII conceder-se- habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governa-
mentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo.
No que diz respeito aos deveres da administrao pblica, alm de
dispor que esta dever obedecer aos princpios de legalidade,
moralidade, publicidade, conforme o artigo 7, um outro aspecto
explicitado no artigo 216, pargrafo 2: cabem administrao pbli-
ca, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as
providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
Estes dispositivos constituem referncias fundamentais Lei 8.159/91
(ver Anexo 1) que dispe sobre a poltica nacional de arquivos.
A Lei 8.159/91 de Arquivos procura demarcar conceitualmente diver-
sos aspectos da atividade arquivstica, apresentando um conjunto de
definies para termos como arquivos, gesto de documentos, arqui-
vos pblicos, documentos correntes, intermedirios, permanentes,
arquivos privados etc.
reiterado o princpio constitucional de acesso do cidado informa-
o governamental bem como previsto o sigilo relativo a determinadas
categorias de documentos.
5
Resoluo n. 6 de 15 de maio de 1997.

157
Ao abordar, no Captulo IV, a organizao e administrao de institui-
es arquivsticas pblicas, a Lei evidencia os princpios federalistas e
a autonomia dos Poderes. Assim, conforme o art.17, a administrao
da documentao pblica ou de carter pblico compete s institui-
es arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais.
A Lei estabelece a ordenao da malha arquivstica pblica do pas nos
seguintes termos:
Arquivos Federais: o Arquivo Nacional e outros arquivos do Poder
Executivo (ministrios da Marinha, Relaes Exteriores, Exrcito e Ae-
ronutica), os arquivos dos Poderes Legislativo e Judicirio Federais;
Arquivos Estaduais: os arquivos do Poder Executivo, do Poder
Legislativo e do Poder Judicirio;
Arquivos do Distrito Federal: os arquivos do Poder Executivo e o
arquivo do Poder Legislativo e do Poder Judicirio;
Arquivos Municipais: os arquivos do Poder Executivo e do Poder
Legislativo.
No que se refere ao Governo Federal, a lei mencionada dota o Arquivo
Nacional de poderes legais at ento inditos como responsvel
em termos normativos e/ou operacionais pela gesto da informao
arquivstica. No seu artigo 18, a Lei define como competncia do Ar-
quivo Nacional: a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos
e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facul-
tar o acesso sob sua guarda, acompanhar e implementar a poltica
nacional de arquivos. Tais atribuies no se expressaram, at o mo-
mento, em uma poltica arquivstica para o Governo Federal. No entanto,
algumas iniciativas em curso como a Tabela de Temporalidade e o Pla-
no de Classificao para documentos da rea-meio podero favorecer
a operacionalizao de algumas atividades arquivsticas.
A regulamentao da Lei 8.159, a partir de 1994, tem sido lenta. Con-
templaram-se aspectos como a organizao e funcionamento do
Conselho Nacional de Arquivos, bem como normas para a transfern-
cia e recolhimento de acervos arquivsticos pblicos federais ao Arquivo
Nacional. O mais importante dos instrumentos legais, decorrentes da
Lei 8.159, at agora aprovados, refere-se classificao e acesso a
documentos sigilosos.

A LEGALIZAO DO SEGREDO PS-88

A sala da transparncia

Aps a Constituio de 1988, a primeira iniciativa para criao de uma

legislao tendo a transparncia como objeto foi encaminhada pelo
158
Legislativo em 25 de maro de 1992. O Projeto de Lei n 26, do Sena-
dor Jos Eduardo Vieira, propunha estabelecer normas sobre a
transparncia da administrao pblica federal, direta e indireta. O
Senador apresenta o Projeto mencionado referindo-se existncia de
muita corrupo no Brasil, principalmente na administrao pblica.
Considera que a primeira providncia para acabar com a corrupo
deve ser tornar todos os mecanismos que a produzem absolutamente
transparentes para a sociedade. Assim, prope-se uma abertura total
dos contratos que prevem despesas pblicas ao acompanhamento
geral.
O projeto restringe a transparncia s informaes sobre contrato de
obras ou servios pblicos. Durante a durao da obra, o cidado po-
der examinar os documentos a ela referidos num espao destacado
pelo rgo contratante, a sala da transparncia.
O projeto foi arquivado em 1995, tendo a Comisso de Constituio e
Justia concludo pela sua inconstitucionalidade e injuridicidade.

O labirinto do sigilo

Em janeiro de 1997, aprovado o Decreto 2.134 (Anexo 3) que regula

a classificao, reproduo e o acesso aos documentos pblicos de
natureza sigilosa, em qualquer suporte, que digam respeito seguran-
a da sociedade e do Estado e intimidade dos indivduos. Trata-se,
portanto, de uma referncia fundamental definio de polticas de
informao e transparncia do aparelho do Estado.
Os principais aspectos conceituais deste Decreto so os seguintes:

acesso: possibilidade de consulta aos documentos de arquivo;

classificao: atribuio de grau de sigilo a documentos;
credencial de segurana: certificado concedido por autoridade com-
petente, que habilita uma pessoa a ter acesso a documento sigiloso;
custdia: responsabilidade pela guarda de documentos;
desclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela
classificao dos documentos sigilosos os torna ostensivos e acess-
veis consulta pblica;
documento ostensivo: documento cujo acesso irrestrito;
documento sigiloso: documento que contm assunto classificado
como sigiloso, e que, portanto, requer medidas especiais de acesso.

159
O quadro a seguir apresenta as diversas categorias e prazos de sigilo
dos documentos pblicos.
Quadro 24. Categorias e caractersticas de documentos sigilosos

Categorias6 Conceito Caractersticas

ultra-secretos Documentos que Documentos referentes
requeiram excepcionais soberania e integridade
medidas de segurana e territorial nacionais, planos de
cujo teor s deva ser do guerra e relaes
conhecimento de agentes internacionais do pas, cuja
pblicos ligados ao seu divulgao ponha em risco a
estudo e manuseio. segurana da sociedade e do
Estado.
secretos Documentos que Documentos referentes a
requeiram rigorosas planos ou detalhes de
medidas de segurana e operaes militares, a
cujo teor ou caracterstica informaes que indiquem
possam ser do instalaes estratgicas e aos
conhecimento de agentes assuntos diplomticos que
pblicos que, embora requeiram rigorosas medidas
sem ligao ntima com de segurana cuja divulgao
seu estudo ou manuseio, ponha em risco a segurana da
sejam autorizados a deles sociedade e do Estado.
tomarem conhecimento
em razo de sua
responsabilidade
funcional.
confidenciais Documentos cujo Aqueles em que o sigilo deva
conhecimento e ser mantido por interesse do
divulgao possam ser Governo e das partes e cuja
prejudiciais ao interesse divulgao prvia possa vir a
do pas. frustrar seus objetivos ou
ponha em risco a segurana da
sociedade e do Estado.
reservados Documentos que no Aqueles cuja divulgao,
devam, imediatamente, quando ainda em tr mite,
ser do conhecimento do comprometa as operaes ou
pblico em geral. objetivos neles previstos.

A estas categorias correspondem segmentos da administrao pblica

dotados de poderes classificatrios e prazos de sigilo.

6
A legislao dos Estados Unidos, relativa ao Governo Federal, prev trs nveis de
classificao: confidencial, secreta e ultra-secreta.

160
 Quadro 25. Agentes classificadores e prazos de sigilo

Categorias de Agentes classificadores Prazos7 de

sigilo classificao8
ultra-secreto Chefes dos Poderes Executivo, at 30 anos
Legislativo e Judicirio.
secreto As autoridades acima, governadores e at 20 anos
ministros (ou quem haja recebido
delegao).
confidencial As autoridades acima e titulares dos at 10 anos
rgos da Administrao Federal,
Estados, Municpios (ou quem haja
recebido delegao para tal).
reservado As autoridades acima e os agentes at 5 anos
pblicos encarregados da execuo de
projetos, programas e planos.

Em relao aos documentos pblicos cuja divulgao comprometa a

intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, eles so de
acesso restrito por um prazo de 100 anos, a partir da data da sua produ-
o. A exceo prevista em funo de interesses de pesquisa.
Reiterando o preceito constitucional, o Decreto prev que todos tm
direito de acessar, mediante requerimento protocolado na instituio
pblica custodiadora, documentos e informaes a seu respeito, exis-
tentes em arquivos ou bancos de dados pblicos.
O principal dispositivo para a operacionalizao do Decreto so as Co-
misses Permanentes de Acesso a serem constitudas nos rgos
pblicos e instituies de carter pblico custodiadores de documen-
tos sigilosos(art. 6). 9 Prev-se, entre outras atribuies, que esta
Comisso desenvolva aes tais como:

7
A legislao relativa ao Governo Federal dos Estados Unidos define uma restrio mxima
de dez anos para a maioria dos documentos classificados. Alm disso, define a
desclassificao automtica, at o ano 2000, dos documentos classificados com mais
de 25 anos bem como a desclassificao sistemtica para os documentos de menos de
25 anos.
8
Os prazos podero ser alterados, conforme disposto nos artigos 22 e 23. O art. 22 prev
que poder a autoridade responsvel pela classificao dos documentos, ou a autoridade
mais elevada, findo o motivo de sua classificao ou alterao de sua natureza, e
considerando o interesse para a pesquisa e para a administrao, alter-la ou cancel-
la, tornando-os ostensivos. J o art. 23 estabelece que poder a autoridade responsvel
pela classificao dos documentos, considerando o interesse de segurana da sociedade
e do Estado, renov-la por uma nica vez, por igual perodo.
9
Prev-se a instalao das Comisses Permanentes de Acesso aps 60 dias da publicao
do Decreto. At dezembro de 1997, no havia informaes sobre a instalao dessas
Comisses.

161
 analisar, periodicamente, os documentos sigilosos sob custdia, sub-
metendo-os autoridade responsvel pela classificao, a qual, no
prazo regulamentar, efetuar, se for o caso, sua desclassificao;
liberar os documentos cuja divulgao comprometa a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas aps 100 anos de acesso
restrito;
autorizar o acesso a documentos pblicos de natureza sigilosa a pes-
soas devidamente credenciadas, mediante apresentao, por escrito,
dos objetivos da pesquisa.
Este Decreto significa, sem dvidas, um avano aps 12 anos do
fim da ditadura militar para ordenar, sob princpios democrticos, o
direito informao governamental. Algumas observaes merecem,
porm, ser explicitadas a respeito.
Na lgica do Decreto, o sigilo parece ser norteado basicamente intra-
Estado ou seja, estabelece mecanismos de controle do acesso no mbito,
sobretudo, do prprio Estado. Mais que normatizar as possibilidades
de acesso informao por parte da sociedade civil, o Decreto ordena
a gesto do sigilo no prprio aparelho de Estado.
O Decreto no explicita como o classificador autorizado atribui uma
dada classificao do ponto de vista conceitual e administrativo. No
h mecanismos que inibam possveis excessos do classificador at por-
que no se encontra previsto que se justifique, em alguma instncia, a
classificao que se est atribuindo. Como tal, no fica evidente onde e
como os critrios de classificao sero explicitados. Em que tipo de
registro constaro as razes da classificao por parte do classificador?
Se tal justificativa no se d, como, em algum momento, a sociedade
civil pode controlar os termos desta classificao? O mesmo processo
ocorre quando da desclassificao ou reclassificao dos documentos
por mais um determinado prazo.
Ao prever a autorizao do acesso a documentos sigilosos, conside-
rando-se os objetivos da pesquisa do solicitante, o Decreto no explicita
a que atividade de pesquisa est se referindo. Por princpio, tanto pode
se tratar de uma pesquisa cientfica realizada por um historiador, como
uma demanda de informaes por parte de uma associao de familia-
res de desaparecidos polticos durante a ditadura militar. Numa leitura
estrita, a critrio do agente pblico, pode-se compreender como legal a
solicitao do historiador, mas no a da associao de familiares ou
vice-versa.
A viabilizao deste Decreto, com todas as implicaes que acarreta
em termos de transparncia e opacidade do Estado, implica necessari-
amente uma poltica informacional que assegure a gesto da informao.
A situao arquivstica do Governo Federal e em ltima instncia
a configurao do Estado brasileiro e sua relao com a sociedade civil

162
caminham em direo absolutamente oposta s pretenses deste De-
creto.

RECURSOS TECNOLGICOS

De maneira geral, as reflexes sobre a questo informacional, presen-

tes no escasso discurso do Governo Federal sobre o tema, nos ltimos
dez anos, encontram-se subordinadas aos debates e decises sobre a
informatizao10 tendo como referncia a chamada informtica pbli-
ca.
A funo informtica na Administrao Federal foi conduzida, nas d-
cadas de 70 e 80, dentro de uma perspectiva centralizadora, subordinada
a uma autoridade maior, incumbida da gesto de recursos tcnicos e da
produo de dados para os usurios finais, atuando como uma fbrica
de dados(JOBIM FILHO, 1990). A eficincia das operaes
(processamento de um grande volume de dados a um baixo custo) era
o mais importante. O menos realado era o uso criativo da tecnologia
na melhoria dos resultados da Administrao e dos servios prestados
ao pblico. Em meados da dcada de 80, 96% dos gastos do Governo
Federal na rea de informtica eram com equipamentos de grande
porte, num contexto de sistemas centralizados e de baixo uso de
processamento distribudo (MEIRELLES, 1994).
Muito embora o enfoque da fbrica de dados predomine at hoje no panora-
ma da Administrao Federal, duas novas estratgias descentralizao e
transferncia de tecnologia devero assumir um papel preponderante ao
longo da dcada de 90, impulsionadas pelo prprio desenvolvimento
tecnolgico e pela insatisfao quase generalizada que toma conta do usurio
final, como decorrncia da rigidez e da baixa produtividade dos prestadores
centrais de servios de informtica (MEIRELLES, 1994, p. 5).
Efetivamente, a dcada de 90 teve como uma das suas marcas a
banalizao dos microcomputadores na Administrao Federal, em de-
corrncia da queda nos preos dos equipamentos. A proliferao das
redes locais e os usurios gradativamente dominando a tecnologia
levaram ao estabelecimento de novas demandas. Rompe-se o mono-
plio das empresas estatais, um tema recorrente quando se analisa o
setor de informtica na Administrao Federal. O modelo dessas em-
presas de informtica seria centralizador e no democrtico.
Estruturadas, em geral, como empresas de economia mista, teriam

10
Aos poucos, esta tendncia estaria sendo relativizada, conforme documento do Grupo de
Trabalho e Pesquisa de Informao e Informtica (s.d., p. 5).: A situao desejada (...)
parte do entendimento da informao como instrumento de gesto, subsidiria das
decises administrativas e considerada como elemento distinto da administrao da
informtica. Esta ltima deve ser percebida como um meio e no como um fim em si
mesma, embora o grande volume de dados a ser manipulado para gerao de informaes
necessrias ao do Estado exija sua utilizao intensiva.
163
desempenhado um papel importante na automao de processos meio
do Estado notadamente as aplicaes fazendrias (arrecadao e
controle financeiro) e da administrao (folha de pagamento, concur-
sos pblicos, previdncia etc).
Elas terminaram adquirindo caractersticas de muitas outras organizaes do
Setor Pblico, tais como a ineficincia e falta de estrutura de recursos huma-
nos. Neste caso se incluem, por exemplo, o SERPRO e a DATAPREV, criadas
como monoplios e com clientela cativa, ou seja, com usurios os minist-
rios obrigados a comprar seus servios. A razo desse monoplio que
estas empresas precisavam ter uma grande escala de produo para terem
viabilidade operacional. Quando surgiram, representavam um avano signifi-
cativo e conseguiam ser eficazes e eficientes. Com o tempo, seguras do
monoplio que detinham, foram se tornando ineficientes, em prejuzo princi-
palmente dos seus usurios. Passaram a se preocupar mais consigo mesmas
do que com os usurios (TRINDADE, 1990, p. 275).
Por outro lado, lembra Saur (1997, p. 6), todos os sistemas de infor-
mao desenvolvido pelas empresas pblicas federais, estaduais e
municipais de informtica foram feitos sem qualquer compromisso com
o cidado comum. O seu objetivo de atendimento calcou-se no usu-
rio-burocrata e no no usurio-cidado. As empresas fornecedoras de
mquinas delimitavam os parmetros de excelncia tcnica e adminis-
trativa.
Uma das razes histricas dos problemas da informtica na Adminis-
trao Federal diz respeito ao processo de implantao do parque
informtico brasileiro, caracterizado pela presena de arquiteturas pro-
prietrias, ou seja, aquelas nas quais os fornecedores de produtos de
informtica eram tambm os detentores das chaves que possibilitavam
a utilizao do sistema (JOBIM FILHO, 1990, p. 134).
Como resultado, o setor pblico federal tornava-se cliente de um deter-
minado fornecedor de equipamentos no apenas na primeira compra,
mantendo-se obrigado a continuar comprando deste fornecedor caso
pretendesse viabilizar a utilizao do produto adquirido. A implanta-
o de sistemas de arquitetura proprietria gerava, por sua vez,
culturas proprietrias (culturas de grandes sistemas), j que as empre-
sas fornecedoras impunham seus parmetros, tornando ainda mais difcil
a interconexo entre os diversos sistemas de informao da Adminis-
trao Federal.
Este quadro teria sido parcialmente contornado com a edio do De-
creto 518 de 8 de maio de 1992. Este decreto estabelece uma norma
dispondo que todos os produtos de informtica adquiridos pela Admi-
nistrao Pblica Federal devero estar de acordo com o padro OSI
(Open Systems Interconection), definido internacionalmente. Foi as-
sim implantado o PRONOR (Processo Normativo de compras do
Governo na rea de Informtica), dando origem ao POSIG (Perfil OSI
do Governo Brasileiro), favorecendo arquiteturas abertas (sistemas nos

164
quais equipamentos e programas de diferentes fabricantes e procedn-
cias so interconectveis, podendo se comunicarem).
Ao abordar a situao da administrao da informtica no Governo
Federal, Trindade (1990) enfatiza alguns aspectos mediante um discur-
so, por um lado, revelador do quadro da rea e, por outro, indicativo
da cultura qual o prprio administrador pblico encontra-se referido.
Um problema destacado a falta de integrao de vrios usurios de
informtica na Administrao Federal. O modelo vigente, com cada
rgo cuidando do desenvolvimento dos seus sistemas de forma isola-
da, acarretaria uma perda de eficincia, deseconomia de escala e uma
srie de efeitos negativos em termos de gastos pblicos. Por outro lado,
os projetos para a rea de informtica do Setor Pblico nem sempre esto
formulados de forma expressa num documento formal. Na maior parte das
vezes, esto na cabea do gerente porque no conveniente que ele o escre-
va, pois o projeto poder se confrontar com problemas oramentrios.
Comumente ele ir se chocar com prioridades determinadas pelos nveis de
deciso mais altos, que nem sempre vem a rea de informtica como um
segmento importante (TRINDADE, 1990, p. 272).
O formalismo e os entraves da burocracia so apontados como ele-
mentos que influenciariam o desempenho da rea de informtica.
Voc no consegue desenvolver e incrementar na administrao pblica se
voc no escrever tudo o que voc precisa fazer. At por uma questo de
princpio administrativo, para que as coisas aconteam necessrio que tudo
esteja registrado corretamente de uma maneira at bastante formal e detalhista.
Quanto burocracia, ela se mostra de formas distintas: pode ser a m vontade
das pessoas, o formalismo, a insensibilidade ao fator tempo, a ineficincia
pela inadequao dos Recursos Humanos, a falta de investimento na qualidade
dos funcionrios, entre outros aspectos. A burocracia diz o que est errado,
mas no ensina como faz-lo corretamente (TRINDADE, 1990, p. 273).
Seria, assim, impossvel estabelecer parmetros para todos os segmen-
tos e organizaes da rea de informtica dada a especificidade de
problemas a serem resolvidos. Como tal, a tendncia seria cada rgo
desenvolver sistemas prprios, diferenciados de toda a administrao
pblica.
Couto (1993, p.135.) prope a implementao de uma ampla rede
informatizada no setor pblico, tendo como precondies:
ampliao dos aspectos normativos previstos no Decreto 518/92;
ampliao de recursos para aquisio de hardware e software, alm
da capacitao de recursos humanos;
elaborao e implementao de um programa de informatizao do
setor pblico federal, entendido este como um programa de poltica
governamental, o que o diferencia do Plano Diretor, uma norma de
carter geral.

165
Este programa teria como princpios bsicos:
legislao da informao que normatize o seu uso, hierarquize os
acessos e determine responsabilidades correspondentes sua utiliza-
o;
identificao dos dados disponveis na administrao pblica, defi-
nindo quais as informaes estratgicas para a ao governamental;
identificao dos recursos existentes na administrao pblica, abar-
cando pessoal qualificado, tecnologia de informao e informtica,
equipamentos;
interligao de mquinas e compartilhamento de recursos;
desativao de bancos de dados e processos de gerao da informa-
o desnecessrios ou redundantes;
capacitao dos recursos humanos para lidar com a nova tecnologia
e as novas formas de gesto e de processos de trabalho representadas
pela disseminao da informao informatizada;
compra de equipamentos sob critrios rigorosos, antes que exista
um Plano Diretor de Informtica para o setor pblico;
Padronizao semntica dos dados, condio necessria integrao
do sistema e descentralizao das informaes;
facilidade de acesso, atravs de padres especficos e hierarquizados,
uma vez que determinadas informaes devem ser de acesso mais
restrito;
incorporao das informaes s contas pblicas como bem econ-
mico, considerado quando da elaborao da lei oramentria;
- integrao dos usurios ao servio de informtica do setor p-
blico como forma de conferir-lhes transparncia e conferir eficcia
prestao dos servios pblicos;
- formao de profissionais de alta qualificao no setor de in-
formao e informtica;
centralizao das atividades de planejamento, controle da concepo
e normatizao da informao;
descentralizao das atividades de execuo da informao;
conjugao das atividades de coleta de informaes e encaminha-
mento de processo administrativos.

11
Suas funes encontram-se descritas no Captulo 6.

166
O rgo incumbido da gesto da informtica na Administrao Federal
o Departamento de Informao e Informtica (DINFOR) da Secreta-
ria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao do MARE.11
Nos diversos ministrios, a funo informtica encontra-se vinculada
de modernizao, mediante as Coordenaes Gerais de Moderniza-
o e Informtica, normalmente subordinadas Subsecretaria de
Assuntos Administrativos da Secretaria Executiva. Evidencia-se, as-
sim, a carga simblica de ambas noes, de tal forma a configurarem a
mesma estrutura organizacional. Modernizao e informtica so ir-
ms, ao menos do ponto de vista paterno: o Estado.
Atualmente a questo informacional no Administrao Federal tem seu
epicentro nas estruturas organizacionais e aes do setor de informtica.
Mais que isso: as prprias estruturas de documentao, tendem a estar
subordinadas rea de informtica. As prticas de gesto de informa-
o dos estoques informacionais constituem um subproduto das
polticas setoriais de informtica. O profissional da rea de computa-
o j teria superado a fase em que considerava a tecnologia com um
fim em si mesma. Ao faz-lo, incorporou o domnio poltico e
organizacional da gesto da informao, somando-se ao domnio
tecnolgico de que j dispunha.
Outros campos do setor informacional no Administrao Federal, como
arquivos, bibliotecas e centros de documentao, tendem a viabilizar
mais facilmente os projetos de gesto da informao quando sob o
domnio do setor de informtica ou, no mnimo, com o seu aval. H,
portanto, uma relao de subordinao, o que difere da horizontalidade
de um processo de interlocuo no qual os recursos tecnolgicos da
informao so acionados de forma integrada e articulada na consecu-
o de uma poltica de informao. Alis, no h polticas de
informao na Administrao Federal e sim aes esparsas de gesto
da informao desenvolvidas, com freqncia, a reboque dos projetos
no campo da tecnologia da informao.
Um dos projetos de maior escala do MARE nesta rea a Rede do
Governo Federal, previsto inclusive no Plano Diretor da Reforma do
Estado. Instituda em novembro de 1996 12 a ainda no implanta-
da 13 a Rede de Governo ser constituda pelo conjunto de recursos
para a comunicao eletrnica do Governo Federal e interligao de
diversos sistemas de informao governamental. Isto significa a
implementao integrada e padronizada de servios de rede e aplica-
es como: correio eletrnico, transferncia de arquivos, agenda

12
Instruo Normativa n.17 de 11 de novembro de 1996, publicada no DOU de 12 de dezembro
de 1996.
13
Quando da coleta de dados no MARE, em outubro de 1997, no foram fornecidas
informaes sobre o grau de desenvolvimento deste projeto.

167
eletrnica, acesso Internet, servio de nomeao e endereamento
(diretrio), workflow (gerao, discusso simultnea, armazenamento,
recuperao e transferncia de documentos eletrnicos), intercmbio
eletrnico de dados e comrcio eletrnico, dicionrio de dados e aces-
so s bases de dados pblicas; integrao de sistemas de gesto pblica,
segurana e gerncia de redes e videoconferncia.
Um dos pontos principais desta proposta a Internet. Como tal, um
dos servios da Rede de Governo a divulgao pblica na Internet
(Web do Governo do Brasil e home pages dos ministrios), instalada
em dezembro de 1995.
A Internet passa a ser adotada como canal preferencial para a disse-
minao de informaes e divulgao dos atos oficiais pblicos do
Governo Federal(art. 7). Assim sendo, cada ministrio manter dis-
ponvel sua home page(...) com informaes sobre o planejamento e
acompanhamento de aes, dados estatsticos, legislao e atos
normativos, suas publicaes e artigos, sua estrutura organizacional, a
agenda das suas autoridades (art. 8). Conforme tcnico do MARE,
entrevistado em outubro de 1997, da mesma forma que informtica
virou sinnimo de tecnologia, Internet virou sinnimo de informao,
de poltica de informao. E no . Incrvel. Isto no pode acontecer e
isto est nos massacrando.
Analisando as home pages dos ministrios,14 ainda que de forma ex-
tensiva, pode-se afirmar que, em sua maioria, aproximam-se do modelo
de um folder institucional, porm em formato eletrnico. Verifica-se a
existncia de um conjunto de informaes dos mais diversos teores,
com nfase na divulgao das estruturas organizacionais, titulares de
rgos, legislao federal, planos de aes etc. De qualquer forma,
possvel reconhecer o enorme potencial desse recurso tecnolgico para
a difuso da informao governamental. Constata-se, porm, uma pro-
funda distncia entre o discurso da transparncia governamental e a
efetiva disponibilizao da informao governamental. Em nenhum
dos ministrios, por exemplo, o cidado poder obter informaes so-
bre um processo do seu interesse em tramitao pelos rgos federais.
Da mesma forma, chama ateno a completa ausncia de referncias
aos servios documentais dos ministrios, sejam arquivos, bibliotecas
ou centros de documentao. Esta situao pode ser observada no
quadro a seguir:no quadro apresentado a seguir:

14
Levantamento feito entre 23 e 30 de dezembro de 1997, abrangendo as home-pages de
todos os ministrios, sem verticalizar, porm, em direo a rgos da administrao
indireta.

168
 Quadro 26. Acesso informao governamental via Internet

Informaes Informaes Outras bases de dados

sobre acervos on-line sobre
e servios de processos dos
Arquivos e cidados
Bibliotecas
Presidncia N N N
MARE N N Sistema de informaes
organizacionais do Governo
Federal Licitaes do
Governo Federal
Aeronutica N N N
Agricultura N N N
Cinc. e Tecnol. N N Mecanismo de busca na
home page
Comunicaes N N Biblioteca virtual
Cultura N N N
Educao N N N
Exrcito N N N
Fazenda N N Restituio de imposto de
renda de pessoas fsicas
Certido negativa de dbitos
de tributos e contribuies
federais
Ind. e Comrcio N N Mecanismo de busca na
Home Page
Justia N N Relao das entidades de
utilidade pblica federal
credenciadas
Marinha N N N
Meio Ambiente N N Biblioteca virtual
Minas e Energia N N N
Pol.Latifundiria N N N
Planejamento N N N
Previdncia N N N
Rel. Ext. N N N
Sade N N Recursos federais do SUS15
Trabalho N N N
Transportes N N N

15
Sistema nico de Sade.

169
170
 8 TRANSPARECEM OS
ATORES: AS DIFANAS
FALAS

Meu medo a burocratizao

das nossas cabeas.
(Entrevistado, 1997)

Atores sociais como o administrador e o profissional da informao

membros do corpus burocrtico do aparelho de Estado protagonizam e
coadjuvam a construo e a permanncia da opacidade informacional do
Estado brasileiro ao longo do ciclo da informao arquivstica. Isto se d
no mbito de um processo histrico complexo, mediante prticas e situa-
es diversas como as descritas nos captulos anteriores. Tais prticas
relacionam-se, inclusive, com a insero do administrador pblico no pro-
cesso informao/deciso/ao, alm do profissional incumbido do
gerenciamento da informao ao longo deste processo.
O conhecimento do Estado-aparelho requer a anlise das prticas dos seus
agentes, produtores de classificaes diversas no seu mbito de atuao.
Neste caso, agentes da opacidade/transparncia em face de um objeto que
lhes simultaneamente intrnseco e extrnseco: a informao. Estes consti-
tuiriam personificaes do Estado, agentes na produo de um poder
simblico, legitimando, em suas aes, um dado capital cultural. Confor-
me Bourdieu, diferentes tipos de capital1 inserem-se num processo de
concentrao cujo resultado o Estado, detentor de uma espcie de
metacapital, com poder sobre os outros tipos de capital e sobre seus deten-
tores (BOURDIEU, 1996, p. 99).
Para compreender a dimenso simblica do efeito do estado, especialmente
o que podemos chamar de efeito universal, preciso compreender o funcio-
namento especfico do microcosmo burocrtico; preciso analisar a gnese
e a estrutura desses agentes do Estado (BOURDIEU, 1996, p.123).
Tendo como referncia o conceito de habitus em Bourdieu, Mendona
(1995, p.76) sugere questes de ordem terico-metodolgicas na aborda-
gem da atuao dos agentes presentes nas diversas situaes de construo
de hegemonia nos aparelhos do Estado, ou seja: quem fala o qu, de que
lugar e para quem? (MENDONA, 1995, p. 71).

1
capital de fora fsica ou de instrumentos de coero (exrcito, polcia), capital econmico,
capital cultural, ou melhor de informao, capital simblico...(BOURDIEU, 1996, p. 99).

171
 As lutas simblicas pela imposio de uma dada viso do mundo social so
sempre lutas pela imposio de uma fala ou representao legtima,
destinada a mostrar e fazer valer uma dada realidade, que variar segundo as
propriedades de posio de seus enunciadores. Cabe ao pesquisador deslind-
las para, ao faz-lo, desnaturalizar a prpria histria, desconstruindo/
reconstruindo uma realidade que e disso ele no deve afastar-se
tambm por ele representada, ainda que noutro tempo histrico. (MENDON-
A, 1995, p. 76).
Como recomenda-nos a Antropologia, h distncias entre o que se diz, o
que se faz e o que se diz sobre o que se faz. Evidentemente, estas trs
dimenses no so percebidas apenas pela escuta do outro. At porque, o
sentido do que fazem os homens deve ser procurado menos no que dizem
do que no que encobrem, menos no que as palavras expressam do que no
que escondem (LAPLANTINE, 1993, p. 133). Limites considerados, as
falas auxiliam, porm, a revelar o seu sujeito, possibilitando alteraes nas
significaes institudas e suscitando novos significados.
O conceito de representaes sociais mostra-se, assim, convidativo, im-
pondo-nos, porm, alguns parmetros. Vale observar, neste sentido, as
ressalvas de Magnani (1988), sobretudo no que se refere tentao de se
buscar as representaes sociais como uma espcie de imagem mental da
realidade e no como uma reconstituio operada pelo cientista social. Por
outro lado, na Histria da Cultura as representaes sociais ganham uma
dimenso no- contemplada nitidamente nas demais Cincias Sociais: o
tempo, a luta de representaes, as classificaes e excluses. Neste senti-
do, o Estado constitui um territrio de lutas entre representantes, como
designa Chartier (1990) aos atores sociais presentes neste espao, classifi-
cando, excluindo e construindo socialmente o seu tempo. Assim, no mbito
desta pesquisa entendemos como representaes sociais as concepes,
imagens e vises de mundo que os atores sociais produzem e consomem no
mbito de prticas sociais diversas num tempo e espao determinados.
Tanto quanto as estruturas organizacionais, sistemas e demais recursos aci-
onados no campo informacional do Estado, falas e prticas merecem ser
observadas, considerando-se a especificidade histrica em que so gera-
das. Buscou-se, assim, contemplar uma das vias a partir das quais so
produzidos e reproduzido os mecanismos de opacidade/transparncia
informacional na administrao pblica brasileira.
Sob tal perspectiva, foram realizadas 19 entrevistas em outubro de 1997,
em Braslia. Optou-se por uma amostra que referida a uma abordagem
qualitativa sugerisse elementos anlise de dois atores fundamentais no
processo de opacizao informacional na Administrao Federal: o profis-
sional da informao e o administrador-decisor. A escolha desses atores
teve como critrio bsico sua insero em agncias federais no perodo
1985-1997. Foram priorizados ministrios que refletem reas fundamen-
tais do Estado seja no que se refere estruturao e controle do seu aparelho
e aes inclusive no campo informacional seja em termos de funes

172
com forte impacto na vida social. Foram selecionadas, prioritariamente,
agncias do escalo superior da Administrao Federal Direta. A opo
pelos escales superiores se justifica em funo do carter decisrio dessas
instncias e sua relao com a produo e uso da informao arquivstica.
Foram concebidas entrevistas abertas, calcadas num roteiro previamente
elaborado, contemplando aspectos gerais e especficos aos dois segmentos
de entrevistados:
formao profissional e trajetria profissional do entrevistado;
percurso profissional na Administrao Pblica Federal;
situao da Administrao Pblica Federal, em termos globais, e em rela-
o gesto da informao;
no caso do profissionais da informao: caractersticas gerais do servio
que dirige (acervos, gesto da informao, estrutura organizacional, usu-
rios, recursos humanos, tecnolgicos e legais etc) e relaes com o campo
profissional (associaes de classe, mecanismos de atualizao na rea etc.);
no caso do administrador-decisor: demandas de informao, uso da infor-
mao no processo decisrio, avaliao dos servios de informao aos
quais recorre etc.
A seguir, o quadro de profissionais da informao entrevistados:

173
 Quadro 27. Profissionais da informao entrevistados

Entrevistado Instituio Cargo Formao

Adelaide Ramos e Presidncia da Bibliotecria Biblioteconomia
Corte Repblica/Biblioteca (Graduao e
Mestrado)
Agenor Briquet _________ Ex-Diretor Biblioteconomia
de Lemos do IBICT
Helena da Silva Ministrio do Coordenadora Biblioteconomia
Simes Trabalho/Coordenao de
Documentao e Biblioteca
Mrcia Rebello Ministrio da Coordenadora Pedagogia
Mendona Educao/Coordenao de
Documentao e
Informao
Luiz Antnio Ministrio da Cincia e Chefe Biblioteconomia
Gonalves da Silva Tecnologia/IBICT/ Dept. Mestr. em
de Disseminao da Biblioteconomia;
Informao Cientfica e Doutorado em
Tecnolgica Cincias da
Informao
Pedro Paulo Lemes MARE/Departamento de Coordenador Contabilidade
Machado Informao e Informtica/
Coordenao Geral de
Gesto da Informao
Selma Duboc Ministrio da Sade/ Coordenadora Antropologia
Coordenao de
Documentao e
Informao
Tas Mrcia Ministrio da Justia/ Coordenadora Administrao
Carraca de Coordenao de
Alcntara Documentao e
Informao
Verone Gonalves Ministrio da Coordenadora Histria
Cauville Justia/Arquivo Regional
Nacional/Coordenao
Regional do AN no DF
Viviane Barroso Ministrio da Fazenda/ Coordenadora- Biblioteconomia
Coord. de Documentao Substituta
e Biblioteca

174
 Os demais profissionais entrevistados compem o seguinte quadro:
Quadro 28. Administradores-decisores entrevistados
Quadro 28. Administradores-decisores entrevistados

Entrevistado Instituio Cargo Formao

Adlio Martins Ministrio da Subsecretrio de Economia
Justia/Subsecretaria de Planejamento e
Planejamento e Oramento
Oramento
Ana Samico Secretaria Nacional de Chefe de Gabinete Direito
Direitos Humanos
Gilberto Guerzoni Senado Federal/ Consultor/ ex-Secretrio Histria;
Consultoria de Assuntos Geral do Mtb / Gesto
Legislativos ex- Secretrio de Governamental;
Recursos Humanos do Mestrado em
MARE Cincia Poltica
Guilherme Ministrio da Assessor Administrao
Ven ncio Santana Previdncia/INSS/Assess de Empresas
oria de Planejamento
Estratgico/Diviso de
Estudos Econmicos
Helosa Helena Ministrio do Chefe de Gabinete Comunicao
Martins de Planejamento e Social
Oliveira Oramento/ Secretaria de
Oramento Federal
Henrique Oswaldo _________________ ex-Subsecretrio de Economia
de Andrade Controle de Informtica
da SAF; ex-Subsecretrio
de Recursos Logsticos e
Tecnologia da
Informao do MARE
Jorge Pannazio Presidncia da __________________ ____________
Repblica/ Secretaria de
Assuntos
Estratgicos/
Subsecretaria de
Anlise e Avali ao
Rejane Xavier Ministrio da Cultura Assessora do Secr. Filosofia
Executivo
Vera Lcia MARE/Escola Nacional Diretora Pedagogia;
Petrucci de Administrao Mestrado
Pblica/Diretoria de em Polticas de
Pesquisa e Difuso C&T

Evidentemente, o recorte do conjunto de entrevistados em dois segmentos

no se define por uma rgida linha divisria. Muitos dos profissionais da
informao entrevistados exercem funes de carter decisrio, dados os
cargos que ocupam. No entanto, algumas especificidades podem ser obser-
vadas.
Entre os profissionais da informao constatamos uma incidncia de for-
mao em Biblioteconomia (50%), tendo dois (20%) realizado cursos de
ps-graduao. Nenhum apresenta formao especfica em Arquivologia.
O tempo mdio de atuao desses entrevistados na Administrao Federal

175
 de 16 anos. Apenas um dos entrevistados revela formas de participao
mais freqentes em sua associao profissional. Em termos de gnero, h
um predomnio de mulheres (70%).
Os administradores-decisores apresentam formao variada, o que talvez
reflita a sua insero em diferentes funes da administrao Federal, ao
contrrio do grupo anterior. Dois entrevistados (22%) possuem ps-gradu-
ao. Em mdia, este servidores encontram-se h 19 anos na Administrao
Federal.2 Diferentemente do grupo dos profissionais da informao, pre-
dominam os homens (55%).
Em termos gerais, todos os entrevistados apresentam, portanto, formao
no campo das Cincias Sociais, sendo 21% com ps-graduao. Em mdia,
encontram-se h 17 anos em atuao na Administrao Federal, situando-
se, portanto, no marco cronolgico desta pesquisa. Classificados por gnero,
63% dos entrevistados so mulheres.
A seguir, so apresentados os principais eixos de representaes presentes
nas falas desses atores.3

A ADMINISTRAO PBLICA

Entre os profissionais de informao, de forma bem mais evidente que en-

tre os administradores-decisores, observa-se um profundo desconforto com
o quadro atual da Administrao Federal. Na maioria das falas, a adminis-
trao tende a ser visualizada como um inspito territrio, onde mudanas
significativas parecem pouco provveis. A referncia fundamental para esta
percepo, alm da atual conjuntura governamental, o passado vivido.
Antigamente a gente tinha uma frase que era bem caracterstica de Braslia.
E toda a minha fala est em Braslia, a Administrao Pblica Federal, um
poder muito centralizado. A gente falava assim: resolve-se a seca do Nor-
deste na Esplanada dos Ministrios. A a seca continua at hoje. O que eu
sinto que, desde que eu entrei, as coisas, em alguns momentos, voc tinha
muita clareza dos papis institucionais. Quando voc trabalhava em qual-
quer instituio, voc tinha clareza at da duplicidade de aes nas
instituies. Voc tinha muito definido o quadro institucional... Depois, isso
perdeu-se. (...) A gente teve a oportunidade de passar o governo militar e
pegar toda a transio, Governo Sarney, governo civil para a transio
democrtica. E a gente tinha mais clareza naquela poca. Eu peguei um
perodo de muita clareza do papel do Estado, das organizaes, da sua
importncia. (...) Depois que acabou a ditadura, o governo militar, a gran-
de esperana era que as coisas se resolvessem de forma mais transparente,

2
No foram includos nesta mdia dois ex-servidores e um entrevistado, atualmente no
Poder Legislativo.
3
Optou-se por preservar a identidade dos entrevistados, quando das citaes.

176
 que fosse mais discutida (...) Veio o governo Sarney e as coisas embolaram
demais. Havia muita negociao pra tudo. (...) As instituies, elas existi-
am, mas se no existissem pouca diferena fazia.
Uma das dimenses mais presentes nesta avaliao da Administrao Fe-
deral a situao do servidor pblico.
O funcionrio pblico foi relegado ao ltimo plano. Ele no tem estmulo
nenhum. Puxam o tapete dele o tempo todo. Ento, ele se sente desestimulado.
O que est acontecendo? Os crnios da administrao pblica esto sain-
do. As pessoas de melhor cabea, as pessoas pensantes, as cabeas
interessantes, que tm uma bagagem e tm uma trajetria importante saem
e vo trabalhar fora como estou fazendo... As pessoas esto cada vez mais
desestimuladas... As pessoas esto encostando, esto largando de mo. Tem
gente que est deixando anos de trabalho para ir para a empresa privada e
largando o servio pblico, perdendo at direito a uma srie de coisas por-
que no agenta mais ficar.
As polticas no so bem definidas, do meu ponto de vista... O servidor
pblico, por exemplo, que deveria ser o agente propulsor da execuo des-
sas polticas, ele fica muito merc de tudo que acontece. E ele muito
impotente. (...) Todo o investimento em recursos humanos acabou, apesar
do discurso ser exatamente o contrrio... Quem est na mquina h vinte
anos foi totalmente alijado desse processo. (...) Esse exerccio da cidadania
no servio pblico est cada vez mais distante. incoerente o que eu estou
falando? Parece que sim. Parece, a sensao que eu tenho, que quando
era um governo militar a gente tinha muito mais voz como servidor do que
agora. uma bruta de uma incoerncia, mas a sensao real essa. Voc
era mais respeitado. (...) Por mais que voc queira, o servidor que no est
respeitado, motivado, ele deixa as coisas correrem de qualquer jeito... Ou-
tra incoerncia: pra mim, as decises so tomadas de gabinete, muito mais
do que na poca que efetivamente eram no governo militar. A gente no
tinha tanta voz, mas eu acho que a gente tinha mais voz naquela poca do
que agora. E no vejo muita possibilidade de melhoria, no. Porque a gen-
te no tem lideranas. As lideranas tambm acabaram.
Este quadro toca tambm os profissionais da informao.
Ns somos guerreiros, t? A gente trabalha muito, luta muito pra atender o
usurio, pra incentivar o usurio pra ir pra frente e a gente tem muita gua
fria em cima da gente. Muitas vezes voc tem uma idia e no consegue
implantar. A gente continua, embora a mdia diga, por exemplo, que o setor
pblico no profissional, no competente (...). Eu acho que tem um
grupo de profissionais eu no sei se s da informao mas na infor-
mao a gente trabalha muito, a gente trabalha srio e pouco valorizado,
talvez at por culpa mesmo da mdia... A expectativa, eu no sei se muito
boa, no, mas a gente continua. A gente continuou at agora... Acho que a
gente gosta do trabalho e a inteno da gente que a informao seja
aproveitada, veiculada realmente, que o usurio fique satisfeito.
Dado que, na administrao pblica, o campo informacional encontra-se
na rea-meio, esta insero analisada como um aspecto fragilizante.

177
 A nossa rea de informao incrvel. A gente luta assim com muitas
dificuldades... Problemas de recursos, cortam primeiro na rea meio. E a
nossa rea sempre meio porque ns apresentamos documentos, dados
importantes, dados bsicos para que o profissional realize a sua pesquisa,
realize o seu trabalho, o seu relatrio, no ? Ento, o seu trabalho final
depende de ns, meio. Ento, quando cortam recursos comeam aqui pela
parte meio...
A questo mencionada tambm pelos demais profissionais.
Eu acho que a administrao pblica no valoriza a atividade-meio. Ela s
valoriza a atividade-fim. Voc pode conversar com qualquer pessoa que
trabalha na parte administrativa que ela se sente um subproduto. Ela se
sente relegada sempre ao ltimo plano. Aqui assim: pra rea tcnica pri-
meiro porque o produto final tcnico. Agora, quem empurra a rea tcnica
a rea administrativa.

AS MACROESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS
DE INFORMAO

A situao informacional da Administrao Federal emerge nas falas, rela-

cionadas, de imediato, situao das suas macroestruturas de informao.
A Biblioteca Nacional, por exemplo, ela tem o espao dela, legal, legitima-
do, de preservao da memria, mas ela no faz nenhuma ao para que
este papel seja fortalecido no Estado e que uma ao poltica dela tenha
reflexo no aparelho de Estado, nas organizaes, no dia-a-dia. Se a Biblio-
teca Nacional estivesse trabalhando legal, estaria zelando para que as
instituies estivessem preservando suas memrias... Ela poderia estar ex-
plorando este vis e no est... Ela sempre foi uma ao muito mais passiva
do que ativa. O mximo que ela fez foi: mandem pra mim o que vocs
publicam. Esta uma postura muito passiva. Este espao, ele podia estar
ocupando. Ento, um espao que est vazio...
A questo do Arquivo Nacional, acho que ele est mais perdido do que cego
em tiroteio. E ele ainda se d ao luxo de se satisfazer com aes muito
pontuais. Ento, ele no tem uma ao efetiva at nesta preservao tam-
bm, na capacitao das pessoas. O Arquivo Nacional, eu diria que ainda
ele poderia exercer um papel muito mais normalizador, muito mais efetivo
dentro do Estado porque as coisas que ele trabalha so produzidas pelo
prprio Estado. Ento, ele no est ocupando espao. As pessoas querem
pensar em grandes sistemas sem pensar no dia-a-dia das instituies. E
esse dia-a-dia que vai construir os grandes sistemas. Enquanto esta base
no estiver organizada, voc no vai ter nunca um Sistema Nacional de
Arquivos competente se no tiver um arquivo competente... Ento, eu acho
que o Arquivo Nacional no tem pensado tambm politicamente.
O IBICT adoro aquela instituio, tenho um carinho enorme mas
tambm est perdidao... Sabe por que eu digo que est perdido? Eu, como
cidad, no vejo aes deles. So rgos que tinham que chegar no cida-

178
 do... O IBICT, num determinado momento, foi muito importante, um
rgo importante... Agora, ele no est conseguindo chegar no estabeleci-
mento de polticas. Ento, o que ele est fazendo? Ele est desenvolvendo
aes para a sua sobrevivncia. Ento ele faz um convnio com a FIESP
aqui... ele faz um convnio aqui, outro acol. Ele t conseguindo recursos
para a sua manuteno no varejo. No atacado, no. No tem polticas de
informao nem para o setor de tecnologia dentro ou fora do Estado
e nem para o setor de cincia dentro ou fora do Estado... Ento, voc v
resultados legais, mas so pontuais...
O MARE muito individualista. O MARE vive em funo das caractersti-
cas dos seus ministros. Nem as funes bsicas dele so perseguidas numa
funo de poltica nacional. muito cara de ministro... Dados cadastrais,
isto a no tem problema nenhum, est tudo bem organizado... mas no
consegue passar disso.
Eu acredito que falta a liderana de alguma agncia que possa fazer isso. A
coisa est muito dispersa. Eu acho que as pessoas e os setores cada vez
mais tendem a se fortalecer. No h um frum onde se... Acho que cada um
est se organizando. Ento, falta uma viso do todo disso a, uma lideran-
a, algum que catalise isso, que rena essas pessoas num frum. No h.
O IBICT, ele no tem uma estrutura pra isso, no tem um mandato pra isso.
Eu acho que isso passa um pouco por mandato. (...) O IBICT, apesar de
tudo, ele sempre continuou como uma referncia, como aquele rgo de
poltica, tudo isso.
A seduo pelo sistemismo continua presente na Administrao Federal.
Em alguns casos, em nvel ministerial.
A gente criou um sistema. A gente no tem estruturas ainda, mas pelo me-
nos o sistema dizendo: protocolo, arquivo e biblioteca tudo uma coisa s,
documentao. E precisa ser cuidado.
Os megassistemas, apesar das experincias fracassadas, seguem sendo um
modelo para outras iniciativas de sistemas em curso na Administrao Fe-
deral.
, na verdade este troo que a gente est chamando de sistema, no deixa
de ser uma grande rede... Ningum fez questo de usar o nome sistema.
Continuamos usando porque foi assim que ele entrou no Planejamento
Plurianual. A nossa filosofia muita mais de uma rede... Eu j tenho senti-
do que esse nome sistema cria, enfim mexe com coisas na cabea das pessoas
a que no o que a gente est pensando. Vamos ter que usar oficialmente
porque foi assim que ele entrou no projeto.
As reflexes em torno de polticas de informao para o Governo Federal
encontram-se praticamente ausentes. A nica reflexo a respeito procede
de um administrador-decisor e no de um profissional da informao.
Eu acho que tem diversas facetas esse problema. Uma coisa que me vem
mente a questo do policy making. No existe um processo sistemtico de
formulao de polticas setoriais. A coisa feita muito na intuio, no faro,
no h aquela preocupao de formulao das hipteses, do trabalho de

179
 construo progressiva, de teste. A coisa feita muito de maneira persona-
lizada, pelo dirigente maior. Voc no tem um conjunto de polticas setoriais
e essas polticas setoriais integradas numa poltica nacional. Isso evidente-
mente se reflete para os nveis mais operacionais ou gerenciais...

AS INFRA-ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS
DA INFORMAO

De modo geral, o setor informacional visualizado, em especial pelos pro-

fissionais da rea, como uma rea perifrica da Administrao Federal.
Esta periferizao ampliada ou minimizada em funo do perfil do res-
ponsvel pela rea a que esto subordinados arquivos, bibliotecas e centros
de documentao. Diretores sensveis possibilitam um gerenciamento
mais eficaz.
(...) de vez em quando voc encontra uma pessoa que d uma certa nfase,
um apoio muito grande na rea de informao. Ento, a gente tem que
aproveitar estes momentos e investir bastante e melhorar cada vez mais.
(...) E, a administrao, geralmente, ela no d prioridade pra rea de
informao, no ? Ela d prioridade na hora de precisar da informao
(...)
(...) infelizmente, um setor que depende da chefia. No existe o seu lugar
preservado, no existe o seu lugar definido. Tanto que existem reas de
documentao nos ministrios que so setores, divises... mas no existe o
seu espao definido: quadro de pessoal, quantificao, normas, regras, no
existe, organograma... Isto, com certeza, facilitaria o trabalho. Hoje ns
estamos dependendo do chefe ser receptivo ou no rea de documenta-
o. Se ele , a gente consegue crescer. Se no , no cresce, no tem nada,
no tem apoio, no participa de eventos, de capacitao... No existe no
Brasil, essa cultura de preservar a memria, de preservar a sua histria. E
isso permeia pela rea de documentao e informao (...)
Os cabeas esto mudando, esto mudando e vm sempre grandes intelec-
tuais. Ns tivemos a, desde 85 uma gesto de grandes intelectuais do
pas e cada um na sua rea de atuao. E todos eles, a maioria, grandes
pesquisadores... eles no se interessam...
Alm da desarticulao entre os setores de documentao e informao
existentes na Administrao Federal, um outro aspecto considerado pre-
judicial ao pleno funcionamento desses servios: a descontinuidade
administrativa.
Sempre que chegava um presidente era uma instituio nova que se criava.
Eu descobri isso quando em 95 eu fiz uma anlise do acervo documental
nosso. A eu fui constatando, perodo a perodo, qual era a prioridade dada
questo da informao, dos acervos documentais. E, no final, a gente
tinha uma colcha de retalhos. Cada perodo, a prioridade era numa rea e,
no final, voc no fez um conjunto, voc fez uma colcha de retalhos. Voc
emendava, mas no tinha nenhuma lgica aquelas emendas que voc fazia.

180
 A descontinuidade administrativa to grande no Brasil que esta questo
da informao como uma coisa maior, que dure mais tempo, uma coisa que
passe de um para outro gerente, uma coisa que no existe...
Se voc no tem uma pessoa atuante, voc no consegue ter continuidade...
Todo administrador que entra, todo mundo entende de arquivo, todo mudo
entende de protocolo, todo mundo entende do sistema que estava no rgo
dele e traz para c e tem que funcionar...
Quando o sistema de informao funciona um sistema de informao
muito operacional de dados ali, de coisas muito concretas e no das con-
cepes, dos propsitos, das justificativas pra tomar uma determinada linha
ou um determinado rumo. Isso, digamos, est neste processo poltico que
acaba uma administrao e comea tudo praticamente da estaca zero. No
h um processo acumulativo. O aprendizado muito baixo.
As anlises das condies do setor informacional da Administrao Fede-
ral envolvem tambm as formas pelas quais os profissionais da rea
sobretudo em nvel gerencial posicionaram-se em face das diversas al-
teraes ocorridas aps-85.
Tudo isso que passou, a gente perdeu em essncia tambm... perda da es-
sncia dos acervos de informao que cada instituio deve ter pra cumprir
o seu papel... Hoje a gente viu que a gente foi to envolvido pelas mudan-
as, participando de processos de mudanas, discutindo, que a gente... a
organizao mesmo da informao que o bsico pra gente dar suporte
pra outras informaes, a gente perdeu... Eu acho que a gente no teve
perspiccia um pouco pra ir mais adiante. Talvez hoje, numa reflexo ps,
a gente faa isso. No dia-a-dia a gente estava at tentando chegar mais
adiante... Voc esqueceu de montar os acervos bem voltados para os objeti-
vos da sua instituio.
Alm disso, o setor informacional estaria hoje comprometido
porque ns temos profissionais cuidando de pedaos de cada coisa. Um
cuida de livros, outro de arquivos, outros de informaes em bases de dados
e no juntou num profissional s, uma pessoa preparada para buscar a
informao onde quer que ela esteja...

OS ARQUIVOS

Diversos aspectos que caracterizam a situao dos arquivos federais

abordada nos dois captulos anteriores encontram-se presentes nas falas
dos profissionais da informao e do administrador-decisor. So enfatizados
temas como recursos humanos, tecnolgicos e fsicos. Da mesma forma,
so contemplados aspectos como a classificao e avaliao de documen-
tos etc. Considera-se que a Lei 8.159, configurando o estatuto legal da
informao arquivstica, mesmo que timidamente, passa a ser um instru-
mento poltico na tentativa de se romper com o quadro vigente. Se de alguma
forma o usurio interno atendido em suas demandas de informao, a

181
maioria dos servios visitados no atende o cidado. Em geral, esta situa-
o atribuda ao fato de os arquivos encontrarem-se desorganizados ou
em decorrncia de trabalhos em andamento. De modo geral, estes servios
arquivsticos no so formalmente inacessveis ao pblico externo. Todos
admitem a possibilidade de acesso do cidado, mas reconhecem que se
trata de um tipo de consulta extremamente rara.
Um ponto freqentemente destacado a prpria visibilidade dos arquivos
dentro da Administrao Federal.
A poltica toma l, d c... Primeiro que eu no tenho o que dar porque
ningum considera o meu produto... S consideram o meu produto bom
quando ele falha. Voc s tem a visibilidade de que um sistema arquivstico
bom quando ele no te presta informao. Enquanto ele est te prestando
muito difcil voc sugar do usurio que ele um sistema bom... Ento eu
no tenho com o que barganhar. O gerente no d muita importncia en-
quanto aquilo no incomoda a ele... Na hora de jogar fora, eles no jogam.
Fazem que no jogam mas enfiam em depsitos... Ela se deteriora, mas no
culpa sua. Eu guardei. O tempo matou porque o tempo no quer transpa-
rncia.
H muitos anos atrs a gente brincava: vocs s lembram do arquivo ou
do protocolo quando d algum problema. Quando t funcionando timo,
ningum lembra, no existe esta rea. Ento, quando um gestor precisa:
ah, olha, eu preciso recuperar a documentao do projeto x... ento,
corre-se, recupera-se aquilo. Ele no tem idia, ele no tem a noo de
como que foi feito, porque recuperou-se to rpido uma documentao, o
tempo que se levou pra organizar um arquivo ou um fundo documental... A
administrao no sistmica. No existe integrao. Dentro dos minist-
rios, grandes projetos, grandes programas que deveriam estar integrados
so aes isoladas. E a documentao, a mesma coisa. Ela est isolada,
est alheada. Quando as reas no tm espao que lembram de mandar
pro arquivo. Chegou o final do ano: Ah, no, tira essas coisas daqui, pelo
amor de Deus. A enchem as kombis e mandam tudo para o arquivo. No
existe a viso de qual a importncia de se mandar para o arquivo, do que se
mandar para um arquivo, de quanto tempo isso fica l, o que fica por um
tempo...
A valorizao do informao arquivstica (e no necessariamente do servi-
o arquivstico) estaria relacionada s possibilidades de, em determinados
momentos do processo decisrio, o administrador ter suas demandas con-
templadas. Ainda assim, a tendncia seria o administrador no valorizar a
rea.
Ele valoriza a informao. Ele pode no valorizar a rea porque ele acaba
jogando este trabalho para um assessor, o brao direito dele... Acaba que
essa parte da informao fica por conta dessas assessorias. At por falta de
confiana, de acreditar que a rea de documentao poderia estar tambm
cuidando disso e prestando esta informao pra ele. Ento, eles tm asses-
sores que passam oito horas, dez horas por dia atrs de informao, atrs
de documento que foi entregue num determinado lugar, se j respondeu, se

182
 no respondeu, ligando pra amigos, informalmente, pra saber de documen-
tos. Porque so documentos que nem passam por um registro. So
documentos que entram direto, acabam no sendo registrados e ficam nas
gavetas das assessorias.
Ele acha que ele pode prescindir de um trabalho desse porque na hora que
precisa sai a secretria que nem louca fuando tudo e procurando... As
pessoas, muitas vezes, como so bem servidas por uma boa assessoria ou
por escravas, vamos dizer assim... Este pessoal que est no poder, eles no
tm metade da idia do que aconteceu pra ele ter aquilo... Eles se preocu-
pam muito em organizar a documentao quando eles vem que esto
abarrotados de papis. Isso a uma outra preocupao. A no com a
informao. A se preocupam em chamar um arquivista pra organizar, con-
tratam empresa, pagam um dinheiro pra fazer um trabalho desse. Por
qu? Porque abarrotados de papis, precisam de espao. No preocupa-
o com a informao. Esta preocupao com a informao nunca existiu e
eu acho que continua no existindo...
As aes do Conselho Nacional de Arquivos, disponibilizando normas tc-
nicas para a avaliao e classificao de documentos, sinalizariam
perspectivas de mudanas no campo arquivstico federal.
a gente est vivendo um momento mpar, uma srie de instrumentos foram
disponibilizados, as pessoas esto vidas. um momento muito rico, em-
bora, a ponta, na rea arquivstica, continua muito carente e sem grandes
solues...
acho que falta a linha de frente. Ns estamos normatizando muito, mas
para aqueles que j tm gente pra fazer. E aqueles que ainda no tm gente
pra fazer, acho que ainda vai ter um problema a porque as normas existem,
mas quem vai faz-las, quem vai cumpri-las?

As possibilidades de uma poltica arquivstica, porm, ainda no estariam

claramente definidas. Esta definio passaria, inclusive, por eventuais pac-
tos com o campo da informtica, dado o seu predomnio absoluto na
Administrao Federal sobre a rea documental/informacional, tal como
abordado no captulo anterior.
Eu acho que a gente trabalha hoje em nvel muito instrucional mesmo, de
estar dando instrumentos, de estar instrumentalizando, de estar trabalhan-
do com procedimentos. Eu acho que a viso poltica maior ainda no se
definiu. Pode at ser que elas estejam em grandes cabeas, as pessoas te-
nham uma noo do que seja... De repente tem algum em algum lugar, em
algum setor que tenha uma idia do que seja isso, mas o que eu vejo que
h uma carncia muito grande. Talvez at o caminho hoje tenha sido o
inverso. No, vamos produzir, vamos trabalhar as pontas, vamos traba-
lhar como que elas esto dando suporte e a partir da gerar... Porque, na
verdade, voc sempre chega num momento em que precisa ter uma defini-
o poltica disso... Tanto no h uma poltica definida que h este choque
at hoje. Quem dono do qu... Quem deveria estabelecer esta poltica?

183
 (...) Hoje o caminho inverso porque quem domina, quem tem o apoio
financeiro, de aparato, quem aparece so as reas de informtica... Hoje,
o oramento de um rgo, ele uma parte substancial para rea de
informtica...
O setor de informtica na Administrao Federal tende a ser visualizado
como uma via de realocao da rea arquivstica.
(...) a informtica empurrou a rea arquivstica... Com a evoluo da
informtica, com a cultura da informtica na Administrao Federal, eu
acho que isto acarretou buscar informaes... a Internet, as pessoas come-
aram a se atentar pra isso.
Quem tem poder nesta rea hoje a rea de informtica. Se voc consegue
uma atuao em conjunto com isso e voc tem apoio poltico... Eu s afir-
mo isso onde tem massa crtica.
Os limites e contradies desse processo encontram-se, porm, em algu-
mas falas.
como se houvesse uma grande competio em que as pessoas tm que ter
tecnologia... Meu rgo tem que ter a melhor rede. Eu tenho que ter a
Intranet funcionando. E o que ns vamos pr na Intranet? Ento, voc
no tem informao... Qual o mbito de atuao dela hoje? Sem brincadei-
ra, menu de restaurante, o que tem de feriado, o que no tem de feriado,
alguma coisa do que vem de resenha de jornal. E a no se consolida o uso,
mas existe um potencial de tecnologia e suporte para que possa, a partir
da, ver o que voc vai colocar... A informatizao entra. irreversvel... A
que vem a questo crtica para verificar exatamente a qualidade da infor-
mao.
Voc tem a tecnologia, voc tem uma coisa como um pacote comprado pronto,
mas voc no desenvolveu nada para usar aquele pacote. A comeam os
problemas. Comeam, no. Continuam os problemas. Aquela estria de
digitalizar. Propem pra voc digitalizar tudo como antes era microfilmar
tudo. Ento voc no tem todo um trabalho prvio e a vm aqueles incau-
tos que no conhecem nada e resolvem comprar tudo isso e aplicar...
Perspectiva de mudanas no quadro atual tenderiam a encontrar resistnci-
as na prpria cultura da administrao pblica.
Existe uma grande frase aqui no Ministrio... que eu acho bem caracters-
tica do Brasil: manda quem pode, obedece quem tem juzo. a coisa que eu
tenho maior pavor de ouvir no mundo. Toda vez que voc tenta suscitar
qualquer discusso, a pessoa que est embaixo, que est vendo que aquela
poltica prejudicial... Voc fala: ns temos que falar com o secretrio...
Ah, que isso,..? Manda quem pode, obedece quem tem juzo. Isto, pra
mim, o absurdo do absurdo. Voc trazer pra dentro de profissionais, s
vezes muito bons, discurso de jogador de futebol quando o tcnico tira ele
de campo... Sabe, o mesmo discurso. Este tipo de coisa meio cultural. J
comeou a entrar dentro da coisa do servio pblico...

184
Do ponto de vista do administrador-decisor, os arquivos tendem a ser
visualizados ou como um distante e intransponvel universo (os arquivos
mortos nos subsolos dos ministrios) ou como um instrumento cuja
operacionalizao remetesse ao senso comum mais estrito.
Eu tenho meu prprio arquivo porque eu tenho uma cabea muito boa,
graas a Deus, muito privilegiada. Ento, eu lembro das coisas com muita
facilidade. E a, por exemplo, eu peo: eu quero um processo da Associao
Brasileira de Administrao Pblica. Ah, ? Vem em nome de quem?
Olha, quem assinou eu no sei, mas eu sei que da Associao, chegou
aqui em junho do ano passado, mais ou menos e o assunto esse assim,
assim. A, trs dias depois o processo aparece! A, o que que eu fao? O
meu costume de trabalhar o seguinte: eu fao um memorando, responden-
do algum processo, alguma solicitao e, na minha cpia do memorando,
eu coloco o nmero do processo ou o nmero do ofcio que veio solicitando
as informaes e guardo comigo. Porque a, na hora, eu vou aqui no meu
arquivo que no fica junto com o de todo mundo, entende? eu vou
aqui no meu arquivo e, mais ou menos pela data, eu acho...
(...) Quando cheguei no IPEA, o arquivo da chefia de Gabinete estava mis-
turado, estava por assunto! Ento, ns tnhamos uma infinidade de pastas
porque, s vezes, havia uma pasta com um nico papel. A, um dia eu resol-
vi desarrumar aquilo tudo. Peguei as pastas, abri tudo, botei tudo no cho,
sentei no cho e separei aquilo tudo. E comecei a dar entrada no computa-
dor por data de chegada pedi pra fazerem um programinha. Comecei
ento a organizar aquilo...
Eu precisava de um documento pra responder ao TCU. Eu falei: cad o
arquivo morto? Est l no subsolo. Eu digo: ? E est organizado? No,
no est organizado, no. Eu falei: eu quero ver. Quando eu entrei dentro
de um cofre, era um cofre gigantesco. (...) Estantes caindo aos pedaos.
Tinha de tudo ali dentro, tudo misturado. Eu falei: jamais eu vou conseguir
achar alguma coisa aqui dentro. Cad a memria desse instituto? Cad a
memria disso aqui, gente? Pelo amor de Deus! Quem est zelando por
isso? A mandei fotografar tudo e levei para o presidente. Ns fizemos um
relatrio, mandamos para o ministrio porque uma providncia tinha que
ser tomada. Os documentos no podiam ficar apodrecendo desse jeito num
cofre fechado que dava at arrepios de entrar dentro daquele negcio, es-
curo, sem luz, teia de aranha, uma coisa (...) A, inclusive, chamei [uma
arquivista]... pra ver se ela fazia toda uma nova catalogao daquilo, arru-
mava e tal, mas implicava em custos e no se tinha dinheiro pra fazer. Eu
no sei nem o que foi feito daquilo (...) O arquivo que eu deixei, uns trs
meses depois, a antiga presidente precisou de um papel... Eu digo: olha,
est na pasta assim, assim, assim. Ah, mas seu arquivo j foi jogado fora...

185
O PBLICO E O PRIVADO

As observaes em torno dos processos de privatizao da coisa pblica,

repercutindo no uso da informao, so abordadas por diversos atores. Ten-
de-se a considerar, nestes casos, a presena de uma viso no pblica na
administrao pblica brasileira cuja montagem orienta agentes pbli-
cos a agirem fora dos limites da lgica pblica. Este desvio poderia ser
identificado, inclusive, com a negligncia da administrao pblica com o
princpio da impessoalidade. Impessoalidade e fluxo da informao estari-
am intrinsecamente relacionados.
De todos esses grandes burocratas entre aspas que esto em cargos de dire-
o na administrao pblica no estou falando de polticos, mas daqueles
que em princpio so burocratas de dentro da mquina voc provavel-
mente vai encontrar um nmero nfimo, mas nfimo dos nfimos de pessoas
desse grupo que entraram na administrao pblica pela via do concurso
pblico. Uma coisa simples, pessoas que entraram por um processo impes-
soal na administrao pblica. Todas entraram por alguma forma de
cooptao e acabam tendo uma rede de solidariedade e com uma viso
muito pouco pblica... uma viso de que ela [a administrao] no deve
ser impessoal e a informao no deve fluir. A informao s flui na admi-
nistrao pblica quando se tem impessoalidade, em que as normas so
todas iguais... A lgica deles no a lgica da administrao pblica, da
publicidade, da democracia, da legalidade, da impessoalidade. A lgica
deles a lgica da eficincia que muitas vezes precisa negar isso pra ter
eficincia... Voc tem a figura mais tpica do tecnocrata que, em princpio,
a informao sigilosa porque essa a lgica da iniciativa privada, da
concorrncia, que inverso da lgica de repblica: voc tem que divulgar
para o cidado... A gente vem de uma formao bastante tecnocrtica e,
como tal, retentora de informao. E esse grupo, ele continua frente dos
principais rgos da administrao pblica.
A apropriao do pblico pelo privado estaria tambm expressa na forma
pela qual a informao pblica tende a ser objeto de interesses privados e,
assim, instrumentalizada como exerccio do poder.
Tm polcias, tm corporaes militares que a rea de estatstica feita por
uma cara que ele, geralmente, dono daquilo. Se ele resolver no te dar
aquilo, ele vai te enrolar a vida inteira e voc no tem aquele dado. E
aquele dado pode ser fundamental pra denunciar uma situao social im-
portante (...) mas o cara simplesmente acha que ele o dono do pedao,
no d e fica por isso mesmo... Isso situao que persiste e no persiste s
no interior do Brasil. Persiste em capitais importantes.
H muito essa confuso dos tcnicos que produzem informao... eles se
sentem donos, autores, da informao pblica...
A prtica de dirigentes que se apropriam de documentos pblicos aps o
perodo de suas gestes constitui um outro exemplo citado de uso privado
da coisa pblica.

186
 Aqui no ministrio ns estamos at trabalhando em relao a isso. Por
qu? Nessa rea que eu te falei, que tratava dos documentos particulares,
que... consideravam particulares do ministro, quando ns fomos observar
os documentos do ministro atual e isso uma definio da rea de
apoio, o ministro nem est sabendo disso nem os assessores... A rea defi-
niu como particular, por exemplo, as cartas de pessoas... Eles consideram
que, como so cartas de particulares, pessoas fsicas, eles consideram aquilo
como tambm particular para o ministro... Ento ns fomos observar as
pastas onde eles organizam a documentao... Tem estas cartas assim, pe-
dindo emprego, pedindo ajuda pra conseguir alguma coisa etc e est l
como carta particular. E o que acontece com estes documentos? Eles, no
final da gesto do ministro, eles vo encaixotar isto pro ministro levar... A,
eles foram me contar que na gesto do (...), eles encaixotaram tudo e che-
garam para o assessor e falaram: olha, a documentao particular est
toda encaixotada (...) Voc imagina um ministrio que cuida de assuntos
to ligados sociedade, a quantidade de correspondncia que recebe neste
sentido. (...) Voc percebe que muita coisa foi e sabe-se l Deus, pra onde.
Porque com certeza estes ministros anteriores, estes dirigentes fizeram o
que disso? Jogaram fora! Qual o interesse que ele tinha nisso? Nenhum!
Eu acho que no teve nem como depois selecionar o que era particular, o
que no era... A gente tem conhecimento que vrios dirigentes levam tam-
bm grande parte de documentos... Agora a gente tem visto que com a
informtica porque a informao est dentro do computador eles
esto levando mesmo, assim, tipo varrendo o computador, at comprome-
tendo desde coisas bem simples... Varre o computador todo. A voc leva
tudo em determinados momentos porque no tem muito tempo pra selecio-
nar o que ele quer levar, o que no quer. Manda levar tudo e manda apagar
tudo depois... Leva e compromete depois.

INFORMAO, PODER E PROCESSO DECISRIO

A relao entre informao e poder freqenta as diversas falas. Em algu-

mas, abordada como projeto poltico da ditadura militar com seqelas no
Brasil ps-democracia.
Essa questo da informao que uma coisa bsica eu acho que tem
tambm um dado cultural importante. E esse lado cultural que a gente
precisa mexer... Tem a ver um pouco com os 20 anos de represso. Informa-
o ali era usada, digamos assim, pra oprimir. E isso talvez fizesse como
que as pessoas bom, ento, no vamos construir mais nada porque depois
isso muda, algum vai l olhar os meus arquivos, os meus dados e tal...

A relao da informao com o poder mostra-se em outros casos naturali-

zada, filha deste, mas rf da Histria.
Eu no sei se porque as pessoas acham que detendo a informao elas
detm o poder... A impresso que eu tenho essa. Se voc divide a informa-
o, voc est dividindo o poder. Ento, todo mundo segura a informao o

187
 mximo possvel... Eu acho que isto est presente na cultura da administra-
o pblica, infelizmente, porque as pessoas tm muito medo, porque todo
servio gira em torno do poder, principalmente aqui em Braslia. Quem tem
poder, tem mais status. As pessoas so respeitadas pelo poder que elas tm,
pelo cargo que elas exercem... Eu acho uma grande bobagem, mas aqui as
pessoas se comportam deste jeito. (...) Determinadas pocas voc fica exausta
porque voc precisa da informao e a pessoa reticente.... Eu uso de toda
a pacincia que eu posso. A, quando a pacincia j se esgota, a eu entro
duro mesmo porque a no tem jeito. Eu abro o jogo: Voc t pensando o
qu? Que ficar segurando essa informao voc vai ganhar alguma coisa
com isso? No vai ganhar absolutamente nada.
A disputa pelo controle da informao no prprio aparelho de Estado
tambm mencionada.
Uma coisa que a gente tem uma resistncia grande na parte tcnica de
uma Secretaria dar acesso aos documentos pra outra Secretaria (...) A re-
sistncia do tcnico: Como que fulano de tal vai saber? Este documento
meu. T na minha mo (...) A viso que se tem de poder informao.
Ento a informao tem que ficar para mim. O acesso informao, isso
uma coisa muito difcil de voc ter porque as pessoas no passam.
A importncia da informao no processo decisrio parece reconhecida na
razo direta das dificuldades em obt-la.
A informao uma coisa bsica pra voc tomar uma deciso. Nos meca-
nismos do Poder Pblico, principalmente do Poder Pblico Federal, que
houve um certo desmantelamento do pensamento da mquina voltada para
a questo do planejamento estratgico, do planejamento at, digamos as-
sim, operacional, se nota que muito frgil e muito tnue, digamos assim,
os dados informativos pra voc decidir. Normalmente, infelizmente, o Po-
der Pblico decide claro, no posso generalizar, no ficaria bem
generalizar mas, assim, em grandes momentos, nessa questo de voc
decidir, muito em cima do fato que acontece. A gente costuma dizer que a
gente um pouco bombeiro das situaes e no, digamos assim, atores de
gerenciamento delas, como deveria ser. (...) Na administrao federal, a
gente tem poucos rgos que tm cultura e tm bases da dados que subsidi-
am a ao (...) No geral, a gente termina trabalhando ou com dados formais,
de relatrios que aparecem ou atravs de, digamos assim, de uma combina-
o desses fatores com a sociedade civil ou pela relao que voc tem com
algum que voc sabe que j faz este tipo de trabalho. A gente tem este
problema no Brasil. As informaes no batem, as fontes no batem. De-
pendendo de onde voc puxa, a coisa completamente discrepante. Ento,
preciso construir um pouco isso. (...) Todo mundo diz: preciso a gente
acabar com a violncia policial. Sim, mas quanto esta violncia polici-
al? no Brasil todo? Ela est localizada nas grandes capitais? Quantas
pessoas sofrem violncia policial? Se voc perguntar, eu no vou saber por-
que os dados no tm, o boletim de ocorrncia um horror.

188
 Grande parte das vezes a informao demora a chegar. Eu sou uma pessoa
muito agitada e eu trabalho com uma pessoa tambm que quer tudo pra
daqui a quinze minutos.(...) A informao tem que estar sempre atualizada
e eu tenho muita dificuldade em conseguir este tipo de informao.
Na perspectiva do profissional da informao, o prprio administrador-
decisor no utiliza plenamente a informao disponvel na administrao.
O controle [da informao] efetivamente existe. O controle existe mal e
porcamente porque ele [o administrador] no utiliza a informao, utiliza
loucamente, pra momentos, no ? (...) No momento dela circular, ningum
sabe trabalhar com a democratizao da informao.
Em alguns casos, coloca-se o excesso de dados (tomado como excesso de
informao) como um obstculo ao processo decisrio.
No nvel em que eu me encontro, eu acho que a gente tem at informao
demasiada. E um dos maiores problemas do servio pblico hoje que se
levanta. isso: o excesso de informao que ns temos, mas no temos
como depurar para realmente melhor utilizar estas informaes... H um
excesso de informao. S que as pessoas no tm interesse de pesquisar
essa informao. Elas tm interesse sim de obter a informao j acaba-
da...
O uso efetivo dos sistemas de informao em apoio ao processo decisrio
pode encontrar limites inerentes prpria estrutura geral da Administrao
Federal.
Estes sistemas, na verdade, apesar de darem essa viso ampla de voc de-
mocratizar o uso da informao, na verdade eles so extremamente
controladores... Ele frgil porque na verdade um sistema que est sendo
operado por pessoas que esto insatisfeitas, que ganham mal... Ento ele
assim, um sistema que gera a transparncia da informao em tempo e
hora.... mas se a pessoa entrou com aquilo [o dado] errado ali, voc nunca
mais vai saber... onde falo para voc que cultural, acho que at folcl-
rico... As pessoas no tm viso mesmo de qual seria a importncia da
informao. O prprio tcnico, quando ele fala, ele acha que s naquele
mbito dele...

AS REDES DE INFORMAO PARALELAS

A precariedade das estruturas de informao, de um lado, e

uma cultura poltica que se expressa na privatizao da coisa pblica valo-
rizariam um certo tipo de informao cuja circulao e uso se do no mbito
de redes paralelas de informao .

189
 Voc tem redes de informao informais que, s vezes, so muito mais im-
portantes do que qualquer uma dessas redes formais. Voc teve um problema
tambm porque muito dessa informao formal se perdeu no incio do go-
verno Collor... Isso a acabou destruindo muito algumas estruturas formais
de informao que a gente tinha na administrao pblica. Ainda que no
fossem to pblicas, ainda que estivessem muito dentro da lgica
tecnocrtica, mas voc tinha entidades que trabalhavam com a informa-
o. A, as pessoas acabaram indo mais ainda pro esquema informal porque
no existia mais aquela fonte formal de informao.
Uma expresso dessas redes a chamada rdio-corredor.
Essas realmente que passam as informaes verdadeiras, que valem a
pena. Ns chamamos de rdio-corredor pelo fato de que ela passa, muitas
vezes, boatos, mas que so caractersticas de tendncias que vo se efetivar
no servio pblico.
a nica informao que corre na velocidade desejada. a informao da
rdio-corredor. Atinge todos de uma s vez. As outras informaes deveri-
am ser assim, no ?
A busca pela informao informal insere-se num circuito que se estabelece
a partir de uma teia de relaes pessoais entre os agentes pblicos. o caso
do controle de seu capital informacional pelo superior hierrquico, barga-
nhado com o agente que lhe hierarquicamente inferior.
... muitas vezes eles [os chefes] necessitam que ns faamos algum traba-
lho, mas no podem colocar informao devido a fator de sigilo, de quebra
de hierarquia, de princpios da estrutura, no ? Ento eles repassam in-
formao tipo assim, diramos assim, em conversas quase informais e numa
situao de conta-gotas, sabe? Pequenas doses pra voc saber s o mnimo
pra fazer o trabalho. Ento, muitas vezes, informaes deles que so
mais interessantes e que fazem o nosso trabalho ter o resultado final positi-
vo.
A hierarquia pode, porm, ser contornada pelo prestgio pessoal na ob-
teno de informaes.
As [informaes] de carter informal... dependem de ter uma teia de pesso-
as e de locais pra contato. A fica mais fcil ainda. A mquina pblica, por
si s, j tem esta qualidade. Fica bem mais fcil. Agora, depende da teia e
do seu prestgio nesta teia. A facilita muito mais ainda. Desculpe ter que
dizer esta palavra prestgio, mas a realidade. (...) Porque entender a
mquina fcil, mas no adianta. Se voc no tiver um amigo do amigo
que te indica: olha aquele local ou diga que fui eu que mandei, voc
no consegue informao com facilidade tambm no... Dependendo da
informao que voc queira, se ela estiver a um nvel muito elevado, nor-
malmente tem esta dificuldade de acesso. Se for, por exemplo, uma
informao corriqueira como pesquisas, dados, informaes leves, tudo
bem. Agora, diretrizes, propostas ou tendncias das diretrizes ou das pro-
postas de trabalho, a j diferente. A, j tem que ser acessado a um
escalo mais superior. E necessita de que tenha este prestgio pra acessar
esta teia...

190
OPACIDADE E TRANSPARNCIA

Embora a opacidade informacional no se restrinja queles documentos de

carter sigiloso, esta uma das dimenses mais flagrantes. Do ponto de
vista dos profissionais da informao, no se visualiza no seu campo de
ao a informao sigilosa. A opacidade informacional gerada pelo segre-
do no se encontra a localizada. Documentos sigilosos no constituiriam
os acervos gerenciados pelas estruturas de documentao/informao.
Tampouco os entrevistados demonstram familiaridade com o Decreto 2.134
que regulamenta a classificao de assuntos sigilosos. A opacidade gerada
no bojo destas estruturas periferizadas distancia-se da opacidade gerada
nos gabinetes do primeiro escalo da Administrao Federal.
Este tipo de documento era restrito a gabinete. Tinha um setor prprio para
isso(...) O que vem para o arquivo geral pblico. Qualquer usurio pode
vir e consultar. (...)Eu acho que essa parte de sigilo a, no vai pra arquivo,
no, t? Ns no vamos receber nada! Existe algum rgo que deve estar
guardando este tipo de documento. Deve ter porque no deve ter sido
destrudo, no ?
Aqui no ministrio no vejo nenhuma discusso em relao a isso.
Em suas falas, os profissionais da informao tendem a reconhecer histo-
ricamente o sigilo na administrao, porm desconhecem a sua construo
no cotidiano em que se inserem. Como tal,
no tem nada sigiloso, mas tambm ningum acessa. (...) E tem outra coisa:
quando tem este tipo sigiloso nunca vai descer nas reas menores. Nunca
fulaninho vai saber o que aquilo, ele no existe... Se algum disser que
existe, eu nego, entendeu?
Vai sempre haver informaes que nunca vo chegar a gente. Por mais que
a gente trabalhe, inclusive as [informaes] formais. Tem gente que entra
por outras vias e no passa pela documentao... Sempre vo haver docu-
mentos que a rea de documentao no vai conseguir localizar pelo fato
de ser uma documentao sigilosa.
Aqui a gente no lida com isso. Voc acredita? Parece incrvel porque as
coisas aqui que so, vamos dizer, sigilosas, vamos dizer assim, est em
nvel de secretrio-executivo e ministro... E aquilo que sigiloso, sigiloso,
sigiloso, uma coisa absurda que ningum possa ter acesso, eles guardam
em cofres dentro da sala deles... E muito pouca coisa, digamos assim, que
tem algum grau de sigilo, que precise trancar... Vou dizer com franqueza:
um ministro, um secretrio, eles no se preocupam com isso. Quando eles
acham que muito sigiloso, eles guardam dentro da gaveta trancado ou
levam pra casa...
Vale observar que, com freqncia, tal como j abordado anteriormente,
so mencionados cofres como espaos do sigilo.
Eu no sei te dizer o que foi feito ou que feito dos documentos desse cofre,
entendeu? Se eles so eliminados, se eles so levados quando o dirigente

191
 vai embora, se ele deixa de ser reservado num determinado momento (...)
s vezes ele reservado at que o assunto se torne pblico, por exemplo.
Depois, ento, no justifica mais ele ficar no cofre.
O critrio de classificao dos documentos sigilosos seria exclusivamente
do administrador, e o profissional da informao no estaria presente neste
processo.
tipo assim: da forma que est, t indo bem. Eu nunca fui chamada a
tratar disso no ministrio... Ns temos que priorizar algumas outras fases,
at mesmo de preparao dos servidores.
No mbito do administrador-decisor, o sigilo tende a ser considerado um
aspecto eventual do processo decisrio.
s vezes ocorre em casos que so bem justificados, que envolvem seguran-
a, que envolvem alguma operao que vai envolver muitos interesses e, se
vazar, ela termina se frustrando: segurana de vida, informaes que a
motivao pelo menos no meu entender estaria justificada. No cotidi-
ano, aquelas coisas mais reservadas e tal, eu nunca senti muito presente no
ministrio. No vou dizer que no existe, mas na minha experincia no
ministrio, muito poucos. S em alguns casos, como eu te falei ...
Em alguns ministrios tem o carimbo reservado, top secret... Existe
este tipo de documento realmente, mas o que ocorre dentro da minha insti-
tuio, em particular, eu observei o seguinte: no h um real, efetivo controle
deste tipo de documento. Existem estes documentos, mas devido ao fluxo
ser to elevado e nos nmeros pecunirios propriamente ditos, os nmeros
em dinheiro, monetrios serem to elevados, no sabemos dizer se aquilo
ou no reservado mais, se aquilo ou no secreto porque nossos bancos
de dados so muito abertos, apesar de ter senhas, tudo o mais... Uma infor-
mao de 300 milhes de reais seria secreta? Esta a questo que eu levantei.
E a pessoa falou: no, no . Se houver um erro nestes 300 milhes, tam-
bm no uma informao secreta? No, porque no h um conceito
estabelecido de informao secreta e no-secreta no meu setor especifica-
mente.

Considera-se, porm, que em alguns rgos a prtica do segredo estaria

banalizada.
Agora, em outros rgos eu tenho visto o contrrio. Um oficiozinho dirigi-
do a tal pessoa j secreto. Uma carta de um deputado para um ministro
considerado secreto. J no meu rgo, no. Um bilhete de um deputado, de
um senador pedindo alguma coisa, no considerado secreto...
Por exemplo, das reformas estruturais que o governo est pedindo, muitas
informaes so consideradas sigilosas ainda... porque dependendo do que
for difundido a nvel de servidor pblico hoje, algumas informaes, se
forem liberadas, vai criar uma confuso sem controle no servio pblico
hoje em dia.
A administrao pblica seria naturalmente inclinada ao segredo.

192
 A administrao pouco transparente internamente por natureza dela mes-
ma, pela estrutura burocrtica, j dizia Max Weber porque foi ele que criou
esta mquina toda... uma naturalidade dela. Apesar do fluxo de informa-
es que ns possumos, as informaes-chave sempre vo ser retidas...
Uma das procedncias histricas mais recentes da tendncia ao segredo na
Administrao Federal seria o processo de esvaziamento do DASP, sob o
contexto da ditadura militar: um amlgama de daspianos razoavelmente
alijados dos ncleos do poder e o vis tecnocrtico emergente.
A poltica que gerou o Decreto-lei 200 colocou toda aquela cultura daspiana
pro lado (...) Para a rea de administrao no foram estes tecnocratas. L
acabou ficando o velho burocrata o que detinha o seu poder por deter
informao, esse burocrata que tinha o seu pequeno nicho de poder ali pela
informao que ele detinha e que no ia pra frente (...) E a as nicas pes-
soas que detinham a informao no passavam em absoluto. Tudo era um
grande sigilo, tudo era secreto. Voc tinha fatos pitorescos, coisas que sa-
am no Dirio Oficial. Voc ia l pedir informao e era sigiloso, coisas que
haviam sido publicadas no Dirio Oficial. Precisava da autorizao quase
do secretrio pra dar as informaes mais elementares... Mesmo no Gover-
no Sarney. A cabea das pessoas no muda to facilmente e a lgica da
coisa foi caminhando pra tornar tudo cada vez mais secreto.
O espao do segredo na Administrao Federal, ainda que significativo,
estaria menos amplo, se comparado com a ditadura militar.
Tem caminhado pra diminuir essas restries, mas acho que isto ainda est
muito presente porque basicamente as pessoas que esto no topo (...) uma
pseudoburocracia que so os antigos tecnocratas (...), ... eles tm a cabea
ainda no perodo anterior... Isto tem mudado na rea de administrao bem
recentemente... A disponibilizao de dados pela administrao hoje bas-
tante rica.
Alguns rgos da Administrao Federal, teriam uma vocao mais
direcionada para a construo da opacidade. o caso do Ministrio da
Fazenda, rea fundamental para qualquer projeto de uma administrao
pblica accountable.
Os relatrios de administrao financeira do Tesouro, eles eram feitos de
tal forma que voc no conseguia comparar nem um ms com outro. A
informao era to escondida ali, atrs do instrumento, criado pela Cons-
tituio pra divulgar a informao... Eles acabavam servindo pra muito
pouca coisa. A informao era to escondida ali dentro que voc no tinha
acesso. Alis, quase toda a rea do Ministrio da Fazenda informao
secreta. O segredo uma coisa fundamental l...
Um exemplo que, inclusive, representaria um segmento da noblesse dtat
da Administrao Federal a Secretaria de Oramento do Ministrio da
Fazenda.
uma rea altamente secreta. Tudo sigiloso. E quando divulgado,
num formato absolutamente incompreensvel. Tem um tipo de linguagem

193
 que voc tem que ser um iniciado. E, s vezes, quando eles querem dar
informaes, eles se tornam hermticos pelo volume de informaes. Eles
te mandam quinze volumes sobre aqueles assuntos, o que na prtica signi-
fica a mesma coisa de no mandar nada. Voc no consegue recuperar a
informao que voc quer naquele volume de dados... Estes grupos tm
conspirado intensamente contra a democratizao, a abertura, a
impessoalidade no seio da administrao pblica...
As possibilidades de uma administrao pblica mais transparente pendem
entre o plo do discurso isolado de uma prtica transformadora e o da de-
mocracia como possibilidade de superar a opacidade.
A transparncia um discurso que vem vindo mas que eu acho que no se
resolve, no. Todos vm falando dessa transparncia no Estado. Qualquer
reuniozinha, qualquer workshop que a gente vai fazer, vai um secretrio,
um ministro falar: ah, a transparncia do Estado, a democratizao... E
no se leva a efeito. Agora, fica meio difcil voc dizer o porqu. Se uma
coisa cultural da no percepo da importncia da coisa... Acho meio dif-
cil porque to na cara a importncia da informao e as pessoas utilizam
ela o tempo todo, no ? Ela est com voc o tempo todo. Agora, quando
voc fala em organiz-la por que assusta? Por que besteira?
Voc no pode dizer que o regime democrtico est garantindo maior trans-
parncia ao Estado, mas certamente a diferena est na possibilidade que
o regime democrtico leve transparncia do Estado.
A sociedade civil encontra-se pouco presente no conjunto das falas, especi-
almente entre aquelas do profissional da informao. Opacizada em face
do Estado, a sociedade civil aparece representada na figura do cidado
desinformado.
Falta muito do prprio cidado e da prpria imprensa saber como buscar a
informao. s vezes, a informao at existe, mas h uma falta de conhe-
cimento de como buscar informao.
Mas tambm tem um pouco a desinformao da sociedade brasileira a essa
possibilidade de exigir do Estado. A Constituio instituiu uma srie de
instrumentos jurdicos que garantem juridicamente esse tipo de coisa.
O conjunto de falas expressam dois segmentos que, apesar dos aspec-
tos em comum, diferenciam-se em sua insero no aparelho do Estado. A
diversidade, inclusive hierrquica, entre os administradores-decisores mais
evidente que entre os profissionais da informao. H, portanto, maior
homogeneidade entre os profissionais da informao, seja enquanto campo
de ao, seja como lcus que ocupam na escala organizacional. Ainda as-
sim, alguns elementos perpassam ambos os segmentos.
Considerando o universo pesquisado, a tendncia caracteriz-los mais
prximos de uma funo coadjuvante que protagonista no processo de cons-
truo da opacidade informacional. Tomando-se o Estado como relao, o
jogo dos protagonistas e coadjuvantes se inscreve nos teores das lutas soci-

194
ais em curso. O cidado desinformado, menos que mero espectador,
atua neste espetculo como contra-regra.
A ausncia de protagonismo explcito entre os atores entrevistados, como
possvel observar, no significa uma presena fora do epicentro da questo.
Sua capacidade de produzir classificaes a respeito uma expresso da
sua importncia fora e dentro do campo informacional da Administrao
Federal. Como tal, constituem agentes na produo do poder simblico da
informao no aparelho de Estado e na sociedade civil. Atuam, assim, no
processo de legitimao do capital informacional do Estado. Isto s pos-
svel porque, de alguma forma, agem em diferentes escalas na produo da
opacidade e, em alguns casos, na busca pela transparncia. Se no impem
suas falas de forma explcita, buscam, de alguma forma, legitim-las. No
caso dos profissionais da informao, procura-se fazer valer uma dada rea-
lidade a das estruturas de informao documental quase irreconhecvel
no interior do prprio aparelho de Estado. Cumprem, assim, o seu inexorvel
destino no aparelho do Estado, percorrendo caminhos entre a freqente
opacidade e a rarefeita transparncia, entrecruzando-os com os matizes-
atalhos desses plos: a translucidez e a diafanidade.

195
196
 9 CONSIDERAES FINAIS

A busca pela transparncia do Estado brasileiro foi inserida na agenda po-

ltica de democratizao do pas, aps 21 anos de ditadura militar. A
democratizao do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle
do seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparncia do Estado,
expressa na possibilidade de acesso do cidado informao governamen-
tal, constitua um requisito fundamental. Configurada como um direito e,
simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso informao governa-
mental somou-se a outras perspectivas democratizantes.
A construo do discurso em torno da transparncia do Estado no se plas-
mou, porm, em aes da gesto pblica que superassem um elemento
estrutural do Estado brasileiro: a sua opacidade informacional. Algumas
estruturas informacionais forjadas sob o signo da transparncia, forjadas
no acidentado percurso do Estado nos ltimos anos, pouco minimizam a
dimenso histrica da sua opacidade informacional. O translcido e o difano
so dimenses reduzidas num Estado marcadamente opacizado.
A transparncia informacional do Estado, prevista nos princpios constitu-
cionais de 1988, permaneceu aqum da sua opacidade informacional,
fenmeno historicamente associado ao projeto de Estado no Brasil e sua
reproduo. Um trao histrico do Estado brasileiro, a opacidade constitui
uma das suas caractersticas estruturais, expressa tanto em conjunturas de
governos autoritrios como naqueles de teores democrticos. A opacidade
informacional no uma questo de governo. Trata-se de um atributo do
Estado e um tributo pago pela sociedade civil.
Este percurso histrico demonstra que a informao produzida no apare-
lho de Estado revela-se no s como um instrumento de igualdade, mas
tambm de desigualdade. A informao para a cidadania, enquanto projeto
de igualdade, parece colidir com a prpria vocao autoritria do Estado
brasileiro, incapaz de forjar polticas sociais compensatrias bsicas.
Considerando-se a pressuposta funo do Estado na reduo das desigual-
dades e o seu trajeto, no Brasil, como agente reprodutor de desigualdades,
confrontamo-nos com os limites dessa atuao. Em conseqncia, as refle-
xes sobre a informao governamental ps-85, especialmente a de natureza
arquivstica, pouco freqentaram (e freqentam) os embates sobre o papel
do Estado brasileiro. A discusso sobre as polticas pblicas de informa-
o encontra-se praticamente ausente da agenda poltica dos governos
ps-85, alm de ignorada pela sociedade civil. Este silncio procede inclu-
sive das diversas agncias governamentais voltadas para a gesto da
informao como arquivos, bibliotecas, centros de informao etc.
Tendo em vista as fases de produo da igualdade na perspectiva de
Oppenhein (1993), possvel constatar estarmos sob uma distribuio de-

197
sigual da informao, sem que ainda tenhamos contemplado as possveis
regras de sua distribuio para os necessitados. Isto antecederia em mui-
to o modelo de polticas pblicas calcadas em igualdade de oportunidades,
condies e resultados. E, certamente, envolveria a reflexo sobre tais ne-
cessitados, ou seja, a imensa quantidade de excludos do mercado e da
arena poltica. Alm desses, quais os teores de necessidades daqueles que,
mesmo presentes no mercado e na arena poltica, padecem de situaes de
desigualdade? Que informao seria capaz de, no mbito de polticas de
melhoria de condies de vida, ultrapassar ou minimizar estes graus de
excluso? Em face da possibilidade nada simples de se responder a
tais questes, como e por quais atores do Estado e da sociedade civil seri-
am concebidos os mecanismos de socializao de estoques informacionais
governamentais? Tais questes tendem a estar ausentes, seja no plano das
polticas pblicas, seja no plano acadmico.
A opacidade informacional do Estado permite, portanto, ser abordada
como expresso e mecanismo de produo de hegemonia de classes diri-
gentes e instrumento de dominao e excluso. Alm de se manifestar no
prprio aparelho de Estado, a opacidade encontra tambm suas possibilida-
des de produo e reproduo na sociedade civil. A opacidade informacional
, portanto, relacional. A no-informao governamental favorece, assim,
a produo de consentimento ativo por parte de grupos socialmente exclu-
dos (em todos os sentidos, inclusive do ponto de vista informacional).
O Estado no Brasil no aciona, portanto, suficientes mecanismos de modo
a favorecer o pleno controle da sua escrita do ponto de vista da
racionalidade da gesto informacional. Pens-lo enquanto territrio
relacional de dominao das classes dirigentes significa reconhecer que
este nvel de controle talvez seja suficiente ou adequado para a utilizao
do aparelho estatal pelas classes dirigentes ou bloco no poder.
Se os monoplios fiscal e militar no so suficientes para definir o Estado
moderno, talvez seja possvel conceber uma terceira dimenso deste: seu
monoplio informacional. Monoplio informacional produtor e produzido
por um capital informacional que encontra nos arquivos uma das facetas da
sua objetivao. Diferenas histricas caracterizam as formas pelas quais
estes monoplios informacionais so produzidos no interior do Estado, suas
agncias e agentes, bem como seus graus de utilizao como aparelho
hegemnico.
No Brasil, a captura do Estado, privatizando-o por instrumentos escusos,
significa o inverso da estatizao da sociedade e conseqente penalizao
sistemtica dos desorganizados e excludos. Este monoplio informacional
tem sido acentuadamente privatizado, apesar de sua natureza pblica,
alm de insuficientemente publicizado. A este monoplio estaria associado
um alto grau de distribuio desigual da informao. Portanto, opacizar a
informao governamental mostra-se uma estratgia de (re)produo e ges-
to desse monoplio informacional. At porque, no Brasil, opacizar o capital

198
informacional uma forma de control-lo. Tambm neste sentido a opaci-
dade informacional configura-se como mecanismo de construo de
hegemonia.
Cabe ainda observar que, talvez para o modelo de Estado em vigor no
Brasil, a opacidade informacional no represente um obstculo para os que
o dominam e sim para os dominados. Uma poltica de gesto da informa-
o no seria fundamental para o controle do Estado pelas classes dirigentes
(alis, o processo histrico parece comprovar esta hiptese). Talvez, inclu-
sive, a racionalidade intrnseca gesto da informao como saber de Estado
comprometesse mecanismos de exerccio do poder. Por exemplo, ao poten-
cialmente comprometer a funo das redes de informao calcadas em
relaes pessoais no decorrer do processo poltico-decisrio.
Ao nos defrontarmos com as trilhas percorridas pela Administrao Pbli-
ca Federal e os horizontes que atualmente se desenham em torno desta
instncia, verifica-se com muita evidncia o carter centralizador e autori-
trio do Estado no Brasil. Falta sociedade civil e sobra sociedade poltica
nas complexas e pouco democrticas relaes entre ambas ao longo da
Histria do pas. Falta, sobretudo, um Estado capaz de justificar-se em face
de suas obrigaes coletivas.
Na construo da lgica interna da Administrao Federal, macroestruturas
de informao como o Arquivo Nacional e o MARE constituem fonte e
receptculo dos diversos projetos que foram se sucedendo em nome, por
exemplo, de uma modernizao cujo discurso mantm-se inclume a per-
odos autoritrios ou democrticos. Modernizao conservadora, como
convinha.
Os anos 80 so prdigos na elaborao de diagnsticos governamentais em
nome de tais projetos. Em alguns setores da Administrao Federal, chega
a ocorrer a ampliao de seus recursos informacionais. Esta tendncia, no
entanto, se d margem da formulao de qualquer poltica global de
informao. Alm de aspectos como recursos humanos quantitativa e qua-
litativamente insuficientes e a aquisio pouco criteriosa de recursos
tecnolgicos, verifica-se o caos informacional da Administrao Federal
na sua teia de estruturas organizacionais e nos contenciosos legais entre
seus aparelhos.
Os acervos dos arquivos pblicos sinalizam, neste quadro, um processo de
constituio de um patrimnio documental que resulta e, em alguns casos,
ressalta a opacidade informacional do Estado. Por outro lado, privilegiam a
sua transparncia informacional mediante escassos conjuntos documentais
que, monumentalizados, so disponibilizados para o cidado. E o fazem
sob a perspectiva de exercitarem uma funo pblica tomada como neutra
a partir de prticas informacionais que tendem a ser consideradas no me-
nos neutras por um dos seus principais agentes: o profissional da informao.

199
No Brasil, o Estado prescinde dos arquivos como mecanismo de legitimao,
mas no como agncias do poder simblico. Porm, como reserva de
opacidade do Estado que os arquivos pblicos tendem a se constituir em
fonte de poder simblico. A periferizao da informao arquivstica e dos
arquivos pblicos no aparelho de Estado uma das expresses dessa carac-
terstica.
O capital informacional do Estado no se exerce, no caso brasileiro, exclu-
sivamente pelo seu uso. O no-uso dos arquivos pblicos, em decorrncia
da opacizao, contribui como tal para a violncia simblica do Estado.
Sem uma profunda politizao da situao dos arquivos pblicos do pas
pelo conjunto de atores a eles relacionados, dentro e fora do aparelho de
Estado, a tendncia a perpetuao e naturalizao das condies que os
remetem ao lcus perifrico onde se encontram.
A informao arquivstica essencialmente relacionada com a gesto dos
aparelhos de Estado alvo de maiores reflexes por parte do Arquivo
Nacional at o incio dos anos 90. No entanto, persiste desqualificada como
objeto de prticas gerenciais condizentes com a sua funo para o adminis-
trador pblico ou o cidado. Nem a moldura constitucional e legal que
adquire garante-lhe reverter este quadro. Se h hoje condies legais para
exercer o direito informao governamental, o cidado no tem garantido
acesso intelectual ou mesmo fsico aos estoques informacionais federais.
Neste campo, o processo de democratizao gerou avanos, mas manteve
um quadro ainda muito prximo do perodo autoritrio anterior. At por-
que o prprio Estado no se democratizou.
A soluo sistmica, de carter totalizante, via mega e meta-sistemas de
informao, sobrevive nos anos 90 revelia de 20 anos de fracassos deste
tipo de iniciativa. A formulao de polticas informacionais coloca-se, no
mximo, como produto sempre a formular desses sistemas e no
como um elemento que necessariamente os antecede, caso se justifiquem.
Se algo de inovador pode ser apontado nestes projetos a incorporao da
retrica da democratizao da informao entre seus objetivos, aspecto
reiterado nos discursos dos seus principais atores. A sociedade civil, po-
rm, tende a continuar to ausente quanto nos anos da regime militar.
Depois de vrias tentativas algumas implementadas parcialmente de
reforma administrativa, o projeto em curso ultrapassa esta dimenso para
designar-se como reforma do Estado. preciso agora minimizar o Estado
mal necessrio ao fundamentalismo do mercado pela retrao da
esfera pblica. Pela via das organizaes sociais, o Estado se exime, pul-
veriza suas aes sem um controle ntido, estimulando, nas palavras de
Renato Lessa, uma poltica sem alteridade, neutra, despolitizada, alimenta-
da pela insipincia do sistema partidrio. Ao se desqualificar a esfera estatal,
ignora-se que o avano da democratizao implica a ampliao das fun-
es do Estado porque, neste cenrio, h mais cidados e, portanto, mais

200
demandas por polticas e aes pblicas. Historicamente, o Estado s foi
mnimo quando a cidadania era tambm mnima.
Mais uma vez a questo informacional encontra-se perifrica ou ausente
do que se toma como funes essenciais do Estado. Tal ocorre na mesma
conjuntura em que se discute a crise do Estado social no Brasil sem que
jamais este qualificativo tenha feito parte efetiva da agenda estatal. Sob a
mesma lgica, possvel reinventar um Estado to mnimo a ponto de pres-
cindir da informao como recurso estratgico s suas funes e sua
democratizao. Trata-se da absoluta naturalizao da opacidade e da ex-
cluso informacional.
A reverso da opacidade como parte do carter do Estado brasileiro impli-
ca, portanto, que se reagende a transparncia como meta poltica e prtica
informacional. O cenrio de mudanas necessrias para tal inclui necessa-
riamente a sociedade civil, expressa nas contradies de classe que lhe so
inerentes e presentes no prprio aparelho de Estado. Afinal, o conjunto de
recursos de informao tambm constitui o Estado e, como tal, parte da
arena de lutas que a se travam.
No se deve menosprezar a possibilidade de que a construo recente de
um aparato jurdico e retrico em torno da transparncia do Estado possa
relacionar-se com a emergncia de foras sociais contra-hegemnicas.
Certamente a transparncia do Estado continua ainda demasiadamente opa-
ca.
Talvez, porm, a opacidade informacional e no ainda a informao
comece a tornar-se mais transparente. No tanto na dimenso do Estado
que se relaciona ao Governo Federal, cuja corroso de estruturas
informacionais cada vez mais evidente. Esta perspectiva vem-se esbo-
ando onde a aproximao Estado-cidado seja talvez das mais imediatas:
no plano dos poderes municipais, sob um novo pacto federativo. A
descentralizao da gesto da coisa pblica, democratizando-a pela via da
participao da sociedade civil, vem sendo experimentada em alguns go-
vernos locais. Talvez neste cenrio seja possvel entrever polticas pblicas
que minimizem a excluso informacional, promovendo-se a construo
progressiva de espaos informacionais de transparncia da Estado.

201
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216
 ANEXOS

Anexo A

LEI N. 8.159, DE 8 DE JANEIRO DE 1991

Dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos privados e d outras

providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA

Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPTULO I
DISPOSIES GERAIS

Art. 1 dever do poder pblico a gesto documental e a proteo espe-

cial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio administrao,
cultura e ao desenvolvimento cientfico e como elemento de prova e in-
formao.

Art. 2 Consideram-se arquivos, para os fins desta Lei, os conjuntos de

documentos produzidos e recebidos por rgos pblicos, instituies de
carter pblico e entidades privadas, em decorrncia de exerccio de ativi-
dades especficas, bem como por uma pessoa fsica, qualquer que seja o
suporte da informao ou a natureza dos documentos.

Art. 3 Considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos

e operaes referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arqui-
vamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou
recolhimento para guarda permanente.

Art. 4 Todos tm direito de receber dos rgos pblicos informaes de

seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em docu-
mentos de arquivos que sero prestadas no prazo da lei, sob penas de
217
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel se-
gurana da sociedade e do Estado, bem como inviolabilidade da intimidade,
da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.

Art. 5 A administrao pblica franquear a consulta aos documentos

pblicos na forma da Lei.
Art. 6 Fica resguardado o direito de indenizao pelo dano material ou
moral decorrente da violao sigilo, sem prejuzo das aes penal, civil e
administrativa.

CAPTULO II
DOS ARQUIVOS PBLICOS

Art. 7 Os arquivos pblicos so os conjuntos de documentos produzidos

e recebidos, no exerccio de suas atividades, por rgos pblicos de mbito
federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrncia de suas
funes administrativas, legislativas e judicirias.
1 So tambm pblicos os conjuntos de documentos produzidos e rece-
bidos por instituies de carter pblico, por entidades privadas encarregadas
da gesto de servios pblicos no exerccio de suas atividades.
2 A cessao de atividade de instituies pblicas de carter pblico
implica o recolhimento da sua documentao instituio arquivstica p-
blica ou sua transferncia instituio sucessora.
Art. 8 Os documentos pblicos so identificados como correntes, inter-
medirios e permanentes.
1 Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mes-
mo sem movimentao, constituam objeto de consultas freqentes.
2 Consideram-se documentos intermedirios aqueles que, no sendo
de uso corrente nos rgos produtores, por razes de interesse administra-
tivo, aguardam a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente.
3 Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor
histrico, probatrio e informativo que devem ser definitivamente preser-
vados.
Art. 9 A eliminao de documentos produzidos por instituies pblicas
e de carter pblicos ser realizada mediante autorizao da instituio
arquivstica pblica, na sua especfica esfera de competncia.
Art.10. Os documentos de valor permanente so inalienveis e
imprescritveis.

218
 CAPTULO III
DOS ARQUIVOS PRIVADOS

Art.11. Consideram-se arquivos privados os conjuntos de documentos

produzidos ou recebidos por pessoas fsicas ou jurdicas, em decorrncia
de suas atividades.
Art.12. Os arquivos privados podem ser identificados pelo Poder Pblico
como de interesse pblico e social, desde que sejam considerados como
conjuntos de fontes relevantes para a histria e desenvolvimento cientfico
nacional.
Art.13. Os arquivos privados identificados como de interesse pblico e
social no podero ser alienados com disperso ou perda da unidade docu-
mental, nem transferidos para o exterior.
Pargrafo nico Na alienao desses arquivos o Poder Pblico exercer
preferncia na aquisio.
Art. 14. O acesso aos documentos de arquivos privados identificados
como de interesse pblico e social poder ser franqueado mediante autori-
zao de seu proprietrio e possuidor.
Art.15. Os arquivos privados identificados como de interesse pblico e
social podero ser depositados a ttulo revogvel, ou doados a instituies
arquivsticas pblicas.
Art. 16. Os registros civis de arquivos de entidades religiosas produzidos
anteriormente vigncia do Cdigo Civil ficam identificados como de
interesse pblico e social.

CAPTULO IV
DA ORGANIZAO E ADMINISTRAO DE
INSTITUIES ARQUIVSTICAS PBLICAS

Art.17. A administrao da documentao pblica ou de carter pblico

compete s instituies arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Fede-
ral e municipais.
1 So Arquivos Federais o Arquivo Nacional do Poder Executivo, e os
arquivos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. So considerados, tam-
bm, do Poder Executivo os arquivos do Ministrio da Marinha, do
Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Minis-
trio da Aeronutica.

219
 2 So Arquivos Estaduais o arquivo do Poder Executivo, o arquivo do
Poder Legislativo e o Arquivo do Poder Judicirio.
3 So Arquivos do Distrito Federal o arquivo do Poder Executivo, o
arquivo do Poder Legislativo e o arquivo do Poder Judicirio.
4 So Arquivos Municipais o arquivo do Poder Executivo e o arquivo
do Poder Legislativo.
5 Os arquivos pblicos dos Territrios so organizados de acordo com
sua estrutura poltico-jurdica.
Art. 18 Compete ao Arquivo Nacional a gesto e o recolhimento dos
documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem
como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda, e acom-
panhar, e implementar a poltica nacional de arquivos.
Pargrafo nico Para o pleno exerccio de suas funes, o Arquivo Naci-
onal poder criar unidades regionais.
Art.19 Competem aos arquivos do Poder Legislativo Federal a gesto e o
recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Legislativo
Federal no exerccio de suas funes, bem como preservar e facultar o
acesso aos documentos sob sua guarda.
Art.20 Competem aos arquivos do Poder Judicirio Federal a gesto e o
recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Judici-
rio Federal no exerccio de suas funes, tramitados em juzo e oriundos de
cartrios e secretarias, bem como preservar e facultar o acesso aos docu-
mentos sob sua guarda.
Art.21 Legislao estadual, do Distrito Federal e municipal definir os
critrios de organizao e vinculao dos arquivos estaduais e municipais,
bem como a gesto e acesso aos documentos, observado o disposto na Cons-
tituio Federal e nesta Lei.

CAPTULO V
DO ACESSO E SIGILO DOS DOCUMENTOS PBLICOS

Art.22 assegurado o direito de acesso aos documentos pblicos.

Art.23 Decreto fixar as categorias de sigilo que devero ser obedecidas
pelos rgos pblicos na classificao dos documentos por eles produzi-
dos.
1 Os documentos cuja divulgao ponha em risco a segurana da soci-
edade e o Estado, bem como aqueles necessrios ao resguardo da
inviolabilidade e da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das
pessoas so originariamente sigilosos.

220
2 O acesso a documentos sigilosos referentes segurana da sociedade
e do Estado ser restrito por um prazo mximo de 30 (trinta) anos, a contar
da data de sua produo, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma nica
vez, por igual perodo.
3 O acesso a documentos sigilosos referentes honra e imagem das
pessoas ser restrito por um prazo mximo de 100 (cem) anos, a contar da
data de sua produo.
Art.24 Poder o Poder Judicirio, em qualquer instncia, determinar a
exibio reservada de qualquer documento sigiloso, sempre que indispen-
svel defesa de direito prprio ou esclarecimento de situao pessoal da
parte.
Pargrafo nico Nenhuma norma de organizao administrativa ser in-
terpretada de modo a, por qualquer forma, restringir o disposto neste artigo.

DISPOSIES FINAIS

Art.25 Ficar sujeito responsabilidade penal, civil e administrativa, na

forma da legislao em vigor, aquele que desfigurar ou destruir documen-
tos de valor permanente ou considerado de interesse pblico e social.
Art.26 Fica criado o Conselho Nacional de Arquivos CONARQ, rgo
vinculado ao Arquivo Nacional, que definir a poltica nacional de arqui-
vos, como rgo central de um Sistema Nacional de Arquivos SINAR.
1 O Conselho Nacional de Arquivos ser presidido pelo Diretor-Geral
do Arquivo Nacional e integrado por representantes de instituies
arquivsticas pblicas e privadas.
2 A estrutura e funcionamento do Conselho criado neste artigo sero
estabelecidos em regulamento.
Art.27 Esta Lei entra em vigor na data da sua publicao.
Art.28 Revogam-se as disposies em contrrio.
Braslia, em 08 de janeiro de 1991; 170 da Independncia e 103 da Rep-
blica.

FERNANDO COLLOR
Jarbas Passarinho

221
ANEXO B

DECRETO N. 1.173, DE 29 DE JUNHO DE 1994

Dispe sobre a competncia, organizao e funcionamento do Conselho

Nacional de Arquivos (CONARQ) e do Sistema Nacional de Arquivos
(SINAR) e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies

que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio Federal,

DECRETA:

Art. 1 O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), rgo colegiado,

vinculado ao Arquivo Nacional, criado pelo art. 26 da Lei n 8.159, de 8 de
janeiro de 1991, que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e
privados, tem por finalidade definir a poltica nacional de arquivos pbli-
cos e privados, bem como exercer a orientao normativa visando gesto
documental e proteo especial aos documentos de arquivo.
Art. 2 Compete ao CONARQ:
I estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de
Arquivos (SINAR), visando gesto, preservao e ao acesso aos docu-
mentos de arquivos;
II promover o inter-relacionamento de arquivos pblicos e privados com
vistas ao intercmbio e integrao sistmica das atividades arquivsticas;
III propor ao Ministro de Estado da Justia dispositivos legais necessri-
os ao aperfeioamento e implementao da poltica nacional de arquivos
pblicos e privados;
IV zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que
norteiem o funcionamento e o acesso aos arquivos pblicos;
V estimular programas de gesto e de preservao de documentos pbli-
cos de mbito federal, estadual e municipal, produzidos ou recebidos em
decorrncia das funes executiva, legislativa e judiciria;
VI subsidiar a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento, suge-
rindo metas e prioridades da poltica nacional de arquivos pblicos e
privados;

222
VII estimular a implantao de sistemas de arquivos nos Poderes Execu-
tivo, Legislativo e Judicirio, bem como nos Estados, no Distrito Federal e
nos Municpios;
VIII estimular a integrao e modernizao dos arquivos pblicos e pri-
vados;
IX declarar como de interesse pblico e social os arquivos privados que
contenham fontes relevantes para a histria e o desenvolvimento nacio-
nais, nos termos do art. 12 da Lei 8.l59, de 8 de janeiro de 1991;
X estimular a capacitao tcnica de recursos humanos que desenvolvam
atividades de arquivo nas instituies integrantes do SINAR;
XI recomendar providncias para a apurao e a reparao de atos lesivos
poltica nacional de arquivos pblicos e privados;
XII promover a elaborao de cadastro nacional de arquivos pblicos e
privados, bem como desenvolver atividades censitrias referentes a arqui-
vos;
XIII manter intercmbio com outros conselhos e instituies cujas finali-
dades sejam relacionadas ou complementares s suas, para prover e receber
elementos de informao e juzo, conjugar esforos e encadear aes;
XIV articular-se com outros rgos do Poder Pblico formuladores de
polticas nacionais nas reas de educao, cultura, cincia e tecnologia e
informao e informtica.
Art. 3 O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) presidido pelo
Diretor-Geral do Arquivo Nacional e constitudo por quatorze membros
Conselheiros,* sendo:
I dois representantes do Poder Executivo Federal;
II dois representantes do Poder Judicirio Federal;
III dois representantes do Poder Legislativo Federal;
IV um representante do Arquivo Nacional;
V dois representantes dos Arquivos Pblicos Estaduais e do Distrito Fe-
deral;
VI dois representantes dos Arquivos Pblicos Municipais;
VII um representante da Associao dos Arquivistas Brasileiros;

*
O Decreto n 1.461, de 25 de abril de 1995, alterou o nmero de Conselheiros, incluindo um
representante das instituies mantenedoras de curso superior de Arquivologia e
ampliando para trs os representantes de instituies no-governamentais que atuem
na rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais.

223
VIII dois representantes de instituies no-governamentais que atuem
na rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais;
l Cada conselheiro ter um suplente.
2 Os membros referidos nos incisos II e III e respectivo suplente sero
designados e nomeados pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal e
pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado, respectivamente.
3 Os demais Conselheiros e suplentes sero nomeados pelo Presidente
da Repblica, a partir de listas apresentadas pelo Ministro de Estado da
Justia, mediante indicaes dos dirigentes dos rgos e entidades repre-
sentados.
4 O mandato dos Conselheiros ser de dois anos, permitida uma
reconduo.
5 O Presidente do Conselho, em suas faltas e impedimentos, ser repre-
sentado por seu substituto legal no Arquivo Nacional.
Art. 4 O exerccio das atividades de Conselheiro de natureza relevante,
no remunerado, e ter preferncia sobre a funo pblica de que esteja
investido.
Art. 5 Caber ao Arquivo Nacional dar o apoio tcnico e administrativo
ao CONARQ.
Art. 6 O Plenrio, rgo superior de deliberao do CONARQ, reunir-
se-, em carter ordinrio, no mnimo uma vez a cada quatro meses e,
extraordinariamente, mediante convocao de seu Presidente ou a requeri-
mento de dois teros de seus membros.
1 O CONARQ ter sede e foro onde for a sede do Arquivo Nacional.
2- As reunies do Conselho podero ser convocadas para local fora de
sua sede, sempre que razo superior indicar a convenincia de adoo des-
se medida.
Art. 7 O CONARQ somente se reunir para deliberao com o quorum
mnimo de seis Conselheiros.
Art. 8 O CONARQ constituir cmaras tcnicas e comisses especiais
com a finalidade de elaborar estudos e normas necessrias implementao
da poltica nacional de arquivos pblicos e privados e ao funcionamento do
Sistema Nacional de Arquivos.
Pargrafo nico. Os integrantes dessas Cmaras e Comisses sero desig-
nados por Portaria do Presidente do Conselho, ad referendum do Plenrio,
sendo o exerccio das atividades por eles desenvolvidas considerado rele-
vante e no ensejar qualquer remunerao .
Art. 9 O Regimento Interno do CONARQ ser aprovado pelo Plenrio.

224
Art. 10 O Sistema Nacional de Arquivos SINAR, criado pelo Decreto
n 82.308, de 25 de setembro de 1978, e de acordo com o artigo 26 da Lei n
8.159, de 8 de janeiro de 1991, tem por finalidade implementar a poltica
nacional de arquivos pblicos e privados, visando gesto, preservao e
ao acesso aos documentos de arquivo.
Art. 11 Sistema Nacional de Arquivos tem como rgo central o Conse-
lho Nacional de Arquivos (CONARQ).
Art. 12 Integram o SINAR:
I o Arquivo Nacional;
II os arquivos do Poder Executivo Federal;
III os arquivos do Poder Legislativo Federal;
IV os arquivos do Poder Judicirio Federal;
V os arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio;
VI os arquivos do Distrito Federal, dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio;
VII os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo.
l os arquivos referidos nos incisos II a VI, quando organizados
sistemicamente, passam a integrar o SINAR por intermdio de seus rgos
centrais.
2 as pessoas fsicas e jurdicas de direito privado, detentoras de arqui-
vos, podem integrar o Sistema mediante convnio com o rgo central.
Art. 13 Compete aos integrantes do Sistema:
I promover a gesto, a preservao e o acesso s informaes e aos docu-
mentos na sua esfera de competncia, em conformidade com as diretrizes e
normas emanadas do rgo central;
II disseminar, em sua rea de atuao, as diretrizes e normas estabelecidas
pelo rgo central, zelando pelo seu cumprimento;
III implementar a racionalizao das atividades arquivsticas, de forma a
garantir a integridade do ciclo documental;
IV garantir a guarda e o acesso aos documentos de valor permanente;
V apresentar sugestes ao rgo central para o aprimoramento do Siste-
ma;
VI prestar informaes sobre suas atividades ao rgo central;
VII apresentar subsdios ao rgo central para a elaborao de dispositi-
vos legais necessrios ao aperfeioamento e implementao da poltica
nacional de arquivos pblicos e privados;

225
VIII promover a integrao e a modernizao dos arquivos em sua esfera
de atuao;
IX propor ao rgo central os arquivos privados que possam ser conside-
rados de interesse pblico e social;
X comunicar ao rgo central, para as devidas providncias, atos lesivos
ao patrimnio arquivstico nacional;
XI colaborar na elaborao de cadastro nacional de arquivos pblicos e
privados, bem como no desenvolvimento de atividades censitrias referen-
tes a arquivos;
XII possibilitar a participao de especialistas nas Cmaras Tcnicas e
Comisses Especiais constitudas pelo CONARQ;
XIII proporcionar aperfeioamento e reciclagem aos tcnicos da rea de
arquivo, garantindo constante atualizao.
Art. 14 Os integrantes do Sistema seguiro as diretrizes e normas ema-
nadas do rgo central, sem prejuzo da sua subordinao e vinculao
administrativa.
Art. 15 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 16 Revoga-se o Decreto n 82.308, de 25 de setembro de 1978, que
institui o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR).
Braslia, 29 de junho de 1994; 173 da Independncia e 106 da Repbli-
ca.

ITAMAR FRANCO
Alexandre de Paula Dupeyrat Martins

226
Anexo C

DECRETO N 2.134, DE 24 DE JANEIRO DE 1997.

Regulamenta o art. 23 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispe

sobre a categoria dos documentos pblicos sigilosos e o acesso a eles, e d
outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o

art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no art. 23 da
Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991,
DECRETA:

CAPTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS

Art. 1 Este decreto regula a classificao, reproduo e o acesso aos

documentos pblicos de natureza sigilosa, apresentados em qualquer su-
porte, que digam respeito segurana da sociedade e do Estado e intimidade
do indivduo.
Art. 2 Para os fins deste Decreto, considera-se:
I acesso: possibilidade de consulta aos documentos de arquivo;
II classificao: atribuio de grau de sigilo a documentos;
III credencial de segurana: certificado concedido por autoridade compe-
tente, que habilita uma pessoa a ter acesso a documento sigiloso;
IV custdia: responsabilidade pela guarda de documentos;
V desclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela clas-
sificao dos documentos sigilosos os torna ostensivos e acessveis
consulta pblica;
VI documento ostensivo: documento cujo acesso irrestrito;
VII documento sigiloso: documento que contm assunto classificado como
sigiloso, e que, portanto requer medidas especiais de acesso;
VIII grau de sigilo: gradao atribuda classificao de um documento
sigiloso, de acordo com a natureza de seu contedo e tendo em vista a
convenincia de limitar sua divulgao s pessoas que tm necessidade de
conhec-lo.

227
IX reclassificao: atividade pela qual a autoridade responsvel pela clas-
sificao dos documentos altera a sua classificao.

CAPTULO II
Do Acesso

Art. 3 assegurado o direito de acesso pleno aos documentos pblicos,

observado o disposto neste Decreto e no art. 22 da Lei 8.159, de 8 de
janeiro de 1991.
Art. 4 Qualquer documento classificado como sigiloso, na forma do art.
15 deste Decreto, recolhido instituio arquivstica pblica, que em al-
gum momento tenha sido objeto de consulta pblica, no poder sofrer
restrio de acesso.
Art. 5 Os rgos pblicos e instituies de carter pblico custodiadores
de documentos sigilosos, devero constituir Comisses Permanentes de
Acesso, para o cumprimento deste Decreto, podendo ser criadas
subcomisses.
Art. 6 As Comisses Permanentes de Acesso devero analisar, periodi-
camente, os documentos sigilosos sob custdia, submetendo-os autoridade
responsvel pela classificao, a qual, no prazo regulamentar, efetuar, se
for o caso, sua desclassificao.
Pargrafo nico. A relao dos documentos desclassificados, contendo nome
e sigla do rgo ou da instituio, tipo, nmero e data do documento, grau
de sigilo original, destinatrio e assunto, dever ser encaminhada, semes-
tralmente, pelas comisses permanentes de acesso, para publicao em
Dirio Oficial da Unio, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municpi-
os, conforme o caso.
Art. 7 Findo o prazo estabelecido no art. 29 deste Decreto, as Comisses
Permanentes de Acesso devero liberar os documentos referidos nesse dis-
positivo.
Art. 8 Sero liberados consulta pblica os documentos que contenham
informaes pessoais, desde que previamente autorizada pelo titular ou por
seus herdeiros.
Art. 9 As Comisses Permanentes de Acesso podero autorizar o acesso
a documentos pblicos de natureza sigilosa a pessoas devidamente
credenciadas, mediante apresentao, por escrito, dos objetivos da pesquisa.
Art. 10 O acesso aos documentos sigilosos, originrios de outros rgos
ou instituies, inclusive privadas, custodiados para fins de instruo de
procedimento, processo administrativo ou judicial, somente poder ser
autorizado pelo agente do respectivo rgo ou instituio de origem.

228
Art. 11 O acesso a qualquer assunto sigiloso, resultante de acordos ou
contratos com pases estrangeiros, atender s normas e recomendaes de
sigilo constantes desses instrumentos.
Art. 12 A eventual negativa de autorizao de acesso dever ser justificada
por escrito.
Art. 13 Todos tm direito de acessar, mediante requerimento protocolado
na instituio pblica custodiadora, documentos e informaes a seu
respeito, existentes em arquivos ou bancos de dados pblicos.
Art. 14 O atendimento consulta a documentos sigilosos ou a informa-
es pessoais existentes nos arquivos ou em bancos de dados ser dado no
prazo da lei, a partir da data de entrada do requerimento no protocolo.

CAPTULO III
Do Sigilo e da Segurana da Sociedade e do Estado

Art. 15 Os documentos pblicos sigilosos classificam-se em quatro cate-

gorias:
I ultra-secretos: os que requeiram excepcionais medidas de segurana e
cujo teor s deva ser do conhecimento de agentes pblicos ligados ao seu
estudo e manuseio;
II secretos: os que requeiram rigorosas medidas de segurana e cujo teor
ou caracterstica possam ser do conhecimento de agentes pblicos que,
embora sem ligao ntima com seu estudo ou manuseio, sejam autoriza-
dos a deles tomarem conhecimento em razo de sua responsabilidade
funcional;
III confidenciais: aqueles cujo conhecimento e divulgao possam ser
prejudiciais ao interesse do Pas;
IV reservados: aqueles que no devam, imediatamente, ser do conheci-
mento do pblico em geral.
Art. 16 So documentos passveis de classificao como ultra-secretos
aqueles referentes soberania e integridade territorial nacionais, planos de
guerra e relaes internacionais do Pas, cuja divulgao ponha em risco a
segurana da sociedade e do Estado.
Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria ultra-secreto
somente poder ser feita pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio federais.

229
Art. 17 So documentos passveis de classificao como secretos aqueles
referentes a planos ou detalhes de operaes militares, a informaes que
indiquem instalaes estratgicas e aos assuntos diplomticos que requei-
ram rigorosas medidas de segurana cuja divulgao ponha em risco a
segurana da sociedade e do Estado.
Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria secreta so-
mente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico do
art. 16 deste Decreto, por governadores e ministros de Estado, ou, ainda,
por quem haja recebido delegao.
Art. 18 So documentos passveis de classificao como confidenciais
aqueles em que o sigilo deva ser mantido por interesse do governo e das
partes e cuja divulgao prvia possa vir a frustrar seus objetivos ou ponha
em risco a segurana da sociedade e do Estado.
Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria confidencial
somente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico
do art. 17 deste Decreto, pelos titulares dos rgos da Administrao Pbli-
ca Federal, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, ou, ainda,
por quem haja recebido delegao para esse fim.
Art. 19 So documentos passveis de classificao como reservados aqueles
cuja divulgao, quando ainda em trmite, comprometa as operaes ou
objetivos neles previstos.
Pargrafo nico. A classificao de documento na categoria reservada so-
mente poder ser feita pelas autoridades indicadas no pargrafo nico do
art. 18 deste Decreto, e pelos agentes pblicos formalmente encarregados
da execuo de projetos, planos e programas.
Art. 20 Os prazos de classificao dos documentos a que se refere este
Decreto vigoram a partir da data de sua produo, e so os seguintes:
I ultra-secretos, mximo de trinta anos;
II secretos, mximo de vinte anos;
III confidenciais, mximo de dez anos;
V reservados, mximo de cinco anos.
Art. 21 Os documentos sigilosos, de valor probatrio, informativo e his-
trico, de guarda permanente, de acordo com o art. 25, da Lei n 8.159, de
8 de janeiro de 1991 no podem ser destrudos.
Art. 22 Poder a autoridade responsvel pela classificao dos documen-
tos, ou a autoridade mais elevada, findo o motivo de sua classificao ou
alterao de sua natureza, e considerando o interesse para a pesquisa e para
a administrao, alter-la ou cancel-la, tornando-os ostensivos.

230
Art. 23 Poder a autoridade responsvel pela classificao dos documen-
tos, considerando o interesse de segurana da sociedade e do Estado,
renov-la por uma nica vez, por igual perodo.
Pargrafo nico. Poder a autoridade superior que classificou o documen-
to alterar o grau de sigilo dos documentos em trmite.
Art. 24 Os documentos sigilosos sero guardados em condies especiais
de segurana.
Art. 25 Os procedimentos relativos emisso de credencial de segurana
sero objeto de disposies internas de cada rgo ou instituio de carter
pblico.
Art. 26 Os agentes pblicos encarregados da custdia de documentos
sigilosos devero passar, devidamente conferidos, a seus substitutos todos
os documentos sob sua responsabilidade.
Art. 27 Os documentos sigilosos, de guarda permanente, objeto de
desclassificao, devero ser encaminhados instituio arquivstica p-
blica, na sua esfera de competncia, ou ao arquivo permanente do rgo,
para fins de organizao, preservao e acesso.

CAPTULO IV
DA INTIMIDADE

Art. 28 Excetuam-se do acesso pblico irrestrito os documentos cuja

divulgao comprometa a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem
das pessoas, e aqueles integrantes de processos judiciais que tenham trami-
tado em segredo de justia.
Art. 29 Sero restritos pelo prazo de cem anos, a partir da data de sua
produo, os documentos a que se refere o art. 28 deste Decreto.
Pargrafo nico. Excepcionalmente, desde que observadas as disposies
constantes do art. 9, poder ser autorizado o acesso aos documentos refe-
ridos no art. 28 deste Decreto.

CAPTULO V
Da Reproduo

Art. 30 A instituio pblica custodiadora de documentos sigilosos for-

necer, quando solicitada pelo usurio, reproduo total ou parcial dos

231
documentos, observadas as restries legais e as estabelecidas pelas Co-
misses Permanentes de Acesso.
1 Todas as cpias decorrentes de reproduo sero autenticadas pelo
Presidente da Comisso Permanente de Acesso respectiva.
2 Os documentos que contenham informaes que comprometam a
vida privada, a honra e a imagem de terceiros podero ser reproduzidos
parcial ou totalmente, observado o disposto no art. 8 deste Decreto.
Art. 31 Sero fornecidas certides dos documentos que no puderem ser
copiados, devido a seu estado de conservao, desde que necessrias para
fazer prova em juzo.

CAPTULO VI
Das Disposies Finais

Art. 32 Os agentes pblicos responsveis pela custdia de documentos

sigilosos esto sujeitos s regras referentes ao sigilo profissional ou a seu
cdigo especfico de tica.
Art. 33 Os rgos pblicos e instituies de carter pblico custodiadores
de documentos sigilosos tero um prazo mximo de sessenta dias para
constituir e instalar sua Comisso Permanente de Acesso, a partir da data
de publicao deste Decreto.
Art. 34 Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 35 Ficam revogados os Decretos ns 79.099, de 06 de janeiro de
1977, e 99.347, de 26 de junho de 1990.

Braslia, 24 de janeiro de 1997; 176 da Independncia e 109 da

Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Nelson A. Jobim

232
Anexo D

DECRETO N 1.048, DE 21 DE JANEIRO DE 1994

Dispe sobre o Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e

Informtica, da Administrao Pblica Federal e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere

o art. 84, incisos IV e VI, da Constituio, e tendo em vista o disposto nos
artigos 30 e 31 do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 11
da Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992, e no art. 4 do Decreto n 471,
de 4 de fevereiro de 1993.

DECRETA:

Art. 1 Ficam organizados sob a forma de Sistema, com a denominao

de Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica
SISP, o planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle
e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e enti-
dades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Pargrafo nico. facultada s Foras Armadas e aos rgos de poltica
externa e de segurana a incluso, no SISP, dos recursos de informao e
informtica, a critrio de seus respectivos dirigentes.
Art. 2 O Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e
Informtica tem por finalidade:
I assegurar ao Governo Federal suporte de informao adequado, din-
mico, confivel e eficaz;
II facilitar aos interessados a obteno das informaes disponveis, res-
guardados os aspectos de sigilo e restries administrativas ou previstas
em disposies legais;
III promover a integrao entre programas de governo, projetos e ativida-
des, visando a definio de polticas, diretrizes e normas relativas gesto
dos recursos do Sistema;
IV estimular o uso racional dos recursos de informao e informtica, no
mbito da Administrao Pblica Federal, visando a melhoria da qualidade
e da produtividade do ciclo da informao;

233
V estimular o desenvolvimento, a padronizao, a integrao, a normali-
zao dos servios de produo e disseminao de informaes, de forma
desconcentrada e descentralizada;
VI propor adaptaes institucionais necessrias ao aperfeioamento dos
mecanismos de gesto dos recursos de informao e informtica;
VII estimular e promover a formao, o desenvolvimento e o treinamen-
to dos servidores que atuam na rea de informao e informtica.
1 So recursos de informao os conjuntos ordenados de procedimen-
tos de coleta, tratamento e recuperao da informao, e seus respectivos
acervos.
2 So recursos de informtica o conjunto formado pelos equipamen-
tos, materiais, programas de computador que constituem a infra-estrutura
tecnolgica de suporte automatizado ao ciclo da informao, que envolve
as atividades de produo, coleta, tratamento, armazenamento e dissemi-
nao.

Art. 3 Integram o Sistema de Administrao dos Recursos de Informa-

o e Informtica SISP:
I como rgo central: a Secretaria da Administrao Federal da Presidn-
cia da Repblica, representada pelo Subsecretaria de Planejamento,
Coordenao e Desenvolvimento Gerencial e Organizacional;
II a Comisso de Coordenao, formada pelos representantes dos rgos
Setoriais, presidida por representante do rgo Central;
III os rgos Setoriais, representados junto unidade gestora do Sistema
pelos titulares da unidades de modernizao e informtica dos Ministrios
Civis e equivalentes nos Ministrios Militares e Secretarias da Presidncia
da Repblica;
IV os rgos Seccionais, representados pelos dirigentes dos rgos que
atuam na rea de administrao dos recursos de informao e informtica,
nas autarquias e fundaes.
Pargrafo nico. Podero colaborar com o SISP, mediante acordos espec-
ficos com o rgo Central, as entidades do Poder Pblico e da iniciativa
privada, interessadas no desenvolvimento de projetos de interesse comum.

Art. 4 Compete ao rgo central do SISP:

I orientar e administrar o processo de planejamento estratgico, coorde-
nao geral e normalizao relativa aos recursos de informao e informtica
da Administrao Pblica Federal;

234
II definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comisso de
Coordenao, as polticas, diretrizes e normas relativas gesto dos recur-
sos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo na rea de
informtica;
III promover a elaborao de planos de formao, desenvolvimento e
treinamento de pessoal na rea de abrangncia do Sistema;
IV incentivar aes prospectivas, visando acompanhar as inovaes tc-
nicas da rea de informtica, de forma a atender s necessidades de
modernizao dos servios da Administrao Pblica Federal;
V promover a disseminao das informaes disponveis, de interesse
comum, entre os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal.

Art. 5 Compete Comisso de Coordenao:

I participar da elaborao e implementao das polticas, diretrizes e
normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo normativo
de compras do governo na rea de informtica;
II assessorar o rgo Central no cumprimento das suas atribuies;
III promover o intercmbio de conhecimentos entre seus participantes e
homogeneizar o entendimento das polticas, diretrizes e normas;
IV acompanhar e avaliar os resultados da regulamentao emanada do
rgo Central e propor ajustamentos.

Art. 6 Compete aos rgos Setoriais, como integrantes do SISP:

I coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de informao e
informtica, no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da Presidncia
da Repblica;
II coordenar, planejar e supervisionar os sistemas de informao, no m-
bito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da Repblica, das
autarquias e fundaes;
III fornecer subsdios ao rgo Central, por intermdio da Comisso de
Coordenao, para a definio e elaborao de polticas, diretrizes e nor-
mas relativas ao Sistema;
IV cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do
rgo Central;
V participar, como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros
de trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.

235
Art. 7 Compete aos rgos Seccionais, como integrantes do SISP:
I cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do
rgo Setorial;
II subsidiar o rgo Setorial na elaborao de polticas, diretrizes, nor-
mas e projetos setoriais;
III participar dos encontros de trabalho programados para tratar de assun-
tos relacionados com o SISP.

Art. 8 A Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repbli-

ca baixar normas e instrues necessrias implantao e ao funcionamento
do SISP.

Art. 9 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.

Braslia, 21 de janeiro de 1994; 173 da Independncia e 106 da

Repblica.

ITAMAR FRANCO
Romildo Canhim

236
Anexo E

Principais aspectos da Proposta de Emenda Constitucional

aprovada em 19 de novembro de 1997.

Reviso das Regras da Estabilidade do Servidor

1. Exigncia de 3 anos para aquisio da estabilidade.
2. Avaliao de desempenho para aquisio da estabilidade.
3. Avaliao de desempenho peridica do servidor. O servidor poder per-
der o cargo por motivo de insuficincia de desempenho, apurada em
procedimento de avaliao peridica.

Controle dos Gastos e Equilbrio das Contas Pblicas

1. Reduo de despesas com cargos em confiana. A Unio, Estados, Dis-
trito Federal e Municpios, no caso de descumprimento dos limites de
despesas com pessoal, fixados em lei complementar, devero reduzir em
pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e funes de confi-
ana.
2. Demisso de servidores no-estveis. Alm do referido no item anterior,
devero ser demitidos os servidores admitidos sem concurso pblico que
no tenham adquirido a estabilidade por fora da Constituio de 1988.
3. Permisso para demisso de servidores estveis. Poder ocorrer a de-
misso de servidores estveis se esgotadas as medidas de ajustamento
previstas nos itens 1 e 2 precedentes.
4. Indenizao para perda do cargo por servidor estvel. O servidor estvel
que perder o cargo conforme previsto no item anterior, far jus indeniza-
o de um ms de remunerao por ano de servio.

Novos Limites e Critrios para a Fixao das remuneraes

1. Exigncia de lei para fixao ou alterao de remunerao de servidor.
Fica estabelecida a exigncia de aprovao de projeto de lei especfico,
sujeito a veto presidencial, para a fixao ou alterao de remunerao dos
servidores pblicos e membros de Poder.
2. Poltica de remunerao dos servidores. O sistema remuneratrio dos
servidores dever compreender a fixao de padres de vencimento que
considerem as peculiaridades, complexidade, responsabilidade e exignci-
as para a investidura em cada cargo.

237
Flexibilizao do Regime de Admisso dos Servidores
1. Supresso da previso de regime jurdico nico para admisso de servi-
dores. Deixa de ser obrigatria a adoo de regime jurdico nico para os
servidores da administrao pblica direta, autrquica e fundacional.
2. Permisso para requisitos diferenciados de admisso do servidor. A lei
poder fixar requisitos diferenciados para admisso do servidor, quando as
caractersticas do cargo assim o exigirem.
3. Adequao do concurso pblico natureza e complexidade do cargo.
Permite a regulamentao em lei dos procedimentos do concurso pblico
de modo a considerar, em cada caso, a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego.

Profissionalizao da Funo Pblica

1. Reserva de cargos e funes para servidores de carreira. Fica prevista a
ocupao das funes de confiana exclusivamente por servidores ocupan-
tes de cargo efetivo e fixao de percentual mnimo dos cargos em comisso
para servidores de carreira.

Desenvolvimento da Gesto, Transparncia e Controle Social

1. Qualidade como princpio da administrao pblica. Fica includo, entre
os princpios a serem observados pela administrao pblica, a qualidade
do servio prestado.
2. Adoo de contratos de gesto na administrao pblica. Fica prevista
lei que regulamentar a ampliao da autonomia dos rgos e entidades da
administrao pblica que firmem contratos, com a fixao de objeti-
vos e metas de desempenho.
3. Participao do cidado na administrao pblica. Fica prevista lei que
tratar do acesso do usurio a registros administrativos e informaes, da
representao contra abuso ou negligncia de servidor e do encaminha-
mento de reclamaes relativas prestao de servios pblicos em geral.
4. Acesso pelo servidor a informaes privilegiadas. Fica prevista lei que
estabelecer requisitos e restries ao servidor que venha a ocupar cargo
pblico, inclusive aps o seu afastamento, em situaes que propiciem o
acesso a informaes privilegiadas.

238
Anexo F

RESOLUES APROVADAS PELO CONSELHO NACIONAL DE

ARQUIVOS

Resoluo n 1, de 18 de outubro de 1995: dispe sobre a necessidade da

adoo de planos e ou cdigos de classificao de documentos nos arqui-
vos correntes, que considerem a natureza dos assuntos resultantes de suas
atividades e funes.

Resoluo n 2, de 18 de outubro de 1995: dispe sobre as medidas a

serem observadas na transferncia ou no recolhimento de acervos docu-
mentais para instituies arquivsticas pblicas.

Resoluo n 3, de 26 de dezembro de 1995: dispe sobre o Programa de

Assistncia Tcnica do Conselho Nacional de Arquivos.

Resoluo n 4, de 28 de maro de 1996: dispe sobre o Cdigo de Classi-

ficao de Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica:
Atividades-Meio e aprova os prazos de guarda e a destinao de documen-
tos estabelecidos na Tabela Bsica de Temporalidade e Destinao de
Documentos de Arquivo Relativos s Atividades-Meio da Administrao
Pblica.

Resoluo n 5, de 30 de setembro de 1996: dispe sobre a publicao de

editais para Eliminao de Documentos nos Dirios Oficiais da Unio, Dis-
trito Federal, Estados e Municpios. (D.O.U. n 198, de 11/10/1996 ).

Resoluo n 6, de 15 de maio de 1997: dispe sobre diretrizes quanto

terceirizao de servios arquivsticos pblicos. (D.O.U. n 97, de 23/5/
1997).

Resoluo n 7, de 20 de maio de 1997: dispe sobre os procedimentos

para a eliminao de documentos no mbito dos rgos e entidades inte-
grantes do Poder Pblico.

239