Souza, 2001 PDF

Federalismo e Descentralizao na Constituio
de 1988: Processo Decisrio, Conflitos e

Alianas*
Celina Souza
INTRODUO
terceira onda de democratizao tem produzido nos pases

A nela envolvidos diferentes experincias e resultados. Em al-
guns, a redemocratizao implicou a elaborao de Constituies
refundadoras, gerando novos pactos e compromissos polticos e
sociais. Em outros, ela foi acompanhada da descentralizao poltica
e financeira para os governos subnacionais. Em muitos pases fede-
rais, a redemocratizao, a descentralizao e as novas Constituies
mudaram o papel dos entes federativos. O Brasil um exemplo onde
todos esses fatores ocorreram simultaneamente.
A Constituio de 1988 desenhou uma ordem institucional e federati-

va distinta da anterior. Voltada para a legitimao da democracia, os
constituintes de 88 optaram por duas principais estratgias para
constru-la: a abertura para a participao popular e societal e o com-
*Este artigo uma verso revista e atualizada de dois captulos anteriormente publica-
dos em livro (ver Souza, 1997). Agradeo a Fernando Abrucio, parecerista deste artigo,
pelos inmeros comentrios e sugestes.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 3, 2001, pp. 513 a 560.
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promisso com a descentralizao tributria para estados e munic-

pios. Da primeira estratgia resultou uma engenharia constitucional
consociativa em que prevaleceu a busca de consenso e a incorporao
das demandas das minorias. A segunda moldou um novo federalis-
mo, tornando-o uma das mais importantes bases da democracia re-
construda em 1988.
Neste artigo, analiso o processo decisrio ocorrido na Assemblia

Nacional Constituinte relativo s mudanas na Federao e deciso
de descentralizar poder poltico e financeiro para as esferas subnacio-
nais. A (re)construo de um sistema federal voltado para a diviso
de poder poltico e tributrio sem promover desequilbrio entre os en-
tes federativos tarefa intrinsecamente contraditria, gerando, por-
tanto, conflitos e tenses1. Baseado em dados empricos, o trabalho
busca entender: a) por que um pas com uma agenda de problemas
que requer polticas nacionais decide descentralizar poder poltico e
financeiro; b) os conflitos, alianas e contradies gerados pelas deci-
ses tomadas pelos constituintes, naquele momento histrico, em re-
lao Federao.
Argumento que, embora a deciso de descentralizar poder poltico e

financeiro, o que gerou um novo federalismo, tenha sido marcada por
conflitos, tenses e contradies, ela favoreceu a consolidao da de-
mocracia, tendo tornado o Brasil um pas mais federal, pela emer-
gncia de novos atores no cenrio poltico e pela existncia de vrios
centros de poder soberanos que competem entre si.
Inicialmente, apresento um breve relato sobre os principais fatos que

antecederam os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte
ANC. Nas sees seguintes analiso as instncias decisrias onde o fe-
deralismo e a descentralizao foram redesenhados2. Posteriormen-
te, discuto as motivaes das decises tomadas e, por fim, apresento
algumas concluses.
A DECISO DE DESCENTRALIZAR
O sculo que findou passou por vrias ondas de elaborao de no-

vas Constituies: ao final das duas Guerras Mundiais; na transio
para a democracia nos pases do sul da Europa e da Amrica Latina;
nas ex-colnias e na Europa Oriental. Alm desses movimentos, essa
onda tambm atingiu pases que no passaram por mudanas de
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Federalismo e Descentralizao na Constituio de 1988...
regime poltico, como a Blgica, Canad, Holanda e Sucia, que, a

partir dos anos 70, refizeram suas Constituies. Elaborar novas
Constituies implica profundas manobras e negociaes polticas e
tambm quando consensos e clivagens se tornam mais visveis.
Entender como os constituintes lidaram com esses conflitos pode
aprofundar nosso conhecimento sobre questes que ganharam sa-
lincia no processo constituinte e tambm nos ajudar a traar as pers-
pectivas da nova ordem a ser inaugurada.
A busca desse entendimento implica tentar responder, inicialmente,

s seguintes questes formuladas por Elster (1993): a) como foi con-
vocada a Constituinte? b) como foram reguladas suas normas inter-
nas? c) qual o papel dos interesses individuais e coletivos na elabora-
o da Constituio? d) qual a importncia de foras extraconstitucio-
nais no desenho do texto constitucional? Essas questes antecedem,
portanto, a anlise da deciso de reformar a Federao tomada pelos
constituintes de 88.
A Convocao da Constituinte
Das eleies de 1986 saram os constituintes responsveis pela elabo-

rao da nova Constituio brasileira3. Participaram desse pleito trin-
ta partidos, dos quais doze elegeram representantes para a ANC, sen-
do que o PMDB possua a maior bancada. As eleies de 1986 ocorre-
ram no auge da euforia com o aparente sucesso do Plano Cruzado, ge-
rando pouco debate em relao Constituinte. O PMDB e o PFL reu-
nidos asseguraram quase 80% dos membros da ANC e os partidos
considerados progressistas (PT, PDT, PSB, PCdoB e PCB) tinham, jun-
tos, 9,5%4. A fora do PMDB e do PFL, que foram, tambm, os princi-
pais fiadores da transio, poderia levar a crer que a elaborao da
Constituio seria uma tarefa relativamente fcil. Mas no s isso no
aconteceu, como tambm os partidos tidos como progressistas conse-
guiram aprovar muitas de suas demandas. A Tabela 1 mostra a com-
posio da ANC no momento de sua posse.
A ANC somava 559 membros, dos quais 72 senadores e 487 deputa-

dos federais, que receberam a tarefa de elaborar a stima Constituio
brasileira. Os perfis dos parlamentares da ANC foram analisados por
Coelho e Oliveira (1989), Fleischer (1990), Kinzo (1990), Mainwaring
e Prez-Lin (1998) e Rodrigues (1987), que apontaram as seguintes
caractersticas: a) as anlises desmontam o mito de que o principal
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Tabela 1
Composio Partidria da ANC em 1986
Partido5 Nmero %
PMDB 302 54,0
PFL 133 23,8
PDS 38 6,7
PDT 26 4,6
PTB 19 3,4
PT 16 2,9
PL 7 1,3
PDC 6 1,1
PCdoB 6 1,1
PCB 3 0,5
PSB 2 0,4
PMB 1 0,2
Total 559 100,0
Fonte: Clculos baseados em listagens do Superior Tribunal Eleitoral STE.
partido de oposio ao regime militar, o PMDB, foi o grande vencedor

da ANC, j que a ele se filiaram muitos ex-integrantes do PDS, parti-
do de sustentao do regime anterior, mostrando, portanto, a presen-
a de figuras vinculadas ao antigo regime nos dois partidos que sus-
tentaram a Nova Repblica. Como observou Campello de Souza
(1989), essa continuidade comum nas transies no-revolucion-
rias, mas o grau dessa continuidade na transio brasileira foi extra-
ordinrio; b) a ANC contou com 49% de novos parlamentares, ndice
semelhante ao de outras legislaturas. Altos ndices de renovao pas-
sam a ser uma importante varivel para se entender os resultados da
ANC. No que se refere experincia poltica anterior, apenas 24,2%
dos parlamentares no a possuam. Dos que tinham, 54% haviam sido
vereadores, prefeitos, deputados estaduais e governadores, mostran-
do a presena de um nmero considervel de polticos com ligaes
prximas e recentes tanto com as esferas subnacionais como com o re-
gime anterior6; c) uma das pesquisas mostrou que os membros da
ANC eram conservadores em questes de ordem e valores morais,
mas progressistas nos temas socioeconmicos (Veja, 4/2/1987).
O alto grau de heterogeneidade dos constituintes, aliado ao carter

abrangente da transio poltica, sinalizava duas alternativas no que
se refere ao processo decisrio: a) acordos entre grupos com afinida-
des ideolgicas, colocando em confronto conservadores versus pro-
gressistas; b) acordos entre grupos ideologicamente adversrios, ge-
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rando consenso em certas questes e deixando para o futuro as deci-

ses em que este no pde ser alcanado. Esta ltima alternativa pre-
valeceu e o papel do presidente da ANC, Ulysses Guimares, foi cru-
cial para administrar esse equilbrio delicado e instvel de formao
de consenso.
Se a transio liderada pelo lder moderado, Tancredo Neves, tinha

por objetivos amenizar os efeitos da desintegrao das antigas coali-
zes, definir limites para os recm-chegados e evitar retrocessos, es-
tes no foram totalmente alcanados. Isto porque tanto as antigas coa-
lizes como os novos atores assumiram papis de proeminncia, che-
gando ao cenrio poltico-decisrio com fora extraordinria. Poucos
grupos foram excludos, como as vitrias e as derrotas de ambos os la-
dos na ANC comprovam. Os acontecimentos polticos no foram ca-
pazes de limitar a fora e o nmero de participantes do novo pacto de-
mocrtico. A nfase na estratgia de construo de consenso aumen-
tou o nmero de atores polticos com acesso ao processo decisrio, ao
mesmo tempo que intensificou conflitos e clivagens. nesse cenrio
que a descentralizao poltica e financeira fincou suas bases e o fede-
ralismo deslocou-se do centro, passando a constrang-lo7.
Na fase inicial, vrios foram os fatores de conflito. A convocao de

uma ANC no-exclusiva gerou a primeira ruptura entre progressistas
e conservadores. Ao assumir o compromisso de que a ANC no seria
exclusiva, que foi cumprido por Sarney, Tancredo acalmou os receios
dos militares e dos lderes do PFL contra um possvel radicalismo de
uma Constituinte exclusiva e soberana. O fato de no ser exclusiva
tambm permitiu a participao de 23 senadores binicos, nome-
ados durante o regime militar.
Outra fonte de conflito foi o estabelecimento da Comisso dos Not-

veis, comandada por Afonso Arinos, renomado jurista e conhecido
por suas idias reformistas. Os constituintes resistiram Comisso
por considerar a iniciativa uma ameaa soberania da ANC. No en-
tanto, essa rejeio foi mais retrica que real, como reconhecido por
vrios entrevistados. A Comisso incorporou inmeras demandas
dos progressistas, vindo a elaborar aquele que seria o primeiro ensaio
da agenda da ANC e incorporando as presses que seriam exercidas
pelos movimentos sociais. Outras instituies tambm se envolve-
ram nos debates constitucionais, tais como universidades, associa-
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es profissionais, sindicatos e movimentos sociais, que divulgavam

suas verses sobre como deveria ser a nova Constituio brasileira.
Em junho de 1985, Jos Sarney enviou ao Congresso mensagem presi-

dencial convocando a ANC, que continha, entre outros pontos, decla-
rao de que a ANC no faria restrio a nenhum tema, inclusive ao
da manuteno da Repblica e do sistema federativo, ambos proibi-
dos na Constituinte de 1946.
Os movimentos sociais foram os que mais fortemente reagiram ao

fato de a ANC no ser exclusiva. Os debates foram intensos, tendo
sido inclusive apresentada uma proposta de plebiscito. Milhares de
cartas chegaram ao Congresso conclamando a exclusividade da
ANC. Os debates sobre essa questo comearam no plenrio em outu-
bro e em novembro de 1985 votou-se a Emenda Constitucional n 26
aprovando a mensagem de Sarney.
Os trabalhos da ANC tiveram incio em fevereiro de 1986. Ulysses

Guimares foi eleito seu presidente, acumulando os cargos de presi-
dente da Cmara dos Deputados e de presidente nacional do PMDB.
Poltico moderado, Ulysses exercia, com desenvoltura, sua enorme li-
derana, usando-a para arbitrar os inmeros conflitos surgidos no
apenas no interior do seu heterogneo partido, mas tambm na ANC
e na relao entre o Congresso e o Executivo federal. O resultado final
da Constituio brasileira que no contemplou decises sobre v-
rias questes sensveis deve ser parcialmente creditado liderana
forte, porm conciliadora, de Ulysses Guimares.
Quando a ANC comeou a funcionar, o governo Sarney j estava no

seu segundo ano. Sarney construiu sua frgil base parlamentar acima
dos partidos, tentando sempre minimizar a fora de Ulysses e do
PMDB. Segundo Jarbas Passarinho (entrevista em 21/5/1993), Sar-
ney era prisioneiro de Ulysses, e o PMDB protelou ao mximo a deci-
so sobre a durao do seu mandato como forma de mant-lo sob seu
controle e para que Ulysses comandasse reas importantes da admi-
nistrao pblica, o que se materializou pela indicao de vrios mi-
nistros, inclusive o da Fazenda.
O mandato de Sarney foi marcado, entre outros fatores, pela impossi-

bilidade de responder s altas expectativas geradas pela redemocrati-
zao. Polticas pblicas errticas e inconstantes, concesses populis-
tas, suspeitas de corrupo, falncia do Plano Cruzado e, principal-
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mente, paralisia ou lentido no processo decisrio permaneceram

como os principais legados do seu mandato. Sua administrao tam-
bm foi marcada por fortes confrontos com o Congresso. Essa tenso
, obviamente, da natureza mesma das democracias de regime presi-
dencialista. No entanto, o regime de 64 manteve o Congresso aberto e
eleies regulares para o Legislativo e para alguns cargos do Executi-
vo. Assim, to logo a democracia foi instaurada, o Congresso estava
pronto para reafirmar seu poder, antes mesmo da promulgao da
nova Constituio. Uma das derrotas que o Congresso imps a Sar-
ney nesse perodo foi o aumento das receitas municipais alm do que
tinha sido proposto pelo presidente da Repblica, do que resultou a
Emenda Airton Sandoval, sinalizando que a descentralizao finan-
ceira seria um dos resultados previsveis da nova Constituio.
Regras de Funcionamento
A segunda grande batalha no interior da ANC teve a ver com as suas

regras de funcionamento, principalmente seu papel na reviso da le-
gislao do regime militar, que ficou conhecida como entulho auto-
ritrio. Outros temas conflituosos tambm estavam sendo discuti-
dos antes mesmo da deciso sobre as regras da ANC, tais como o de-
bate presidencialismo versus parlamentarismo, a reforma agrria e, li-
derada por prefeitos e governadores, a reforma tributria.
O senador Fernando Henrique Cardoso foi designado relator do regi-

mento interno. Publicado em maro de 1987, o regimento determina-
va que no haveria apenas uma comisso para escrever a Consti-
tuio, mas sim 24 subcomisses, que mais tarde formariam oito co-
misses, que, posteriormente, constituiriam uma comisso de siste-
matizao. As decises seriam, ento, submetidas ao plenrio, com
duas rodadas de votaes nominais.
Uma das inovaes do regimento foi admitir propostas vindas de fora

do Congresso. Entre os habilitados estavam os Legislativos estadual e
municipal, o Judicirio e os cidados, estes ltimos via emendas po-
pulares, que deveriam ser assinadas por, no mnimo, 30.000 eleitores,
sob a responsabilidade de trs entidades da sociedade civil. Esses me-
canismos foram introduzidos no regimento como parte da negoci-
ao entre os diversos grupos da ANC, buscando aumentar a chama-
da participao cidad e evitar o isolamento dos constituintes. Outro
mecanismo de participao foi o que permitiu aos cidados mandar
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sugestes diretamente para os constituintes via a rede dos correios,

gerando uma participao extraordinria, com 72.719 sugestes
aportando no Congresso Nacional (Monclaire, 1991).
O incentivo participao popular fez com que 122 movimentos po-

pulares enviassem emendas ANC, assinadas por mais de 12 milhes
de eleitores, e 83 foram defendidas na ANC, ressaltando a peculiari-
dade do processo constituinte brasileiro em face das demais Consti-
tuies elaboradas durante esse perodo8.
O entusiasmo que a ANC desencadeou, em especial a ampla mobili-

zao popular, mostra a enorme confiana nela depositada e, portan-
to, seu alto grau de eficcia poltica9. A presena de todo tipo de lobby,
sindicatos e movimentos sociais, era a rotina da ANC e durante vinte
meses o Congresso e Braslia transformaram-se no centro da vida dos
brasileiros, um exerccio de democracia e participao.
O Funcionamento Interno da ANC
Cada uma das 24 subcomisses e das oito comisses contava com um

presidente, dois vice-presidentes e um relator. As subcomisses ti-
nham cerca de 21 membros e as comisses 63, eleitos de acordo com a
representao partidria, o que significa que o PMDB e o PFL mono-
polizaram os principais cargos. Os progressistas, no entanto, conse-
guiram o controle de posies importantes. O principal cargo era o de
relator, encarregado de escrever a verso final do relatrio.
A ANC foi marcada por confrontos em algumas matrias, coalizes

na maioria dos casos e por adiamentos quando o consenso no podia
ser alcanado. Coalizes eram feitas e refeitas constantemente. Prati-
camente, para cada questo especfica, um bloco extrapartidrio era
constitudo, o qual logo se desfazia. O processo do desenho constitu-
cional teve uma lgica prpria, muitas vezes diversa daquela da pla-
taforma dos partidos ou da coerncia ideolgica. No entanto, ocorreu
um alto grau de coalescncia no interior dos grupos ou subgrupos, o
que ser analisado adiante.
A FORMAO DE COALIZES NO INTERIOR DAS SUBCOMISSES
As subcomisses eram o primeiro estgio do processo constituinte.

Nesse nvel, as demandas e os interesses dos relatores prevaleciam
sobre negociaes e acordos, que s eram feitos quando mudanas
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muito sensveis eram propostas. Quatro subcomisses lidaram dire-

tamente com as questes relativas ao federalismo e descentraliza-
o.
Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios
Esta subcomisso foi presidida por Jofran Frejat (PFL-DF) e seu rela-
tor foi Sigmaringa Seixas (PMDB-DF). Sua composio, com trs dos
seus quatro membros diretores eleitos pelo DF, mostra a prioridade
da subcomisso: conseguir a independncia poltica e a autonomia fi-
nanceira de Braslia, compromissos assumidos pela Aliana Demo-
crtica. Independncia poltica significava que Braslia teria sua pr-
pria representao poltica via a eleio direta de seu Legislativo e
Executivo. Essa subcomisso, que tambm tinha a responsabilidade
de decidir sobre a jurisdio e os poderes da Unio, concentrou todos
seus esforos na expanso da representao poltica de Braslia e em
assegurar recursos financeiros para a capital federal.
No seu relatrio, Sigmaringa Seixas afirmava que a maior contribui-

o da subcomisso estava no fortalecimento do federalismo, recor-
rendo a um argumento comum entre os constituintes: no passado re-
cente, a Federao era dominada pela Unio, que centralizava os re-
cursos, impedindo o funcionamento da Federao, o que estimulava,
entre outras distores, as disparidades regionais. No entanto, se-
gundo ele, a longa prtica do federalismo centralizado no podia ser
eliminada da noite para o dia, da porque propunha a expanso das
competncias concorrentes entre os trs nveis de governo.
A subcomisso recebeu 289 propostas e realizou cinco audincias p-

blicas, todas marcadas pelos interesses especficos do DF e dos terri-
trios, que pressionavam por sua transformao em estados. Dentre
as suas principais propostas, destacam-se: a) a manuteno do princ-
pio de que o pacto federativo formado pela Unio, DF e estados, ex-
cludos os municpios, que s foram incorporados nos estgios poste-
riores; b) a ampliao das competncias da Unio em face das Consti-
tuies anteriores; c) a expanso das competncias concorrentes entre
os trs nveis de governo; d) o reconhecimento do direito do munic-
pio de promulgar sua prpria lei orgnica; e) a proibio de que os ve-
readores determinassem seu prprio salrio, competncia atribuda
aos estados, o que foi derrubado na Comisso de Sistematizao10.
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Sigmaringa Seixas afirmou que no sofreu presses, seja de governa-

dores, prefeitos ou de corporaes, declarando que eu achava que
no tinha nenhum prestgio porque ningum me pressionava (entre-
vista em 13/5/1993), creditando a falta de presso ao fato de essa sub-
comisso no lidar com distribuio de recursos financeiros.
No entanto, a mudana do status poltico do DF exigiu enormes nego-

ciaes e o compromisso do relator com o tema fez com que fosse asse-
gurado ao DF a arrecadao dos impostos estaduais e municipais. Se-
gundo Sigmaringa,
[...] as negociaes foram intensas e muitas vezes eu achava que a au-

tonomia no seria alcanada. A questo crucial era recursos, pois o DF
sempre recebeu transferncias federais e a autonomia poderia blo-
quear a possibilidade de continuar a receber esses recursos. No entan-
to, no posso dizer que houve presses contra a autonomia, mas sim
dificuldades em convencer o governo federal a apoiar o grau de auto-
nomia que desejvamos (entrevista em 13/5/1993).
Questes relacionadas ao desenho das relaes intergovernamentais,

aos novos conflitos que decorreriam da descentralizao, assim como
ao novo papel do governo federal em um sistema poltico e financeiro
descentralizado, no entraram na agenda dessa subcomisso. Apare-
cem aqui os primeiros sinais de que a descentralizao seria adotada
sem debate e sem a construo de um consenso sobre seus objetivos.
Subcomisso dos Municpios e Regies
Seu presidente foi Luiz Rodrigues (PMDB-MG) e o relator Aloysio

Chaves (PFL-PA) e o Nordeste e o Centro-Oeste compunham a
maioria. A subcomisso teve oito audincias pblicas, com a partici-
pao de prefeitos, vereadores e tcnicos, tendo sido influenciada pe-
los trabalhos do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBAM.
Essa subcomisso aprovou as seguintes propostas: a) a incluso do

municpio como parte integrante da Federao, uma aspirao pol-
tica de todos os brasileiros, segundo o relator; b) uma lista de quator-
ze servios que seriam da competncia do municpio, para que o ci-
dado saiba a quem cobrar a realizao do servio pblico, mesmo
correndo o risco de ser muito detalhe para uma Constituio , o
que foi rejeitado por presses da Comisso de Organizao do Esta-
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do, segundo os entrevistados. Assim, a tenso entre facilitar a cobran-

a do servio pblico pelo cidado e a necessidade de deixar flexvel a
alocao de funes entre os nveis de governo em um sistema federal
foi resolvida a favor da ltima alternativa; c) ampliao dos recursos
locais, apesar de no ser da sua competncia. Essa tentativa foi justifi-
cada pelo relator por causa do clamor dos prefeitos, vereadores, tc-
nicos, lderes comunitrios e do povo a favor de aumentar o poder do
municpio. Ainda segundo o relator, ningum questiona que o mu-
nicpio a esfera de governo mais capaz de cumprir os anseios do
povo.
A descentralizao era consenso dentro da subcomisso, no se regis-

trando grupos contrrios a ela. Segundo Jos Dutra (entrevista em
3/5/1993), do PMDB-AM, vice-presidente da subcomisso, o maior
grupo de presso foi liderado por ele prprio, para a defesa da Zona
Franca de Manaus contra a possibilidade do Presidente da Repblica
e do Ministro da Fazenda de aboli-la por decreto11.
J o lobby a favor dos municpios teve forte presena no Congresso,

antes mesmo da ANC. Em 1979, por exemplo, uma Comisso Parla-
mentar de Inqurito CPI foi convocada contra a vontade dos mili-
tares, sobre as causas do empobrecimento dos estados e munic-
pios. O relatrio dessa CPI acusava o governo federal de tirania fis-
cal e afirmava que estados e municpios estavam falidos, com srias
conseqncias para a ordem social. O relatrio conclua que a centra-
lizao financeira afetava a autonomia dos estados, e, mais ainda, dos
municpios, o que contrariava dados empricos12.
Tambm nessa subcomisso o objetivo de descentralizar no foi pre-

cedido de discusses sobre o tema. O relatrio era pleno de expres-
ses normativas sobre as virtudes da descentralizao. Assim como
na subcomisso analisada anteriormente, o governo federal esteve
ausente dos debates e das negociaes.
Subcomisso dos Estados
Esta subcomisso foi presidida por Chagas Rodrigues (PMDB-PI), e

seu relator foi Siqueira Campos (PDC-GO), principal defensor da cri-
ao de novos estados, em especial o de Tocantins, desmembrado de
Gois. A criao do Tocantins tinha sido anteriormente aprovada pelo
Congresso e vetada por Sarney com o argumento de que o governo fe-
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deral no tinha recursos para financiar seu estabelecimento. A regio

Norte estava super-representada, com 22% dos membros da subco-
misso, quando sua representao no Congresso era de 11%. Esta
subcomisso se dedicou a uma nica questo: a instituio de novos
estados.
Os constituintes propuseram a formao de oito novos estados, mas a

subcomisso s acatou trs: Tocantins, Santa Cruz a ser desmembra-
do da Bahia e Tringulo a ser desagregado de Minas Gerais. Tam-
bm foi aprovada a transformao de Roraima e Amap em estados.
No seu relatrio, Siqueira Campos afirma que duas questes polari-

zaram sua ateno: a organizao do estado-membro e a rediviso
territorial do pas, mas ele pouco se manifesta sobre a primeira. La-
menta no poder propor uma rediviso territorial mais ampla devido
falta de recursos financeiros, existncia de interesses polticos
conflitantes, de preconceitos regionais e da fraqueza das estruturas
locais. Argumenta, ainda, que os estados a serem criados pela
Constituio poderiam contar com os recursos federais, o que no se-
ria difcil porque o governo federal estava sendo prdigo no socorro
aos bancos estaduais.
Diferentemente das outras duas subcomisses, fortes clivagens terri-

toriais emergiram na subcomisso dos estados, que ocorreram princi-
palmente nas regies de desenvolvimento mais tardio, como o Norte
e o Centro-Oeste. Velhas disputas em relao s fronteiras dos estados
tambm ressurgiram e sub-regies que se ressentiam da pouca aten-
o do governo estadual clamaram igualmente por independncia,
tais como na Bahia, Minas Gerais e Paran. O Rio de Janeiro, estado
criado pelos militares, tambm reagiu contra a forma antidemocrti-
ca da deciso. Tenses territoriais dessa ordem expressavam a insatis-
fao das elites regionais, alm de mostrar que as delimitaes terri-
toriais existentes no eram mais capazes de acomodar interesses pol-
ticos divergentes. Disputas territoriais polarizaram essa subcomis-
so tambm como reao aos conflitos em reas de ocupao antiga
e/ou recente que no foram contempladas nos rearranjos territoriais
promovidos durante o regime militar13.
A criao do estado de Tocantins, rejeitada primeiro por Sarney e de-

pois pela Comisso de Organizao do Estado, mas reintroduzida em
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etapa posterior do processo constituinte, evidencia tambm a disputa

entre o Congresso e o Executivo federal em algumas poucas questes.
As duas subcomisses analisadas apresentam as seguintes caractersti-

cas comuns: a) decises foram tomadas baseadas em argumentos que
no se sustentavam em evidncias empricas; b) no se discutiu as con-
seqncias da descentralizao proposta; c) as subcomisses no sofre-
ram presses em assuntos vinculados s relaes intergovernamentais
e seus conflitos, sinalizando que a disputa intergovernamental se re-
duzia rea tributria. Essa falta de presso mostrou que questes
como a descentralizao de competncias, bem como o novo papel do
governo federal em um sistema descentralizado, no estavam na agen-
da dos constituintes. No entanto, cada uma dessas subcomisses tinha
uma prioridade e seus relatores foram escolhidos por apoiarem essas
prioridades; d) a defesa da descentralizao baseava-se em argumen-
tos normativos extrados das teorias de desenvolvimento, em especial
a de que a descentralizao aumenta a eficincia e promove a democra-
cia; e) a opo pelo intenso uso das competncias concorrentes tem
sido apontada, at hoje, como um dos principais problemas enfrenta-
dos pelo governo federal. Nas diversas tentativas de mudar a Consti-
tuio, essa falta de clareza indicada como um dos principais proble-
mas a serem resolvidos14; f) o resultado dos trabalhos dessas subcomis-
ses trouxe um paradoxo: a bandeira anticentralista dos seus membros
no se refletiu nas competncias e responsabilidades da Unio, que fo-
ram ampliadas, em especial na rea social.
A temtica das relaes intergovernamentais, principal responsabili-

dade das duas subcomisses, no foi considerada, assim como a defe-
sa da descentralizao no foi precedida de debates sobre seu impac-
to na Federao, nas relaes intergovernamentais e nas polticas p-
blicas.
Subcomisso do Sistema Tributrio e da Diviso e Distribuio

de Receitas
A bancada do Nordeste predominou nesta subcomisso. Seu presi-

dente era Benito Gama (PFL-BA) e o relator Fernando Coelho
(PMDB-PE). Participaram tambm vrios lderes partidrios, bem
como parlamentares com experincia anterior em matria tributria.
A subcomisso recebeu 818 sugestes de outros membros da ANC e
quarenta da sociedade, sendo que cinco provenientes de emendas po-
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
pulares, com 114.103 assinaturas, colocando-a em terceiro lugar no

nmero de sugestes recebidas (Michiles et alii, 1989).
As audincias pblicas foram dominadas pela presena de tcnicos e

pelos lobbies municipais e estaduais, em contraste com o compareci-
mento do governo federal, que contou apenas com uma apario do
secretrio da Receita Federal e de um tcnico do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada IPEA.
De acordo com o relator, o principal objetivo da subcomisso era di-

minuir a concentrao dos impostos mais produtivos na esfera da
Unio. Ele responsabilizava essa concentrao pelos problemas fi-
nanceiros dos estados e municpios, e tambm pelo enfraquecimento
do sistema federativo, por atrasos burocrticos e no processo decis-
rio, pelo aumento da corrupo e desperdcio. Os outros objetivos da
subcomisso eram: a) fortalecer as finanas subnacionais; b) descen-
tralizar responsabilidades; c) redistribuir recursos, dando tratamen-
to privilegiado s regies menos desenvolvidas; d) tornar o sistema
tributrio mais progressivo.
A comparao entre a estrutura tributria proposta pela subcomisso

e a que acabou sendo aprovada mostra as seguintes transformaes:
a) as mudanas na moldura do sistema tributrio ocorridas entre o
primeiro e o estgio final do processo constituinte foram pequenas no
que se refere aos impostos federais, o que indica um consenso claro
em relao s perdas tributrias do governo federal; b) as disputas en-
tre estados e municpios foram acirradas, o que explica as inmeras
mudanas ao longo do processo; c) a subcomisso props aumentos
de recursos maiores para os estados do que para os municpios do que
foi afinal aprovado, o que significa que os estados tiveram mais poder
nesse estgio e os municpios nos estgios seguintes.
Duas importantes decises foram tomadas nessa subcomisso. A pri-

meira foi a de aumentar as transferncias federais para as esferas sub-
nacionais, pacificando as disputas entre as regies. No entanto, o va-
lor a ser transferido no estava claro. A segunda deciso deu-se em
torno do aumento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
ICM, que se transformou em Imposto sobre Circulao de Mercadori-
as e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Inter-
municipal e de Comunicao ICMS, e do conceito de autonomia
das esferas subnacionais. O ICMS principal tributo em termos de
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
valor de arrecadao incorporou seis impostos federais, privilegi-

ando os estados mais desenvolvidos. Apesar de ter havido um acordo
para aumentar a base do ICMS, ocorreram divergncias em torno do
critrio de cobrana do tributo: se no estado produtor ou consu-
midor15. A proposta do IPEA era que o ICMS deveria ser cobrado no
momento do consumo, o que daria mais liberdade aos estados para
definir suas alquotas e determinar sua poltica fiscal. Segundo seu
autor, Fernando Rezende, a proposta no teve nenhuma repercusso.
Do lado dos estados mais desenvolvidos, no havia interesse porque
eles perderiam recursos; do lado dos menos desenvolvidos porque
eles preferiam a transferncia de recursos federais a assumir a res-
ponsabilidade pela sua coleta (Rezende, 1990). Outra razo poderia
ser o temor dos governos estaduais s presses de suas elites pela re-
duo das alquotas do ICMS, freqente no passado. Assim, o ICMS
manteve sua caracterstica de ser cobrado parte na origem, parte no
destino, mas sua base foi substancialmente aumentada pelos consti-
tuintes.
Outra proposta do IPEA no acatada era que as transferncias consti-

tucionais para as esferas subnacionais deveriam incorporar percen-
tuais de todos os impostos federais e no apenas do Imposto de Ren-
da e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI. A justificati-
va era estimular aumentos progressivos na arrecadao e diminuir os
conflitos entre nveis de governo.
Essa subcomisso foi a nica a demonstrar preocupao com os resul-

tados da descentralizao, apresentando a proposta de criao de um
fundo de descentralizao, constitudo de recursos do FINSOCIAL, que
vigoraria por cinco anos, sendo depois extinto. Argumentou-se que
com esses recursos e com o aumento das receitas municipais e esta-
duais, os governos subnacionais estariam capacitados a absorver
maiores responsabilidades. Da parte do governo federal, no haveria
grandes perdas com a extino do FINSOCIAL porque suas atribuies
nessa rea seriam transferidas. O fundo foi rejeitado em todos os est-
gios da ANC e sempre reintroduzido por seu mentor, Jos Serra. Nos
estgios seguintes da Constituinte, Serra diminuiu seu empenho na
aprovao de sua proposta porque, segundo ele, no decorrer do pro-
cesso constituinte o governo federal foi perdendo recursos a cada
novo estgio, no podendo arcar tambm com a perda do FINSOCIAL
(entrevista em 2/2/1994).
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
Essa subcomisso se caracterizou por intensas clivagens regionais,

por disputas entre estados e entre estes e os municpios. Apesar de ha-
ver um consenso para reduzir os recursos federais, no estava claro o
tamanho da perda que o governo federal sofreria e tambm como os
ganhos dos governos subnacionais seriam distribudos. Um aspecto,
no entanto, era transparente: o alto grau de negociao existente toda
vez que uma regio era penalizada pela aprovao de alguma propos-
ta que beneficiava outra regio, o que gerou um jogo de soma positiva
entre as regies dado o aumento de 0,9% dos recursos pblicos em to-
das elas (Rezende, 1990:163). Esse jogo manteve, portanto, as mesmas
distores regionais do modelo tributrio anterior, com o Nordeste
recebendo a menor parcela das transferncias per capita de impostos,
seguido do Norte.
Resumindo, essa subcomisso descentralizou recursos pblicos po-

rm com menor impacto sobre as receitas federais do que seria poste-
riormente aprovado. Assim como nas demais comisses, nessa tam-
bm o governo federal foi o grande ausente.
AS COALIZES NO MBITO DAS COMISSES
Teoricamente, uma das principais atribuies de uma ANC dese-

nhar o equilbrio entre o Legislativo e o Executivo (Elster, 1993). No
entanto, em pases federativos no apenas a tenso entre os Poderes
tem que ser enfrentada em uma Constituinte, mas tambm a relao
entre os nveis de governo. Da que redesenhar um sistema federal
ser sempre tarefa intrinsecamente contraditria.
A legitimidade da ANC, o realinhamento dos partidos durante a

ANC e a existncia de um presidente com baixa legitimidade, aliados
ao alto grau de clivagem regional, trouxeram para o processo decis-
rio a presena de inmeros veto players. No entanto, como argumenta-
do por Elster (1994), o poder, para ser efetivo, deve ser dividido. Se,
por um lado, a ANC foi bem-sucedida na tarefa de legitimar a nova
ordem democrtica, fortalecendo as foras societais e as elites polti-
cas subnacionais, por outro, no momento em que a Constituio esta-
va sendo desenhada, o Brasil se deparava (e ainda se depara) com in-
meras questes no resolvidas que requeriam polticas nacionais. Por
que, ento, os constituintes decidiram descentralizar poder poltico e
financeiro e impor restries ao governo federal?
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
A seo seguinte aborda as fases intermediria e final do processo

constituinte, quando os conflitos e as alianas se tornaram mais cla-
ros. A deciso de descentralizar foi por muitos interpretada como
uma questo menos controversa do que temas como reforma agrria,
direitos trabalhistas, medidas nacionalistas e a durao do mandato
do presidente (Sadek, 1991). Pouca polmica no significa, contudo,
ausncia de conflito. Apesar de haver um consenso em favor da redu-
o dos recursos federais, as clivagens entre municpios e estados, en-
tre estados e entre regies foram intensas, embora desenroladas nos
bastidores16.
As caractersticas e as circunstncias do processo constituinte, que in-

centivaram a prevalncia de atores individuais sobre os coletivos,
mostram que anlises que focalizam apenas o desempenho dos parti-
dos polticos no explicam os resultados da Constituio. Por essa ra-
zo, trs dimenses so desenvolvidas nas sees seguintes visando
iluminar as principais tenses que levaram descentralizao: a) vi-
so dos partidos sobre o papel do governo federal; b) competio in-
ter e intrapartidria; c) clivagens regionais.
Comisso de Organizao do Estado
O presidente foi Thomaz Non (PFL-AL) e o relator Jos Richa

(PMDB-PR). No seu relatrio, Richa argumenta que o principal obje-
tivo da comisso a questo da autonomia e o problema da descen-
tralizao, porque a democracia requer a descentralizao de poder.
A comisso aprovou as propostas relativas autonomia do DF, mas
rejeitou todas as de criao de novos estados.
Ao compararmos o que foi aprovado pela comisso e o que prevale-

ceu na Constituio verifica-se que muitas mudanas se deram du-
rante o processo constituinte. Uma delas relaciona-se operacionali-
zao da descentralizao. A Constituio incorporou inmeras com-
petncias concorrentes entre os trs nveis de governo que haviam
sido rejeitadas nessa comisso, mas que reapareceram na Comisso
de Sistematizao. (Richa (entrevista em 5/5/1993) afirmou no se
lembrar das razes para tal fato.) Outra diferena est na expanso
das competncias do governo federal, em comparao com a Consti-
tuio anterior na comisso essa ampliao foi menor do que o efe-
tivamente aprovado.
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
Governadores e prefeitos estiveram ausentes dessa comisso. Segun-

do Richa, os governadores no deram a devida importncia a ela, en-
quanto os prefeitos eram tecnicamente despreparados para partici-
par das discusses. Grupos corporativos tambm estiveram ausen-
tes, da porque Richa argumenta que todas as conquistas relaciona-
das com a descentralizao devem ser creditadas unicamente ao Con-
gresso. Ele todavia admite que ns fizemos a descentralizao pela
metade porque no propusemos a descentralizao administrativa,
apenas a financeira. Isso seria importante para que a populao pu-
desse pressionar pela prestao dos servios (entrevista em
5/5/1993). Richa, ex-governador do Paran e ex-prefeito de Curitiba,
apresenta um forte argumento contra a descentralizao para os mu-
nicpios: os prefeitos tratam a arrecadao de impostos como uma
questo poltica e no financeira e so mais suscetveis a presses con-
tra a cobrana de impostos do que os governadores.
Essa comisso recebeu 536 sugestes de parlamentares e 109 foram

selecionadas para anlise por terem relao direta com o federalismo
e a descentralizao (ver Tabela 2).
Tabela 2
Emendas Propostas pelos Constituintes Comisso de Organizao do Estado
Tema N de Propostas
Clivagens territoriais 30
Autonomia local e competncias municipais 15
Regies metropolitanas e aglomeraes urbanas 15
Benefcios fiscais para os municpios, regies e setores 10
Competncias e bens do governo federal 10
Questes relacionadas com o Distrito Federal 9
Competncias concorrentes 2
Dvidas e capacidade de endividamento de estados e municpios 2
Outros 16
Fonte: Agregao baseada em dados do PRODASEN.
Enormes contradies ocorreram nas propostas. Primeiro, houve

grande concentrao naquelas relacionadas com clivagens territo-
riais, principalmente criao de novos estados, poucas focando o
principal objetivo da comisso: a definio de um novo formato para
o Estado e a forma como os governos subnacionais deveriam lidar
com a descentralizao. Segundo, as propostas refletiam uma ques-
to que atravessou todo o processo constituinte: a inteno de mudar
tudo que tinha sido feito pelos militares ou por eles bloqueado. Ter-
530
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
ceiro, algumas questes acordadas nas subcomisses foram descon-

sideradas na comisso, o que implicou retomar e ampliar as negocia-
es, tanto nesse estgio como nos seguintes.
A intensidade das disputas regionais pode ser verificada pelo nme-

ro de propostas relacionadas com rearranjos territoriais e alianas fo-
ram construdas superpondo-se aos partidos e s representaes geo-
grficas17.
A competio inter e intrapartidria tambm ilustra a compreenso

de alianas e deseres. O PFL apresentou propostas contra a criao
de novos estados, mas vrios dos seus membros pressionaram pela
criao de cinco novos estados; o PDT batalhou pela recriao do esta-
do da Guanabara, contra o desejo de seu principal lder poca, Leo-
nel Brizola; o PMDB lutou pela criao do estado de Santa Cruz, na
Bahia, contra a orientao do ento governador da Bahia e membro
do PMDB, Waldir Pires.
A viso dos partidos polticos sobre o papel do governo federal pode

ser revelado pelo grande nmero de propostas que sugeriam um pa-
pel expandido do governo federal no que se refere s suas competn-
cias. O PMDB apresentou o maior nmero de proposies nesse senti-
do, mas tambm o PDT, PFL, PDS e PT desejavam um governo federal
com poderes ampliados.
Uma tenso permanente foi identificada entre o que foi aprovado pe-
las subcomisses e pela comisso competente, mostrando a impor-
tncia das fases posteriores da ANC. A presena de Richa, um poltico
respeitado, fez com que fossem bloqueadas as medidas que ele consi-
derava excessos das subcomisses (entrevista em 5/5/1993). Tais
excessos, todavia, foram reintroduzidos mais tarde, sendo marcan-
tes para o formato do federalismo e para o contedo da descentraliza-
o. Os resultados das discusses relacionadas com a reestruturao
do Estado mostram que a descentralizao era entendida apenas
como uma questo de recursos financeiros.
Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas
Alguns dos parlamentares mais proeminentes eram membros dessa

comisso. O presidente foi Francisco Dorneles (PFL-RJ), antigo mi-
nistro da Fazenda, e o relator, Jos Serra (PMDB-SP). O Sudeste conse-
guiu garantir os postos-chave, embora as regies menos desenvolvi-
531
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
das tenham ficado com 53% dos assentos. A comisso recebeu 1.164
sugestes. Em seu relatrio, Serra destaca os principais problemas
por ele enfrentados: conflitos entre os membros da comisso devido
s suas distintas vises e ao grau diferenciado de conhecimento sobre
o tema; e tendncia a constitucionalizar cada pequeno detalhe.
Segundo Serra, os principais resultados da comisso foram: a) au-

mento da base do principal imposto estadual, o ICMS, e maior liber-
dade para os estados definirem suas alquotas; b) criao de um im-
posto sobre vendas a varejo para os municpios; c) aumento das trans-
ferncias constitucionais para as esferas subnacionais; d) proibio
de vincular recursos; e) proibio ao governo federal de conceder
isenes fiscais de impostos partilhados com as esferas subnacionais;
f) criao de um fundo com recursos do FINSOCIAL, o j mencionado
fundo de descentralizao.
Em seu relatrio Serra no esconde a preocupao com as perdas im-

postas ao governo federal. Como tais perdas pareciam inevitveis, ele
propunha a transferncia de responsabilidades para enfrentar a ques-
to do equilbrio federativo. Sabemos que no passado o governo fe-
deral concentrava excessivamente recursos e impostos, desequili-
brando a Federao. A Constituio ir corrigir esse erro, mas seria
cometer outro erro manter esse desequilbrio com os sinais trocados.
Duas grandes mudanas foram introduzidas nessa comisso, contra-

riando o que havia sido decidido na subcomisso: 1) o aumento de
20% para 25% da quota do ICMS que os estados deveriam transferir
para os municpios, aumento que compensaria a perda do Imposto
sobre Servios ISS pelos municpios, proposta nessa comisso, o
qual passaria a integrar o ICMS. Surpreendentemente, os prefeitos
das capitais, onde o ISS em geral o principal tributo, no ofereceram
resistncia mudana porque avaliaram que o aumento na alquota
do ICMS seria mais vantajoso (Serra, entrevista em 2/2/1994). Os
parlamentares, no entanto, lutaram contra a extino do ISS, conse-
guindo reintroduzi-lo nas fases posteriores; 2) a participao dos go-
vernos subnacionais no IR e no IPI passou de 18% para 18,5% para os
estados e de 21,5% para 22,5% para os municpios.
Serra declarou que seu papel na questo tributria foi de resistncia

porque quase nada poderia ser feito: se eu no tivesse resistido, as
perdas do governo federal teriam sido ainda maiores, em torno de
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
60% a 70% do IR e do IPI (Serra, entrevista em 2/2/1994). Ele tam-

bm declarou no ter sido pressionado por grupos de interesse por-
que todos sabem que eu no me submeto a presses. Essas afirma-
es, no entanto, no subentendem a inexistncia de conflitos. Sur-
preendentemente, as maiores presses no vieram do setor privado
ou do governo federal, principais perdedores com o novo sistema tri-
butrio, mas dos prprios parlamentares18. Nas palavras de um dos
membros dessa comisso, Osmundo Rebouas,
[...] o ambiente na Comisso era emocional e irracional. Eu presen-

ciei cenas deprimentes. Um dos debates mais acirrados deu-se em tor-
no dos percentuais do FPE [Fundo de Participao dos Estados e do
Distrito Federal] e FPM [Fundo de Participao dos Municpios]. Os
constituintes dos estados menos desenvolvidos lutavam para que
eles fossem os mais altos possveis e os dos mais desenvolvidos os
mais baixos. Para se chegar a um acordo, a cesta de trocas foi enorme,
incluindo o aumento da bancada paulista no Congresso (Unafisco,
1992).
Os entrevistados tenderam a dar respostas evasivas quando as ques-

tes se relacionavam com clivagens regionais. Os lderes Jos Geno-
no (PT-SP), Haroldo Lima (PCdoB-BA) e Jos Maria Eymael (PDC-SP)
argumentaram que essas disputas eram minimizadas pelos progra-
mas partidrios. Apesar disso, o prprio Eymael declarou que houve
um momento em que os representantes das diversas regies nessa co-
misso tiveram que fazer um acordo para tomar decises pensando
no pas e no nas regies (entrevista em 28/4/1993). Dentro do
PMDB, a situao era ainda mais difcil. De acordo com seu lder na
ANC, Mrio Covas, seu principal objetivo era manter a coerncia do
partido (entrevista em 19/5/1993). J o lder do PFL, Jos Loureno
(PFL-BA), afirmou que essas divergncias inexistiam no seu partido
porque havia um senso de unidade nacional, a imprensa que exa-
gerava os conflitos regionais (entrevista em 10/5/1993). Para o lder
do PTB, Gastone Righi (PTB-SP), as negociaes foram intensas e lon-
gas, o que foi interpretado pela opinio pblica como negligncia (en-
trevista em 29/4/1993).
A preocupao de Serra com os caminhos que a descentralizao esta-

va tomando fez com que ele escrevesse uma carta pessoal ao presi-
dente Sarney, enviada atravs de Ulysses Guimares. Sarney respon-
deu verbalmente que Serra deveria aprofundar ainda mais a descen-
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Revista Dados
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Celina Souza
tralizao (Serra, entrevista em 2/2/1994). Serra tornou-se, assim, a

figura mais visvel e isolada na defesa do governo federal. Em avalia-
o posterior, argumenta que as perdas do governo federal para as es-
feras subnacionais no foram assim to importantes quanto achava
naquele momento, mas outras questes continuavam preocupantes.
A primeira era a expanso das isenes fiscais para a Zona Franca de
Manaus, que, segundo ele, reduzem as transferncias para a grande
maioria dos estados e municpios, colocando sobre o pas o pesado
nus de sustentar algumas poucas indstrias e alguns poucos empre-
gos. A segunda preocupao de Serra que o Congresso no est tec-
nicamente preparado para cumprir o papel outorgado pela Constitu-
io em matria tributria, em especial sobre despesa e oramento.
Ademais, argumenta, o Congresso no tem vontade poltica de ser
co-responsvel pelo desempenho do setor pblico, como o modelo
proposto pela Constituio requer. Finalmente, o governo federal
tambm no tem vontade poltica para levar adiante propostas que
poderiam reduzir seu poder (Serra, 1989).
Serra admite que suas principais derrotas foram a impossibilidade de

outorgar maior autonomia aos estados para que definissem sua pr-
pria poltica fiscal atravs de maior liberdade para decidir sobre as
alquotas do ICMS e a falta de apoio de seus pares para aprovar meca-
nismos institucionais voltados para operacionalizar a descentraliza-
o dos servios. Segundo ele, as disparidades entre estados e muni-
cpios muito grande e isso requer planejamento e coordenao do
governo federal (Serra, entrevista em 2/2/1994).
Ocorreu nessa comisso, contudo, um grande acordo entre as regies

mais e menos desenvolvidas sobre a diviso dos recursos tributrios.
As primeiras ganharam um ICMS ampliado e as segundas percen-
tuais mais altos nas transferncias de recursos federais, que consti-
tuem os fundos de participao (FPE e o FPM).
Na segunda etapa dessa comisso, 692 sugestes foram recebidas e

275 selecionadas para anlise das variveis relacionadas com os re-
sultados da Constituio sobre o federalismo e a descentralizao
(Tabela 3). O maior nmero de propostas concentrava-se na conces-
so de benefcios fiscais. Nesse estgio, ainda no havia um acordo
sobre o volume de recursos que seria transferido para estados e muni-
cpios, com percentuais variando entre 35% e 52% do IPI e do IR. Os
campees das propostas sobre aumento das transferncias foram os
534
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
representantes do Nordeste e, por partido, o PMDB, seguido do PFL.

J os representantes do Sul e do Sudeste lideraram as emendas para
iseno de impostos e concesso de incentivos fiscais19. J que as re-
gies Sul e Sudeste so menos dependentes dos impostos federais,
era racional que seus representantes se empenhassem pela aprovao
de medidas nesse sentido.
Tabela 3
Emendas Propostas pelos Constituintes Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas
Tema N de
propostas
Benefcios fiscais que reduziam impostos federais 84

Isenes e incentivos fiscais 56
Clivagens regionais 43
Aumento do poder do Congresso sobre matria fiscal e oramentria 38
Alquotas, procedimentos e regulamentao de impostos 29
Vinculao de recursos para servios pblicos e atividades privadas 11
Retorno ao governo federal de impostos transferidos para as esferas
subnacionais 7
Contra o fundo de descentralizao 3
Limitaes tributao e despesa pblica 2
Limites ao Congresso para propor emendas ao oramento 2
Houve contradies nas propostas contra a deciso do relator de

transferir a competncia sobre o Imposto Territorial Rural ITR do
governo federal para os estados. O argumento era o de que, no passa-
do, quando de competncia estadual, o imposto no era regularmente
coletado. Mais tarde, Serra retirou essa proposta porque, segundo ele,
foi o nico pedido feito comisso pelo ento ministro da Fazenda,
Bresser Pereira (entrevista em 2/2/1994).
A justificao contra o fundo de descentralizao era que os recursos

que comporiam o fundo, vindos do FINSOCIAL, deveriam continuar fi-
nanciando programas sociais. Serra contra-atacou usando o argu-
mento favorito de seus pares, de que os recursos para programas soci-
ais seriam melhor aplicados pelas instncias de governo mais prxi-
mas da comunidade. O fundo foi aprovado na comisso, mas rejeita-
do em todas as fases posteriores da ANC. Essa rejeio, todavia, no
535
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
surpreende, j que os recursos do FINSOCIAL sempre integraram a ces-

ta de negociao entre parlamentares e o Executivo federal20.
Divergncias entre os estados e os municpios podem ser constatadas

na forma como os lderes partidrios evitaram respostas diretas ao as-
sunto, nas constantes mudanas nos percentuais dos impostos fede-
rais a serem transferidos e no ganho dos municpios, que aumenta-
ram sua participao no ICMS, mantendo todavia o ISS. Apesar da in-
tensidade dessas disputas, individualmente cada estado e cada mu-
nicpio ganhou com o novo sistema, no apenas porque seus recursos
aumentaram, mas tambm por conta das vitrias fora da rea de com-
petncia da comisso, tal como o aumento da bancada paulista, de 60
para 70 deputados.
A competio inter e intrapartidria teve o mesmo papel que na Co-

misso de Organizao do Estado. Os delegados dos partidos com-
portaram-se mais de acordo com seus compromissos locais e regio-
nais do que com os programas partidrios, por mais vagos que fos-
sem. Como exemplo, seria racional supor que o PL, poca identifica-
do como o partido que melhor expressava a ideologia liberal, teria
participao ativa nessa comisso, atuando contra o aumento dos im-
postos. No entanto, o PL s apresentou uma proposta. Contra a emen-
da de transferncia do ITR estavam membros do PFL, PMDB, PCB e
PDT. Isso mostra que, assim como na comisso anterior, a competio
inter e intrapartidria ocorreu mais em bases individuais do que cole-
tivas e que acordos e conflitos variaram de acordo com cada questo.
A viso dos partidos sobre o papel do governo federal foi marcada,

nessa comisso, pelas seguintes caractersticas: por um lado, para os
partidos progressistas havia, naquele momento, afinidade ideolgica
entre descentralizao e democracia, mas tambm razes pragmti-
cas para concordar com as medidas descentralizadoras que estavam
sendo aprovadas pelos constituintes, uma vez que desde 1985 os par-
tidos progressistas comearam a crescer nas eleies municipais. No
entanto, esses partidos no tiveram grande participao nessa comis-
so. A descentralizao financeira deve ser creditada, principalmen-
te, ao PMDB e ao PFL. Por outro lado, para os partidos mais conserva-
dores, o aumento dos recursos municipais significava mais recursos
para as lideranas locais, que tm importncia crucial para a eleio
dos quadros legislativos. Naquele momento, a batalha partidria na
esfera local estava polarizada entre o PMDB e o PFL, assim como nos
536
Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
governos estaduais. Dessa forma, mais recursos para os municpios

era essencial para ambos.
J as clivagens entre as esferas municipal e estadual favoreceram os

municpios, pelas seguintes razes: a) como reao ao regime militar,
que sempre acusava os prefeitos de gestores irresponsveis, mais do
que os governadores; b) a luta por mais recursos locais era mais anti-
ga no Congresso, simbolizada pela CPI anteriormente mencionada; c)
os deputados federais exerceram ou gostariam de exercer cargos ele-
tivos no Executivo, o que mais fcil nos municpios do que nos esta-
dos. Portanto, a deciso de descentralizar foi influenciada por incen-
tivos mais favorveis aos municpios do que aos estados21.
Outras questes tambm so importantes para o melhor entendimen-

to dessa comisso. A adoo de um sistema tributrio baseado mais
em transferncias constitucionais de recursos do que na arrecadao
de receitas prprias implica reconhecer que nas regies menos desen-
volvidas as atividades econmicas so escassas e que sua sobrevivn-
cia depende de transferncias federais. Mostra tambm o temor dos
parlamentares de que governadores e prefeitos no tenham fora su-
ficiente para enfrentar presses contrrias cobrana de impostos.
A liderana de Jos Serra foi efetiva apenas nessa etapa do processo

constituinte. Assim como em outras comisses, o que era decidido ali
seria mudado adiante. Constante foi o enfraquecimento financeiro do
governo federal, facilitado por um presidente carente de legitimida-
de em oposio alta legitimidade dos governadores22. Tambm per-
maneceu inaltervel o acordo entre as regies mais e menos desenvol-
vidas, com os aumentos do ICMS, por um lado, e do FPE e FPM, por
outro. Nesse tipo de conjuntura, no havia espao para tecnicalida-
des nem para preocupaes com os resultados da descentralizao.
Esta seo buscou enfrentar o paradoxo de como entender a fraqueza

do Executivo federal durante a ANC no que se refere s questes que
viriam a afetar seu desempenho futuro, ou seja, o federalismo e a des-
centralizao. No entanto, fica ainda sem resposta o porqu de os le-
gisladores, dependentes que so dos recursos federais para sua so-
brevivncia poltica e para acomodar, via recursos oramentrios, as
inmeras clivagens locais e regionais, enfraquecerem o papel media-
dor do governo federal nessas disputas.
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Revista Dados
1 Reviso: 11.10.2001
Celina Souza
NOVOS CONFLITOS E ALIANAS: A COMISSO DE SISTEMATIZAO CS
Com 93 membros, a CS foi o estgio mais importante do processo

constituinte. Todos os partidos estavam ali representados, assegu-
rando, inclusive, a representao das minorias, de acordo com os
princpios pluralistas e consociativos que guiaram a ANC. A repre-
sentao partidria na comisso refletia a composio da ANC, mas
no a representao regional, conforme os dados da Tabela 4.
Tabela 4
Composio da CS e da ANC por Regio (%)
Regio CS ANC
Norte 5 11
Nordeste 38 32
Distrito Federal 1 2
Centro-Oeste 5 8
Sudeste 37 32
Sul 14 15
Fonte: Clculos da autora a partir de dados dos arquivos da ANC.
A primeira grande batalha travada na CS teve a ver com a escolha do

relator, e acabou se caracterizando como uma disputa de oratria
dentro do PMDB. Pimenta da Veiga era o favorito do lder do PMDB,
Mrio Covas, mas o eleito foi Bernardo Cabral, por seu talento verbal
(Passarinho, entrevista em 21/5/1993). O presidente foi Afonso Ari-
nos (PFL-RJ). Em virtude das presses para a concluso dos traba-
lhos, posteriormente, foram criadas duas vice-presidncias, entre-
gues a Fernando Henrique Cardoso e Jarbas Passarinho.
A CS elaborou vrios projetos entre 1987 e 1988. Realizou 125 audin-

cias pblicas e recebeu 35.111 emendas de parlamentares e 122 de gru-
pos organizados. Estes nmeros mostram que, assim como nas fases
anteriores, comeava-se novamente do zero.
No que se refere s duas principais questes aqui analisadas fede-

ralismo e descentralizao , a CS foi marcada mais por compromis-
sos e negociaes na resoluo de conflitos do que por confrontos. De
uma perspectiva cronolgica, verifica-se o retorno de presses para a
fundao de sete novos estados, apesar de ter sido aprovada, no final,
apenas a criao do Tocantins e a elevao de Roraima e Amap con-
dio de estados. No projeto de junho de 1987, os governos subnacio-
nais foram beneficiados com a incluso de um artigo que os compen-
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sava pela explorao de recursos naturais. No projeto de agosto, rein-

troduziram-se as competncias concorrentes, que permaneceram na
verso final. Na verso de outubro consagra-se a vitria dos que ad-
vogavam a reintroduo do ISS e a criao do Imposto sobre Vendas a
Varejo de Combustveis e Lubrificantes Exceto Diesel IVVC. Nessa
verso, o Centro-Oeste includo, juntamente com o Norte e o Nor-
deste, como beneficirio do Fundo Constitucional de Desenvolvi-
mento. Nas verses de agosto e de outubro, introduziu-se um artigo
autorizando os governos federal e estadual a elaborar planos para a
transferncia de responsabilidades aos municpios em programas so-
ciais, que inclua a transferncia de pessoal, recursos e patrimnio.
Na verso de fevereiro de 1988, esse artigo foi eliminado, alm de apa-
recer o imposto sobre grandes fortunas. Na verso de julho, uma curio-
sa mediao entre centralizao e descentralizao surgiu: as mudan-
as tributrias que reduziam os recursos federais foram mantidas, mas
foram introduzidas novas obrigaes para o governo federal.
Em cada verso, o relator escreveu longos considerandos, e dois pon-

tos merecem destaque: o primeiro ressaltava o que ele chamou de
alto grau de consenso, mostrando que a Constituio estava cons-
truindo um novo e duradouro pacto social. Segundo Bernardo Ca-
bral, o confronto era visto como indesejvel. O segundo era o fortale-
cimento da Federao, embora os exemplos por ele citados se refe-
rissem apenas s esferas subnacionais.
O consenso foi alcanado atravs de um sistema montado por Covas.

Segundo Passarinho (entrevista em 21/5/1993), Covas criou uma es-
pcie de Conselho de Segurana da ONU dentro da ANC, ou seja,
dele participavam todos os lderes partidrios, com direito a veto.
Passarinho argumentou que as origens esquerdistas de Covas, alia-
do aos esforos messinicos da esquerda radical em oposio negli-
gncia da direita, foram responsveis pelas derrotas sofridas pela di-
reita. Ainda segundo ele, a direita podia apenas minimizar certas
medidas, mas no podia jamais ganhar uma batalha.
Por conta dos caminhos que a ANC estava tomando, em especial as

ameaas durao do mandato de Sarney, alm das medidas contr-
rias aos interesses de vrios segmentos empresariais, criou-se, ento,
um grupo extrapartidrio, o Centro, para lutar contra o que muitos
rotulavam de tendncias esquerdistas da ANC. O Centro contou
com 152 parlamentares do PFL, PMDB, PDS, PTB, PDC e PL, sendo
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Celina Souza
tambm fruto das derrotas sofridas pelo PFL nesse estgio. Esses re-
veses no eram comuns, j que desde a sua criao o PFL conseguiu
ter uma fora extraordinria no Congresso devido s divises inter-
nas no PMDB23. O Centro contou com o apoio irrestrito de Sarney,
que passou a distribuir benefcios polticos aos seus aliados, tais
como concesses de TVs e estaes de rdio, obras pblicas e cargos
no governo (Baaklini, 1992; Campello de Souza, 1992). Sarney tam-
bm se apoiou nos militares que eram contra o parlamentarismo e a
reduo do seu mandato, usando inclusive o nome deles em ameaas
veladas ANC (Passarinho, entrevista em 21/5/1993). Assim, o pre-
sidente valeu-se dos militares como uma fora extraconstitucional
para diminuir o poder dos partidos de esquerda e dos movimentos
sociais. Apesar de os compromissos do Centro serem com os empre-
srios e com Sarney, este foi muito mais bem-sucedido do que aqueles
em suas demandas. De acordo com o depoimento do presidente da
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP, em 1988
ele viajou 85 vezes para Braslia para defender os interesses da cate-
goria. Das 24 questes pelas quais a FIESP batalhou, seu presidente
afirma que foi derrotado em 21 delas (Folha de S. Paulo, 3/4/1993).
Isso no significa, todavia, que a comunidade empresarial no tenha
poder, mas sim que o Congresso, quando confrontado com deman-
das do Executivo e dos empresrios, tendeu a optar pelas primeiras.
Os motivos pelos quais o Centro foi criado no se relacionam nem

com o federalismo nem com a descentralizao. A organizao do
Estado e o sistema tributrio, principais manifestaes desses dois
institutos, j estavam desenhados antes da criao do Centro, apesar
da falta de consenso em torno de alguns detalhes. No entanto, a cria-
o do Centro trouxe conseqncias para o processo constituinte
como um todo. Isto porque o grupo conseguiu mudar as regras regi-
mentais, aprovando o Regimento Interno n 3, o que permitiu que
quase tudo o que havia sido negociado pudesse ser revisto. Alm do
mais, o Centro quebrou a frgil coalizo formada pela Aliana De-
mocrtica, aumentando o nmero de atores no processo decisrio. As
vitrias do Centro nas demandas de Sarney mostraram que o Execu-
tivo federal no era uma instituio a ser ignorada e que, apesar de
seu descrdito naquele momento, podia exercer seu poder. Por fim, o
despertar tardio dos conservadores na ANC mostra que eles no esta-
vam acostumados a lidar com formas mais consociativas no processo
decisrio. Esses segmentos levaram algum tempo para reagir aos pro-
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cedimentos pluralistas e consociativos, que estavam sendo a marca

da ANC.
No entanto, a constituio de grupos acima dos partidos no se deu

apenas com o Centro. A existncia de vrios outros mostra que a en-
genharia poltico-partidria estava apenas em construo, o que tam-
bm fica evidente quando se verifica que, durante a ANC, 15% dos
parlamentares mudaram de partido24. A formao desses grupos, as
mudanas de partido e a constituio de novos mostram que a ten-
dncia a subdivises, em lugar de agregaes, como aconteceu nos
anos 90, refletia os rearranjos e as acomodaes poltico-partidrias
na nova ordem. Alm disso, a ausncia de um segmento ideologica-
mente homogneo, capaz de liderar o processo constituinte, como se
deu em outros pases, s poderia fortalecer a tendncia a prticas in-
dividuais. Se os progressistas foram mais bem-sucedidos nas subco-
misses e comisses temticas, apoiados, principalmente, pelos mo-
vimentos sociais, na Comisso de Sistematizao eles tiveram que re-
troceder e negociar com as foras conservadoras. Nesse estgio, o
consenso era a forma de lidar com as diferenas. Esses fatos abriram
mais espaos para a formao de acordos, muitos no diretamente re-
lacionados com o federalismo e a descentralizao, mas negociados
em seu nome.
A VITRIA DO CONSENSO: AS SESSES PLENRIAS E AS VOTAES

NOMINAIS
As sesses plenrias se constituram de 1.021 votaes nominais em

dois turnos. Mais de 95% do texto final da Constituio j havia sido
negociado quando comearam as votaes nominais. Foram selecio-
nadas 115 votaes nominais para anlise sobre o federalismo e a des-
centralizao (Tabela 5).
Tabela 5
Votaes Nominais Selecionadas sobre Organizao
do Estado e Sistema Tributrio
Tema N de propostas
Sistema tributrio e despesa pblica 61
Conflitos inter e intragovernamentais 31
Clivagens regionais 13
Papel do Estado 10
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A mdia de participao dos constituintes nas votaes nominais se-

lecionadas variou entre 350 e 400, sendo esta a mdia da maioria das
votaes25. Das 115 votaes nominais selecionadas, 82 foram rejeita-
das e 33 aprovadas, mostrando que mais de 70% das propostas foram
apresentadas sem negociao prvia; 83% registraram alto grau de
consenso, seja para sua aprovao seja para sua rejeio. Somente
onze dessas votaes foram objeto de fortes disputas, das quais sete
tinham relao com o sistema tributrio, trs com conflitos inter e in-
tragovernamentais e uma com o papel do Estado26. A grande maioria
visava mudanas parciais em impostos especficos e somente uma
emenda foi apresentada, pelo PL, para mudar integralmente o captu-
lo sobre o sistema tributrio. Coerente com seu iderio liberal, a pro-
posta do PL tinha por objetivo a reduo de impostos e uma maior
descentralizao tributria, tendo sido derrotada.
As clivagens entre as regies foram minimizadas nesse estgio dada a

estratgia de busca de consenso. No entanto, alguns conflitos ainda
ocorreram, como mostra a Tabela 6.
Tabela 6
Votaes Nominais Selecionadas Relacionadas a Clivagens Regionais
Regio Votao Nominal

n 811 n 904 n 913 n 708
Sim No Sim No Sim No Sim No
Norte 25 15 30 11 28 10 14 31
Nordeste 49 44 64 55 75 6 60 77
Sudeste 43 80 53 77 15 20 69 64
Centro-Oeste 23 9 3 23 26 4 13 21
Sul 25 33 36 38 3 68 38 31
Distrito Federal 4 5 1 9 4 5 6 3
Total 169 186 187 213 151 113 200 227
Se o Nordeste registrou ganhos nos estgios anteriores do processo

constituinte, o Sudeste demonstrou seu poder nas sesses plenrias.
As votaes nominais nos 811, 904 e 913 so exemplos de como o Sudes-
te saiu vitorioso nas confrontaes por votar como um bloco unido, en-
quanto o Nordeste foi derrotado em virtude das divises entre seus re-
presentantes. A votao nominal n 708 mostra que quando os repre-
sentantes das regies se dividiam, o Norte, o Nordeste e o Cen-
tro-Oeste conseguiam impor suas demandas. Surpreendentemente, os
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representantes do Sul, a regio do Brasil menos desigual social e econo-

micamente, tenderam a se dividir nas votaes nominais selecionadas.
Quatro votaes nominais so representativas do alto grau de nego-

ciao inter-regional (Tabela 7)27 e implicam a defesa de interesses es-
pecficos de uma rea ou regio. Em algumas situaes, um acordo
beneficiando determinada rea podia anular os ganhos de outras de-
cises. Isso aconteceu com a votao nominal n 718, que criou trs
novos estados, diminuindo, portanto, a vantagem conseguida por
So Paulo com o aumento do nmero de seus representantes.
Tabela 7
Votaes Nominais Selecionadas Relativas ao Alto Grau de Negociao
entre as Regies
Regio Votao Nominal

n 453 n 463 n 464 n 718
Sim No Sim No Sim No Sim No
Norte 23 12 32 5 3 34 35 1
Nordeste 21 87 91 20 2 115 111 0
Sudeste 9 107 103 10 48 80 116 0
Centro-Oeste 1 24 32 1 4 31 34 0
Sul 6 59 59 4 8 58 62 0
Distrito Federal 2 7 6 0 3 3 9 0
Total 62 296 323 40 68 321 367 1
Duas propostas voltadas para operacionalizar a descentralizao fo-

ram reapresentadas: a de n 726, assinada por Jos Serra e represen-
tantes de vrios partidos e regies, com exceo da regio Norte, para
regular a transferncia de responsabilidades e atribuies do gover-
no federal para os governos subnacionais e dos estados para os muni-
cpios e para definir os procedimentos e os limites da descentraliza-
o. A proposta foi, no entanto, derrotada em todas as regies. A se-
gunda foi a de n 727, que visava aprovao de uma srie de servios
pblicos, em especial sociais, que deveriam ser transferidos para os
municpios, e que tambm foi rejeitada por todas as regies.
O alto consenso obtido pelas questes relativas ao federalismo e
descentralizao foi possvel graas participao dos lderes parti-
drios, conforme pode ser visto na Figura 1.
A figura acima mostra que a forma mais eficiente para aprovar uma
proposta era obter o apoio de mais de quatro partidos, embora, nesse
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Celina Souza
Figura 1
Coalizes nas Votaes Nominais
(% de aprovao de acordo com a forma como a proposta foi apresentada)
Mesmo partido/grupo
Um indivduo 4,7%
7,1%
Mais de quatro partidos

36,1%
Um lder
25,4%
Partidos contrrios
26,6%
estgio, poucas emendas tenham sido aprovadas no que se refere ao

federalismo e descentralizao. A segunda maneira era conseguir a
aprovao de membros de dois ou trs partidos ou grupos opostos ao
do autor da proposta. A terceira era a apresentada por parlamentares
com algum tipo de liderana (partidria, relator ou representante de
algum grupo de interesse). No entanto, a taxa de sucesso nesse est-
gio sempre foi baixa. Lderes do PFL, PDC e PTB apresentaram pro-
postas que foram rejeitadas porque elas reduziam impostos federais.
A forma menos eficiente de conseguir passar uma emenda era con-
centr-la em um nico partido, tendo menos probabilidade do que a
apresentada por parlamentares individualmente.
Apesar de as propostas relacionadas com o federalismo e a descentra-

lizao terem obtido alto grau de consenso nesse estgio, grande dis-
perso foi registrada no que se refere aos partidos, com exceo do
PCdoB, PT e PSB (ver Figura 2). Em nenhuma das 115 votaes nomi-
nais analisadas houve acordo entre o PMDB e o PFL28.
Todos os partidos obtiveram mais vitrias do que derrotas nas suas

proposies. O PMDB foi o grande vencedor, fazendo do partido o
mais importante ator coletivo, seguido do PSDB, que teve apenas
nove derrotas, inclusive a do fundo de descentralizao, e do PFL,
com quatorze. O partido com maior nmero de derrotas foi o PL, com
35, mostrando que a reduo de impostos, principal bandeira do par-
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Figura 2
Disperso nas Votaes Nominais
100
90
80
Nmero das votaes nominais com disperso
70
60
50 99 115 115
92
87
40
73
30 57 57
20
10 19
12
0 0
PCdoB PT PSB PL PDT PDC PSDB PTB PDS PFL PMDB
Par tido
tido no que se refere ao federalismo e descentralizao, no teve res-

sonncia na ANC. O que se pode concluir em relao s votaes no-
minais que todos os partidos e agrupamentos foram responsveis
pelo formato assumido pelo federalismo e pela descentralizao.
POR QUE DESCENTRALIZAR?
Por que a deciso de mudar o federalismo pela via da descentralizao

foi tomada pelos constituintes brasileiros? Trs grupos de razo, que
agregam nove diferentes motivaes, podem ser listados (Quadro 1).
Quadro 1
Razes da Descentralizao
Grupos de razo Motivao

Externas Agenda da transio
Externas + internas Clivagens entre o Legislativo e o Executivo
Internas Peculiaridades da ANC
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Celina Souza
O primeiro grupo constitudo de razes baseadas na agenda da tran-

sio: a) reao contra o regime autoritrio, j que centralizao e au-
toritarismo sempre estiveram associados no Brasil; b) questes con-
trrias descentralizao, tais como equilbrio fiscal e controle do d-
ficit pblico, no constavam da agenda da transio, sendo seu prin-
cipal objetivo legitimar a redemocratizao; c) a ausncia de consenso
sobre um novo formato para o Estado e um novo modelo de desenvol-
vimento econmico tornou o processo decisrio fragmentado, permi-
tindo posturas regionalistas, alm de dificultar um acordo sobre o
que deveria ser alcanado pelo novo federalismo e pela descentrali-
zao; d) havia uma enorme euforia no pas quando a Constituio es-
tava sendo escrita, estimulada por fatores econmicos e polticos, tal
como o sucesso inicial do Plano Cruzado, e poucos polticos arrisca-
vam falar de problemas, como os constrangimentos fiscais do gover-
no federal; e) havia um ambiente favorvel aos governos subnacio-
nais, abrindo caminho para assunes normativas sobre a descentra-
lizao, como por exemplo seu potencial para promover eficincia,
democracia e accountability.
O segundo grupo constitudo de motivaes internas e externas re-

lacionadas s clivagens entre o Executivo e o Legislativo. Depois de
anos de submisso das instituies polticas nacionais e subnacionais
ao Executivo federal, o Congresso estava em luta aberta contra o Exe-
cutivo, e a descentralizao foi uma arma sempre presente ameaan-
do o governo federal. Duas razes podem ser includas nessa catego-
ria: a) ainda prevalecia a viso de que o governo federal era to-
do-poderoso, inclusive financeiramente; b) Sarney tinha pouca legiti-
midade, em contraste com os governadores e constituintes, cujas ima-
gens se associavam tarefa de liderar a redemocratizao. Ademais,
o Congresso tambm estava vendo seu poder aumentar porque o par-
lamentarismo vencia em todas as etapas do processo constituinte.
O terceiro grupo era composto de razes baseadas nas peculiaridades

da ANC e do Congresso: a) o parlamentar mdio em geral desconhece
questes fiscais; b) 54% dos membros da ANC que tinham experin-
cia poltico-partidria anterior tinham sido governadores, prefeitos,
vereadores ou deputados estaduais, alm de serem sempre poten-
ciais candidatos aos Executivos subnacionais.
A Constituio foi desenhada para formar as bases da nova ordem e

para legitimar a redemocratizao. A descentralizao e um federa-
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lismo que constrange o centro, na expresso de Stepan (2000a), foram

vistos como formas de legitimar a redemocratizao e reestruturar o
Estado29. Nesse sentido, a Constituio de 1988 foi um sucesso. No en-
tanto, a determinao de promover a descentralizao e mudar as fei-
es do federalismo foi marcada por conflitos entre regies e entre es-
tados e municpios, acirrados pelas circunstncias daquele momento
histrico, isto , pelas turbulncias e comoes que sempre se seguem
s mudanas de regime poltico, em especial de autoritrio para de-
mocrtico. Ademais, a deciso foi marcada por premissas normativas
em lugar de avaliaes sobre suas conseqncias na correlao de for-
as dentro da Federao. Por outro lado, essa deciso expressa a con-
cepo ideolgica (ou de valor) que tem sustentado o federalismo no
Brasil, ou seja, a necessidade de acomodar demandas regionais con-
flitantes em um pas marcado por alto grau de desigualdades inter e
intra-regionais30.
CONSIDERAES FINAIS
As questes relacionadas com a organizao do Estado e com o siste-

ma tributrio durante o processo constituinte foram menos voltadas
para formular e implementar polticas pblicas e mais para atender a
demandas locais, regionais e individuais. No entanto, essas caracte-
rsticas no so uma idiossincrasia brasileira. Como argumentam
Shugart e Carey (1992), assemblias constituintes so, por natureza,
paroquiais. Na mesma linha, Elster (1994) afirma que os interesses
dos eleitores so sempre e necessariamente os mais importantes para
os constituintes. Apesar de uma certa desconfiana ainda existente
em relao aos prefeitos e governadores, os constituintes assumiram
o risco de aumentar o poder de governadores e prefeitos. Outros fato-
res tambm contriburam para o contedo localista, regionalista e in-
dividualizado de alguns aspectos da ANC: a pouca polarizao ideo-
lgica e a opo pelo consenso em lugar do confronto, implicando
fragmentao e adiamentos. Algumas concluses sobre o processo
decisrio relativo ao federalismo e descentralizao podem ser aqui
formuladas.
1) Se os constituintes abraaram um antimodelo para algumas ques-

tes, para outras repetiram muito do que era caro ao regime militar,
como a criao de estados nas regies menos desenvolvidas do pas31.
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Celina Souza
2) Em nome da restaurao do federalismo e da defesa da descentrali-

zao, muitas medidas foram negociadas, da porque os conflitos e as
tenses decorrentes desses dois institutos ultrapassaram a questo
da transferncia de recursos para as esferas subnacionais.
3) A opo preferencial pelo consenso teve duas conseqncias prin-

cipais: a) promoveu um jogo de soma positiva para as esferas subnaci-
onais; b) limitou a possibilidade de enfrentar questes candentes,
como a adoo de mecanismos capazes de promover uma melhor
equalizao fiscal entre estados e regies. A opo pelo consenso
mostra o carter consociativo do federalismo brasileiro e da prpria
redemocratizao32. No entanto, isso no significa, obviamente, a eli-
minao dos conflitos, seja naquele momento, seja nos desdobramen-
tos futuros dessa engenharia constitucional.
A engenharia constitucional brasileira foi marcada por esforos para

legitimar o retorno democracia mediante a promulgao de uma
Constituio aberta participao popular e societal e no por preo-
cupaes com resultados ou em construir um consenso social sobre o
que deveria ser atingido pela descentralizao e pelo novo federalis-
mo. Ademais, os procedimentos adotados incentivaram mudanas
constantes nas diversas verses da Constituio, induzindo a negoci-
aes e compromissos com inmeros participantes. Por fim, o proces-
so constituinte no se caracterizou pela ruptura com os partcipes do
antigo regime, mas sim pela aceitao de novos e velhos atores, visan-
do legitimao da nova ordem democrtica e assegurar a continui-
dade da mesma. Essas caractersticas ampliaram o nmero de atores
no processo decisrio, fragmentando o poder, sem desintegrar, con-
tudo, as velhas coalizes polticas.
No que se refere essncia do federalismo e da descentralizao, cabe

destacar alguns pontos. Primeiro, no havia dvida sobre a deciso
de restringir o poder do governo federal e do Executivo federal, o que
foi feito pela via da descentralizao tributria, mas poucos constitu-
intes se debruaram sobre suas conseqncias e desdobramentos. Se-
gundo, o governo federal no reagiu a essas perdas, nem os constitu-
intes avaliaram que reduzir recursos federais tambm implicava res-
tringir sua capacidade de transferir recursos para suas bases eleitorais
por intermdio do oramento federal33. Da parte do Executivo fede-
ral, distribuir benefcios financeiros para que os parlamentares os
empreguem em suas bases eleitorais tambm crucial para assegurar
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apoio coalizo governista. Essas tenses continuam na agenda pol-

tica brasileira e reemergem todos os anos nos momentos de elabora-
o e execuo do oramento federal.
O surgimento de novas questes nos anos que se seguiram ao incio

da redemocratizao, aliado ao fato de que a descentralizao no foi
precedida de um consenso social sobre os seus objetivos, acabaram
por criar uma distncia entre os meios e os fins da descentralizao34.
Ademais, e apesar do carter consociativo do federalismo e do siste-
ma poltico brasileiro formatados em 1988, existe hoje uma grande
tenso entre o que foi desenhado em 1988, dos pontos de vista consti-
tucional e institucional, e o que acontece na prtica. Exemplos dessa
tenso podem ser encontrados: a) no uso excessivo de Medidas Provi-
srias pelo Executivo federal; b) na persistncia das grandes desi-
gualdades entre estados, municpios e regies, aumentando fragili-
dades financeiras e administrativas e fazendo com que a capacidade
de as instncias subnacionais tirarem vantagens da sua posio no
sistema federativo e na descentralizao seja altamente diferenciada
(ver Souza, 2001); c) no controle que muitos governadores ainda exer-
cem sobre as instituies polticas e societais no territrio estadual,
tornando o sistema poltico estadual e a relao entre os estados e os
municpios pouco abertos contestao (ver Abrucio, 1998); d) no su-
cesso do governo federal em recentralizar recursos fiscais em nome
da poltica macroeconmica, como mencionado acima; e) na competi-
o entre esferas subnacionais por investimentos privados, a denomi-
nada guerra fiscal, resultado da poltica de desregulamentao.
Assim, a sada do governo federal de vrias funes, tanto de regula-

mentao como de financiamento, e a impossibilidade de a ANC criar
incentivos para a ao cooperativa entre os entes governamentais, em
que o fundo de descentralizao acima mencionado seria uma das al-
ternativas, tm contribudo para diminuir, mas no eliminar, o car-
ter consociativo do federalismo brasileiro, assim como para aumen-
tar a distncia entre os fins e os meios da descentralizao.
A engenharia constitucional brasileira gerou um federalismo que in-

corpora mltiplos centros de poder e que pode ser caracterizado
como um sistema complexo de dependncia poltica e financeira en-
tre esferas de governo. Desde 1988, vrios centros de poder, embora
desiguais, passaram a ter acesso ao processo decisrio e implemen-
tao de polticas. Em um sistema democrtico e com marcas consoci-
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ativas, os polticos subnacionais tornaram-se uma fonte de apoio para

a coalizo nacional de governo, com possibilidades de sustentar ou
vetar polticas pblicas, inclusive nacionais. A fora desses polticos e
dessas esferas no significa, todavia, que o Executivo e o governo fe-
deral tornaram-se atores passivos.
Ao desenhar um federalismo que impe restries ao governo fede-

ral, os constituintes aproximaram o Brasil das federaes mais demo-
crticas, j que, como lembra Stepan (2000a), todas as federaes de-
mocrticas so, por natureza, limitadoras do centro.
(Recebido para publicao em maro de 2001)
NOTAS
1. Na cincia poltica, a literatura sobre desenho constitucional tem sido abundante,

mas poucos trabalhos focalizam prioritariamente as mudanas no sistema federati-
vo. Ver, por exemplo, Bogdanor (1988); Elster e Slagstad (1988); Elster (1993; 1998);
Lane (1996); Melo (1997); North e Weingast (1996); Reis (1986); Riker (1998); Shu-
gart e Carey (1992); Weaver e Rockman (1993). Sobre a Constituinte brasileira, ver,
entre outros, Baaklini (1992); Couto (1998); Fleischer (1990); Lamounier et alii
(1991); Martinez-Lara (1996). Leme (1992) um dos raros autores que analisou es-
pecificamente a questo federativa na ANC de 1986-88.
2. Os dados foram extrados dos arquivos da ANC e do banco de dados do PRODASEN.
Foram tambm realizadas entrevistas semi-estruturadas em 1993 e 1994.
3. Nessas eleies o eleitorado brasileiro era de 69.166.963 eleitores.
4. A diviso dos partidos em direita versus esquerda ou estatizantes versus liberais
pouco contribui para o entendimento do comportamento dos partidos durante a
ANC. A importncia de se analisar a ANC para alm dos partidos polticos ressal-
tada por autores como Campello de Souza (1989). Por essa razo, optou-se por no-
mear como conservadores os partidos que, durante a ANC, resistiram a mudanas
no status quo e que tinham em seus quadros expressiva presena de membros vin-
culados ao regime militar, e como progressistas os que resistiram ao regime autori-
trio e mostraram na ANC um compromisso com a expanso dos direitos polticos
e sociais. Como toda classificao de situaes complexas, essa tambm no deixa
de ser insatisfatria, inclusive porque no interior de vrios partidos, em especial no
PMDB, havia representantes de ambos os grupos.
5. Durante ou aps a ANC, esses partidos passaram por vrias mudanas: o PCB se
tornou PPS; o PDS e o PDC se transformaram, em 1993, no PPR, que, mais tarde, se
uniu ao PP, constituindo o PPB.
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6. Sobre o papel dos parlamentares brasileiros no perodo 1946-99, em especial sobre

a importncia de altos ndices de renovao na produo legal da instituio parla-
mentar, ver Santos (2000).
7. Processo semelhante foi tambm identificado na ANC por Couto (1998) no que se
refere s reformas econmicas.
8. Na Espanha, por exemplo, as subcomisses trabalharam a portas fechadas e a
Comisso de Sistematizao, que tinha apenas onze membros, foi marcada por
acordos secretos (Bonime-Blanc, 1987).
9. Por eficcia poltica entende-se o grau de confiana dos cidados na sua capacida-
de de participar do processo poltico e de influenciar as decises sobre polticas que
afetam suas vidas.
10. Mesmo os maiores defensores da chamada autonomia municipal concordaram que
essa deciso foi um exagero (entrevista com Diogo Lordello de Mello, 13/4/1993).
11. A Constituio de 1988 garantiu por 25 anos os benefcios fiscais da Zona Franca de
Manaus.
12. Dados levantados por Graham (1987) e Serra e Afonso (1991) mostram que os re-
cursos para os municpios cresceram durante o regime militar enquanto os recur-
sos para os estados foram reduzidos.
13. Entre 1964 e 1986, os militares criaram quatro estados na regio Norte, um no Cen-
tro-Oeste e fundiram os estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
14. A Constituio previu sua reviso em 1993, o que no ocorreu. Curioso notar que o
artigo sobre a reviso constitucional foi aprovado pela maioria dos partidos e por
todos os partidos progressistas, o que mostra que os mesmos estavam confiantes na
ampliao das conquistas sociais e democrticas da Constituio de 1988. Somente
o PFL votou contra esse artigo, apesar de ter se tornado, posteriormente, no princi-
pal defensor das reformas constitucionais. No entanto, muitos dispositivos consti-
tucionais foram modificados nos anos posteriores, inclusive em relao s reas fis-
cal e tributria.
15. Essa uma disputa antiga e esteve, por exemplo, na base da constituio dos EUA
como uma Federao, resolvendo, parcialmente, o problema da circulao de bens
de costa a costa em bases competitivas. O mesmo ocorreu no Brasil no incio da in-
dustrializao, quando o governo de Getulio Vargas transferiu para o governo fe-
deral a competncia para regular as trocas de mercadorias entre estados e entre es-
tes e o exterior.
16. Leme (1992) concentra sua anlise da ANC nos embates entre os estados e entre as
regies, destacando as diferentes formas de expresso desses conflitos e diferenci-
ando como o federalismo foi tratado quando a questo era tributria ou de repre-
sentao poltica. Na viso de Leme, os conflitos prevaleceram sobre os mecanis-
mos de consenso e negociao. Apesar de as disputas terem certamente sido bas-
tante acirradas nos bastidores da ANC no que se refere s questes federativas e tri-
butrias, consensos e negociaes tambm foram alcanados, como demonstrado
em vrios episdios narrados neste artigo.
17. Embora por razes distintas, clivagens territoriais tambm estiveram no centro dos
conflitos nos processos constituintes da Espanha e da ndia (ver, a respeito, Lloren-
te, 1988; Morris-Jones, 1988).
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18. Isso no significa que esses grupos no tivessem se organizado para pressionar por
suas demandas. O setor privado coordenou um lobby pela reduo de impostos e o
da construo civil pela vinculao do imposto sobre combustveis construo de
estradas. Outro lobby foi o dos servidores pblicos federais, que no queriam ter
seus contratos de trabalho transferidos para os governos subnacionais caso suas
funes fossem estadualizadas ou municipalizadas (entrevista com Jos Roberto
Afonso, 16/4/1993).
19. Apesar de Serra ter rejeitado todas as propostas de isenes fiscais, foram posteri-
ormente aprovadas isenes para impresso de livros, jornais e revistas, partidos
polticos, instituies de educao e de assistncia social, igrejas, sindicatos e pen-
sionistas acima de 65 anos cuja renda seja apenas proveniente de penso ou aposen-
tadoria.
20. As denncias apuradas pela CPI do Oramento de 1993 eram todas relativas a re-
cursos do FINSOCIAL. Tambm no foi coincidncia o fato de que oito dos dezoito
parlamentares investigados pela CPI tivessem sido membros dessa comisso na
ANC.
21. A maior parte da literatura sobre a transio brasileira menciona, mas no detalha,
o papel crucial dos governadores na mudana do regime poltico. Excees so os
trabalhos de Sallum Jr. (1996) e Abrucio (1998). A influncia dos governadores
tambm enfatizada no que se refere ANC, em especial nas mudanas do sistema
tributrio, moldando, de acordo com Leme (1992), as preferncias dos constituin-
tes no que se refere descentralizao. Embora sem negar essa influncia, que se
materializava, principalmente, pela forte e ativa presena dos secretrios estaduais
de Fazenda, os relatores, os prprios constituintes e as instituies de defesa dos
municpios tambm desempenharam papel importante no desenho final do fede-
ralismo e da descentralizao. As mudanas que favoreceram os municpios e que
foram sendo negociadas no decorrer da ANC mostram que as preferncias de ato-
res alm dos governadores tambm ganharam espao nas negociaes, em especial
no que se refere ao sistema tributrio.
22. Os constituintes brasileiros mostraram no temer um Executivo federal tolhido,
em especial do ponto de vista tributrio, diferentemente do que aconteceu na ndia
e na Alemanha de 1949 (ver Morris-Jones, 1988; Sontheimer, 1988).
23. A diviso do PMDB em vrias faces foi reconhecida, inclusive por Covas, para
quem esperar coerncia do partido nem sempre era possvel (entrevista com Mrio
Covas, 19/5/1993).
24. A principal mudana ocorreu em junho de 1988, quando mais de cinqenta consti-
tuintes, principalmente do PMDB, abandonaram seus partidos para criar o PSDB.
O PDC aumentou sua bancada em sete membros, o PSB em quatro e o PDT em dois.
O partido mais atingido foi o PMDB, que perdeu naquele ano 67 membros.
25. Somente a votao sobre a forma de governo mobilizou a presena de 559 parla-
mentares e a do mandato de Sarney, 554. As votaes nominais sobre questes de
interesse dos empresrios nunca conseguiram presena superior a 490. Esses n-
meros mostram a fora do Executivo federal e tambm reforam o argumento de
que os congressistas brasileiros so mais comprometidos com as demandas do Exe-
cutivo do que com as dos grupos de interesse.
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26. As votaes sujeitas a fortes disputas foram: n 202 autorizando os estados a pro-
ver transporte pblico entre municpios; n 246 proibio aos governos subnaci-
onais de contratar empresas de consultoria para representar seus interesses; n 438
mudanas na competncia do governo federal na arrecadao de tributos; n 460
mudanas na distribuio de tributos entre os trs nveis de governo; n 677
retorno aos estados das terras transferidas para o governo federal pela Constitui-
o de 1946; n 708 o governo federal no pode gastar mais que 3% a.a. da sua re-
ceita com a dvida externa; n 811 reduo da interferncia dos trs nveis de go-
verno sobre a produo agrcola e o abastecimento alimentar; n 901 excluso da
competncia do estado para cobrar adicional de 5% sobre o IR; n 902 excluso de
contribuintes individuais da contribuio do adicional de 5% do IR; n 904 cria-
o de impostos sobre gs, petrleo e energia eltrica quando produzidos em um
estado e consumidos em outro; n 909 reduo das alquotas do ICMS; n 913
mudanas na distribuio de recursos federais entre os estados.
27. So as seguintes as votaes nominais: n 453 excluso de produtos de madeira
de impostos estaduais; n 463 metade dos recursos federais do fundo constituci-
onal do Nordeste deve ser aplicada em reas afetadas pela seca; n 464 incluso
do norte do Rio de Janeiro no sistema de incentivos fiscais federais para as regies
subdesenvolvidas; n 718 criao do Tocantins e transformao de dois territri-
os em estados.
28. Sobre a disciplina (ou indisciplina) partidria na ANC, ver Mainwaring e P-
rez-Lin (1998). Baseados nas votaes nominais de 1988, os autores mostram que
na ANC os maiores partidos eram indisciplinados e que os partidos de esquerda
constituam exceo, tendo o mesmo padro ocorrido nas votaes aqui seleciona-
das. Note-se que a hiptese dos autores de que os nveis de disciplina partidria se-
riam mais baixos nos estados mais pobres no foi comprovada por apresentar evi-
dncias mistas.
29. Para Stepan, todavia, o carter consociativo do federalismo brasileiro, assim como
o grau de descentralizao alcanado aps a redemocratizao, so fatores que
contribuem para a ingovernabilidade do pas (ver Stepan, 2000a; 2000b).
30. Este argumento desenvolvido em Souza (1997; 1998).
31. Figueiredo e Limongi (1999) encontraram a mesma contradio no que se refere
produo de normas legais, ou seja, com a Constituio de 1988 o Congresso recu-
pera muitos dos seus poderes, mas tambm mantm no Executivo vrios poderes
legislativos, gerando, portanto, uma continuidade legal entre os perodos autorit-
rio e democrtico. Deve-se lembrar, todavia, que os constituintes moldaram o siste-
ma de produo legal no parlamentarismo, o qual, somente nos ltimos estgios do
processo constituinte foi substitudo pelo presidencialismo. Santos (2000:105) tam-
bm aponta semelhanas na estrutura de oportunidades polticas para o parlamen-
tar brasileiro entre o regime autoritrio e o democrtico, embora tenha identificado
diferenas no perfil do recrutamento legislativo brasileiro nos dois perodos demo-
crticos, isto , em 1946-64 e no ps-1988. Essa alterao no incide sobre a fonte de
recrutamento, mas sim sobre o perfil dos deputados que tendem a permanecer na
Cmara por perodos mais longos.
32. Sobre os elementos consociativos da democracia brasileira, ver Lamounier (1993).
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33. Na dcada de 90, todavia, o Executivo federal dedicou-se tarefa de restaurar sua
liderana fiscal e inmeras mudanas foram feitas, tanto constitucionais quanto
por via legislao ordinria e medidas do Banco Central, que diminuram os ga-
nhos financeiros e a liberdade de gastos dos governos subnacionais assegurados
pela Constituio de 1988. Tais mudanas decorreram principalmente da adoo
de polticas fiscais restritivas. Outros fatores tambm reduziram os ganhos iniciais
das esferas subnacionais, tais como a criao de 1.328 novos municpios entre 1988
e 1997. As exigncias para a criao de novos municpios foram flexibilizadas pela
Constituio de 1988, que remeteu sua regulamentao para a esfera estadual, eli-
minando requisitos mnimos referentes populao e renda pblica exigidos pela
Constituio de 1967/1969 e por diversas leis complementares.
34. Devo a Fernando Abrucio a importncia de se apontar essa distncia.
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Deputado Federal Jos Serra (PSDB-SP), Londres, 2/2/1994.
* Vrios entrevistados mudaram de partido durante ou aps a ANC. Por essa razo, as fi-
liaes partidrias acima nem sempre correspondem quelas que esto no corpo do artigo,
estando aqui registradas suas filiaes no momento das entrevistas.
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Celina Souza
GLOSSRIO
PCB Partido Comunista Brasileiro

PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PL Partido Liberal
PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
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ABSTRACT
Federalism and Decentralization in the 1988 Constitution: The
Decision-Making Process, Conflicts, and Alliances
The third wave of democratization has produced different experiences and

results in countries that have participated in it. In some, redemocratization
has meant the drafting of refounding constitutions, generating new
political and social pacts and commitments. In others, redemocratization has
been accompanied by policy-making and financial decentralization to
sub-national governmental levels. In many federal countries,
redemocratization, decentralization, and new constitutions have changed
the role of federative bodies. In Brazil, all these factors have occurred
simultaneously. This article analyzes the decision-making process in the
National Constituent Assembly vis--vis changes in the Federation and the
decision to decentralize policy-making and financial power to the
sub-national levels. The (re)construction of a federal system focused on the
division of political and fiscal power without leading to an imbalance
between the federative bodies is an intrinsically contradictory task, thereby
generating conflicts and tensions. Based on empirical data, the study seeks to
understand a) the paradox of a country with an agenda of problems that
require national policies in the decision to decentralize political and financial
power and b) the conflicts, alliances, and contradictions generated by the
decisions made by members of the Constituent Assembly in relation to the
Federation at that specific moment in history.
Key words: Federalism; decentralization; 1988 Constitution
RSUM
Fdralisme et Dcentralisation dans la Constitution de 1988: Processus
Dcisoire, Conflits et Alliances
La troisime vague de dmocratisation a produit des expriences et des

rsultats diffrents selon les pays quelle a touchs. Dans les uns, la
redmocratisation a impliqu llaboration des constitutions
refondatrices, menant de nouveaux pactes et engagements politiques et
sociaux. Dans dautres, la redmocratisation fut double dune
dcentralisation politique et financire favorisant les gouvernements
sous-nationaux. Dans plusieurs pays fdrs, la redmocratisation, la
dcentralisation et les nouvelles constitutions ont chang le rle des entits
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Celina Souza
fdratives. Le Brsil constitue un exemple o tous ces facteurs sont

intervenus en mme temps. Le travail cherche analyser le processus
dcisoire mis en place par lAssemble Nationale Constituante de 1988
concernant des changements dans la fdration, ainsi que la dcision de
dcentraliser les pouvoirs politique et financier, remis des instances
sous-nationales. La (re)construction dun systme fdral orient vers le
partage du pouvoir politique et tributaire sans provoquer un dsquilibre
entre les entits fdratives tant une tche intrinsquement contradictoire,
cela a forcement cre des conflits et des tensions. partir des donnes
empiriques, le travail cherche comprendre: a) le paradoxe dun pays dont
lagenda de problmes exige des politiques nationales mais qui a nanmoins
dcid de dcentraliser ses pouvoirs politiques et financier; et b) les conflits,
les alliances et les contradictions cres par les dcisions prises par les
constituants par rapport la fdration, dans un moment donn de son
histoire.
Mots-cls: Fdralisme; dcentralisation; Constitution de 1988
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Federalismo e Descentralizao na Constituio

de 1988: Processo Decisrio, Conflitos e

terceira onda de democratizao tem produzido nos pases

A Constituio de 1988 desenhou uma ordem institucional e federati-

promisso com a descentralizao tributria para estados e munic-

Neste artigo, analiso o processo decisrio ocorrido na Assemblia

Argumento que, embora a deciso de descentralizar poder poltico e

Inicialmente, apresento um breve relato sobre os principais fatos que

O sculo que findou passou por vrias ondas de elaborao de no-

regime poltico, como a Blgica, Canad, Holanda e Sucia, que, a

A busca desse entendimento implica tentar responder, inicialmente,

Das eleies de 1986 saram os constituintes responsveis pela elabo-

A ANC somava 559 membros, dos quais 72 senadores e 487 deputa-

partido de oposio ao regime militar, o PMDB, foi o grande vencedor

O alto grau de heterogeneidade dos constituintes, aliado ao carter

rando consenso em certas questes e deixando para o futuro as deci-

Se a transio liderada pelo lder moderado, Tancredo Neves, tinha

Na fase inicial, vrios foram os fatores de conflito. A convocao de

Outra fonte de conflito foi o estabelecimento da Comisso dos Not-

es profissionais, sindicatos e movimentos sociais, que divulgavam

Em junho de 1985, Jos Sarney enviou ao Congresso mensagem presi-

Os movimentos sociais foram os que mais fortemente reagiram ao

Os trabalhos da ANC tiveram incio em fevereiro de 1986. Ulysses

Quando a ANC comeou a funcionar, o governo Sarney j estava no

O mandato de Sarney foi marcado, entre outros fatores, pela impossi-

mente, paralisia ou lentido no processo decisrio permaneceram

A segunda grande batalha no interior da ANC teve a ver com as suas

O senador Fernando Henrique Cardoso foi designado relator do regi-

Uma das inovaes do regimento foi admitir propostas vindas de fora

sugestes diretamente para os constituintes via a rede dos correios,

O incentivo participao popular fez com que 122 movimentos po-

O entusiasmo que a ANC desencadeou, em especial a ampla mobili-

O Funcionamento Interno da ANC

Cada uma das 24 subcomisses e das oito comisses contava com um

A ANC foi marcada por confrontos em algumas matrias, coalizes

A FORMAO DE COALIZES NO INTERIOR DAS SUBCOMISSES

As subcomisses eram o primeiro estgio do processo constituinte.

muito sensveis eram propostas. Quatro subcomisses lidaram dire-

Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios

No seu relatrio, Sigmaringa Seixas afirmava que a maior contribui-

A subcomisso recebeu 289 propostas e realizou cinco audincias p-

Sigmaringa Seixas afirmou que no sofreu presses, seja de governa-

No entanto, a mudana do status poltico do DF exigiu enormes nego-

[...] as negociaes foram intensas e muitas vezes eu achava que a au-

Questes relacionadas ao desenho das relaes intergovernamentais,

Subcomisso dos Municpios e Regies

Seu presidente foi Luiz Rodrigues (PMDB-MG) e o relator Aloysio

Essa subcomisso aprovou as seguintes propostas: a) a incluso do

do, segundo os entrevistados. Assim, a tenso entre facilitar a cobran-

A descentralizao era consenso dentro da subcomisso, no se regis-

J o lobby a favor dos municpios teve forte presena no Congresso,

Tambm nessa subcomisso o objetivo de descentralizar no foi pre-

Subcomisso dos Estados

Esta subcomisso foi presidida por Chagas Rodrigues (PMDB-PI), e

deral no tinha recursos para financiar seu estabelecimento. A regio

Os constituintes propuseram a formao de oito novos estados, mas a

No seu relatrio, Siqueira Campos afirma que duas questes polari-

Diferentemente das outras duas subcomisses, fortes clivagens terri-

A criao do estado de Tocantins, rejeitada primeiro por Sarney e de-

etapa posterior do processo constituinte, evidencia tambm a disputa

As duas subcomisses analisadas apresentam as seguintes caractersti-

A temtica das relaes intergovernamentais, principal responsabili-