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SO PAULO/2007
RENATA PORTO ADRI
O PLANEJAMENTO DA ATIVIDADE ECONMICA COMO DEVER DO ESTADO
BANCA EXAMINADORA
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Nome, Titulao, Instituio
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conceito/nota assinatura
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Nome, Titulao, Instituio
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conceito/nota assinatura
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Nome, Titulao, Instituio
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conceito/nota assinatura
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Nome, Titulao, Instituio
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conceito/nota assinatura
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Nome, Titulao, Instituio
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conceito/nota assinatura
Ao Luigi, filho amado, que suportou a espera e a distncia em prol deste trabalho.
Aos Doutores Cludio Saltini e Jos Eduardo Afonso e ao Professor Marcelo Dantas,
pelos cuidados conferidos em prol de minha sade mental e fsica.
Alcanada a fase do Estado Democrtico de Direito
com sua pretenso de ampliao da esfera pblica
de deciso como elemento de legitimao, mas
tendo em considerao a extenso e complexidade
do transformar-se os propsitos postos ao poder
pblico em realidade na vida de cada um, ganham
destaque as idias e os instrumentos de
planejamento. Fato que o crescimento das
indeterminaes sempre um elemento de angstia
do homem gera nele a pretenso de domar o
futuro pela aplicao de seus (ainda poucos)
conhecimentos empricos ou cientficos. Mais ainda,
a vaidade do homem inspira nele o convencimento
de que, diferentemente de Cassandra, antevendo o
futuro, poder nele intervir, redirecionando-o
segundo seus propsitos e convenincias. A isso,
eufemisticamente denominamos planejamento.
ANEXO A - Das Constituies Brasileiras (artigos com os termos interveno e desenvolvimento).. 235
ANEXO B - Relatrio de Pesquisa Jurisprudencial do STF sobre a teoria da reserva do possvel......... 245
ANEXO C - Lei Complementar 95/1988 e Decreto 4176/2002........................................................................... 251
ANEXO D - Exposio de Motivos artigo 21, XI da CR/1988 ......................................................................... 253
ANEXO E - Registro de dados do Artigo 174 pela Assemblia Nacional Constituinte de 1988 ................... 258
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INTRODUO
poder estatal no mbito da ordem econmica (artigos 170, 173 e 174 da CR/88),
diante do fundamento da livre iniciativa (artigo 1, inciso IV da CR/88); os atos
polticos envolvidos na ao de planejar; a introduo de institutos jurdicos em
nosso ordenamento jurdico sem a observncia do planejamento; a j referida
equivocada construo semntica do artigo 174 (caput e 1) da Constituio da
Repblica de 1988 e a ausncia da funo estatal de planejar a ordem econmica e
a ausncia de definio clara da atribuio normativa dos rgos e/ou entidades da
Administrao Pblica.
Ressaltemos que a origem de nossa inquietude perpassa a dcada de
1990, quando foi implementado o Plano Nacional de Desestatizao (cujo cerne
consiste na redefinio do papel do Estado, dentre outras hipteses, como agente
regulador, seguido da edio de inmeras Emendas Constituio da Repblica de
1988, com destaque para as Emendas 8 e 9, ambas de 19951, que instituram o
rgo regulador), at chegar aos dias de hoje, quando questionamos a ausncia
de planejamento econmico e a criao e o papel das agncias reguladoras no
contexto institucional do Estado.
Este trabalho, enquanto um momento de estudo e reflexo, presta-se a
dialogar com diversas opinies de preclaros interlocutores, utilizando-as como nossa
referncia terica, para, ento, apresentarmos nossas definies e anlises
pertinentes aos tpicos abordados.
Dessa forma, buscamos aproximar a teoria jurdica escolhida, a
interpretao de aspectos concretos (com especial enfoque para as agncias
reguladoras e sua competncia normativa) e a jurisprudncia pertinente que visam a
esclarecer como uma funo constitucional, no caso a de planejar, pode ser ao
mesmo tempo to necessria e to relegada para vincular os agentes polticos, de
tal forma que respeitem e viabilizem os fundamentos e objetivos firmados nos artigos
1 e 3 da Constituio da Repblica de 1988.
Isso porque julgamos que a inobservncia de tais fundamentos gera uma
regulamentao ineficaz, inviabilizando a prestao eficiente de servios essenciais,
bem como a implementao de polticas pblicas.
1
EC 08/1995 fez adio ao artigo 21, inciso XI e a EC 09/1995 acrescentou ao artigo 177 o 2.
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CAPTULO 1
DA CONSTITUIO DA REPBLICA DE 1988 E DA ORDEM ECONMICA
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No sentido de regular, por si mesmo, resultado de ao recursiva que elimina determinadas disfunes.
16
3
Especificamente denominados pelo Autor de centros de poder independentes: Bancos Centrais, os Tribunais
de Contas, os Ombudsmen, os Ministrios Pblicos, as entidades dotadas de auto-regulao etc.
19
Interpretao Normativa4, razo pela qual temos uma tendncia, e porque no dizer,
a viciosidade positiva de recorrer a estas idias estruturais que, apesar da carga
conceitual, adiante nos sero profcuas.
Assim que um fato externo, entendido como elemento do sistema da
natureza, no pode ser considerado pura e simplesmente como algo jurdico. Um
fato como este s se jurisdiciza, ou seja, se transforma em um ato jurdico (lcito ou
ilcito), nos dizeres de Hans Kelsen (1985), quando o sentido objetivo que est
ligado este ato, ou seja, sua significao, passa a ter contedo jurdico.
O ser natural de um fato, tal como determinado pela lei da causalidade e
encerrado no sistema da natureza, no confere quele o poder de transformao. A
significao jurdica que este fato receber enviada por intermdio de uma norma,
a qual possibilitar a interpretao deste ato.
Quando enunciamos que determinada conduta humana constitui um ato
jurdico (ou antijurdico), estamos elaborando um juzo de valor que resultado de
uma interpretao especfica, a saber, de uma interpretao normativa. E assim,
podemos dizer que o contedo de um fato pode coincidir com o contedo de uma
norma5 vlida.
O contedo do dever-ser (ordem jurdica positivada) determinado pelo
ato de vontade assim determinado e, posteriormente, conhecido.
O dever-ser apresenta-se, portanto, no sentido subjetivo, quando reflete o
animus do ato de vontade praticado por um indivduo visando conduta de outrem
ou sentido objetivo, quando se exprime, por meio de uma norma vlida que vincule
os destinatrios, isto , atribua a algum competncia para execuo deste ato.
Interpretar, por assim dizer uma operao mental que acompanha o
processo de aplicao do Direito, processo que permite a progresso da norma
superior em face de outra norma inferior, alm de ensejar a fixao, por parte do
rgo jurdico, da aplicao do Direito, buscando sempre, por meio da interpretao,
o sentido da norma.
4
No decorrer da jornada acadmica entre o Mestrado e o Doutorado nos lanamos a escrever: Reflexes sobre
a funo reguladora das agncias estatais (RDA, n 226, outubro/dezembro de 2001, Renovar), Os Tribunais
Administrativos Tributrios e a possibilidade a apreciao de norma constitucional (1999, dissertao de
mestrado ainda no publicada), Princpio da Impessoalidade (obra coletiva coordenada pela Professora Lcia
Valle Figueiredo sob o ttulo: Princpios Informadores do Direito Administrativo, publicada pela NDJ em
setembro de 1997) e A Interpretao das Normas Tributrias (1996, monografia no publicada).
5
Hans Kelsen define norma como sendo um dever-ser e o ato de vontade de que ela constitui o sentido um
ser.
22
6
[...] No existe interpretacin constitucional desvinculada de los problemas concretos. Tambin la captacin del
problema presupone un compreender del intrprete, que a su vez necesita una fundamentacin terico-
constitucional. Com ello, la Teora de la Constitucin deviene condicin tanto de la compreensin de la norma
como de la del problema. A los princpios de la interpretacin constitucional les corresponde la misin de
orientar y encauzar el proceso de relacin, coordinacin y valoracin de los puntos de vista o consideraciones
que deben llevar a la solucin del problema .
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7
Por interpretacin se entiende, en general, la actividad dirigida a comprender el significado de algo que
funciona como signo de cualquier otra cosa; a travs del signo, el intrprete llega al designatum, es decir, al
objeto al que el signo enva. Existe, pues, actividad interpretativa (o HERMENUTICA) cada vez que existe
actividad sgnica (o SEMITICA). [...] La interpretacin jurdica consiste, pues, en el reconocimento del
significado de la norma o, como se dice, de su alcance; su fin es llegar, a travs del enunciado de la norma,
a la voluntad del que la ha dictado o del que proviene y, en el caso de la ley, a la voluntad del legislador, que
puede ser tanto un monarca o un dspota absoluto como un parlamento. Y puesto que las normas estn
constituidas habitualmente por enunciados lingsticos, para reconstituir la voluntad del legislador (elemento
PRAGMTICO) es necesario partir del significado prprio de las palabras (elemento SEMNTICO) de
acuerdo com su conexin (elemento SINTCTICO).
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8
[...] du cas, linterprte procde et vers lui il retourne, dans um processus circulaire (le cercle interprtatif) de
reconduction bipolaire qui sacheve partir du moment o les exigences du cas et celles du droit se
composent de la manire la plus satisfaisante possible .
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Vejamos o exemplo das agncias reguladoras (cuja anlise e reflexo sero objeto do Captulo 4 deste
trabalho) veiculadas como instrumento de fiscalizao e regulao normativa de determinados setores da
atividade econmica, dotadas de eficincia, especialidade e agilidade para implementao de polticas
pblicas e inspiradas no modelo norte-americano das Commissions. Pelo ordenamento jurdico brasileiro
vigente, a funo reguladora est limitada expedio de atos que regulamentem as normas gerais e
abstratas, portanto, em uma viso jurdico-interpretativa o rgo regulador no pode inovar naquele, sendo
restritas e diversas as atribuies de independncia e autonomia absorvidas do modelo estrangeiro.
Nesse sentido, o Colendo Supremo Tribunal Federal, quando, no julgamento da Medida Cautelar da Ao
Direta de Inconstitucionalidade 1.668-DF, ocorrido em 8 de outubro de 1997, ao analisar o artigo 119 da Lei
n 9.472/97, que criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL decidiu: [...] o Tribunal, vencido o
Min. Moreira Alves, deferiu, em parte a cautelar quanto aos incisos IV e X do art. 19, para, sem reduo de
texto, dar interpretao conforme Constituio Federal, com o objetivo de fixar exegese segundo a qual
a competncia da Agncia para expedir normas, subordina-se aos preceitos legais e regulamentares
que regem a outorga, prestao e fruio dos servios de telecomunicaes no regime pblico e no
regime privado. Tambm quanto ao inciso II do art. 22 (Compete ao Conselho Diretor: II aprovar normas
prprias de licitao e contratao), vencido o Min. Moreira Alves, deferiu-se, em parte, para dar-lhe
interpretao conforme Constituio Federal, fixando a exegese segundo a qual a competncia do
Conselho Diretor fica submetida s normas gerais e especficas de licitao e contratao previstas
nas respectivas leis de regncia. Trata-se de entendimento que limita a funo reguladora das agncias,
de molde que, talvez, um dos escopos de sua criao possa estar mitigado, merecendo reforma
constitucional que alcance a plenitude da aplicao inicialmente desejada ou se conforme realidade de uma
ordem constitucional que no est preparada para tal mister e, qui, porque no haja mentalidade cultural,
social, tcnica, jurdica e funcional para tanto (grifos nossos).
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10
A doutrina costuma identificar a segurana jurdica como um supraprincpio, ou seja, um valor que ultrapassa
os parmetros constitucionais, aqui entendido o sistema jurdico positivo. Isso porque, a segurana jurdica
inspira as normas e lhe confere efetividade. Assim que analisa JOS SOUTO MAIOR BORGES: [...] a
segurana jurdica um atributo que convm tanto s normas jurdicas, quanto conduta humana, fulcrada
em normas jurdico-positivas; normas asseguradoras desse valor j diz-las informadas pela segurana
jurdica. [...] Noutras palavras e mais claramente: a segurana postula, para a sua efetividade, uma
especificao, uma determinao dos critrios preservadores dela prpria, no interior do ordenamento
jurdico. (O Princpio da Segurana Jurdica na criao e aplicao do tributo. Revista de Dilogo Jurdico, n
13, abril/maio de 2002, in www.direitopblico.com.br).
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revogao das leis. De outra parte, ainda afirma Canotilho que a construo
constitucional liberal tem em vista a certeza do direito. O lao que liga ou vincula s
leis gerais as funes estaduais protege o sistema da liberdade codificada do direito
privado burgus e a economia do mercado.
Verifiquemos, ento, como os doutrinadores conceituam a denominada
Ordem Econmica para que possamos compreender e equacionar esses valores
sociais, polticos, econmicos e jurdicos.
Modesto Carvalhosa (1972) assevera que no conceito de Ordem
Econmica constitucional destaca-se o modo de ser jurdico do sujeito econmico,
ou seja, a sua funo: funo social e poltica (justia social e desenvolvimento
nacional) atribuda atividade produtiva pelo Direito Pblico.
Eros Roberto Grau (2002) utiliza o conceito de ordem econmica
(constitucional) material, com vrias ressalvas, por consider-la a ordem de um
dever-ser constitucional, inserida no mbito de uma constituio dirigente.
Sabino Cassese (2003)11 lembra que a expresso constituio
econmica se origina da cultura iuspublicista alem formada aps a primeira guerra
mundial, a qual pode ser entendida em trs sentidos:
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1) como frmula condensadora de las normas de la Constitucin en sentido formal sobre las relaciones
econmicas y (...) 2) [em uma concepo mais ampla, segundo a qual constitucin econmica es un
conjunto de institutos que, aun siendo parte del Derecho, no pertenecen necesariamente a la constitucin
escrita. (...) Este, por lo tanto, constituye un nuevo significado de constitucin econmica: no solo anlisis de
las normas constitucionales y de las leyes, sino tambin anlisis de las mutaciones de la opinin pblica e 3)
La ltima acepcin de constitucin econmica es aquella que alarga la mirada hasta los aspectos
administrativos. El estdio del Derecho no debe deternerse en la Constitucin y la legislacin, sino que debe
tambin considerar, por ejemplo, a los reglamentos, evidenciando as el devenir entre Constitucin en sentido
formal, legislacin y praxis aplicativa. Este tercer significado de constitucin econmica no abraza solamente
las normas constitucionales (primer significado), las leyes y la opinin pblica (segundo significado), sino
tambin um crculo ms amplio, el Derecho viviente (CASSESE, 2003, pp. 11/13).
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12
Relata Jos Afonso da Silva, sendo repisado por diversos Autores (verificar nota de rodap 1 da p.766), in
Curso de Direito Constitucional Positivo, 23edio, 2004, So Paulo: Malheiros Editores, que a forma
econmica capitalista, identificada na expresso ordem econmica, encontra registro desde a Constituio
Mexicana de 1917, bem como na Constituio alem de Weimar, na qual se inspirou a Constituio
Brasileira de 1934, a primeira a consagrar princpios e normas sobre a ordem econmica.
13
No tpico Constitucionalismo e liberalismo, p. 109, o Mestre Portugus, ainda ressalta que:
O estado constitucional permitia a ascenso poltica da burguesia atravs da influncia parlamentar. Todas
as clssicas funes do Parlamento legislao, fiscalizao do governo, aprovao dos impostos se
inseriam no complexo global dos postulados do liberalismo poltico, mas com evidentes incidncias na
constituio econmica. Nesta perspectiva se explica que as intervenes estaduais no autorizadas por lei
fossem censurveis, no porque lhes faltasse eventualmente uma dimenso intrnseca de justia, mas
porque afectavam a calculabilidade do desenvolvimento econmico e do lucro segundo expectativas
calculveis. E tambm se compreende que as leis sejam iguais e vinculativas para todos: as leis do Estado,
tal como as leis do mercado, so objectivas, dirigindo-se a todos e no podendo ser manipuladas por
qualquer indivduo em particular.
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El primero es aquel tradicional, propio de los juristas que analizan el equilibrio establecido por la ley, en orden
a cualquier bien o utilidad, entre autoridad y libertad, entre poder pblico y situacin jurdica subjetiva privada,
entre intervencin estatal y propiedad o empresa (privadas). La segunda aproximacin es aquella de las
polticas sectoriales, propia de los estudiosos que intentan verificar las caractersticas de las acciones
estatales sector por sector. El tercer acercamiento es aquel que considera el gobierno de los agregados, o
bien las polticas generales (SABINO CASSESE, 2003, pp.13-14).
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15
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios: [...]
IV livre concorrncia;
Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. [...]
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Conforme salienta Manoel Gonalves Ferreira Filho (1972) esses princpios tm como escopo a existncia
digna do homem que se reflete, no ensinamento de So Toms de Aquino, para quem era essa a prpria
essncia do bem comum.
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Alexandre de Moraes compilou com preciso a conceituao de alguns Autores se dedicaram a analisar o
princpio da livre concorrncia e assim se expressaram: Celso Bastos a livre concorrncia hoje, portanto,
no s aquela que espontaneamente se cria no mercado, mas tambm aquela outra derivada de um
conjunto de normas de poltica econmica. Existe, portanto, o que pode ser chamado um regime normativo
da defesa da concorrncia voltada ao restabelecimento das condies de mercado livre, para ento concluir
que o princpio constitucional autoriza esta sorte de interveno ativa no mercado, sem falar na negativa
consistente na eliminao das disfunes e imperfeies. Para Manoel Gonalvez Ferreira Filho esta a
primeira vez que o direito constitucional positivo consagra expressamente a livre concorrncia. No direito
anterior, era ela considerada como compreendida pela liberdade de iniciativa. A meno expressa livre
concorrncia significa, em primeiro lugar, a adeso economia de mercado, da qual tpica a competio.
Em segundo lugar, ela importa na igualdade na concorrncia , com a excluso, em conseqncia, de
quaisquer prticas que privilegiem uns em detrimento de outros. Finalmente, para Celso Barbieri Filho a
concorrncia elemento fundamental para o democrtico desenvolvimento da estrutura econmica. ela a
pedra de toque das liberdades pblicas no setor econmico. Nesse mesmo sentido, Pinto Ferreira expe que
o princpio da livre concorrncia tem equivalncia filosfica com o princpio da liberdade de livre iniciativa;
essencial para o funcionamento do sistema capitalista e da economia de mercado (apud, Alexandre de
Moraes (2005, p. 1952).
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Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: [...]
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.
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Art. 21 Compete Unio: [...]
XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de
telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo
regulador e outros aspectos institucionais;
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Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
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21
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei. [...]
4 - A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da
concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
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Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo
para o setor privado. Dedicaremos um captulo especfico para este artigo com foco no planejamento
econmico.
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Art. 174. [...] 1 A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
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Art. 21 [...] IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social. [...]
Art. 48 Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o
especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente
sobre: [...]
II plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e
emisses de curso forado;
IV planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; [...]
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Art. 177. Constituem monoplio da Unio:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos
incisos anteriores;
IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo
produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e
gs natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e
minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e
utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do
caput do art. 21 desta Constituio Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos
incisos I a IV deste artigo observadas as condies estabelecidas em lei.(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 9, de 1995) [...]
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26
Emendas Constitucionais ns 6, 7, 8 e 9, todas de 1995, respectivamente, inseriram modificaes nos setores
de recursos minerais, transportes, telecomunicaes, radiodifuso e petrleo.
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CAPTULO 2
DA INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO
27
Luciano Oliveira, Professor no Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal de
Pernambuco, escreve artigo intitulado: NO FALE DO CDIGO DE HAMURBI! A pesquisa scio-jurdica na
ps-graduao em Direito, no qual destaca o cuidado que devemos ter com o evolucionismo empregado nos
trabalhos cientficos que, como diz no ocorre apenas no Brasil, e esclarece: [...] Num trabalho publicado na
Frana em 1976, e conhecido no nosso pas sobretudo a partir de sua verso portuguesa publicada em 1979
Uma Introduo Crtica ao Direito , o seu Autor, Michel Miaille, um nome que se tornou uma referncia
obrigatria nos estudos crticos do direito que ento comeavam a aparecer entre ns, refere-se a essa
mesma tendncia nos trabalhos produzidos por juristas no seu pas. Ela a chama de europeocentrismo, ou
seja, uma viso retrospectiva segundo a qual a partir do direito moderno e ocidental que so apreciadas as
instituies jurdicas de outros sistemas. Adotando-se essa perspectiva, ser possvel designar instituies
muito afastadas no tempo como sendo antepassados de instituies actuais, invocar testemunho de uma
evoluo para explicar a situao actual (Miaille, 1979: 49). No pretendemos neste tpico traar o histrico
da interveno estatal na economia, mas demonstrar como esta histria se repetiu depois em nosso pas e, de
forma crtica, apontar os abusos desse europeocentrismo.
28
Mais adiante iremos abordar a relao do regime capitalista e o Estado, alm de apontar as racionalidades
econmicas e jurdicas dela decorrentes.
46
29
Secondo la difinizione ancor oggi istituzionalmente pi comune, Stato lorganizzazione politica di un
determinato gruppo sociale stanziato stabilmente su di un determinato territorio. Ora, lidea di organizzazione
implica da un lato quella di un sistema di norme e quindi di un ordinamento: donde laffermazione che lo
Stato si traduce essenzialmente in un ordinamento; dallaltro, quella di un sistema di poteri, trovanti la loro
base stessa nellrdinamento, ma costituenti altresi il findamento della interessi del gruppo sociale attraverso il
necessario sviluppo dellordinamento; poteri, infine, il cui esercizio (appunto in quanto si tratta di poteri diretti
alla realizzazione delle finalit sociali) si presenta come oggetto di un dovere per le individualit che ne sono
investite per lesplicazione. Il potere statuale appunto, considerato in quanto diretto a queste finalit di
interesse colletivo ed in quanto oggetto di un dovere giuridico relativamente alla sua esplicazione, costituisce
una funzione statuale. Si sogliono distinguere le funzione, cos come corrispondentemente, i poteri statuali, in
tre grandi categorie: funzione legislative, giurisdizionali, amministrative: sono oltre due secoli che tale
tricotomia tiene il campo trovando essa daltra parte un fondamento nellordine logico delle cose.
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30
novidade foi o direito do planejamento . Desde os anos 50, os cepalinos
acreditavam que uma abordagem global, estrutural e geral da economia
brasileira era indispensvel. Nestas circunstncias, a experincia norte-
americana, desde o New Deal, era de menor relevncia, pois o tema do
planejamento global da economia era juridicamente irrelevante. Voltaram-se
ento os juristas para a experincia europia, francesa sobretudo. A Europa
consolidava em estado reconhecido juridicamente como planejador, por
meio da social-democracia. Da Frana os administrativistas brasileiros
voltaram a importar muito. Uma distino terica de origem francesa tornou-
se comum no Brasil: planos econmicos eram indicativos para os
particulares e obrigatrios para o setor pblico. Nossas classificaes foram
feitas, distinguindo as leis medida e leis de efeitos concretos. Alguns
perceberam que dois ramos distintos do direito precisavam ser juntados,
respectivamente o direito financeiro e o direito administrativo. [...] A
importao do modelo francs e europeu no poderia ser simples. Na
Europa, todos os pases contavam ainda com um sistema de tribunais
administrativos separados dos tribunais ordinrios e o controle de
constitucionalidade era e continua sendo concentrado e no difuso. O
sistema brasileiro era um misto: do ponto de vista da carreira e da mquina
judiciria era ainda franco-europeu (carreira burocrtica, ingresso por
concurso, ascenso por meio de promoes etc). Do ponto de vista do
controle da constitucionalidade o sistema era americano. As chances de
confronto institucional entre Executivo e Judicirio eram exponenciadas.
Juzes de carreira, treinados para deliberar sobre questes privadas e
comutativas, eram no Brasil obrigados a arbitrar questes pblicas e
administrativas. Alm disso, ao contrrio do sistema norte-americano, em
que vigora o princpio do stare decisis, pelo qual os juzes inferiores ficam
vinculados s decises dos tribunais superiores, no Brasil os juzes
gozavam de uma autonomia incomparvel no exame das questes. O
choque entre a mentalidade desenvolvimentista e o tradicionalismo judicirio
era previsvel e inevitvel (JOS REINALDO LIMA LOPES, 2004, pp. 149-
150).
30
O Autor indica a leitura de Gilberto Bercovici. O planejamento e a Constituio de 1988. in SCAFF,
FERNANDO FACURY [Ed] (2003).
54
31
Este cambio produce, por un lado, una simplificacin en el ordenamento; por otro, su complicacin. Las
distintas forma de empresas pblicas, de hecho, desaparecen, y, all donde la frmula resiste, se presenta
casi solo en su ropaje de sociedad dirigida por el Estado. Por outra parte, en cambio, el relativamente simple
reracionamiento de gestin es sustituindo por uma fragmentacin y especializacin de los roles del Estado.
Por ejemplo, la empresa monoplica de telecomunicaciones, antes em gestin publica, es ahora gestionada
privadamente y sujeta a los controles de la autoridad de sector (la autoridad para la garanta en las
telecomunicaciones), o de la autoridad garante de la concurrencia y del mercado. Lo que produce no pocos
problemas de concurrencia entre las mismas autoridades (SABINO CASSESE, 2003, p.17).
56
32
Na doutrina norte-americana, segundo Carlos Ari Sundfeld (1999, p. 161, nota 7), a desregulao
equivale postura estatal relativamente aos servios de utilidade pblica, ou seja, trata-se da introduo
da competio nesses servios, eliminando-se a regulao que, tendo sido criada para controlar os
monoplios (controle das tarifas, p. ex.), passou a ser apontada como a principal responsvel pela
manuteno deles. Mas essa desregulao no suprime, antes supe, a interveno estatal via
regulao, s que agora com outras tcnicas e novos objetivos, todos coerentes com o projeto de
eliminao dos monoplios.
60
33
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana
e propriedade, nos termos seguintes: [...] XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do
consumidor;
61
34
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
62
35
Histria Cada uma das oraes em que Marco Tlio Ccero (106-43 a.C.) denunciou a conspirao armada
em Roma por Lcio Srgio Catalina (109-62 a.C). Significado Imprecao ou acusao violenta contra
algum.
67
36
J.J. CALMON DE PASSOS (2003) ressalta que os dados disponveis so alarmantes. Os ganhos tecnolgicos
tm possibilitado um significativo aumento na produo de alimentos, mas enquanto os agentes econmicos
ampliam seus lucros, h no mundo, segundo dados da ONU, um nmero crescente de pessoas que passam
fome. So elas, hoje, 800 milhes, sem se computar as que apenas conseguem se alimentar de modo
insuficiente. Expressivo, a respeito, o pronunciamento de Andrew Millan, diretor de operaes da ONU para
a Agricultura e a Alimentao, a FAO: Ns sabemos muito bem o que fazer, s falta vontade poltica. E isso
foi dito antes da reunio, em Roma, da Cpula Mundial da Alimentao, que redundou num preocupante
fracasso, dado o desinteresse dos pases centrais, marcadamente os Estados Unidos, em se
comprometerem com programas com essa finalidade. Em termos de participao no comrcio mundial, ao
invs de ganhos, o que tambm tem ocorrido so perdas. A CEPAL, numa publicao intitulada Globalizao
e desenvolvimento, registra dados dos pases perifricos em termos de comrcio internacional. Atribui o
fenmeno a trs assimetrias fundamentais: a concentrao do progresso tcnico nos pases desenvolvidos, o
carter lento, irregular e crescentemente mais oneroso de sua propagao aos pases perifricos e a maior
vulnerabilidade macroeconmica dos pases em desenvolvimento em face dos choques externos, associada
a sua menor margem para adotar polticas anticclicas, dada a gravitao e o comportamento dos mercados
financeiros, que tendem a potencializar o ciclo e a exigir dos governos polticas pro-cclicas.
37
Merece ser transcrito trecho do texto de J.J. Calmon de Passos que retrata a historicidade do referido
contexto de modificaes: Se o fenmeno do poder, em sua expresso poltica, de todos os tempos, o
Estado-nao foi um arranjo institucional moderno surgiu como resposta necessidade do capitalismo
superara organizao poltica do feudalismo, caracterizada pela disperso do poder em vrios centros
soberanos, o que se mostrava incompatvel com o projeto nascente, s possvel com a centralizao das
decises polticas disciplinadoras das relaes econmicas, imprescindvel para sua segurana e expanso.
Visando a esse objetivo, a burguesia aliou-se ao monarca, financiou-o e apoiou-o na tarefa de desmontar a
organizao feudal do poder poltico. O monoplio do uso legal da fora pelo Estado, na pessoa do soberano,
viabilizado em virtude do obsoletismo.
38
[...] lo Stato, e prima di esso gli ordenamenti generali che avevano caratteristiche giuridiche diverse dallo
Stato, hanno sempre disciplinato fatti attinenti alleconomia, assumendo cio come uma delle loro attribuzioni
fondamentali.
68
39
O sentido da expresso se fundamenta no hedonismo dos empresrios-produtores, que por serem autmatos,
podem responder rpida e fielmente s decises soberanas do consumidor.
40
Negociadores internos (traduo livre).
70
41
Essa discrepncia de algumas e poucas unidades em detrimentos das demais instalou o processo de
oligoplio, que cria barreira para entrada de novas unidades, e quanto mais ele for chegando ao monoplio,
maior o seu poder de impor preos altos pelos produtos, apropriando-se de uma parcela de renda do
consumidor (confisco).
42
Institudo na Alemanha, exemplo tpico do processo de internalizao de custos sociais, no caso das bacias
hidrogrficas, feito atravs de organizaes especiais, um tipo de cooperativa, chamadas Genossenschaften,
as quais cobram preo por unidade de poluente lanado ao rio e usam os recursos para obras destinadas a
facilitar a despoluio. Proteo do interesse difuso (como reao do Direito aos generalizados efeitos
externos das atividades econmicas) que quer significar um interesse comum a um grupo no delimitado de
pessoas, contrapondo-se, assim, a outras categorias de interesse contempladas pelo Direito: os interesses
individuais, os interesses coletivos, os interesses individuais homogneos.
71
43
Quando o Estado cobra tributos para satisfazer as necessidades de carter coletivo, inclusive para sua prpria
manuteno, resultado do crescimento populacional e adensamento nas reas urbanas.
44
Dados modificveis de natureza quantitativa: recebem o nome de instrumentos e representam posies
numericamente definidas, como exemplos: taxa cambial, alquotas dos tributos, preos discriminados, cotas
de produo ou importao, taxa de juros (a poltica econmica a quantitativa, que altera pouco os
fundamentos e a estrutura, mas faz adaptaes no seu funcionamento de carter conjuntural e a curto prazo).
72
45
Apud, Aristteles. La poltica. Editorial TOR S.R.L., Buenos Aires, 1965, pp. 7 y ss; TOMS DE AQUINO,
Opsculo sobre el Gobierno de los Prncipes, em DE AQUINO. Tratado de la ley Tratado de la justicia
Opsculo sobre el gobierno de los prncipes. Editorial Porra S. A., Mxico, 1975, pp.257 y ss. El Estado es
una institucin persona (o institucin corporativa), poltica, de base territorial, soberana, finalizada al logro del
bien comn. Me importa por ltimo destacar ahora que del concepto de Estado indicado se deriva que el
45
Estado es um ser instrumental, um ser cometido como dice Brito, que existe para el logro del fin ya
indicado. Em definitiva, el fin del Estado es procurar crear el mbito adecuado para el pleno desarollo de la
persona humana.
75
[...]
os princpios da ordem econmica e social, ainda quando explicitados no
texto normativo, consideram-se subordinados, todos eles, aos princpios
fundamentais da soberania popular e do respeito aos direitos humanos.
[...] Mesmo no campo limitado da ordem econmica, preciso no esquecer
que a enumerao de princpios, constante do citado artigo de nossa
Constituio [art.170], assim como a declarao dos valores fundamentais
da livre iniciativa e do trabalho humano, acham-se subordinadas aos
ditames da justia social, sendo esta, indubitavelmente, o critrio supremo
nessa matria. Tudo isso justifica, fundamentalmente, a admissibilidade de
restries interpretativas ou legislativas aplicao dos princpios
constitucionais da ordem econmica, ao mesmo tempo em que d a medida
da legitimidade dessas restries. A liberdade empresarial, como se disse,
no pode ser tomada em sentido absoluto, o que equivaleria a desvincular a
ordem econmica, como um todo, da diretriz superior da justia social. Mas
as restries ao exerccio dessa liberdade no podem ser de tal monta que
acabem por elimin-la em concreto (FBIO KONDER COMPARATO, 1991,
p.23).
A regra de Direito no emana dos fatos sociais do mesmo modo que as leis
fsicas emanam dos fenmenos fsicos; ela sempre obra de um poder que,
at certo ponto, a impe s foras sociais; ela tem necessidade de ser
mantida por este poder para vencer as resistncias que encontra; convm
desconfiar de todos os sistemas que afirmam o imprio do direito [...] o
direito no reina por si mesmo [...] atrs da regra de direito preciso
encontrar o poder que a sanciona (HAURIOU, 1800, p.3 3, apud, MIGUEL
REALE, 2002, p. 43).
[...] a anlise positiva busca explicar o efeito das normas jurdicas sobre os
distintos mercados e, ademais, em certas circunstncias produz teorias que
pretendem encontrar causas econmicas na adoo de certas normas por
parte das distintas sociedades. A anlise normativa, ao contrrio, serve para
trazer prescries a respeito de quais normas jurdicas so mais adequadas
em uma situao ou em outra, segundo qual seja o objetivo buscado pelo
legislador (MARCOS JURUENA VILELLA SOUTO, 2002, pp. 11-12).
46
Por opo metodolgica no iremos abordar, mas apenas gizar nosso conhecimento, quanto existncia das
teses de economistas como STLIGER, PELTZMAN E POSNER que buscam afastar o Estado da economia,
bem como a RONALD DWORKIN que alude teoria poltica sobre o direito, usualmente denominada de
anlise econmica do direito.
83
[...] Como tal, caber a cada sociedade, ao longo de sua trajetria histrica,
determinar o quanto de mercado e quanto de Estado deseja ter. [...] E o
caminho ser o da adequada normatizao da atividade estatal, justamente
como prolatora das leis do Direito Econmico, a fim de conferir a
indispensvel segurana sociedade de que o seu fim estar sempre em
estrita consonncia com aqueles princpios informadores bsicos e com as
diretrizes em que se desdobram, racional e conscientemente adotadas pela
mesma sociedade (grifos nossos) (FBIO NUSDEO, 1995, pp. 36 e 39).
47
Objeto de estudo no Captulo 4 deste trabalho.
85
48
Art. 37 A administrao pblica direita e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
86
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005, pp. 84-85) tambm aponta que j
tivemos oportunidade de realar a acentuada oposio entre o princpio da
eficincia, pregado pela cincia da Administrao, e o princpio da legalidade,
imposto pela Constituio como inerente ao Estado de Direito. Destaca, ainda, que
a eficincia princpio que se soma aos demais princpios impostos
Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da
legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de
Direito.
De outra parte Antnio Carlos Cintra do Amaral (2002), ao tratar do tema
- interpretao das normas jurdicas -, entende que, primeiro: a vontade do
legislador, ordinrio ou constituinte, no tem nenhuma relevncia para a
interpretao das normas por ele produzidas. Isso porque, a vontade do legislador
exaure-se no momento da produo da norma.
A partir da sequer se pode falar em vontade da lei, expresso
claramente absurda, e sim em significado objetivo da norma, em contraposio,
como diz Hans Kelsen, ao significado que lhe pretendeu dar o aplicador do Direito
(significado subjetivo). Os atos preparatrios de elaborao legislativa valem
apenas como ilustraes de carter cientfico. Conclui, ento, seu pensamento,
ressaltando que a partir dessas observaes, ficam afastadas quaisquer conjecturas
sobre o que quis o legislador constituinte ao introduzir o princpio da eficincia no
caput do art. 37 da Constituio, por mais slidas que sejam elas. Afasta-se,
igualmente, qualquer preocupao com o que ocorreu no Congresso Nacional na
tramitao da proposta de Emenda Constitucional n 173/95 (aprovada, depois, com
o n 19/98).
Indagamos, ento: qual o significado objetivo do princpio da eficincia
contido no caput do art. 37 da Constituio? Ser que nele est implcita a idia de
eficcia (resultado)? Ser que se fizermos uma anlise mais literal a acepo
cientfica do vocbulo eficincia ficaria mitigada dada ausncia da carga semntica
89
49
H discusso atual dentro das escolas econmicas sobre a unidade de anlise ou o sentido do raciocnio
econmico, um dos precursores desta o economista indiano, que ganhou o Premio Nobel, Amartya Sen.
90
50
Art. 93 Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da
Magistratura, observados os seguintes princpios: [...] X as decises administrativas dos tribunais sero
motivadas, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
91
51
A Lei n 8666/93 refere-se manuteno do equilbrio econmico financeiro do contrato, em caso de
alterao unilateral de suas condies. Nas leis que regulam as concesses de servios pblicos (Lei n
9074/95) existem tambm dispositivos regulando a alterao de preos, tarifas, remunerao. No direito do
consumidor foi introduzida a possibilidade, inexistente no sistema contratual estritamente liberal, de reviso
judicial dos contratos, pois possvel pedir judicialmente a manuteno do contrato com alterao de alguma
clusula (art.6, V, c/c art. 51, pargrafo 4 da Lei n 8078/90).
52
Sob o ponto de vista jurdico, ainda segundo Jos Reinaldo de Lima Lopes, a considerao, em certos
casos, de resultados agregados. O caso mais exemplar, dos citados acima, o da legislao antitruste, pois
ela obriga o julgador a levar em considerao resultados agregados. De fato, ao falar dos consumidores em
diversos dispositivos do art. 54 da Lei n 8884/94 est certamente falando do interesse agregado e mdio dos
consumidores. Creio que tambm a Lei n 8078/90 fala de resultados agregados de benefcio aos
consumidores em alguns de seus dispositivos, mas no em todos. A harmonia nas relaes de consumo, do
art.4 do Cdigo de Defesa do Consumidor, presta-se a um entendimento agregado e mdio. O mesmo no
acontece em outros casos, quanto o que est em jogo o direito individual de cada consumidor. Op. cit., pp.
15-/159.
53
Cf. artigo citado de Jos Reinaldo de Lima Lopes, pp.160-166.
54
A deciso encontra-se citada no Anexo B deste trabalho.
55
O Colendo Supremo Tribunal Federal em outra oportunidade pronunciou-se sobre os limites da interveno
do Estado no domnio econmico: A possibilidade de interveno do Estado no domnio econmico, por sua
vez, no exonera o Poder Pblico do dever jurdico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento
constitucional brasileiro, notadamente os princpios como aquele que tutela a intangibilidade do ato jurdico
perfeito de que se revestem de um claro sentido de fundamentalidade. Motivos de ordem pblica ou razes
de Estado que muitas vezes configuram fundamentos polticos destinados a justificar, pragmaticamente, ex
parte principis, a inaceitvel adoo de medidas que frustram a plena eficcia da ordem constitucional,
comprometendo-a em sua integridade e desrespeitando-a em sua autoridade no podem ser invocados
para viabilizar o descumprimento da prpria Constituio, que, em tema de atuao do Poder Pblico, impe-
lhe limites inultrapassveis, como aquele que impede a edio de atos legislativos vulneradores da
intangibilidade do ato jurdico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (STF Pleno AI n
244.578/RS Rel. Min. Celso de Mello. Informativo STF, n 154).
92
56
Pedimos venia para transcrever trecho do voto condutor da deciso: [...] De fato, o texto constitucional de
1988 claro ao autorizar a interveno estatal na economia, por meio da regulamentao e da regulao de
setores econmicos. Entretanto, o exerccio de tal prerrogativa deve se ajustar aos princpios e fundamentos
da Ordem Econmica, nos termos do art. 170 da Constituio. Assim, a faculdade atribuda ao Estado de
criar normas de interveno estatal na economia [...] no autoriza a violao ao princpio da livre iniciativa,
fundamento da Repblica (art. 1) e da Ordem Econmica (art. 170, caput). [...] o estabelecimento de regras
bem definidas de interveno estatal na economia e sua observncia so fundamentais para o
amadurecimento das instituies e do mercado brasileiros, proporcionando a necessria estabilidade
econmica que conduz ao desenvolvimento nacional. Essa conduta, se capaz de gerar danos
patrimoniais ao agente econmico, no caso, a Recorrente, por si s, acarreta inegvel dever do Estado de
indenizar (art. 37, pargrafo 6). [...] A interveno estatal na economia encontra limites no princpio
constitucional da liberdade de iniciativa, e o dever de indenizar decorrente da existncia do dano atribuvel
atuao do Estado. [...] Esclarea-se, ao cabo quase em termos de repetio que no se trata, no
caso, de submeter o interesse pblico ao interesse particular da Recorrente. A ausncia de regras
claras quanto poltica econmica estatal, ou no caso, a desobedincia aos prprios termos da
poltica econmica estatal desenvolvida, gerando danos patrimoniais aos agentes econmicos
envolvidos, so fatores que acarretam insegurana e instabilidade, desfavorveis coletividade e, em
ltima anlise, ao prprio consumidor (grifos nossos).
93
CAPTULO 3
DA FUNO ESTATAL DE PLANEJAR
[...] A ordem histrica e causal foi de que os atos de interveno no jogo das
foras de mercado vm primeiro, e o planejamento ento se torna uma
necessidade [...] A coordenao de medidas de interveno implica em um
reexame de todas elas do ponto de vista de como se combinam para servir
as metas de desenvolvimento de toda a comunidade nacional, medida
que tais metas so determinadas pelo processo poltico que fornece a base
para o poder. A necessidade de tal coordenao surgiu porque os atos
individuais de interveno, cujo volume total estava crescendo, no haviam
sido examinados dessa maneira, quando foram inicialmente postos em
prtica. medida que o Estado cada vez mais se envolve na coordenao e
regulamentao da economia nacional, ele compelido a fazer previses
de curto e longo prazo e a tentar modificar suas diretivas para o comrcio,
as finanas, o desenvolvimento e a reforma social, sob a luz do que tais
prognsticos revelem (GUNNAR MYRDAL, 1962, pp. 77-78, apud EROS
ROBERTO GRAU, 1978, pp. 26-27).
102
57 57
Francine Batailler (1964, pp. 365-386, apud EDELAMARE BARBOSA MELO, 1990, p. 51 ) , conclui, na
concepo finalista de Duguit, que o plano no uma lei, seno um Ato-programa e um novo tipo de
conceito, que no obrigatrio como uma Lei e um Regulamento, traduzindo-se, simplesmente, em uma
obrigao moral, porm no-jurdica, do Legislativo e do Executivo. Ou, ainda, que o plano to-s uma
orientao que no tem a natureza de uma Lei em sentido, posto que carece das caractersticas de
generalidade e obrigatoriedade que correspondem aos atos legislativos, deixando claro que no oramento, o
plano to-s a base provisional e causa parcial, tendo as Cortes to s o compromisso moral de aprovar
as medidas legislativas necessrias para a execuo do plano (II Jornada de Administracin Financeira,
Mecanografiado, junio-1969).
58
Em Portugal, o artigo 164 da Constituio na sua alnea g confere ao Parlamento a ttulo de competncia
absoluta, indelegvel, a aprovao da chamada lei do plano. O governo dela participa pela iniciativa e, depois
de aprovada pelo Parlamento, pela sua execuo. No se confunde, pois, naquele pas, a lei do plano com o
plano propriamente dito. Aquela s contm, na expresso de Cabral de Moncada, as grandes opes
(CELSO RIBEIRO BASTOS, 1989, p. 109).
103
59
O primeiro Plano de Desenvolvimento Econmico (I PND), ocorreu em 1970, seguindo-se do segundo Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), que foi aprovado pela Lei n 6151 de 4 de dezembro de 1974 e que
deveria vigorar no perodo de 1975 a 1979. Depois sobreveio o terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento
(III PND) que deveria viger de 1979 a 1984 e, por fim, o Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
Repblica que nunca chegou a ser posto em execuo. O agravamento da crise econmica do Brasil fez com
que em 1990 fossem adotadas novas polticas econmicas para conter a inflao, o dficit pblico, criando-se
nova moeda, limitando-se o valor de saques etc.. Essa filosofia de plano financeiro de ajuste tem a
particularidade de ser originria das diretrizes do Fundo Monetrio Internacional, adaptadas ao modelo
econmico vigente no Brasil. A grande dificuldade estava, justamente, em adequ-lo legislao interna sem
violar os primados constitucionais.
105
60
O Autor prope esse repensar pela reflexo da idia de ordem (o direito se desvincularia da ordem natural
(direito natural algo dado aos homens, passando a ser entendido como algo a ser produzido
[politicamente] como ordem jurdica). Outro aspecto que o Autor entende relevante, com o paradigma da
modernidade, a idia de evoluo, pois se pensou o mundo humano como algo a ser administrado pelo
115
prprio homem, da surgiram, segundo o Autor, as idias de ordem social, ordem poltica, ordem jurdica,
progresso, PLANEJAMENTO, evoluo etc. (2003, p. 60).
116
61
Para justificar nossa afirmao socorremos aos ensinamentos de Clovis V. de Couto e Silva (1991), quanto
cita H. Krger (Allgemeine Staats lehre, pargrafo 31, 2, Sttugart, 1964, p. 64) que, quanto questo do
planejamento, tomando por exemplo a ndia, pergunta: Num pas em que a populao cresce em oito milhes
119
de habitantes por ano, poderia o Estado deixar de tomar alguma medida para permitir, ao menos, a sua
alimentao? Ou ser que as regras de mercado, em sua simplicidade, tero a virtude de solucionar essa
situao?
62
Ressalva, contudo, Gilberto Bercovici (2003, p. 321) que [...] O planejamento no pode ser reduzido ao
oramento. E por um motivo muito simples: porque perde sua principal caracterstica, a de fixar diretrizes para
a atuao do Estado. Diretrizes estas que servem tambm de orientao para os investimentos do setor
privado. O plano plurianual uma simples previso de gastos, que pode ocorrer ou no, sem qualquer rgo
de controle da sua execuo e garantia nenhuma de efetividade. A reduo do plano ao oramento apenas
uma forma de coordenar mais racionalmente os gastos pblicos, no um verdadeiro planejamento, voltado ao
desenvolvimento, ou seja, transformao das estruturas scio-econmicas. Concordamos com a afirmativa
de que o plano no pode estar adstrito apenas ao oramento, mas discordamos da no efetividade do plano
plurianual, pois diante da integrao atual do Poder Pblico com o setor privado, sem a garantia de que sero
honrados os compromissos assumidos no haver investimentos e, por conseguinte, nosso desenvolvimento
estar comprometido.
63
Ricardo Lobo Torres (1995, pp.51-52) afirma que a lei de diretrizes oramentrias de pouca utilidade, tendo
sido transplantada do sistema parlamentarista para o nosso sistema presidencialista, tendo objetivo de
estabelecer metas e prioridades para orientar a elaborao da lei oramentria anual. Gostaramos de
registrar nosso entendimento de que nenhum dos instrumentos que viabilizam o planejamento global nos
parece intil, o que ocorre um desuso ou pseudoutilizao o que enfraquece a finalidade para qual o
instrumento legal foi criado. Ademais, aps o ano de 2000 com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
todos esses instrumentos no s necessitam como devem ser colocados em plena e efetiva utilizao pelos
entes polticos desta Federao.
120
64
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
65
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano. Executada pelo oder Pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
[...]
66
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica [...] dispor sobre todas as
matrias de competncia da unio, especialmente sobre:
II plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e
emisses de curso forado;
IV planos e programas regionais e setoriais de desenvolvimento;
67
Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao
Congresso Nacional.
1 No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de
competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre:
III planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.
121
68
Art. 187. A poltica agrcola ser planejada e executada na forma de lei, com a participao efetiva do setor
de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de
armazenamento e de transportes, levando em conta especialmente [...]
69
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos
e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. [...]
70
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas scias e econmicas que
visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao. [Artigos 197 a 200, inclusive].
71
Art. 201. Os planos de previdncia social, mediante contribuio, atendero, nos termos da lei: incisos de I a
V e pargrafos de 1 a 8.
72
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao plurianual, visando articulao e ao
desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do Poder pblico que
conduzam :
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
73
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em
consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso nacional.
5 A lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre
suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
122
alcanar a finalidade prevista, com distribuio temporal dos custos associada sua
modicidade, autocontrole e controle efetivo do nexo causal existente entre metas e
resultados e, finalmente, transpor a ideologia da sociedade refletida no bem-estar
social.
Portanto, ao avaliar as diversas alternativas de condutas, as
conseqncias delas decorrentes, os valores e utilidades que produziro e anlise
de risco econmico-financeiro, o Estado estar iniciando o processo de
planejamento, sob a tica poltica, com vistas s finalidade adstritas ao contexto
social, poltico e econmico ao qual se destina.
Da se falar em concepo poltica do planejamento, onde se considera a
natureza poltica no s da deciso de planejar, como tambm dos rgos
encarregados da execuo (Unio e Congresso Nacional) e da prpria vida do
homem, enquanto ser social e poltico.
Amartya Sen (1990), ao tratar do tema - tica e Economia, identificou a
grande obsesso da economia moderna, consideravelmente empobrecida pela
distncia estabelecida entre ambas74.
Destaca-se a relevncia da funo de controle do plano, que impede a
livre deliberao do indivduo e do poder poltico, nos domnios regulados.
Adotada a postura de promotor e regulador do bem-estar e da justia
social, o Estado planeja suas decises globais (no sentido de agir considerando os
diversos setores sade, educao, lazer, meio ambiente etc.) relacionadas ao
desenvolvimento econmico e social, dispondo de instrumentos para consecuo
destes objetivos.
As decises polticas em executar esses objetivos podem variar no tempo
e na forma de procedimento a ser adotado, mas so passveis de controle diante da
existncia de limites redutores de desvios de finalidade. Nem mesmo a natureza
subsidiria da atuao direta do Estado hodierno na ordem econmica, como
74
Amarthya Sem (1990), se destaca como Autor de uma das correntes doutrinrias dentro da literatura
econmica que aborda a relao entre pobreza e desenvolvimento, com especial ateno importncia dos
valores na teoria econmica. O que vem expressado no questionamento deste Autor indiano quanto
possibilidade de definir o timo social apenas em funo do aumento de riqueza total, sendo necessria a
reviso tica do conceito de racionalidade econmica. Nesse sentido, aduz Calixto Salomo Filho (2002,
pp.31-32) que os processos de desenvolvimento econmico dependem de instituies e valores e assim
desde que se acredite que o fundamento de organizao social jurdico, baseado, portanto, em valores, e
no econmico, baseado em feitos ou resultados, uma concluso necessria: o desenvolvimento, antes
que um valor de crescimento ou mesmo um grupo de instituies que possibilitem determinado resultado,
um processo de autoconhecimento da sociedade.
126
75
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei. [...]
76
Art. 5. Todos so iguais perante a lei [...] XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso
ou ameaa a direito; [...]
77
Constituio da Repblica de 1988, artigo 182, caput e 1 e o Estatuto da Cidade, editado pela Lei n 10257
de 11/7/2001, artigos 39 a 42, 48 a 51.
127
(a) a que concebe como ato administrativo, seja como simples ato
administrativo, ou como ato administrativo geral de contedo programtico e
no normativo, ou, ainda, como ato administrativo geral quando no
aprovado por lei; (b) a que tem como ato normativo, seja com valor de
norma objetiva de lei, ou como ato normativo de natureza regulamentar, ou
como ato geral produtor de normas jurdicas gerais, ou ato-fonte de direito
objetivo; (c) a que o entende como ato em parte normativo e em parte
administrativo, seja como um misto de ato geral e regulamentar, seja como
uma figura intermediria entre a normas regulamentar e o ato administrativo,
seja como norma-ato (JOS AFONSO DA SILVA, 2006, p.97).
realidade existente, mas sim decises e efeitos inovadores que sero absorvidos
quando juridicizados perante a realidade urbana.
No contexto brasileiro, em virtude da legalidade exigida para
implementao dos planos, o exerccio da competncia de planejar no nem
puramente poltico, nem administrativo. Em ambas as fases, o conhecimento tcnico
se faz iminente estando muito presente a funo normativa, seja na fase
preparatria (onde prevalece a abstrao e generalidade) seja na fase executiva
(cuja natureza vinculatria e concreta).
importante frisar que esse conjunto de atos e normas, com significao
e contedo tcnico e administrativo, servir de diretriz para formulao dos planos e
programas, de cuja eficcia jurdica em relao s regras concretas depender a
existncia de unidade legislativa.
Nas palavras de Jos Afonso da Silva (2006, p. 98), os planos
urbansticos no Brasil tm natureza de lei no s no sentido formal, como tambm
no sentido material, pois, como j vimos, so conformadores, transformadores e
inovadores da situao existente, integrando o ordenamento jurdico que modificam,
embora neles se encontrem tambm regras concretas de natureza administrativa,
especialmente quando sejam de eficcia e aplicabilidade imediatas e executivas.
Encerramos este subtpico, sem qualquer pretenso em esgotar o
assunto, mas apenas pincelar reflexes sobre a natureza jurdica e a finalidade do
planejamento e da execuo dos planos urbansticos, ressaltando a evidente
plurisubjetividade que envolve a planificao urbanstica, sem conform-la
excessivamente propriedade do solo, para alcanar seu vis teleolgico e sua
natureza racionalizadora e ordenadora do territrio, atenta aos impulsos do mercado
e dos interesses fundirios, em prol de uma cidade que respire qualidade de vida
urbana.
78
Legislao que trata do tema: art. 225, inciso IV da CR/88; Lei n 9433/1997 (artigos 5, I, 6 e 7) Institui a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos; Lei n 9985/2000 Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (vide artigo 27 Planos de Manejos para cada espcie de Unidade); Decreto n 5098 de
3/6/2004 Plano Nacional de Preveno, Preparao e Reposta Rpida a Emergncias Ambientais com
Produtos Qumicos Perigosos P2R2 e d outras providncias; Lei n 11284 de 2/3/2006 Institui o Servio
Florestal Brasileiro e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (artigos 1, 48 que tratam dos
planos e programas para a gesto de florestas pblicas) Resoluo n 379 do CONAMA 19/10/2006;
Resoluo n 369/2006 do CONAMA Dispe sobre os casos excepcionais de utilidade pblica, interesse
social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de
Preservao Permanente. (artigo 9, VI Fala sobre a necessidade de Plano Municipal de Regularizao
Fundiria para supresso de rea de preservao permanente em rea urbana); Lei n 11445 de 5/1/2007-
Saneamento Bsico (artigo 19).
131
79
Assim tambm ocorre no procedimento de contratao de obras pblicas onde o planejamento (fase interna)
constitui a primeira etapa, seguida da continuidade do procedimento licitatrio (fase externa), da contratao
e da execuo do contrato, sendo que naquela etapa inicial devero ser concentradas a experincia tcnica
(relacionada ao objeto do certame, bem como adequao oramentria, tudo isto precedido da anlise da
necessidade e utilidade para o interesse pblico, razo pela qual ANTNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL
(2006, p.2) destaca que [...] o planejamento da contratao de obras pblicas compreende a elaborao de
um projeto bsico. [...] verdade que por melhor que seja o planejamento da contratao, e por mais que se
invista na elaborao do projeto bsico, no existe certeza de que no surgiro problemas na etapa de
132
execuo da obra. Mas a experincia na rea de contrataes pblicas mostra que nem sempre a
Administrao dedica a necessria ateno etapa de planejamento da contratao. E este talvez seja o
principal problema na execuo de obras pblicas no pas. Como operador do Direito, no tenho a pretenso
de apontar as causas do problema, mas atrevo-me a dizer que muitos questionamentos jurdicos surgidos na
etapa de execuo dos contratos de obras pblicas poderiam ser melhor enfrentados se fosse mais
convincente a argumentao tcnica em defesa do projeto bsico.
133
80
Para tanto, indica-se a leitura do ttulo: Oramento e desenvolvimento de Csar Sabbag (2006).
81
O particular assume o servio em nome prprio; as decises centrais quanto estrutura do servio objeto de
concesso so tomadas pelo poder concedente; ao concessionrio cabe executar as diretrizes fixadas pelo
estado (titular do servio); cabe a equao: quanto maior a interveno estatal na definio do
empreendimento, menor seria a assuno de risco do empresrio, seja este apenas suportado no tocante
gesto de sua empresa, sendo este o modelo intervencionista tradicional.
134
82
Esta de mbito federal. Registre-se a existncia de outras de mbito estadual: Lei n 14868, de 16/12/2003
(Minas Gerais); Lei n 11688, de 19/05/2004 (So Paulo); Lei n 12930, de 04/02/2004 (Santa Catarina); Lei
n 14910, de 11/08/2004 (Gois); Lei n 9290, de 27/12/2004 (Bahia); Lei n 13557, de 30/12/2004 (Cear) e
Lei n 12234, de 13/01/2005 (Rio Grande do Sul).
135
83
Antnio Carlos Cintra do Amaral (2002) esclarece os parmetros para fixao, que mesmo sob a tica da Lei
Geral so aplicveis nova Lei: O prazo da concesso de servio pblico no pode ser livremente
estipulado. Ele deve resultar de slidos estudos de viabilidade econmico-financeira. Deve ser estabelecido
em funo da equao econmica do contrato, que composta de custos, mais lucro, mais amortizao dos
investimentos previstos menos receitas alternativas e acessrias. O prazo da concesso no deve ser
superior nem inferior ao necessrio amortizao dos investimentos previstos, considerada a equao
econmica do contrato em sua totalidade. [...] O prazo da concesso pode ser prorrogado, desde que
previsto no edital e no contrato (art. 23, XII, da Lei n 8987/1995). Mas no pode ser prorrogado
arbitrariamente (ANTNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL, 2002, pp. 86-88).
84
A previso de que a Administrao responda financeiramente pelo custo do empreendimento a ser delegado
aos particulares ocorre nos casos em que os empreendimentos no so auto-sustentveis economicamente;
h baixa capacidade contributiva dos usurios ou insuficiente demanda prevista para determinado servio,
no tenha como remunerar o investimento necessrio oferta do servio com base exclusivamente na
receita derivada de tarifas.
136
de tal forma que permitam a execuo de servios e obras pblicas essenciais, mas
economicamente no sustentveis, avaliando-se o montante dos recursos
financeiros necessrios, o tempo de execuo, a forma e o montante da participao
de cada um dos parceiros, as fontes de recursos e as garantias correspondentes e
conferindo ao particular garantia de amortizao, condicionada ao seu desempenho
(binmio eficincia/eficcia) e ao Poder Pblico o dever-poder de fiscalizao e
regulao da realizao do empreendimento, com a segurana jurdica de
manuteno do compromisso ao longo prazo fixado no contrato de concesso.
Adilson de Abreu Dallari (2005) esclarece qual seu entendimento sobre a
finalidade das PPPs:
CAPTULO 4
DA FUNO ESTATAL DE PLANEJAR
A ATIVIDADE ECONMICA
85
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo
para o setor privado. 1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento.
140
86
A utilizao de incentivos fiscais e subsdios leva a planificao indutiva e a adoo da correo monetria
instituda para fortalecer o Estado, sendo aplicada aos crditos da Unio e, depois, para desenvolver o
mercado.
87
Art. 21. Compete unio: [...] IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio
e de desenvolvimento econmico e social; [...]
88
Art. 30. Compete aos municpios: [...] VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; [...]
89
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica [...] IV planos e programas
nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; [...]
90
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes. [...]
144
91
Maria Paula Dallari Bucci (2002, p. 268) destaca bem a questo ao comentar que a criao de rgos
pblicos para atender as presses de setores sociais quando no se fazem acompanhar das medidas
administrativas necessrias para sua efetiva implantao, tais como a criao de cargos, a abertura de
concursos para a formao do quadro de funcionrios pe a nu os reais vetores da ao governamental.
Aduz como exemplo artigo do jornalista Jnio de Freitas, na Folha de So Paulo, de 19-4-2000, as
ocorrncias com a Agncia de Vigilncia Sanitria (ANVISA), que mesmo depois de sua criao ainda no
dispunha de quadro prprio. Mais recentemente, o Jornal O Estado de So Paulo publicou, no Editoral,
matrias sobre as agncias reguladoras. Dessas destacamos apenas duas que ilustram, um pouco, da viso
de outros seguimentos (a exemplo da mdia escrita) a respeito do tema. Primeiro o artigo sob o ttulo de
Agncias asfixiadas, em 07-07-2006, p. A3, destaca o xito do Governo Lula na sua poltica de reduo da
autonomia das agncias, especificando o corte de verbas, o uso de critrios polticos para preencher cargos
tcnicos e a utilizao de recursos jurdicos para impedir que as agncias cumpram suas funes
institucionais. Em contrapartida, o papel fundamental de regular equivale ao desastroso resultado dessa
sabotagem sistemtica, pois das 64 distribuidoras de energia eltrica, apenas 33 foram fiscalizadas, e ainda
assim a fiscalizao se limitou ao levantamento de dados utilizados na reviso tarifria, como admitiu a
ANEEL em documento datado de 2004. Avaliar a qualidade dos servios prestados populao
praticamente impossvel nesse quadro de penria a que o governo levou as agncias. A poltica deliberada
de estrangulamento das agncias assusta os investidores, retarda a expanso de servios essenciais para o
crescimento econmico e para o bem-estar da populao e pode resultar, no mdio prazo, na degradao
dos servios hoje existentes. Na seqncia, agora na rea de telecomunicaes, Ethevaldo Siqueira,
comenta sob o ttulo As duas faces da privatizao da telefonia, publicado no mesmo Jornal, no dia 09-07-
06, p.B10, que a tarifas de telefonia fixa mostram a face perversa da privatizao no Brasil, pois ao longo
dos 08 anos decorridos da venda da Telebrs ocorrida em 29 de julho de 1998 a assinatura bsica subiu
117% segundo a ANATEL. O alto percentual, segundo esclarece o Autor do artigo, se deu pela eliminao
dos subsdios cruzados (aviltavam sistematicamente o valor das tarifas locais que eram usadas no clculo
dos ndices de inflao e, em compensao, elevavam ao mximo as tarifas de longa distncia) e a
inexistncia da competio esperada ou projetada entre as concessionrias de servios pblicos de telefonia.
Sem a concorrncia imaginada e o elevado valor da assinatura bsica cai a qualidade dos servios, motivo
de inmeras queixas nos rgos de defesa do consumidor. De outro lado, salienta o Autor que a oferta
abundante de telefones fixos e celulares a grande vitria, se comparada ao passado onde havia escassez e
mercado paralelo de linhas, permitindo, com isto, a incluso de vrias famlias das classes C, D e E.
145
Todas elas foram criadas como autarquias, sob regime especial, sendo-lhes
conferida ampla autonomia administrativa, patrimonial e financeira, com
dirigentes com investidura a tempo certo. Essas Agncias, institudas
apenas por lei, encontram embasamento constitucional no art. 174, em
comentrio. Todas elas tm competncia normativa regulamentar, porque
no h como exercer funo de regulamentao sem essa competncia. A
questo est nos limites dessa faculdade regulamentar e na sua autonomia
exorbitante e sem controle [...] (grifos nossos) (JOS AFONSO DA SILVA,
2005, p. 724).
92
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou
diretamente, nos termos da Constituio.
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repbli ca Federativa do Brasil:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdade sociais e regionais;
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminao.
148
Planejar o futuro do Pas obra poltica, sem dvida, mas no pode ser
misturado e confundido com apaixonadas preocupaes menores, to
freqentes nas polticas domsticas do Congresso Nacional e dos partidos;
nem pode ser obumbrada pelos projetos temporrios de flutuantes
Ministrios. obra excelsa, necessariamente infensa ao contgio das
ambies de cargos e de Poderes, e incontaminvel por sedues e
vanglrias da Presidncia da Repblica. Para o presidente, e para os
senadores e deputados, as premncias assoberbantes do presente e as
aspiraes naturais das campanhas em curso constituem um biombo:
biombo inevitvel, mas opaco, obscurecendo e ocultando as exigncias do
futuro. J se tem dito e repetido que o futuro no se comprime em
esquemas de curto prazo. De fato, planejar o futuro faanha que no
se prende a legislaturas, e no se submete s imposies do
oramento anual. obra que no se vincula a circunstncias do
momento, nem s crises de um perodo. Tal planejamento operao
que tem comeo, mas que jamais termina, porque se vai processando,
ininterruptamente, no mesmo passo em que suas metas evoluem e se
atualizam, cintilantes como estrelas condutoras, no firmamento da
poltica nacional (grifos nossos) (GOFFREDO DA SILVA TELLES JR.,
2001, p. 569).
93
Goffredo da Silva Telles Jr. prope a soluo: para planejar o futuro, um novo rgo se impe: o rgo
Planejador que denominou de Conselho Nacional do Planejamento. Por sugesto, deveria complementar o
artigo 2 caput da Constituio da Repblica, com funo de assessorar os rgos legislativo, executivo e
judicirio que formam o poder estatal. [Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio]. No teria competncia para legislar, mas sim para planejar,
mantendo-se em comunicao permanente com os centros de estudo e pesquisa mais credenciados do pas,
bem como entidades especializadas, autoridades de notvel saber e representantes autorizados das
categorias e classes de trabalho. A designao dos Conselheiros (de dez at no mximo trinta) seria
apartidria. Seria uma equipe de excelncia, assessoria preciosa dos rgos do poder estatal, inteiramente
dedicada elaborao e eficincia do Programa de Metas da Nao. Como estamos a engatinhar nesta
jornada de compreenso e aprimoramento a respeito do ato de planejar, entendemos que, antes de
acrescentarmos mais um rgo estrutura administrativa do Estado, deveremos nos conscientizar e definir
qual a real aplicabilidade do planejamento, vinculando-o aos motivos expostos para que possa ser, em
seguida, exigido e evidenciado o cumprimento das metas previstas.
149
94
A anlise positiva (descritiva) tenta explicar como rgos polticos e burocrticos comportam-se na realidade,
presumindo que os atores polticos so maximizadores auto-interessados de alguma coisa (por exemplo,
votos, oramento das agncias, lucros, utilidade). Ela avalia, ento, os problemas da relao entre
representantes e representados e preocupao com comportamento estratgico, centrais para governos
representativos democrticos e para o funcionamento das burocracias (p. 246). (omissis) Uma anlise
econmica reformista do direito combina poltica pblica e public choice para redirecionar o estudo do direito
administrativo. Isso porque, os estudos feitos pela teoria da public choice podem fornecer anlises das
instituies burocrticas e legislativas que seriam teis aos juzes e administradores preocupados com justia
procedimental. A citada Professora de Direito e Economia Poltica, melhor esclarece a importncia dessa
associao dizendo que (omissis) o direito administrativo norte-americano permanece uma matria focada
nos tribunais, concentrando-se no controle judicial do comportamento das agncias. Enquanto os tribunais
permanecerem no centro, a maioria da doutrina jurdica pode ignorar questes ligadas eficincia econmica
e escolha poltica. Portanto, existe uma estranha combinao entre a anlise de polticas pblicas e as
preocupaes tradicionais do direito administrativo. Enquanto economistas no esto bem informados sobre
realidades institucionais e burocrticas e, especialmente, ignoram os tribunais, a maioria dos advogados est
acostumada a preocupar-se com questes processuais e com o papel das aes judiciais na promoo da
mudana, mas eles no entendem por completo as questes econmicas e polticas subjacentes (SUSAN
ROSE-ACKERMAN, 2004, p. 248).
95
Discordamos do entendimento que se seguiu no sentido de que O direito administrativo deveria tornar-se
mais preocupado com o modo como polticas substantivas so feitas e com a reviso de paradoxos e
inconsistncias dos processos de escolha coletiva. Apesar de esta mudana de nfase j ter comeado, ela
deve ir muito alm [...] O foco deveria estar menos em se todos os interesses afetados foram ouvidos ou se
o Estado est prejudicando indivduos especficos, e mais nas caractersticas estruturais do processo poltico
e de polticas pblicas e na avaliao de resultados substantivos em termos de eqidade e eficincia.
Pensamos que o que necessrio um esforo amplo e cooperativo dos economistas, advogados e
cientistas polticos para integrar o direito administrativo.
153
planejamento que, por sua vez, veicula e estabelece diretrizes atinentes s polticas
pblicas, quanto para indicar o controle judicial como soluo para exigir dos
legisladores mais responsabilidade perante o eleitorado.
Essa nova viso dos checks and balances poder aprimorar a capacidade
de elaborao dos textos normativos relativos planificao e permitir aos eleitores
monitorarem o resultado das metas estabelecidas. Trata-se, portanto, de adicionar
maior realismo interpretao judicial das leis e ao controle do processo legislativo,
ou seja, trata-se de reforar a representao democrtica.
H casos em que a lei define atribuies e competncias para agncia e
no estabelece os procedimentos gerando insegurana jurdica, que acaba por
desaguar em incertezas na aplicao das polticas pblicas, tudo isto gerado pelo
fato do Congresso no ter planejado qual contedo e qual o alcance pretendido para
a atual regulao, diante do ordenamento jurdico vigente.
A atuao jurisdicional alicerada no Estado Substancial Democrtico de
Direito, nas palavras de Lcia Valle Figueiredo (2004), de fundamental importncia
para o controle efetivo das competncias conferidas aos rgos do Poder Estatal.
No mbito da separao de funes estatais, em especial, no tocante
funo de planejar, vislumbramos a natureza discricionria na fase de execuo do
processo de planejamento para definio das polticas pblicas e natureza
vinculativa, quando o objeto da planificao est firmado no ato legislativo, na lei.
Lcia Valle Figueiredo (2004), inclusive, trata do controle judicial dos atos
administrativos e a smula vinculante96.
96
Lei n 11417 de 19/12/2006 que regulamenta o artigo 103-A da Constituio Federal e altera a Lei n 9784 de
29/01/1999, disciplinando a edio, a reviso e o cancelamento de enunciado de sua vinculante pelo Supremo
Tribunal Federal e d outras providncias.
154
[...] resulta certo que a liberdade administrativa, acaso conferida por uma
norma de direito, no significa sempre liberdade de eleio entre
indiferentes jurdicos. No significa poder de opes livres, como as do
Direito Privado. Significa o dever jurdico funcional questo de legitimidade
e no de mrito de acertar, ante a configurao do caso concreto, a
providncia, isto , o ato, ideal, capaz de atingir a finalidade da lei, dando
assim satisfao ao interesse de terceiros interesse coletivo e no do
agente tal como firmado na lei (CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO, 1985, pp.108-109).
97
O conceito de reserva do possvel originrio de uma deciso da Corte Constitucional Alem e foi
introduzido por Andras Krell, o qual prope a discusso, em brevssima sntese, sobre a competncia
discricionria do poder poltico na composio do oramento pblico diante de iminente necessidade de
prestao de servios pblicos que estejam atrelados os objetivos fundamentais da nao. Ver ANEXO B
deste trabalho com o Relatrio de Pesquisa Jurisprudencial sobre o tema e os comentrios a outras decises
do Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal.
156
Conclui, ento, Fernando Facury Scaff (2005, p.218) [...] Afinal, s pode
exercer com plenitude a liberdade, mesmo no mbito do mnimo existencial, quem
possui capacidade para exerc-la. E para que seja possvel este exerccio de
liberdade jurdica necessrio assegurar a liberdade real (Alexy), ou a possibilidade
de exercer suas capacidades (Amarthya), atravs dos direitos fundamentais sociais.
Dessa forma, para se assegurar a garantia do mnimo existencial h que
se valorar e elevar o status dos direitos sociais a direito fundamental (status positivus
libertatis), o que poder favorecer a reduo das desigualdades socioeconmicas e
permitir maior participao da populao na comunidade jurdica.
Nesse ponto, ressalta Paulo Bonavides (1996, p.186)
[...]
Motivao da Proposta
O Plano de Estabilizao Econmica, que a esta, constitui marco decisivo
na implantao de um novo modelo para a gesto do Estado.
Um modelo que busca reduzir o papel do Estado-empresrio, dando nfase
a sua funo de Estado-Social.
As recentes Propostas de Emendas a Constituio, como a que ora se
examina, fazem parte da poltica governamental de abertura a participao
da iniciativa privada em atividades que, constitucionalmente, so hoje
atribudas ao poder pblico.
Ou seja: pretende-se, por fora de uma discusso exaustiva das propostas,
modernizar o rol de atribuies do Estado, conferindo a ele, por meio de
dinmica prpria, a enorme responsabilidade de cuidar do patrimnio
coletivo.
No caso especifico das telecomunicaes, o cenrio atual mostra evidencias
de que a quantidade, a diversidade e a qualidade dos servios encontram-
se aqum da demanda social.
O imprio da chamada sociedade de informao, diferencial eloqente do
poderio das naes, alicera-se nas redes de telecomunicaes, como
estrutura mais importante para o desenvolvimento poltico, social e
econmico do mundo atual.
Um dos ltimos basties do estatismo, dentre as grandes economias
mundiais, o Brasil almeja, na rea das telecomunicaes, com a iniciativa
ora proposta, retomar a eficincia no setor.
Vale a pena enfatizar.
O Pas ocupa o 42 lugar no mundo em densidade de telefone por 100
habitantes e o 10 na Amrica Latina.
Envergonha saber que somente cerca de 20% das residncias e 50% dos
estabelecimentos comerciais brasileiros possuem telefones.
Choca a dura realidade enfrentada pelo homem do campo na rea de
telecomunicaes: 98% das propriedades rurais no tem acesso a telefonia.
A perversa distribuio de renda no Pas impede o acesso da grande
maioria do povo aos servios telefnicos.
As famlias das classes A e B, com renda superior a 2 mil dlares mensais,
dispem de 80% dos telefones.
As classes D e E, que representam 60% das famlias brasileiras, possuem
apenas 3% dos telefones.
As famlias da classe C ficam com os restantes 17%.
Esse quadro e agravado pela deficiente oferta de telefones pblicos: o
Brasil tem menos de 2 telefones pblicos por 1000 habitantes bem abaixo
dos padres mundiais.
A esmagadora maioria do povo no possui telefone em casa e nem dispe
do telefone pblico.
O Brasil mudou. Democratizou-se a sociedade. Os desnveis sociais se
intensificaram. A liberdade despertou o povo para a inconformidade.
A cidadania rejeita vigorosamente esse quadro e exige decises eficazes
para revert-lo efetivamente.
98
Com esse mesmo objetivo, efetuamos, por correio eletrnico em 13/02/2007, consulta Ouvidoria da Agncia
Nacional de Enrgia Eltrica (ANEEL) (ouv.bo316@aneel.gov.br), sob n 010.062.17407-79. A resposta da
Ouvidoria da ANEEL Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial se deu em 14/02 p. p., nos
seguintes termos:
Senhora Renata
Reportamo-nos sua solicitao referente ao pedido de informaes tcnicas relativas ao servio pblico de
energia eltrica.
Sobre o assunto, informamos que os agentes do setor eltrico que desejam consultar esta Agncia, quanto
legislao ou informaes tcnicas, como o caso, devem faz-lo formalmente, encaminhando pedido
fundamentado ANEEL, para o endereo SGAN, Qd. 603, Mdulo J, CEP 70.830-030, Braslia/DF.
Assim, a Central de Teleatendimento da ANEEL, acessvel pelo servio 144, destina-se a ser canal de
comunicao para o consumidor que deseje obter informaes gerais, bem como queles que queiram
registrar reclamao quanto ao servio prestado pelos agentes do setor de energia eltrica.
Atenciosamente
OUVIDORIA/ANEEL
Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial
163
[...] A lei estruturada para atingir este objetivo no por uma invalidao
categrica nem por controle judicial material, mas sim pelo controle da
clareza e da consistncia lgica da linguagem de meios e fins do
Legislativo. Esta forma de controle judicial no pede que os tribunais faam
anlise de polticas pblicas, mas requer que eles entendam e avaliem os
argumentos. Os juzes deveriam fazer uma srie de questionamentos
acerca do produto legislativo: a lei claramente estabelece seu propsito e os
detalhes da lei esto consistentes com estes propsitos? Foram revelados
os custos das polticas e foi dada orientao ao Poder Executivo sobre
como fazer escolhas importantes entre duas opes excludentes de
polticas pblicas? As alocaes oramentrias que se seguem so
suficientes para efetivar o propsito da lei? Esta perspectiva permite
delegao quando conhecimento tcnico ou julgamento detalhado de casos
individuais so necessrios, mas ao mesmo tempo insiste em que o
Congresso faa as escolhas crticas sobre polticas pblicas com relao a
quanto dos recursos da sociedade (pblicos ou privados) deveriam ser
usados para promover os objetivos bsicos de um projeto. Exigir
99
Maria Paula Dallari Bucci (2002, p. 266) esclarece ainda que so trs os momentos de processualidade da
definio da poltica pblica: o primeiro momento da formao consiste na apresentao dos
pressupostos tcnicos e materiais , pela Administrao ou pelos interessados, para confronto com outros
pressupostos, de mesma natureza, trazidos pelas demais partes, cujos interesses sejam no-coincidentes
com aqueles. O segundo momento compreende as medidas administrativas, financeiras e legais de
implementao do programa. E finalmente o terceiro momento no processo de atuao da poltica pblica o
da apreciao dos efeitos, sociais e jurdicos, novamente sob o prisma do contraditrio, de cada uma das
escolhas possveis, em vista dos pressupostos apresentados.
100
Professora de Direito e Economia Poltica da Universidade de Yale escreveu artigo ressaltando a importncia
de advogados e economistas americanos buscarem uma viso integrativa do sistema poltico-econmico, de
tal sorte que influenciassem nos projetos pedaggicos e educacionais, para que em colaborao, inclusive,
dos cientistas polticos e dos analistas de polticas pblicas fosse possvel aproximar a alta teoria (com as
estruturas subjacentes do Estado) da concretude das polticas pblicas (em que anlises detalhadas e
baseadas em fatos so essenciais).
166
101
Apenas a ttulo ilustrativo, registramos a existncia do artigo 22 do Cdigo de Proteo e Defesa do
Consumidor CDC, Lei n 8.078 DE 11/09/1990 - DOU 12/ 09/1990, que dispe sobre a Proteo do
Consumidor e d outras providncias, no TTULO I - Dos Direitos do Consumidor (artigos 1 a 60), no
CAPTULO IV - Da Qualidade de Produtos e Servios, da Preveno e da Reparao dos Danos (artigos 8 a
28), na SEO III - Da Responsabilidade Por Vcio do Produto e do Servio (artigos 18 a 25), trata do
inadimplemento das obrigaes estatais (no caso servios e atividades pblicas) no artigo 22, a saber: Os
rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de
empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais,
contnuos. Pargrafo nico. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigaes referidas neste
artigo, sero as pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista
neste Cdigo.
168
102
Art.37, 6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo e culpa.
169
[...] pertinente seria distinguir aquela situao em que a omisso tem por
antecedente o exerccio da discricionariedade daquela em que a inrcia no
tem qualquer justificativa, significando descaso com a coisa pblica por
parte do administrador. [...] Se houver inrcia ante os fatos de relevncia
social que demandarem providncias concretas, omitindo-se o
administrador sem qualquer justificativa, sem prvio juzo de valor acerca da
necessidade, da forma ou do tempo em que ser implementada a medida
respectiva, maior a probabilidade de desatendimento do interesse pblico
subjacente e, conseqentemente, da incidncia de controle externo, pelo
Ministrio Pblico o pelo Judicirio (LUIS ROBERTO GOMES, 2003, p.88).
[...]
Em termos de Administrao concertada, como dizem, Gordillo, Laubadre,
Vidal Perdomo, tal seja a participao do administrado nos planos,
totalmente invivel excluir a responsabilidade do estado por atos
decorrentes de modificao do planejamento, sejam estes responsveis
(portanto lcitos), sejam irresponsveis como acontece, muitas vezes, em
pases em que o grau de responsabilidade dos supremos governantes
ainda deixa muito a desejar. E, ademais disso, em que o pas, na verdade,
passa a ser laboratrio de experincias. dizer, planos so elaborados sem
a necessria previso das conseqncias, tanto assim que so
modificados em brevssimo prazo, levando de roldo a iniciativa privada
para graves conseqncias.
Ora, mesmo em governos com preocupao social, marcada como
determina a Constituio brasileira, no se poderia justificar mudanas
descriteriosas a pretexto, invocao do interesse pblico, chamado a
contexto sem qualquer suporte (LCIA VALLE FIGUEIREDO, 1996, p. 100).
103
Registre-se a iniciativa do Governo Federal, em 2007, em criar o Programa de Acelerao do Crescimento
PAC (objetivos e metas foram dispostos na apresentao que consta do seguinte endereo eletrnico
http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/noticias/pac/070123_PAC_impresa.pdf)
104
No editorial do Jornal O Estado de So Paulo, de 12/03/2007, a Professora Doutora em Economia pelo MIT e
Professora Titular da FGV-SP, Eliana Cardoso, escreve interessante artigo intitulado Oscar da Maquiagem
onde faz um cotejo entre o cinema e a realidade para tratar do referido PAC e por concordarmos com suas
consideraes que comungam com entendimento firmado neste trabalho entendemos por bem compartilha-
las: [...] Na economia poltica, tambm possvel traar um paralelo entre o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano de Metas de JK. Os crticos veriam no PAC com sua nfase no investimento
pblico e a promessa de crescimento de 5% ao ano (modesta em comparao aos 8% ao ano do perodo do
JK) uma caricatura do Programa de Metas. [...] Parte da oposio reclama que o programa est
amarrado ao passado, porque faz do Estado o ator principal da economia, despreza alternativas mais
eficientes e deixa a carga tributria sem remdio. Entretanto, no h como negar que o pacote define
e ordena metas de investimento e resgata a necessidade de recuperar a infra-estrutura. [...] A infra-
estrutura inadequada aumenta o custo da produo e dos negcios. Custo alto e incertezas mantm
baixas a formao de capital fixo e a produtividade. No passado, a incerteza derivava da instabilidade da
inflao, que, por sua vez, advinha de oramentos fiscais desequilibrados, combinados a uma poltica
monetria frouxa e ao endividamento externo. Hoje, a inflao e a dvida externa ficaram para trs, graas a
supervits primrios, poltica monetria restritiva e um choque positivo dos termos de intercmbio. Boa parte
da incerteza provm dos riscos que cercam as agncias reguladoras e a aplicao das leis. [...] O PAC
diz que pretende resolver o problema pela combinao de um aumento do investiimento pblico com
173
renncias fiscais e estmulos ao crdito. Sinaliza aumentos de gastos e reafirma o modelo do Estado
grande com base numa carga tributria cada vez mais pesada. [...] Para atrair investimentos privados o
PAC recorre a crditos pblicos e concede isenes fiscais, que, embora tmidas, reforam a viso do
Estado interventor que favorece apenas algumas atividades, como a informtica e a construo civil, e
induz, portanto, a novas distores alocativas num ambiente tributrio j ineficiente e catico. Porque no age
a favor das reformas, o programa merece um Oscar de maquiagem, tal como O Labirinto do Fauno. Sem
uma reforma previdenciria, no haver controle dos gastos pblicos. E, sem esse controle, no
haver corte de impostos para abrir espao para o investimento privado. Ao mesmo tempo, sem uma
reforma da legislao trabalhista e tributria faltar ao mundo dos negcios o dinamismo necessrio
ao crescimento sustentado [...].(grifos nossos)
174
105
Para uma introduo reforma administrativa na Inglaterra at o ano 1997, MACEDO, Marcelo Ernandez;
ALVES, Andra Moraes. Reforma Administrativa: o caso do Reino Unido, Revista do Servio Pblico, ano
48, n. 2, Maio-Agosto 1997, p. 63-79. Para aprofundamento no tema e uma viso mais contempornea,
BALDWIN, Robert. Is Better Regulation Smarter Regulation?, Londres, 19/10/2004 (mimeo), 1-32.
106
Ainda em 1997, foi criada no Reino Unido, a fora-tarefa da Better Regulation - BRTF dentro do prprio
gabinete do governo, incumbida de dar voz s necessidades de pequenos negcios e do pblico em geral. A
BRTF, em 1999, foi renomeada para Regulatory Impact Assessment Unit. Dentre as iniciativas que
caracterizaram a BRTF esto: (i) publicao dos princpios adotados pelo governo, quais sejam:
necessidade, eficincia, proporcionalidade, transparncia, prestao de contas (accountability) e
consistncia; (ii) substituio da anlise de custo-benefcio anteriormente adotada pelo partido dos
trabalhadores pela Avaliao de Impacto Regulatrio (Regulatory Impact Assessment - RIA); (iii) aprovao
pelo Parlamento do Regulatory Reform Act em 2001.
177
107
As Avaliaes de Impacto Regulatrio ou RIAs so vistas no s pelo Reino Unido, mas tambm pela
Unio Europia e a Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico OCDE (rgo
internacional), como a ferramenta principal de aperfeioamento da atividade regulatria. Para uma
introduo ao estudo dos RIAs, BALDWIN, Robert. Is Better Regulation Smarter Regulation?, Londres,
19/10/2004 (mimeo), 1-32. ADLER, M.D. & POSNER, E.A. (eds) (2001). Cost-benefit analysis: Legal,
economic and philosophical perspectives. Chicago, IL/London: University of Chicago Press. Para um
aprofundamento nas discusses doutrinrias, ROSE, R. (1991) What is lesson-drawing, Journal of Public
Policy 11:3-30. RADAELLI, Claudio M. (2004). The diffusion of regulatory impact assessment Best practice
or lesson-drawing?, European Journal of Political Research 43:723-747.
108
A Lei n 9472/1997 que dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e
funcionamento de um rgo regulador prev no artigo 18, incisos II e III, dentre as competncia atribudas ao
Poder Executivo a aprovao de planos gerais de outorga de servio prestado no regime pblico e de
METAS para a progressiva universalizao de servio prestado no regime pblico, o que demonstra uma
forma ainda acanhada de estabelecimento de um processo de planejamento, como veremos no Captulo 3.
109
Buscando coerncia, no pretendemos importar o modelo da Regulatory Impact Assessments (RIAs) para
nosso ordenamento, mas, no contexto em que o indicamos no cotejo com a regulao estrangeira,
entendemos que este aprimoramento em tcnica e qualidade deveria ficar registrado, pois traduz um avano
em tcnica e qualidade, um aperfeioamento do regime regulatrio europeu, que, qui, no futuro, possa nos
ser til. Ademais, como se ver a seguir, trata-se de uma ferramenta que aproxima os ditames democrticos
e de eficincia, ainda pouco explorados no Brasil, na gesto regulatria. Interpretando o artigo de Baldwin,
Roberto. Is Better Regulation Smarter Regulation? London, 2004, pp. 1-32 (mimeo) destacamos que os
RIAs so vistos como a ferramenta principal de aperfeioamento da regulao pelo Reino Unido, EU e
OCDE. Segundo o Autor, os RIAs tm tambm papel central para responder a pergunta/ttulo do paper, isto
, se a Better Regulation mais eficiente. RIAs so realizados pelas agncias reguladoras e as unidades
especializadas nos departamentos do governo Departmental Regulatory Impact Units (DRIUs). As
diretrizes so fornecidas pelo gabinete do governo. Cada RIA deve primeiro ter uma minuta no incio do
178
processo de tomada de deciso e deve ser desenvolvido aps a consulta pblica. RIAs so destinados a
informar a tomada de deciso, e no determinar as decises ou para substituir a responsabilidade (Public
Accountability). Eles so idealizados para encorajar a Better Regulation a: (i) esclarecer os objetivos e
definir problemas; (ii) assegurar que os objetivos regulatrios so alcanados com eficincia e a um custo
baixo pela estratgia que maximiza os benefcios em detrimento dos custos, sejam eles regulatrios ou no;
(iii) identificar alternativas regulao tradicional para atingir os objetivos almejados; (iv) identificar as
necessidades de informao dos tomadores de deciso; (v) desmistificar as assertivas relacionadas com a
aplicao de normas e seu impacto no mundo dos negcios; (vi) facilitar o escrutnio ministerial e do
parlamento da regulao adotada; (vii) aumentar a responsabilidade (accountability) e a transparncia da
atividade regulatria; e (viii) implantar os princpios da boa regulao j ditos anteriormente. O Autor afirma
que quando usado da melhor maneira, esperado que o RIA v alavancar a tomada de deciso no mbito
regulatrio. No entanto, o uso eficiente do RIA encontra dificuldades, como por exemplo, a disponibilidade de
dados, as consideraes feitas a partir dos valores nos quais o RIA se baseia, a consistncia do RIA com os
valores sociais, a durao do RIA, e a resistncia administrativa ao procedimento do RIA. Pelo menos o
que o Autor extraiu das experincias dos RIAs na prtica, alm de problemas em implementar o RIA.
Exemplos de RIAs fracassados ou de procedimentos fracassados foram apontados pelo National Audit
Office (NAO), rgo governamental que realiza avaliaes de RIAs.
179
110
Passim, ALICE GONZALEZ BORGES (1998).
111
Dinor Adelaide Musetti Grotti (2004) relembra que a expresso autarquia especial foi empregada, pela
primeira vez, na Lei n 5.540, de 28-11-68 (art. 15), para ressaltar o fato da universidade pblica apresentar
um grau de autonomia administrativa superior quele reconhecido s demais entidades autrquicas.
182
[...] para fazer mais do que editar uma lei geral para vigorar por tempo
indeterminado e depois cuidar dos conflitos individuais. E para isso ele tem
de intervir mais. Aqui est a questo. O modelo que conhecemos a
separao de Poderes tradicional e as funes que competiam aos Poderes
Judicirio e Legislativo era perfeitamente coerente com o baixo
intervencionismo estatal.[...] para isso que surgiram as agncias
reguladoras. Elas nasceram porque a sociedade exigiu que o Estado
regulasse certas realidades, fazendo este gerenciamento que referi. No
limitar-se distante edio de normas abstratas capazes de cuidar da
sociedade durante 80 anos sem transformao mais profunda (como o
Cdigo Civil) [...]; quer dizer: normas que, embora sendo gerais, so muito
mais especficas e instveis do que foram no passado. Regular , ao
mesmo tempo, ser capaz de dirimir os conflitos coletivos ou
individualizados. por isso que surgem as agncias reguladoras, porque o
Estado tem de regular (CARLOS ARI SUNDFELD, 2000, pp. 28 e 30).
112
Recentemente, a Casa Civil da Presidncia da Repblica divulgou o anteprojeto de lei que cria a Agncia
Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrncia (www.presidencia.gov.br). H, tambm, agncias
reguladoras no mbito estadual: ASEP-RJ (Lei Estadual n 2.686/97) e a AGERRS/RS (Lei Estadual n
10.931/97).
188
Ementa:
ADMINISTRATIVO. TELECOMUNICAES. TELEFONIA FIXA. LEI N.
9.472/97. COBRANA DE TARIFA INTERURBANA. SUSPENSO. REA
LOCAL. AO CIVIL PBLICA. CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.
1. A regulamentao do setor de telecomunicaes, nos termos da Lei n.
9.472/97 e demais disposies correlatas, visa a favorecer o aprimoramento
dos servios de telefonia, em prol do conjunto da populao brasileira. Para
o atingimento desse objetivo, imprescindvel que se privilegie a ao das
Agncias Reguladoras, pautada em regras claras e objetivas, sem o que
113
Utilizamos o vocbulo processo como equivalente ao contexto histrico, poltico, econmico e administrativo
de liberao de algumas atividades estatais antes exercidas em regime de monoplio.
190
114
Ver a Exposio de Motivos referente introduo do artigo 21, inciso XI, na Constituio da Repblica de
1988, no Anexo D, deste trabalho.
193
115
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p.167) entende que independncia administrativa ou autonomia
administrativa, autonomia financeira e patrimonial e da gesto de recursos humanos ou de quaisquer
outros que lhe pertenam, autonomia nas suas decises tcnicas, ausncia de subordinao hierrquica,
so elementos intrnsecos natureza de toda e qualquer autarquia, nada acrescentando ao que lhes
inerente. Nisto, pois, no h peculiaridade alguma; o que pode ocorrer um grau mais ou menos intenso
destes caracteres. Averba ainda que o nico ponto peculiar em relao generalidade das autarquias est
nas disposies atinentes investidura e fixidez do mandato dos dirigentes destas pessoas, e que se contm
nos arts. 5 e pargrafo nico, 6 e 9 da Lei n 9.986, de 18-07-00), que dispe sobre a gesto dos recursos
humanos das agncias reguladoras.
195
116
Dinor Adelaide Musetti Grotti (2004, p.198) salienta que, de acordo com o art.1 da citada Lei n 9.986, de
18-07-00, alterada pela MPs n 2.216-37, de 31-08-01 e n 2.229-43, de 06-09-01, as relaes de trabalho
nas agncias reguladoras sero as de emprego pblico, regidas pela legislao trabalhista. Recentemente
decidiu o Min. Marco Aurlio que inconstitucional a generalizao do Direito do Trabalho para o pessoal das
referidas agncias, ao suspender, em apreciao liminar, entre outros, o citado art. 1 da Lei n9.986/0020,
na ADIn n. 2.3101DF, cujo despacho firmou que a natureza da atividade desempenhada pelas agncias
reguladoras demandava regime de cargo pblico e se incompatibilizava com o de emprego. Nessa mesma
linha Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que o regime normal de quem presta servios, de modo regular
e contnuo, para pessoas de Direito Pblico, ter de ser o estatutrio, ainda que sejam admissveis hipteses
em que h perfeita cabida para o regime trabalhista, pois o fato de a Constituio tambm contemplar a
possibilidade de empregos pblicos no poderia significar eleio de regime trabalhista em quaisquer
hipteses, sem nenhum balizamento.
196
princpio democrtico, este ltimo expresso por intermdio da lei: cada um desses
princpios teria capacidade de produzir sua prpria norma - a lei, o princpio
democrtico; o estatuto ou regulamento, o princpio monrquico. Cada uma destas
normas teria sua prpria fonte de legitimidade, seu valor especfico, seu mbito de
desenvolvimento caracterstico.
Prosseguem, ento, de forma incisiva:
117
Cf. o clssico artigo de ZANOBINI, La potest regolamentare e le norme della constituzione (1985).
200
118
poca presidida pela Excelentssima Subprocuradora-Geral da Repblica, Doutora Maria Caetana Cintra
Santos, que nos solicitou (por sermos assessora jurdica no referido rgo) anlise do contedo do
Anteprojeto. Formuladas algumas consideraes que foram, segundo informado, acolhidas em quase sua
totalidade e encaminhadas ao Governo Federal como colaborao do Ministrio Pblico Federal.
202
[...] por ser feito, por definio, concretamente, caso a caso, possui impacto
em empresas especficas; j a poltica da concorrncia pode e deve
impactar sistematicamente, contribuindo para ampliar o ambiente comercial
em que a firma opera. Ele sugere que, alm das polticas governamentais,
tais como reduo ou retirada de tarifas, liberalizao do controle de
propriedade e de investimento, importante que a advocacia da
concorrncia, por intermdio das agncias da concorrncia, favorea o
entrelaamento das leis e polticas, com intuito de promover cooperao
sistmica (R. SHAYAM KHEMANI, 2003, apud OLIVEIRA E RODAS, 2004,
pp. 27-28).
prevenir e reprimir as infraes de ordem econmica (artigo 14), bem como fiscalizar
os setores monopolizados e oligopolizados e solicitar informaes.
A Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE, vinculada ao
Ministrio da Fazenda (artigos 26, 26-A, 35-A, pargrafo 2), tambm possui
competncia investigativa.
De outro lado, as agncias reguladoras tm a competncia e o dever de
implantar a concorrncia nos servios e atividades sob sua fiscalizao e regulao,
compatveis com a estrutura da atividade e os demais objetivos fixados em lei, tais
como: definio das reas de explorao dos servios e atividades; o nmero de
agentes atuantes em cada mercado; a outorga de concesses, permisses e
autorizaes; a edio de normas sobre o uso de instalaes, equipamentos e
sistemas entre outras.
Veja-se que existe ponto de convergncia de atribuies, por exemplo,
quando a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), em face do disposto
na Lei n 9472/97, artigo 19, inciso XIX, tem a atribuio de investigar as prticas
competitivas, sendo este um dever conferido Secretaria de Direito Econmico
(SDE). Quanto ao Conselho Administrativo de Direito Econmico (CADE) preservou-
se a competncia exclusiva para o exerccio da funo atpica judicante, no tocante
aos atos de concentrao, mas tambm, com relao ANATEL, h concomitncia
de funes, na medida em que a referida lei lhe confere poder decisrio.
Assim que, diante do atual cenrio de convivncia decenal dos rgos e
da entidade da concorrncia e das agncias reguladoras, de se perguntar:
(i) Paralelamente atribuio de regular e fiscalizar as atividades de
telecomunicaes, de energia eltrica e de petrleo, as agncias reguladoras teriam
recebido, tambm, a funo de implementar e proteger a concorrncia ou elas esto
limitadas s competncias prprias do CADE, da SDE (MJ) e da SEAE (MF)?
(ii) Na concomitncia entre deciso da agncia reguladora e deciso do
CADE, qual prevalece?
(iii) O CADE, no exerccio de suas funes de represso s prticas anti-
concorrenciais de controle de atos de concentrao, diante de fato concreto, poderia
rever deciso ou norma expedida pelas agncias reguladoras, no mbito de suas
prerrogativas?
206
5. A experincia nos diversos pases mostra que h dois modelos bsicos para
viabilizar a interface antitruste/regulao: um deles a reunio das funes de
regulao e de defesa da concorrncia em uma nica agncia, como o caso da
Austrlia; outro modelo o da separao das instituies encarregadas dessas
diferentes competncias, como tradicionalmente ocorre nos EUA e,
particularmente, no Brasil.
6. Uma alternativa a de competncias concorrentes em que tanto as autoridades
de defesa da concorrncia quanto as autoridades regulatrias tm competncia
para aplicar sanes antitrustes, bem como para estabelecer normas de
regulao econmica. Outra alternativa a de competncias complementares em
que as agncias reguladoras cuidam exclusivamente das tarefas de regulao
tcnica e econmica, e a autoridade de concorrncia aplica a legislao
antitruste.
7. Se h problema para separao das competncias evidencia-se, de outra parte, a
necessidade de efetiva coordenao na implementao das polticas regulatrias
e antitruste. A cooperao e a coordenao entre os rgos de defesa da
concorrncia e as agncias reguladoras, nesse caso, so vitais para evitar
inconsistncias na implementao das respectivas polticas.
8. Os fatores a serem considerados so: a flexibilidade institucional, a eficincia
operacional e a minimizao do conflito de competncias e do risco de captura.
Se o modelo de competncias concorrentes possibilita maior flexibilidade
institucional, o modelo de competncias complementares apresenta menor
potencial de conflito de jurisdio, uma vez que os papis de cada rgo no se
superpem.
9. O Projeto de Lei n 3.337/04 suplanta a prpria Lei n 8.884/94, definindo que os
rgos de defesa da concorrncia tm a exclusividade pela aplicao dessa Lei.
Pelo projeto de lei, as agncias deixam de zelar pela defesa da concorrncia nos
setores sob regulao, apenas manifestando-se quando solicitadas. Sem dvida,
o novo desenho no contribui para aumentar o grau de cooperao entre as
agncias e os rgos do sistema de defesa da concorrncia. Ao contrrio,
considerando as prprias deficincias desse sistema, o novo arranjo agrava a
desarticulao, com a revogao dos mecanismos jurdicos que tornam as
208
119
Destaque para o notrio Conflito Positivo de Competncia entre o Banco Central do Brasil e o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica, Processo n 00001.006908/2000-25. O cerne da controvrsia cingiu-se
em definir a competncia para analisar e aprovar os atos de concentrao de instituies integrantes do
sistema financeiro nacional, bem como para regular as condies de concorrncia entre instituies
financeiras e aplicar-lhes as penalidades cabveis.
209
como notificao quanto ao teor das decises sobre condutas no exerccio das
atividades reguladas, bem como das decises relativas aos atos de concentrao,
cada qual no seu mbito de competncia.
Caso venha a ser institucionalizada, essa uniformizao ir alterar
disposies conflitantes que, diante da ausncia de planejamento da introduo das
agncias reguladoras na ordem jurdica, acabaram por tolher ou sobrepor
determinadas iniciativas relacionadas aos atos ou situaes de concentrao ou
lesivas livre concorrncia em suas reas de atuao. Esperamos, com isso, que a
otimizao de esforos, a desburocratizao e a anlise sistemtica das diversas
funes destinadas aos referidos rgos proporcionem a criao de uma nova
estrutura jurdica mais condizente com as expectativas da sociedade brasileira.
Encaminhando-nos para finalizao deste tpico, dizemos que a razo de
nos atermos autonomia normativa das agncias remonta histria do Brasil, onde
h registro de burla ao sistema legislativo, por meio da qual o rgo Executivo,
impulsionado pelas elites alavanca processos inovadores, procurando se proteger
do jogo poltico tradicional. o que se denomina de escapismo transitrio ao sistema
poltico.
Todas as leis que instituram agncias reguladoras prescreveram, com
maior ou menor extenso, um regime jurdico prprio para aquele setor de atividade
a ser regulado.
Contudo, o aparato regulatrio, careceu de um verdadeiro regime
regulatrio amplo que explicitasse, claramente, quais os princpios, as metas, as
finalidades e as formas de controle, que iro reger os processos e procedimentos
internos daquele e salvaguardar as garantias de universalidade, modicidade,
transparncia, publicidade, impessoalidade e devido processo legal, tudo isto
analisado de forma sistematizada e harmonizado com as normas constitucionais
vigentes.
O zelo com o limite e extenso da competncia normativa conferida ao
rgo Executivo se traduz tanto na garantia dos direitos fundamentais (individuais e
coletivos) como na efetivao dos fundamentos e objetivos firmados na Constituio
da Repblica que, por meio de regulamentos, decretos, resolues, portarias etc.,
so absorvidos pela sociedade como regimes de verdades.
210
120
Interessante debate travado por preclaros doutrinadores (Maral Justen F, Egon B. Moreira, Alexandre
Santos de Arago, Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Marcos A. Perez, Ronaldo Porto
Macedo Jnior, Jacintho Arruda Cmara e Celso Fernandes Campilongo), registrado no artigo intitulado H
um dficit democrtico nas Agncias Reguladoras, de autoria de F. A. Marques Neto (2004).
211
SNTESE CONCLUSIVA
BIBLIOGRAFIA
ADRI DE ROSA, Renata Porto. Reflexes sobre a funo reguladora das agncias
estatais. Revista de Direito Administrativo. 226:243-250, out./dez. 2001.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed.. So Paulo: Atlas,
2005.
226
HOLMES, Stephen e SUNSTEIN, Cass R.. The cost of rights. New York: Norton,
1999.
KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. 1. ed. brasileira. So Paulo: Martins Fontes,
1985.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21. ed.
revisada e atualizada. So Paulo: Malheiros, 2006.
_____. Poder discricionrio. Revista de Direito Pblico. Vol. 18, n. 76, out./dez.,
1985.
______. Sobre tica e economia. Traduo Laura Teixeira Motta. Reviso Tcnica:
Ricardo Doninelli Mendes. 5. reimpr. So Paulo: Companhia das Letras, 1999.
CONSULTAS ELETRNICAS
http://www.mre.gov.br/getec/webgetec/bde/19/ndice.htm.
INTERVENO E DESENVOLVIMENTO121
TITULO 5
Do Imperador
CAPITULO I
Do Poder Moderador
TITULO 7
Da Administrao e Economia das Provncias.
[...]
CAPITULO II
Das Camaras
Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se
crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das
mesmas Cidades, e Villas.
Art. 168. As Camaras sero electivas, e compostas do numero de Vereadores, que a Lei
designar, e o que obtiver maior numero de votos, ser Presidente.
Art. 169. O exercicio de suas funces municipaes, formao das suas Posturas policiaes,
applicao das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuies, sero
decretadas por uma Lei regulamentar. (...)
121
Fontes: Texto original de todas as Constituies extrados do site da Presidncia da Repblica
(www.presidencia.gov.br) com exceo da Constituio de 1969 (Campanhole, Adriano; Campanhole, Hilton
Lobo. Constituies do Brasil: compilao e atualizao dos textos, notas, reviso e ndices. 13. ed., So
Paulo: Atlas, 1999. Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed.. So Paulo:
Malheiros, 2000.
236
TITULO I
Da Organizao Federal
SEO I
Do Poder Legislativo
CAPTULO IV
Das Atribuies do Congresso
TITULO IV
Da Ordem Econmica e Social
Art 115 - A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da Justia e as
necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existncia digna. Dentro
desses limites, garantida a liberdade econmica. [...]
Art 116 - Por motivo de interesse pblico e autorizada em lei especial, a Unio poder
monopolizar determinada indstria ou atividade econmica, asseguradas as indenizaes,
devidas, conforme o art. 112, n 17, e ressalvados os servios municipalizados ou de
competncia dos Poderes locais.
Art 117 - A lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crdito e
a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito. Igualmente providenciar sobre a
nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo
constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente operam no Pas. [...]
Art 121 - A lei promover o amparo da produo e estabelecer as condies do trabalho,
na cidade e nos campos, tendo em vista a proteo social do trabalhador e os interesses
econmicos do Pas.
[...]
Art 135 - A lei determinar a percentagem de empregados brasileiros que devam ser
mantidos obrigatoriamente nos servios pblicos dados em concesso, e nos
estabelecimentos de determinados ramos de comrcio e indstria.
Art 136 - As empresas concessionrias ou os contratantes, sob qualquer ttulo, de servios
pblicos federais, estaduais ou municipais, devero:
a) constituir as suas administraes com maioria de diretores brasileiros, residentes no
Brasil, ou delegar poderes de gerncia exclusivamente a brasileiros;
237
DISPOSIES TRANSITRIAS
Art 16 - Ser imediatamente elaborado um plano de reconstruo econmica nacional.
DA ORGANIZAO NACIONAL
[...]
Art 8 - A cada Estado caber organizar os servios do seu peculiar interesse e custe-los
com seus prprios recursos.
Pargrafo nico - O Estado que, por trs anos consecutivos, no arrecadar receita suficiente
manuteno dos seus servios, ser transformado em territrio at o restabelecimento de
sua capacidade financeira.
[...]
Art 13 - O Presidente da Repblica, nos perodos de recesso do Parlamento ou de
dissoluo da Cmara dos Deputados, poder, se o exigirem as necessidades do Estado,
expedir decretos-leis sobre as matrias de competncia legislativa da Unio, excetuadas as
seguintes:
[...]
e) instituio de monoplios;
[...]
Art 19 - A lei pode estabelecer que servios de competncia federal sejam de execuo
estadual; neste caso ao Poder Executivo federal caber expedir regulamentos e instrues
que os Estados devam observar na execuo dos servios.
[...]
Art 26 - Os Municpios sero organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em
tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente:
[...]
c) organizao dos servios pblicos de carter local.
[...]
Art 29 - Os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e
administrao de servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado
de personalidade jurdica limitada a seus fins.
Pargrafo nico - Caber aos Estados regular as condies em que tais agrupamentos
podero constituir-se, bem como a forma, de sua administrao.
[...]
238
DO PRESIDENTE DA REPBLICA
Art 73 - O Presidente da Repblica, autoridade suprema do Estado, coordena a atividade
dos rgos representativos, de grau superior, dirige a poltica interna e externa, promove ou
orienta a poltica legislativa de interesse nacional, e superintende a administrao do Pas.
[...]
DA ORDEM ECONMICA
Art 135 - Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do
indivduo, exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a prosperidade
nacional. A interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as
deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da produo, de maneira a evitar
ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies individuais o pensamento
dos interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno no domnio econmico
poder ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto
direta.
V) Constituio de 1946
TTULO I
Da Organizao Federal
CAPTULO I
Disposies Preliminares
Art 145 - A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social,
conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. [...]
Art 146 - A Unio poder, mediante lei especial, intervir no domnio econmico e
monopolizar determinada indstria ou atividade. A interveno ter por base o interesse
pblico e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio.
Art 147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com
observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com
igual oportunidade para todos.
Art 148 - A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as
unies ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza,
que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar
arbitrariamente os lucros.
239
[...]
Art 151 - A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos
federais, estaduais e municipais.
Pargrafo nico - Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios
explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a
justa remunerao do capital, lhes permitam atender as necessidades de melhoramentos e
expanso desses servios. Aplicar-se- a lei s concesses feitas no regime anterior, de
tarifas estipuladas para todo o tempo de durao do contrato.
[...]
TTULO IX
Disposies Gerais
TTULO I
Da Organizao Nacional
CAPTULO I
Disposies Preliminares
CAPTULO II
Da Competncia da Unio
TTULO III
Da Ordem Econmica e Social
Art 157 - A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes
princpios:
I - liberdade de iniciativa;
II - valorizao do trabalho como condio da dignidade humana;
III - funo social da propriedade;
IV - harmonia e solidariedade entre os fatores de produo;
V - desenvolvimento econmico;
VI - represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos mercados, a
eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros. [...]
8 - So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada
indstria ou atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de
segurana nacional, ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficincia
no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias
individuais.
9 - Para atender interveno no domnio econmico, de que trata o pargrafo anterior,
poder a Unio instituir contribuies destinadas ao custeio dos respectivos servios e
encargos, na forma que a lei estabelecer.
10 - A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas,
constitudas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa,
integrem a mesma comunidade scio-econmica, visando realizao de servios de
interesse comum.
11 - A produo de bens suprfluos ser limitada por empresa, proibida a participao de
pessoa fsica em mais de uma empresa ou de uma em outra, nos termos da lei. [...]
Art 160 - A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos
federais, estaduais e municipais, estabelecendo:
I - obrigao de manter servio adequado;
II - tarifas que permitam a justa remunerao do capital, o melhoramento e a expanso dos
servios e assegurem o equilbrio econmico e financeiro do contrato;
III - fiscalizao permanente e reviso peridica das tarifas, ainda que estipuladas em
contrato anterior.
Art 163 - s empresas privadas compete preferencialmente, com o estmulo e apoio do
Estado, organizar e explorar as atividades econmicas.
241
TITULO I
Da Organizao Nacional
Captulo II Da Unio
Art. 8. Compete Unio:
[...]
V planejar e promover o desenvolvimento e a segurana nacionais; [...]
X fiscalizar as operaes de crdito, capitalizao e seguros;
XI estabelecer o plano nacional de viao;
XII manter o servio postal e o Correio Areo Nacional;
XIII organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente a seca
e as inundaes;
XIV estabelecer e executar planos nacionais de educao e de sade, bem como planos
regionais de desenvolvimento;
XV explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso:
a) os servios de telecomunicaes;
b) os servios e instalaes de energia eltrica de qualquer origem ou natureza;
c) a navegao area; e
d) as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras nacionais ou que
transponham os limites de Estado ou Territrio; [...]
Ttulo III
Da Ordem Econmica e Social
Art. 160. A ordem econmica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a
justia social, com base nos seguintes princpios:
I liberdade de iniciativa;
II valorizao do trabalho como condio da dignidade humana;
242
PREMBULO
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:[...];
243
TITULO III
Da Organizao do Estado
CAPTULO II
DA UNIO
[...]
Art. 21. Compete Unio:
[...]
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social;
[...]
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de
telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a
criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
[...]
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento
bsico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; (...)
[...]
TTULO VII
Da Ordem Econmica e Financeira
CAPTULO I
DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA
CAPTULO II
DA POLTICA URBANA
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
[...]
CAPTULO IV
DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
122
Afonso da Silva, Luis Virglio. O proporcional e o razovel. So Paulo: Revista dos Tribunais. Ano 91, v. 798,
abril/2002, p.23-50.
123
Holmes, Stephen e Sunstein, Cass R. . "The Cost of Rights", New York: Norton, 1999.
124
Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental 45, Relator. Ministro Celso de Mello, deciso
monocrtica proferida em 29/04/2004. publicao na Imprensa Oficial em 04/05/04.
125
O tema da proporcionalidade recorrentemente aparece na fundamentao STF, em especial do Ministro
Celso de Mello, quando da anlise de temas sensveis, tais como o direito sade e educao. No tocante
ao direito sade, vale destacar as seguintes decises:
Sobre questes relativas a pacientes com AIDS e destitudos de recursos financeiros, o STF tem reconhecido
o dever constitucional do Poder Pblico de fornecer gratuitamente o medicamento necessrio. Vide RE
125
267612 (Trata-se de recurso extraordinrio, que, interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul, busca
reformar deciso proferida pelo Tribunal de Justia local (fls. 233/242), consubstanciada em acrdo que
reconheceu incumbir, a essa unidade federada, com fundamento no art. 196 da Constituio da Repblica, a
obrigao de fornecer, gratuitamente, aos ora recorridos, medicamentos necessrios ao tratamento da AIDS,
eis que se cuida de pacientes destitudos de recursos financeiros e portadores do vrus HIV). Citados nesse
Recurso jurisprudncia firmada nos Tribunais do Rio Grande do Sul: RE 236.200-RS, Rel. Min. MAURCIO
CORRA - RE 247.900-RS, Rel. Min. MARCO AURLIO; RE 264.269-RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES; RE
242.859-RS, Rel. Min. ILMAR GALVO; RE 232.335-RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO; RE 271.286-RS, Rel.
125
Min. CELSO DE MELLO. Vide, tambm, RE 393175 (Neste Recurso Extraordinrio, Celso de Mello mais
uma vez aborda a questo do dever do Poder Pblico de prestar socorro frente a um direito constitucional
consubstanciado numa poltica pblica constitucional, s que desta vez pessoa carente requer ao Poder
Pblico fornecimento de medicamentos).
246
126 126
Indicamos, ainda, AgReg. RE 410.715-5 (Ao recurso foi negado provimento por se tratar de ajustamento,
com integral fidelidade, aos postulados constitucionais que informam, de um lado, o direito pblico subjetivo
educao e que impem, de outro, ao Poder Pblico, notadamente ao Municpio (CR, art. 211, 2), o dever
248
programticas sobre direitos sociais, nem lhes dado aplicao adequada como princpios-
condio da justia social. A negao de qualquer tipo de obrigao a ser cumprida na base
dos Direitos Fundamentais Sociais tem como conseqncia a renncia de reconhec-los
como verdadeiros direitos. [...] Em geral, est crescendo o grupo daqueles que
consideram os princpios constitucionais e as normas sobre direitos sociais como
fonte de direitos e obrigaes e admitem a interveno do Judicirio em caso de
omisses inconstitucionais. (grifos nossos)
IV Concluses
jurdico-social de viabilizar, em favor das crianas de zero a seis anos de idade(CR, art. 208, IV), o efetivo
126
acesso e atendimento em creches e unidades pr-escolares). O RE 436996 (Na esteira da deciso
anterior, Ministro Celso de Mello repete o entendimento defendido anteriormente no Recurso Extraordinrio
cuja ementa segue: Educao Infantil - Atendimento em Creche - Dever Constitucional do Poder Pblico
(Transcries) RE 436996/SP* RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO EMENTA: CRIANA DE AT SEIS
ANOS DE IDADE. ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PR-ESCOLA. EDUCAO INFANTIL. DIREITO
ASSEGURADO PELO PRPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CR, ART. 208, IV). COMPREENSO
GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL EDUCAO. DEVER JURDICO CUJA EXECUO SE
IMPE AO PODER PBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICPIO (CR, ART. 211, 2). RECURSO
EXTRAORDINRIO CONHECIDO E PROVIDO. Na ADIN 3.324-7, de relatoria do Ministro Marco Aurlio,
julgada em 16/12/2004, em voto do Ministro Gilmar Mendes possvel compreender qual alcance e extenso
do princpio da proporcionalidade, conforme se l do seguinte trecho: (...) A par dessa vinculao aos direitos
fundamentais, o princpio da proporcionalidade alcana as denominadas colises de bens, valores ou
princpios constitucionais. Nesse contexto, as exigncias do princpio da proporcionalidade representam um
mtodo geral para a soluo de conflitos entre princpios, isto , um conflito entre normas que, ao contrrio do
conflito entre regras, resolvido no pela revogao ou reduo teleolgica de uma das normas conflitantes
nem pela explicitao de distinto campo de aplicao entre as normas, mas antes e to-somente pela
ponderao do peso relativo de cada uma das normas em tese aplicveis e aptas a fundamentar decises
em sentidos opostos. (...) na aplicao do princpio da proporcionalidade, se em face do conflito entre dois
bens constitucionais contrapostos, o ato impugnado afigura-se adequado (isto , apto para produzir o
resultado desejado), necessrio (isto , insubstituvel por outro meio menos gravoso e igualmente eficaz) e
proporcional no sentido estrito (ou seja, se estabelece uma relao ponderada entre o grau de restrio de
um princpio e o grau de realizao do princpio contraposto).
Indicamos, tambm, a leitura dos julgados do Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio 410.715-5/SP,
de Relatoria do Ministro Celso de Mello, Deciso: 22/12/2005, Dirio da Justia de 03/03/2006; e Recurso
Extraordinrio 436996, Relator Ministro Celso de Mello, Deciso de 26/10/2005 e Dirio da Justia de
07/11/2005, ambos versam sobre o direito pblico educao e o dever jurdico do ente pblico de viabiliz-
lo.
249
IV.6 Assim que, no se revela absoluta, portanto, a funo institucional e tpica do dos
rgos legislativo e do executivo sendo justificvel a interveno do rgo judicirio para
viabilizar a todos, com fundamento no imperativo tico-jurdico, o acesso aos bens e
eficcia dos direitos sociais, econmicos e culturais, cuja fruio lhes haja sido injustamente
recusada pelo Estado.
IV.7 Frise-se, por necessrio, que em bases excepcionais, poder atribuir-se ao rgo
Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos
poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a
eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura
constitucional, ainda que derivados de clusulas revestidas de contedo programtico.
para produzir o resultado desejado), sua necessidade (insubstituvel por outro meio menos
gravoso e igualmente eficaz) e proprocionalidade no sentido estrito (o estabelecimento de
uma relao ponderada entre o grau de restrio de um princpio e o grau de realizao do
princpio contraposto).
EMENTA Gs liquefeito de petrleo: lei estadual que determina a pesagem de botijes entregues ou
recebidos para substituio a vista do consumidor, com pagamento imediato de eventual diferena a menor:
argio de inconstitucionalidade fundada nos arts. 22, IV e VI (energia e metrologia), 24 e , 25, 2, 238,
alm de violao ao princpio de proporcionalidade e razoabilidade das leis restritivas de direitos:
plausibilidade jurdica da argio que aconselha a suspenso cautelar da lei impugnada, a fim de evitar
danos irreparveis a economia do setor, no caso de vir a declarar-se a inconstitucionalidade: liminar deferida.
A Ao Direita de Inconstitucionalidade ainda est pendente de julgamento, aps os votos dos senhores
Ministros Octavio Gallotti (relator), Nelson Jobim, Maurcio Corra e Ilmar Galvo, julgando procedente a
ao e declarando a inconstitucionalidade da Lei n10.248, de 14 de janeiro de 1993, do Estado do Paran, e
dos votos dos senhores Ministros Marco Aurlio e Celso de Mello, julgando-a improcedente, pediu vista dos
autos o senhor ministro Seplveda Pertence. Plenrio, 18.10.2000. ltimo andamento: Renovado o pedido de
vista do Senhor Ministro Seplveda Pertence, justificadamente, nos termos do 1 do artigo 1 da Resoluo
n 278, de 15 de dezembro de 2003. Presidncia do Senhor Ministro Maurcio Corra. Plenrio, 28.04.2004.
251
III) Anlises:
III.1. A Lei Complementar n 95/88, em especial, os artigos transcritos, prescreve de forma
genrica a elaborao do ato normativo, o qual relacionado tese representa o instrumento
legal que encaminha e anuncia o plano estatal.
III.2. O Decreto destaca com relevncia, inclusive, no Anexo II, a exposio de motivos por
ser instrumento de explicao e justificativa para criao do ato normativo; tem como
composio um projeto e um parecer conclusivo que analisar a constitucionalidade, a
legalidade e a regularidade formal e deve ser elaborado por rgo de assessoramento
jurdico; essa motivao poder ser utilizada como pr-questionamento ante eventual
argio de inconstitucionalidade; de forma sistemtica deve apontar as demais normas do
ordenamento jurdico que sero ratificadas ou revogadas; como regra de substancial
relevncia deve indicar a prvia dotao oramentria, o que hoje torna-se imprescindvel,
em face da lei de responsabilidade fiscal.
III.3. Cabe destaque ao Anexo I que traz um questionrio a ser respondido na elaborao
dos atos normativos.
III.4. Finalmente, o Anexo II, que compe a Exposio de Motivos tem o escopo de
problematizar a situao, soluo ou providncias contidas no ato normativo em anlise,
bem como apresentar as alternativas, custos e justificativas para sua criao. Pela
observao contida no Anexo II, in fine, conclumos que a motivao da exposio traz
lume pressupostos de admissibilidade e regularidade do projeto de ato normativo, cuja
relevncia deve ser ressaltada, vez que sua insuficincia poder acarretar devoluo, ou
seja, no aceitao do prottipo legal.
253
128
Fonte: http://www.presidencia.gov.br/legislao
254
No incio dos anos 70, o Brasil despertou para o mundo das comunicaes.
A comunicao esbarrava na precariedade dos servios oferecidos.
O Estado, sob presso da sociedade, passa a acreditar que chegado o momento de
ingresso na era das telecomunicaes buscando o desenvolvimento de tecnologia j
experimentada em vrias partes do mundo.
Erigida com base no estilo desenvolvimentalista de crescimento econmico, a infra-
estrutura de telecomunicaes instala-se no Pas do milagre econmico, inflao
estvel, exportaes atingindo nveis crescentes, PIB de 10% ao ano.
O sistema de telecomunicaes componente fundamental da estratgia de
integrao nacional a unir os mais remotos pontos do Pas.
O Pas assiste a instalao de troncos de microondas, de cabos submarinos, do
sistema de Discagem Direta a Distancia, da transmisso via satlite. Constri, em
255
Seguindo a tramitao prevista nos artigos 64, caput da Constituio da Repblica e 202 do
Regimento interno da Cmara dos Deputados a matria seguiu para o Senado, cujo voto
que resultou na aprovao considerou que:
O Estado moderno, para o bom desempenho de suas atividades prprias, alm das
formas tradicionais de atuao, pode atribuir a iniciativa privada a execuo de
servios pblicos.
Qualquer que seja a modalidade de outorga, o Estado, como poder concedente,
conserva a prerrogativa da explorao do servio.
O temor atvico de desmantelamento do patrimnio pblico no se fundamenta.
A materializao desse poder se daria de tal forma a exigir das empresas que
explorem servios em reas de alta densidade econmica, contrapartidas de
carter social, com prestao de servios em reas mais carentes.
A previso de criao de um rgo regulador para o setor das
telecomunicaes avulta como mrito inquestionvel da presente proposta.
No existe nenhum obstculo de natureza constitucional (art. 60, 1 e 2 da
Constituio).
256
129
Motivao da Proposta
O Plano de Estabilizao Econmica, que ai esta, constitui marco decisivo na implantao de um novo
modelo para a gesto do Estado.
Um modelo que busca reduzir o papel do Estado-empresrio, dando nfase a sua funo de Estado-Social.
As recentes Propostas de Emendas a Constituio, como a que ora se examina, fazem parte da poltica
governamental de abertura a participao da iniciativa privada em atividades que, constitucionalmente, so
hoje atribudas ao poder pblico.
Ou seja: pretende-se, por fora de uma discusso exaustiva das propostas, modernizar o rol de atribuies
do Estado, conferindo a ele, por meio de dinmica prpria, a enorme responsabilidade de cuidar do
patrimnio coletivo.
257
coerncia nas atuaes estatais. Somente com uma mudana de mentalidade para uma
viso mais consciente e menos imediatista ser possvel concretiza-se os objetivos
fundamentais deste povo. A viso planejada e articulada nas esferas polticas com vistas
aos interesses sociais, econmicos e culturais do povo brasileiro, pode conduzir gesto
estatal eficiente. A criao do rgo regulador com finalidade regulatria (que est alm da
funo regulamentar) prescinde ainda de sua definio.
No caso especifico das telecomunicaes, o cenrio atual mostra evidencias de que a quantidade, a
diversidade e a qualidade dos servios encontram-se aqum da demanda social.
O imprio da chamada sociedade de informao, diferencial eloqente do poderio das naes, alicera-se
nas redes de telecomunicaes, como estrutura mais importante para o desenvolvimento poltico, social e
econmico do mundo atual.
Um dos ltimos basties do estatismo, dentre as grandes economias mundiais, o Brasil almeja, na rea das
telecomunicaes, com a iniciativa ora proposta, retomar a eficincia no setor.
Vale a pena enfatizar.
O Pas ocupa o 42 lugar no mundo em densidade de telefone por 100 habitantes e o 10 na Amrica Latina.
Envergonha saber que somente cerca de 20% das residncias e 50% dos estabelecimentos comerciais
brasileiros possuem telefones.
Choca a dura realidade enfrentada pelo homem do campo na rea de telecomunicaes: 98% das
propriedades rurais no tem acesso a telefonia.
A perversa distribuio de renda no Pas impede o acesso da grande maioria do povo aos servios
telefnicos.
As famlias das classes A e B, com renda superior a 2 mil dlares mensais, dispem de 80% dos telefones.
As classes D e E, que representam 60% das famlias brasileiras, possuem apenas 3% dos telefones.
As famlias da classe C ficam com os restantes 17%.
Esse quadro e agravado pela deficiente oferta de telefones pblicos: o Brasil tem menos de 2 telefones
pblicos por 1000 habitantes bem abaixo dos padres mundiais.
A esmagadora maioria do povo no possui telefone em casa e nem dispe do telefone pblico.
O Brasil mudou. Democratizou-se a sociedade. Os desnveis sociais se intensificaram. A liberdade despertou
o povo para a inconformidade.
A cidadania rejeita vigorosamente esse quadro e exige decises eficazes para revert-lo efetivamente.
258
Nas discusses travadas pela Comisso da Ordem Econmica vrias foram as emendas de
sugesto da redao do caput do artigo, sem, contudo, haver meno expresso
planejamento, at que por autoria do Constituinte Delfim Netto, em 09/08/1987, foi
apresentada a Emenda 00346, na qual consta a expresso planejamento como espcie de
funo do Estado considerado agente normativo e regulador da atividade econmica.
De outra parte, outra Emenda que merece realce a Emenda 16245, apresentada em
13/08/1987, pelo Constituinte Jos Luiz Mais que traz para o caput do artigo no s a idia
do processo de planejamento, como sua vinculao aos planos e oramentos do setor
pblico associado aos objetivos fundamentais de justia social e reduo das desigualdades
interregionais.