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Assinado por CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES em 07/06/2014 19:20:57.629 -0300

EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA - CNI, entidade

sindical de grau superior representativa da indstria brasileira, com sede em Braslia,
DF, SBN - Quadra 1 - Bloco "C" - Edifcio Roberto Simonsen, por seus advogados
(Doc.01), vem, com apoio nos artigos 102, inciso I, alnea "a" e 103, inciso IX da
Constituio Federal e no artigo 2, inciso IX, da Lei n.9.868/99, propor

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
(com pedido de liminar),

tendo por objeto o pargrafo nico do artigo 1 da Lei n 9.492, de 10 de setembro

de 1997, acrescentado pelo artigo 25 da Lei n 12.767, de 27 de dezembro de 2012,
nos termos seguintes:

I - DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A presente Ao Direta de Inconstitucionalidade tem por escopo obter a

declarao de inconstitucionalidade, por vcios formal e material, do dispositivo
normativo impugnado, que ora transcrito:
 Lei n 12.767, de 27 de dezembro de 2012

Art. 25. A Lei n 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar

com as seguintes alteraes:

Art. 1 [...]
Pargrafo nico. Incluem-se entre os ttulos sujeitos a protesto as
certides de dvida ativa da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e das respectivas autarquias e fundaes
pblicas.

II - SNTESE INICIAL

A Lei n 9.492, de 10 de setembro de 1997 regulamenta os servios

concernentes ao protesto de ttulos e outros documentos de dvidas.

Por intermdio da Lei n 12.767, de 27 de dezembro de 2012, publicada

no Dirio Oficial da Unio DOU, de 28 de dezembro de 2012, foi introduzido o acima
transcrito pargrafo nico no artigo 1 da Lei n 9.497/97, o qual veio expressamente
contemplar, no rol dos ttulos sujeitos a protesto, as certides de dvida ativa (CDA) da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das respectivas autarquias e
fundaes pblicas.

relevante ressaltar que a indigitada Lei n 12.767/2012 foi fruto de

converso da Medida Provisria MP n 577/2012, que juntamente com a Medida
Provisria MP n 579/2012, promoveu alteraes nas regras do setor eltrico,
visando reduo do custo da energia eltrica ao consumidor final.

Afigura-se, entretanto, com vcios formal e material de constitucionalidade

o aludido artigo 25 da Lei n 12.767/2012, que introduziu o pargrafo nico ao artigo 1
da Lei n 9.492/1997, como adiante ser articulado.
III - DA LEGITIMAO DA AUTORA: O OBJETO DA AO DE
INCONSTITUCIONALIDADE GUARDA RELAO DE PERTINNCIA COM A ATIVIDADE
DE REPRESENTAO DA CNI

Conforme se demonstrar no curso desta petio, o dispositivo normativo

introduzido na Lei n 9.492/97, pelo artigo 25 da Lei n 12.767/2012, viola diversos
dispositivos da Constituio Federal, devendo, por isso, ser declarado inconstitucional.

Esse dispositivo normativo ora impugnado atinge direitos de todos os

devedores, pessoas naturais e jurdicas, particularmente dos empresrios e sociedades
empresrias industriais representadas pela CNI, que tm dbitos, ou supostos dbitos
e, portanto, passveis de discusso, com os entes tributantes declinados na norma.

Consequentemente, esta Confederao, como entidade de grau superior

com representatividade de mbito nacional, est legitimada propositura da presente
Ao Direta de Inconstitucionalidade, nos termos do artigo 103, inciso IX, da
Constituio Federal.

IV DA INCONSTITUCIONALIDADE POR VCIO FORMAL

Consoante fora acima deduzido, a introduo do pargrafo nico ao artigo

1 da Lei n 9.492/97 foi decorrente do estatudo no artigo 25 da Lei n 12.767/2012,
que foi fruto da converso da Medida Provisria MP n 577/2012.

Nessa converso, foi includa matria estranha quela tratada no corpo

da Medida Provisria originria, a qual se destinava a tratar da extino das
concesses de servio pblico de energia eltrica e a prestao temporria do servio
sobre a interveno para adequao do servio pblico de energia eltrica.

Desse modo, o artigo 25 da lei n 12.767/12, como de resto se pode

considerar todo seu corpo normativo, manifestamente inconstitucional desde o seu
nascimento, porquanto inquinado de insupervel vcio formal, por ofensa ao devido
processo legislativo (CF, artigos 59 e 62), bem como por atentar contra o princpio da
separao dos poderes (CF, artigo 2), por conta de sua explcita falta de sintonia e
pertinncia temtica como tema da Medida Provisria MP n 577/2012.

Nesse sentido j se manifestou essa Suprema Corte, em deciso assim

ementada:

TRIBUNAL DE JUSTIA INSTAURAO DE PROCESSO

LEGISLATIVO VERSANDO A ORGANIZAO E A DIVISO
JUDICIRIAS DO ESTADO INICIATIVA DO RESPECTIVO
PROJETO DE LEI SUJEITA CLUSULA CONSTITUCIONAL DE
RESERVA (CF, ART. 125, 1, IN FINE) OFERECIMENTO E
APROVAO NO CURSO DO PROCESSO LEGISLATIVO, DE
EMENDAS PARLAMENTARES AUMENTO DA DESPESA
ORIGINALMENTE PREVISTA E AUSNCIA DE PERTINNCIA
DESCARACTERIZAO DA PROPOSIO LEGISLATIVA
ORIGINAL, MOTIVADA PELA AMPLIAO DO NMERO DE
COMARCAS, VARAS E CARGOS CONSTANTES DO PROJETO
INICIAL CONFIGURAO, NA ESPCIE, DOS REQUISITOS
PERTINENTES PLAUSIBILIDADE JURDICA E AO PERICULUM IN
MORA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
- O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza
eminentemente constitucional - qualifica-se como prerrogativa de
ordem poltico jurdica inerente ao exerccio da atividade legislativa.
Essa prerrogativa institucional, precisamente por no traduzir corolrio
do poder de iniciar o processo de formao das leis (RTJ 36/382, 385
RTJ 37/113 RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos
membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposies
constitucionalmente sujeitas clusula de reserva de iniciativa (ADI
865/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO), desde que respeitadas as
limitaes estabelecidas na Constituio da Repblica as emendas
parlamentares (a) no importem em aumento da despesa prevista no
projeto de lei, (b) guardem afinidade lgica (relao de pertinncia)
com a proposio original e (c) tratando-se de projetos oramentrios
(CF, art. 165, I, II e III), observem as restries fixadas no art. 166,
3 e 4 da Carta Poltica. Doutrina. Jurisprudncia.
- Inobservncia, no caso, pelos Deputados Estaduais, quando do
oferecimento das emendas parlamentares, de tais restries.
Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Suspenso cautelar da
eficcia do diploma legislativo estadual impugnado neste desse de
fiscalizao normativa abstrata. (O grifo nosso) (Medida Cautelar em
 Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.050-6 Santa Catarina, Relator
Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 21.09.1994).

Portanto, diante da clara ausncia de relao de pertinncia com a

proposio originria, a que necessariamente deve aderir, tem-se por evidenciado o
seu vcio formal de constitucionalidade, pois o poder de emendar do Parlamento
limitado, devendo guardar afinidade lgica com a proposio emanada do Poder
Executivo.

V DA INCONSTITUCIONALIDADE POR VCIO MATERIAL

V.1 O PROTESTO, SUA FINALIDADE E SUA UTILIZAO PELO FISCO.

De plano, v-se que a regra tida por inconstitucional emerge como mais
um artifcio extrajudicial para pressionar os devedores ou supostos devedores do Fisco
a quitar os seus dbitos, apesar de a Fazenda j dispor de meios judiciais especiais e
prprios para esse fim. Mais um superprivilgio criado, sem que o protesto, nesse
caso, constitua elemento necessrio perfectibilizao do ttulo executivo, cuja
constituio vem assegurada, na forma da lei, atravs de um processo administrativo
prprio, ou realize qualquer outra de suas funes conservatrias ou assecuratrias de
direito.

Com efeito, a gnesis do protesto assenta-se na necessidade de se obter

prova de um certo ato negocial que se realizou, reservadamente, entre o devedor e o
credor. Surgiu e evoluiu, portanto, no interesse privado do crdito, com vista a
comprovar, de modo oficial, pblico e solene, a exigncia do cumprimento de
obrigaes cambirias, constituindo-se, em ltima anlise, prova plena (Rubens Requio,
Curso de Direito Comercial, 2 vol., Saraiva, 25 edio, 2008, p. 447).

A finalidade do protesto , pois, a de constituir meio de prova da

apresentao do ttulo de crdito ao devedor para pagamento ou aceite e de que,
apesar da diligncia, no logrou o seu portador ou este ou aquele. O protesto cambirio
destina-se, portanto, a fim especfico: assegurar direito de regresso em face dos
coobrigados cambiais ou conferir fora executiva ao ttulo, suprindo, neste caso, a falta
do aceite (como na hiptese da duplicata, artigo 15, II da Lei n. 5.474/68).

A essa funo clssica somou-se, com o advento do Cdigo Civil de

2002, mais uma: causa interruptiva da prescrio (artigo 202, III).

Alm do protesto comum ou cambial (cambirio), com ele convivia e

convive, no mundo jurdico, o protesto especial ou falimentar, instrumento que tem por
objetivo comprovar a impontualidade do devedor empresrio para fins de requerimento
de sua falncia (artigo 94, I e seu 3, da Lei n. 11.101/2005).

No elastrio trazido pela norma que se extrai do caput do artigo 1 da Lei

n. 9.492/97, passou o protesto a servir tambm para comprovar o inadimplemento de
obrigaes constantes de ttulos de dvida em geral. Surgia, assim, ao lado dos
clssicos protestos cambial e especial, mais uma espcie, espcie essa que se tem
denominado de protesto genrico. Seu escopo central , pois, o de tornar pblica a
impontualidade do devedor no pagamento de ttulos de dvida em geral, acarretando-
lhe abalo de crdito, com o claro propsito de coagi-lo a pagar, finalidade essa que,
secundariamente, j exerciam os protestos comum e falimentar.

Logo se percebe que o protesto da Certido de Dvida Ativa - CDA no

tem qualquer afinidade com os institutos dos protestos comum e falencial. A CDA no
traduz, em seu bojo, figuras de coobrigados e, por outro lado, j tem fora executiva,
derivada da prpria lei, razo pela qual o protesto ser-lhe-ia incuo para uma dessas
finalidades.

Tampouco til seria o fim falimentar, porquanto a iniciativa da Fazenda

Pblica na ao de falncia tem sido repudiada incisivamente pela jurisprudncia
cristalizada no Superior Tribunal de Justia - STJ (por todas, vide deciso da 2 Seo, no
Recurso Especial n. 164.389/MG), por evidente falta de interesse em agir.
 O protesto da CDA s serviria como meio de coao do devedor a pagar,
o chamado "protesto execuo", que, diante do abalo e restrio do crdito do
protestado, funcionaria como elemento de presso. Da no ser nem tica nem
juridicamente justificvel a utilizao deste instrumento pelo Poder Pblico que, como
se disse, j dispe de todo um sistema de proteo e privilgio na cobrana do seu
crdito.

Caracteriza, assim, um abuso a utilizao deste expediente pela Fazenda,

criando mais entrave para os particulares devedores que, ao quitarem ulteriormente o
dbito, teriam que o superar para "limpar o nome" e, assim, obter certido negativa que
os habilite regularmente a realizar transaes.

V.2 - DA INCONSTITUCIONALIDADE DE SUA UTILIZAO PELO FISCO.

Impende de logo anotar que, luz do estatudo no artigo 201 do Cdigo

Tributrio Nacional - CTN, a presuno de liquidez e certeza do crdito tributrio
regularmente inscrito em Dvida Ativa encontra fundamentado no regular processo
administrativo no qual tenha sido aquele crdito apurado.

A liquidez e certeza, fundamentos para a cobrana executiva do crdito

tributrio, independe do protesto ou de qualquer outro ato acessrio. Decorre, repita-se,
de regular processo administrativo.

Da ser peremptrio o artigo 204 do CTN, declarando que a dvida

regularmente inscrita goza de presuno-relativa de certeza e liquidez e tem o efeito de
prova pr-constituda. E a sua cobrana, de forma executiva, se realiza nos moldes da
Lei n 6.830/80, constituindo a CDA ttulo executivo extrajudicial.

No sucede inoportuno sublinhar que a Fazenda desfruta, ainda, de uma

garantia adicional e nica para assegurar a satisfao do seu crdito: o arrolamento de
bens, disciplinado pelos artigos 64 e 64-A da Lei n. 9.532/97. Faculta-se, assim,
autoridade fiscal competente proceder ao arrolamento de bens e direitos do sujeito
passivo sempre que o valor dos crditos tributrios de sua responsabilidade for
superior a trinta por cento do seu patrimnio conhecido o qual, na falta de outros
elementos indicativos, ser considerado como o valor constante de sua ltima
declarao de rendimentos apresentada, a que a Fazenda tem irrestrito e exclusivo
acesso.

E mais, a formao da CDA no segue o parmetro ordinrio que orienta

a formao dos demais ttulos executivos em geral: a manifestao volitiva do devedor.
A CDA deriva de uma obrigao de natureza compulsria, vale dizer, ex lege.

Portanto, o protesto da CDA no se presta a traduzir meio de prova para o

exerccio de direitos, pois no vai assegurar direito de regresso em face de
coobrigados - o que s se verifica em relao aos ttulos cambiais e a maior parte dos
cambiariformes -, nem vai se constituir em requisito para conferir fora executiva ao
ttulo, pois esta j deriva da prpria lei. Muito menos para atestar a impontualidade para
fins falimentares, pois obstado ao Fisco o pedido de falncia do devedor empresrio.

Nem se diga que o protesto da CDA poderia servir de exerccio nova

funo que o Cdigo Civil de 2002 atribuiu ao protesto: o de interromper a prescrio
(artigo 202, III). Por ser a obrigao tributria ex lege, o seu prazo no pode ser
alterado pela mera inrcia do credor. O protesto no aproveitaria o Fisco como
instrumento de interrupo de prescrio, cujo prazo contnuo no se pode interromper
por atos e aes extrajudiciais. Ademais, vale o registro de que o protesto interruptivo
de prescrio o cambial, na direta dico do inciso III, do artigo 202 do Cdigo Civil,
qualidade que o protesto da CDA no tem, sendo ele o protesto genrico anteriormente
referido.
 O protesto tambm no se mostra necessrio constituio em mora do
devedor para fins de fluncia dos juros moratrios, pois sua disciplina j se tem na
regra do artigo 161 do CTN.

Portanto, a utilizao do protesto pela Fazenda teria o nico propsito de

funcionar como meio coativo de cobrana da dvida tributria, procedimento esse que
revela verdadeira sano poltica. Usar o protesto com tal escopo, ento, mera forma
de execuo indireta, margem do devido processo legal, revelia, portanto, do artigo
5, XXXV, da CRFB.

Emerge, assim, o protesto de CDA como claro exemplo de desvio de

finalidade, de uso de meio inadequado e desnecessrio finalidade para a qual o
protesto, em tese, se destina. Revela, em outros termos, a sua utilizao pelo Fisco,
incontroverso abuso de direito, no traduzindo, nem de longe, o meio menos gravoso
para a satisfao da dvida que j goza, como se apontou, de meios prprios para a
sua execuo, com garantias e privilgios suficientes, no traduzindo em qualquer
proveito legal para a Fazenda Pblica, mas sim odioso embarao e constrangimento
para o devedor.

E a jurisprudncia deste Supremo Tribunal Federal tem, h tempos,

reprimido prticas similares, como se depreende dos seguintes verbetes:

Smula 70: inadmissvel a interdio de estabelecimento como meio

coercitivo para cobrana de tributo.

Smula 323: inadmissvel a apreenso de mercadorias como meio

coercitivo para pagamento de tributos.

Smula 547: No lcito autoridade proibir que o contribuinte em dbito

adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfndegas e exera
suas atividades profissionais.

Desse modo, a utilizao de meios indiretos, coercitivos, restritivos de

direitos fundamentais dos cidados-contribuintes, sem guardar qualquer relao com o
tributo, usado como forma oblqua de sua cobrana, margem do devido processo
legal, constitui ferimento direto ao artigo 5, XXXV da CF.

E o protesto da CDA um claro exemplo de desvio de finalidade, de

utilizao de meio inadequado e desnecessrio finalidade a qual esse instituto se
destina, como j se registrou, violando, ademais, o princpio constitucional da
proporcionalidade.

E isso porque no protesto de CDA, como acima j aduzido, no h

compatibilidade entre o meio e o fim, do mesmo modo que a sua desnecessidade
patente, na medida em que, notoriamente, h meios alternativos que podem promover
igualmente o fim sem restringir, na mesma intensidade, os direitos fundamentais do
contribuinte.

Para mais, considerando a restrio s atividades do devedor que o

protesto capaz de provocar, em razo da publicidade de uma suposta impontualidade
no cumprimento da obrigao, geradora, como notrio, de uma restrio do crdito
comercial, o protesto da CDA estaria a afrontar os postulados constitucionais que
visam a assegurar a livre prtica de atividade econmica lcita (pargrafo nico do art.
170 da CRFB) e a liberdade do exerccio profissional (artigo 5, XIII, da CRFB).

Como j se posicionou essa Suprema Corte, por seu Tribunal Pleno, no

julgamento do RE n. 413.782-8, com destaque para o voto do Ministro Celso de Mello,
a imposio, pelo Fisco, de restries de ndole punitiva, quando fundada tal limitao
pela simples inadimplncia do contribuinte, revela-se em desconformidade com as
liberdades pblicas antes referenciadas. E isso se evidencia no protesto da CDA o
qual, ao criar restries ao crdito do contribuinte empresrio, embaraa a sua
atividade, podendo, diante da falta de crdito, lev-lo completa estagnao,
provocando, por via obliqua, a sua falncia.
 E, nesse sentido, essas restries impostas pelo protesto da CDA,
levadas a efeito pelo Poder Pblico, destinadas a compelir o contribuinte inadimplente
a pagar tributos e que culminam, em funo do carter gravoso e indireto de coero
de que se vale o Estado, por potencialmente inviabilizar o crdito comercial do devedor
e, em ltima anlise, a sua prpria atividade econmica lcita, acabam tambm por
negar vigncia aos comandos constitucionais situados nos artigos 170, III e 174.

Com efeito, princpio constitucional incontroverso o da preservao da

empresa, fonte de inmeros dividendos sociais, e papel constitucionalmente deferido
ao Estado pela Lei Maior a sua atuao como incentivador da atividade econmica.
Esse papel traz a ideia do Estado promotor da economia. Configura, como se tem
testemunhado em doutrina, o tradicional fomento, concernente em apoiar, favorecer e
auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaam
necessidades ou convenincias de carter geral (cf. Jos Afonso da Silva, Comentrio
Contextual Constituio, Malheiros Editora, 8 ed., 2012, p.176).

Pois bem, o caso do protesto de CDA, com o escopo de dele extrair a sua
sabida consequncia de restringir o crdito do protestado, podendo inviabilizar, sem o
necessrio crdito (mola a impulsionar o mundo empresarial) a atividade econmica
lcita por ele desempenhada, conspira contrariamente com aqueles fins definidos nos
artigos 174 e 170, III da CF.

No mais, eventual argumento de que o protesto, ainda que com nica

finalidade de cobrana, pode ser promovido pelo credor particular, em nada serve para
arrimar a pretenso da Fazenda. Ao revs, esse um argumento que violaria o
princpio constitucional da isonomia, pois estar-se-ia igualando situaes desiguais.

Como se registrou, ao Fisco j vem deferida toda uma situao peculiar e

exclusiva para a formao e exigibilidade de seu crdito, munindo-o de especiais
instrumentos que o particular no desfruta. Sem falar, por obvio, nos papis que a
Constituio Federal comete ao Estado e no aos particulares, suficientes para moldar
a ao Estatal como incentivadora e promotora da atividade econmica.

VI - SNTESE CONCLUSIVA

Os fundamentos acima deduzidos servem para demonstrar que o

dispositivo normativo do pargrafo nico do artigo 1 da Lei n. 9.492/97, acrescentado
pelo artigo 25 da Lei n. 12.767/2012, a toda evidncia inconstitucional.

Inconstitucionalidade que deriva de vcio de forma por clara ausncia de

sintonia e pertinncia temtica com a Medida Provisria n 577/12, convertida na Lei n
12.767/2012, afrontando o devido processo legislativo, bem como o princpio da
separao dos poderes e, dessa forma, vulnerando os artigos 2, 59 e 62 da CF.

Inconstitucionalidade que decorre, tambm, de vcio material, por afrontar

os artigos 5, incisos XIII e XXXV; 170, inciso III e pargrafo nico; e 174, todos da CF
e, ainda, o princpio constitucional da proporcionalidade, restando incontroverso o nexo
de pertinncia da CNI para a propositura desta ao.

VII - DA MEDIDA CAUTELAR

A tutela jurisdicional cautelar se impe de imediato, pois esto presentes

os requisitos necessrios ao deferimento para a concesso da liminar.

Os vcios de inconstitucionalidade apontados, com clareza, denotam a

existncia do fumus boni iuris.

Quanto ao periculum in mora, milhares de contribuintes ficam expostos

aos nefastos efeitos desse protesto abusivo e inconstitucional, sofrendo indevida e
odiosa sano poltica que os coage ao pagamento de tributos, mesmo os passveis de
discusso, de modo a evitar a restrio do crdito comercial ou de modo a fazer com
que esta venha a cessar, quando j lavrado o protesto.

Dessa forma, o preceito impugnado causa aos devedores do Fisco leso

enorme de dificlima reparao, alm de totalmente desproporcional.

Sobreleva, assim, a urgncia do provimento jurisdicional cautelar, para

imediata suspenso dos efeitos do malsinado dispositivo, a fim de garantir a ulterior
eficcia da deciso.

Desse modo, com base no artigo 170, 1, do Regimento Interno do

Supremo Tribunal Federal, e do artigo 10 da Lei 9.868/99, requer o deferimento liminar
de medida cautelar, no sentido de que seja suspensa a vigncia da norma cuja
inconstitucionalidade ora se argui, at que seja definitivamente julgado o pedido
formulado na presente ao.

VIII - DO PEDIDO

Em face de todo o exposto, distribuda e autuada a presente, a

Confederao Nacional da Indstria - CNI, respeitosamente, requer a essa Excelsa
Corte que, aps concedida a Medida Liminar suspendendo a eficcia do dispositivo
impugnado, sejam solicitadas informaes s Mesas da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, sendo citado o Advogado Geral da Unio e ouvido o Procurador Geral
da Repblica e, afinal, seja julgado em carter definitivo o pedido formulado na
presente ao, a fim de declarar a inconstitucionalidade do pargrafo nico no artigo 1
da Lei n 9.492/1997, com a redao dada pelo artigo 25 da Lei n 12.767/2012,
confirmando a liminar.

A CNI protesta, ademais, pela juntada dos documentos anexos e pela

oportuna juntada de outros que se faam necessrios para a perfeita demonstrao
dos fatos e fundamentos aqui expostos. Protesta, tambm, pela realizao de
sustentao oral, com fundamento no art. 131 do RISTF.

A CNI requer, por ltimo, que as publicaes sejam feitas em nome dos
signatrios abaixo identificados, os quais devero ser intimados no SBN, quadra 1,
bloco C, 13 andar, Braslia/DF.

Atribui-se ao feito o valor de R$ 1.000,00.

E. Deferimento.
Braslia, 6 de junho de 2014

CASSIO AUGUSTO BORGES SRGIO CAMPINHO

OAB/RJ 91.152 E OAB/DF 20.016-A OAB/RJ 55.174 E OAB/DF 20.059-A