UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

CENTRO SCIO-ECONMICO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL
CURSO DE MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

Cleidiane de Oliveira Sena dos Santos

PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL E A INTERVENO

URBANSTICA NO IGARAP TUCUNDUBA EM BELM/PA
1997/2004

Belm
2007
 Cleidiane de Oliveira Sena dos Santos

PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL E A INTERVENO

URBANSTICA NO IGARAP TUCUNDUBA EM BELM/PA 1997/2004

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Servio Social - Curso
de Mestrado em Servio Social da
Universidade Federal do Par, como
requisito parcial para a obteno do ttulo
de Mestre em Servio Social, sob
orientao da Prof Dr Maria Elvira
Rocha de S.

Belm
2007
S2373 Santos, Cleidiane de Oliveira Sena dos
Planejamento urbano no Brasil e a interveno urbanstica no
Igarap Tucunduba em Belm/PA - 1997/2004 / Cleidiane de Oliveira
Sena dos Santos; orientadora, Prof Dr Maria Elvira Rocha de S.
Belm, 2007.
109f.

Dissertao (Mestrado) - Universidade Federal do Par, Centro

Scio-Econmico, Programa de Ps-Graduao em Servio Social,
Belm, 2007.

Planejamento urbano em Belm (PA). I. S, Maria Elvira Rocha de. II.

 Cleidiane de Oliveira Sena dos Santos

PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL E A INTERVENO

URBANSTICA NO IGARAP TUCUNDUBA EM BELM/PA 1997/2004

Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em

Servio Social - Curso de Mestrado em Servio Social da
Universidade Federal do Par, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Mestre em Servio Social.

Defesa: Belm, 30 de agosto de 2007

BANCA EXAMINADORA:

Prof Dr Maria Elvira Rocha de S Orientadora

Prof Dr Maria Jos de Souza Barbosa

Prof Dr Ana Paula de Vidal Bastos

Aos meus pais Carlos e Maria Helena, meu esposo Srgio e meus irmos
Hlido, Hlio e Cleidilane pelo incentivo e apoio prestado.
 AGRADECIMENTOS

A Deus por ter dado luz e fora nos momentos angustiantes.

Aos meus pais pelo incentivo e apoio no sentido de sempre ir atrs dos
objetivos perseguidos e nunca desistir.
Ao meu esposo por ter me acompanhado e ajudado durante o perodo de
realizao do curso.
minha querida e amiga orientadora Maria Elvira pelos livros e materiais
ofertados e pelo incentivo em continuar na carreira acadmica.
minha amiga Maria Marlene pela demonstrao de fora de vontade,
carinho e companheirismo durante a realizao do curso.
Enfim, a todos que de qualquer forma contriburam para a concretizao
deste trabalho.
O urbanismo brasileiro (entendido aqui como planejamento e
regulao urbanstica) no tem comprometimento com a realidade
concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da
cidade, apenas. Podemos dizer que se trata de idias fora do lugar
porque, pretensamente, a ordem se refere a todos os indivduos, de
acordo com os princpios do modernismo ou da racionalidade
burguesa. Mas tambm podemos dizer que as idias esto no lugar
por isso mesmo: porque elas se aplicam a uma parcela da sociedade
reafirmando e reproduzindo desigualdades e privilgios. Para a
cidade ilegal no h planos, nem ordem. Alis ela no conhecida
em suas dimenses e caractersticas. Trata-se de um lugar fora das
idias (MARICATO, 2000, p. 122).
 LISTA DE SIGLAS

BASA - Banco da Amaznia

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional de Habitao
CAIXA - Caixa Econmica Federal
CBB - Comisso dos Bairros de Belm
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
CFM - Conselho de Fiscalizao e Monitoramento
COFIS - Comisso de Fiscalizao e Acompanhamento das Obras
COHAB-PA - Companhia de Habitao do Par
COSANPA - Companhia de Saneamento do Par
CURA - Comunidades Urbanas para Recuperao Acelerada
DABEL - Distrito Administrativo de Belm
DAENT - Distrito Administrativo do Entroncamento
DAGUA - Distrito Administrativo do Guam
DNOS - Departamento Nacional de Obras e Saneamento
EBTU - Empresa Brasileira de Transporte Urbano
FBP - Frente Belm Popular
FDU - Fundo de Desenvolvimento Urbano
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FNTU - Fundo Nacional de Transporte Urbano
FUNPAPA - Fundao Papa Joo XXIII
HBB - Programa Habitar Brasil BID
INCRA - Instituto de Colonizao e Reforma Agrria
MOTUAT - Movimento pela Titulao e Urbanizao do Tucunduba
MNRU - Movimento Nacional pela Reforma Urbana
ONG - Organizao No-Governamental
ONU - Organizao das Naes Unidas
OP - Oramento Participativo
OPEP - Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
PAI - Plano de Ao Imediata
PDA - Plano de Desenvolvimento da Amaznia
PDGB - Plano de Desenvolvimento da Grande Belm
PDL-RDP - Plano de Desenvolvimento Local - Riacho Doce e Pantanal
PEM - Plano de Estruturao Metropolitana
PGC - Programa Grande Carajs
PGU - Programa de Gesto Urbana
PIB - Produto Interno Bruto
PIC - Projetos Integrados de Colonizao
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento Bsico
PMB - Prefeitura Municipal de Belm
PND - Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PRB - Programa de Recuperao das Baixadas de Belm
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
PROSANEAR - Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda
SEDU - Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SEGEP - Secretaria Municipal de Coordenao Geral de Planejamento e Gesto
SEMMA - Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SESAN - Secretaria Municipal de Saneamento
SESP - Fundao Servio Especial de Sade Pblica
SFH - Sistema Financeiro de Habitao
SPVEA - Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
SUDAM - Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
TPC - Trabalho de Participao Comunitria
TRANSCOL - Plano de Transportes Coletivos
UAS - Urbanizao de Assentamentos Subnormais
UEPA - Universidade do Estado do Par
UFPA - Universidade Federal do Par
 LISTA DE FOTOS

01- MORADIA DO TIPO FALAFITA

02- NAVEGABILIDADE NO IGARAP TUCUNDUBA
03- CRIANA NO MEIO DO LIXO
04- REALIZAO DE ASSEMBLIA POPULAR
 LISTA DE TABELAS

01-EVOLUO URBANA EM BELM

02-INDICADORES DE RENDA, POBREZA E DESIGUALDADE EM
BELM 1991-2000
03-SERVIOS BSICOS DE SANEAMENTO EM BELM
04-CONCEPES DO PROJETO TUCUNDUBA
05-EVOLUO DEMOGRFICA NOS BAIRROS DA BACIA DO
TUCUNDUBA
06-PARTICIPAO DAS COMUNIDADES NOS CURSOS DE
QUALIFICAO
 SUMRIO

INTRODUO 15

1. ANTECEDENTES E ATUALIDADE DO PLANEJAMENTO

URBANO NO BRASSIL 18
1.1. ORIENTAES SOBRE O PLANEJAMENTO URBANO
CONSIDERADOTRADICIONALNOBRASIL 22
1.1.1. O Planejamento urbano sob a gide dos planos de melhoramento e
embelezamento 22
1.1.2. O planejamento urbano de vis modernista/funcionalista 25
1.2.INFLEXO NAS METODOLOGIAS DE ELABORAO E
IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL:
ORIENTAES ATUAIS 34
1.2.1. Matriz ou discurso do planejamento estratgico 34
1.2.2. Matriz de planejamento participativo 37

2. CONTEXTUALIZANDO O PROCESSO DE URBANIZAO NO

BRASIL, NA AMAZNIA E EM BELM 45
2.1. HISTRIA DA URBANIZAO CAPITALISTA NO BRASIL E NA
AMAZNIA 45
2.2. ESPECIFICIDADES HISTRICAS, REGIONAIS E LOCAIS DO
PROCESSO DE URBANIZAO EM BELM 58
3. INTERVENO URBANSTICA DA PREFEITURA MUNICIPAL DE
BELM NO IGARAP TUCUNDUBA 1997/2004 70
3.1. EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO URBANO EM BELM COM
NFASE NO PROJETO TUCUNDUBA 71
3.2. O PLANO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NAS REAS RIACHO
DOCE E PANTANAL 82

CONSIDERAES FINAIS 102

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 105

 15

INTRODUO

O planejamento urbano, que tem origem nos pases desenvolvidos, ocorre

no s a partir da interveno estatal, mas resulta de acordos estabelecidos com
empresas privadas (VILLAA, 2004). No caso brasileiro, em meados do sculo
XX, o planejamento urbano comeou a passar por redefinies, visto que esse pas
vivenciou, principalmente no regime militar (1964-1985), um perodo de
planejamento autoritrio e centralizador, que revelava tendncias de priorizao do
processo de acumulao do capital pelas elites dominantes em detrimento da
reproduo da fora de trabalho.
Este modelo de planejamento tecnocrtico, ao final de 1980, deu sinais de
superao, no entanto, ainda mantm seu lugar na academia e em setores
governamentais, j que no existe um modelo condensado para tal substituio, e
sim disputas entre tendncias que buscam a hegemonizao (MARICATO, 2000).
Isso demonstra que o planejamento urbano, em determinado perodo, segundo
Villaa (2004), apresenta abordagens e/ou prticas diversificadas quanto s formas
histricas e aos tipos de discursos e/ou aes do Estado sobre o espao urbano,
que so apresentadas ora como produto ou ora como processo, onde se percebem
conflitos entre concepes, que buscam sua consolidao enquanto matriz ou
referncia de planejamento de cidades.
Tal fato evidencia que o planejamento urbano no Brasil tem sofrido
sucessivas variaes de nomes, formas, contedos e metodologias de elaborao
dos planos, que so tidos como estratgias da classe dominante para renovar o
processo de dominao, compensar a inclinao de enfraquecimento de sua
hegemonia, contribuindo para sua manuteno no poder, assim como, responder s
demandas das classes trabalhadoras.
A presente dissertao, denominada Planejamento urbano no Brasil e a
interveno urbanstica no igarap Tucunduba em Belm/PA 1997/2004,
traz como objeto de estudo a concepo de planejamento do desenvolvimento
 16

urbano norteadora da interveno urbanstica implementada pela Prefeitura

Municipal de Belm (PMB) atravs do Plano de Desenvolvimento Local Riacho
Doce e Pantanal (PDL-RDP) no perodo 1997-2004.
neste contexto que so evidenciadas concepes divergentes de
planejamento urbano no Brasil, que de um lado, do nfase tendncia de vis
participativo, e de outro, explicitam a contraposio e/ou reao ao planejamento
tecnocrtico na sua forma clssica, resultando na vertente modernizante do
planejamento estratgico difundido pelas agncias multilaterais de fomento ao
desenvolvimento. Neste quadro terico-histrico busca-se identificar a concepo
que fundamentou a proposio do plano urbanstico desenvolvido pela Prefeitura
Municipal de Belm nas reas Riacho Doce e Pantanal (igarap Tucunduba)
PDL-RDP , no perodo 1997-2004.
A hiptese de trabalho norteadora desta construo terico-metodolgica
refere-se ao fato do PDL-RDP apresentar potencialidades de construo de novas
foras polticas e sociais necessrias para a efetivao de uma nova concepo de
planejamento do desenvolvimento urbano de vis participativo, mediante a
implementao de mecanismos efetivos de participao dos moradores atendidos,
que no se restringem apenas s etapas do processo de implantao do plano, mas
se alargam para os processos de gesto das polticas pblicas na cidade de Belm.
A obteno dos dados necessrios para a concretizao do presente estudo
se deu com a realizao de pesquisa bibliogrfica, documental e de campo atravs
da realizao de entrevistas com moradores participantes do Conselho de
Fiscalizao e Monitoramento (CFM) do Riacho Doce e Pantanal, com ex-tcnicos
da PMB responsveis por esta interveno e com o Secretrio Municipal de
Saneamento deste perodo. A exposio dos resultados foi dividida em trs partes:
Na primeira, foram analisadas diferentes abordagens que vem caracterizando
o planejamento urbano no Brasil em dois subitens: 1) centrado nas formas
consideradas tradicionais vigentes at 1990; 2) dando nfase s tendncias em
disputa, a partir de 1990, do planejamento de cidades.
 17

Na segunda parte, aborda-se o processo de urbanizao no Brasil ocorrido

desde a colonizao portuguesa no incio do sculo XVI, e como na Amaznia tal
processo foi engendrado, mais especificamente, a partir da dcada de 1950, cujos
reflexos repercutiram na constituio do espao urbano de Belm, fundada em
1616. No processo de formao desta cidade foi levado em considerao os
aspectos histricos e fsico-geogrficos que resultaram na constituio de espaos
segregados, as chamadas baixadas, assim como o papel do Estado e de diferentes
agentes econmicos nas prticas de estruturao do urbano.
Na terceira e ltima parte, foi desenvolvido o registro analtico do
planejamento urbano adotado pelo governo municipal de Belm no perodo de
1997-2004 e suas diretrizes para as aes implementadas no igarap Tucunduba
(Projeto Tucunduba) e, mais especificamente, nas reas Riacho Doce e Pantanal,
objetos da interveno denominada de PDL-RDP. No segundo subitem, buscou-se
identificar a concepo adotada no processo de construo e execuo deste Plano,
apontando tendncias relacionadas ao planejamento urbano participativo.
 18

1. ANTECEDENTES E ATUALIDADE DO PLANEJAMENTO

URBANO NO BRASIL

A partir dos sculos XVIII e XIX, com a Revoluo Industrial e a instalao

das fbricas nas cidades, a sociedade passou a ser essencialmente urbana, medida
que vrias cidades cresceram (em extenso e adensamento populacional),
transformando-se em metrpoles e formando conurbaes. As cidades desta poca,
precisamente as europias, ficaram superlotadas, sujas, barulhentas, com precrias
condies sanitrias. Neste quadro, segundo Topalov (1996), os reformadores
sociais e os primeiros urbanistas, os filantropos e os assistentes sociais comearam
a sugerir aos governos a proposio de planos que visavam a melhoria das
condies de vida nas cidades e a reverso da realidade catica, como: um novo
tipo de zoneamento; casas jardins; construo de reas verdes; e a separao entre
as zonas industriais e residenciais.
Os reformadores sociais visavam solucionar os chamados problemas
urbanos, mediante a elaborao de planos de desenvolvimento urbano, muitos
deles considerados utpicos, na perspectiva da organizao dos espaos da cidade,
seus territrios e suas diversas atividades (Id., 1996). Foi neste contexto que surgiu
o urbanismo.
Segundo Maricato, no caso do Brasil ... o Urbanismo... (entendido como
planejamento e regulao urbanstica) no tem comprometimento com a realidade
concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade apenas...,
entendendo que as aes e/ou intervenes do Estado no espao urbano esto
voltadas historicamente para a dominao poltica e econmica por parte das elites,
o que leva segregao scio-espacial (2000, p.112).
Seguindo essa mesma lgica de pensamento, Souza (2002) entende o
urbanismo como instrumento de dominao e de idealizao da cidade
conformada aos interesses das elites dominantes, o que feito segundo a
necessidade de modernizar a cidade e aplicar-lhe um tipo de zoneamento funcional
s suas atividades, visando a normatizao do espao urbano.
 19

Para Villaa (2004), o conceito dominante de planejamento urbano est

centrado na idia de organizao do espao urbano, segundo determinados
momentos, abordagens e prticas diversificadas que se aperfeioavam medida que
a cidade demandava respostas e solues apropriadas sua realidade. Assim, ao
longo da histria, diferentes formas de planejamento urbano e diferentes tipos de
discursos e/ou aes do Estado sobre o urbano enfatizam certos interesses de
classes ou fraes de classes hegemnicas, que o indicam em determinados
momentos como produto (planos, programas e projetos elaborados) e, em outros,
como processo (concepo e elaborao).
Segundo Lojkine (1997, p.190), a interveno e/ou ao do Estado
capitalista no urbano (neste caso considerando o planejamento urbano), apresenta-
se como a forma mais elaborada, mais desenvolvida, da resposta capitalista
necessidade de socializao das foras produtivas. Para este pensador, as polticas
urbanas implementadas pelo Estado capitalista so tidas como
[...]contratendncias produzidas pelo prprio modo de produo
capitalista para regular, atenuar os efeitos negativos - no nvel do
funcionamento global das formaes sociais - da segregao e da
mutilao capitalistas dos equipamentos urbanos (Ibid., p.191).

Nesta perspectiva, a instalao desses equipamentos pelo poder pblico e a

oferta de servios pelas empresas privadas produz socialmente o espao urbano e
inscreve no territrio processos de concentrao desses equipamentos e servios
geradores de segregao scio-espacial de diferentes fraes das classes
trabalhadoras. O Estado ao ser considerado o agente principal da distribuio
social e espacial dos equipamentos e servios urbanos para diversas classes e
fraes de classes vai refletir de forma ativa as contradies e lutas entre classes
sociais ao agravar as fissuras, as contradies entre segmentos estatais, suportes de
funes sociais contraditrias (Ibid., p.193).
A poltica estatal urbana, longe de suprimir a contradio entre os meios de
reproduo do capital e os meios de reproduo da fora de trabalho, vai exacerb-
la, passando a ser um instrumento de seleo e de dissociao sistemtica dos
 20

diversos tipos de equipamentos urbanos, conforme seu grau de rentabilidade e de

utilidade imediata para o capital, isto , essa poltica produz uma distribuio
segregativa dos equipamentos urbanos de acordo com sua procedncia, seja para
atender necessidades de reproduo do trabalho vivo ou da reproduo do trabalho
cristalizado.
Na cidade capitalista os organismos estatais, nas trs esferas de governo, so
impactados por disputas exacerbadas nos processos de instalao dos
equipamentos e servios necessrios reproduo do capital e da fora de trabalho
e na supresso de entraves ao uso da terra, posto que seja do encargo das instncias
locais os investimentos em tais equipamentos e servios, dos quais a instncia
central quer se desincumbir, a fim de concentrar recursos no financiamento
privilegiado da acumulao do capital.
Sendo assim, aparecem contradies entre essas instncias (local, estadual
e/ou federal) ou segmentos delas quando quaisquer delas procuram reorientar suas
polticas, visando os interesses das classes dominadas que so vtimas da segregao
urbana, em contraposio aos interesses dos que esto vinculados ao grande e
mdio capital. Logo, priorizar uma poltica centrada na reproduo ampliada da
fora de trabalho pode levar determinadas municipalidades a se contraporem
politicamente instncia central e vice-versa (RAMOS e S, 2002).
Esses interesses e conflitos demonstram, conforme analisa Villaa (2004),
que o planejamento urbano brasileiro, ou mais precisamente a interveno do
Estado no desenvolvimento urbano, tem sido utilizado como uma ideologia, ao se
verificar consecutivas mutaes de suas nomenclaturas (de plano de
melhoramentos e embelezamentos para urbanismo, deste para planejamento
urbano e plano diretor, destes dois para plano urbanstico, deste para plano local
integrado e, novamente, plano diretor), formas, contedos e metodologias dos
planos tidos como estratgias da classe dominante para se reproduzir e se manter
no poder.
 21

Nos estudos desenvolvidos por esse autor so verificados trs perodos do

planejamento de cidades no Brasil. Estes perodos e seus respectivos subperodos,
marcam a histria do planejamento urbano no pas, no entanto, vale ressaltar que
apesar de se apresentarem de forma seqencial, o autor entende que os mesmos
no se desenvolveram de modo sucessivo e linear, posto que so verificados
conflitos e/ou disputas entre os modelos de planejamento no sentido de se
tornarem e serem vislumbrados como dominantes ( Id., 2004).
1) do sculo XIX a 1930, o perodo caracterizado por planos de
embelezamento e melhoramentos legatrios do formato urbano monumental que
exaltou a burguesia e extinguiu a forma urbana medieval (ou colonial, no caso
brasileiro);
2) da dcada de 1930 a de 1990, momento em que o planejamento era tido
como tcnica de base cientfica, imprescindvel soluo dos chamados
problemas urbanos, com nfase no zoneamento e na organizao fsico-territorial
das atividades no espao urbano com base em decises centralizadas, sendo a base
interventiva amparada em modelos e concepes europias e norte-americana;
3) da dcada de 1990 aos dias atuais, momento marcado pela reao ao
perodo anterior, que caracterizado como perodo ps-Reforma Urbana, pela
aproximao a uma nova concepo para o urbanismo num contexto, em que so
propostas polticas urbanas democrticas, formas participativas de planejar e gerir a
cidade, afastando-se da concepo modernista e do cientificismo.
Com base nesta periodizao sero desenvolvidos nesta ordem de
apresentao, esses perodos que marcam o planejamento urbano no Brasil,
subdivididos em dois itens: a) formas ou modelos, aqui denominados tradicionais,
detalhados a partir do primeiro e segundo perodos, que vo at 1990 e b) novas
tendncias da forma de se planejar, destacando-se, segundo Vainer (2000) o
chamado planejamento estratgico e, segundo Maricato (2000) o planejamento
participativo, que buscam ganhar espao com a crise do modelo tecnocrtico.
 22

1.1. ORIENTAES SOBRE O PLANEJAMENTO URBANO

CONSIDERADO TRADICIONAL NO BRASIL

1.1.1. O Planejamento urbano sob a gide dos planos de melhoramento e

embelezamento

O primeiro perodo de planejamento urbano considerado no Brasil, segundo

Villaa (2004), vai de 1875 at 1930 e marcado pelos planos de melhoramentos e
embelezamentos, cujas expresses exaltavam a grande burguesia, extinguiam a
forma urbana colonial no pas e sintetizavam o planejamento de origem
renascentista vindo da Frana, o qual teve grande influncia em vrios pases, como
Barcelona, Buenos Aires, Madri, Washington etc.
Em nosso pas a expresso mais freqente era a busca do embelezamento
urbano, no sendo somente utilizada como um discurso, posto que refletia a ao
concreta do Estado, que se dava apenas sob uma parte da cidade ( a cidade formal)
e cujos objetivos eram condizentes com o discurso. Foi a partir desses planos que,
em 1875, nasceu o planejamento urbano lato sensu brasileiro, cujos conceitos-chaves
so o de plano e de conjunto, geral ou global associados ao espao urbano
(Id., 2004).
Esse perodo pode ser dividido em dois subperodos: 1) de 1875 a 1906 que
marca a ascenso dos planos de melhoramentos e embelezamento e 2) de 1906 a
1930 que abrange o declnio desses planos. A ascenso dos planos esteve
diretamente atrelado a hegemonia da classe dominante, a qual apresentava
antecipadamente as suas propostas para atender aos seus interesses urbanos e
levava para discusso, podendo ser atacadas, apoiadas ou contestadas, mas no
ignoradas. O embelezamento urbano era a proposta da classe dominante dessa
poca, acerca de um projeto urbano, sendo muitos executados por diferentes e
sucessivos governos.
Tomando-se como referncia a Provncia do Gro Par (hoje Belm), que no
final do sculo XIX e incio do XX foi reflexo de novas tendncias europias
 23

ligadas ao processo de industrializao, ao desenvolvimento das cincias e das

comunicaes e ao auge do ciclo da borracha (1880-1912), o ento presidente na
poca, Jernimo Coelho (1858), props um plano urbanstico para que as reas em
expanso tivessem um padro regular de ocupao, atravs da abertura de vias e
quarteires, arborizao e pavimentao das ruas, tal como era na rea central.
Contudo, esse plano s foi intensificado durante o governo do Intendente Antnio
Jos de Lemos (1897-1910), que fez com que a cidade passasse por modificaes
urbansticas visando seu embelezamento, o saneamento, entendido como
higienizao de suas reas e o progresso da mesma.
O plano de cidade estabelecido por este Intendente, no incio do sculo
passado (1905), tinha como fundamento o urbanismo de Haussmann (que foi
prefeito de Paris em 1853 na poca do governo de Napoleo), passando a cidade a
ser a pioneira na organizao de um plano de desenvolvimento urbanstico
caracterstico do novo pensamento modernista implantado pela Repblica, em
relao s demais cidades brasileiras (LOBATO, 2005). Esse plano de cidade, com
base em Haussmann, tinha como objetivos:
[...] facilitar a circulao, multiplicando as ligaes entre as diferentes
partes da cidade; assegurar a valorizao dos monumentos, colocando-
os no eixo de uma perspectiva que desse cidade uma imagem de
capital moderna e; fazer desaparecer a imagem da cidade antiga, velha e
insalubre (Ibid., p.14).

Logo, segundo a concepo de urbanismo em Haussmann, a cidade de

Belm seria elevada a um espao burgus, de tal modo que as classes sociais alta e
mdia reservassem para si os melhores espaos (bairros e ruas) da rea central,
expulsando a populao modesta e de baixo poder aquisitivo para as reas
deserdadas, neste caso a periferia da cidade.
Durante o governo lemista, tudo o que era feio e grotesco e representasse
condies de insalubridade, imoralidade e falta de higiene, deveria ser suprimido do
centro da cidade e substitudo por padres de beleza, esteticamente corretos. Esta
tentativa de urbanizao representava nada mais do que o interesse de espelhar o
 24

poderio econmico da elite local da poca, formada por comerciantes, fazendeiros

e seringalistas, bem como as necessidades de se garantir a tais grupos segurana e
acomodao, colocando em prtica a idia positivista de progresso enfatizada pelo
novo regime republicano (SARGES, 2000).
J nesse mesmo perodo, as condies de hegemonia da elite dominante do
sudeste do pas foram dificultadas com os planos do prefeito Francisco Pereira
Passos, no Rio de Janeiro (1903-1906), Raymundo Duprat em So Paulo, em que as
obras de embelezamento foram ofuscadas pela importncia das de infra-estrutura
(saneamento, transportes etc), no necessariamente por causa da falta de recursos,
mas por uma mudana de prioridades, o que marca o incio do declnio desse
primeiro perodo.
Pode-se dizer que no houve uma substituio abrupta das obras de
embelezamento pelas obras de infra-estrutura, pois as intervenes urbanas
destinadas ao consumo coletivo, ou seja, reproduo da fora de trabalho foram
deixadas de lado; relegadas a segundo plano para privilegiar as de infra-estrutura
necessrias a constituio das condies gerais de produo e reproduo do
capital, passando-se assim, da cidade bela para a cidade eficiente; da cidade do
consumo para a cidade da produo capitalista.
Essas transformaes na concepo do planejamento urbano representavam
nada mais do que a necessidade de ajustamento do discurso da classe dominante
realidade de caos urbano, tendo em vista a explicao e/ou justificao de seu
fracasso na ausncia de propostas para soluo dos problemas que se agravavam
nas cidades. O declnio da hegemonia da classe dominante esteve ligado
progressiva perda de sua capacidade de anunciar suas obras com antecedncia, isto
, por meio dos planos, posto que sua atuao no urbano era cada vez mais
contestada, principalmente, pelas demandas das classes populares nos setores em
que tradicionalmente intervinha (imobilirio, sistema virio e transportes) (Id.,
2004).
 25

Com o crescimento dessas demandas populares e sua conseqente

conscientizao social, seria mais difcil a classe dominante propor previamente um
plano, como por exemplo, de destruio de uma rea considerada insalubre
habitada por uma populao pauperizada por uma nova mais elegante; mais
confortvel do ponto de vista do capital. Isso tornou os planos inviveis passando a
serem vistos como mero discurso, visto que no eram elaborados para serem
executados e nem apresentavam propostas para resolver os problemas que se
agravavam nas cidades.
Para substituir esse modelo de planejamento urbano, reformularam-se e se
expandiram os conceitos de global ou geral para abranger a cidade em todos os
seus aspectos e problemas. A proposta de um novo tipo de plano e de uma nova
concepo (o plano diretor e o urbanismo multidisciplinares) surgir a partir de
1930, sob a gide da burguesia urbana industrial, com os planos Agache no Rio de
Janeiro e Prestes Maia em So Paulo, substituindo os de melhoramento e
embelezamento que continuavam decaindo (Id., 2004). Este o marco inicial do
segundo perodo da histria do planejamento no pas, marcado pela inconseqncia
e inutilidade da maioria dos planos, pois escondiam a direo tomada pelas obras e
pelos investimentos que obedeciam a objetivos no explcitos.
Dada a impossibilidade de ignorar os problemas sociais urbanos e de dedicar
o fundo pblico somente s obras de interesse do grande capital, principalmente do
sistema virio, o plano ficava reduzido ao mero discurso, que ocultava em vez de
divulgar os seus reais objetivos, levando progressivamente ao desprestgio e
constantes modificaes de suas denominaes.

1.1.2. O planejamento urbano de vis modernista/funcionalista

Conforme analisa Villaa (2004), aes e/ou intervenes desenvolvidas na

esfera do planejamento urbano no Brasil, a partir dos anos de 1930 e 1940, foram
chamadas de Urbanismo ou Planos de Urbanismo, sendo definidos de forma
variada como: conjunto de tcnicas e/ou discursos concernentes ao estatal
 26

sobre a cidade. Esse segundo perodo, de 1930 at meados de 1990, foi marcado
pelo plano intelectual, de base cientfica e tecnicamente correto, ao contrrio do
plano-discurso que no se preocupava com a operacionalizao ou exeqibilidade.
Segundo Maricato (2000), essa concepo, importada dos pases centrais,
definidora de padres holsticos de uso e ocupao do solo e est amparada na
centralidade e racionalidade do Estado (para assegurar o equilbrio e o
desenvolvimento econmico e social e tambm para evitar as disfunes do
mercado, como o desemprego). Num mercado de massa foi aplicado somente
cidade formal ou legal, o que contribuiu no s para ocultar a cidade real como
para a formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo e para uma
modernizao incompleta ou excludente das cidades brasileiras. Esta concepo foi
herdada do positivismo, da crena no progresso linear, no discurso universal e no
enfoque holstico, assim como teve influncia keynesiana e fordista (onde havia
convivncia entre o grande capital, o Estado e o trabalho), ganhando especificidade
nos chamados anos dourados do welfare state (1945-1975).
O perodo que marca o planejamento modernista, segundo Villaa (2004),
pode ser dividido em trs subperodos: 1) de 1930 a 1965 do Urbanismo e do Plano
Diretor; 2) de 1965 a 1971 com os Superplanos e 3) de 1971 a 1992 com o Plano sem Mapa.
Com a divulgao dos planos Agache e Prestes Maia, em 1930, nas maiores
cidades brasileiras (Rio e So Paulo, respectivamente), houve uma mudana de
prioridades a partir do destaque para as obras de infra-estrutura, principalmente de
saneamento e de transportes, mesmo que o apelo pelo embelezamento ainda
continuasse presente, neste caso no sistema virio.
O Plano Agache, considerado pioneiro e moderno num mau sentido,
assinalava para um futuro nebuloso, prenunciando os superplanos da dcada de
1960 e incio de 1970, elaborados por tcnicos externos no pertencentes aos
quadros governamentais, seguindo os pressupostos de que os problemas urbanos
poderiam ser solucionados pela cincia e pela tcnica. Logo, pode-se dizer que o
Plano Agache foi considerado o primeiro dos superplanos e o Prestes Maia o
 27

ltimo dos planos de melhoramento e embelezamento. O Plano de Conjunto

elaborado por este ltimo, mas denominado por ele de estudo, representou uma
sntese do chamado pensamento urbanstico paulista da poca, visto que abrangia o
sistema de transportes, a legislao urbanstica, o embelezamento urbano, a
habitao popular, os parques etc.
Na dcada de 1940, seguindo essas duas experincias, outras cidades como
Salvador, Recife, Porto Alegre e tambm Belm passaram a produzir seus
respectivos planos urbansticos. Todavia, esses planos no foram atualizados a
medida em que entraram em processo de esgotamento, ou seja, estudos eram
feitos, porm no publicados e assumidos pelos governantes, visto que no saam
de seus gabinetes, o que demonstra que nesse subperodo quase nada foi proposto
pela classe dominante sociedade e nada foi assumido pelas administraes
municipais.
O subperodo de 1930 a 1965 foi marcado pela passagem do planejamento
que era implementado (ou executado) para o planejamento discurso, ou seja, pelos
superplanos tecnocratas que eram encomendados, mas no assumidos pelos
governantes, constituindo-se nos chamados planos-discursos. Estes superplanos
(caracterizado pelo planejamento integrado) se contrapunham lgica do
planejamento at ento desenvolvido (planos de obras de remodelao urbana),
pois consideravam que a cidade no poderia ser encarada somente em seus
aspectos fsicos, ou seja, de engenharia e arquitetura.
A cidade deveria ser vista como um organismo econmico e social dirigida
por um aparato poltico-institucional, em que os planos deveriam ser integrados,
tanto de forma interdisciplinar como espacialmente, a fim de se resolver os
problemas urbanos. Esta contraposio ao determinismo fsico dos planos
antecessores era to ideolgica pois repassava a falsa idia de que havia planos
que foram executados, mas que fracassaram , quanto a soluo apresentada; o
superplano proposto servia de fundamento intelectual para novamente se mudar a
nomenclatura e o tipo de plano.
 28

Na tica dos superplanos as idias de globalidade, sofisticao tcnica e

interdisciplinaridade do planejamento atingiro o apogeu, manifestando-se,
contudo, atravs do distanciamento entre os planos e as possibilidades de
implementao pela administrao municipal, posto que tais planos passaram a ser
elaborados fora da administrao municipal. Agentes ou rgos externos eram
contratados para elaborar os planos colocando uma srie de recomendaes,
clculos, padres tcnicos e modelos a serem seguidos, bem como leis que
deveriam ser assimilados pelos rgos pblicos, o que demandava tempo e
dificultava a aprovao e a execuo dos mesmos.
Foi emblemtica a contratao, em 1965, pelo governador Carlos Lacerda,
do urbanista grego Constantin Doxiadis para a elaborao do Plano do Estado da
Guanabara, o qual foi entregue ao governo redigido em lngua inglesa, mostrando
que o mesmo no era para ser executado. A isso tambm se somavam os conflitos
ou discordncias geradas a respeito dos planos em virtude da setorializao e/ou
especializao da administrao pblica, pois quanto mais abrangentes fossem tais
planos, reduzidas eram as probabilidades de se tornarem instrumentos apropriados
para a integrao e coordenao das atuaes devido a crescente multiplicao e
especializao dos rgos pblicos.
Quanto maior a complexidade e a abrangncia dos planos, mais variados
seriam os problemas sociais que abordariam e que envolveriam, dificultando sua
aplicao e concretizao. Portanto, diferentemente da tica dos planos que
marcaram a fase anterior, materializado no pensamento dominante em consecutivas
administraes (municipais ou estaduais), os superplanos eram exemplos da mais
pura tecnocracia, visto que eram elaborados por especialistas de escritrios
privados, nacionais e internacionais.
Diferentemente destes superplanos, caracterizados pela complexidade, pelo
rebuscamento tcnico e pela sofisticao intelectual, no incio dos anos de 1970 at
1990, ocorreu a passagem para o Plano Sem Mapa (ou inconseqente) marcado pela
simplicidade e pela generalidade, elaborados por tcnicos governamentais, com
 29

reduzidos ou sem diagnsticos tcnicos. Esse novo tipo de plano elencava

objetivos, polticas e diretrizes gerais com as melhores intenes, dispensando os
diagnsticos, estatsticas e quantidades de mapas como forma de suprimir e/ou
ocultar discrepncias e conflitos, englobando as mais variadas propostas, quer de
competncia governamental ou no, estando associadas idia de posterior
detalhamento, que por sinal no era para ocorrer. Logo, estes planos surgiram para
anunciar como seriam os planos quando viessem a ser realizados, podendo ser
considerados como um novo mecanismo inventado e empregado por fraes da
classe dominante como forma de demonstrar a preocupao com o aprimoramento
do planejamento e com a incluso de medidas de interesse da populao.
Segundo Villaa (2004), a partir do Golpe Militar de 1964 teve incio uma
fase centrada na idia do planejamento do desenvolvimento, em que proliferaram
planos de domnio nacional, regional e local (urbano-rural) como uma das respostas
s demandas por investimentos em infra-estrutura. Todavia, por redundarem em
processos de acumulao do capital e terem um carter tecnocrtico e autoritrio
no atendiam s demandas das diversas fraes da classe trabalhadora.
Os governos que se sucederam a partir de 1964 at meados da dcada de
1980 investiram maciamente em uma forma de planejamento de carter tcnico e
autoritrio com vistas a oferecer condies de reproduo ampliada do grande
capital. Com base nessa matriz tcnica e poltica, o governo federal buscou
transmitir mquina burocrtica estatal uma racionalidade econmico-
administrativa de cunho empresarial, transformando os rgos da denominada
administrao indireta em agncias empresariais capazes de se auto-sustentarem,
sem criar nus para os cofres pblicos.
Nesse perodo, os governos militares, mais especificamente o caso do
general Garrastazu Mdici (1969-1974) buscaram criar um clima de xito em torno
da idia de que o pas era prspero e tranqilo, um pas mgico que at o final do
sculo XX garantiria o seu ingresso no mundo desenvolvido como grande potncia.
Esta previso permeava o programa econmico do governo conhecido como I
 30

Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) de 1971-1974, tido como uma

espcie de meta-sntese da ideologia militar e fazia parte dos objetivos da Doutrina
de Segurana Nacional, que tinha como lemas Desenvolvimento com Segurana
e Integrao Nacional (GUIMARES, 1995).
A doutrina de segurana nacional constitua o conceito chave da ideologia
geopoltica divulgada no pas pelo general-gegrafo Golbery do Couto e Silva (que
influenciou a doutrina da Escola Superior de Guerra no ps-1964). Tal conceito
teve a facilidade de ser interligado ideologia do nacional-desenvolvimentismo
alargada com o apoio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
(CEPAL) no final de 1940 com a industrializao tardia (HABERT, 1996).
A referida doutrina significava o desenvolvimento da economia, a
manuteno do pas no perfil do mundo ocidental capitalista e o estabelecimento
de uma guerra permanente e total a subverso comunista internacional e seus
agentes internos. Dito em outros termos, a doutrina de segurana nacional teve por
finalidade defender o progresso (modernizao) da industrializao, mesmo
utilizando uma prtica que contrariava todo o discurso nacionalista, visto que
internacionalizou parte do parque industrial brasileiro e ampliou a abertura do
mercado interno para produtos e capitais externos. Teve tambm por finalidade
defender o espao nacional, a partir da legitimao da forte represso da oposio
interna contra o regime (Id., 1996).
Esse iderio geopoltico foi utilizado tanto pelo Brasil, como pelos demais
regimes militares da Amrica Latina, para alegar a defesa do espao supostamente
nacional; justificar a ocupao dos espaos vazios do Estado nacional, como a
Amaznia, e/ou para assustar o Estado vizinho de modo belicista.
Nos anos de 1960, o desenvolvimento da regio amaznica teve como
principal agente indutor o Estado Nacional, mediante planos e polticas de
desenvolvimento, que guardava uma funcionalidade ao padro de acumulao em
vigor no pas e aos interesses do grande capital nacional e internacional. Segundo
Guimares (1995), no governo autoritrio o plano regional perdeu importncia
 31

como fonte autnoma de poder, ou seja, na regio amaznica foram

desconsideradas quaisquer perspectivas de desenvolvimento autnomo ou
soberano, passando o governo federal a centralizar e dirigir todas as diretrizes de
desenvolvimento futuro da regio.
J, a partir dos anos de 1970, ensaiou-se o estabelecimento de uma poltica
urbana na histria do pas com II PND (1975-1979) que instituiu diretrizes para
uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), cuja responsabilidade
era da Secretaria de Articulao entre Estados e do Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU) (que administrava o Fundo de Financiamento ao
Planejamento). Estes rgos foram substitudos pela Comisso Nacional de Poltica
Urbana e Regies Metropolitanas, gerenciadora do Fundo de Desenvolvimento
Urbano (FDU) e do Fundo Nacional de Transporte Urbano (FNTU), transferido,
mais tarde, para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU).
Nesse momento, o planejamento urbano mesmo marcado por exacerbada
ineficcia conseguiu um amplo prestgio, pois ocasionou a propagao de rgos
pblicos municipais de planejamento e escolas de arquitetura devido o mercado de
trabalho oferecer oportunidades de emprego nesta rea, assim como os planos
diretores se multiplicavam, mesmo sem garantir um rumo apropriado para o
crescimento das cidades, sendo vrios desses planos engavetados. Havia o
desenvolvimento de todo um apelo por parte da elite dominante entorno da
confeco dos planos; apelo este que para Villaa (2005) no era mais do que uma
farsa ao contribuir para desacredita-los e desmoraliza-los e, contraditoriamente,
ajudar na sustentao de sua imagem de salvao tecnocrtica.
Ainda para este autor, esse apelo tambm contribua para mostrar que,
[...] os planos no... [eram] elaborados para serem levados a srio. ...[Eram]
cortina de fumaa para tentar ocultar o fracasso da classe dominante em
resolver os problemas urbanos. Os planos... [eram] uma clara manifestao da
fora da ideologia da tecnocracia que ainda perdura entre ns (Id., p.21).
 32

Ainda nos anos de 1970, a marca tecnocrtica e autoritria desse modelo de

planejamento se fez presente nos rgos criados em 1964 para dirigir a poltica
urbana como: O Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e o Banco Nacional de
Habitao (BNH), que foram responsveis pela maior construo de moradias que
o pas conheceu nas cidades. Com relao ao saneamento, o modelo centralizador
do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANASA) pautava a permisso de
servios municipais de saneamento para companhias estaduais e o governo federal
no hesitava em favorecer emprstimos habitacionais para este fim.
O BNH era responsvel pela poltica urbana nacional de cunho
centralizador, tendo como preferncia o atendimento das camadas mdias da
populao - e aos modelos baseados em planos e/ou programas
fragmentados/descontinuados desenvolvidos por ministrios e/ou secretarias com
a extino daquele rgo1. A atuao do BNH foi criticada pela produo de
conjuntos habitacionais populares fora do tecido urbano, fazendo com que a
populao neles residentes vivesse segregada e isolada.
Este modelo institucional no enfatizava o debate sobre a questo urbana na
agenda poltica nacional e nem a interlocuo com a sociedade. Tal fator repercutiu
para o no favorecimento do desempenho dos governos locais e da participao
dos atores sociais na formulao e execuo de polticas pblicas dirigidas para a
cidade. Essa ausncia do debate sobre o urbano colaborou para dificultar a

1
A crise da chamada dcada perdida (1980) impactou o crescimento dos setores produtivos
ligados habitao e ao saneamento. Com a extino do BNH em 1986 a responsabilidade pela
poltica urbana foi assumida por diversos ministrios e secretarias, que criaram programas
fragmentados e descontinuados, que produziam informaes assistemticas sobre a questo
urbana, como: o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente institudo no ano de
1985 e que em 1987 se converteu no Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente,
subordinado a Caixa Econmica Federal (CAIXA); o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar
Social criado no ano de 1988; o Ministrio da Ao Social (que atrela a poltica de habitao s
polticas de ao social) institudo em 1990 e a Secretaria de Poltica Urbana criada em 1995,
subordinada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, que foi transformada em Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU). Com a fragilidade deste ltimo e das restries
oramentrias do governo federal para o setor pblico, conforme orientao do Fundo
Monetrio Internacional (FMI), a CAIXA assume a gesto rir os rumos da poltica urbana, por
ser o agente operador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), tido como a maior
fonte de recursos para o financiamento pblico da habitao e do saneamento.
 33

integrao das polticas urbanas de cunho nacional e tambm para o

desenvolvimento de estratgias que tendessem diminuio das desigualdades
regionais e urbanas. A carga deste processo foi adotada pelos governos locais que
tiveram que enfrentar presses da populao atravs da realizao de programas
que atendessem s necessidades sociais.
Portanto, pode-se dizer que o perodo que se inicia em 1875 at os anos de
1990, no qual proliferaram pressupostos de duas concepes de planejamento, que
aqui se chama de orientaes tradicionais do planejamento urbano, apresenta uma
ideologia de origem iluminista e positivista, importada de pases centrais como
Frana e Estados Unidos. O planejamento teve como base terico-metodolgica
uma concepo segundo a qual a cidade definida como um sistema, sendo,
portanto abordada como um todo e tida como expresso de uma racionalidade
globalizante que torna possvel a articulao de mltiplas aes dos agentes que
participam do processo urbano (CORRA, 1989).
No caso da concepo do planejamento urbano modernista, cuja prtica no
era efetiva, pois parte do plano podia ser cumprido ou ento aplicado somente a
uma parte da cidade, foi amparada pela ideologia da supremacia do conhecimento
tcnico e cientfico como orientao de ao estatal, isto , pela ideologia da
tecnocracia. Com a crise dessa concepo emergem tendncias, que, de um lado,
prioriza a reproduo do capital por ser poltica e economicamente subordinada s
organizaes internacionais como FMI, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), entre outros e, de outro, que busca representar os
interesses da classe ou fraes da classe trabalhadora, o que ser apresentado na
prximo sub-item a partir das reflexes acumuladas por Vainer (2000) e
Maricato(2000) e Villaa (2004), respectivamente, entre outros.
 34

1.2.INFLEXO NAS METODOLOGIAS DE ELABORAO E

IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL:
TENDNCIAS ATUAIS

Com o iderio neoliberal que acompanha a reestruturao produtiva desde o

final do sculo XX, as orientaes do planejamento modernista que marcaram este
sculo, passaram a ser desmontadas, isto , entraram em crise preparando ambiente
para sua substituio (MARICATO, 2000). Contudo, ainda no deixou o seu lugar
vago nas academias e nos setores governamentais, mesmo estando desprestigiado,
visto que ainda no h um modelo em condies de consenso, necessrio para tal
substituio (Id., 2000), mas se verifica disputas entre tendncias com o intuito de
se consolidar como hegemnicas. Partindo disso, apresentam-se duas tendncias
que buscam se hegemonizar no atual contexto em que idias neoliberais de
flexibilizao e de desregulamentao so latentes.

1.2.1. A matriz ou discurso do planejamento estratgico

O denominado modelo de planejamento estratgico que vem sendo

difundido na Amrica Latina e no Brasil teve incio, a partir da dcada de 1990, por
ocasio das experincias de renovao pelas quais passaram a cidade de Barcelona
em virtude das Olimpadas de 1992, pela ao conjugada de distintas agncias
multilaterais (BID, FMI) e de consultores internacionais, principalmente, os ditos
urbanistas catales. Este modelo inspirado em conceitos empresariais e em
tcnicas originrias do planejamento empresarial, que devem ser seguidos pelos
governos, sobretudo os locais.
O discurso que fundamenta esse modelo de planejamento, segundo Vainer
(2000), estruturado a partir da paradoxal articulao entre trs analogias
constitutivas, que so: a cidade uma mercadoria; uma empresa; e uma ptria.
o sentido e eficcia dessas trs analogias que levam a um projeto de cidade, o qual
alude para uma direta e imediata apropriao da mesma por interesses empresariais
globalizados. Os representantes desse modelo de planejamento difundem o
 35

discurso de que sua adoo a nica forma eficaz para se fazer frente s novas
condies e/ou desafios impostos s cidades e aos governos locais pelo processo
de globalizao.
De acordo com a primeira analogia a cidade no deve ser tida como qualquer
mercadoria, e sim, como uma mercadoria de luxo, reservada compra por um
determinado grupo da elite ligada ao capital internacional, que so usurios
solvveis. A cidade passa a ser transformada em uma coisa para ser vendida e
comprada, em cidade-objeto, cidade-mercadoria (de luxo).
Na segunda, a cidade aparece como sujeito sinttico ou lgico, que sai da
forma passiva de objeto para ganhar uma nova identidade: passa a ser uma empresa
competitiva que busca atrair investimentos e novas tecnologias. Essa analogia
estabelece a condio da possibilidade de adaptao do planejamento estratgico da
empresa privada (enquanto unidade de gesto e negcios) para o espao urbano
(pblico).
A cidade vista como empresa concebida e instaurada como um agente/ator
econmico que toma decises e opera a partir das informaes e expectativas
suscitadas no e pelo mercado e que encontra neste mercado o modelo de
planejamento e de execuo de suas aes. Nesta perspectiva, ela forada a ser
realista, a aderir s tendncias do mercado e a no produzir planos utpicos, mas
sim estratgicos.
Todavia, essa analogia no se esgota numa proposta meramente
administrativa, gerencial ou operacional, visto que o conjunto da cidade e do
poder pblico local que passa a ser redefinido, acometido de novos significados, a
partir da transformao da cidade em sujeito/ator econmico. O fato que expressa
tal redefinio a negao radical da cidade enquanto espao poltico - a polis -, j
que no se nomeiam dirigentes, no se discutem objetivos e nem h momentos ou
condies de reflexo sobre valores, filosofias ou utopias. A despolitizao
planejada e a - crtica parte das garantias proporcionadas aos agentes privados.
 36

Na terceira e ltima analogia pregado o patriotismo de cidade, cuja

promoo sistemtica e planejada engendrar uma cidade unificada, caracterizada
por apresentar um governo forte, personalizado, estvel, apoltico e carismtico,
capaz de apregoar uma vontade unitria para manter a coeso interna, a fim de se
confrontar s outras cidades.
Segundo esta concepo, o planejamento estratgico urbano deslanchou um
projeto de supresso do domnio poltico local, transfigurado num espao de
realizao de um projeto empresarial representado por um lder personalizado e
carismtico. Todas as reinvidicaes e/ou lutas pelo poder (auto-governo)
propostas pelas comunidades e/ou coletividades locais so consumadas pela
abdicao em prol dos lderes carismticos que difundem o projeto empresarial.
Logo, prticas ou discursos em torno da participao popular, segundo essa
lgica, so entendidos por Souza (1990) como processos de dominao ou, at
mesmo, processos de contraparticipao, visto que ocasionam ou provocam nos
habitantes das cidades predisposio para
_ consentimento e aquisio de novas atitudes de aceitao para com os
valores de modernidade da sociedade em detrimento dos prprios
valores, preocupaes e interesses;
_ angstia e sentimento de culpa em virtude de expectativa de
defasagem existente entre ela prpria e o seu meio social;
_ absoro de hbitos e costumes que o mercado de consumo vai
criando, apesar de as condies sociais permanecerem as mesmas (Ibid.,
p.81)

Segundo ainda essa autora, a participao aparece como fenmeno capaz de

estimular e suscitar a ateno e a ao das camadas populares na consecuo das
polticas e propostas de desenvolvimento econmico (Id., p.80), visto que a
grande preocupao do capital com a manuteno da ordem social, e
consequentemente, com o desenvolvimento econmico. Logo, incitar a
participao dos citadinos se traduz em aes como:
_trabalhar os motivos individuais da populao atravs de recursos
psicossociais;
_trabalhar a realidade cultural da populao atravs da introduo de
novos valores e padres de comportamentos (Ibid., p.80).
 37

Sendo assim, a competio entre as cidades que permite a adaptao do

modelo estratgico das empresas para o conjunto urbano, assim como aprova a
venda das cidades, o uso do marketing urbano, a unificao autoritria e
despolitizada dos citadinos e a formao do chamado patriotismo cvico. Nesta
lgica os gestores urbanos precisam implementar polticas de infra-estrutura e
servios urbanos bsicos, cuja inviabilizao pode ocasionar prejuzos a atividade
econmica, diminuindo assim, a competitividade e atratividade das cidades para
com as empresas mais exigentes e dinmicas. Ainda, faz-se necessrio que os
gestores aprimorem a sua capacidade administrativa, tornando-a mais moderna e
eficiente tendo em vista a elaborao de um plano estratgico que promova a
imagem da cidade com objetivos, programas e tarefas nitidamente definidas.

1.2.2. A matriz de planejamento participativo

Para Maricato(2000), a mudana de rumo do crescimento das cidades implica

que se mude os rumos das relaes sociais de produo. Logo, a construo de um
nova concepo do planejamento urbano supe a luta por uma nova sociedade.
neste contexto de lutas sociais que se d o crescimento e a mobilizao dos
movimentos populares estimulados pelas possibilidades de influenciar na
elaborao da Constituio de 1988, a partir da retomada do iderio da Reforma
Urbana2, em meados de 1980, que passou a incorporar o acmulo terico sobre a
questo urbana, visibilizando o avano poltico destes movimentos em torno da
luta pela democratizao da gesto municipal.

2
O apontamento do urbano como uma das expresses da questo social d-se no incio da
dcada de 1960, a partir da defesa do iderio da Reforma Urbana, em um contexto
desenvolvimentista, caracterizado pelo imperativo da implementao de reformas de base, que
almejavam a expanso do mercado interno e a melhoria das condies de vida da populao
brasileira. O encontro de profissionais da rea urbana, no Hotel Quitandinha, em Petrpolis, Rio
de Janeiro,em 1963, foi o primeiro ato histrico em defesa dessa bandeira, que foi em seguida
paralisada pelo golpe militar de 1964 que interrompeu o processo de reformas, mas no eliminou
seus personagens e a memria dos novos atores que surgiram no perodo da redemocratizao do
pas (SILVA; SILVA, 2005).
 38

Estas questes alimentaram os debates e as formulaes do Movimento

Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), formados por profissionais e
movimentos sociais, que surgiu no decorrer do processo constituinte almejando
incluir no texto constitucional os temas referentes gesto municipal, ao
planejamento e poltica urbana.
De acordo com anlises realizadas sobre a gesto das cidades brasileiras, a
Constituio de 1988 tida como um marco importante na histria poltica do pas
no que diz respeito ao papel desempenhado pelos governos municipais na
conduo e implementao de polticas pblicas, pois at ento a gesto pblica era
baseada na concentrao do poder decisrio e executivo na esfera federal, ficando
estados e municpios com atribuies e competncias residuais e locais.
Esse movimento no processo constituinte foi responsvel pela coleta de
assinaturas e pela apresentao da emenda popular pela Reforma Urbana dirigida
ao projeto de Constituio Federal, sugerindo e priorizando, mais do que planos
diretores, a conquista de instrumentos especficos garantidores da funo social da
cidade. Esta foi a estratgia para superar o discurso ineficaz e ir direto aos objetivos
do mesmo, quilo que constitua o n de toda a resistncia sua realizao: o
controle sobre a propriedade fundiria e imobiliria visando sua funo social
(Ibid., p.175).
Os movimentos sociais reivindicavam a superao do plano diretor como
mero discurso, dissimulador dos conflitos sociais urbanos, para destacar a gesto
democrtica das cidades. As lutas desses movimentos forma resultantes das
articulaes entre os movimentos populares, sindicados, organizaes no-
governamentais, instituies acadmicas e tcnicos do poder pblico local,
resultando na conquista do captulo sobre o urbano na Constituio artigos 182 e
1833, que faz referncia funo social da propriedade e da cidade para ser

3
Eis a ntegra do texto aprovado: Da Ordem Econmica e Financeira Captulo II Da Poltica
Urbana Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 O plano diretor,
aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o
 39

efetivada no Plano Diretor, propondo instrumentos que permitissem o

enfrentamento da especulao imobiliria e da concentrao de terra urbana ociosa.
Vale ressaltar que a regulamentao desses dois artigos constitucionais levou
13 anos e que nesse perodo o MNRU (reunido no Frum Nacional pela Reforma
Urbana), no deu descanso ao Congresso Nacional, j que foram vrias as aes e
manifestaes dos movimentos urbanos que buscavam a aprovao do Projeto de
Lei designado Estatuto da Cidade, aprovado em 2001 pelo Congresso Nacional e se
tornou a Lei Federal n 10.257, de 10 de julho deste mesmo ano.
A emenda popular pela reforma urbana no pas foi moldada e ajustada s
localidades, o que representou o fortalecimento dos municpios ao estabelecer suas
leis orgnicas e definir a reforma do sistema tributrio nacional. Com o processo de
participao na Constituinte, outras questes foram pautadas como: a funo social
da propriedade; a gesto democrtica; e o direito cidade.
A atuao das organizaes sociais e dos municpios ligados ao movimento
da Reforma Urbana, em conjunto com os parlamentares, no que resultou nesta lei
(Estatuto da Cidade), expressou o acmulo dos mltiplos atores sociais atuantes e
representativos da realidade urbana. Com a aprovao da nova lei, as prefeituras
puderam contar com um valioso instrumento de regulao do uso do solo para

instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 A propriedade

urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em
dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsria; II - imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante
ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais. Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos
e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de
outro imvel urbano ou rural. 1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao
homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 Esse direito no ser
reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 Os imveis pblicos no sero
adquiridos por usucapio (BRASIL, 2004a, p.12- 13).
 40

enfrentar o desrespeito aos direitos urbanos, podendo assim: aplicar a funo

social da propriedade e da cidade; legalizar e urbanizar a parte da cidade ilegal;
possibilitar uma gesto democrtica; recuperar para a coletividade a valorizao
imobiliria; fortalecer o planejamento com participao social (BRASIL, 2004a, p.
15).
A partir das conquistas dos artigos sobre a questo urbana no texto
constitucional, o MNRU elaborou trs princpios que passaram a nortear as
reivindicaes por polticas pblicas que inclussem o direito cidade, a saber:
I. Direito Cidade e Cidadania, entendido como uma nova lgica que
universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos, as condies de vida
urbana digna e ao usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado e,
sobretudo, em uma dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das
cidades na conduo de seus destinos.
II. Gesto Democrtica da Cidade, entendida como forma de planejar,
produzir, operar e governar as cidades submetidas ao controle e participao social,
destacando-se como prioritria a participao popular.
III. Funo Social da Cidade e da Propriedade, entendida como a prevalncia
do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica o uso
socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano (Ibid., p.13).
Para o referido movimento, a questo habitacional no se restringia somente
a reivindicao e a resoluo do dficit de moradias, mas tambm na garantia da
permanncia em reas infraestruturadas e na melhoria das condies de
habitabilidade da populao de baixa renda. A luta pela Reforma Urbana inclua
alm da habitao, outros direitos como: meio ambiente, transporte, sade e
educao, buscando abrir caminhos de participao popular no planejamento e na
gesto das polticas pblicas. Uma outra luta adicionada defesa da Reforma
Urbana, no decorrer dos anos de 1990, foi a mobilizao de entidades em funo
de uma nova poltica nacional de saneamento (devido o fracasso do PLANASA)
consolidada a partir do PL199/1991, aprovado no Congresso Nacional e vetado
 41

nos primeiros cinco dias do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique

Cardoso.
O processo participativo no perodo pr-constitucional permitiu, tambm, a
incorporao ao texto constitucional da prtica participativa na gesto pblica
atravs dos Conselhos de Gesto: os conselhos nas reas de sade, da criana e
adolescente e da assistncia social, estabelecidos no mbito de uma poltica nacional
e regulados por lei federal.
importante notar que em todo esse processo de luta, no bojo da Reforma
Urbana, a concepo que se colocou, que ainda hoje vlida, o imperativo de se
alcanar lgicas estruturais para atingir a justia social, assim como, assegurar os
direitos urbanos e o acesso igualitrio aos bens e servios sociais fundamental
para o resgate da democratizao do Estado.
No contexto de luta pela radicalizao da democracia, municpios brasileiros
ampliaram experincias em torno da participao popular, sendo emblemtica a do
Oramento Participativo (OP), dos Planos Diretores, dos programas de
Regularizao Fundiria, de urbanizao de Favelas e Implantao de Conselhos
Setoriais. Tais experincias municipais marcaram a dcada de 1990, criando assim,
condies indispensveis elaborao de polticas descentralizadas e
municipalizadas, contrrias ao modelo institucional do perodo autoritrio. Deram-
se especialmente por grupos polticos de centro-esquerda, como por exemplo, em
Porto Alegre, que consideravam o planejamento como mediador dos conflitos
sociais gerados pelas disputas pelo solo urbano, o arranjo de novas formas de
gesto mais democrticas, atravs da incorporao de desenhos organizativos, bem
como, alternativas de gesto contrrias ao modelo de gesto tradicional
tecnocrtico.
A agenda da Reforma Urbana, segundo Santos Jr (2001) exprimia o
imperativo de um nova concepo de planejamento urbano, com base nos
princpios polticos pautados na democracia e na justia social e na apreenso de
 42

que o processo urbano no Brasil revela as desigualdades sociais engendradas pelo

modelo de desenvolvimento econmico vigente.
O locus do planejamento passou do regulamento do uso e ocupao do solo
urbano para o tratamento dos processos especulativos de produo do espao
urbano, o que resultou a idia de planejamento urbano participativo, segundo o
qual as decises devem ser tomadas mediante um processo democrtico no qual o
profissional passa a assumir o papel de "condutor do processo".
Essa perspectiva de planejamento e de gesto urbana, que visa diminuir a
desigualdade e ampliar a cidadania, no considerada uma tarefa simples, nem de
curto prazo e nem pode ser restrita ao nvel local, por maior que seja a pretenso.
Maricato (2000) apresenta propostas que no se referem a uma teoria e prtica geral
do planejamento, mas que podem servir de referncias num contexto de avano da
democratizao da gesto.
1) A criao de um ambiente de debate democrtico com a participao
ativa dos chamados excludos e o reconhecimento dos conflitos, onde tais
participantes possam ser tidos como sujeitos das aes e o processo de formulao
participativa democrtica dos planos possa ser considerado mais importante do que
o prprio plano em si, pois tal processo pode criar um ambiente de debate crtico e
validar os participantes a partir de suas diferentes e conflitantes vises. com a
garantia dessa esfera de participao poltica, com tais caractersticas, que poder se
dar a implementao de um modelo de planejamento participativo e de gesto
democrtica, contrrios ao que se tem experimentado historicamente.
2) A utilizao de um plano de ao em vez do plano diretor que
basicamente normativo, pois aquele pode incluir alm de uma proposta normativa
(que visa a normatividade cidad), tambm operaes, aes e investimentos, ou
seja, pode envolver:
O controle e a orientao dos investimentos tendo em vista a quebra
do monoplio na sua definio e a democratizao dos mesmos na
cidade. Aqui se considera que as experincias do OP integradas ao
 43

plano de ao podem contribuir para reverter a lgica de gesto das

cidades.
Um servio de fiscalizao da ocupao e uso do solo por parte dos
rgos competentes deve ser tido como central, visando a ocupao
no predatria do espao urbano e o impedimento do
descumprimento das normas propostas. Nesta perspectiva, os atuais
procedimentos de fiscalizao, considerados frgeis e fontes de
corrupo, devem ser revistos.
A integrao de aes scio-econmicas (sade, educao, cultura,
trabalho, emprego e renda etc) e ambientais para o conjunto dos
assentamentos humanos.
O detalhamento de planos especficos como para habitao,
transportes e meio ambiente, saneamento e drenagem.
3) A constituio de uma infra-estrutura de informaes sobre as cidades e
formao de quadros tcnicos que implica em compromisso com as aes reais e
concretas da gesto urbana. O conhecimento fornece a base cientfica, assim como
desmistifica as representaes ideolgicas dominantes. Alm disso, a atualizao de
dados e a desfragmentao de cadastros, principalmente fundirios e imobilirios,
faz-se necessrio j que tudo um processo.
Logo, para Maricato (2000) tais condies ou propostas apresentadas no se
esgotam e nem se apresentam com a pretenso de se tornarem hegemnicas, mas
podem ser consideradas mais uma pauta para fazer frente ao urbanismo
funcionalista e estratgico, entre outros, na disputa pela hegemonia. Ainda para esta
autora, a inveno de uma nova concepo de planejamento do desenvolvimento
urbano, centrada na participao, deve primar pela superao da dicotomia entre
planejamento urbano e gesto, assim como ter uma abordagem holstica, que no
desconsidere o espao dos planos locais ou das decises participativas
 44

descentralizadas, como tambm deve desconstruir as representaes da elite

dominante sobre a cidade e construir uma nova prxis democrtica4.
Partindo desse prisma, a participao popular no deve ser vista como
poltica de reproduo da ordem social, mas como questo social, uma vez que so
as contradies sociais que desafiam as camadas subalternizadas a tomarem
conscincia de sua realidade social e assim assumirem atitudes de desafio e
enfrentamento. So tais contradies sociais que fazem com que as classes ou
fraes de classe menos favorecidas se descubram como explorados e passem a se
contrapor.
Apesar de a participao ser requisito de realizao do homem,
independentemente de classe social os processos de cooptao por parte dos
grupos dominantes da sociedade existem, contudo, isso no quer dizer que se deva
desconsider-la em sua importncia e deixar resgatar o seu verdadeiro significado, o
qual apregoa que o desenvolvimento social requer a participao nas definies e
decises da vida social.
Assim, pode-se dizer que o planejamento ou a interveno do Estado no
espao urbano, que se d mediante a elaborao de planos de desenvolvimento
urbano como forma de solucionar os chamados problemas oriundos do processo
de urbanizao capitalista e de propiciar respostas s demandas dos movimentos
sociais, ocorre mediante a redistribuio de parte da mais-valia na forma de servios
e equipamentos urbanos sobre o territrio e a criao de valores de uso coletivos,
priorizando interesses do capital, enquanto os equipamentos e servios coletivos
destinados s fraes de trabalhadores so desprivilegiados, j que os mesmos

4
Considera-se que existe uma variedade conceitual quanto temtica da participao (popular,
social, cidad, democrtica etc), sendo este termo utilizado ou expressado tanto por tericos
acadmicos em suas diferentes reas de atuao (assistentes sociais, arquitetos, socilogos, entre
outros) como pelos divergentes discursos ou prticas governamentais. Todavia, neste trabalho
no tem a presuno de analisar o significado desta temtica em nvel conceitual e sim evidenciar
a sua perspectiva considerando uma matriz de planejamento que se contrape ao tradicional
modelo tecnocrtico e at mesmo a tendncia de planejamento estratgico difundido pelas
agncias multilaterais. Para se tratar da dimenso conceitual sugerem-se autores que desenvolvem
o termo neste sentido como: Maria Luiza de Souza; Maringela Belfiore; Ana Clara Torres; entre
outros.
 45

[...] s intervm no nvel da reproduo da fora de trabalho e so

classificados como suprfluos, do ponto de vista da reproduo do
capital. A restrio desses meios est, pois, no prprio objetivo da
acumulao do trabalho morto, em detrimento do trabalho vivo
(Lojkine, 1997, p.132).

Esses equipamentos e servios de uso coletivos destinados reproduo da

fora de trabalho podem ser caracterizados como despesas sem retorno para o
Estado, capturado pelo grande capital, uma vez que no cria nenhum valor de
troca, mas efetua uma puno no valor j criado. Deste modo, faz-se necessrio
especificar o processo de urbanizao engendrado no Brasil, na Amaznia e em
Belm como forma de se evidenciar suas especificidades histricas e regionais.

2. CONTEXTUALIZANDO O PROCESSO DE URBANIZAO NO

BRASIL, NA AMAZNIA E EM BELM

2.1. HISTRIA DA URBANIZAO CAPITALISTA NO BRASIL E NA

AMAZNIA

Para que se possa discorrer sobre o processo de urbanizao no Brasil, na

Amaznia e seus reflexos na constituio do espao urbano de Belm, faz-se
necessrio que se situe como tal processo foi delineado desde a colonizao
portuguesa no incio do sculo XVI, a fim de que sejam evidenciadas
especificidades deste processo de urbanizao que foi engendrado na Amaznia,
mas especificamente, a partir de 1950.
No Brasil, assim como nos demais pases do continente latino-americano, o
fenmeno urbano ocorreu de forma diferenciada, posto que o nico continente
que conheceu elementos de modernizao na fase da expanso martima comercial,
o que lhe confere certa especificidade, uma vez que as cidades que foram fundadas
para responder s necessidades do intercmbio e das trocas j se beneficiavam de
processos modernizantes da poca a partir da criao de portos martimos, bancos,
ferrovias, entre outros (SANTOS, 1982).
 46

A ocupao da Amrica Latina e do Brasil se constituiu num evento

resultante do largo processo de expanso martima das empresas comerciais
europias, constituindo-se essas reas como as mais antigas periferias da economia-
mundo capitalista (BECKER, 2004).
As cidades brasileiras (e demais cidades latino-americanas) surgiram a servio
das relaes internacionais com os pases colonizadores (mais especificamente,
Portugal, Espanha, Holanda, Inglaterra e Frana), pautadas na expanso agrcola e
explorao mineral. Tais atividades surgiram antes mesmo da revoluo industrial e
dos transportes engendrada na Inglaterra a partir do sculo XVIII, apresentando
desta forma limitaes de produtividade em virtude do estgio insuficiente dos
meios tcnicos.
Pode-se dizer que estas cidades surgiram antes desses ltimos episdios
(revoluo industrial e de transportes), cujo ajustamento aos modelos de
colonizao europeus dava-se sem entraves e a sua capacidade de crescimento era
diferenciadas entre os diversos pases do referido continente e/ou no interior de
um mesmo pas, ou seja, pelas variadas caractersticas, pela desigual capacidade de
organizao do espao e de acumulao de homens e/ou riquezas.
No Brasil, segundo Oliveira (1978), o urbano historicamente institudo
com base em uma contradio singular revelada pelo fato da produo se dar no
espao rural (agrrio) e o seu controle no urbano, posto que, como j foi
mencionado, a economia brasileira foi constituda no processo de acumulao
primitiva do capitalismo mercantil do sculo XVI, passando a ser um lugar distinto
para produo de alimentos e matrias-primas pautado no trabalho escravo e
compulsrio. Neste sentido o Brasil no se tratava de uma economia que estava
transitando desde a diviso social do trabalho fundada na agricultura para outros
setores, mas de uma economia fundada no exerccio de um papel especfico na
acumulao internacional de acordo com interesses da Metrpole Portuguesa
(p.69).
 47

A produo mercantil que era voltada para exportao necessitava de

servios urbanos, da o fato de que no Brasil, no perodo colonial, a cidade nasce
antes mesmo do campo devido ao seu papel poltico-administrativo (Id.,1978). O
que faz a diferena nessa contradio de uma produo fundada no campo e de
seu controle na cidade no somente o carter mercantilista da explorao, mas o
papel do Estado brasileiro na estruturao destas relaes. O carter da urbanizao
no Brasil refletia a sustentao estrutural da produo que era quase sempre
baseada na monocultora e no trabalho escravo, restringindo a cidade condio de
mercado consumidor e fornecedora de fora de trabalho.
Segundo Oliveira (1978) as cidades brasileiras no perodo colonial e em parte
do sculo XIX so tidas como centros de controle burocrtico que, por sua vez,
refletiam na diviso tcnica do trabalho emoldurada num quadro de controle
monopolista exercido pela metrpole portuguesa. Este cenrio s vai mudar de
configurao a partir do sculo XIX, prolongando-se por todo o sculo XX, com a
economia do caf onde aparece um claro predomnio do campo sobre a cidade,
marcado tanto pelo exerccio do controle social e poltico como pela instituio da
diviso social do trabalho.
Com essa mudana de predomnio teve incio um movimento de reteno
do capital para sustentar a atividade cafeicultora originando uma quase burguesia
agrria que se transformou, com a constante reiterao da economia do caf, numa
oligarquia reacionria, cujos aliados sero em todas as latitudes, oligarcas do
mesmo naipe: o coronel do Nordeste, o estancieiro do Sul, o caador de ndios do
Oeste, o explorador mercantil-extrativista do Norte, o fazendeiro arcaico de Minas
(Ibid., p.70). A reao da burguesia agrria/ oligarquia cafeeira foi no sentido de
impedir a transformao da economia camponesa numa economia mercantil,
resultando na regresso da formao urbana que garante o desdobramento desta
ltima, visto que se levou o armazm para dentro da fazenda, do engenho, da
estncia, [mascateou-se] (...): [dissolveu-se] a cidade nesses simulacros de comrcio
(Ibid., p.70).
 48

O Estado que era uma projeo dessa oligarquia cafeeira, subsumido por ela,
desfigurou a cidade, visto que sendo o agente principal da distribuio social e
espacial dos equipamentos e servios urbanos, no interviu de forma a garantir os
servios pblicos bsicos nas cidades brasileiras. A burguesia industrial emergente
tambm no conseguiu imprimir sua marca cidade, visto que no detinha o
controle desse Estado capturado ainda pela oligarquia cafeeira.
Essa realidade comeou a mudar a partir da dcada de 1930, perodo tido
como um marco do processo de transio do poder oligrquico cafeeiro
burguesia industrial emergente, resultando no surgimento de um novo modo de
produo de mercadorias, ou seja, no modo de produo capitalista dominante,
mesmo que ainda no exclusivo, mas que redefiniu o papel de outras formas de
organizao da economia e da sociedade. Segundo Oliveira (1978, p.71), esse modo
de produo ser ao mesmo tempo industrial e urbano, porm mais intensamente
urbano que industrial e mais politicamente urbano que industrial. Ocorreu
acumulao industrial ao mesmo tempo em que a acumulao urbana ficou
retrada, sendo esta contradio expressada pela utilizao do exrcito industrial de
reserva como fornecedor de servios, pela emergncia das classes trabalhadoras
urbanas como proletrias propriamente ditas e pela burguesia industrial como
dirigente do aparato do Estado.
A migrao no sentido campo-cidade intensificou o adensamento
populacional nesta ltima. O domnio do campo com relao cidade at a dcada
de 1930 tambm colaborou com a industrializao quando diminuiu, de forma
constante, o custo de reproduo da fora de trabalho urbana devido o
fornecimento de estoques de fora de trabalho e a funcionalidade do mecanismo de
expropriao estabelecido no campo, j que passou a produzir crescentemente as
mercadorias da cesta de consumo do operrio, mesmo que ainda rudimentar, o que
conferiu enorme viabilidade industrializao. O conjunto destes fatores fez
explodir as cidades.
 49

Segundo anlise desenvolvida por Ianni (1979), foi a Revoluo de 1930 que
criou as condies necessrias para o desenvolvimento do Estado burgus,
condies estas que englobavam instituies polticas e econmicas; padres e
valores scio-culturais tipicamente burgueses. Mediante a isto, o Estado passou a
funcionar conforme as exigncias estruturais constitudas pelo modo de produo
capitalista vigente no pas.
O Estado passou a reformular as condies de funcionamento das foras
produtivas, das relaes internas de produo e das relaes entre a economia
brasileira e a internacional devido aos problemas estruturais e conjunturais tpicos
de uma economia dependente de carter primrio exportador que caracterizavam o
sistema poltico e econmico at 1930. Assim como o Estado, todas as classes
sociais, inclusive a elite oligrquica, foram obrigadas a se conscientizar das
limitaes econmico-financeiras intrnsecas a uma economia voltada
essencialmente ao mercado externo.
Os setores burgueses emergentes, apoiados na fora militar e em consrcio
com setores da classe mdia, passaram a controlar o poder poltico e a opinar sobre
as decises polticas e econmicas do pas, o que consolidou uma vitria
importante, mesmo que ainda no total, da cidade sobre o campo. Gradativamente,
as classes de mentalidade e interesses caracteristicamente urbanos impuseram-se
sobre os da economia primria exportadora em derrocada (Id., 1979).
Nesse contexto, para Oliveira (1978, p. 73) houve a instalao definitiva da
produo e do controle poltico-social na cidade. O urbano passou a ser a
unificao do mercado de trabalho propriamente urbano e rural - bia-fria,
acumulao e misria; o urbano agora o Nordeste como fronteira de expanso do
capitalismo monopolista, colocar a Amaznia como pasto predatrio do grande
capital.
O urbano passou a ser o novo recorte entre sociedade civil e Estado, onde a
diferena estava no fato de que o Estado em associao com a burguesia
internacional estava de um lado e o restante da nao de outro, resultando em uma
 50

desigual distribuio dos equipamentos e servios urbanos na sociedade. Esse novo

recorte estava na converso da agricultura em indstria e da riqueza nacional em
pressuposto geral do capital; no aprisionamento do Estado pela burguesia
internacional e na dissoluo da ambigidade do Estado que fundava a prpria
possibilidade de um Estado soberano e auto-determinado.
A urbanizao da economia e da sociedade brasileira passou a ser a extenso
de todos os recantos e setores da vida nacional, das relaes de produo
capitalistas e, mesmo sendo uma tendncia, a sua marca tornou-se peculiar. Nesse
sentido, j no havia mais problemas agrrios, mas problemas urbanos em escala
nacional, os quais revelavam como a simbiose Estado-burguesia internacional
colocava-se contra a nao. Esta simbiose era peculiar expanso capitalista em
pases como o Brasil, pois tendo utilizado o Estado no processo de queimar
etapas na acumulao, elevou muito a particular relao entre Estado e o capital no
sistema capitalista de produo (Ibid., p.75).
Sendo assim, a cidade se colocou como um espao privilegiado de conflitos
de classes ou fraes de classe, enquanto a urbanizao da economia e da sociedade
potencializou estes conflitos. Se tal urbanizao tinha no Estado capturado pela
burguesia internacional seu principal agente, cujo papel, segundo Lojkine (1997),
o de socializador das condies gerais da produo capitalista, tambm ao mesmo
tempo o seu obstculo, j que esse espao no s se amplia, mas tambm se
redefine para colocar no centro da contradio o prprio Estado.
O processo de urbanizao na regio amaznica brasileira no foge desse
contexto de colonizao capitalista, de carter mercantilista, do sculo XVI no
novo-mundo, no sendo, contudo engendrado a partir de um processo de
explorao pautado na extrao de matrias-primas com vistas a atender o mercado
externo, especificamente, das metrpoles europias, como ocorreu no sul-sudeste
do pas, mas de um processo de ocupao. Tal processo de ocupao do espao
amaznico foi a estratgia utilizada pelo Estado Portugus a fim de evitar as
ameaas de invases e/ou penetraes estrangeiras, principalmente dos espanhis,
 51

holandeses e franceses no territrio do norte do pas, posto que quase nada tinha
sido feito em termos da colonizao nesta regio (BARBOSA, 2003a).
A estratgia de conquista que passava pela prtica da catequizao por
ordens religiosas a partir da influncia dos missionrios no Maranho e Gro-Par,
foi intensificada na segunda metade do sculo XVII e, praticamente, por todo o
sculo XVIII. Assim, pode-se dizer que at as primeiras dcadas do sculo XIX, a
regio tinha sua produo atrelada Europa por estar enquadrada na linha do
sistema colonial, ajustando-se na explorao das drogas do serto (cravo, canela,
frutas etc.); na cultura e exportao do cacau, acar, algodo, tabaco, arroz e caf
e, simultaneamente, na manufatura artesanal com o desenvolvimento de curtumes,
engenhos, produo de farinha, sabo, sendo a populao nativa fixada como fora
de trabalho. Nesse momento a regio apresentou um desenvolvimento fortemente
ajustado s atividades extrativas de subsistncia voltadas para exportao
(SARGES, 2000).
apenas a partir da segunda metade do sculo XIX e incio do XX, que se
teve um impulso inicial do desenvolvimento da urbanizao na regio, a qual
adquiriu um relativo desenvolvimento econmico decorrente da produo e
exportao do ltex exigidos pela indstria internacional, sendo a borracha
considerada o principal produto voltado para o comrcio exterior na poca. Para
explorar a borracha fluxos migratrios provenientes do nordeste e sudeste do pas e
at mesmo do exterior dirigiram-se para a Amaznia, dispersando-se em meio a
floresta equatorial e criando uma rede de povoados, vilas e pequenas cidades
conectadas pelas vias fluviais (MACHADO, 1999).
Para Machado (1999), tem sido uma confuso ou mesmo um erro se
empregar o termo urbanizao para designar os aglomerados surgidos na Amaznia
no perodo colonial, assim como, considerar tais aglomeraes como cidades, posto
que a falta de equipamentos, as dificuldades de comunicao, a quase ausncia de
diferenciao funcional entre os mesmos, entre outros, no estimulavam o
 52

desenvolvimento do modo de vida urbano, fato que segundo a autora s comea a

se dar com a economia da borracha.
J, a partir da segunda metade do sculo XX, diversos fatores contriburam
para a renovao do interesse em relao a regio Amaznica, sendo uns de
natureza econmica, outros mais poltico e ideolgico. Do ponto de vista
econmico, o interesse pela regio se deu a partir do desenvolvimento industrial do
centro sul brasileiro que exigia o alargamento de seu mercado produtor e
consumidor com a alocao de seus produtos e o abastecimento em matrias-
primas provenientes da regio (HBETTE, 2004). Ou seja, com a etapa de
substituio de exportaes, na dimenso econmica, efeitos expansivos decorriam
do plo industrial que comeava a se concretizar no centro-sul do pas em direo
Amaznia, transformando-a numa periferia ativa, apta a receber fluxos de capitais
excedentes daquelas regies.
Do ponto de vista geopoltico e ideolgico, com o advento do regime militar
em 1964, o novo interesse pela regio correspondia ao forte sentimento da
grandeza do pas e de sua vocao para se inserir no mbito das naes
desenvolvidas. Logo, a Amaznia ganhou destaque como espao estratgico para o
Estado brasileiro, que se empenhou em estrutur-la e control-la, a fim de integr-la
ao espao global capitalista, do mesmo modo que divulgou em todo o territrio
nacional a imagem de um espao alternativo, devido s possibilidades de trabalho e
de apropriao de um lote de terra por trabalhadores e outros agentes econmicos
(RODRIGUES, 2000).
Foi o iderio geopoltico da doutrina de segurana nacional, j mencionado
no primeiro captulo, que justificou a ocupao da Amaznia e seu povoamento
pelo governo brasileiro, por meio de grandes projetos de explorao econmica, de
expanso de redes de transportes e comunicaes e de colonizao. Esta, em suas
vrias formas, entrou como elemento fundamental desta estratgia do governo.
A dcada de 1970 foi tida como o marco da transferncia de contingentes
populacionais para ocuparem a regio e atuarem como fora de trabalho na
 53

implementao dos grandes projetos faranicos, sendo tais deslocamentos

provenientes de projetos de colonizao dirigida, poltica executada pelo Instituto
de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). Entre estes foram desenvolvidos os
Projetos Integrados de Colonizao (PIC) de Marab, Altamira e Itaituba no estado
do Par, que visavam a instalao de colonos do nordeste e do sul, os quais eram
convidados por meio de propagandas ostentosas a virem para a regio, passando a
se assentarem em precrias condies, sem acesso a sade e assistncia tcnica
(HBETTE, 2004).
Segundo Hbette (2004), na regio foram adotados tipos diferenciados de
colonizao como: espontnea ou no-dirigida ou livre; induzida ou dirigida. O tipo
espontneo se dava mediante fluxos migratrios de camponeses em busca de terra
em virtude da presso sobre a terra monopolizada, da abertura de estradas, do
desemprego, da fome, entre outros fatores. A colonizao dirigida ocorreu por
iniciativa do Estado de forma direta e tambm atravs de empresas colonizadoras,
credenciadas pelo INCRA, para receberem terras e implantarem infra-estrutura e
executarem os assentamentos.
A materializao destes processos de colonizao teve como ponto
fundamental a constituio de eixos rodovirios como os da Belm-Braslia, a
Transamaznica, a Cuiab-Santarm, a Braslia-Acre, a Perimetral-Norte, a Manaus-
Porto Velho, entre outros, o que permitiu no s a integrao fsica entre as regies
Norte e Sudeste, como a intensificao das relaes econmicas entre as diferentes
regies brasileiras.
Como j foi mencionado, para os governos militares a viabilizao da
estratgia poltica de ocupao, desenvolvimento e integrao da Amaznia ao
espao nacional passou a ser encarada, alm da sua dimenso econmica, tambm
com um forte contedo ideolgico, posto que a regio era vista como um espao
estratgico unidade nacional, sendo para isso necessrio o controle do seu
territrio. Quem expressou essa preocupao de ocupao e de integrao da
 54

regio, considerada uma periferia no-integrada, foi Bertha Becker, em sua obra
Geopoltica da Amaznia publicada em 1982.
Nela foi proposto o bloqueio do aparecimento de focos revolucionrios no
nordeste do pas e a inveno de escudo humano contra uma possvel invaso por
pases vizinhos no espao vazio da Amaznia, visto que tais situaes de vazio
demogrfico, bem como, a posio espacial da regio tornavam-na vulnervel.
Havia a necessidade de ocupao da regio para se evitar estes focos
revolucionrios ou tenses econmicas, sociais e polticas da regio nordeste do
pas, tida tambm como uma regio problema por ser considerada uma periferia
reprimida e com alta presso demogrfica, visada, inclusive, pelos pases limtrofes
como Venezuela, Colmbia e Peru, que compem a Pan-Amaznia.
Nesse contexto, segundo Bruseke (1993, p. 90), Bertha Becker foi uma fiel
seguidora do iderio geopoltico do regime militar, chegando a assumir a Cadeira de
Geografia Poltica do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores
no perodo de 1966 a 1976. Em seu projeto de ocupao e/ou colonizao para a
Amaznia, esta autora apresentava a ideologia militar fundamentada no iderio
geopoltico vigente no pas durante o perodo da ditadura.
Para essa finalidade de integrao da regio foi necessria uma srie de
reformas no aparelho de Estado que permitissem a implementao do projeto
desenvolvimentista proposto pelos governos militares. Dentre tais reformas estava
a de vis fiscal, que tinha como objetivos reduzir o pesado dficit fiscal da Unio
(mediante a implementao de um sistema tributrio mais eficiente) e redefini-lo
para poder ser usado como fonte de incentivo para induzir polticas econmicas e
sociais. Com sua efetivao em 1967, a Unio passou a ter um maior nmero de
tributos, esvaziando a fora poltica de estados e municpios que passaram a ser
cada vez mais dependentes (GUIMARES, 1995).
No processo de reestruturao para o fomento do desenvolvimento regional
na Amaznia, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia (SPVEA) foi substituda pela Superintendncia de Desenvolvimento da
 55

Amaznia (SUDAM), o antigo Banco de Crdito da Amaznia pelo Banco da

Amaznia (BASA), sendo os mesmos constitudos por estruturas mais modernas,
mas subordinadas ao poder central. Em carter complementar foi instituda a
poltica de incentivos fiscais que se transformaria no principal instrumento de ao
estatal na regio. Assim, tais medidas ficaram conhecidas como Operao
Amaznia, que foram nada mais do que um conjunto de reformas jurdico-
institucionais nos instrumentos que eram disponveis para o fomento do
desenvolvimento regional.
Com a implementao do I Plano de Desenvolvimento da Amaznia (I
PDA) - desdobramento do I PND (1971-1974) - os grandes empreendimentos
voltados exportao cresceram em importncia, como os originrios das riquezas
do subsolo, dos recursos hdricos etc, sendo neste perodo que se consolidaram as
negociaes para a implantao dos chamados grandes projetos do Par. Nesse
sentido, a Amaznia passa a ser vista nos planos oficiais como reserva de recursos
naturais.
O objetivo central do I PDA era aumentar o crescimento do produto e
conseguir uma distribuio mais eqitativa da renda, tendo em vista a reduo das
desigualdades inter-regionais. Assim, alm dos objetivos globais de aumentar a
participao regional no Produto Interno Bruto (PIB) nacional e de concretizar um
processo de crescimento auto-sustentado, havia tambm os objetivos e estratgias
setoriais de desenvolvimento.
Com esta nova perspectiva de desenvolvimento a partir dos grandes
projetos, foi gestada uma nova estrutura de poder, na qual as polticas pblicas se
colocavam mais dependentes dos rumos tomados por esses grandes projetos e pela
grande empresa que os articula, mesmo o governo federal exercendo uma forte
influncia. No incio dos anos 1980, concomitante crise brasileira5, foi lanado o

5
O esgotamento do Milagre Econmico, no bojo da crise mundial do capitalismo que
comeou a se configurar na dcada de 1970, manifestou-se a partir da chamada crise do
petrleo quando os pases rabes membros da Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP), responsveis por grande parte da produo mundial de petrleo, suspenderam
as exportaes em represlia ao apoio dado pelas potncias ocidentais Israel na guerra do
 56

Programa Grande Carajs (PGC) 6, que se sobreps aos diversos planos e

programas delineados para a Amaznia, no sendo gerido pelas agncias regionais
de fomento. Esse programa representou o esforo concentrado do governo federal
de captar e gerar divisas para solucionar o problema da dvida externa, sobrepondo-
se a qualquer objetivo de desenvolvimento regional. Assim, pode-se dizer que os
grandes projetos representaram o estreitamento das relaes regionais com o
sistema capitalista mundial e se constituram no ponto de partida para o processo
de industrializao na regio.
A poltica de desenvolvimento e a implantao dos grandes projetos
resultaram num aumento nas taxas de crescimento econmico e do seu produto,
que teoricamente deveria ser repartido, mas no foi o que aconteceu j que houve
uma grande concentrao de capitais nas mos de uma minoria. Na busca das
causas de tal crescimento foi constatado um aumento das populaes onde os
empreendimentos se implantaram, tido como reflexos do forte fluxo migratrio
para a regio (Id., 1995).
Se se considerar o perodo de implantao dos grandes projetos, suas obras
de construo e suas demandas por empregos, seus impactos mostram-se bastantes

Oriente Mdio. Tal medida ocasionou a elevao dos preos mundiais do petrleo que logo
triplicaram (HABERT, 1996). Esse aumento de preos beneficiou os Estados Unidos, que era
sede de cinco das sete empresas multinacionais que monopolizavam a extrao e a
comercializao mundial do produto, e prejudicou os pases no-produtores como Alemanha e
Japo e os menos desenvolvidos que eram dependentes do petrleo importado, como o Brasil.
Mas, de fato, essa questo do petrleo veio somente agravar a crise econmica dos pases
capitalistas centrais, cujas origens estavam na base do prprio sistema (Id., 1996). A combinao
desses fatores da situao internacional com as caractersticas do modelo brasileiro teve um efeito
direto e imediato no esgotamento do milagre, uma vez que, a economia brasileira era apoiada na
expanso das exportaes de bens manufaturados baratos e dependia da importao de
equipamentos e tecnologias avanadas e caras. At esse momento, as exportaes eram
favorecidas pelas condies excepcionais do mercado internacional, contudo com a crise e a
desvalorizao do dlar, declinaram os valores das exportaes, ao passo que continuaram
aumentando o volume e os valores das importaes -o petrleo era um dos principais itens da
pauta de importao do pas - resultando num dficit na balana comercial e o recurso a novos
emprstimos externos, que eram fundamentais ao chamado modelo como um todo e cujos juros
foram aumentados pelo mercado financeiro internacional, elevando vertiginosamente o montante
da dvida a ser paga.
6
O PGC compunha os projetos: Carajs-Ferro, Albrs-Alunorte, Hidroeltrica de Tucuru,
Ferrovia Carajs - So Luiz e Porto de Vila do Conde (GUIMARES, 1995).
 57

desfavorveis pelo fato da grande oferta dos trabalhos serem temporrios e pelo
fato desses empreendimentos provocarem uma desorganizao no meio produtivo
tradicional local, desalojando as formas anteriores de trabalho que empregavam a
populao nativa como a pesca, a coleta, a agricultura e a pecuria e alterando a
dinmica da articulao de pessoas e mercadorias. Apesar dos altos ndices de
crescimento das atividades industriais, no houve mudana de participao deste
setor na composio do PIB do estado do Par, haja vista a renda interna continuar
sendo fortemente formada pelo setor tercirio.
Nesse contexto, tambm foi verificado o crescimento ao longo das
rodovias, de cidades tanto planejadas pelo Estado para dar apoio aos grandes
projetos destinados explorao de recursos naturais no Par como o Ncleo
Urbano de Carajs, a Vila Permanente de Tucuru e a Vila dos Cabanos em
Barcarena, quanto espontneas surgidas no entorno das cidades planejadas, sem
qualquer infra-estrutura e com pssimas condies de vida (TRINDADE JR;
ROCHA, 2002). Estas cidades ocasionaram a perda do at ento papel estratgico
desempenhado por aquelas que estavam situadas s margens das vias fluviais, que
se deu em funo da transferncia dos setores de produo, consumo, troca e dos
meios de circulao materiais7 para as cidades que emergiram no entorno dessas
rodovias e que passaram a ser o novo de plo de trfego e circulao, sobrepondo-
se preferncia dos rios.
Desses processos decorreram o adensamento populacional de cidades como
Belm e Manaus. No entanto, o que se verifica que no havia nessas cidades os
servios e equipamentos urbanos necessrios e suficientes para atender o novo
contingente populacional migrante do campo em busca de trabalho e melhores
condies de vida, sendo o mesmo levado a ocupar reas insalubres, sem qualquer
infra-estrutura bsica, sob a ameaa constante de doenas, do desemprego e/ou do
subemprego. Esse cenrio vem caracterizando historicamente os problemas
urbanos seriamente vivenciados pela populao de uma das metrpoles que

7
Para Lojkine (1997) os meios de circulao materiais dizem respeito aos meios de comunicao
e de transporte.
 58

Belm, principalmente, a de mais baixo poder aquisitivo, e vem revelando o papel

do Estado nesse processo de urbanizao e de segregao scio-espacial.
No prximo subitem buscar-se- evidenciar o processo de urbanizao em
Belm, que no se encontra a margem desse contexto, mais especificamente a partir
de seu processo de ocupao, considerado por alguns tericos que trabalham a
temtica como peculiar e consequentemente, divergente do processo engendrado
em outras cidades brasileiras.

2.2. ESPECIFICIDADES HISTRICAS, REGIONAIS E LOCAIS DO

PROCESSO DE URBANIZAO NA CIDADE DE BELM

A cidade de Belm, localizada no vrtice de um esturio, recebe a

influncia do rio e do oceano, os quais so considerados fatores determinantes da
direo do crescimento da mesma, ou seja, um vetor que acompanhava o rio
Guam e outro que corria ao longo da Baa do Guajar e que deram origem ao
aparecimento dos dois primeiros bairros, a Cidade e a Campina, respectivamente
(ABELM, 1988, p.36). A cidade foi erguida em bases hdricas, sendo formada, ao
ocidente, pelas Bacias do Guajar e de Santo Antnio e meridional, pelo Rio
Guam e, tambm por reas de igap e de vrzea (ALVES, 1997).
Desde 1616, perodo que data a fundao da cidade com a construo do
Forte do Prespio (localizado no extremo sudoeste da capital) com o intuito de
proteger a entrada da regio amaznica contra possveis invases estrangeiras, at
meados do sculo XVIII, houve um crescimento da cidade a beira do rio (fase
ribeirinha).
A partir deste ltimo perodo ocorreu um processo de interiorizao (fase da
penetrao) e aps a segunda metade do sculo XIX que a mesma passou a sofrer
influncias maiores do continente, diminuindo assim, as influncias fluviais (fase de
continentalizao).
A cidade foi se ampliando em torno da fortificao, seguindo o litoral no
sentido sul, originando o primeiro bairro: o da Cidade (atual bairro da Cidade
 59

Velha). Tal expanso nessa direo foi cessada pelos obstculos naturais (rios e
igaraps distribudos pela cidade), como o Igarap do Piri (atual canal da
Tamandar). Diante deste entrave, a mesma teve que se expandir para o norte,
dando origem a outro bairro, o da Campina (atual bairro do Comrcio). Vale
ressaltar que a expanso para o sentido sul da cidade se deu mediante a doao de
terras a colonos portugueses e ordens religiosas, como a dos Capuchinhos de Santo
Antnio, refletindo numa estratgia preliminar de se evitar uma possvel invaso
estrangeira pelo litoral, bem como estimular a ocupao do interior atravs do
controle da ao indgena (SARGES, 2000).
O crescimento e o desenvolvimento do bairro da Campina levaram a
concentrao das funes econmicas e poltico-administrativas, notando-se,
[...] o surgimento de diferenciao intra-urbana pela especializao
crescente de uma rea comercial na Campina, pela heterogeneidade
entre as construes pblicas e privadas, pelo enriquecimento de
fazendeiros, comerciantes e funcionrios beneficiados pelos bens que
foram expropriados das vrias ordens religiosas expulsas da Amaznia
pela administrao de Pombal (1751-1777) e pelo relativo crescimento
econmico decorrente desta mesma administrao (Ferreira, 1995, p.
39).

A expanso da cidade no se restringiu apenas ao sentido norte-sul, tambm

avanou para os sentidos sudoeste-nordeste, seguindo a linha dos terraos divisores
de gua, em direo ao interior do continente, ocasionando o surgimento da estrada
de Nazar (atual Avenida Nazar), que passou a ser o principal eixo de crescimento
urbano da poca. Assim sendo, Abelm (1988) salienta que ocupao da cidade no
ocorreu de forma planejada, pois medida que a mesma foi crescendo, adquirindo
os seus primeiros equipamentos e servios urbanos, deparou-se com o problema
dos acidentes hdricos, os quais foram apenas contornados, em vez de saneados, o
que levou a ocupao ocorrer preferencialmente nos terrenos de cotas mais altas,
ocasionando o surgimento de grandes vazios de terras desocupadas, que so reas
constitudas por terrenos alagados ou alagveis.
Segundo ainda esta autora, a forma como a cidade se expandiu constituiu um
perfil irregular, posto que seu crescimento esteve condicionado aos limites da
 60

Primeira Lgua Patrimonial8 e ao chamado Cinturo Institucional9, o que

repercutiu em dificuldades sua expanso. a partir da segunda metade do sculo
XIX que a cidade passou por um processo de modernizao10, a qual foi reflexo de
novas tendncias europias que estavam ligadas ao processo de industrializao, ao
desenvolvimento das cincias e das comunicaes e, das especificidades do ciclo da
borracha (1880-1912), principalmente, no auge da produo gomfera, visto que, a
cidade era o principal porto de escoamento da produo. A cidade tentou se
adaptar aos modernos costumes europeus, refletindo em um intenso contraste com
a realidade amaznica e em tenses sociais geradas pela nova ordem social
capitalista instalada na regio.
Segundo Sarges (2000, p.89), o processo de urbanizao vivenciado por
Belm, a partir da segunda metade do sculo XIX, no est assim ligado somente
intensificao da vida industrial, como ocorreu nas cidades europias e
americanas, mas pela funo comercial, financeira, poltica e cultural que
desempenhara durante a fase urea da borracha.
A crise e, consequentemente, o fim do ciclo da borracha, por volta de 1920,
em virtude da diminuio da produo do ltex na regio amaznica pela
concorrncia asitica e pela produo em laboratrios europeus e norte-americanos
da borracha sinttica, resultou na falncia das casas aviadoras, na reduo da
produo dos seringais e na desordem das finanas pblicas. Alm disso, essa
situao crtica repercutiu socialmente na pauperizao da populao local e na

8
rea de terra de aproximadamente uma lgua (contada a partir do marco de fundao da
cidade) doada em 1627 pelo Governo da provncia do Maranho ao Conselho Municipal de
Belm, ficando, a partir desse momento, sob o Jus Domini do Governo do Municpio. O limite da
Primeira Lgua o atual bairro do Marco, assim chamado por ter sido nele onde foi fixado o
marco desse limite (Avenida Almirante Barroso com Avenida Dr. Freitas) (Trindade Jr, 1993,
p.22).
9
As chamadas reas institucionais, doadas em 1940, foram distribudas: pelo lado do Rio
Guam a UFPA, a EMBRAPA e a COSANPA; pelo lado da Baa do Guajar, a COSANPA, a
REDE CELPA, a CDP, a ENASA, o Ministrio da Marinha e o Ministrio da Aeronutica e,
alm destas, outras instituies s margens de eixos virios importantes, como a Av. Perimetral e
a Br-316 (BARBOSA, 2003b,p.17).
10
Segundo Sarges (2000, p.92) o conceito de modernidade est intimamente ligado ao de
progresso expresso atravs do desenvolvimento da vida urbana, da construo de ferrovias, da
intensificao das transaes comerciais e da internacionalizao de mercados.
 61

destituio social de famlias aviadoras da borracha, cujo prestgio passou para as

mos de comerciantes da castanha e de madeireiros, mesmo tendo os pecuaristas
latifundirios marajoaras aumentado suas influncias na administrao republicana
(Id., 2000).
Com o adensamento populacional e a intensificao dos movimentos
migratrios atrados para a regio, principalmente do nordeste, para atuarem como
fora de trabalho no auge da economia gomfera11, houve a necessidade de
ocupao dos terrenos alagveis, que correspondem a 65,64% do total do territrio
belenense, por esta populao de baixo poder aquisitivo.
Sem alternativas de aquisio de habitaes consideradas salubres na parte
de cota alta da cidade, este segmento marginalizado da populao passou a residir
naquelas reas alagadias, onde os terrenos utilizados para construram suas casas
eram recobertos por camadas de aterro geralmente insuficientes e/ou eram
suspensas por estacas do tipo palafitas , sem falar que os esgotos das reas
consideradas altas eram drenados para essas localidades.

FOTO 01: MORADIA DO TIPO FALAFITA

FONTE: PMB, 2001.

11
A imigrao nordestina para a Amaznia, no final do sculo XIX, favoreceu a formao de
certa fora de trabalho para atuarem nos seringais, bem como, a expanso do ltex (SARGES,
2000).
 62

Entende-se que a caracterstica fsico-geogrfica desta cidade foi um fator

estrutural decisivo no seu processo de ocupao, desencadeando lutas entre
segmentos de mais alta renda pela ocupao de terras altas, em detrimento da
grande maioria - famlias de trabalhadores de baixo nvel de renda - para qual
restaram alternativa de ocupao das baixadas. O processo de favelizao em
Belm, que se deu particularmente em reas alagadias ou sujeitas a inundaes a
partir de 1940, partiu entre outros fatores da implantao do cinturo institucional
que bloqueou a expanso contnua da cidade; escassez e valorizao de terrenos de
cotas altas, que forou a populao de baixo poder aquisitivo a ocupar os de cotas
baixas; proximidade do ncleo central da cidade (TRINDADE JR., 1997).
Apesar de ocorrer a ocupao dessas reas chamadas baixadas,
caracterizadas como reas alagadas ou propcias a inundaes e que se localizam a 4
metros abaixo do nvel do mar (altitude), os equipamentos urbanos, os empregos
no deixaram de se concentrar, em grande parte, nas reas altas e na Primeira Lgua
Patrimonial, fator este que fez com que a populao preferisse morar prximo ao
centro, em funo at mesmo dos problemas de acesso a tais servios e a
necessidade de diminuio dos custos com transportes (Id., 1997). Logo, o fluxo
migratrio do campo, das cidades interioranas e at de outros estados para Belm,
somada presso populacional de segmentos nativos de baixa renda, constituram-
se e/ou ainda constituem-se fatores agravantes da problemtica habitacional, pois
as ditas baixadas transformaram-se em densas reas favelizadas. Estas expressam
a segregao scio-espacial, pois so reas perifricas onde as populaes de baixo
poder aquisitivo residem nesses ambientes insalubres, como nica opo de
encontrar um abrigo.
Com a poltica de integrao da regio amaznica ao Centro-Sul do pas, a
redefinio de sua estrutura econmica e de sua rede urbana, a partir da dcada de
1950, houve repercusses no espao intra-urbano de Belm, posto que o
crescimento desta cidade e das demais da regio apregoaram o surgimento de novas
 63

atividades urbanas por parte do Estado e das empresas privadas. Esse crescimento
espelhou tambm a decadncia e alterao das atividades agropecurias e
extrativistas tidas como tradicionais que passaram a fomentar novamente correntes
migratrias no sentido rural-urbano, definindo formas acentuadas de apropriao
do espao da cidade e de constituio de seu cenrio (CORRA, 1989).
Alm disso, a cidade-capital exerceu um intenso poder de atrao de fluxos
migratrios ocasionados pela desestruturao de formas de reproduo de vida
tradicionais decorrentes, em grande parte, dos impactos dos chamados grandes
projetos infraestruturais e econmicos e pelos conflitos fundirios na rea rural.
Este fluxo migratrio que resultou no adensamento populacional segregativo da
cidade pode ser evidenciado atravs do seguinte quadro que expe uma
concentrao populacional de 1.280.614 habitantes na capital Belm, confirmando
uma forte concentrao na rea urbana 99%, em 2000.

TABELA 01: EVOLUO URBANA EM BELM

Especificao 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000

Municpio de 169.351 227.515 399.222 577.155 933.287 1.244.689 1.280.614

Belm
Urbano 164.673 225.018 377.777 564.782 824.492 849.187 1.272.354
97% 99% 95% 98% 88% 68% 99%
Rural 4.678 2.497 21.445 12.373 108.795 395.502 8.260
3% 1% 5% 2% 12% 32% 1%
FONTE: IBGE - Censo 2000 e Anurio Estatstico do Brasil-2000

Neste contexto, marcado pela favelizao e excluso da populao de baixo

poder aquisitivo, a produo do espao de Belm passou a ser influenciada por
programas de renovao urbana, bem como, pela atuao espontnea das camadas
populares na produo da habitao, particularmente nestes espaos insalubres.
Diante disso, as baixadas de Belm passaram a ter uma maior importncia dentro
do que j se tinha construdo no espao urbano, j que at os anos de 1940 tais
reas de baixadas no eram tidas como objeto de ao e preocupao prioritria,
 64

iniciando-se esta preocupao somente a partir dos anos de 1950, aumentando a

partir de 1960 e 1970 (TRINDADE JR., 1997).
Contudo, mesmo no havendo at os anos de 1940 uma preocupao mais
sistematizada com as referidas reas de baixadas, j havia propostas de execuo de
obras de engenharia sanitria que datavam os anos de 1930, tendo como objetivo
evitar as inundaes de reas baixas no decorrer do rio Guam e da Baa do
Guajar. Um exemplo disso foram s intervenes feitas nos anos de 1940 (como
as resultantes dos Acordos de Washington de 17/07/1942) que almejavam atingir
os departamentos de saneamento e de sade atravs do Programa de Proteo e
Assistncia ao Trabalhador da Borracha. Ainda neste perodo foram implementadas
as obras de drenagem das reas de baixadas situadas desde o Igarap Tucunduba
at o de Val-de-Ces, atravs da Fundao Servio Especial de Sade Pblica
(SESP).
Entre o Igarap Tucunduba e o da Tamandar foi executado uma obra de
proteo da orla fluvial, o que originou o dique da Estrada Nova (Avenida
Bernardo Sayo) e no Igarap de Val-de-Ces foi realizado sua retificao e
drenagem. J, no ano de 1954 foram efetivas mudanas na concepo original do
projeto da fundao SESP, onde foi aumentada a faixa de proteo da orla fluvial
de 03 para 06 metros de largura.
Segundo Corra (1989), a primeira tentativa de planejamento voltado para as
reas urbanas de Belm ocorreu em 1953, a qual consistiu em um programa
intitulado Propsitos de Governo apresentado pelo prefeito Celso Malcher e que
no passou de um rol de medidas a ser adotado pelos vrios rgos da
administrao municipal. No incio dos anos de 1960, com a instalao do
Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) em Belm, teve-se incio
uma interveno pblica mais sistematizada em vrias reas de baixadas na cidade,
tornando-se vrias bacias de drenagem objetos da referida interveno, tendo-se
como o precursor do incio do programa de construo de canais a Bacia da
Tamandar.
 65

Aps o incio dessa interveno foram estreados os trabalhos na rea do

Igarap das Almas (atual Avenida Visconde de Souza Franco ou Doca de Souza
Franco). Juntamente com o DNOS, contriburam com esse processo de
interveno a SUDAM, a Companhia de Habitao do Par (COHAB-PA) e a
PMB. Alm dessas intervenes, foram realizadas entre 1965 e 1979, atravs do
DNOS, outras como nas bacias do So Jos, Estrada Nova, Una, Val-de-Ces e
Tucunduba.
Vale ressaltar que em 1973 foi assinado um convnio entre a SUDAM, o
Governo do Estado e o DNOS, que originou na Monografia das Baixadas de
Belm concluda em 1975, onde foram divulgadas tcnicas e resultados de
pesquisas que visavam a resoluo dos problemas das baixadas de Belm e que
segundo Corra (1989) foi o primeiro estudo a situar de modo globalizante esta
problemtica. Esse trabalho apresentava como objetivos, mas especificamente:
a) a identificao, caracterizao e medio das reas de baixadas que
formavam as bacias de drenagem do DNOS;
b) a avaliao dos condicionantes que as referidas reas impunham a vida
urbana de Belm, desde o incio da colonizao;
c) a realizao de um levantamento dos equipamentos urbanos que
possibilitasse o conhecimento da influncia das baixadas sobre a distribuio
espacial dos mesmos;
d) a elaborao de uma estimativa da populao residente nas baixadas,
visando o conhecimento das condies scio-econmicas, bem como, de seu
comportamento ante as futuras instalaes;
e) a recomendao de procedimentos que pudessem propiciar uma previso
de solues cabveis aos problemas das baixadas e;
f) o fornecimento de subsdios para o Projeto de Recuperao das baixadas
e indicao da rea mais propcia para o comeo da recuperao (Convnio
SUDAM e et al, 1976).
 66

O referido trabalho considerou um universo de estudo que abrangia uma

rea que media 5.017 ha, sendo dividido em cinco reas, que so: Bacia do UNA
(A), Bacias das Armas e do Reduto (B), Bacias do Comrcio, Tamandar e So Jos
(C), Bacias da Estrada Nova I, II e III (D) e Bacia do Tucunduba (E). Mediante o
estudo desenvolvido, a rea considerada com as melhores condies para iniciar um
projeto-piloto de recuperao foi a do UNA. Contudo, vale ressaltar que a filosofia
desse projeto de recuperao das baixadas de Belm se ajustavam a do Projeto
CURA (Comunidades Urbanas para Recuperao Acelerada), difundido pelo BNH
no Estado da Guanabara, So Paulo, Paran, entre outros estados e inclusive em
Belm.
Este projeto recomendava um menor investimento em infra-estrutura,
aumento dos impostos devido o aparecimento das habitaes, imposto territorial
progressivo, comercializao de reas liberadas, reorganizao urbana e melhoria de
vida da populao. Nessa filosofia, percebe-se nitidamente a nfase dada a
concepo da eficcia econmica, que foi fundada sobre a base da grande indstria
capitalista e que leva em considerao critrios de cunho produtivistas que se
restringem apenas estreita relao entre custo-benefcio (LOJKINE, 1999).
Dito de outro modo, esses referidos critrios visam comparar, em volume, a
minimizao dos custos utilizados e a maximizao dos resultados, ou seja,
estabelecer a comparao entre o menor volume possvel de recursos visando um
maior resultado, mas em termos quantitativos, como por exemplo, a relao entre
os gastos aferidos e o nmero de casas construdas.
No ano de 1976, a PMB, juntamente com aqueles rgos, firmou um outro
convnio que versava no Programa de Recuperao das Baixadas de Belm (PRB),
que tinha, por sua vez, duas linhas de procedimentos: um Plano Global e um Plano
de Emergncia ou PAI (Plano de Ao Imediata). Este ltimo visava a
implementao de obras do DNOS no Igarap So Joaquim, pertencente a Bacia
do Una e a remoo de famlias para a construo do canal e o aterramento da rea
(ABELM, 1988).
 67

Sendo assim, pode-se dizer que a dcada de 1970 foi um perodo marcado
pela propagao de um conjunto de planos que envolveram tanto o governo
estadual como a PMB, como, alm dos j citados: o Plano de Estruturao
Metropolitana (PEM), o Plano de Desenvolvimento Integrado da rea
Metropolitana de Belm, o Plano de Desenvolvimento da Grande Belm (PDGB) e
o Plano de Transportes Coletivos (TRANSCOL) (CORREA, 1989).
Nos anos de 1990 outras intervenes ou projetos urbansticos por parte do
poder pblico foram implementadas em reas alagadas ou de baixadas em Belm,
sendo, contudo, de carter esparso e no globalizantes, como: o CURA12, o
PROSANEAR (Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda)13, o
Projeto de Macrodrenagem da Bacia do UNA14 e o do TUCUNDUBA, tendo este

12
O CURA (Comunidade Urbanas para Recuperao Acelerada), financiado pela Caixa
Econmica Federal (CAIXA), foi implementado nos bairros do Marco e Pedreira para a
realizao de servios de drenagem, macrodrenagem, terraplenagem, asfaltamento, meio-fio e
construo de reas de lazer, no prevendo o remanejamento de famlias.
13
O PROSANEAR foi previsto para o incio de 1993 e s foi implantado no 2 semestre de
1994. Teve como meta o desenvolvimento de aes integradas em saneamento atravs da
implantao e melhoria dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
microdrenagem e educao ambiental e sanitria, entre outros, para cerca de 200 mil residentes
dos bairros da Guanabara, Bengui e Coqueiro. Este programa teve financiamento do Banco
Mundial (BIRD), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da CAIXA, sendo
desenvolvido pela Companhia de Saneamento do Par (COSANPA). Ao estabelecer uma parceria
entre o governo e a comunidade, visando incrementar o processo de participao comunitria,
instalou bases de atendimento nas reas do projeto, a fim de divulgar os objetivos do programa e
suas fases, informar sobre a cobrana de tarifas de gua e esgoto e saber como a comunidade
vinha reagindo diante dos resultados das intervenes nas reas.
14
O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una, foi novamente iniciado em 1997, a partir de
aes conjuntas desenvolvidas entre a Prefeitura de Belm e o governo do estado, e ainda est em
curso, com o objetivo de solucionar os problemas das inundaes das reas que abrangem a
Bacia do Una. Est localizado em uma rea que compreende 15 bairros, que so: So Brs,
Umarizal, Barreiro, Ftima, Pedreira, Telgrafo, Sacramenta, Miramar, Marambaia, Maracangalha,
parte do Marco, parte do Souza, parte do Bengu, parte do Val-de-Ces e parte do Mangueiro. O
projeto visa implementar obras de macrodrenagem com a retificao dos igaraps e sua
canalizao; obras de microdrenagem com a execuo de sarjetas, caixas captadoras de guas
pluviais, redes coletoras; obras de implantao de sistemas de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio; ampliao da coleta e remoo do lixo; implantao de sistema virio e
equipamentos comunitrios; entre outros. Alm disso, tambm foi realizado um amplo programa
de educao comunitria e ambiental, com o objetivo de preparar a populao para preservar os
benefcios conquistados, e assim, assegurar a melhoria de suas condies de vida. Para a
viabilizao desse projeto foi necessrio o pagamento de indenizaes s famlias remanejadas. A
partir de 1997, foram indenizadas 3.664 famlias, representando um percentual de 92,33% das que
residiam nos principais canais.
 68

ltimo no perodo de 1997 a 2004 sua concepo modificada por parte da PMB e
que ser referenciado no terceiro captulo deste trabalho. Vale ressaltar que as
referidas reas de baixadas esto distribudas nas adjacncias das 14 Bacias
Hidrogrficas15 que formam o espao fsico-topogrfico intra-urbano de Belm,
passando a ser espaos de interveno de polticas governamentais de saneamento e
infra-estrutura urbana.
Esse processo de formao do espao urbano belenense revela a formao
de territrios para cada classe social e sua forma de reproduo social, opondo
deste modo, os detentores da propriedade privada dos meios de produo daqueles
que vivem da venda da prpria fora de trabalho (LOJKINE, 1997). Nessa cidade,
a ausncia de planejamento e de polticas urbanas de cunho estruturante, por parte
do Estado, que visassem o atendimento das classes ou fraes de classe de modo
igualitrio, bem como a relevncia atribuda marca tecnocrtica de planejamento
contribuiu para o crescimento segregativo da mesma, pois ocorreu,
preferencialmente, a ocupao dos terrenos de cotas altas, em detrimento dos
considerados alagveis ou alagados, de cotas baixas que apenas eram contornados
em vez de saneados.
Com os processos migratrios e de crescimento vegetativo da populao
houve a necessidade de ocupao destes ltimos, sem qualquer infra-estrutura e
servios urbanos instalados, passando a concentrar a populao de mais baixo
poder aquisitivo. Essa forma de urbanizao desigual intra-urbana expressa a
segregao scio-espacial, reveladora da existncia de reas ocupadas por grupos
oriundos de diferentes classes sociais, que vivem materialmente em condies e
nveis de qualidade de vida opostas.
No que se refere renda per capita mdia dos habitantes no municpio de
Belm, a mesma cresceu 15,82%, passando de R$ 271,04 em 1991 para R$ 313,93
no ano de 2000. J, a pobreza (medida pela renda domiciliar per capita inferior a R$

15
As Bacias Hidrogrficas que contribuem na formao do espao fsico de Belm so as
seguintes: Pratiquara, Outeiro, Anani, Paracuri, Caj, Mata Fome, Val-de-Ces, Una, Reduto,
Tamandar, Estrada Nova, Tucunduba, Aur e Murutucu.
 69

75,50, que equivale metade do salrio mnimo vigente em 2000) aumentou 2,74%,
passando de 29,2% em 1991 para 30,0% no ano de 2000, bem como, a
desigualdade social como mostra o ndice de Gini, que passou de 0,60 em 1991para
0,65 em 2000.

TABELA 02: INDICADORES DE RENDA, POBREZA E

DESIGUALDADE EM BELM 1991-2000.

Indicadores 1991 2000

Renda per capita Mdia (R$ de 2000) 271,0 313,9

Proporo de Pobres (%) 29,2 30,0

ndice de Gini 0,60 0,65

FONTE: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil

J, no que diz respeito a acessibilidade aos servios de gua encanada,

energia eltrica e coleta de lixo em Belm, verifica-se um acrscimo, passando de
74,8% para 81,1%, de 99,0% para 99,5% e de 84,6% para 96,0% do ano de 1991 a
2000.

TABELA 03: SERVIOS BSICOS DE SANEAMENTO EM BELM

Acesso a Servios Bsicos 1991 2000

gua Encanada 74,8 81,1
Energia Eltrica 99,0 99,5
Coleta de Lixo 84,6 96,0

FONTE: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil

Diante desse contexto se buscar identificar se a concepo de planejamento

norteadora da interveno da PMB no perodo de 1997-2004 no igarap
Tucunduba, mais especificamente nas comunidades do Riacho Doce e Pantanal,
 70

que uma rea considerada insalubre que apresentava e ainda apresenta problemas
tpicos de reas urbanas segregadas social e economicamente, apresenta parmetros
da nova tendncia de planejamento participativo.

3. INTERVENO URBANSTICA DA PREFEITURA MUNICIPAL DE

BELM NO IGARAP TUCUNDUBA 1997/2004

No contexto capitalista de mundializao do capital, marcado pela

reestruturao produtiva do grande capital nacional e internacional e pelas
metamorfoses do trabalho, experincias como as de PDL aparecem como uma
alternativa de reverso das mazelas sociais decorrentes destes processos, revelados
pelo quadro de segregao scio-espacial, de pobreza e misria de grupos sociais
empobrecidos da sociedade. O desenvolvimento local ganhou destaque neste
contexto, tendo as experincias consideradas exitosas passado a difundir uma nova
conformao no processo de organizao e atuao pblica como: gesto
democrtica ou participativa, autogesto, co-gesto etc. (COSTA, 2004). Essas
experincias, que passaram a ser implementadas a partir da dcada de 1990,
principalmente por grupos polticos de centro-esquerda, levaram em considerao a
organizao de formas de gesto democrtica, mediante a incorporao de
desenhos organizativos e alternativas de gesto distintas do modelo tradicional
tecnocrtico.
Contudo, vale ressaltar que a (re) valorizao da perspectiva local no pode
ser vista como um discurso que surgiu somente entre os agentes endgenos e
progressistas, mas tambm faz parte do pensamento de instncias, de grupos
externos e hegemnicos e de escolas superiores, que vislumbram um
desenvolvimento local de vis estratgico, ligados aos interesses do mercado global
(BRAGA, 2001). Logo, as diretrizes do desenvolvimento local variam de acordo
com as correlaes de fora dos atores sociais, a abordagem terica sobre a cidade
 71

e a prpria concepo de desenvolvimento, construindo um encadeamento de

polticas pblicas urbanas distintas e, do mesmo modo, agregadas.
Dito em outros termos, o carter alternativo do desenvolvimento local pode
escamotear possveis conflitos, em funo das concepes divergentes que o
mesmo pode assumir, de acordo com os interesses polticos em vigor. Nesse
sentido a PMB, no perodo de 1997-2004, props um desenvolvimento local de
cunho reformista, que buscou inserir a cidade dita ilegal que sempre esteve
margem das polticas urbanas em Belm, sendo tambm um mecanismo para se
potencializar as foras polticas das chamadas reas de ocupaes.
A PMB buscou reorientar sua interveno visando os interesses das classes
expropriadas dos meios de produo vtimas da segregao scio-espacial urbana,
em contraposio aos interesses vigentes nas estruturas estatais, atreladas ao grande
capital sob a hegemonia de diretrizes emanadas das agncias multilaterais (FMI,
BID etc.), assim como desenvolver uma proposta de construo social de um PDL,
que contribuiria para o fortalecimento de foras polticas imprescindveis
consolidao de uma nova matriz de planejamento do desenvolvimento urbano.
Para concretizao desta proposta por parte da PMB havia uma crena na aptido
da comunidade local para sustentao deste projeto alternativo de
desenvolvimento.
Assim, a construo do PDL sugeriu uma matriz inovadora de poltica
pblica para a cidade que abrangesse no somente o urbano, ou o local, mas que
tambm estivesse vinculado com provveis mudanas em nvel nacional, como
pode ser visualizado abaixo,
[...] [O PDL] [...] mesmo estando limitado a uma realidade micro, deve
refletir as dinmicas estabelecidas nas vrias escalas: local-regional-
nacional-global e em se tratando da Amaznia, a especificidade de
processos desencadeados [...], que representam a emergncia de desafios
urbanos para a regio (BELM, 2001b, p.15).

3.1. EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO URBANO EM BELM COM

NFASE NO PROJETO TUCUNDUBA
 72

A cidade de Belm com uma populao, segundo o censo 2000, de 1.794.981

habitantes vivencia os dilemas apresentados pelas grandes cidades capitalistas como
o problema do desemprego; a prevalncia de reas sem infra-estrutura ocupadas
por contingentes de trabalhadores empobrecidos; a precarizao e privatizao dos
servios pblicos decorrentes da poltica neoliberal imposta por governos que
implementam prticas assistencialistas causadoras de grande dvida social e que
excluem a populao de participarem do planejamento, do monitoramento e da
avaliao das polticas pblicas.
Tal situao histrica passou a ser alvo de preocupao prioritria a partir do
ano de 1997, quando um governo de esquerda, representado pela Frente Belm
Popular (FBP) ganhou as eleies municipais passando a investir na luta pela
efetivao dos direitos de cidadania com o desenvolvimento de processos de
participao popular e controle social da gesto pblica16.
A FBP escolheu, em seu Programa de Governo, como um dos eixos
prioritrios de suas aes a poltica pblica de saneamento ambiental, em
conseqncia do histrico de demandas sociais no acatadas pelo poder pblico em
suas diferentes esferas. Com estas aes, o governo pretendeu reverter a viso
tcnico-operativa fragmentada e setorizada do planejamento urbano municipal,
introduzindo o chamado planejamento participativo e de gesto da cidade, segundo
o iderio da Reforma Urbana, centrado em valores democrticos.
A PMB, a partir de 1997, buscou desenvolver um plano de governo com
base nos seguintes princpios programticos: participao popular,
transformao da cultura poltica local, democratizao do Estado e inverso
de prioridades. A escolha destes princpios consistiu na ateno s necessidades
humanas e no na lgica do mercado, abrindo espao para a incluso de parcelas da

16
O contedo deste item foi desenvolvido com base nos seguintes documentos oficiais: Os
desafios da gesto municipal democrtica-Belm 1997-2000: desenhando a cidade do terceiro
milnio; Mensagem da Prefeitura de Belm Cmara Municipal - 2001 e Relatrio de Atividades-
1997/2000; Estudo de Caso Tucunduba: Urbanizao do Igarap Tucunduba; Projeto de
Dragagem e Revestimento do Canal do Tucunduba; Programa de Gesto dos Rios Urbanos:
Projeto de Recuperao e Urbanizao da Bacia do Tucunduba e PDL-RDP.
 73

populao antes deixadas margem das oportunidades e de bens e servios

socialmente produzidos (MARTINS, 2000). Vale ressaltar que esses princpios
estavam organicamente vinculados, aplicando-se de forma simultnea, e estavam
estabelecidos na agenda conceitual e poltica sobre alternativas da Reforma Urbana
no Brasil, emergente na segunda metade de 1980.
Para operacionalizao do princpio da participao popular, foram
propostas as seguintes instncias organizativas: deliberativa (OP); fiscalizadora
(Comisso de Fiscalizao e Acompanhamento das Obras COFIS); de co-
responsabilidade na implantao ou administrao de investimentos e de monitoramento e
avaliao das aes de governo (Conselhos Setoriais).
Atravs do OP (instncia deliberativa) os agentes sociais da cidade optavam
pelos investimentos pblicos, sendo que para cada projeto eleito pela comunidade
era constituda uma COFIS (instncia fiscalizadora) que acompanhava e fiscalizava
a aplicao dos recursos financeiros empregados. Durante as vrias assemblias do
OP foram definidas as seis marcas de governo17 que constituam objetivos,
estratgias, metas ampliadas de desenvolvimento e ao, cuja implementao
requeria ao conjunta de diversos setores de forma complementar e integrada. So
elas: Dar um Futuro s Crianas e Adolescentes, Sade para todos, Transporte Humano,
Revitalizar Belm, Participao Popular e Sanear Belm (Id., 2000).

17
O termo marca adveio do planejamento participativo e se referia s questes centrais,
relevantes na proposta de governo, sendo que por meio delas estava a identidade que o governo
propunha para ser reconhecido pelo imaginrio popular. A marca Dar um Futuro s Crianas e
Adolescentes tinha como aes o Programa Familiar para Educao e o Bolsa Escola; a Sade
para todos o investimento no setor de urgncia e emergncia, no Programa Famlia Saudvel e
na expanso da rede de servios em geral e na construo de formas de controle social da gesto
desses servios; a Sanear Belm a drenagem e controle de alagamentos, produo e distribuio
de gua potvel, tratamento do esgoto sanitrio, coleta e destinao do lixo e aterramento e
revestimento de vias; a Revitalizar Belm as aes organizadas segundo vertentes: Centro
Histrico e Restaurao de Patrimnio, Reestruturao da Orla, Praas e reas Verdes, Cultura e
Lazer, Ordenamento de Feriras e do mercado Informal, Revitalizao Econmica, Promoo da
Moradia e urbanizao de reas Ocupadas; a Transporte Humano o Transporte Coletivo, o
Pedestre e o Ciclista, Sistema Virio e Corredores, Racionalizao do Trnsito e Segurana; e a
Participao Popular o OP, COFIS, Co-responsabilidade na Administrao ou na Implantao,
Conselhos Sociais e Congresso da Cidade(Id., 2000).
 74

A radicalizao das prticas de gesto participativa foi centrada: a) no

desenvolvimento de um programa de controle social que potencializou o
Congresso da Cidade, enquanto espao de planejamento, de participao popular e
de controle social; b) em um processo de mobilizao e transformao cultural
atravs do qual as entidades organizadas e os cidados individuais podiam discutir e
definir as Polticas Pblicas Municipais; e c) deliberao sobre a aplicao do
oramento municipal. A partir do ano de 2000 essas prticas foram consolidadas
atravs dos Congressos Distritais, Temticos e Setoriais, como, por exemplo, da
Juventude, Mulheres, Homossexuais, Portadores de Necessidades Especiais, ndios
e Negros. O investimento na mobilizao e organizao popular ou comunitria
potencializaria esse processo em curso na cidade, assim como prepararia os agentes
sociais locais para uma insero mais qualitativa e ativa nos fruns de discusso,
debate e deciso sobre a cidade.
As aes da PMB buscavam estabelecer novas orientaes e procedimentos
de enfrentamento aos desafios impostos pela lgica capitalista de constituio do
urbano, diminuir os efeitos das precrias condies de infra-estrutura, visando
melhorar as condies de vida dos grupos sociais pauperizados, e a construo de
uma nova cultura poltica, pautada na participao popular no processo de gesto
da cidade, com a implementao de polticas pblicas, de carter estruturante, que
priorizassem a incluso social.
Essa escolha implicava na renncia de frmulas j consolidadas e/ou
dominantes de planejamento e gesto pblica, que, em vez de unificar, produziam
cidades excludentes, fragmentadas e segregadas e, que adotavam a postura do
planejador distanciada dos agentes sociais locais. Contrariamente a isto, buscou-se
considerar, mesmo com limitaes, j que um processo de construo de mdio e
longo prazos, a prtica do (re)conhecimento do outro (desejos, expectativas,
diversidades, necessidades), assim como, o estabelecimento de trocas constantes de
saberes entre os agentes envolvidos sobre a interveno na localidade
(determinantes, limites e potencialidades).
 75

Com a implementao de um novo modelo de planejamento e de gesto

pblica pela PMB, as prticas participativas construdas pelos sujeitos
historicamente excludos viabilizavam a construo de uma nova cultura deo-
poltica capaz de gestar um outro projeto de sociedade, contrrio ao modelo
hegemnico fundado pelo grande capital.
Ao assumir o Governo de Belm a partir de 1997, a prefeitura prosseguiu no
desenvolvimento de determinadas aes de infra-estrutura urbana, iniciadas desde
1993 no governo de Hlio Gueiros, como os projetos Infra-Marco, tendo como
objetivo a drenagem da baixada do bairro do Marco atravs da retificao,
revestimento e pavimentao das vias marginais dos canais da Angustura, Leal
Martins, Timb e Vileta, com investimento de R$ 22 milhes (vinte e dois milhes
de reais) e Habitar Brasil, iniciado em 1996, que previa servios de drenagem dos
canais da Gentil Bittencourt, Mundurucus, Cipriano Santos e Santa Cruz, num
valor de R$ 6 milhes (seis milhes de reais) para serem aplicados at 21/01/1997.
Estes projetos estavam inseridos na interveno de macrodrenagem da Bacia
do Tucunduba que priorizavam o revestimento dos canais em concreto, atravs de
convnios firmados em 1992/1993 com a CAIXA e que foram prorrogados. Cabia
aos gestores que assumiam o governo a concluso dos mesmos, caso contrrio, o
poder municipal ficaria em situao de inadimplncia e, portanto, incapaz de
contratar novos financiamentos para o municpio de Belm junto a este rgo.
Aps a anlise dos resultados destes projetos, em relao aos aspectos de
engenharia, foram percebidas falhas tcnicas de concepo ao serem constatadas
que as aes de macrodrenagem estavam previstas somente para os canais
intermedirios ou secundrios e no para o canal ou igarap principal da referida
Bacia, desconsiderando os vetores de jusante montante que no contribuam para
o fim dos alagamentos na rea; e ainda, estas aes reduziam-se ao problema de
assoreamento do leito dgua de maneira parcial e imediato, sem resolver a
condio de insalubridade das moradias construdas em toda a extenso da Bacia e
 76

sem abordar o remanejamento e reassentamento daquelas localizadas sobre o leito

do igarap.
A ineficcia constatada dessas aes imps mudanas na concepo do
projeto a partir de 1997, comeando pelo estabelecimento de uma comisso de
estudos para assuntos de interveno pblica local na Bacia do Tucunduba, tendo
em vista redimensionar as intervenes at ento realizadas na referida Bacia,
ajustando agora o processo de macrodrenagem para a interveno de jusante
montante.
Os trabalhos realizados por esta comisso foram desenvolvidos no perodo
de junho a setembro de 1997, atravs de esforos conjugados entre a comunidade
(o grau de receptividade pde ser considerado satisfatrio decorrente da
mobilizao efetuada com as lideranas comunitrias) e a equipe tcnica da
Secretaria Municipal de Saneamento (SESAN) em conjunto com a Universidade
Federal do Par (UFPA), formada a partir da contratao de estagirios do curso de
engenharia sanitria sob orientao do professor Antnio Malaquias Pereira, o que
resultou numa nova verso do projeto de drenagem e revestimento do igarap
Tucunduba em outubro deste ano (PMB, 1997).
Vale ressaltar que os estudos envolveram a confeco de plantas baixas,
aerofotos, alm do levantamento scio-econmico das famlias residentes nas reas
de interveno do referido projeto, realizado sob a coordenao de Voyner Ravena
Caete, a partir de fevereiro de 1998.
Com base nestes estudos foi elaborado, em 2000, o Programa Gesto dos
Rios Urbanos: Belm Cidade dos Rios, ancorado no Programa de Gesto Urbana
(PGU) da Organizao das Naes Unidas (ONU) para a Amrica Latina e Caribe,
coordenado mundialmente pelo CNUAH/HABITAT e financiado pelo Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Na gesto dos rios urbanos
o PGU atua como consultor em 130 pases. O carter inovador que foi impresso ao
Projeto Tucunduba, aps sua reviso, foi determinante para o reconhecimento e
premiao pelo PGU da ONU, credenciando Belm no s a fazer parte da rede
 77

internacional de cidades que desenvolviam processos de gesto participativa, como

tambm a fazer parte da Rede Norte/Nordeste, inserida na Coordenao Regional
para a Amrica Latina e Caribe, com sede em Quito (Equador) (PMB, 1999).
A diferenciao entre os parmetros da concepo anterior e a que foi
introduzida, pode ser visualizada no quadro construdo com base nos dados
contidos na descrio tcnica que compe a justificativa desta nova proposta do
projeto de interveno.

TABELA 04: CONCEPES DO PROJETO TUCUNDUBA

DISCRIMINAO CONCEPO CONCEPO

ANTIGA NOVA
Revestimento do canal
Em placas de concreto Em grama
ou igarap

Inclinao de 1V:2H/1V:1,5H Inclinao de 1V:2H/1V:3H,

Talude do canal ou com berma de 3m/4m, com com pouco movimento de

igarap
grande movimento de terra terra, acompanhando muitas

avanando sobre a calha do das vezes o prprio talude

canal natural

Ciclofaixas No possua Includo

Distncia projetada para Da Av. Perimetral da Cincia

o canal na primeira fase Da Av. Perimetral da Cincia
at a Rua Lauro Pessoa
a Rua S. Domingos (1.250m)
(1.000m)

12m de largura, incluindo

caladas, pois alm de se

15m de largura, incluindo
Vias marginais tratar de via local, j que as
caladas
vias estruturais na regio so

as vias Perimetral da Cincia

 78

e a Jos Bonifcio, sua

funo maior garantir as

margens do Canal

desocupadas e permitir a

manuteno do mesmo.

Urbanizao das Criao de espaos de lazer e

Margens No existia
gerao de renda e trabalho

Prevista drenagem superficial e Foi ampliada esta meta at

Drenagem profunda de at 60m das ruas onde se faz necessria uma

que terminam as marginais do drenagem mais eficiente

canal destes trechos

FONTE: Descritivo Tcnico e Justificativa do Projeto Tucunduba. Julho, 2000.

Percebe-se que a mudana de concepo foi relevante e seus resultados so

revelados pela interveno passar a se dar da rea a jusante para montante do canal
pela manuteno de suas condies naturais, desobstruo do leito, replantio do
talude natural, construo de pontes, passarelas ou portos, integrao viria da
Bacia e pela garantia de permanncia da navegabilidade do canal, j que o fluxo de
passageiros e mercadorias aparecia como um dos vetores do desenvolvimento local
nas reas de sua abrangncia. Todavia, essa possibilidade seria afetada se o mesmo
fosse revestido em concreto como era previsto da concepo original.
A PMB, com a nova verso do Projeto Tucunduba, buscou responder s
demandas das famlias residentes em reas desprovidas de infra-estrutura, ao
mesmo tempo em que concretizava um novo conceito de desenvolvimento urbano
fundamentado no desenvolvimento econmico local, que buscava a valorizao da
identidade cultural e da tradio econmica de utilizao de rios e igaraps como
vias de escoamento da produo, constituindo-se em uma prtica com condies
de replicabilidade.
 79

FOTO 02: NAVEGABILIDADE NO IGARAP TUCUNDUBA

FONTE: PMB, 2001

O projeto previa a execuo de obras de retificao e revestimento do

igarap em gramnea, indenizao de imveis, implantao de redes de drenagem
nas vias principais e transversais, pavimentao das vias marginais, caladas,
construo de duas pontes, dois portos martimos, implantao de iluminao
pblica e rede de telefonia.
A execuo destas obras no canal ou igarap, numa extenso de 3.350
metros, foi dividida em trs etapas: 1) abrangia 1.250 metros do canal, estendendo-
se da Avenida Perimetral at a Rua So Domingos; 2) abrangia 1.100 metros do
canal at o canal da Gentil Bittencourt e a 3) correspondia a uma extenso de
1.000 metros at o canal da Vileta.
Essa nova verso teve um oramento total no valor de R$ 9.882.000,00
(nove milhes, oitocentos e oitenta e dois mil reais), dos quais 73% dos recursos
eram oriundos de emprstimos junto ao FGTS, administrado pelo Conselho
Curador do FGTS e pela CAIXA e 27% com contrapartida da PMB (PMB, 1999).
Foi nesse contexto institucional em Belm que se apresentou o Projeto
Tucunduba, com uma nova concepo envolvendo parceiros como a CAIXA, a
UFPA, Organizaes No - Governamentais (ONG) e lideranas residentes na rea
de interveno, com o objetivo geral de revitalizar as reas alagveis da Bacia do
 80

Tucunduba mediante intervenes fsicas e ambientais (com incluso social dos

moradores residentes no entorno); gerao de trabalho e renda (estimulando a
permanncia no local); e gesto participativa na conservao do bem pblico (PMB,
1999). As aes de saneamento na referida Bacia passaram a ser prioridade da
marca Sanear Belm, coordenadas pela SESAN, em conjunto com as demais
secretarias municipais.
A Bacia abrange os bairros Universitrio, Terra Firme, Guam, Canudos e
Marco que pertencem aos Distritos Administrativos do Guam (DAGUA), de
Belm (DABEL) e Entroncamento (DAENT). Conforme o Censo 2000, estes
bairros tm uma populao aproximada de 161.499 habitantes, sendo o mais
populoso o Guam, enquanto o da Terra Firme/Montese ocupa a segunda
colocao, como demonstra o quadro abaixo:

TABELA 05: EVOLUO DEMOGRFICA NOS BAIRROS DA

BACIA DO TUCUNDUBA

Bairros 1950 1960 1970 1980 1991 2000

Guam 13.885 23.400 55.764 83.128 90.252 102.161
TerraFirme/
------- 4.210 10.075 28.281 31.190 63.267
Montese
Universitrio ------- ------- ------- ------- ------ 2.628
Canudos 11.975 15.686 13.155 15.143 12.924 14.617
Marco 26.286 40.550 59.170 72.209 67.571 63.823
FONTE: IBGE, Censos 1950, 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000.
 81

O igarap ou canal do Tucunduba, um dos formadores da Bacia de mesmo

nome, a rea fsico-territorial de interveno dessa nova verso do Projeto
Tucunduba e se constitui em um espao de segregao scio-espacial da cidade,
constitudo por reas privadas e institucionais18, ocupadas por famlias de
trabalhadores empobrecidos onde foram protagonizados conflitos fundirios pelo
direito moradia e infra-estrutura urbana. Estes conflitos envolviam e/ou
envolvem, principalmente, a UFPA, que era proprietria de grande parte das terras
ocupadas. Nesse cenrio, ainda em meados da dcada de 1980 do sculo passado,
foi organizado o Movimento pela Titulao e Urbanizao do Tucunduba
(MOTUAT), coordenado pela Comisso dos Bairros de Belm (CBB)19,em funo
das reivindicaes pela titulao das terras, ento de propriedade da UFPA, em
favor dos ocupantes e pela priorizao de intervenes urbansticas pblicas de
carter infraestrutural.
Essa rea marcada pela concentrao de moradias inadequadas, do tipo
palafitas, construdas sobre cursos dgua (igaraps e igaps), onde so insuficientes
ou inexistem servios bsicos de saneamento (drenagem e tratamento dos esgotos
domiciliares, industriais e comerciais), fornecimento de gua, coleta e tratamento de
lixo.

FOTO 03: CRIANA NO MEIO DO LIXO

18reas que compem o chamado cinturao institucional j referido no item anterior.

19
Entidade geral das associaes de moradores e centros comunitrios dos bairros de Belm,
criada em 1979.
 82

FONTE: PMB, 2001.

Com seus prprios recursos, as famlias ocupantes comearam a amansar a

terra abrindo acessos sob pontes e construindo casas do tipo palafitas. Este
processo avanou e as mesmas comearam a abrir vias internas de acesso, sem
qualquer tipo de arruamento e desarticulada do sistema virio principal e a aterrar,
o que era originalmente vrzea, com serragens de madeira e caroos de aa, mas
isto era insuficiente para resolver os problemas de alagamentos e inundaes
provocadas pela ao das mars e das chuvas constantes.
Em face dessas dificuldades, foram se consolidando movimentos populares
em diferentes bairros de Belm, que passaram a denunciar as precrias condies
de vida nesses espaos urbanos e a reivindicar investimentos pblicos para a
implantao de servios infra-estruturais e scio-culturais (rede de esgoto,
saneamento, arruamento, transporte coletivo, educao e sade).
A demonstrao dessa situao social vivida pelos moradores, bem como a
reivindicao por melhorias de condies de vida material assim apresentada
[...] a gente se organizou, lideranas comearam a se organizar na
questo da reivindicao da macrodrenagem do Igarap do Tucunduba,
evitando que se transformasse num canal a exemplo do projeto UNA,
que deram errado, [...] j que a economia daqui baseada do que se traz
do interior.(R. A morador e liderana do Tucunduba).

A situao de pobreza da maioria das famlias residentes nessas reas

caracterizada pelo desemprego, pela informalidade do trabalho realizado, pela baixa
 83

escolarizao, pelos altos ndices de violncia e criminalidade, revelando-se um

ambiente urbano com baixa sustentabilidade, comprometedor das condies de
vida e propiciador de processos que inviabilizam a efetivao de alternativas de
incluso social e econmica.
Entre as aes complementares a serem implementadas pelo poder pblico
municipal, simultaneamente execuo das obras do Projeto Tucunduba, foi
proposto o PDL-RDP para dar continuidade s obras fsicas do projeto e
contribuir para a melhoria da qualidade de vida das famlias que ali residiam. Assim
como o Projeto Tucunduba, proposta de um PDL pela PMB, a partir de 2001
buscou o desenvolvimento de aes voltadas para a reverso do quadro de
insalubridade em que vivem os moradores no entorno deste igarap, mais
precisamente, das comunidades Riacho Doce e Pantanal, que ser objeto de anlise
no prximo item.

3.2. O PLANO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NAS REAS RIACHO

DOCE E PANTANAL

A PMB estabeleceu como princpio e diretriz norteadora principal da

interveno na rea do Tucunduba a poltica municipal de participao
popular, trabalhada de modo transversal pelas secretarias envolvidas e pelas
famlias dos moradores residentes na rea do PDL-RDP. O referido princpio teve
como objetivo garantir o acesso destas famlias s decises concernentes a todas as
atividades desenvolvidas pelo Plano e no processo de gesto das polticas pblicas
propostas para o conjunto da cidade de Belm (COSTA, 2004).
O PDL-RDP foi estruturado numa perspectiva de construo de
metodologias de participao comunitria baseada nos princpios estabelecidos
pelas Diretrizes Programticas orientadoras da gesto do governo municipal, que
so: a) o desenvolvimento local; b) a participao popular e organizao
comunitria; c) conhecimento e reconhecimento das identidades scio-
 84

culturais; d) regularizao fundiria e e) padres e procedimentos prprios

da localidade objeto de interveno (PMB, 2001b).
A proposta de construo do PDL-RDP, com participao dos agentes
sociais envolvidos no processo, resultaria no acesso s instncias de deciso, na
incorporao de contribuies ao Plano, na participao das famlias nos
subprogramas da rea social, ou seja, no somente na participao e controle social
em todas as fases de elaborao, execuo e avaliao do plano, mas tambm na
extenso para as polticas pblicas da cidade. O desafio da PMB ao propor o PDL
estava situado na construo de uma nova forma de intervir no processo de
urbanizao, a fim de ultrapassar obstculos decorrentes de formas modernizantes
e hegemnicas de dominao econmica e poltica vigentes (Id., 2001b).
A realizao de um PDL, construdo socialmente, representaria a
possibilidade de fortalecimento das foras polticas necessrias consolidao de
uma nova concepo de planejamento urbano, contrria aos modelos at ento
adotados, ancorada na incluso de agentes sociais subalternizados nos espaos da
cidade, para que fossem reconhecidas como partes constitutivas da identidade da
cidade e possuidoras de histria a ser revelada. Para atingir esses objetivos a PMB
buscou trabalhar a intersetorialidade e a interdisciplinariedade, ou seja, a articulao
de aes especficas de cada poltica pblica municipal, almejando superar a viso
tcnico-operativa fragmentada dos rgos do governo municipal e atender s reais
necessidades dos moradores da cidade (COSTA, 2004).
A proposta do PDL-RDP original era executada pela PMB, atravs da
Secretaria Municipal de Coordenao Geral de Planejamento e Gesto (SEGEP),
da SESAN e da Fundao Papa Joo XXIII (FUNPAPA). Alm destes, havia o
envolvimento de outros rgos municipais ligados poltica de desenvolvimento
urbano, isto , havia uma articulao interinstitucional e interdisciplinar, a fim de
que fossem criadas as condies necessrias implementao do projeto em
questo com a garantia da insero e do engajamento das comunidades locais na
rede institucional, procurando capacita-la para utilizao dos recursos da educao,
 85

saneamento, meio ambiente, cultura e lazer, moradia digna e capacitao

profissional, entre outros (PMB, 2001b).
Essa articulao pde ser alcanada, segundo afirmava o secretrio de
saneamento da poca Eduardo Passeto ao dizer que a integrao de aes entre as
secretarias municipais significou um avano no processo de execuo das aes
pblicas, como por exemplo, na rea de urbanizao, meio ambiente e infra-
estrutura, assim como a interveno integrada e conjunta da Prefeitura facilitou o
andamento de obras e servios prestados populao local. Sendo assim, a
perspectiva do desenvolvimento econmico na rea de interveno estaria
subordinada aos aspectos scio-culturais mediante a criao de mecanismos de
revitalizao econmica local.
A participao dos agentes sociais no PDL-RDP constituiria a garantia do
acesso s instncias decisrias, na incorporao de suas contribuies ao Plano e na
participao das famlias nos cinco subprogramas que compem o projeto social
desenvolvido no Plano. Logo, a interveno urbanstica do PDL-RDP visava
potencializar a organizao espacial j estabelecida, por meio da integrao dessas
localidades s reas circunvizinhas e tambm na qualificao das condies de vida
da populao local mediante a implantao de infra-estrutura bsica, equipamentos
urbanos, alm de novas unidades habitacionais (Id., 2001b).
Para o desenvolvimento da proposta de planejamento participativo de
interveno no espao urbano destas localidades foi considerada uma nova diviso
do trabalho dos tcnicos de nvel superior, que se deu com a formao de uma
equipe multidisciplinar, constituda de profissionais de diferentes formaes
acadmicas como: assistentes sociais, arquitetos e urbanistas, advogados,
economistas, engenheiros civil, sanitarista e florestal, gegrafo, gelogo, entre
outros. Essa nova diviso buscou ultrapassar as prticas isoladas comuns de
especialistas ou peritos que marcaram e ainda marcam, a concepo de
planejamento considerado tradicional, tendo em vista a integrao das atividades, a
interao cotidiana dos profissionais e o trabalho conjunto das equipes burocrtico-
 86

administrativas e tcnicas. Esta experincia resultou na acumulao de prticas

profissionais capazes de superar a dicotomia entre as concepes do trabalho fsico
e do trabalho social, garantindo o princpio da indissociabilidade entre os mesmos
(COSTA, 2004).
Tanto as aes do projeto fsico como as do social foram discutidas pelo
conjunto dos profissionais envolvidos, como por exemplo, o trabalho de campo
realizado por tcnicos de diferentes reas de conhecimento foi operacionalizado
atravs da formao de grupos interdisciplinares. A preocupao de evitar a
dicotomia tambm foi refletida na escolha das instalaes fsicas para execuo das
atividades do Plano, recaindo na definio de um prdio de uso comum dos
tcnicos, de tal modo que todos os envolvidos acompanhassem o desenvolvimento
das atividades exercidas por cada um deles e reconhecessem, mutuamente, os
saberes especficos de cada um (Id,.2004).
Estes pressupostos terico-metodolgicos fundamentaram as aes
propostas de aproximao com as famlias envolvidas, que visavam, em ltima
instncia, a consolidao do processo de tomada de deciso coletiva pelas mesmas.
A adoo deste princpio exigiu o redimensionamento dos procedimentos
metodolgicos e tcnicos de abordagem com as mesmas e com as organizaes
sociais j existentes nas reas objeto de interveno. Estes, em grande medida,
foram assentados na ateno para com o universo de representaes dessas famlias
e organizaes no desenvolvimento de prticas e/ou rituais relacionados
diferentes processos sociais.
Isso pode ser evidenciado a partir dos seguintes relatos:

[Ns tivemos] um relacionamento de igual para igual com a

comunidade, (...) teve toda uma metodologia de aproximao com a
comunidade, (...)no foi uma coisa de cima para baixo... (C.M -
Assistente Social do PDL- RDP).
(...) os mutires de limpeza realizados em parceria, isto , os tcnicos do
projeto e a comunidade foram fundamentais para o processo
 87

pedaggico participativo e para a educao ambiental (E.P - Ex-

Secretrio Municipal de Saneamento).

Para informao, discusso e deliberao sobre a referida interveno na rea

a equipe multiprofissional adotou tcnicas de consultas sociais s famlias
atendidas, que consistiam em reunies, assemblias e encontros organizados
visando a troca de informaes, tomada de decises e a adeso formal atravs da
assinatura de termos de adeso pelas famlias residentes na rea do PDL. O
primeiro procedimento das consultas sociais abrangeu o plano das mediaes20,
desenvolvido atravs de reunies e oficinas com entidades, instituies e lideranas
locais, que foram realizadas durante a fase de elaborao do projeto executivo, no
perodo de maio a agosto de 2001 (PMB, 2003).
A organizao social e poltica dos moradores residentes teve incio durante
uma das fases do processo de ocupao em meados de 1990, sendo
institucionalizada com a formao do Centro Comunitrio Riacho Doce e com a
Associao de Moradores Unidos do Pantanal. Contudo, mesmo existindo um
processo de organizao j consolidado, as aes eram fragmentadas, havendo a
falta de articulao entre estas entidades e a fragilidade das mesmas quanto
capacidade de ampla mobilizao para ser exercida a fiscalizao dos
procedimentos e das obras em andamento.
Os moradores destas reas no tinham a tradio poltica do exerccio da
participao em associaes de moradores, fato identificado pelo Programa Famlia
Saudvel, onde apenas 7% dos moradores participavam de entidades comunitrias,
enquanto 62% participavam de grupos religiosos, dado o nmero considervel de
instituies religiosas (12) atuantes na rea (Id,.2003 ). Esta carncia de
participao dos moradores nos trabalhos desenvolvidos pela comunidade e,

20
No mbito do PDL, entende-se mediao como um processo pedaggico transformador da
realidade, configurando-se como parte integrante da interlocuo entre as vrias instncias sociais
e polticas da sociedade. Os mediadores eram os interlocutores entre o poder pblico e as famlias
atingidas.
 88

consequentemente, na gesto de polticas pblicas da cidade pode ser demonstrado

com o seguinte relato:
[...] A primeira conquista da comunidade, alm da macrodrenagem do
Igarap do Tucunduba,... [foi] a famlia saudvel, o colgio Edson Lus,
mesmo a comunidade no estando acostumada a participar duma
gesto, decidir com o governo. O OP para eles era uma novidade e era
descrdito... ((R. A morador e liderana do Tucunduba).

Para a aproximao com as entidades e lideranas comunitrias das referidas

reas, a equipe tcnica do PDL buscou identificar os vrios planos da vida social
desses agentes e agncias que foram classificados como:
a) lideranas formais (dirigentes de Associaes de Bairro, Centros
Comunitrios, Igrejas, Clubes, Comunidades e Instituies que estejam
formalmente constitudas e residentes na rea de interveno e no entorno do
projeto);
b) lideranas informais (emergentes de lutas especficas, grupos culturais,
esportivos, prestao espontnea de servios comunidade, moradores antigos que
sejam referncia);
c) agncias mediadoras (Igrejas, Associao de Moradores, Centros
Comunitrios, Clubes Sociais e Esportivos, Conselhos Gestores, Conselhos
Escolares, Escolas, Creches, Unidades de Sade, Agncias de Administrao,
Instituies Pblicas, Comunidades Religiosas que estejam formalmente
constitudas) (PMB, 2003).
Os critrios que foram utilizados pela equipe na identificao dos planos da
vida social so:
a) mapeamento das agncias por tipo de servios prestados comunidade
(religiosos, educacionais, assistenciais, preveno de doenas);
b) mapeamento dos agentes por tipos de servios prestados comunidade
(lideranas comunitrias, organizadores de atividades recreativas, fornecimento de
plantas medicinais, parteiras, moradores antigos que so referncia na comunidade),
por cargos/funes desempenhadas nas instituies e entidades pblicas ou
 89

privadas (diretores de escolas, coordenadores pedaggicos, professores, membros

dos conselhos gestores e administrativos, profissionais que atuam em projetos
especficos na rea de interveno e parlamentares), por categorias ocupacionais
(agentes comunitrios de sade, agentes de combate a dengue, pastores evanglicos,
msicos) (PMB, 2001b).
Com o processo de identificao e classificao obteve-se o nmero de 98
agentes comunitrios, sendo 59 mulheres e 39 homens. Dos mediadores residentes
nas reas obteve-se 54 representantes do Riacho Doce e 15 do Pantanal. Tambm
foram identificados 29 (vinte e nove) agentes que atuavam ou tinham influncia em
uma das reas objeto de interveno. J, o nmero de agncias mediadoras chegava
a 42 (quarenta e duas).
Para discusso sobre o PDL tambm foi considerado importante envolver as
agncias de organizao social localizadas na rea de entorno do projeto, j que a
interveno proposta interferiria diretamente na dinmica social do entorno destas
reas. Logo, nas etapas de elaborao do PDL tanto os agentes como as agncias
foram acionados para participar atravs de assemblias deliberativas, totalizando
um universo de 14 representantes.
As atividades realizadas em conjunto com as lideranas facilitaram o
entrosamento entre as duas comunidades, o que possibilitou o processo de
discusso e integrao como forma de se evitar possveis disputas por servios a
serem implementados. Sendo assim, o envolvimento dos agentes sociais na
elaborao do PDL foi indispensvel para se produzir o diagnstico das reas de
interveno, mapear as lideranas formais e informais, planejar e elaborar os
subprogramas, discutir e decidir sobre as propostas de interveno urbansticas e de
todas as atividades a serem desenvolvidas pelo Plano.
O outro procedimento das consultas sociais se deu mediante o plano
individual, realizado com as famlias atravs de visitas domiciliares, objetivando a
apresentao da equipe tcnica e das atividades a serem desenvolvidas, bem como a
sensibilizao das mesmas para participarem das assemblias a serem realizadas por
 90

ruas e quadras. No perodo de fevereiro - maro de 2002 foram visitadas as 1.537

famlias residentes nas duas rea de interveno. Um outro procedimento se deu
por meio do plano coletivo, com as oficinas realizadas por rua e quadra para
apresentao da proposta do plano e para a eleio dos representantes das famlias
para compor o Conselho de Fiscalizao e Monitoramento (CFM).
Foram realizadas nesse perodo de fevereiro e maro de 2002, 20 (vinte)
assemblias de rua/quadra para exposio do plano s famlias e, conseqente,
assinatura do termo de adeso familiar ao respectivo plano. Participaram das
referidas assemblias 1.400 famlias, das quais 1.307 famlias assinaram o termo de
adeso ao PDL. importante frisar que qualquer alterao que ocorresse no Plano,
tanto com relao ao projeto fsico quanto ao social, fazia-se necessrio o
conhecimento por parte das famlias, que se dava mediante a assinatura desse
termo, que devia corresponder a um percentual de 80% de aceitao (PMB, 2003).
Paralelamente a isso, ocorreu tambm a realizao de assemblias para
eleio dos 85 representantes de quadras/ruas para compor o Conselho de
Controle Social, que um frum de participao popular com a finalidade de
acompanhar e fiscalizar a implementao do plano, que contou tambm com os 14
representantes das organizaes sociais que participaram da fase de elaborao do
plano.
FOTO 04: REALIZAO DE ASSEMBLIA POPULAR

FONTE: PMB, 2001

 91

Diferentemente do plano das mediaes que se deu na fase de pr-execuo,

ou seja, ainda no momento de elaborao do PDL, os planos individuais e coletivos
de consultas sociais foram trabalhados a partir do incio (janeiro do ano de 2002) da
implementao das atividades do Trabalho de Participao Comunitria (TPC), que
compunha o projeto social a ser mencionado.
A execuo do Plano inicial nessas comunidades visava atender 1.537
famlias, sendo efetuada mediante o desenvolvimento de um projeto fsico e de
um projeto social. A implementao do projeto fsico, visava o atendimento de
889 famlias, sendo 701 do Riacho Doce e 188 do Pantanal e abrangia a
implantao de infra-estrutura urbana como: drenagem pluvial, esgotamento
sanitrio, pavimentao, equipamentos urbanos e comunitrios, estao de
tratamento de esgoto e habitao. O seu valor total era de R$ 10.312.295,00 com
incio em janeiro de 2002 e concluso em abril de 2003 (prazo de 15 meses) (PMB,
2001b).
Nesta fase, seriam remanejadas 421 famlias do Riacho Doce e 188 do
Pantanal. Elas receberiam 609 novas unidades habitacionais em trs diferentes
tipos: 307 unidades familiares (embries); 15 blocos habitacionais com 8
apartamentos em cada bloco e 8 sobrados j existentes com 60m2, que seriam
reformados. Tambm seriam oferecidos lotes urbanizados com fundaes
construdas do tipo radier para autoconstruo de 89 unidades habitacionais, atravs
de cestas de materiais; a melhoria de 72 habitaes que no seriam remanejadas e a
execuo de 141 mdulos hidrulicos.
J, o projeto social visava o atendimento de 648 famlias e seria
desenvolvida por meio do Programa Scio-Ambiental das Localidades do Riacho
Doce e Pantanal, que definido como um programa integrado voltado para o
desenvolvimento de um processo pedaggico participativo junto comunidade,
visando o resgate da cidadania e a melhoria da qualidade de vida social e ambiental
(Id., 2001b).
 92

A implementao deste programa, na tica da PMB, possibilitaria o alcance

do objetivo final do Plano que a melhoria de qualidade de vida das comunidades,
assim como a mobilizao dos agentes sociais locais para incluso na vida poltica
da cidade, investindo na sua organizao social. O valor desse programa era de
R$577.705,84 com previso de incio em janeiro/2002 e trmino em junho/2004
(prazo de 29 meses). No inclua nesse perodo o trabalho realizado (plano das
mediaes) na etapa anterior a execuo do plano (janeiro a agosto/2001).
Esse programa era formado por cinco subprogramas, que so:
O de Mobilizao, Organizao Comunitria e Controle Social
desempenhado atravs de um processo pedaggico com as lideranas comunitrias
visando a)o exerccio de seus papis na gesto pblica e o fortalecimento de suas
responsabilidades nas comunidades e/ou entidades que representavam; b) a
identificao das habilidades e aptides necessrias ao exerccio da gesto colegiada
e ao controle social dos PDL e; c) a troca de informaes e socializao de
experincias que contribussem para o avano da participao dessas lideranas no
planejamento, implantao e avaliao do plano, bem como na extenso para o
restante da cidade (nos espaos e instncias de discusso e deliberao sobre as
Polticas Pblicas Municipais) (Id., 2001b).
o subprograma que tinha a finalidade de garantir o acesso das famlias
atendidas s esferas de decises sobre todas as etapas de elaborao,
implementao e ps-execuo do Plano. Isso evidenciado pelo seguinte relato
[...] outra conquista nossa [...] foi a organizao da comunidade [que] j
comeou a ter uma conscincia poltica, de que tem a fora, que sabe
como brigar, se organizar. Comeou a ver que no a gente que
depende deles [dos polticos], eles que dependem da gente para se
manter no poder e comear a usar isso a nosso favor... No est
100%..., mas j foi um avano bem significativo,...tem o envolvimento
de quase toda a comunidade, tanto na questo do projeto, como na
conscientizao ambiental... (R. A morador e liderana do
Tucunduba).

O de Acompanhamento Social s Famlias Remanejadas atravs da

preparao e de orientaes gerais sobre o uso dos novos equipamentos, das
 93

unidades habitacionais e da ampliao destas unidades, bem como, das obrigaes

acordadas no termo de compromisso e adeso s famlias envolvidas no processo
de remanejamento; do desenvolvimento de estratgias e mecanismos de apoio e
permanncia das famlias remanejadas como, por exemplo, a seleo e
encaminhamento das mesmas para os subprogramas de trabalho e renda e
educao sanitria e ambiental e do acompanhamento, por parte da equipe do
projeto fsico, do processo de autoconstruo das unidades habitacionais das
famlias que moravam em casas alugadas, ou cedidas ou ainda que estavam na
condio de agregadas, juntamente com as referidas famlias (Id., 2001b).
Este subprograma buscava dar suporte s famlias impactadas pelo
remanejamento, a fim de que apresentassem condies de permanncia e fixao na
rea favorecida. Esta preocupao contida no Plano o diferenciava, neste aspecto,
demais intervenes j realizadas na cidade de Belm, fato expressado por um
morador da rea de interveno
[...] no seria importante fazer o Riacho Doce, o projeto Riacho Doce
deslocando seus moradores l para o quintal de Marituba ou para o
quintal de Benevides, um local que a gente no sabe nem se tem
histria, e levar nossos filho para l, longe da escola, longe dos recursos
de sade, longe da segurana, de tudo... (D. A morador e liderana do
Riacho Doce).

As aes deste subprograma tambm anteviram a organizao do sistema de

construo das habitaes (em regime de autoconstruo), que no estavam
localizadas na rea de remanejamento do projeto (residncias na Rua da Olaria),
com a assistncia tcnica por parte do PDL. Estavam envolvidas nesse processo
treze famlias, das quais duas, na poca, estavam fazendo reparos em suas casas.
Para organizao deste processo foram realizadas reunies com as mesmas, sendo
deliberado a utilizao do regime de autoconstruo.
O de Educao Sanitria e Ambiental desenvolvido por meio de aes j
desenvolvidas por unidades de sade e de ensino, grupos culturais, organizaes
comunitrias e pela SESAN como, por exemplo, de coleta de lixo; da participao
da populao em atividades visando a criao de comits ambientais na rea como
 94

mecanismos de integrao entre a comunidade e a PMB; das campanhas educativas

nas escolas, nas organizaes comunitrias e nas comunidades beneficiadas tendo
em vista a valorizao e a preservao da infra-estrutura implantada e valorizao
dos rios urbanos e; a coleta seletiva do lixo a partir da iniciativa da prpria
comunidade, promovendo e provocando a prtica de reutilizao,
reaproveitamento e reciclagem do lixo (Id., 2001b).
Visava a recuperao de reas consideradas degradadas por meio do plantio
de mudas de rvores nativas da regio Amaznica, da fundao de um parque, da
arborizao e do programa de educao sanitria e ambiental. No ano de 2002,
foram plantadas 170 mudas de aa no talude do igarap Tucunduba e realizadas
atividades, junto s famlias, de acompanhamento social, oficina de arte e de teatro
com a temtica ambiental, contando com a participao de 91 pessoas (crianas,
jovens e adultos).
Tambm foram realizadas outras atividades como: palestras de orientao
sobre o tratamento do lixo domiciliar nas ruas e quadras das duas reas de
interveno, visitas e orientao domiciliar sobre como cuidar do lixo a 500
famlias, 12 mutires de limpeza nas quadras com pontos crticos de acmulo de
lixo da rea do Riacho Doce e o acompanhamento e apoio tcnico Associao de
Moradores da rea do Pantanal para a execuo do Projeto Plantando o Meu
Futuro; com a criao de horta comunitria.
No caso das atividades realizadas nos primeiros quatro meses de 2003, elas
disseram respeito ao acompanhamento e soluo de problemas dos alagamentos
por acmulo de lixo e entupimento das valas nas quadras do Riacho Doce e
organizao e realizao da ao designada de Meio Ambiente no Riacho Doce e
Pantanal, que se desdobrou em trs atividades, que so:
a) a realizao de um minicurso, tendo em vista a formao dos agentes
ambientais, que contou com a participao de 104 pessoas, das quais 74 se
candidataram a serem membros do Comit Ambiental;
 95

b) a orientao domiciliar em 732 domiclios visitados, mediante o uso de

uma cartilha especfica sobre o tema, que contou com a participao de 70
membros do Comit Ambiental; 20 tcnicos do Plano, da Secretaria Municipal de
Meio Ambiente (SEMMA) e da SESAN; 60 graduandos do Curso de Engenharia
Ambiental da Universidade do Estado do Par (UEPA).
c) a arborizao e o plantio de 51 mudas de ip e 51 de aa, distribudas na
margem esquerda do igarap Tucunduba. Desta ao participaram cerca de 250
moradores do Riacho Doce e Pantanal.
O de Gerao de Trabalho e Renda desenvolvido atravs da realizao de
cursos de capacitao e aperfeioamento profissional para jovens e adultos, visando
insero no mercado de trabalho e o aproveitamento no desenvolvimento local;
da criao de um plo turstico; do fomento criao de duas cooperativas para
explorar economicamente os espaos fsicos de lazer proporcionados pelo Plano,
bem como o acompanhamento tcnico aos respectivos empreendimentos visando a
sustentabilidade dos mesmos (atravs de oficinas, cursos, palestras); e da
viabilizao de crdito junto ao Banco do Povo para o investimento em
empreendimentos da rea (Id., 2001b).
Buscou investir na sustentabilidade das famlias por meio de cursos de
capacitao e/ou (re)qualificao profissional, do incentivo ao
cooperativismo/associativismo de trabalho, da revitalizao econmica e do crdito
pelo Banco do Povo.
Foram realizados, em 2002, 10 (dez) cursos de capacitao e (re) qualificao
profissional, como: de pedreiro, de encanador hidrulico, de pintor predial, de
panificao e confeitaria, de arte culinria forno e fogo, de corte e costura bsico,
de serigrafia, de confeco em malharia (moda praia e ntima) e de informtica
bsica, com ofertas de 360 vagas, sendo que o total de 273 alunos concluram os
cursos.
Como mostra a tabela abaixo, a maior participao nos cursos foi dos
moradores do Riacho Doce, equivalendo a 70%. J, os moradores do Pantanal
 96

tiveram 6% de participao e os trabalhadores residentes na rea do entorno do

projeto de 15%.

TABELA 06: PARTICIPAO DAS COMUNIDADES NOS CURSOS

DE QUALIFICAO

Situao
Comunidade
Concluinte %
Riacho Doce 193 70,70%
Pantanal 19 6,96%
rea do entorno 41 15,02%
No informado 20 7,33%
Total 273 100,00%
FONTE: PMB, 2003.

No incio do ano de 2003 foram organizados os cursos de malharia,

informtica bsica e avanada, brindes serigrficos e desenho publicitrio para
capacitao e/ou (re) qualificao de 80 trabalhadores locais com execuo no
primeiro semestre (maro inscrio, abril a junho realizao dos cursos).
O Servio de Atendimento e Informao: direcionado para prestar
atendimento social s famlias atravs de planto permanente nas instalaes fsicas
do plano para prestar informaes sobre a interveno realizada nessas reas;
encaminhar para insero nas atividades do Plano conforme a situao especfica e
informar sobre os servios pblicos oferecidos nas esferas municipais, estaduais e
federais (Id., 2001b).
Para cada um desses subprogramas havia uma srie de aes e atividades de
carter pedaggico (atravs da identificao do conhecimento, experincias,
vivncias e representaes) que fomentavam a reflexo sobre as prticas atuais e as
aes futuras. Os procedimentos utilizados para o desenvolvimento dessas
atividades eram: a realizao de cursos e/ou oficinas, produo de materiais
informativos e educativos em conjunto com os moradores, instalao de ambientes
(sala de exposio permanente sobre o Plano) e instrumentos em espaos pblicos
 97

(faixas, placas), para informao permanente sobre o desenvolvimento do Plano. J,

os procedimentos metodolgicos e instrumentais tcnicos utilizados eram: pesquisa
e dirio de campo, observao direta, atendimento, reunies, visitas domiciliares,
entrevistas, relatrios, estudos/avaliao de casos, dinmica de grupos, entre
outros.
As aes implementadas, particularmente no PDL-RDP, se constituiriam em
experincias a serem replicadas e consolidadas como referncias de mudanas
concretas. Logo, esse modelo de gesto que se buscou adotar procurou dar
visibilidade s particularidades histricas, econmicas, polticas e sociais da cidade
de Belm e dos segmentos pauperizados que nela habitam, como foi o caso dos
moradores das comunidades do Riacho Doce e Pantanal.
Os recursos financeiros para a implementao do Plano foram requeridos
junto ao BID por meio do Programa Habitar Brasil BID (HBB) e 15% desse total
correspondia contrapartida da PMB. A cooperao financeira se deu com a
assinatura do contrato de repasse para o municpio em dezembro de 2001. Este
contrato formalizou a obedincia s diretrizes e aes que o Plano deveria seguir,
no s aquelas relacionadas aplicao dos recursos financeiros advindos do BID,
como aquelas relativas formulao, implementao e avaliao previstas no
manual de orientao do Programa HBB e contidas no Regulamento Operacional.
O programa HBB, atravs do Subprograma de Urbanizao de
Assentamentos Subnormais (UAS), busca contribuir para elevar a qualidade de vida
das famlias de baixa renda que residam em aglomerados subnormais (favelas,
mocambos, palafitas, baixadas e cortios, entre outros) localizados nas regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas, capitais de estados e ocupadas h mais de
cinco anos; contendo no mnimo 60% das famlias com renda de at trs salrios
mnimos ou que seja rea de risco ou legalmente protegida. Alm disso, visa
tambm fortalecer as condies administrativas e institucionais dos municpios para
capacit-los a atuar no controle e recuperao desses ncleos e adotar medidas para
evitar novas ocorrncias dessas caractersticas de aglomerados (BID, 2000).
 98

Esta preocupao necessria e at mesmo urgente, mas no primaz, do BID

em tratar da pobreza urbana que aflige esses aglomerados e grande parcela da
populao trabalhadora est atrelada a tentativa de se evitar riscos de tenses sociais
ou focos revolucionrios e no a garantia da equidade social. A preocupao central
est no esforo de se motivar o crescimento econmico das cidades, tornando-as
atrativas e competitivas para grandes investimentos, do ponto de vista do capital.
Nesse sentido, apesar do PDL-RDP ter sido concebido e estruturado a partir
dos princpios e diretrizes de uma gesto municipal de centro-esquerda (o
desenvolvimento local; participao popular e organizao comunitria;
conhecimento e reconhecimento das identidades scio-culturais; regularizao
fundiria etc.) tendo em vista a concretizao de uma concepo de planejamento
urbano de vis participativo, contrrio aos modelos hegemonizados pelas elites
dominantes, no se pode perder de vista o fato de que a PMB por ter assinado o
contrato de repasse e cooperao financeira junto ao Programa HBB teve que
acatar e seguir o seu manual de orientaes do referido programa.
Esse manual apresentado pelo BID, documento integrante do Programa
HBB, destinado s equipes tcnicas responsveis pelo planejamento e formulao
de aes e visava esclarecer especificidades tcnicas para possibilitar o enquadramento
dessas equipes s diretrizes do programa e contratao de recursos para financiar
a execuo de aes, obras e servios por ele preconizados, conforme o seu
Regulamento Operacional. Ainda, objetiva a elaborao, o desenvolvimento e a
implantao de projetos integrados de urbanizao de assentamentos, que
compreendessem a regulao fundiria, execuo de obras e servios de infra-
estrutura urbana e aes de recuperao ambiental, assegurando a efetiva
mobilizao e participao da comunidade em todas as etapas de elaborao,
implementao e ps-execuo (Id., 2000).
Um de seus pressupostos fundamentais considerar, independente de
poltica de governo, a participao popular como forma de afirmao da cidadania
e tambm como estratgia de democratizao e controle social da gesto pblica.
 99

Essa valorizao da participao tida como uma estratgia de garantir a eficincia

da gesto, mais precisamente, o controle dos gastos pblicos (SANTANA, 2006).
Essa modalidade de participao se articula a uma noo tcnica, numrica,
eficiente, ou mesmo, institucional, devendo ser esvaziada da perspectiva poltica, ao
contrrio da participao popular que originria da tradio dos movimentos
sociais e sindicais de vertente esquerdista. Nesse sentido, a participao no tida
como um fim, mas como um meio de legitimar os programas e projetos
financiados pelo BID, principalmente nos pases da Amrica Latina (Id., 2006).
Sendo assim, pode-se dizer que o PDL foi idealizado com base em eixos que
o diferenciava de outras aes j implantadas em reas que apresentavam as
caractersticas dos espaos segregados: a organizao e o controle social, a educao
ambiental, a gerao de trabalho e renda, acompanhamento s famlias remanejadas
(fixao e permanncia na rea) e servio de permanente informao, mas que
estavam todos referendados no manual, no sendo por isso sua concepo somente
fundamentada nos princpios do governo municipal, visto que como coloca o
Programa HBB, isso independe de qualquer poltica de governo. A apesar de ter
que seguir as orientaes deste programa, houve momentos em que buscou
redirecionar determinadas aes, consideradas estratgicas.
A iniciativa de se desenvolver um projeto social no dissociado do projeto
fsico e que estivesse centrado na participao popular, na educao sanitria e
ambiental, nas aes de gerao de trabalho e renda, na adoo de um plano de
reassentamento que levasse em considerao a escolha de local prximo da rea de
interveno do plano, tendo em vista o no rompimento com os laos de
vizinhana ou parentesco eram orientaes explcitas seguidas na elaborao e na
execuo do Plano. Contudo, tais recomendaes com relao aos eixos
obrigatrios e as aes propostas pelo Programa HBB, precisamente a participao
e controle social, aparecem restritos ao processo de participao, acompanhamento
e monitoramento das atividades previstas nas diferentes etapas de implementao
do Plano, sendo desprovida de uma perspectiva crtica, tendo apenas um poder de
 100

influenciar na direo da poltica implementada (carter consultivo) e no de decidir

(carter deliberativo).
Os processos de participao nesta perspectiva do Programa HBB visam
promover a legitimidade dos planos ou projetos financiados, ou seja, o aceite da
poltica implementada referendado no termo de adeso; o sentimento de
pertencimento nas famlias de moradores atendidos pelos planos ou projetos; e o
acompanhamento e/ou fiscalizao das atividades do poder pblico por essas
famlias, tendo em vista a eficincia, eficcia e a sustentabilidade dos referidos
planos ou projetos que, favorecem o desenvolvimento do bom governo, tido como
um dos temas do discurso sobre o planejamento e gesto estratgica de cidades.
Alm disso, esses processos participativos contribuem para reduzir os custos dos
planos ou projetos, sendo tidos como ativos no financeiros, posto que os
envolvidos podem disponibilizar recursos( econmicos e humanos) para o bom
andamento do projeto. (Id., 2006).
Nesse sentido, os projetos de desenvolvimento na tica do Programa HBB,
que incluem processos participativos, oferecem benefcios com relao a sua
eficincia, eficcia, equidade e sustentabilidade, medida que contribuem para:
identificao, pelos prprios moradores atendidos, dos problemas a serem
enfrentados; reduo de custos; ampliao do sentido de propriedade dos
beneficirios sobre as polticas e projetos; criao de um sentimento de pertena e
satisfao nos usurios contribuindo para a amenizao dos conflitos sociais; e
aumento da transparncia na administrao e na gerncia de fundos dos programas,
o que dificulta as probabilidades de corrupo, melhorando a qualidade da gesto
pblica, pois em vrios casos, muitas obras acabam sendo inadequadas,
subutilizadas ou deterioradas por conta da falta de acompanhamento dos
moradores nos programas de desenvolvimento local (Id.,2006).
Contrariamente a essas recomendaes, a proposta da PMB se alargava para
os processos de gesto e controle social das polticas pblicas da cidade como um
todo, envolvendo uma ampla participao da sociedade civil, tendo por objetivo
 101

decidir o rumo das polticas pblicas com processos de participao de carter

crtico; deliberativo; fiscalizador, em vez de consultivo como prev o BID.
No Programa HBB no h referncia com relao a questo das articulaes
entre as secretarias (interinstitucionais), considerada essencial pela PMB, apesar de
o mesmo deixar claro que os projetos para assentamentos subnormais devem se
constituir em aes integradas, mas a partir da constituio de uma equipe de
trabalho multiprofissional, mediante a compatibilizao dos cronogramas de
execuo das obras fsicas s necessidades dos segmentos beneficirios.
Segundo ainda o manual, caberia a equipe social do Plano o estabelecimento
dos primeiros contatos com a populao beneficiada, a identificao das
instituies, das lideranas formais e informais etc. No entanto, esta ao e a
demais do projeto fsico e social no de deram de forma separada, sendo discutidas
em conjunto entre os profissionais, envolvendo os tcnicos das duas reas por
meio da formao de grupos interdisciplinares. Esta prerrogativa, de certo modo, ia
de encontro ao se propunha no Programa HBB.
Vale ressaltar que por uma srie de impasses que envolveu a questo da
aquisio do terreno da cooperativa dos servidores da UFPA, considerado
geograficamente mais prximo para a construo das moradias para as famlias de
moradores a serem remanejadas, houve um atraso na concluso das obras, no
chegando as mesmas a serem concludas pela PMB na poca. Com a derrota da
FBP nas eleies de 2004 e a vitria de um novo grupo poltico liderado pelo
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ocorreu inflexes na interveno urbanstica
na rea, visto que a concepo que foi proposta para ser desenvolvida desde o
incio da interveno no foi retomada.
As aes de planejamento e gesto realizadas pela PMB, pelo que
demonstrara os dados coletados, procuraram ser efetivamente construdas junto
com os segmentos locais socialmente excludos e diretamente interessados no
ordenamento do espao urbano e no se submetendo de forma a-crtica s
orientaes das agncias multilaterais. O principal ponto deste debate crtico refere-
 102

se concepo do processo planejamento urbano e de participao social, que na

perspectiva adotada pela PMB estava centrada no desenvolvimento de uma nova
identidade e cultura poltica para os processos de gesto das cidades, contrria ao
modelo estratgico difundido pelas instituies econmicas de fomento ao
desenvolvimento, sob controle dos Estados Unidos.
Da se percebe que o esforo em se efetivar uma outra concepo de
planejamento participativo que tenda reproduo da fora de trabalho est, de
certo modo, atrelado a uma determinada concepo poltico-partidria de governo,
a qual para o BID no chega a ter importncia no quadro de recomendaes de
suas polticas, visto que o tema da participao popular procedente da tradio dos
movimentos sociais e sindicais de vertente esquerdista tem sido apanhado e
utilizado amplamente como orientao, mas com outra conotao que reflete a
concepo do planejamento estratgico, que busca vincular parceiras entre o
Estado e empresas privadas, tendo em vista a reproduo dos interesses do grande
capital.

CONSIDERAES FINAIS

No decorrer do estudo evidenciou-se que as aes do Estado nas trs esferas

de governo (municipal, estadual e federal), no so nada mais do que expresses de
abordagens, modelos ou discursos de planejamento urbano utilizados nas
intervenes urbansticas nas cidades capitalistas; abordagens, modelos ou
concepes estas, que se coadunam s respostas e solues demandadas por
diferentes agentes (econmicos, sociais e polticos) inspirados por interesses deo-
polticos antagnicos. Tal considerao possibilitou a visualizao de que o
planejamento urbano no pas foi e tem sido marcado por disputas de interesses
prprias da lgica do modo de produo capitalista, fato evidenciado pelas
 103

sucessivas mutaes de nomenclaturas, formas, contedos e metodologias dos

planos elaborados e j implementados.
O planejamento tem sido essencialmente discurso ao exercer a misso
ideolgica de ocultar os problemas urbanos e os interesses das fraes dominantes
na produo do espao urbano. Logo, deve ser estudado na esfera da ideologia e
no da ao concreta do Estado e das polticas pblicas, visto que tal ao tem
ocorrido no sentido de produzir e reproduzir a segregao nas cidades, tendo-se de
um lado, a cidade legal, infra-estruturada, moderna e equipada e, de outro, a cidade
ilegal, atrasada e miservel.
Pode-se dizer que a histria do planejamento urbano no Brasil, no caso da
chamada abordagem tradicional, no nada mais do que a histria da manifestao
da ideologia que as fraes da classe dominante e o Estado disseminam, ao ser
apresentado pelo discurso convencional como uma atividade orientadora ou guia
da ao do Estado, o que na verdade no tem sido assim. Nesta perspectiva,
identificado como uma atividade intelectual de elaborao de planos, desvinculada
das polticas pblicas e da ao concreta do Estado, pois os planejadores so
encarregados exclusivamente de pensar sobre a cidade, sendo afastados da
administrao e de seus problemas.
Com esse deslocamento da realidade e conseqente autonomia das idias
contidas nos planos, as mesmas passam a ser expresses da ideologia dominante
sobre os problemas que atingem a maioria das cidades brasileiras. Deste modo, os
planos passam a ser vistos e avaliados, no por seus efeitos e impactos sobre a
realidade social concreta ou pela capacidade real de orientar a ao do Estado, mas
por suas caractersticas lgicas, pelas coerncias internas, pelos aspectos tcnicos e
pelas propostas idealizadas, ou seja, os parmetros de avaliao esto distantes da
capacidade de operacionalizao de seus objetivos.
Isso pode ser percebido ao se visualizar os perodos histricos do
planejamento das cidades no Brasil, perodos estes iniciado em 1875 at os anos de
1990, que compreende duas concepes ou discursos de planejamento
 104

considerados tradicionais e que apresenta uma ideologia de origem iluminista e

positivista que ainda sobrevive nas aes planejadoras. A partir desta ltima
referncia aos dias atuais, o planejamento marcado pelas novas tendncias em
disputa, visando a consolidao enquanto referncia, que so: o planejamento
estratgico, difundido pelos catales e pela agncias multilaterais como, por
exemplo, o BID e o planejamento participativo, oriundo da tradio esquerdista
dos movimentos sociais e sindicais.
Essa ltima tendncia buscou ser evidenciada na concepo da PMB e do
PLD-RDP em Belm do Par no perodo de 1997-2004, cujas aes de
planejamento e gesto buscaram ser construdas junto com os moradores locais
socialmente excludos e interessados no ordenamento do espao urbano. A apesar
da circunstncia de a PMB ter que seguir as orientaes do HBB para garantir o
financiamento houve momentos em que a mesma buscou redirecionar
determinadas aes, consideradas estratgicas como forma de consolidar um
processo de planejamento contrrio a lgica do grande capital.
Dentre os redirecionamentos estavam o empenho em se desenvolver um
projeto social no desarticulado do projeto fsico e centrado nos seguintes eixos:
participao popular, educao sanitria e ambiental, aes de gerao de trabalho e
renda, assim como em um plano de reassentamento que levasse em considerao o
no rompimento com os laos de vizinhana ou parentesco entre os moradores das
localidades envolvidas. Para que isso ocorresse, houve uma nova diviso do
trabalho entre os tcnicos de nvel superior, que se deu com a formao de uma
equipe multidisciplinar, tendo em vista o acmulo de prticas profissionais capazes
de superar a dicotomia entre trabalho fsico e social, corriqueira dos processos de
planejamento de vis tradicional.
Essa iniciativa tambm fundamentou as aes de aproximao com as
famlias envolvidas no plano, j que visavam, em ltima instncia, a materializao
de um processo de tomada de deciso coletiva pelas mesmas. Para que isto
ocorresse foram redimensionados os procedimentos metodolgicos e tcnicos de
 105

abordagem individual, grupal ou comunitria, as quais, em grande medida,

consideraram o universo de representaes dessas famlias e organizaes no
alargamento de prticas e/ou rituais pautados em diferentes processos sociais.
Apesar dos impasses sofridos, principalmente no que diz respeito aquisio
do terreno para edificao das habitaes para as famlias a serem remanejadas, e da
submisso ao manual do Programa HBB, buscou-se implementar esta concepo
nos processos de gesto da cidade e do prprio PDL ao no acatar exclusivamente
determinadas orientaes do BID, como forma de tambm torn-lo uma
experincia exitosa e com condies de replicabilidade, mas com as eleies
municipais de 2004 que resultou na vitria do candidato do PTB houve inflexes e
consequentemente mudanas dessa concepo de planejamento urbano.
Assim, o tema estudado buscou contribuir e privilegiar a experincia
belenense de planejamento urbano participativo, mesmo com limitaes, pois
como se sabe o PDL ainda estava ou est em fase de execuo. Contudo o material
terico e emprico coletado foi satisfatrio para se avanar e se ter resultados
considerveis com relao ao que se pretendeu analisar, apesar do fato de que o
referencial terico utilizado no ser algo especfico e nem comum da rea de
Servio Social, sendo mais recorrente em outros ramos como na arquitetura,
engenharia, sociologia, entre outras.

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