Dad 1

Aula 01
Noes de Direito Administrativo p/ ANVISA (Tcnico Administrativo) - Com videoaulas
Professores: Alfredo Alcure Neto, Herbert Almeida

Noes de Direito Administrativo
Tcnico Administrativo da ANVISA
Teoria e exerccios comentados
Prof. Herbert Almeida Aula 1
AULA 1: Organizao administrativa (parte 1)
SUMRIO
ORGANIZAO ADMINISTRATIVA.................................................................................................................... 2
ENTIDADES POLTICAS E ADMINISTRATIVAS .................................................................................................................... 2
CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO......................................................................................................................... 5
CONCENTRAO E DESCONCENTRAO ..................................................................................................................... 10
RGOS PBLICOS ................................................................................................................................................ 17
ADMINISTRAO PBLICA .............................................................................................................................29
ADMINISTRAO DIRETA......................................................................................................................................... 29
ADMINISTRAO INDIRETA ...................................................................................................................................... 30
AUTARQUIAS ..................................................................................................................................................42
CONCEITO ............................................................................................................................................................ 42
CRIAO E EXTINO.............................................................................................................................................. 45
ATIVIDADES DESENVOLVIDAS.................................................................................................................................... 47
TUTELA OU CONTROLE DO ENTE POLTICO ................................................................................................................... 48
PATRIMNIO ........................................................................................................................................................ 50
PESSOAL .............................................................................................................................................................. 51
NOMEAO E EXONERAO DOS DIRIGENTES .............................................................................................................. 54
AUTARQUIAS SOB REGIME ESPECIAL........................................................................................................................... 55
JUZO COMPETENTE................................................................................................................................................ 57
ATOS, CONTRATOS E LICITAO ................................................................................................................................ 58
PRERROGATIVAS DAS AUTARQUIAS ............................................................................................................................ 59
AGNCIAS REGULADORAS E AGNCIAS EXECUTIVAS ....................................................................................................... 63
QUESTES EXTRAS ..........................................................................................................................................77
QUESTES COMENTADAS NA AULA ................................................................................................................92
GABARITO.....................................................................................................................................................102
REFERNCIAS ................................................................................................................................................102
Ol pessoal, tudo bem?

Na aula de hoje, vamos estudar os seguintes itens do edital: 1 Noes de
organizao administrativa. 1.1 Centralizao, descentralizao,
concentrao e desconcentrao. 1.2 Administrao direta e indireta. 1.3
Autarquias.
Assim, vamos iniciar a aula com uma ambientao sobre a organizao
administrativa; abordaremos os diferentes tipos de entidades; depois os conceitos
de centralizao, descentralizao, concentrao e desconcentrao; os rgos
pblicos, abordando seu conceito, capacidade processual, criao e classificaes;
e, finalmente, a parte sobre a administrao indireta.
Aos estudos, aproveitem!
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ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
A organizao do Estado material de ordem constitucional, tratando

da diviso poltica do territrio nacional, da estruturao dos Poderes, da
forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes e aos direitos
e garantias fundamentais1.
Para o Direito Administrativo, por outro lado, cabe o estudo da
organizao administrativa, matria que estuda a organizao das
entidades estatais, das suas autarquias e das empresas estatais.
Nessa linha, devemos entender que a Administrao o instrumental
de que dispe o Estado para colocar em prtica as opes polticas do
Governo. Em outras palavras, enquanto o Governo o responsvel pelo
estabelecimento de diretrizes e planos, a Administrao o aparelhamento
utilizado para pr em prtica essas decises.
A atuao da Administrao e do Governo ocorre por meio de entidades
pessoas jurdicas , de rgos centros de deciso e de seus agentes
pessoas fsicas investidas em cargos e funes2. Os agentes no so
objeto de nossa aula. Nesse momento, interessa-nos entender o conceito
de entidade e de rgo, conforme veremos nos tpicos seguintes. Vamos
iniciar pelas entidades, depois debateremos os conceitos de centralizao,
descentralizao e desconcentrao e, finalmente, vamos entender o que
so os rgos.
Entidades polticas e administrativas
A Lei 9.784/1999 define entidade como a unidade de atuao dotada

de personalidade jurdica (art. 1, 2, II). Possuir personalidade jurdica
significa que o ente pode, em nome prprio, adquirir direitos e contrair
obrigaes.
Assim, as entidades so unidades de atuao que possuem
personalidade jurdica e, portanto, podem adquirir direitos e contrair
obrigaes em seu prprio nome.
As entidades dividem-se em polticas e administrativas. Aquelas,
tambm chamadas de entidades primrias3, so as pessoas jurdicas de
1
Meirelles, 2013, p. 63.
2
3
Furtado, 2012, p. 140.

direito pblico que recebem suas atribuies diretamente da Constituio,

integrando, portanto, a estrutura constitucional do Estado. So entidades
polticas a Unio, os estados, o Distrito Federal e os muncipios.
So entidades polticas a Unio, os

estados, o Distrito Federal e os
municpios.
As entidades polticas possuem capacidade de auto-organizao,

autogoverno e autoadministrao, possuindo, portanto, autonomia
plena.
Vamos ver o que significa cada uma dessas

capacidades:
autogoverno: a competncia que os Estados-membros possuem para
organizar os seus Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio4 locais, conforme
consta nos arts. 27, 28 e 125 da Constituio Federal;
auto-organizao (e autolegislao): a capacidade do ente para se organizar
na forma de sua constituio (CF, art. 25, caput) ou lei orgnica (CF, art. 29,
caput, e 32) e de suas leis. Em sntese, a auto-organizao representa a
capacidade de legislar.
autoadministrao: capacidade que cada entidade poltica possui para
prestar os servios dentro da distribuio de competncias estabelecidas na
CF/88 (arts. 18 e 25 a 28). Representa a capacidade dos entes polticos para
prestarem os servios de sade, educao, assistncia social, etc.
As entidades administrativas so pessoas jurdicas, de direito

pblico ou de direito privado, criadas pelas entidades polticas para exercer
parte de sua capacidade de autoadministrao. Assim, podemos dizer que
as entidades administrativas so criadas pelas entidades polticas para
desempenhar determinado servio daqueles que lhes foram outorgadas
pela Constituio Federal.
So entidades administrativas as autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, que juntas formam a
chamada Administrao indireta ou descentralizada.
4
Lembrando que os municpios no possuem Poder Judicirio prprio.

Enquanto as entidades polticas gozam de capacidade genrica, nos

termos previstos na Constituio, as entidades administrativas possuem
somente a capacidade administrativa especfica, ou seja, elas possuem
somente a capacidade de autoadministrao, sendo ainda de forma
restrita. Isso porque o ente poltico cria a entidade administrativa para atuar
em uma rea especfica, ou seja, a criao das entidades administrativas
ocorre para especializar a Administrao.
Contudo, a diferena principal entre as entidades polticas e as
entidades administrativas que aquelas possuem autonomia poltica,
decorrente de sua capacidade de legislar (auto-organizao). Ou seja, as
entidades polticas possuem capacidade para editar atos normativos que
inovem na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes.
Somente as entidades polticas possuem

autonomia poltica.
Ademais, as entidades polticas recebem, diretamente da

Constituio, competncia para legislar e administrar. Por outro lado, as
entidades administrativas recebem suas competncias de lei.
1. (Cespe Nvel Superior/FUB/2013) As entidades polticas so aquelas que

recebem suas atribuies da prpria CF, exercendo-as com plena autonomia.
Comentrio: exatamente. As entidades polticas possuem autonomia plena,
pois possuem capacidade de autogoverno, auto-organizao e
autoadministrao. Com efeito, as atribuies dessas entidades decorrem
diretamente da Constituio Federal, em particular dos arts. 18 ao 32.
Gabarito: correto.
2. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princpio federativo, a instituio

constitucional da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal (DF) e dos
territrios como entidades polticas dotadas de autonomia.
Comentrio: os territrios integram a Unio (CF, art. 18, 2). Logo, eles no
possuem autonomia nem so entidades polticas.
Gabarito: errado.

3. (Cespe CNJ/2013) As entidades polticas so pessoas jurdicas de direito
pblico interno, como a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. J as
entidades administrativas integram a administrao pblica, mas no tm
autonomia poltica, como as autarquias e as fundaes pblicas.
Comentrio: as entidades polticas, representadas pela Unio, estados, DF e
municpios, possuem autonomia poltica, manifestada pela sua capacidade de
legislar. Por outro lado, as entidades administrativas autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem
apenas capacidade administrativa, no possuindo, portanto, autonomia
poltica.
Gabarito: correto.
4. (Cespe MIN/2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta

do governo detm autonomia poltica, administrativa e financeira.
Comentrio: somente as entidades polticas possuem autonomia poltica. As
entidades administrativas possuem autonomia administrativa, representada
pela sua capacidade de autoadministrao.
Gabarito: errado.
Centralizao e descentralizao
Somente os entes polticos recebem competncias diretamente da

Constituio para prestar servio pblico sociedade. Assim, quando o
Estado presta os servios por meio de seus rgos e agentes integrantes
da Administrao direta, ou seja, que compem as pessoas polticas, diz-se
que o servio prestado de forma centralizada.
Assim, os servios so prestados pelos rgos despersonalizados
integrantes da prpria entidade poltica. Exemplo disso so os servios
prestados pelos ministrios, pelas secretarias estaduais e municipais ou por
seus rgos subordinados.
A Secretaria da Receita Federal do Brasil um rgo

integrante do Ministrio da Fazenda. Assim, os
servios prestados pela Receita Federal so realizados
de forma centralizada.
Contudo, a entidade poltica pode optar por transferir a terceiro a

competncia para determinada atividade administrativa, caso em que
teremos a descentralizao.

Segundo Maria Zylvia Zanella Di Pietro5, a descentralizao a

distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica.
A autora classifica a descentralizao em poltica e administrativa.
Aquela se refere distribuio de competncias previstas na Constituio,
que d origem federao. Sendo assim, quando os estados ou municpios
prestam os servios previstos na Constituio, eles esto prestando os
servios prprios, que no decorrem do ente central. Em outras palavras, a
descentralizao poltica envolve a distribuio de competncias aos
Estados-membros e aos municpios.
A descentralizao administrativa, por sua vez, ocorre quando o
Estado no executa o servio por meio de sua Administrao direta.
Envolve, portanto, duas pessoas distintas: o Estado Unio, estados,
Distrito Federal e municpios e a pessoa que executar o servio, uma vez
que recebeu essa atribuio do Estado6.
Nesse contexto, podemos mencionar trs formas de descentralizao
administrativa:
descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou funcional;
descentralizao por delegao ou colaborao;
descentralizao territorial ou geogrfica
A descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou

funcional ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade
jurdica prpria e a ela transfere a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico. Esse tipo de descentralizao d origem
Administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, sociedades de
economia mista e empresas pblicas), pressupondo a elaborao de lei
para criao ou autorizao da criao da entidade.
Na descentralizao por delegao ou colaborao, uma entidade

poltica ou administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a
execuo de um servio a uma pessoa jurdica de direito privado
preexistente. Assim, a pessoa que recebe a delegao poder prestar o
servio diretamente populao, em seu prprio nome e por sua conta e
risco, sofrendo a fiscalizao do Estado. Esse tipo de descentralizao d
origem aos delegatrios de servio pblico por meio de concesso,
5
Di Pietro, 2014, p. 481.
6
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 23.

permisso ou autorizao. Um exemplo de descentralizao por

delegao ocorre com os servios de telefonia, prestados por empresas
privadas.
fundamental distinguir essas duas formas de descentralizao. Na

primeira hiptese, a outorga, a prpria titularidade do servio transferida
ao terceiro por meio de lei e, por conseguinte, somente por lei poder
ser retirada ou modificada. Ademais, a outorga tem presuno de
definitividade, isto , em tese ser exercida indeterminadamente pelo
ente outorgado.
Por outro lado, na descentralizao por delegao, transfere-se
apenas a execuo do servio por ato administrativo (unilateral) ou
contrato administrativo (bilateral). Na primeira hiptese (ato
administrativo autorizao de servios pblicos), em regra, no h prazo
determinado para a delegao, uma vez que esse instrumento reveste-se
de precariedade, isto , pode ser revogado a qualquer tempo e, em geral,
sem direito indenizao. No caso do contrato (concesso ou permisso
de servios pblicos), porm, a delegao efetivada por prazo
determinado, estando sujeita s clusulas legais e contratuais para
modificao e revogao do instrumento.
Vejamos alguns exemplos:
a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) uma
autarquia sob regime especial criada pela Lei n 9.472, de 16 de julho
de 1997, vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo de
rgo regulador das telecomunicaes (descentralizao por
outorga);
a Empresa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL) uma empresa

pblica cuja criao foi autorizada pela Lei n 12.404, de 4 de maio de
2011, vinculada ao Ministrio dos Transportes, com o objetivo de
planejar e promover o desenvolvimento do servio de transporte
ferrovirio de alta velocidade de forma integrada com as demais
modalidades de transporte (descentralizao por outorga); e
as diversas empresas de telefonia mvel (Oi, Tim, Claro, Vivo, etc.)

oferecem os servios de forma descentralizada por meio de contrato
de concesso de servios pblicos (delegao ou descentralizao
por colaborao).

Na descentralizao por outorga, no h hierarquia ou

subordinao entre as pessoas envolvidas, mas apenas vinculao.
Assim, o rgo central realiza a tutela (administrativa), superviso
(ministerial) ou controle finalstico sobre o exerccio da atividade por
parte do ente descentralizado, nos termos estabelecidos em lei.
Nesse contexto, Hely Lopes Meirelles conceitua o controle finalstico
da seguinte forma:
o que a norma legal estabelece para as entidades autnomas,
indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e
as finalidades objetivadas. Por isso mesmo, sempre um controle
limitado e externo. No tem fundamento hierrquico, porque no h
subordinao entre a entidade controlada e a autoridade ou o rgo
controlador. um controle teleolgico, de verificao do enquadramento
da instituio no programa geral do Governo e de seu acompanhamento
dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funes
estatutrias, para o atingimento das finalidades da entidade
controlada. (grifos nossos)
Assim, o controle finalstico exercido pela Administrao direta sobre

a indireta, com o objetivo de garantir que a entidade administrativa esteja
realizando adequadamente as atividades para a qual se destinam. Contudo,
em razo da autonomia administrativa que as entidades da Administrao
indireta detm, este um controle limitado, que necessita expressa
previso legal que determine os meios de controle, os aspectos a serem
controlados e as ocasies em que ocorrer.
No caso da descentralizao por colaborao ou por delegao, as
formas de controle so mais amplas do que na outorga. Isso porque a
delegao ocorre por meio de ato ou contrato administrativo, admitindo
alterao unilateral e diversas formas de fiscalizao das condies do
servio prestado.
O entendimento simples. Como a outorga feita por lei, transfere-
se a titularidade do servio, permitindo o desempenho da atividade com
autonomia. Assim, as interferncias do ente poltico so somente aquelas
admitidas na lei que transferiu a competncia para a Administrao
Indireta.
Por outro lado, por meio da delegao descentralizao por
colaborao transfere-se apenas o exerccio da atividade, por meio de
ato ou contrato administrativo. Dessa forma, a titularidade permanece com
o Estado, que poder exercer formas de controle mais amplas.
De qualquer forma, no haver relao hierrquica em nenhuma
forma de descentralizao.

Alm das formas apresentadas acima, podemos falar, ainda, na

descentralizao territorial ou geogrfica. A Constituio Federal, no
2 do artigo 18, dispe sobre a possibilidade de criao dos chamados
territrios federais, vejamos:
Art. 18. [...]
2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero
reguladas em lei complementar.
Essa uma modalidade de descentralizao na qual a Unio cria uma

pessoa jurdica com limites territoriais determinados e competncias
administrativas genricas. Assim, enquanto as entidades que compem
a Administrao indireta apresentam capacidade administrativa especfica
para desempenhar a atividade para a qual foram criadas, os territrios
possuem capacidade administrativa genrica para atuar em diversas reas
dentro do limite geogrfico que os compem.
Os territrios no integram a federao, mas possuem personalidade
jurdica de direito pblico. No possuem tambm capacidade poltica, mas
apenas administrativa genrica, por esse motivo alguns doutrinadores
chegam a cham-las de autarquias territoriais ou geogrficas. Por fim,
cabe destacar que atualmente no existem territrios federais no Brasil,
apesar de existir a possibilidade de sua criao.
A figura abaixo resume o que vimos sobre a descentralizao.

Exige-se lei para criar ou autorizar a

criao de outra entidade
D origem Administrao indireta

(autarquias, fundaes pblicas, EP e
Por outorga SEM)
(por servios,
tcnica ou Transfere a titularidade do servio
DESCENTRALIZAO funcional)
Presuno de definitividade
Duas pessoas jurdicas
distintas
Tutela ou controle finalstico
No h hierarquia Ato administrativo - autorizao de

servio pblico (precariedade)
Por colaborao
Especializao ou por delegao
Contrato - concesso ou permisso
(prazo determinado)
Territorial ou
Capacidade administrativa genrica
geogrfica
Concentrao e Desconcentrao
Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentrao. Diferentemente

da descentralizao, a desconcentrao ocorre exclusivamente dentro
de uma mesma pessoa jurdica, constituindo uma tcnica administrativa
utilizada para distribuir internamente as competncias. Assim, quando os
municpios se organizam em secretarias, nada mais esto fazendo do que
desconcentrando as competncias dentro de sua prpria estrutura. Por meio
da desconcentrao que surgem os rgos pblicos.
Para Hely Lopes Meirelles7 a desconcentrao uma tcnica
administrativa de simplificao e acelerao do servio dentro da
mesma entidade, diversamente da descentralizao, que uma tcnica
da especializao, consistente na retirada do servio de dentro de uma
entidade e transferncia a outra para que o execute com mais perfeio e
autonomia.
Nesse contexto, h desconcentrao quando a Unio se organiza em
ministrios ou quando uma autarquia ou empresa pblica se organiza em
departamentos para melhor prestar os seus servios. Dessa forma,
podemos perceber que a desconcentrao pode ocorrer tanto no mbito das
7
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102
pessoas polticas (Unio, DF, estados ou municpios) quanto nas entidades

administrativas da Administrao indireta.
A descentralizao pressupe a existncia de, no

mnimo, duas pessoas distintas: uma que transfere a
competncia e a outra que recebe. No h relao
hierrquica.
A desconcentrao ocorre dentro uma nica pessoa
jurdica, constituindo uma tcnica administrativa de
distribuio interna de competncias. Existe relao
hierrquica.
Conforme destacado acima, a desconcentrao ocorre na mesma

pessoa jurdica e, por conseguinte, realiza-se dentro de uma estrutura
hierarquizada, com relao de subordinao entre os diversos nveis.
Nas entidades desconcentradas, temos o controle hierrquico, que
compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio,
delegao, avocao, soluo de conflitos de competncia, etc8.
Por exemplo, as inspetorias especiais e alfndegas so rgos
subordinados s superintendncias regionais, que, por sua vez, so
subordinadas Secretaria da Receita Federal do Brasil. Nesses casos, as
unidades superiores controlam as inferiores por meio do controle
hierrquico.
Existem trs formas distintas de desconcentrao:
em razo da matria: Ministrio da Educao, da Sade, da
Previdncia, etc.;
por hierarquia (ou grau): ministrios, superintendncias,

delegacias, etc.;
territorial ou geogrfica: Superintendncia Regional do INSS do

Norte, Superintendncia Regional do INSS do Nordeste, etc.
O inverso dessa tcnica administrativa a concentrao, isto , a

situao em que a pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica
extingue seus rgos at ento existentes, reunindo em um nmero menor
de unidades as respectivas competncias. Podemos mencionar, como
8

102
exemplo, uma situao em que uma secretaria municipal de obras resolva

diminuir o nmero de subsecretarias regionais com o objetivo de cortar
gastos, distribuindo as subreas das unidades extintas entre as estruturas
remanescentes.
Vamos dar uma olhada em mais uma figura de resumo.
importante destacar, ademais, que a concentrao/desconcentrao

e a centralizao/descentralizao no so conceitos excludentes, ou seja,
um servio pode ser prestado de forma centralizada mediante
desconcentrao, quando for desenvolvido por um rgo integrante da
Administrao direta; ou pode ser prestado descentralizadamente mediante
desconcentrao, quando for realizado por uma unidade integrante da
Administrao indireta (ex. Superintendncia Regional do INSS).
Por exemplo, um servio prestado por uma delegacia regional da
Receita Federal prestado de forma centralizada uma vez que a Receita
Federal rgo da Administrao direta e desconcentrada pois a
delegacia regional criada para desconcentrar as competncias dentro do
Ministrio da Fazenda.
Outro exemplo um servio prestado pela Superintendncia Regional
do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, que uma autarquia da
Unio. Assim, o INSS pertence Administrao indireta. Assim, o servio
em anlise foi prestado de forma descentralizada Administrao indireta
e desconcentrada Superintendncia Regional.

102
5. (Cespe Defensor Pblico Federal/DPU/2015) Considera-se

desconcentrao a transferncia, pela administrao, da atividade administrativa
para outra pessoa, fsica ou jurdica, integrante do aparelho estatal.
Comentrio: a desconcentrao uma tcnica administrativa de distribuio
interna de competncias, ou seja, a forma de distribuio do trabalho dentro
de uma mesma pessoa jurdica. Assim, por meio da desconcentrao que
so criados os rgos pblicos. Logo, a questo est errada, uma vez que a
transferncia da atividade administrativa para outra pessoa fsica ou jurdica
(que pode ser integrante ou no do aparelho estatal) considerada
descentralizao.
Gabarito: errado.
6. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) Na desconcentrao, h diviso

de competncias dentro da estrutura da entidade pblica com atribuio para
desempenhar determinada funo.
Comentrio: na desconcentrao, ocorre a distribuio de competncias na
estrutura da entidade pblica, ou seja, dentro de uma mesma entidade
ocorrer a distribuio de funes.
Gabarito: correto.
7. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) A descentralizao

caracterizada pela distribuio de competncia de forma externa, ou seja, de uma
pessoa jurdica para outra criada para esse fim especfico, o que resulta em uma
relao hierrquica entre elas.
Comentrio: na descentralizao, ocorre a distribuio de competncias para
outras pessoas jurdicas (distribuio externa de competncia). Assim, por
meio desse tipo de tcnica que so criadas entidades para realizarem
finalidades especficas. Por exemplo: o INSS uma autarquia federal criada
para desempenhar atividades relacionadas com a seguridade social.
Todavia, por envolver pessoas jurdicas distintas, no h relao hierrquica
na descentralizao. Vale dizer, uma entidade administrativa, ou ainda uma
concessionria de servio pblico (no caso da descentralizao por
colaborao), no se subordina Administrao direta. Logo, como
caracterstica da descentralizao, est a ausncia de relao hierrquica.

102
Gabarito: errado.
8. (Cespe Analista/MPU/2015) A criao de autarquia uma forma de

descentralizao por meio da qual se transfere determinado servio pblico para
outra pessoa jurdica integrante do aparelho estatal.
Comentrio: as autarquias so conhecidas como servio pblico
personificado, uma vez que so criadas para desempenhar algum tipo de
servio pblico especfico e possuem personalidade jurdica prpria. Assim,
o ente poltico cria uma autarquia, transferindo determinado servio pblico
para que essa nova pessoa jurdica, integrante do aparelho estatal, passe a
desempenh-lo.
Por exemplo: quando a Agncia Nacional de Telecomunicaes, que uma
autarquia federal, foi criada, a Unio transferiu competncias relativas ao
servio de telecomunicaes a essa nova entidade.
Portanto, o item est correto.
Gabarito: correto.
9. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Desconcentrao

administrativa a distribuio de competncias entre rgos de uma mesma pessoa
jurdica.
Comentrio: a desconcentrao tcnica administrativa de distribuio de
competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica.
Esquematizando: (a) descentralizao mais de uma pessoa jurdica; (b)
desconcentrao uma pessoa jurdica.
Gabarito: correto.
10. (Cespe AFRE/SEFAZ-ES/2013) Em determinada secretaria de governo, as

aes voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores
eram realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal finalidade.
A fim de dar maior concretude a uma poltica de prestao de servio pblico de
qualidade naquela secretaria, criou-se um departamento de capacitao dos
servidores. Nessa situao hipottica, a criao do referido departamento
considerada
a) desconcentrao administrativa.
b) centralizao administrativa.
c) descentralizao administrativa.
d) medida gerencial interna.
e) concentrao administrativa.

102
Comentrios: quando se cria um departamento ou um rgo dentro de uma

pessoa jurdica, est-se fazendo a desconcentrao. O inverso disso
extino ou consolidao de rgos chamado de concentrao. Dessa
forma, o nosso gabarito opo A, uma vez que foi criado um departamento.
Gabarito: alternativa A.
11. (Cespe - ATS/MC/2013) O contrato de concesso firmado entre a

administrao pblica e o concessionrio constitui exemplo de descentralizao
administrativa.
Comentrio: o contrato de concesso de servio pblico uma forma de
descentralizao administrativa, mais especificamente a descentralizao por
colaborao ou por delegao.
Gabarito: correto.
12. (Cespe - ATS/MC/2013) Quando o Estado, por outorga e por prazo

indeterminado, transfere a realizao de determinado servio pblico a uma
entidade, ocorre descentralizao administrativa.
Comentrio: essa a outra hiptese de descentralizao administrativa: por
outorga tambm chamada de descentralizao por servios, tcnica ou
funcional. Nesse caso, o Estado ir criar uma entidade para desempenhar a
atividade, transferindo a realizao do servio pblico por prazo
indeterminado (presuno de definitividade).
Gabarito: correto.
13. (Cespe - ATS/MC/2013) A desconcentrao administrativa uma tcnica

administrativa cuja utilizao vedada a organizaes da administrao indireta.
Comentrio: a desconcentrao tcnica administrativa de simplificao e
acelerao do servio dentro da mesma entidade, podendo ocorrer na
Administrao Direta ou Indireta.
Gabarito: errado.
14. (Cespe - ATS/MC/2013) Caso uma organizao pblica pretenda realizar a

desconcentrao administrativa, ela dever criar um novo nmero de CNPJ para a
nova instituio, que ter personalidade jurdica distinta e novas atribuies.
Comentrio: a desconcentrao uma distribuio de competncias dentro
de uma mesma pessoa jurdica. Assim, no se fala em nova pessoa jurdica,
nem tampouco em novas atribuies.

102
Gabarito: errado.
15. (Cespe APGI/INPI/2013) O instituto da desconcentrao permite que as

atribuies sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica
pessoa jurdica com vistas a alcanar uma melhora na estrutura organizacional.
Assim, concentrao refere-se administrao direta; j desconcentrao,
indireta.
Comentrio: a desconcentrao a distribuio interna de competncias
dentro da mesma pessoa jurdica, com vistas a alcanar uma melhoria na
estrutura organizacional. Nada mais do que uma tcnica administrativa
utilizada para melhorar o desempenho dos rgos pblicos. A concentrao
o contrrio da desconcentrao, ocorrendo quando a pessoa jurdica
extingue determinados rgos, concentrando as competncias em um
nmero menor de unidades. Assim, pode ocorrer concentrao /
desconcentrao tanto na Administrao direta como na indireta. O INSS, por
exemplo, se organiza em diversas unidades, em vrios municpios,
desconcentrando, assim, suas competncias.
Gabarito: errado.
16. (Cespe TJ/TJDFT/2013) A criao, por uma universidade federal, de um

departamento especfico para cursos de ps-graduao exemplo de
descentralizao.
Comentrio: um departamento no possui personalidade jurdica prpria,
representando apenas uma forma da universidade federal aumentar sua
eficincia distribuindo competncias. No caso, a universidade criou um
departamento, passando-lhe as competncias relacionadas aos cursos de
ps-graduao. Logo, o item est errado, pois se trata de desconcentrao.
Gabarito: errado.
17. (Cespe TJ/TJDFT/2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,
por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga.
Comentrio: existem dois tipos principais de descentralizao administrativa:
descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou funcional
ocorre quando a entidade poltica cria uma entidade com personalidade
prpria e a ela transfere, por lei, a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico;
descentralizao por delegao ou colaborao a transferncia, por
meio de contrato ou ato unilateral, da execuo de um servio pblico
a pessoa jurdica de direito privado preexistente.

102
A descentralizao por outorga d origem Administrao Indireta, enquanto

descentralizao por colaborao ocorre com os delegatrios de servio
pblico.
Do exposto, podemos perceber que o item est correto, pois trata-se
exatamente da descentralizao de outorga.
Alm das duas formas de descentralizao apresentadas acima, podemos
mencionar a descentralizao territorial ou geogrfica, que d origem aos
chamados Territrios Federais.
Gabarito: correto.
18. (Cespe Tcnico/MPU/2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de

contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado
servio pblico a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao
por servios, tambm denominada descentralizao tcnica.
Comentrio: o item est errado, uma vez que apresentou o conceito de
descentralizao por delegao ou colaborao: transferncia pelo poder
pblico, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da
execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito
privado.
Gabarito: errado.
rgos Pblicos
Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles, os rgos pblicos so centros de

competncias institudos para o desempenho de funes estatais, atravs
de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica9. Na mesma
linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro define rgo pblico como uma
unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o
integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado10.
Os rgos so, portanto, centros de competncias, sem
personalidade jurdica prpria, que atuam, por meio dos agentes nele
lotados, em nome da entidade poltica ou administrativa que a integram.
Nesse ponto, importante destacar que os rgos no possuem
9
10
Di Pietro, 2014, p. 590.

102
personalidade jurdica, pois fazem parte de uma pessoa poltica ou

administrativa, essas sim possuidoras de personalidade jurdica prpria.
Dessa forma, o desempenho das atribuies dos rgos imputado
pessoa jurdica a que pertencem.
Por exemplo, a Unio, que uma entidade poltica que recebe suas
atribuies diretamente do texto constitucional, pode se organizar por meio
de ministrios (rgos). A atuao de cada ministrio, no entanto, dever
ser atribuda Unio entidade poltica possuidora de personalidade
jurdica prpria.
Da mesma forma, quando a Superintendncia Regional do INSS
desempenha as suas competncias, ela no o faz em seu nome, mas sim
em nome do INSS, que uma autarquia federal entidade administrativa
com personalidade jurdica prpria.
O Estado ou seus agentes polticos uma pessoa
jurdica, um ente abstrato, e, nessa condio, no
pode, por si s emitir declaraes de vontade, no
pode produzir atos jurdicos sozinho. Para tanto, ele atua por meio de pessoas
fsicas, cujas manifestaes representam a sua vontade. Tais pessoas fsicas so
denominadas agentes pblicos11.
No entanto, apesar de materialmente ser praticado pela pessoa fsica (agente
pblico), a autoria dos atos administrativos deve ser atribuda ao Estado, ou a
pessoa jurdica que o agente representa.
Nesse contexto, existem trs teorias principais para explicar a atuao do Estado
por meio de seus agentes12:
teoria do mandato: o agente pblico mandatrio (como se atuasse por meio
de uma procurao contrato de mandato) da pessoa jurdica. O mandato
um contrato e, como tal, pressupe a existncia de duas pessoas com vontades
prprias. Assim, a teoria foi criticada por no explicar como o Estado, que um
ente abstrato e, portanto, sem vontade prpria, poderia outorgar o mandato.
Essa teoria no adotada no Brasil.
teoria da representao: equipara o agente pblico figura do tutor ou
curador, que representa os incapazes. Dessa forma, o agente pblico seria o
11
Barchet, 2008, p. 25.
12
Di Pietro, 2014, p. 589.

102
representante do Estado por fora de lei. Essa teoria foi criticada por diversos
motivos: (i) por equiparar a pessoa jurdica ao incapaz; (ii) por representar a
ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo, quando no isso
que ocorre na tutela e curatela; (iii) apresenta o inconveniente de que, quando
o representante ultrapassasse os poderes da representao, a pessoa jurdica
no responderia por esses atos aos terceiros prejudicados. Tambm no uma
teoria adotada no Brasil.
teoria do rgo: a pessoa jurdica manifesta sua vontade por meio de rgos,
de modo que quando os agentes que os compem manifestam a sua vontade,
como se o prprio Estado o fizesse. Dessa forma, substitui-se a ideia de
representao por imputao. De acordo com Otto Gierke, idealizador dessa
teoria, o rgo parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas
manifestaes de vontade so consideradas como da prpria entidade. Esta
a teoria adotada no Brasil.
A teoria do rgo fundamenta-se no princpio da imputao volitiva

(teoria da imputao), que significa que a manifestao emanada de um
rgo e materializada pelo respectivo agente pblico atribuda
externamente pessoa jurdica a cuja estrutura organizacional pertena.
Dessa forma, quando um rgo externa a vontade, a prpria entidade,
sob o ponto de vista jurdico, que a manifesta de forma a produzir os efeitos
jurdicos13.
Maria Di Pietro ensina que, enquanto a teoria da representao
considera a existncia da pessoa jurdica e do representante como dois
entes autnomos, a teoria do rgo funde os dois elementos, concluindo
que o rgo parte integrante do Estado.
A teoria do rgo utilizada para justificar a validade

dos atos praticados por funcionrio de fato
14
. Desde que a atividade provenha de um rgo, no
13
Carvalho Filho, 2007.
14
C A B M funcionrio de fato aquele cuja investidura
foi irregular, mas cuja situao tem aparncia de legalidade. Em nome do princpio da aparncia, da boa-f dos
administrados, da segurana jurdica e do princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos reputam-
se vlidos os atos por ele praticados, se por outra razo forem viciados P
encontrar-se em uma repartio pblica, mas, depois de alguns meses, constatar-se que sua investidura ocorreu
de maneira irregular como em decorrncia da nulidade do concurso pblico os atos praticados por ele sero
considerados vlidos, uma vez que se considera que foram realizados pelo rgo e, por conseguinte, imputados
pessoa jurdica a que pertence.

102
tem relevncia o fato de ter sido praticado por um agente que no tenha investidura
legtima. Basta a aparncia de legalidade e o exerccio da atividade pelo rgo, pois
os efeitos da conduta sero imputados pessoa jurdica 15.
Esse o ponto fundamental para entender o que um rgo pblico.

O rgo nada mais do que a parte de um todo. o mesmo raciocnio do
corpo humano. O rgo (fgado, estmago, rim) no existe sozinho, ele
depende da pessoa. Da mesma forma, cada rgo desempenha uma
atividade que, na verdade, imputada pessoa.
com fundamento nessa teoria que os rgos, mesmo sendo
despersonalizados, podem exercer as funes superiores de direo ou
mesmo as funes meramente executivas.
Nesse contexto, quando afirmamos que os rgos so centros de
competncias, significa que eles so unidades que receberam
determinadas atribuies, devendo desempenh-las, por meio de seus
agentes, em nome da entidade (poltica ou administrativa) que compem.
Logo, quando um ministrio firma um contrato, no o faz em seu nome,
mas no da Unio, entidade a que pertence. Isso porque os rgos no
podem adquirir direitos e obrigaes. No mesmo sentido, se o ministrio
descumprir o contrato, eventual demanda judicial ter como polo passivo a
Unio, e no o rgo pblico.
Capacidade processual
Segundo o Cdigo de Processo Civil, Art. 7 Toda pessoa que se acha

no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo. Por
conseguinte, a regra geral que os rgos no possuem capacidade
processual, uma vez que so figuras despersonalizadas. Assim, entende-
se que os rgos no podem figurar em nenhum dos polos de uma relao
processual.
Todavia, o entendimento tem evoludo para permitir que determinados
rgos pblicos, de natureza constitucional, possam impetrar mandato
de segurana, na defesa de suas competncias, quando violado por outro
rgo.
15
Carvalho Filho, 2014, p. 13.

102
Essa capacidade processual excepcional alcana somente os rgos

mais elevados do Poder Pblico, ou seja, aqueles que recebem suas
competncias diretamente da Constituio Federal. So os chamados
rgos independentes e autnomos, a exemplo da Presidncia da
Repblica, Cmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STF, TCU, MPU,
etc. sem deixar de incluir os seus simtricos nos demais entes da
Federao.
Por exemplo, j se admitiu mandado de segurana impetrado por
Cmara Municipal contra o Prefeito Municipal para obrig-lo a prestar
contas, atendendo ao preceito do art. 3116 da Constituio Federal, que
atribui ao Poder Legislativo Municipal o exerccio do controle externo do
Poder Executivo17.
Outra exceo decorre do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei
8.078/1990), dispondo que so legitimados para promover a liquidao e
execuo de indenizao as entidades e rgos da administrao pblica,
direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica,
especificamente destinados defesa dos interesses e direitos
protegidos por este Cdigo (art. 82, III).
Criao dos rgos pblicos
A criao dos rgos pblicos deve ocorrer na forma prevista na

Constituio, existindo uma disciplina diferente para cada Poder.
O Poder Executivo depende de lei em sentido formal para a criao
ou extino de rgos pblicos da Administrao Direta (CF, art. 61, 1,
II, e). Nesse caso, a lei ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo
(Presidente, governadores, prefeitos), devendo ser aprovado pelo Poder
Legislativo.
A organizao e o funcionamento dos rgos da Administrao Direta,
quando no implicarem aumento de despesa nem a criao ou extino de
rgos pblicos, ser realizada por meio de decreto do Poder Executivo
(CF, art. 84, VI, a18). So os chamados decretos autnomos. Nesses
16
CF Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
P E M
17
TJ-RJ, MS 2008.004.00067, Rel. Min. MARCOS ALCINO DE AZEVEDO TORRES, publ. em 18/9/2009.
18
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...]
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao
ou extino de rgos pblicos;

102
casos, os rgos j foram criados por lei, sendo disciplinada apenas a

organizao e o seu funcionamento por decreto.
No Poder Legislativo, compete Cmara dos Deputados e ao Senado
Federal dispor, por atos prprios de cada Casa, sobre a sua organizao,
funcionamento, criao e extino de rgos pblicos (Cmara: 51, IV;
Senado: art. 52, XIII; tudo da CF).
J no Poder Judicirio, a criao, extino e organizao da estrutura
judiciria depende de lei de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dos
Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justia, conforme o caso, nos
termos do art. 96, II, c e d da CF. A mesma regra se aplica ao
Ministrio Pblico (CF, art. 127, 2) e ao Tribunal de Contas (CF, art.
73, caput), que podem iniciar o processo legislativo para dispor sobre sua
organizao e funcionamento.
Classificao
H diversas classificaes dos rgos pblicos, porm a mais utilizada

a de Hely Lopes Meirelles, conforme iremos tratar a seguir.
Quanto posio estatal
Quanto posio estatal posio ocupada pelos rgos na escala

governamental ou administrativa os rgos classificam-se em
independentes, autnomos, superiores e subalternos:
a) rgos independentes so os originrios da Constituio Federal
e representativos dos Poderes de Estado Presidncia da Repblica,
Cmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais,
TCU, MPU etc. (e seus representantes simtricos nos entes da
Federao). Esto no pice da pirmide governamental, no possuindo
qualquer subordinao hierrquica ou funcional. So tambm
chamados de rgos primrios. Exercem precipuamente funes
polticas, judiciais ou quase judicias, outorgadas diretamente pela
Constituio para serem desempenhadas por seus membros,
conhecidos como agentes polticos.
b) rgos autnomos esto localizados na cpula da Administrao,
imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente
subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia
administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como
rgos diretivos, com funes precpuas de planejamento, superviso,

102
coordenao e controle. So exemplos: os ministrios, as secretarias

dos estados e municpios, a Advocacia-Geral da Unio, etc.
c) rgos superiores so os que detm poder de direo,
controle, deciso e comando de assuntos de sua competncia
especfica, mas sempre esto sujeitos subordinao e ao controle
hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia
administrativa nem financeira. Representam as primeiras reparties
dos rgos independentes a autnomos, recebendo diferentes
denominaes, como: gabinetes, secretarias-gerais, inspetorias-
gerais, procuradorias, coordenadorias, departamentos, divises, etc.
d) rgos subalternos so os rgos que exercem
predominantemente atribuies de execuo, com reduzido poder
decisrio. Encontram-se subordinados a vrios nveis hierrquicos
superiores. Destinam-se realizao de servios de rotina,
cumprimento de decises, atendimento ao pblico, etc. So exemplos
as portarias e sees de expediente.
Quanto estrutura
Quanto estrutura, os rgos classificam-se em simples ou

compostos.
a) simples ou unitrios: so aqueles constitudos por um s centro de
competncia. Isso no significa que no existam vrios cargos dentro
do rgo. Na verdade, o que caracteriza os rgos simples a
inexistncia de outros rgos em sua estrutura, ou seja, a inexistncia
de desconcentrao. As portarias so exemplos de rgos unitrios,
pois desempenham suas competncias de forma concentrada, ainda
que existam vrios cargos ou agentes em sua estrutura.
b) rgos compostos: so os que renem diversos rgos menores em
sua estrutura, como consequncia da desconcentrao
administrativa.
Por exemplo, o Ministrio da Justia pode se dividir em diversos rgos,
como o Departamento de Polcia Federal, que, por sua vez, poder se
subdividir em diversos outros rgos (divises, coordenadorias,
superintendncias, etc.). Todas essas subdivises formaro novos rgos
compostos at chegar ao nvel mais baixo, que so os servios. Esses
ltimos rgos no admitem mais subdiviso, ou seja, no podem mais se
desconcentrar, logo sero rgos unitrios.

102
Quanto situao funcional
Quanto situao funcional os rgos classificam-se em singulares ou

colegiados:
a) rgos singulares ou unipessoais so os que atuam e decidem
atravs de um nico agente, que seu chefe ou representante. O rgo
pode possuir centenas ou milhares de agentes, mas as decises so
tomadas por uma nica pessoa, o chefe. So exemplos: a Presidncia
da Repblica, as governadorias dos estados, as prefeituras municipais.
b) rgos colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam ou
decidem pela manifestao conjunta de seus membros. No prevalece
a vontade individual do chefe ou presidente, nem as decises isoladas
de seus membros, mas sim a vontade conjunta, emanada por meio de
deliberaes aprovadas pela maioria. So exemplos o Congresso
Nacional (as corporaes legislativas em geral), o STF e demais
tribunais, o TCU, etc.
Aps a apresentao das classificaes de Hely Lopes Meirelles, vamos
apresentar outras duas classificaes, uma de Bandeira de Mello e outra de
Di Pietro.
Quanto s funes que exercem
Celso Antnio Bandeira de Mello classifica os rgos quanto s funes

que exercem em:
a) rgos ativos: so os que expressam decises estatais para o
cumprimento dos fins da pessoa jurdica. Ex.: os Ministrios;
b) de controle: so os prepostos a fiscalizar a controlar a atividade de
outros rgos ou agentes. Ex.: TCU;
c) consultivos: so os rgos de aconselhamento e elucidao (emisso
de pareceres) para que sejam tomadas as providncias pertinentes
pelos rgos ativos.
Quanto sua estrutura
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando os ensinamentos de Renato

Alessi, apresenta a classificao dos rgos pblicos, quanto sua
estrutura, em burocrticos e colegiados:
a) burocrticos: esto a cargo de uma s pessoa fsica ou de vrias
pessoas fsicas ordenadas verticalmente, ou seja, encontram-se

102
ligadas por uma estrutura hierrquica, ainda que cada uma possa
atuar individualmente p. ex.: a Diretoria, sabe-se que existe um
Diretor (responsvel pelo rgo), mas existem diversas pessoas
ligadas a ele que podem atuar individualmente: secretrios,
datilgrafos, contnuos, etc. Este tipo de estrutura se equipara aos
rgos unipessoais;
b) colegiados: so formados por uma coletividade de pessoas fsicas
ordenadas horizontalmente, isto , com base em uma relao de
coordenao e coligao, e no de hierarquia.
******
Hely Lopes Meirelles

Independentes Previstos na Constituio: PR, SF, CD, STF, TCU, MPU
Autnomos Cpula da Adm, abaixo dos independentes: ministrios,
secretrias;
Posio estatal
Superiores rgos de direo e comando: gabinetes, secretarias-
gerais, divises;
Subalternos Atividades de execuo: postarias, sees de expediente.
Simples ou nico centro de competncia: portarias
Estrutura unitrios
Compostos Renem diversos rgos subordinados (desconcentrao)
Singulares ou Deciso em um nico chefe: presidncia, governadorias,
Atuao unipessoais prefeituras;
funcional Colegiados ou Deciso por um conjunto de membros: tribunais
pluripessoais
Bandeira de Mello
Ativos Expressam as decises estatais: ministrios
Funes que
De controle Fiscalizam e controlam: TCU
exercem
Consultivos Aconselham: advocacias, procuradorias
Maria Di Pietro
Burocrticos Ordenao vertical dos agentes, subordinados a um chefe:
Quanto diretorias (equivale aos unipessoais)
estrutura Colegiados Decises tomadas pela coletividade (equivale aos
pluripessoais)
Vamos resolver algumas questes!

102
Um candidato a deputado estadual ajuizou ao pleiteando a anulao de deciso

administrativa que desaprovou suas contas como prefeito. O rgo indicado como
ru na ao considerou irregular a delegao de permisso de servio pblico com
base em tomada de preos. O candidato autor da ao apontou suposto excesso
de poder e nulidades na deciso.
Com referncia a essa situao hipottica, julgue o seguinte item.
19. (Cespe Analista Judicirio/TRE-GO/2015) Nessa situao, houve erro na
indicao do ru da ao.
Comentrio: a situao apresentada na questo dispe que o deputado
estadual indicou um rgo como ru na ao. Essa o ponto que se deve
analisar. Alguns candidatos questionaram o fato de no se ter descrito qual
era esse rgo. Contudo, tal informao era totalmente dispensvel, bastava
saber que o ru era um rgo (qualquer).
Nessa linha, vimos que o rgo no possui personalidade jurdica e que,
portanto, no pode figurar no polo passivo de uma ao.
Alguns rgos possuem capacidade judiciria especfica, utilizada para a
defesa de suas prerrogativas, mas no para figurar como ru em uma ao.
Nesse caso, o ru da ao deveria ser a pessoa jurdica ao qual o rgo faz
parte. Por exemplo, se o rgo for federal, ser a Unio (pessoa jurdica) que
figurar como r na ao. Logo, houve erro na indicao do ru da ao, pois
no poderia ser um rgo.
Gabarito: correta.
20. (Cespe Notrios/TJ-PI/2013) No que se refere estrutura da administrao

pblica, aos agentes pblicos e s atividades administrativas, assinale a opo
correta.
a) Quanto posio hierrquica, consideram-se rgos pblicos superiores aqueles
dotados de autonomia administrativa, financeira e tcnica.
b) Para a aplicao, no caso concreto, da teoria do rgo, cujo fundamento o
princpio da imputao volitiva concreta, indispensvel a presena de um agente
pblico, legitimamente investido no exerccio da atividade do rgo, no se
compatibilizando essa teoria com a denominada funo de fato ou com o exerccio
de atividade por agente de fato.
c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos parmetros
estabelecidos pela lei.

102
d) O princpio da publicidade, que rege o exerccio das atividades administrativas,

no autoriza a ao administrativa a divulgar informaes de ofcio, ainda que estas
sejam de interesse pblico.
e) Conforme a teoria do rgo, fundamentada na noo de imputao volitiva, os
rgos pblicos, embora no sejam pessoas, podem exercer funes superiores de
direo ou funes meramente executivas.
Comentrio: vamos analisar cada item para encontrar a nossa resposta.
a) quanto posio hierrquica, os rgos podem ser independentes,
autnomos, superiores e subalternos. Os rgos superiores so os que detm
poder de direo, controle, deciso e comando de assuntos de sua
competncia especfica, mas sempre esto sujeitos subordinao e ao
controle hierrquico de uma chefia mais alta e, por conseguinte, no gozam
de autonomia administrativa nem financeira ERRADA;
b) a aplicao do princpio da imputao volitiva utilizada para justificar a
validade de atos praticados por funcionrio de fato, assim considerado
aquele cuja investidura no servio pblico ocorreu de maneira irregular,
porm a situao denota aparncia de legalidade. Imagine que um cidado v
a um cartrio eleitoral e solicite uma declarao de quitao. Quando se
deparar com o agente pblico, o cidado presumir que aquela pessoa foi
aprovada em concurso, estando em plenas condies de exercer a funo.
Logo, presume-se que a situao legal. Se, meses depois, o concurso
pblico de investidura do agente for declarado ilegal, ainda assim, os efeitos
decorrentes daquela certido continuaro vlidos. Portanto, o item est
errado, pois a teoria da imputao volitiva se compatibiliza com a denominada
funo de fato ou com o exerccio de atividade por agente de fato19 ERRADA;
c) a atividade administrativa deve ocorrer dentro dos parmetros da lei, em
decorrncia do princpio da legalidade ERRADA;
d) o princpio da publicidade se fundamenta em dois aspectos: (a) exigncia
de publicao em rgos oficiais como requisito de eficcia; (b) exigncia de
transparncia da atuao administrativa. Essa segunda hiptese foi ampliada
em consequncia da vigncia da Lei 12.527/2011, que exige, entre outras
coisas, a divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente
de solicitaes (art. 3, II). Da o erro do item, pois a divulgao de informaes
19
O agentes de fato P
termo para se referir ao desempenho de funo pblica derivada de situao excepcional, mas sem prvio
enquadramento legal. So exemplos os: (a) agentes necessrios praticam atividade administrativa em
situaes excepcionais, como as emergncias; (b) agentes putativos praticam atividade administrativa na
presuno de que h legitimidade, embora sua investidura no tenha ocorrido pelo procedimento legalmente
exigido (Carvalho Filho, 2014, p. 597).

102
interesse pblico, independentemente de solicitao (divulgao de ofcio),
plenamente compatvel com o princpio da publicidade ERRADA;
e) com fundamento na teoria do rgo de Otto Gierke, estabelecida sobre o
princpio da imputao volitiva, possvel que os rgos, mesmo sendo
despersonalizados, executem funes superiores de direo exemplo do
que faz a Presidncia da Repblica e os ministrios ou, ento, de mera
execuo como os rgos subalternos CORRETA.
Gabarito: alternativa E.
21. (Cespe TJDFT/2013) Os rgos pblicos classificam-se, quanto estrutura,

em rgos singulares, formados por um nico agente, e coletivos, integrados por
mais de um agente ou rgo.
Comentrio: o item possui vrios erros. Em primeiro lugar, quanto estrutura,
os rgos classificam-se em simples possuem um nico centro de
competncia (concentrao) e compostos possuem mais de um centro de
competncias (descontrao).
A classificao apresentada se refere situao funcional. A partir desse
ponto, podemos analisar o segundo erro. Os rgos singulares so aqueles
que decidem atravs de um nico agente. Isso no significa que o rgo
possui um nico agente, mas apenas que as decises so tomadas por uma
pessoa individualmente, o chefe. Por exemplo, os ministrios so rgos
singulares, pois as decises so tomadas pelo Ministro, apesar disso
possuem milhares de agentes pblicos. Os rgos coletivos, por outro lado,
so aqueles que atuam por meio da manifestao conjunta de seus membros,
ou seja, so vrias pessoas que decidem conjuntamente.
Gabarito: errado.
22. (Cespe MPTCDF/2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa

jurdica a que esse rgo pertence.
Comentrio: esse o entendimento da teoria do rgo, ou seja, a atuao do
rgo imputada pessoa jurdica (entidade poltica ou administrativa) a que
pertence.
Gabarito: correto.
23. (Cespe Polcia Federal/2013) Os ministrios e as secretarias de Estado so

considerados, quanto estrutura, rgos pblicos compostos.
Comentrio: quanto estrutura, os rgos classificam-se em simples
(concentrao) e compostos (desconcentrao). Os ministrios e as
secretrias possuem diversas subdivises (departamentos, conselhos,

102
subsecretarias, etc.) utilizadas para desconcentrar as suas competncias.
Assim, so considerados rgos compostos.
Gabarito: correto.
ADMINISTRAO PBLICA
Administrao Direta
A Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as

pessoas polticas ou federativas (Unio, estados, Distrito Federal e
municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio das
atividades administrativas do Estado de forma centralizada20.
Trata-se, portanto, dos servios prestados diretamente pelas entidades
polticas, utilizando-se, para tanto, de seus rgos internos, que so centros
de competncias despersonalizados.
Conquanto a funo administrativa seja exercida com predominncia
pelo Poder Executivo, devemos saber que existem rgos da Administrao
Direta em todos os Poderes e em todas as esferas da federao.
possvel extrair este entendimento diretamente do art. 37, caput, da
Constituio Federal, que dispe que A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...].
Assim, possvel afirmar que existem rgos da Administrao Direta
atuando na administrao federal, estadual, distrital e municipal, nos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
No entanto, o que nos interessa estudar o Poder Executivo, uma vez
que quase todos os rgos da Administrao Direta encontram-se
subordinados a este Poder.
Nessa linha, vale mencionar o texto do Decreto Lei 200/1967, aplicvel
exclusivamente ao Poder Executivo Federal, que dispe que a
Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios (art. 2,
I).
20

102
Assim, podemos perceber que a Administrao Direta, no Poder

Executivo Federal, encontra-se nas estruturas da Presidncia da Repblica
e dos ministrios. A organizao dessas estruturas est disciplinada na Lei
10.683/2003.
As questes de concursos no costumam exigir diretamente o
contedo da Lei 10.683/2003, a no ser que conste expressamente no
edital. No entanto, importante trazermos alguns exemplos para facilitar a
sua compreenso.
A Lei apresenta a composio da Presidncia da Repblica, incluindo,
por exemplo, a Casa Civil, a Secretaria-Geral, a Secretaria de Relaes
Institucionais, a Secretaria de Comunicao Social, o Gabinete de
Segurana Institucional, a Secretaria de Aviao Civil, a Controladoria-Geral
da Unio, etc.
Alguns rgos prestam assessoramento imediato Presidncia da
Repblica, a exemplo do Conselho de Governo, do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social e do Advogado-Geral da Unio.
Por fim, podemos mencionar os rgos de consulta, como Conselho da
Repblica e o Conselho de Defesa Nacional.
A outra perna da Administrao Direta do Poder Executivo federal
composta pelos ministrios e seus rgos subordinados. Aqui, podemos
mencionar diversos exemplos, como os ministrios da Defesa, da Fazenda,
do Esporte, da Educao, da Sade, etc.
Outros exemplos so a Secretaria da Receita Federal, que um rgo
subordinado ao Ministrio da Fazenda; o Departamento de Polcia Federal e
o Departamento de Polcia Rodoviria Federal, rgos subordinados ao
Ministrio da Justia.
Nos estados, Distrito Federal e municpios, a lgica a mesma.
Teremos os rgos diretamente subordinados aos governos estaduais e
prefeituras municipais e os rgos subordinados s secretarias. Assim, so
exemplos de rgos da Administrao Direta municipal as secretarias de
educao, sade, obras, etc.
Administrao Indireta
A Administrao Pblica Indireta composta pelas entidades

administrativas, que possuem personalidade jurdica prpria e so
responsveis por executar atividades administrativas de forma

102
descentralizada. So elas: as autarquias, as fundaes pblicas e as

empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista).
As entidades da Administrao Indireta no possuem autonomia
poltica e esto vinculadas Administrao Direta. Vale dizer, a
vinculao no subordinao, mas apenas uma forma de controle
finalstico para fins de enquadramento da instituio no programa geral do
Governo e para garantir o atingimento das finalidades da entidade
controlada.
A organizao clssica da Administrao Pblica decorre do Decreto Lei
200/1967, conforme consta em seu art. 4:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias
de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas. (grifos nossos)
Algumas observaes so importantes. A primeira delas que o

Decreto Lei 200/1967 s se aplica ao Governo Federal, porm esse modelo
de organizao adotado em todos os nveis de Federao, ou seja, temos
esse modelo de Administrao Indireta nas administraes estaduais,
distrital e municipais.
Alm disso, a mesma observao sobre a possibilidade de existncia
de rgos da Administrao Direta em todos os Poderes, decorrente do
texto do art. 37, caput, da Constituio Federal, se aplica Administrao
Indireta. Vale transcrever o contedo do artigo novamente:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia [...]: (grifos nossos)
Da decorre o entendimento que possvel existir uma entidade

administrativa vinculada aos Poderes Legislativo ou Judicirio. claro que,
na prtica, s observamos Administrao Indireta vinculada ao Poder
Executivo, mas, do Texto Constitucional, seria possvel, por exemplo, o
Poder Legislativo criar uma fundao responsvel por fazer pesquisas sobre
o impacto de possveis propostas legislativas.
Outro ponto que vale ser mencionado quanto definio que
apresentamos acima para a Administrao Indireta. A doutrina costuma
102
dizer que a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas

que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de
desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada21.
Entretanto, existem entidades administrativas que no desempenham
atividade administrativa. o caso das empresas pblicas e sociedades de
economia mista criadas com o objetivo de explorar atividades
econmicas em sentido estrito22, conforme dispe o art. 173 da
Constituio Federal. Essas empresas estatais no prestam servios
pblicos nem exercem atividades prprias da Administrao Pblica, mas,
ainda assim, integram a Administrao Indireta.
Por fim, alm dos quatro tipos de entidades administrativas previstas
no DL 200/1967, devemos mencionar a existncia dos chamados
consrcios pblicos. A doutrina apresenta entendimento diferente se elas
representam ou no uma quinta forma de pessoa jurdica da Administrao
Indireta. A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro23, por exemplo,
informa que a Administrao Indireta composta pelas autarquias,
fundaes institudas pelo Poder Pblico, as sociedades de economia mista,
as empresas pblicas e os consrcios pblicos.
Entretanto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo entendem que no se
trata de uma quinta forma de pessoa jurdica da administrao indireta.
Perfilhamos com o entendimento dos autores, uma vez que os consrcios
pblicos, conforme dispe a Lei 11.107/2005, podem adquirir personalidade
jurdica de direito pblico ou de direito privado. Na primeira hiptese, sero
consideradas associaes pblicas, integrando a administrao indireta
de todos os entes da Federao consorciados (art. 6, 1). Nesse caso,
nada mais sero do que uma espcie de autarquias, conforme se depreende
do art. 41, IV, do Cdigo Civil, com a redao dada pela prpria Lei 11.107/2005:
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
[...]
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas.
Na segunda hiptese, ou seja, quando adquirirem personalidade

jurdica de direito privado, limitando-se interpretao da Lei
11.107/2005, os consrcios pblicos no integram formalmente a
21
e.g. Carvalho Filho, 2014, p. 463.
22
23
Di Pietro, 2014, p. 493.

102
administrao pblica. Logo, tambm no podem ser considerados uma

nova espcie de entidade administrativa.
Os consrcios pblicos constitudos na forma de
associao pblica (direito pblico) integram a
Administrao Indireta de todos os entes
consorciados.
24. (Cespe APGI/INPI/2013) A incumbncia da administrao pblica federal no

Brasil est diretamente ligada presidncia da Repblica e aos ministrios.
Comentrio: o DL 200/67 apresenta uma definio um pouco limitada da
Administrao direta. Primeiro porque se aplica unicamente Unio. Segundo
porque o conceito abrange somente o Poder Executivo, enquanto a definio
correta deveria tratar dos demais Poderes (podemos incluir ainda os Tribunais
de Contas e do Ministrio Pblico).
Porm, a definio do DL ajuda a responder esse item, vejamos:
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios. (grifos nossos)
Assim, percebe-se que a incumbncia da administrao pblica federal no
Gabarito: correto.
25. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias submetem-se ao

regime jurdico de direito privado quanto a criao, extino, poderes, prerrogativas
e privilgios.
Comentrio: as autarquias submetem-se ao regime jurdico de direito pblico.
Gabarito: errado.
26. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias s podem ser

criadas pela Unio.
Comentrio: as autarquias podem ser criadas por todas as pessoas polticas:
Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Gabarito: errado.

102
27. (Cespe APGI/INPI/2013) Compreendem-se como entidades da administrao

direta, dotadas de personalidade jurdica prpria, as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas.
Comentrio: o nico erro do item que ele trocou administrao indireta
por administrao direta, pois as entidades administrativas (autarquias,
fundaes pblicas, EP e SEM) compem a administrao indireta.
Gabarito: errado.
28. (Cespe Bacen/2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal

compe a estrutura da administrao indireta.
Comentrio: as secretarias de estado, assim como os ministrios ou as
secretarias municipais, so rgos integrantes do Poder Executivo. Por
conseguinte, integram a Administrao Direta. Com isso, o item est errado.
Gabarito: errado.
29. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A administrao direta

constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da
Repblica e dos ministrios, includas as fundaes pblicas.
Comentrio: essa questo tomou por base o art. 4 do DL 200/1967:
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias
de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundaes
pblicas.
O erro da questo que as fundaes pblicas no integram a administrao
direta.
Alm disso, deve-se frisar que o DL 200/1967 apresenta uma definio
incompleta, uma vez que s alcana o Poder Executivo Federal. Devemos
saber que a Administrao Direta abrange os rgos administrativos de todos
os Poderes e de todos os entes federados.
Gabarito: errado.
30. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) A administrao indireta

composta pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista.

102
Comentrio: simples. A administrao indireta composta por: autarquias,

fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista, no
h o que comentar.
Gabarito: correto.
Caractersticas gerais
As entidades da administrao indireta autarquias, fundaes

pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem
algumas caractersticas comuns, so elas:
(a) personalidade jurdica prpria e, por isso, possuem responsabilidade por seus
atos, patrimnio e receita prprios e autonomia tcnica, administrativa e
financeira;
(b) criao e extino condicionada previso legal (lei cria ou autoriza a

criao);
(c) finalidade especfica, definida pela lei de criao;
(d) no esto subordinadas Administrao Direta, mas esto sujeitas a

controle.
A personalidade jurdica prpria significa que elas podem ser

sujeitos de direitos e obrigaes, sendo, por conseguinte, responsveis por
seus atos. Para tanto, elas possuem patrimnio prprio,
independentemente de sua origem. Quando de sua criao, a entidade
poltica que as criou transfere parte de seu patrimnio que, a partir da,
passa a pertencer ao novo ente, servindo para viabilizar a prestao de suas
atividades e para garantir o cumprimento de suas obrigaes.
Por exemplo, quando o Governo Federal criou a

Agncia Nacional de Aviao Civil Anac, ocorreu a
transferncia de patrimnio que antes pertencia ao
Comando da Aeronutica rgo da Administrao Direta , conforme determinou
o art. 32 da Lei 11.182/2005 (Lei de criao da Anac): Art. 32. So transferidos
ANAC o patrimnio, o acervo tcnico, as obrigaes e os direitos de organizaes do
Comando da Aeronutica, correspondentes s atividades a ela atribudas por esta
Lei .
Ainda em decorrncia da personalidade jurdica prpria, as entidades

administrativas possuem capacidade de autoadministrao e receita
prpria. A primeira representada por sua autonomia tcnica,
102
administrativa e financeira. No que se refere receita prpria, essas

entidades podem receber dotaes oramentrias, decorrentes da
Administrao Direta, ou como resultado de suas prprias atividades24.
A segunda caracterstica comum a criao ou extino
condicionada previso em lei especfica, conforme estabelece os art.
37, XIX, da CF/88:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao; (grifos nossos)
Nesse contexto, Fernanda Marinela dispe que por lei especfica

devemos entender a edio de uma lei ordinria que ter como finalidade
criar autarquias ou autorizar a criao das demais pessoas jurdicas25.
Na prtica, a lei especfica no significa que a lei tratar to somente
da criao da entidade. Por exemplo, a Lei 10.233/2001 criou trs
autarquias Agncia Nacional de Transportes Terrestres; Agncia Nacional
de Transportes Aquavirios; e Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes e ainda disps sobre o Sistema Federal de Viao e ainda
criou um Conselho. Assim, o que no pode ocorrer a criao ou
autorizao genrica dessas entidades. Por exemplo, no pode uma lei
autorizar o Poder Executivo a criar empresas pblicas. Cada entidade
criada ou autorizada deve receber disposio legal para isso, ainda que a
lei trate de outras matrias conjuntamente.
Da mesma forma como ocorre na criao, tambm se exige previso
legal para extinguir ou autorizar a extino da entidade administrativa. Isso
significa que no se pode extinguir a entidade por mero ato administrativo,
uma vez que deve haver paralelismo o que foi feito por lei, somente por
lei poder ser desfeito.
A terceira caracterstica a finalidade especfica, definida pela lei de
criao (ou autorizao). Assim, a entidade se encontra vinculada a este
tipo de atividade, atendendo ao princpio da especialidade. Se a pessoa
jurdica descumprir a sua finalidade, atuando em um escopo mais amplo do
24
Por exemplo, a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel, autarquia do Governo Federal, pode receber
receitas oriundas de taxas devidas pelas concessionrias, permissionrias e autorizadas dos servios de
telecomunicaes ou, ainda, receber dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio.
25
Apesar das consideraes da autora, vamos observar adiante que, alm das autarquias, as fundaes pblicas
de direito pblico tambm so criadas diretamente por lei especfica.

102
que o previsto, sua atuao ser ilegal, no podendo o ato administrativo

contrariar aquilo que foi definido em lei26.
Por exemplo, o Departamento Nacional de Infraestrutura DNIT,
autarquia federal criada pela Lei 10.233/2001, tem o seu objetivo definido
no art. 80 da Lei, compreendendo a implementao, em sua esfera de
atuao, da poltica formulada para a administrao da infraestrutura do
Sistema Federal de Viao. Essa ser a finalidade especfica do DNIT, ao
qual o Departamento encontra-se vinculado.
A ltima caracterstica comum s entidades administrativas que elas
no esto subordinadas Administrao Direta, embora estejam
sujeitas ao controle destas. J discutimos acima que, no caso de
descentralizao, no h relao hierrquica. Contudo, as pessoas jurdicas
integrantes da Administrao Indireta encontram-se vinculadas
Administrao Direta, em geral ao ministrio da rea correspondente.
Por exemplo, a Anatel, que uma autarquia sob regime especial criada
com a funo de rgo regulador das telecomunicaes, est vinculada ao
Ministrio das Telecomunicaes. Da mesma forma, o INSS, que tambm
autarquia, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao
recebimento de benefcios administrados pela Previdncia Social, e,
portanto, est vinculado ao Ministrio da Previdncia Social.
A vinculao, no entanto, no subordinao nem relao hierrquica,
mas to somente uma forma de assegurar o controle para fins de
cumprimento das atividades da entidade. Nessa linha, o Decreto Lei 200/67
esclarece que o controle da Administrao Direta tem por objetivo (art. 26):
a) assegurar o cumprimento dos objetivos fixados no seu ato de criao;
b) harmonizar sua atuao com a poltica e programao do Governo;
c) assegurar a obteno da eficincia administrativa;
d) assegurar a autonomia administrativa, operacional e financeira.
Por isso, diz-se que, entre as entidades administrativas e a
Administrao Direta, ocorre o chamado controle finalstico, tambm
chamado de superviso ministerial.
Alm do controle da administrao direta, as pessoas jurdicas da
administrao indireta realizam o controle sobre os seus prprios atos
26
Marinela, 2013, p. 112.

102
controle interno e tambm esto submetidos a aes de rgos

estranhos sua estrutura - controle externo.
Assim, essas pessoas jurdicas se submetem fiscalizao contbil,
financeira e oramentria dos Tribunais de Contas; s aes do Ministrio
Pblico; e ao controle de legalidade do Poder Judicirio. Alm disso, tambm
podemos mencionar as formas de controle da sociedade, como a ao
popular ou representaes aos rgos de controle do Estado.
Antes de finalizarmos, cumpre destacar que a doutrina diverge sobre
a classificao do controle realizado pela Administrao Direta sobre a
Indireta.
Instituio das entidades da Administrao Indireta
As entidades da Administrao Indireta podem ser de direito pblico

ou de direito privado. O que vai definir isso ser a forma de criao: sero
de direito pblico quando criadas diretamente por lei especfica e de
direito privado quando ferem criadas pelo registro de seu ato
constitutivo, aps autorizao para criao em lei especfica.
A matria tratada na Constituio Federal no inc. XIX do art. 37, nos
seguintes termos:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir
as reas de sua atuao; (grifos nossos)
A redao do inciso mencionado acima decorre de alterao da Emenda

Constitucional 19/1998. Acontece que, na antiga redao, as fundaes
tambm eram criadas diretamente por lei. Isso gerou muita polmica e
divergncia sobre a natureza jurdica e forma de criao das fundaes
pblicas.
Atualmente, no entanto, o assunto foi resolvido pelo STF, que assentou
o entendimento que atualmente existem dois tipos de fundaes pblicas:
as de direito pblico criadas diretamente por lei especfica; e as de
direito privado, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps
receberem autorizao legislativa.
Dessa forma, podemos concluir que as autarquias e fundaes
pblicas de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica. Ou
seja, logo aps a promulgao de suas leis, as entidades adquirem

102
personalidade jurdica, independentemente de qualquer procedimento

complementar.
Por outro lado, as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e as fundaes pblicas de direito privado so criadas aps o
registro de seu ato constitutivo no rgo competente, dependendo, para
isso, de autorizao legislativa.
O procedimento o seguinte: a lei autoriza a instituio da entidade
administrativa de direito privado; em seguida, o chefe do Poder Executivo
edita, por meio de decreto, o ato constitutivo da entidade; por fim, o decreto
levado Junta Comercial ou ao Registro Civil de Pessoas Jurdicas,
conforme o caso; aps a efetivao do registro, a entidade adquire
personalidade jurdica prpria.
Quanto s fundaes pblicas, ainda vale destacar que a parte final do
inc. XIX do art. 37 da CF/88 determina a edio de lei complementar para
definir rea de atuao das fundaes pblicas. Essa lei complementar
ir balizar a rea de atuao tanto das fundaes pblicas de direito pblico
quanto das de direito privado. No entanto, at o presente momento, a
mencionada lei no foi editada.
Encerrando o assunto, vale destacar novamente o que foi abordado no
captulo seguinte. A extino das pessoas jurdicas da Administrao
Indireta deve ocorrer da mesma forma como ocorreu sua criao. Assim,
as entidades de direito pblico so extintas diretamente por lei, enquanto
as de direito privado dependem de lei para autorizar sua extino.
O quadro abaixo resume os procedimentos de instituio das pessoas
jurdicas da Administrao Indireta:
Aquisio da personalidade
Entidade administrativa Natureza jurdica
jurdica
Autarquias Vigncia da lei de criao Direito Pblico
Vigncia da lei de criao Direito Pblico
Fundaes pblicas Registro do ato constitutivo, aps
Direito Privado
autorizao legislativa.
Empresas pblicas;
Registro do ato constitutivo, aps
Sociedades de autorizao legislativa. Direito Privado
economia mista

102
O inc. XX do art. 37 da Constituio Federal disciplina a criao das

subsidirias das entidades da Administrao Indireta ou sua participao
em empresa privada, vejamos:
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de
subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participao de qualquer delas em empresa privada; (grifos nossos)
Uma subsidiria uma empresa controlada pela empresa matriz.

Trata-se, portanto, de uma entidade com personalidade jurdica prpria,
controlada por outra empresa. Por exemplo, a Petrobrs Distribuidora e a
Petrobrs Combustveis so empresas subsidirias da Petrobrs. No se
confundem com meros rgos, ou unidades ou ainda filiais, uma vez
que so empresas distintas, com personalidade jurdica prpria.
As subsidirias so pessoas jurdicas controladas indiretamente pelo
Poder Pblico, no integrando o conceito formal de Administrao Pblica.
Dessa forma, devemos consider-las como empresas privadas, que so
controladas indiretamente, mas no integram a Administrao Pblica.
Sobre a necessidade de autorizao legislativa, o entendimento do STF
que a criao das subsidirias depende de autorizao em lei. Isto , a
criao de subsidirias depende de lei ordinria, editada pelo ente poltico
ao qual est vinculada a entidade da Administrao Indireta que ir criar a
subsidiria.
Quanto ao cada caso previsto no inc. XX, art. 37, da CF, o STF firmou
entendimento de que no h necessidade de uma lei para autorizar a
criao de cada subsidiria. Basta, para tanto, existir uma autorizao
genrica permitindo que a entidade crie suas subsidirias. Isso pode constar
inclusive na lei de criao (ou autorizao de criao) da entidade
administrativa27.
Por exemplo, G F
ETUDANDO
dessa entidade pode conter um dispositivo dizendo o
A XX A empresa pblica Estudando pode criar subsidirias para
melhor desempenhar suas funes
27
O caso das subsidirias foi analisado na ADI 1649 / DF, que entendeu como constitucional dispositivo da Lei
9.478/1997, que autorizou a Petro a constituir subsidirias ara o estrito cumprimento de atividades de
seu objeto social que integrem a indstria do petrleo (art. 64), sem definir exatamente quais e quantas
subsidirias seriam. O STF entendeu o dispositivo como constitucional, firmando entendimento que suficiente
existir previso legal autorizando a criao de subsidirias.

102
Perceba que o dispositivo foi genrico, mas est de acordo com o entendimento do
Supremo Tribunal Federal para o caso.
Apesar de o STF s ter se pronunciado sobre a criao de subsidirias,

o mesmo entendimento pode ser aplicado para a participao das
entidades da administrao indireta em empresas privadas. Isso
porque seria estranho o Pretrio Excelso28 dar entendimento diferente
matria que se insere no mesmo dispositivo das subsidirias. Perfilham com
esse entendimento os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo29.
Enfim, para que as entidades da administrao indireta criem
subsidirias ou participem em empresas privadas, dever existir
autorizao em lei, bastando para tanto a existncia de autorizao
legislativa genrica.
31. (Cespe APGI/INPI/2013) A autarquia, mesmo sendo integrante da

administrao pblica indireta, tem personalidade jurdica de direito privado e sua
criao depende de lei especfica.
Comentrio: as autarquias compem a administrao indireta, mas tm
personalidade jurdica de direito pblico e so criadas diretamente por lei
especfica.
Gabarito: errado.
32. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) Uma fundao pblica criada

por ato do Poder Executivo, sendo desnecessria autorizao legislativa.
Comentrio: a criao das fundaes pblicas pode ocorrer diretamente por
lei, caso em que tero natureza jurdica de direito pblico e possuiro as
mesmas caractersticas das autarquias. Elas podem ainda ser criadas pelo
registro de seu ato constitutivo, dependendo de autorizao legislativa para
isso. Nessa segunda hiptese, as fundaes pblicas possuem natureza
jurdica de direito privado.
Gabarito: errado.
28
P P E
de designar o Supremo Tribunal Federal.
29

102
33. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) As autarquias, pessoas

jurdicas de direito pblico integrantes da administrao indireta, podero, em
carter excepcional, ser criadas por lei infraconstitucional.
Comentrio: essa uma pegadinha! As autarquias so criadas por uma norma
infraconstitucional, a lei. Contudo, isso no ocorre em carter excepcional,
a regra. Ou seja, sempre as autarquias so criadas por lei infraconstitucional.
Gabarito: errado.
34. (Cespe Administrador/TJ-RR/2012) A criao de fundaes pblicas ocorre

por meio de lei ordinria especfica, contudo, a definio de suas reas de atuao
depende da edio de lei complementar.
Comentrio: o item no diferenciou as fundaes pblicas de direito pblico
e de direito privado, sendo, portanto, anulada. Vejamos a justificativa da
banca:
A redao do item prejudicou seu julgamento objetivo ao no diferenciar
claramente, em sua abordagem, as fundaes de direito pblico das
fundaes de direito privado. Dessa forma, se opta pela anulao do
item.
Apesar da anulao, o item demonstra que o Cespe segue o entendimento do
STF de que existem fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado.
Gabarito: anulado.
AUTARQUIAS
Conceito
O Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello define autarquia como

pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente
administrativa. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar
a autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da
Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes
que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do
Estado.
Outra importante definio da lavra da Prof. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, que define autarquia como a:
[...] a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.

102
No ordenamento jurdico, muito utilizada a definio prevista no

Decreto-Lei 200/1967, que, apesar de ser aplicado exclusivamente
Administrao Pblica federal, costuma servir de referncia para os demais
entes. Vejamos, ento, o contedo do art. 5, I, do DL 200/1967:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada. (grifos nossos)
De forma mais simples, as autarquias representam uma extenso da

Administrao Direta, pois, em regra, realizam atividades tpicas de
Estado, que s podem ser realizadas por entidades de direito pblico.
Assim, elas so a personificao de um servio retirado da
Administrao Direta. Elas so criadas para fins de especializao da
Administrao Pblica, pois desempenham um servio especfico, com
maior autonomia em relao ao Poder central.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, h certo

consenso entre os autores ao apontarem as
caractersticas das autarquias:
criao por lei;
personalidade jurdica pblica;
capacidade de autoadministrao;
especializao dos fins ou atividades;
sujeio a controle ou tutela.
Assim como todas as demais entidades administrativas, no se

encontram subordinadas a nenhum rgo da Administrao Direta, ou seja,
elas no se submetem ao controle hierrquico da administrao
centralizada, mas esto vinculadas pessoa poltica que a criou,
normalmente por intermdio do ministrio da rea correspondente.
Vejamos alguns exemplos de autarquias federais:
Instituto Nacional do Seguro Social INSS: autarquia vinculada
ao Ministrio da Previdncia Social;
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea: autarquia
vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica;
Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel: autarquia
vinculada ao Ministrio das Comunicaes;
102
Os conselhos regionais e federais de fiscalizao de

profisso, com exceo da OAB, so autarquias
federais (conhecidas como autarquias corporativas ou
profissionais), consoante entendimento do STF (MS 22.643/SC).
Por conseguinte, os conselhos de fiscalizao de profisso (exemplos: Conselho
Federal de Medicina CFM; conselhos regionais de medicina CRM; Conselho
Federal de Engenharia e Agronomia Confea; Conselho Federal de Nutricionistas
CFN; conselhos regionais de nutricionistas CRN), como entidades autrquicas
federais, so (RE 539.224/CE):
(i) criados por lei, tendo personalidade jurdica de direito pblico com autonomia
administrativa e financeira;
(ii) exercem a atividade de fiscalizao de exerccio profissional, atividade
tipicamente pblica;
(iii) tm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio.
Todavia, tal regra no se aplica Ordem dos Advogados do Brasil OAB, conforme
decidido pelo STF na ADI 3.026/DF. Para o STF, a OAB no integra a Administrao
Pblica, sendo considerada um servio pblico independente, categoria mpar no
elenco das personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro.
Podemos concluir, dessa forma, que as entidades de fiscalizao de profisso
integram a Administrao Pblica indireta federal, com exceo da OAB, que no faz
parte da Administrao Pblica.
Quando se relacionam com os administrados, justamente pelo fato de

serem pessoas jurdicas de direito pblico, as autarquias agem como se
fossem a prpria Administrao Pblica central e, portanto, gozam das
mesmas prerrogativas e restries que informam o regime jurdico-
administrativo. Ademais, como possuem personalidade jurdica prpria, os
seus direitos e obrigaes so firmados em seu prprio nome.
Com efeito, ainda em decorrncia da personalidade jurdica prpria,
como essas entidades recebem competncia em lei para desempenhar
determinado servio (princpio da especializao), as autarquias so
chamadas de servio pblico personalizado.
No que se refere relao com a Administrao central, a Prof. Maria
Di Pietro ensina o seguinte:

102
Perante a Administrao Pblica centralizada, a autarquia dispe de
direitos e obrigaes; isto porque, sendo instituda por lei para
desempenhar determinado servio pblico, do qual passa a ser titular, ela
pode fazer valer perante a Administrao o direito de exercer aquela
funo, podendo opor-se s interferncias indevidas; vale dizer que ela tem
o direito ao desempenho do servio nos limites definidos em lei.
Paralelamente, ela tem a obrigao de desempenhar suas funes;
originariamente, essas funes seriam do Estado, mas este preferiu
descentraliz-las a entidades s quais atribuiu personalidade jurdica,
patrimnio prprio e capacidade administrativa; essa entidade torna-se a
responsvel pela prestao do servio; em consequncia, a Administrao
centralizada tem que exercer o controle para assegurar que essa funo
seja exercida.
Complementa a autora afirmando que esse duplo aspecto direito e

obrigao d margem a outra dualidade: independncia e controle.
Dessa forma, a capacidade de autoadministrao exercida nos limites da
lei; enquanto, da mesma forma, os atos de controle no podem ultrapassar
os limites legais.
35. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A autarquia o servio

autnomo criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
Comentrio: segundo o DL 200/67:
Art. 5 [...]
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas
da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
(grifos nossos)
Percebam que a questo cpia idntica do texto do Decreto-Lei.
Gabarito: correto.
Criao e extino
Conforme j estudado anteriormente, tanto a criao quanto a

extino das autarquias devem ocorrer por meio de lei especfica, nos
termos previstos no art. 37, XIX, da CF.
Na esfera federal, a lei para a criao ou extino das autarquias de
iniciativa privativa do Presidente da Repblica, por fora do art. 61,

102
1, II, e30, da Constituio Federal. Essa regra aplica-se, por simetria,

aos estados, Distrito Federal e municpios. Assim, caber aos
governadores e prefeitos a iniciativa de lei para a criao ou extino de
autarquia dentro da esfera de governo de cada um.
Tanto a criao quanto a extino de

autarquia dependem de edio de lei
especfica.
Entretanto, na hiptese de autarquia vinculada aos Poderes Legislativo

ou Judicirio, a iniciativa de lei caber ao respectivo chefe de Poder.
36. (Cespe Tcnico/MPU/2015) O instrumento adequado para a criao de

autarquia o decreto, pois o ato de natureza administrativa e de iniciativa privativa
do chefe do Poder Executivo.
Comentrio: a criao das autarquias ocorre com a vigncia de sua lei de
criao, ou seja, uma autarquia no pode ser criada por decreto, mas apenas
por lei.
Gabarito: errado.
37. (Cespe Tcnico Administrativo/ANCINE/2013) A lei de criao de uma

autarquia federal deve ser de iniciativa privativa do presidente da Repblica.
Comentrio: segundo o art. 61, 1, II, e, da CF, so de iniciativa privativa do
Presidente da Repblica as leis que disponham sobre criao e extino de
Ministrios e rgos da administrao pblica. Esse dispositivo se estende a
criao e extino de entidades integrantes da administrao indireta. Dessa
forma, caber ao PR a iniciativa de lei para a criao ou extino de autarquia
federal. Nos estados e municpios, essa competncia caber,
respectivamente, aos governadores e prefeitos. Essa a regra geral, que
dever, inclusive, ser adotada nas provas. Por isso a questo est correta.
Lembramos, no entanto, que a doutrina admite, ainda que de forma
excepcional, a criao de autarquias vinculadas aos Poderes Legislativo ou
Judicirio, caso em que a iniciativa de lei caberia ao respectivo chefe de
Poder.
30
Art. 61. [...] 1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: [...]
II - disponham sobre: [...]
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;

102
Gabarito: correto.
38. (Cespe AJ/TRT-ES/2013) Uma autarquia federal pode ser criada mediante
decreto especfico do presidente da Repblica.
Comentrio: a criao de autarquia ocorre por lei especfica. o que dispe o
inciso XIX, art. 37, CF:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as
reas de sua atuao;
Logo, o item est errado.
Gabarito: errado.
Atividades desenvolvidas
Segundo o DL 200/1967, as autarquias so criadas para executar

atividades tpicas da Administrao Pblica. A doutrina defende,
ento, que as autarquias devem executar servios pblicos de natureza
social e atividades administrativas, excluindo-se os servios e atividades de
cunho econmico e mercantil31.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo mencionam como atividades
desenvolvidas pelas autarquias a prestao de servios pblicos em sentido
amplo, a realizao de atividades de interesse social e o desempenho de
atividades que envolvam as prerrogativas pblicas, como o exerccio do
poder de polcia. Com efeito, as autarquias podem ser criadas para o
desempenho e fiscalizao de obras, a exemplo do que faz o Departamento
Nacional de Infraestrutura e Rodagens DNIT, criado pela Lei
10.233/200132.
31
32
Lei 10.233/2001: Art. 80. Constitui objetivo do DNIT implementar, em sua esfera de atuao, a poltica
formulada para a administrao da infra-estrutura do Sistema Federal de Viao, compreendendo sua operao,
manuteno, restaurao ou reposio, adequao de capacidade, e ampliao mediante construo de novas
vias e terminais, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei. (grifos nossos)

102
39. (Cespe TJ/TRT-10/2013) Consoante a doutrina, as entidades autrquicas so
pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza administrativa, criadas por lei, para
realizar, de forma descentralizada, atividades, obras ou servios.
Comentrio: a autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, com
capacidade de autoadministrao, criadas por lei para desempenhar
atividades tpicas da Administrao Pblica, em que podemos incluir a
prestao de servios pblicos em sentido amplo, a realizao de atividades
de interesse social e o desempenho de atividades que envolvam as
prerrogativas pblicas, como o exerccio do poder de polcia, e o desempenho
e fiscalizao de obras. O melhor exemplo do que consta no enunciado o
DNIT, que uma autarquia do Governo Federal.
Gabarito: correto.
40. (Cespe SERPRO/2013) As autarquias so pessoas jurdicas de direito

privado, criadas por lei especfica e destinadas a realizar atividades, obras e
servios descentralizados da entidade estatal que as criou.
Comentrio: o nico erro do item que as autarquias possuem personalidade
jurdica de direito pblico.
Gabarito: errado.
Tutela ou controle do ente poltico
Como j abordado, as autarquias, assim como as demais entidades

administrativas, no esto subordinadas ao ente instituidor, ou seja, no
h relao de hierarquia entre uma entidade autrquica e os rgos da
administrao direta do ente poltico que as instituiu. Diz-se, no entanto,
que h vinculao administrativa, normalmente com o ministrio da rea
correspondente.
Por exemplo, o DNIT est vinculado ao Ministrio dos Transportes; o
INSS est vinculado ao Ministrio da Previdncia Social; a Anatel vincula-
se ao Ministrio das Comunicaes; a Ancine33 encontra-se vinculado ao
Ministrio da Cultura; e assim por diante.
O rgo da administrao direta exerce sobre a autarquia o
denominado controle finalstico tambm conhecido como tutela
33
Agncia Nacional do Cinema.

102
administrativa ou superviso (normalmente chamada de superviso

ministerial em decorrncia da vinculao com os ministrios).
A grande diferena do controle hierrquico (quando h relao de
hierarquia) e o controle finalstico, que o primeiro mais amplo, sendo
considerado presumido e permanente, abrangendo todos os aspectos da
atuao do subordinado controlado, independentemente de previso legal;
o controle finalstico, por outro lado, s pode ocorrer nos limites
expressamente previstos em lei.
Ademais, o controle finalstico tem como o objetivo de verificao do
enquadramento da instituio no programa geral do Governo e de seu
acompanhamento para garantir o atingimento das finalidades da entidade
controlada34.
41. (Cespe Tcnico/MPU/2015) Autarquia entidade dotada de personalidade

jurdica prpria, com autonomia administrativa e financeira, no sendo possvel que
a lei institua mecanismos de controle da entidade pelo ente federativo que a criou.
Comentrio: a autarquia uma entidade administrativa e, como tal, possui
personalidade jurdica prpria. Alm disso, elas possuem autonomia em
relao ao ente instituidor para gerir o seu oramento e a utilizar seus
recursos, por isso possuem autonomia oramentria e financeira.
Claro que tal autonomia no representa uma independncia total, uma vez que
as autarquias submetem-se lei oramentria e s polticas gerais do
Governo. Com efeito, possvel que o ente instituidor realize o controle sobre
as autarquias quando houver previso legal para isso. Trata-se do chamado
controle finalstico.
Portanto, a questo est errada, uma vez que possvel que a lei institua
mecanismos de controle da autarquia pelo ente federativo que a criou.
Gabarito: errado.
42. (Cespe Auditor/FUB/2015) As autarquias territoriais no detm autonomia

poltica.
Comentrio: as autarquias territoriais, denominadas pela Constituio Federal
de territrios federais, so criadas por meio do processo de descentralizao
34
Meirelles, 2013, p.

102
territorial ou geogrfica. Elas caracterizam-se por possuir uma competncia
administrativa genrica, uma vez que prestam diversos tipos de servios
pblicos dentro de sua extenso territorial. Contudo, elas no possuem
autonomia poltica, uma vez que no possuem capacidade de legislar.
Gabarito: correto.
43. (Cespe ATA/MI/2013) Toda pessoa jurdica da administrao pblica

indireta, embora no se subordine, vincula-se a determinado rgo da estrutura da
administrao direta, estando, assim, sujeita chamada superviso ministerial.
Comentrio: as autarquias, assim como todas as demais entidades da
administrao indireta, no se subordinam ao ente central, porm encontram-
se vinculadas a determinado rgo da administrao direta para fins de tutela,
controle finalstico ou superviso ministerial. Logo, o item est perfeito.
Gabarito: correto.
44. (Cespe AJ/TRT-10/2013) As autarquias federais detm autonomia

administrativa relativa, estando subordinadas aos respectivos ministrios de sua
rea de atuao.
Comentrio: pode-se dizer que a autonomia das autarquias relativa, pois elas
no atuam de forma ilimitada, sujeitando-se ao controle finalstico da
administrao direta. Contudo, o item est errado, uma vez que no h
subordinao entre administrao direta e indireta.
Gabarito: errado.
45. (Cespe - Analista em Geocincias/CPRM/2013) Embora seja dotada de

personalidade jurdica prpria e de capacidade de autoadministrao, a autarquia
sujeita-se ao controle ou tutela do ente poltico que a tenha criado.
Comentrio: exatamente. Embora as autarquias possuam personalidade
jurdica prpria e capacidade de autoadministrao, elas se encontram sob o
controle ou tutela do ente poltico que as criou.
Gabarito: correto.
Patrimnio
De acordo com o novo Cdigo Civil, So pblicos os bens do domnio

nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno;
todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem
(CC, art. 98).

102
Por conseguinte, a natureza dos bens das autarquias a de bens

pblicos, uma vez que essas entidades so pessoas jurdicas de direito
pblico. Em decorrncia dessa qualificao, os bens das autarquias
possuem os mesmos atributos dos bens pblicos em geral35, destacando-
se a impenhorabilidade (no podem ser objeto de penhora assim, a
execuo de judicial em desfavor de uma autarquia se submete ao regime
de precatrios, nos termos do art. 100, CF); a imprescritibilidade (no
podem ser adquiridos por meio de usucapio); e as restries quanto
alienao de bens pblicos (que se submetem a regras especficas).
Ademais, o patrimnio inicial da autarquia oriundo de
transferncias do ente que as criou, passando a pertencer nova entidade.
Por outro lado, ao se extinguir a autarquia, os seus bens sero
reincorporados ao patrimnio da pessoa poltica36.
Pessoal
A Constituio Federal de 1988, na redao inicial do art. 39,

determinava que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
deveriam instituir, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico
(RJU) para os servidores da administrao pblica direta, das
autarquias e das fundaes pblicas.
Dessa forma, os entes da Federao deveriam instituir o mesmo
regime jurdico para os servidores da administrao direta, autrquica
e fundacional. A Constituio no determinou que o regime devesse ser
estatutrio, apenas imps que os entes adotassem um regime jurdico
nico. Contudo, o regime estatutrio, em virtude das inmeras garantias
que representa ao servidor, foi o que prevaleceu37.
No entanto, a Emenda Constitucional 19/1998 alterou a redao do
art. 39, caput, da Constitucional, tendo por objetivo abolir o regime jurdico
nico. A nova redao, portanto, permitiu a adoo de regime jurdico
mltiplo, ou seja, um mesmo ente poderia utilizar tanto o regime estatutrio
quanto o regime celetista para a administrao direta, autarquias e
fundaes pblicas. Para ter uma noo melhor, vamos comparar as duas
redaes do art. 39, caput, antes e ps EC 19/1998:
35
36
37
Marinela, 2013, p. 123.

102
Redao anterior EC 19/1998:

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito
de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores
da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
Redao instituda pela EC 19/1998 (atualmente suspensa pela ADI 2.135):

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho
de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes.
Contudo, ao analisar a Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI

2.135, o STF, em sede de cautelar, reconheceu a inconstitucionalidade
formal da nova redao do art. 39 da CF, uma vez que no foram
observadas as regras para alterao do texto constitucional, resgatando,
por conseguinte, o regime jurdico nico. Todavia, a medida foi tomada com
efeitos ex nunc, ou seja, os efeitos valem da data da deciso (2/7/2007)
em diante. Com isso, toda a legislao editada durante a vigncia da
redao do art. 39, caput, com redao dada pela EC 19/1998, contnua
vlida, bem como as respectivas contrataes de pessoal38.
Assim, a partir da deciso e at que o STF pronuncie-se definitivamente
sobre o mrito da ADI 2.135, voltou a vigorar a redao inicial do art. 39,
caput, da Constituio Federal. Dessa forma, atualmente os entes devem
possuir regime jurdico nico, aplicvel a todos os servidores da
Administrao Direta, das autarquias e das fundaes pblicas. Com efeito,
atualmente no mais permitida a contratao concomitante de servidores
pblicos (regime estatutrio) e empregados pblicos (regime celetista) na
administrao direta, autrquica e fundacional dos entes polticos, uma vez
que vigora novamente a regra do regime jurdico nico.
Tendo em vista que o regime estatutrio foi adotado pelo Governo
Federal, as autarquias e fundaes, atualmente, seguem este tipo de
38

102
regime. Com efeito, o art. 139 da Lei 8.112/1990 que institui o regime
jurdico dos servidores pblicos civis da Unio deixa claro que suas normas
se aplicam s autarquias, inclusive as em regime especial e s
fundaes pblicas federais.
Nesse contexto, os agentes das autarquias, assim como todos os
servidores pblicos, sujeitam-se a regras como: exigncia de concurso
pblico (CF, art. 37, II); proibio para acumulao (CF, art. 37, XVII); teto
remuneratrio (CF, art. 37, XI); direito estabilidade (CF, art. 41); regras
de regime especial de aposentadoria (CF, art. 40); seus atos so passveis
de remdios constitucionais e ao controle de improbidade administrativa;
bem como so considerados funcionrios pblicos para fins penais40.
46. (Cespe SERPRO/2013) Os servidores das autarquias sujeitam-se ao regime

jurdico nico da entidade-matriz.
Comentrio: com o retorno da redao primitiva do art. 39, caput, da
Constituio Federal, voltou a vigorar a exigncia de regime jurdico nico
para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das
fundaes pblicas. Logo, os servidores das autarquias sujeitam-se ao
regime jurdico nico da entidade poltica que as criou, ou, como mencionou
a questo, entidade-matriz. Portanto, o item est correto.
Gabarito: correto.
47. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Considere que Emanuel,

servidor da SUFRAMA, tenha sido aprovado em concurso pblico para analista
administrativo em outra autarquia federal e passe a acumular os dois cargos, ambos
com jornada semanal de 40 horas. Nessa situao, uma vez que as duas autarquias
compem a administrao indireta, no h violao do dispositivo constitucional que
veda a acumulao de cargos no servio pblico.
Comentrio: no objeto desta aula as regras sobre acumulao de cargos.
No entanto, acabamos de ver que a proibio de acumulao, prevista no art.
37, XVII, da CF, aplica-se tambm aos servidores das autarquias. Segundo o
mencionado dispositivo constitucional, vedada a acumulao remunerada
39
Art. 1 Esta Lei institui o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das autarquias, inclusive as
em regime especial, e das fundaes pblicas federais.
40
Marinela, 2013, p. 128.

102
de cargos pblicos, exceto nas seguintes situaes, desde que exista
compatibilidade de horrios:
dois cargos de professor;
um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas;
O caso apresentado de analista administrativo, ou seja, no cargo de
professor, nem de profissional de sade. Assim, no possvel a acumulao.
Dessa forma, o item est errado.
Gabarito: errado.
Nomeao e exonerao dos dirigentes
A nomeao dos dirigentes das autarquias cabe privativamente ao

Presidente da Repblica, nos termos do art. 84, XXV41, da Constituio
Federal. Essa competncia aplica-se, por simetria, aos governadores e
prefeitos.
A forma de investidura ser disciplinada na lei que criar a entidade,
podendo prever aprovao prvia do Senado Federal ou da casa legislativa
dos estados ou municpios, (CF, art. 84, XIV42). o que ocorre, por
exemplo, com as agncias reguladoras (Anatel, Antaq, ANP, etc.), em que
a lei instituidora determina que a nomeao dos dirigentes seja aprovada
previamente pelo Senado, tomando como fundamento o art. 52, III, f da
Constituio.
Por exemplo, a Lei 9.472/1997, que criou a Anatel, determina que a nomeao de
seus conselheiros seja aprovada pelo Senado Federal:
Art. 23. Os conselheiros sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria
e elevado conceito no campo de sua especialidade, devendo ser escolhidos pelo
Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal,
nos termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
41
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...]
XXV - prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei;
42
Art. 84. [...] XIV - nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e
dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os
diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei;

102
Em outras situaes, a prpria Constituio determina que a nomeao

dos dirigentes de autarquias passe pelo crivo do Senado, a exemplo do que
ocorre com o presidente e os diretores do Banco Central (CF, art. 52,
III, d).
Ademais, o Suprimo Tribunal Federal j consolidou o entendimento
que, nos estados, Distrito Federal e municpios, possvel que as leis
instituidoras de autarquias e fundaes pblicas exijam a prvia aprovao
da assembleia legislativa ou da cmara de vereadores, conforme o caso43.
Todavia, o STF entende que vedada e exigncia de autorizao
legislativa para a exonerao de dirigentes da administrao indireta pelo
chefe do Poder Executivo. Com efeito, tambm no possvel que a
exonerao seja efetivada diretamente pelo Poder Legislativo. Dessa forma,
em respeito ao princpio da separao dos poderes, no possvel que a
exonerao de dirigentes das autarquias seja realizada pelo Poder
Legislativo, nem mesmo que se exija autorizao desse Poder para que o
chefe do Executivo possa exoner-los44.
Autarquias sob regime especial
Muito se tem falado sobre as autarquias sob regime especial.

Porm, a legislao raramente apresenta a definio adequada.
Jos dos Santos Carvalho Filho apresenta uma classificao das
autarquias quanto ao regime jurdico em: (a) autarquias comuns (ou
de regime comum); (b) autarquias especiais (ou de regime especial). As
primeiras apresentam um regime sem qualquer especificidade, enquanto as
ltimas seriam regidas por um regime com disciplina especfica, atribuindo
como caracterstica algumas prerrogativas especiais e diferenciadas a
certas autarquias.
Todavia, o difcil saber sobre o que elas se distinguem. Assim, alguns
autores mencionam o regime previsto no Decreto Lei 200/1967 como o
43
Nesse sentido, vide ADI 2.225 MC/SC:
EMENTA: Separao e independncia dos poderes: submisso Assemblia Legislativa, por lei estadual, da
escolha de diretores e membros do conselho de administrao de autarquias, fundaes pblicas e empresas
estatais: jurisprudncia do Supremo Tribunal. 1. vista da clusula final de abertura do art. 52, III, f da
Constituio Federal, consolidou-se a jurisprudncia do STF no sentido da validade de normas locais que
subordinam a nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao da Assemblia
Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art. 173 da Constituio, propende o Tribunal a reputar ilegtima
a mesma interveno parlamentar no processo de provimento da direo das entidades privadas, empresas
pblicas ou sociedades de economia mista da administrao indireta dos Estados.
44
Nesse sentido: ADI 1.949/RS.

102
regime ordinrio, comum ou normal, enquanto as autarquias sob regime

especial receberiam de suas leis instituidoras as caractersticas prprias. No
entanto, o DL 200/1967 aplica-se exclusivamente ao governo federal e, em
geral, os entes administrativos no possuem uma norma que discipline o
regime ordinrio dessas entidades.
De qualquer forma, devemos saber que as autarquias sob regime
especial so entidades que recebem caractersticas prprias do
ordenamento jurdico, em geral com o objetivo de outorgar-lhes maior
autonomia em relao ao ente instituidor.
Atualmente, o exemplo mais comum so as agncias reguladoras. No
significa que todas as autarquias sob regime especial so agncias
reguladoras, porm este o exemplo mais comum. Algumas universidades
tambm recebem a designao de autarquia especial e, para parte da
doutrina, os consrcios pblicos, quando organizados na forma de
associao pblica, tambm so considerados autarquias sob regime
especial.
Para exemplificar, vamos apresentar o contedo do art. 8, caput e
2, da Lei 9.472/1997, que criou a Anatel:
Art. 8 Fica criada a Agncia Nacional de Telecomunicaes, entidade
integrante da Administrao Pblica Federal indireta, submetida a regime
autrquico especial e vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a
funo de rgo regulador das telecomunicaes, com sede no Distrito
Federal, podendo estabelecer unidades regionais.
[...]
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia
caracterizada por independncia administrativa, ausncia de
subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus
dirigentes e autonomia financeira. (grifos nossos)
Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o termo

independncia administrativa utilizado de forma inadequada, pois
nenhuma entidade da administrao indireta pode ser independente, por
fora, dentre outros dispositivos, do art. 84, II, da CF. Com efeito, todas as
autarquias possuem autonomia administrativa e financeira e ausncia de
subordinao hierrquica, o que, portanto, no nada de novo. Dessa
forma, de especial, s sobra o mandato fixo e estabilidade dos dirigentes.
Importante tambm destacar que no se confunde autarquia sob
regime especial com agncias executivas, pois estas so autarquias que
cumpriram os requisitos previstos em lei (Lei 9.649/1998, art. 51) para
receber a mencionada qualificao, podendo ser, inclusive, as autarquias

102
normais; enquanto aquelas so as autarquias que receberam um regime

especial de sua lei instituidora.
Juzo competente
Nos termos do art. 109, I, da CF, sero julgadas na Justia Federal

as causas em que uma autarquia federal for interessada na condio de
autoras, rs, assistentes ou oponentes. Na mesma linha, os mandados de
segurana contra atos coatores de agentes autrquicos federais tambm
sero processados e julgados na Justia Federal (CF, art. 109, VIII).
Nas causas envolvendo usurios-consumidores e

concessionrias de servios pblicos, intervindo
agncia reguladora federal, na qualidade de
litisconsorte passiva necessria (quando a agncia obrigatoriamente r do
processo juntamente com a concessionria), assistente ou oponente, a competncia
para julgar o caso ser da Justia Federal. Porm, quando a agncia no estiver em
nenhuma dessas situaes, ou seja, quando a demanda envolver apenas o usurio e
a concessionria, sem participao da agncia reguladora, o processo ser de
competncia da Justia Estadual.
Nesse sentido, vale transcrever a Smula Vinculante n 27 do STF:
Smula Vinculante n 27
Compete justia estadual julgar causas entre consumidor e concessionria de
servio pblico de telefonia, quando a Anatel no seja litisconsorte passiva
necessria, assistente, nem opoente.
No caso das autarquias estaduais ou municipais, no existe regra

especfica. Por conseguinte, ser da Justia Estadual as causas em que
figurarem as autarquias estaduais e municipais, inclusive nos mandados de
segurana contra atos das autoridades dessas entidades.
Por fim, no que se refere s aes de relao de trabalho, a
competncia ocorrer de acordo com o regime de pessoal adotado. Na
esfera federal, as causas entre os servidores pblicos (vnculo
estatutrio) e as autarquias, sero processadas e julgadas na Justia
Federal. Nos estados e municpios, essas mesmas causas sero de
competncia da Justia Estadual. Por fim, em qualquer caso, quando o
regime for o celetista (empregados pblicos), as causas sero

102
resolvidas na Justia do Trabalho (CF, art. 114). Contudo, importante

lembrar que, com o retorno da redao primitiva do art. 39, caput, da
Constituio Federal (regime jurdico nico), no mais possvel a
existncia de dois regimes para o pessoal da administrao direta,
autrquica e fundacional.
48. (Cespe AJ/TJDFT/2013) Nos litgios comuns, as causas que digam respeito
s autarquias federais, sejam estas autoras, rs, assistentes ou oponentes, so
processadas e julgadas na justia federal.
Comentrio: conforme redao do art. 109, I, da Constituio Federal, as
causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem
interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes sero
processadas e julgadas na Justia Federal. Assim, o item est correto.
Gabarito: correto.
Atos, contratos e licitao
Existem dois tipos de atos, os atos administrativos, que gozam de

certos atributos que colocam a Administrao em posio de superioridade
perante o administrado, como a presuno de veracidade e de legitimidade,
a imperatividade e a autoexecutoriedade; e os atos de direito privado, que,
de forma geral, so produzidos em condies de igualdade na relao
Administrao e administrados.
Da mesma forma, os contratos podem ser contratos
administrativos, que possuem as chamadas clusulas exorbitantes, que
asseguram a posio de superioridade da Administrao ante o
administrado; e os contratos de direito privado, em que as partes
(Administrao e administrados) esto em condies de igualdade.
As autarquias, como so entidades de direito pblico e que realizam
atividades tpicas de Estado, formalizam, em regra, atos administrativos e
contratos administrativos. Vale dizer, seus atos possuem todos os requisitos
de validade (competncia, finalidade, forma, motivo e objeto) e possuem
os atributos de presuno de veracidade e de legitimidade, a imperatividade
e a autoexecutoriedade; enquanto os seus contratos sujeitam-se ao mesmo
regime jurdico direito pblico dos ajustes da administrao direta.

102
Lembrando, claro, que em algumas hipteses, da mesma forma como na

administrao direta, as autarquias realizaro atos e contratos de direito
privado. o que ocorre, por exemplo, em um contrato de compra e venda
da Administrao.
Por fim, os contratos firmados pelas autarquias devem se submeter
previamente licitao, na forma da Lei 8.666/1993, na forma do art. 22,
XXVII, da CF, com exceo das ressalvas previstas na prpria lei (dispensa
e inexigibilidade de licitao). Com efeito, o pargrafo nico, art. 1, da Lei
8.666/1993 Lei de normas gerais de licitaes e contratos dispe que a
Lei de Licitaes e Contratos aplica-se aos rgos da administrao direta,
aos fundos especiais, s autarquias, s fundaes pblicas, s empresas
pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, estados, Distrito Federal e
Municpios.
Prerrogativas das autarquias
Considerando a natureza da atividade desempenhada pelas autarquias,

o ordenamento jurdico as atribui algumas prerrogativas de direito pblico.
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, as prerrogativas mais importantes
so as seguintes45:
a) imunidade tributria recproca: o art 150, 2, da CF (c/c46 art.
150, VI, a), veda a instituio de impostos sobre o patrimnio, a
renda e os servios das autarquias, desde que vinculadas a suas
finalidades essenciais ou s que delas decorram. O entendimento
literal que a imunidade protege somente o patrimnio, a renda e os
servios vinculados s finalidades essenciais das autarquias, ou
decorrentes dessas finalidades. No entanto, o STF possui um
entendimento mais amplo, estendendo a aplicao da imunidade
tributria renda decorrente de atividades estranhas s finalidades da
autarquia, desde que esses recursos sejam integralmente aplicados
nas finalidades essenciais da entidade47.
45
Carvalho Filho, 2014, pp. 491, 492.
46
47
Nesse sentido, STF: RE 589.185 RS; e RE 237.718 SP:
Imunidade tributria do patrimnio das instituies de assistncia social (CF, art. 150, VI, c): sua aplicabilidade
de modo a preexcluir a incidncia do IPTU sobre imvel de propriedade da entidade imune, ainda quando
alugado a terceiro, sempre que a renda dos aluguis seja aplicada em suas finalidades institucionais (RE
237.718, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 6.9.2001 grifos nossos).

102
Assim, se uma autarquia federal alugar um imvel pertencente ao seu

patrimnio e empregar a renda decorrente da locao em suas finalidades
essenciais, o municpio em que est sediado o imvel no poder cobrar-
lhe o IPTU.
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: os seus bens
no podem ser penhorados como instrumento coercitivo para garantia
do credor. Os dbitos decorrentes de decises judiciais transitadas em
julgado devem ser quitados por meio do sistema de precatrios (CF,
art. 100). As regras de exigibilidade seguem as linhas prprias da
legislao processual48.
c) imprescritibilidade de seus bens: os bens das autarquias so
considerados bens pblicos e, portanto, no podem ser adquiridos por
terceiros por meio de usucapio;
d) prescrio quinquenal: as dvidas e os direitos em favor de terceiros
contra as autarquias prescrevem em cinco anos (Decreto 20.910/1932,
art. 149, c/c Decreto-Lei 4.597/1942, art. 250). Dessa forma, se
algum tem um crdito contra uma autarquia, dever promover a
cobrana nesse prazo, sob pena de prescrever o direito de ao;
e) crditos sujeitos execuo fiscal: possibilidade de inscrever os
seus crditos em dvida ativa e realizar a respectiva cobrana por
meio de execuo fiscal, na forma da Lei 6.830/1980;
f) principais situaes processuais especficas:
prazo em dobro para todas as suas manifestaes processuais
(Novo CPC, art. 183);51
48
H excees ao sistema de precatrios, conforme prev o art. 100, 3, da CF.
49
Art. 1 As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao
contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados
da data do ato ou fato do qual se originarem.
50
Art. 2 O Decreto n 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrio qinqenal, abrange as dvidas
passivas das autarquias, ou entidades e rgos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas
ou quaisquer contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e
qualquer direito e ao contra os mesmos.
51
Art. 183. A Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e suas respectivas autarquias e fundaes de
direito pblico gozaro de prazo em dobro para todas as suas manifestaes processuais, cuja contagem ter
incio a partir da intimao pessoal.
1o A intimao pessoal far-se- por carga, remessa ou meio eletrnico.
2o No se aplica o benefcio da contagem em dobro quando a lei estabelecer, de forma expressa, prazo prprio
para o ente pblico.

102
esto sujeitas ao duplo grau de jurisdio obrigatrio, de forma

que a sentena proferida contra tais entidades, ou a que julgar, no
todo ou em parte, embargos opostos execuo de sua dvida
ativa, s adquirem eficcia jurdica se confirmada por tribunal
(Novo CPC, art. 496).
O duplo grau de jurisdio obrigatrio significa que o juiz, ao
prolatar a sentena, dever determinar a remessa dos autos ao tribunal,
ainda que no tenha ocorrido recurso voluntrio (apelao). Caso o juiz no
o faa, dever o presidente do tribunal avocar os autos (Novo CPC, art. 496,
1).52
Por fim, podemos apresentar outros privilgios processuais para as
autarquias:
iseno de custas judiciais, com exceo da obrigao de
reembolsar as despesas judiciais feitas pela parte vencedora (Lei
9.289/1996, art. 4, I e pargrafo nico);
dispensa de apresentao do instrumento de mandato, pelos
procuradores de seu quadro de pessoal, para a prtica de atos
processuais em juzo (Lei 9.469/1997, art. 9);
Smula n 644/STF: Ao titular do cargo de procurador de autarquia no se exige

a apresentao de instrumento de mandato para represent-la em juzo .
52
De acordo com o Novo Cdigo de Processo Civil, o prazo em dobro no se aplicar em dois grupos de casos. O
primeiro refere-
I - 1.000 (mil) salrios-mnimos para a Unio e as respectivas autarquias e fundaes de direito pblico;
II - 500 (quinhentos) salrios-mnimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundaes
de direito pblico e os Municpios que constituam capitais dos Estados;
III - 100 (cem) salrios-mnimos para todos os demais Municpios e respectivas autarquias e fundaes de direito
pblico.
O segundo grupo refere-se aos casos em que a sentena esteja fundada em:
I - smula de tribunal superior;
II - acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justia em julgamento de
recursos repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resoluo de demandas repetitivas ou de assuno de competncia;
IV - entendimento coincidente com orientao vinculante firmada no mbito administrativo do prprio ente
pblico, consolidada em manifestao, parecer ou smula administrativa.

102
49. (Cespe Procurador Geral/AGU/2013) As autarquias, que adquirem

personalidade jurdica com a publicao da lei que as institui, so dispensadas do
registro de seus atos constitutivos em cartrio e possuem as prerrogativas especiais
da fazenda pblica, como os prazos em dobro para recorrer e a desnecessidade de
anexar, nas aes judiciais, procurao do seu representante legal.
Comentrio: quando se deparar com uma questo extensa como essa,
procure analis-la por partes. No incio, o item afirma que as autarquias
adquirem personalidade jurdica com a publicao da lei que as instituiu, o
que est correto, uma vez que a lei efetivamente cria a autarquia. Dessa forma,
no h necessidade de registro de seu ato constitutivo em cartrio.
Alm disso, as autarquias gozam das prerrogativas especiais da fazenda
pblica, como o prazo em dobro para todas as manifestaes processuais e a
desnecessidade de apresentar instrumentos de mandato para represent-las
em juzo (Smula 644/STF).
Com isso, conclumos pela correo do item.
Gabarito: correto.
50. (Cespe Tcnico Administrativo/ANCINE/2013) Os bens das autarquias no

so passveis de penhora.
Comentrio: os bens das autarquias gozam do atributo de impenhorabilidade.
Assim, os dbitos decorrentes de decises judiciais transitadas em julgado
contra as autarquias, com algumas excees (CF, art. 100, 3), devem seguir
o sistema de precatrios. Com isso, o item est correto. Alm disso, os bens
dessas entidades so e imprescritveis, ou seja, no podem ser adquiridos por
meio de usucapio.
Gabarito: correto.
51. (Cespe - AA/PRF/2012) So exemplos de prerrogativas estatais estendidas s

autarquias a imunidade tributria recproca e os privilgios processuais da Fazenda
Pblica.
Comentrio: as autarquias gozam da imunidade tributria recproca, nos
termos do art. 150, inc. VI, a, e 2, da CF. Por conseguinte, vedada a
instituio de impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios das
autarquias, desde que vinculadas a suas finalidades essenciais ou s que
delas decorram, ou quando a renda seja aplicada integralmente nas

102
finalidades dessas entidades. Por fim, acabamos de ver que as autarquias
gozam dos privilgios processuais da Fazenda Pblica (CPC, art. 188; Lei
9.469/1997, art.10).
Gabarito: correto.
Agncias reguladoras e agncias executivas
Agncias Reguladoras
Origem das agncias reguladoras
No h uma definio exata do surgimento das agncias reguladoras

no mundo. Segundo Alexandre Santos Arago, as agncias reguladoras
possuem como marco principal a Interstate Commerce Commission, criada
nos Estados Unidos da Amrica em 1887 para regulamentar os servios
interestaduais de transporte ferrovirio.
No Brasil, as primeiras entidades com funes regulatrias e
fiscalizatrias do setor econmico j existiam no incio do sculo XX,
conforme destaca Maria Sylvia Zanella Di Pietro:53
[...] no perodo de 1930-1945, o Comissariado de Alimentao Pblica
(1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923), o Instituo do
Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto
Nacional do Pinho (1941), o Instituto Nacional do Sal (1940), todos esses
institutos institudos como autarquias econmicas, com a finalidade de
regular a produo e o comrcio. Alm desses, podem ser mencionados
outros exemplos, como o Banco Central, o conselho Monetrio Nacional, a
Comisso de Valores Mobilirios e tantos outros rgos com funes
normativas e de fiscalizao.
No entanto, a adoo do modelo atual e a designao de agncia

reguladora surge no bojo da Reforma Gerencial, a partir de 1995. Assim,
as emendas constitucionais 8 e 9 de 1995 incluram o termo rgo
regulador na Constituio Federal de 1998, especificamente para tratar da
regulao dos servios de telecomunicaes (art. 21, XI) e atividades
relacionadas com o petrleo (art. 177, 2, III), vejamos:
Art. 21. Compete Unio: [...]
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que
dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo
regulador e outros aspectos institucionais; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 8, de 15/08/95:) (grifos nossos)
53
Di Pietro, 2009, p. 190-181.

102
Art. 177. Constituem monoplio da Unio: [...]
2 A lei a que se refere o 1 dispor sobre: (Includo pela Emenda
Constitucional n 9, de 1995)
III - a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da
Unio; (Includo pela Emenda Constitucional n 9, de 1995) (grifos nossos)
A partir desses dispositivos, foram criadas as duas agncias

reguladoras que possuem respaldo constitucional: a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel), criada pela Lei 9.472, de 16 de julho de 1997,
e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), criada pela Lei 9.478, de 6 de
agosto de 1997.
Deve-se destacar que essas foram as primeiras agncias reguladoras
criadas com previso constitucional, mas h diversas outras agncias
criadas pelo legislador infraconstitucional. Assim, atualmente, existem 10
agncias reguladoras federais, sendo que somente a Anatel e a ANP
possuem previso na CF, vejamos:
Agncia Lei de criao

Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) Lei n 9.427/1996
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) Lei n 9.472/1997
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
Lei n 9.478/1997
(ANP)
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) Lei n 9.782/1999
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) Lei n 9.961/2000
Agncia Nacional de guas (ANA) Lei n 9.984/2000
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Lei n 10.233/2001
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) Lei n 10.233/2001
Medida Provisria
Agncia Nacional do Cinema (Ancine)
2.228/2001
Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) Lei n 11.182/2005
Assim, podemos perceber que a primeira agncia reguladora criada no

mbito federal foi a Agncia Nacional de Energia Eltrica, criada em 26 de
dezembro de 1996 com a finalidade de regular e fiscalizar a produo,
transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em
conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal (art. 2, Lei
9.427/1996).

102
Conceito e atividades desenvolvidas
As agncias reguladoras surgiram no Brasil a partir da dcada de

90, durante o perodo da Reforma Gerencial ou Reforma do Aparelho do
Estado. Este foi um perodo em que o modelo intervencionista, ou de
prestao direta de servios, foi substitudo por um modelo regulador, em
que o Estado diminuiu a sua atuao direta na economia, privatizando
diversas empresas estatais. Todavia, para o desequilbrio do mercado em
virtude do poder econmico das grandes empresas, foi necessrio criar
entidades administrativas com grande capacidade tcnica e autonomia para
realizar a regulao da atividade econmica. Essas entidades so as
agncias reguladoras.
No Brasil, elas se inserem no estudo da regulao. Inicialmente, foram
criadas para regular atividades econmicas atribudas ao Estado, possuindo
ou no natureza de servio pblico, sendo objeto de concesso permisso
ou autorizao. Isso ocorreu primeiro nos setores de energia eltrica,
telecomunicaes, explorao de petrleo e outras. Dessa forma, pode-se
dizer que as agncias reguladoras passaram a desempenhar uma dupla
funo:54
a) de um lado, elas assumem os poderes e encargos do poder
concedente nos contratos de concesso, como os de fazer licitao,
contratar, fiscalizar, punir, alterar, rescindir, encampar, etc.;
b) de outro lado, as agncias exercem a atividade chamada de

regulao propriamente dita que, em sentido amplo, abrange a
competncia de estabelecer regras de conduta, fiscalizar, reprimir,
punir, resolver conflitos, no s no mbito da prpria concesso,
mas tambm nas relaes com outras prestadoras de servio.
A despeito de a primeira funo praticamente estar abrangida pela

segunda, Maria Di Pietro faz uma abordagem em separado para destacar o
papel clssico das agncias de atuar em nome do poder concedente, como
parte do contrato de concesso, e, por outro lado, o papel mais amplo de
resolver conflitos e garantir a competio.
Para exemplificar, devemos lembrar que a Anatel responsvel pelos
contratos de concesso de telefonia e, ao mesmo tempo, promove a
competio e resolve conflitos sobre a prestao de servios.
54
Di Pietro, 2012, p. 180.

102
No entanto, alm desses papis desempenhados pelas primeiras

agncias, atualmente a Administrao Federal possui agncias com papel
tipicamente de poder de polcia, voltadas para outras reas de atividade
privada, sem que ocorra concesso de servio pblico. So exemplos a
Agncia de Vigilncia Sanitria (Anvisa), a Agncia Nacional de Sade
Pblica Suplementar (ANS) e a Agncia Nacional de guas (ANA). Ainda
assim, essas entidades fiscalizam, reprimem, aplicam sanes e impem
outras limitaes administrativas. Percebe-se, portanto, que atualmente as
agncias reguladoras atuam em um campo mais amplo que os servios
pblicos.
Nessa linha, esse tipo de agncia que exerce atividade tpica de poder
de polcia, no representa novidade no Direito Pblico brasileiro. Isso
porque, desde a dcada de 30-45, conforme vimos acima, j existiam
entidades que exerciam esse tipo de fiscalizao. Dessa forma, o nosso
ordenamento jurdico comporta, h vrias dcadas, a existncia de
entidades que exercem o poder de polcia, nos moldes que fazem a ANS, a
ANA, a Anvisa, etc, mas, ainda assim, no recebem a designao de
Por exemplo, o Banco Central do Brasil (Bacen) e a Comisso de
Valores Mobilirios (CVM) possuem funes normativas e de fiscalizao,
mas no so considerados agncias reguladoras em sentido estrito.
Assim, de acordo com Maria Sylvia Di Pietro, agncia reguladora, em
sentido amplo, qualquer rgo da Administrao Direta ou Indireta com
funo de regular a matria especfica que lhe est afeta. Dessa forma,
este conceito abrange, alm das verdadeiras agncias reguladoras que
vimos acima, o Bacen, a CVM, o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (Cade) e outros rgo com funo de regulao e fiscalizao.
Por outro lado, em sentido estrito, e abrangendo apenas o modelo
que surge a partir da dcada de 90, a agncia reguladora entidade da
Administrao Indireta, em regra autarquia de regime especial, com a
funo de regular a matria que se insere em sua esfera de competncia,
outorgada por lei.
Assim, nesse segundo conceito, no nvel federal, encontramos apenas
aquelas dez agncias reguladoras que mencionamos acima.
Em concursos e, por conseguinte, no restante da aula, vamos utilizar
apenas o conceito estrito de agncia reguladora.

102
Mas qual a diferena entre as agncias do conceito amplo e do

conceito estrito?
Em geral, costuma-se dizer que as agncias reguladoras so
autarquias sob regime especial. Diz-se especial, pois essas entidades
possuem algumas caractersticas distintivas das demais autarquias,
concedendo-lhes maior autonomia ou independncia em relao ao ente
instituidor.
A mais marcante caracterstica das agncias reguladoras se refere ao
mandato fixo de seus membros, conforme prazo disposto em suas leis
instituidoras.
Isso porque os dirigentes das autarquias comuns podem ser
exonerados ad nutum, ou seja, o chefe do Poder Executivo pode exoner-
los a qualquer momento. Dessa forma, apesar de todas as autarquias
possurem maior autonomia em relao ao ente instituidor, os seus
dirigentes podem ser exonerados a qualquer momento.
Por outro lado, nas agncias reguladoras, a aprovao e exonerao
dos diretores no to flexvel, permitindo que eles atuem com maior
autonomia em relao ao Presidente da Repblica, por exemplo.
Outra caracterstica dessas entidades que elas devem possuir
competncia regulatria para serem consideradas agncias reguladoras. Ou
seja, uma autarquia ser considerada uma agncia reguladora, em sentido
estrito, quando os seus membros possurem mandado fixo e, ao
mesmo tempo, possurem competncias regulatrios em um setor
especfico (telecomunicaes, petrleo, cinema, etc.).
Depois dessa apresentao, vamos discutir o conceito e as
caractersticas das agncias reguladoras, abordando inclusive as questes
de independncia.
Caractersticas e independncia das agncias reguladoras
Para Alexandre Santos de Arago, as agncias reguladoras

independentes brasileiras so:
[...] autarquias sob regime especial, dotadas de considervel
autonomia frente Administrao centralizada, incumbidas do exerccio
de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros so
nomeados por prazo determinado pelo Presidente da Repblica, aps
prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad
nutum. (grifos nossos)

102
Portanto, as agncias reguladoras so autarquias sob regime

especial, integrantes da Administrao indireta, criadas por lei, dotadas de
autonomia financeira e oramentria, organizadas em colegiado cujos
membros detm mandato fixo, com a finalidade de regular e fiscalizar as
atividades de prestao de servios pblicos. No esto subordinadas a
nenhum outro rgo pblico, sofrendo apenas a superviso ministerial da
rea em que atuam.
Assim, as agncias reguladoras no representam uma nova entidade
administrativa, elas so apenas uma forma especial de autarquia. Ou seja,
atualmente ns possumos quatro tipos de entidades administrativas, quais
sejam as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista, sendo que as agncias reguladoras so apenas um
modelo diferente das primeiras.
Percebam que o conceito que apresentamos de autarquia envolve a
autonomia. Contudo, as agncias reguladoras possuem uma autonomia
ainda maior, ao ponto de ser chamada de independncia.
Nessa linha, Maria Di Pietro dispe que o regime especial dessas
entidades vem disciplinado em suas leis instituidoras, dizendo respeito, em
regra, (a) maior autonomia em relao Administrao direta; (b)
estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo exerccio de mandato fixo,
que eles somente podem perder nas hipteses expressamente previstas,
afastada a possibilidade de exonerao ad nutum, e; (c) ao carter final de
suas decises, que no so passveis de apreciao por outros rgos ou
entidades da Administrao Pblica (em regra).
Assim, a autora faz uma relao entre as margens de independncia
das agncias em relao a cada um dos trs poderes:
a) em relao ao Poder Legislativo porque dispem de funo normativa, que
justifica o nome de rgo regulador ou agncia reguladora;
b) em relao ao Poder Executivo porque suas normas e decises no podem

ser alteradas ou revistas por autoridades estranhas ao prprio rgo;
c) em relao ao Poder Judicirio porque dispem de funo quase-

jurisdicional, no sentido de que resolvem, no mbito das atividades controladas
pelas agncias, litgios entre os delegatrios (empresas/pessoas que prestam
servios mediante concesso, permisso ou autorizao) e entre estes e os
usurios dos servios pblicos.
O termo independncia, no entanto, deve ser encarado com certa

ressalva. Isso porque nenhum rgo da administrao pblica
tecnicamente independente. certo que as agncias possuem um nvel de
102
autonomia maior, mas ainda assim submetem-se aos controles previstos

na Constituio.
Por exemplo, em relao ao Poder Judicirio, apesar de suas decises
(das agncias) terem um carter quase-jurisdicional, uma vez que
encerram a discusso no mbito administrativo, no afastam a
possibilidade de apreciao da deciso pelo Judicirio, nos termos
previstos no art. 5, XXXV, da CF/88.
Com efeito, as agncias reguladoras se submetem ao controle
externo realizado pelos tribunais de contas, que podem realizar auditorias
e inspees para verificar o desempenho das entidades, e do Poder
Legislativo. Ademais, o poder normativo das agncias no pode conflitar
com os regramentos previstos na Constituio e nas leis.
Elas submetem-se tambm ao controle interno (como a
Controladoria Geral da Unio CGU) e vinculao ao ministrio do
setor correspondente, para fins de tutela ou superviso ministerial.
Dessa forma, podemos perceber que a independncia muito relativa
e s marcante em relao ao Poder Executivo. A independncia, nesse
contexto, tem como principal funo diminuir as influncias polticas sobre
a atuao da agncia como rgo regulador.
Apesar dessa relativizao, a doutrina costuma utilizar o termo
independncia justamente para deixar em evidncia a maior autonomia
quando comparada com as outras autarquias. Assim, podemos relacionar a
independncia das agncias reguladoras nos seguintes aspectos:
autonomia financeira-oramentria: as agncias possuem competncia para
formular suas prprias propostas oramentrias e, depois, encaminh-las ao
ministrio em que se encontram vinculadas. Essa autonomia no ampla, uma vez
que a proposta deve se submeter ao crivo do Poder Legislativo e, ainda, pode sofrer
contingenciamentos realizados pelo Poder Executivo. A despeito disso, a doutrina
costuma trat-la como autonomia. Alm disso, em alguns casos, as agncias
arrecadam taxas para custear suas despesas;
autonomia administrativa: as agncias possuem personalidade jurdica prpria.

Dessa forma, elas contratam em seu prprio nome, contraem obrigaes e adquirem
direitos, sempre respeitando o ordenamento jurdico;
autonomia patrimonial: as agncias possuem patrimnio prprio para

desempenhar suas atividades;
autonomia tcnica: as agncias devem possuir um corpo de funcionrios e

dirigentes com alta capacidade tcnica para que possam decidir com o mnimo de
interferncias polticas;

102
vinculao ministerial (ausncia de subordinao hierrquica): as agncias
encontram-se vinculadas ao ministrio do setor em que atuam, mas no esto
subordinadas hierarquicamente. Dessa forma, as suas decises, em regra, no
podem ser revistas por rgos do ente central. Todavia, em situaes bem
especficas, conforme vamos analisar adiante, possvel a avocao de competncia
da agncia pelo Presidente da Repblica ou mesmo a interposio de recursos
hierrquico imprprio para o ministrio supervisor;
escolha tcnica e mandato fixo: os diretores ou conselheiros so escolhidos pelo

Presidente da Repblica por critrios tcnicos, depois so sabatinados pelo Senado
Federal e, por fim, nomeados pelo Presidente.
Com efeito, as agncias reguladoras se distinguem das demais

autarquias por serem dirigidas por colegiado cujos membros so
nomeados por prazo determinado pelo Presidente da Repblica,
aps prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao
ad nutum.
Agncias reguladoras
Os dirigentes possuem mandato fixo, no
podendo ser exonerados ad nutum.
Outras autarquias
Os dirigentes so exonerados ad nutum pelo
chefe do Poder Executivo.

Aneel:
Art. 5o O Diretor-Geral e os demais Diretores sero nomeados pelo Presidente da Repblica
para cumprir mandatos no coincidentes de quatro anos, ressalvado o que dispe o art. 29.
Pargrafo nico. A nomeao dos membros da Diretoria depender de prvia aprovao do
Senado Federal, nos termos da alnea "f" do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
ANTT e Antaq:
Art. 53. [...] 1o Os membros da Diretoria sero brasileiros, de reputao ilibada, formao
universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos a serem exercidos,
e sero nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal, nos
termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
Art. 54. Os membros da Diretoria cumpriro mandatos de quatro anos, no coincidentes,
admitida uma reconduo.
Anatel:

102
Art. 23. Os conselheiros sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e

elevado conceito no campo de sua especialidade, devendo ser escolhidos pelo Presidente
da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos termos da
alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
Art. 24. O mandato dos membros do Conselho Diretor ser de cinco anos.
A exonerao, por sua vez, no poder ocorrer ad nutum. Nessa linha

a Lei 9.986/2000, estabelece que os conselheiros e os diretores das
agncias reguladoras somente perdero o mandato em caso de renncia,
de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo
disciplinar (art. 9).
Alm disso, a lei de criao da agncia poder prever outras
condies para a perda do mandato.
Os conselheiros ou diretores das agncias s perdem o mandato em caso de:

renncia;
condenao judicial transitada em julgado;
processo administrativo disciplinar; e
outras condies previstas na lei que criar a agncia.
Alm do mandato fixo, os membros das agncias reguladoras

submetem-se a um perodo de quarentena. Nessa linha, a quarentena o
perodo em que o ex-dirigente ficar impedido para o exerccio de atividades
ou prestao de servios no setor regulado pela respectiva agncia,
contados da exonerao ou do trmino do seu mandato. A quarentena tem
a durao de quatro meses e, no caso do descumprimento desse
impedimento, o ex-dirigente incorrer na prtica de crime de advocacia
administrativa (Lei 9.986/2000, art. 8).
Para exemplificar: um ex-dirigente da Anatel no pode, durante o
perodo de quatro meses contados de sua exonerao ou trmino de
mandato, prestar servios para as empresas de telefonia, como TIM, Vivo,
Oi, Claro, etc.
Durante a quarentena, o ex-dirigente ficar vinculado agncia,
percebendo remunerao compensatria equivalente do cargo de direo
que exerceu e aos benefcios a ele inerentes (Lei 9.986/2000, art. 8, 2).

102
Em relao superviso ministerial e ao controle hierrquico

imprprio, importante tecer alguns comentrios.
Entende-se que, em regra, as decises das agncias reguladoras no
podem ser revistas pelo ente central. Contudo, Advocacia-Geral da Unio
emitiu parecer flexibilizando tal entendimento.
De acordo com o Parecer AGU 51/2006, o Presidente da Repblica, por
motivo relevante de interesse pblico, poder avocar e decidir qualquer
assunto na esfera da Administrao Federal, incluindo competncias das
Alm disso, o Parecer reconheceu a possibilidade de interposio
de recurso hierrquico imprprio, desde que a deciso da agncia fuja
s finalidades da entidade ou estejam inadequadas s polticas pblicas
definidas para o setor.
Por conseguinte, h possibilidade de interposio de recurso
hierrquico imprprio, mas apenas em situaes excepcionais. Por outro
lado, se a deciso da agncia for coerente com as suas finalidades e com
as polticas definidas para o setor, no poder ser provido o recurso dirigido
ao ministrio.
Diante do que vimos at aqui, podemos resumir as caractersticas das
agncias reguladoras no Brasil da seguinte forma:
so pessoas jurdicas de direito pblico;
desempenham atividades tpicas do Poder Pblico;
so autarquias sob regime especial (no representam uma nova forma de

entidade administrativa);
integram a administrao indireta (descentralizada);
possuem maior autonomia que as outras entidades da administrao indireta;
so dirigidas por colegiado cujos membros so nomeados por prazo

determinado pelo Presidente da Repblica, aps prvia aprovao pelo Senado
Federal, vedada a exonerao ad nutum;
no se submetem, em regra, ao controle hierrquico do ente central. Porm,

em casos especficos, admite-se o controle hierrquico imprprio pelo ministrio ou
a avocao de competncias pelo Presidente da Repblica;
encontram-se vinculadas ao Ministrio do Setor correspondente, para fins de

tutela, superviso ou controle finalstico.

102
Agncias executivas
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que o

documento de referncia da Reforma Administrativa implementada no
Brasil na dcada de 90, estabeleceu como objetivo para o setor das
atividades exclusivas55: transformar as autarquias e fundaes que
possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas
segundo um contrato de gesto.
Percebam que o termo utilizado pelo PDRAE foi agncias autnomas.
Todavia, a Lei 9.649/1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia
da Repblica e dos ministrios, preferiu utilizar o termo agncias
executivas, estabelecendo algumas exigncias para que a autarquia ou
fundao receba tal qualificao.
Segundo a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro56,
Agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que
tenha celebrado contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a
que se acha vinculada, para melhoria da eficincia e reduo de custos.
No se trata de entidade instituda com a denominao de agncia
executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundao
governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a
qualificao de agncia executiva, podendo perd-la, se deixar de atender
aos requisitos. (grifos nossos)
Dessa forma, podemos perceber que as agncias executivas no

representam uma nova forma de entidade administrativa, mas to somente
uma qualificao especial outorgada autarquia ou fundao pblica que
celebre um contrato de gesto com o respectivo rgo supervisor. Busca-
se, com o contrato de gesto e, por conseguinte, com a qualificao,
aumentar a eficincia das autarquias e fundaes pblicas.
Os requisitos para receber a qualificao esto disciplinados nos arts.
51 e 52 da Lei 9.649/1998, vejamos:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
55
O setor de atividades exclusivas aquele em que est presente o poder de imprio do Estado e que, portanto,
s poder ser desenvolvido por entidades de direito pblico, como as autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico.
56
Di Pietro, 2014, p. 538.

102
1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente
da Repblica.
2 O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa
especficas para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua
autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e
metas definidos nos Contratos de Gesto.
Art. 52. Os planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento
institucional definiro diretrizes, polticas e medidas voltadas para a
racionalizao de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o
fortalecimento da identidade institucional da Agncia Executiva.
1 Os Contratos de Gesto das Agncias Executivas sero
celebrados com periodicidade mnima de um ano e estabelecero os
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da
entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e
instrumentos para a avaliao do seu cumprimento.
2 O Poder Executivo definir os critrios e procedimentos para a
elaborao e o acompanhamento dos Contratos de Gesto e dos programas
estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional das
Agncias Executivas. (grifos nossos)
Assim, a autarquia ou fundao que quiser ser qualificada como

agncia executiva dever, cumulativamente:
Para receber a qualificao como agncia

executiva, a autarquia ou fundao pblica
deve:
a) ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento; e
b) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
A celebrao do contrato de gesto com o respectivo Ministrio

apenas um dos requisitos para receber a qualificao. Contudo, por meio
de decreto que a autarquia ou fundao pblica se torna agncia executiva.
Vale dizer, aps elaborar o plano estratgico de reestruturao e
desenvolvimento e ter celebrado o contrato de gesto, ser expedido um
decreto, que efetivamente outorgar qualificao entidade.
Alm disso, a concesso da qualificao ato discricionrio do
Presidente da Repblica. Conforme dispe o caput do art. 51 da Lei
9.649/1998, o Poder Executivo poder qualificar as entidades como
agncias executivas. Dessa forma, mesmo que a entidade preencha os

102
requisitos, caber ao Presidente da Repblica decidir se concede ou no a

qualificao.
Os contratos de gesto das agncias executivas devem ser celebrados
com periodicidade mnima de um ano e estabelecero os objetivos,
metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os
recursos necessrios e os critrios e instrumentos para a avaliao do seu
cumprimento.
Aps receber a qualificao, a autarquia ou fundao pblica passa a
se submeter a um regime jurdico especial, em que h maior autonomia
para atuao. Por exemplo, no que se refere s licitaes e contratos, as
agncias executivas possuem um limite duplicado para dispensa de
processo licitatrio: o art. 24, I e II, da Lei 8.666/1993, estabelece o
limite normal de dispensa de licitao no valor de R$ 15.000,00 (quinze
mil reais) para obras e servios de engenharia e de R$ 8.000,00 (oito mil
reais) para compras e demais servios. Para as agncias executivas,
esse valor dobrado (Lei 8.666/1993, art. 24, 1): R$ 30.000,00 (trinta
mil reais) para obras e servios de engenharia e de R$ 16.000,00 (dezesseis
mil reais) para compras e demais servios.
importante frisar que a Lei 9.649/1998 uma lei federal e, portanto,
aplica-se to somente Unio. Caso os estados e municpios desejam dispor
de mecanismo semelhante, devero elaborar leis prprias, estabelecendo o
regramento de qualificao.
52. (FCC - Proc Jud/Pref Recife/2014 - adaptada) caracterstica recorrente nas

agncias reguladoras estabelecidas no Brasil a partir da dcada de 90 a definio
de mandato aos seus dirigentes, com durao fixada em suas respectivas leis
instituidoras.
Comentrio: a principal caracterstica das agncias reguladoras, institudas a
partir da Reforma Gerencial na dcada de 90, a existncia de mandato fixo
para os seus membros. O prazo de durao do mandato consta na lei que
instituir a agncia. Essa informao consta, inclusive, na Lei 9.986/2000, que
estabelece a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras:
Art. 6 O mandato dos Conselheiros e dos Diretores ter o prazo fixado
na lei de criao de cada Agncia.

102
- Anatel: (Lei 9.472/1997) Art. 24. O mandato dos membros do Conselho Diretor
ser de cinco anos.
- ANP: (Lei 9.478/1997) Art. 11. A ANP ser dirigida, em regime de colegiado,
por uma Diretoria composta de um Diretor-Geral e quatro Diretores.
3 Os membros da Diretoria cumpriro mandatos de quatro anos, no
coincidentes, permitida a reconduo, observado o disposto no art. 75 desta Lei.
- Anvisa: (Lei 9.782/1999) Art. 10. A gerncia e a administrao da Agncia
sero exercidas por uma Diretoria Colegiada, composta por at cinco membros,
sendo um deles o seu Diretor-Presidente.
Pargrafo nico. Os Diretores sero brasileiros, indicados e nomeados pelo
Presidente da Repblica aps aprovao prvia do Senado Federal nos termos do
art. 52, III, "f", da Constituio Federal, para cumprimento de mandato de trs
anos, admitida uma nica reconduo.
Gabarito: correto.
53. (FCC AJ/TST/2012) Uma pessoa jurdica que se enquadre no conceito de

autarquia
a) essencialmente considerada um servio autnomo.
b) deve necessariamente possuir um regime jurdico especial.
c) ter garantia de estabilidade de seus dirigentes.
d) subordina-se hierarquicamente a algum Ministrio, ou rgo equivalente no plano
dos demais entes federativos.
e) no integra a Administrao Indireta.
Comentrio: a definio do DL 200/67 mata essa questo:
Art. 5 [...]
da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
(grifos nossos)
Assim, as autarquias so servios autnomos, criados por lei, para executar
atividades tpicas da Administrao Pblica. Assim, a alternativa A est
correta.
Algumas autarquias se submetem a um regime especial, como as agncias
reguladoras e as agncias executivas. Contudo, normalmente, elas seguem o
regime jurdico comum.
A estabilidade dos dirigentes ocorre apenas nas agncias reguladoras
(mandato fixo).

102
As autarquias so entes descentralizados, integrantes da Administrao

indireta, estando apenas vinculados, mas no subordinados, Administrao
direta.
QUESTES EXTRAS
54. (Cespe Tcnico Judicirio/TRT 8 Regio/2016) Com base nas disposies

constitucionais e no regime jurdico referentes administrao indireta, assinale a
opo correta.
a) Os conselhos profissionais so considerados autarquias profissionais ou
corporativas.
b) Conforme a Constituio Federal de 1988 (CF), a nomeao dos presidentes das
entidades da administrao pblica indireta independe de aprovao prvia do
Senado Federal.
c) As sociedades de economia mista que exploram atividade econmica no esto
sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio.
d) O consrcio pblico integra a administrao direta de todos os entes da Federao
consorciados, ainda que detenha personalidade jurdica de direito pblico.
e) Existe relao de hierarquia entre a autarquia e o ministrio que a supervisiona.
Comentrio: os conselhos profissionais so autarquias federais, conhecidas
como autarquias profissionais ou corporativas. Por esse motivo, a opo A o
nosso gabarito. Deve-se observar, todavia, que essa regra no se aplica OAB,
que no autarquia e, por conseguinte, no compe a Administrao Pblica.
Vejamos as demais alternativas:
b) a Constituio Federal dispe que compete privativamente ao Presidente da
Repblica a nomeao em cargos pblicos federais, incluindo a os dirigentes
das autarquias (CF, art. 84, XXV). No entanto, em alguns casos, essa nomeao
depender de aprovao do Senado Federal, desde que previsto na prpria
Constituio ou quando determinado em lei (CF, art. 84, XIV). Portanto, a
Constituio no prev que a nomeao independe de aprovao do Senado,
mas sim que a lei poder prever a necessidade de aprovao ERRADA;
c) esse assunto ser melhor abordado na aula seguinte. Por ora, devemos saber
que todas as empresas estatais, exploradoras de atividade econmica ou
prestadoras de servios pblicos, possuem a obrigao de prestar contas para
o correspondente tribunal de contas ERRADA;

102
d) o consrcio pblico, quando possuir personalidade jurdica de direito
pblico, constitura associao pblica e integrar a Administrao Indireta de
todos os entes da Federao consorciados ERRADA;
e) entre o ministrio e a autarquia no h hierarquia, mas somente vinculao
ERRADA.
55. (Cespe Tcnico Judicirio/TRT 8 Regio/2016) A autarquia

a) pessoa jurdica de direito pblico.
b) inicia-se com a inscrio de seu ato constitutivo em registro pblico.
c) subordina-se ao ente estatal que a instituir.
d) uma entidade de competncia poltica, desprovida de carter administrativo.
e) integra a administrao pblica direta.
Comentrio: essa uma questo muito simples. A autarquia pessoa jurdica
de direito pblico letra A. Vamos analisar as outras opes:
b) a autarquia inicia-se com a lei de sua criao. A inscrio do ato constitutivo
em registro pblico a marca da criao das entidades de direito privado
ERRADA;
c) no h subordinao entre a autarquia (ou qualquer outra entidade
administrativa) e o ente estatal que a instituir ERRADA;
d) pelo contrrio: a autarquia entidade de competncia administrativa,
desprovida de carter poltico, isto , no possui capacidade legislativa
ERRADA;
e) a autarquia integra a administrao pblica indireta ERRADA.
56. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-PI/2016) Entidade administrativa, com

personalidade jurdica de direito pblico, destinada a supervisionar e fiscalizar o
ensino superior, criada mediante lei especfica,
a) regida, predominantemente, pelo regime jurdico de direito privado.
b) integra a administrao direta.
c) possui autonomia e titular de direitos e obrigaes prprios.
d) tem natureza de empresa pblica.
e) exemplo de entidade resultante da desconcentrao administrativa.
Comentrio: as entidades administrativas so aquelas que compem a
administrao indireta, ou seja, autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista.

102
As duas ltimas possuem personalidade jurdica de direito privado, sendo
criadas para a prestao de servios pblicos ou explorao de atividade
econmica. Assim, o caso da questo no trata de nenhuma dessas entidades.
As fundaes pblicas, por outro lado, podem possuir tanto personalidade
jurdica de direito pblico como de direito privado. Quando possuem
personalidade de direito privado, a criao autorizada por lei, ou seja, no so
criadas diretamente mediante lei. Logo, o caso da questo no descreve uma
fundao de direito privado.
Assim, sobraram as autarquias e as fundaes pblicas de direito pblico. Nos
dois casos, o regime jurdico o mesmo, tanto que as fundaes de direito
pblico chegam a ser chamadas de fundaes autrquicas ou autarquias
fundacionais.
Com efeito, as autarquias e as fundaes autrquicas so criadas mediante lei
e desempenham atividade tpica de Estado, incluindo a a superviso e
fiscalizao do ensino superior.
Agora, vamos analisar as alternativas:
a) elas so regidas predominantemente pelo regime de direito pblico
ERRADA;
b) as autarquias e fundaes autrquicas integram a administrao indireta
ERRADA;
c) as entidades administrativas, em geral, possuem autonomia e so titulares de
direitos e obrigaes, uma vez que possuem a sua prpria personalidade
jurdica. Assim, esta a alternativa correta, uma vez que descreve uma
caracterstica das entidades administrativas CORRETA;
d) a natureza da entidade de autarquia ERRADA;
e) a criao de entidades administrativas decorre do fenmeno denominado
descentralizao administrativa. Na desconcentrao, ocorre a criao de
rgos (no de entidades) ERRADA.
Gabarito: alternativa C.
57. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-PI/2016) O Tribunal Regional Eleitoral do Piau

(TRE/PI), cuja sede se encontra na capital do estado, integra a administrao.
a) direta federal.
b) direta fundacional federal.
c) indireta estadual.
d) autrquica indireta federal.
e) indireta autrquica estadual.

102
Comentrio: primeiramente, vamos diferenciar as administraes.
A administrao direta o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas
ou federativas (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), aos quais foi
atribuda a competncia para o exerccio das atividades administrativas do
Estado de forma centralizada. Trata-se, portanto, dos servios prestados
diretamente pelas entidades polticas, utilizando-se, para tanto, de seus rgos
internos, que so centros de competncias despersonalizados.
Por outro lado, a administrao indireta composta pelas entidades
administrativas, que possuem personalidade jurdica prpria e so
responsveis por executar atividades administrativas de forma descentralizada.
So elas: as autarquias, as fundaes pblicas e as empresas estatais
(empresas pblicas e sociedades de economia mista).
Com isso, j podemos eliminar as alternativas C, D e E, pois o TRE-PI, sendo um
rgo do Poder Judicirio, compe a administrao direta.
Prosseguindo, temos duas alternativas para analisar (A e B), porm e fcil fazer
a eliminao da alternativa B, tendo em vista que as fundaes pblicas
compem a administrao indireta.
To logo, nosso gabarito a alternativa A, uma vez que os TREs (assim como
TRTs e TRFs) so rgos da administrao direta federal.
58. (Cespe Analista do Seguro Social INSS/2016) Os institutos da

desconcentrao e da descentralizao, essenciais organizao e repartio de
competncias da administrao pblica, podem ser exemplificados, respectivamente,
pela relao entre o MPS e a Unio e pela vinculao entre o INSS e o MPS.
Comentrio: a desconcentrao e a descentralizao so fenmenos utilizados
para a organizao da administrao pblica, por meio da distribuio de
competncias. Na desconcentrao, h uma distribuio interna de
competncias, dentro de uma mesma pessoa jurdica, por meio de uma relao
hierarquizada. Assim, na desconcentrao, so criados os rgos
administrativos, a exemplo dos ministrios.
Por outro lado, na descentralizao, a distribuio de competncias envolve
mais de uma pessoa jurdica. o que ocorre quando as competncias so
delegadas a particulares (descentralizao de servios pblicos) ou quando a
lei autoriza ou cria entidades administrativas outorgando-lhe determinado
servio (descentralizao por outorga). Neste ltimo caso, so criadas as
entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista).

102
No caso da questo, ocorreu, respectivamente, uma desconcentrao (o MPS
um rgo da Unio) e uma descentralizao (o INSS uma autarquia federal,
vinculada ao MPS).
S para informao, o MPS foi extinto por meio da MP 696/2016. Mesmo assim,
podemos julgar a questo sem qualquer problema.
Gabarito: correto.
59. (Cespe Analista do Seguro Social INSS/2016) O INSS integra a

administrao direta do governo federal, uma vez que esse instituto uma autarquia
federal vinculada ao MPS.
Comentrio: o INSS uma autarquia e, por conseguinte, integra a Administrao
indireta do governo federal. Alm disso, atualmente, o INSS no est mais
vinculado ao MPS, que foi extinto.
Gabarito: errado.
Uma autarquia federal, desejando comprar um bem imvel no enquadrado nas

hipteses em que a licitao dispensada, dispensvel ou inexigvel com valor de
contratao estimado em R$ 50.000,00, efetuou licitao na modalidade concorrncia.
60. (Cespe ATA/DPU/2016) prerrogativa da referida autarquia, que certamente
foi criada por meio de lei especfica, a impenhorabilidade dos seus bens.
Comentrio: em primeiro lugar, deve-se anotar que a Constituio Federal
determina que a criao de autarquias deve ocorrer por meio de lei especfica
(art. 37, XIX). Alm disso, por ser uma pessoa jurdica de direito pblico, os bens
das autarquias so considerados bens pblicos (CC, art. 98). Por conseguinte,
os bens da autarquia so impenhorveis, imprescritveis e sofrem limitaes
para fins de alienao.
Portanto, a autarquia foi criada por lei especfica e os seus bens so
impenhorveis.
Gabarito: correto.
61. (Cespe Tcnico em Assuntos Educacionais/DPU/2016) A criao de

autarquia federal depende de edio de lei complementar.
Comentrio: autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei,
com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.
Assim, tanto a criao quanto a extino das autarquias devem ocorrer por meio
de lei especfica, que se trata de uma lei ordinria, nos termos previstos no art.
37, XIX, da CF.

102
Lembra-se que a edio de lei complementar tem o fim de definir as reas de
atuao das fundaes pblicas (no as criar), nos termos do art. 37, XIX, da
Constituio da Repblica.
Gabarito: errado.
62. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) rgos e entidades pblicos, tanto

da administrao direta quanto da indireta, podem aumentar a sua autonomia
gerencial, oramentria e financeira mediante contratos firmados, conforme previso
legal.
Comentrio: de acordo com a CF/88, a autonomia gerencial, oramentria e
financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo
ou entidade (art. 37, 8). Nesse caso, caber lei dispor sobre: (i) o prazo de
durao do contrato; (ii) os controles e critrios de avaliao de desempenho,
direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; (iii) a remunerao do
pessoal. Esses so os famosos contratos de gesto firmados entre os
administradores e o poder pblico.
Logo, o item est correto, conforme previso da Constituio da Repblica.
Gabarito: correto.
63. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) Faculta-se ao poder pblico, nos

contratos de gesto, o estabelecimento de metas de desempenho para o aumento da
eficincia do ente contratante.
Comentrio: essa questo complementa a anterior. Quando o poder pblico
firma um contrato de gesto, obrigatria a fixao de metas de desempenho
para o rgo ou entidade. Logo, no se trata de uma faculdade, mas sim de uma
obrigao.
Gabarito: errado.
64. (Cespe Auditor/TCE-PR/2016) Na organizao administrativa do poder pblico,

as autarquias pblicas so
a) entidades da administrao indireta com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios.
b) sociedades de economia mista criadas por lei para a explorao de atividade
econmica.
c) organizaes da sociedade civil constitudas com fins filantrpicos e sociais.
d) rgos da administrao direta e esto vinculadas a algum ministrio.

102
e) organizaes sociais sem fins lucrativos com atividades dirigidas ao ensino e
pesquisa cientfica.
Comentrio: esse o tipo de questo que voc quase responde por eliminao.
O prprio enunciado definiu tratar-se de autarquias, que so pessoas jurdicas
diferentes das sociedades de economia mista (alternativa B), das organizaes
da sociedade civil (alternativa C) e das organizaes sem fins lucrativos
(alternativa E).
Restam, assim, apenas as alternativas A e D.
Posto isso, vejamos a definio de autarquia, segundo o DL 220/1967:
da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada. (grifos nossos)
Outrossim, j vimos em questes anteriores que as autarquias fazem parte da
administrao indireta.
Dessa maneira, as autarquias pblicas so entidades da administrao indireta,
com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios (alternativa A).
Para finalizar, as organizaes sociais OS e as organizaes da sociedade civil
de interesse pblico Oscip so entidades sem fins lucrativos e que receberam
uma qualificao especfica do poder pblico para atuar em colaborao com o
Estado. As OS firmam o denominado contrato de gesto, ao passo que as Oscip
firmam o termo de parceria. Por outro lado, o termo organizaes da sociedade
civil OSC a expresso genrica utilizada para designar as diversas entidades
sem fins lucrativas que prestam servios de interesse social, com ou sem
colaborao do Estado. Todas essas entidades (OSC, OS, Oscip e afins) no
integram a Administrao Pblica.
65. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) A desconcentrao de servios

caracterizada pelas situaes em que o poder pblico cria, por meio de lei, uma
pessoa jurdica e a ela atribui a execuo de determinado servio.
Comentrio: muito simples: na desconcentrao, so criados rgos; ao passo
que, na descentralizao, so criados entes. Assim, a definio da questo a
de descentralizao.
Gabarito: errado.
66. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) Se determinada atribuio

administrativa for outorgada a rgo pblico por meio de uma composio hierrquica
da mesma pessoa jurdica, em uma relao de coordenao e subordinao entre os
entes, esse fato corresponder a uma centralizao.
102
Comentrio: quando se transfere competncias a outros rgos pblicos, est
ocorrendo a desconcentrao, que uma tcnica administrativa adotada para
aumentar a eficincia da Administrao. Vale lembrar que a desconcentrao
ocorre dentro de um mesmo ente, em um sistema hierarquizado. Portanto, o item
est errado, pois trata de desconcentrao.
Ressalto ainda que a expresso outorga deveria ser utilizada tecnicamente
para tratar da transferncia de competncias por meio de lei, o que representaria
a descentralizao. No entanto, bastante comum utiliz-la para designar
genericamente a transferncia de competncias, seja na desconcentrao ou na
descentralizao. Assim, se o item trata-se da desconcentrao, no haveria
qualquer problema com a utilizao do termo outorga.
Por fim, a centralizao ocorre quando determinadas competncias antes
exercidas pela Administrao Indireta ou por meio de delegao voltam a ser
desempenhadas pelo ente poltico, de forma centralizada, extinguindo-se as
entidades administrativas ou os contratos de delegao de servio pblico.
Gabarito: errado.
67. (Cespe Juiz de Direito/TJDFT/2015) Assinale a opo correta acerca da

administrao pblica direta e indireta.
a) As autarquias so servios autnomos, criados por lei, com natureza jurdica de
direito privado e personalidade jurdica prpria.
b) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades com
natureza jurdica de direito privado e capital exclusivo do ente estatal que as instituir.
c) A administrao direta compreende os entes federativos e as fundaes institudas
com personalidade jurdica de direito pblico.
d) Os consrcios pblicos integram a administrao indireta e, se constitudos como
associao, tero personalidade jurdica de direito privado.
e) As fundaes pblicas e as empresas pblicas so entidades da administrao
indireta.
Comentrio:
a) as autarquias possuem personalidade jurdica de direito pblico ERRADA;
b) vamos estudar isso na prxima aula. Por enquanto, devemos saber que as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades de direito
privado. As empresas pblicas no admitem capital privado, porm isso no
significa que 100% do seu capital ser do ente estatal que as instituir, pois elas
admitem capital de outras entidades pblicas. J as sociedades de economia
mista podem possuir capital pblico e privado ERRADA;
c) a Administrao Direta composta pelos rgos e entidades dos Poderes. As
fundaes fazem parte da Administrao Indireta ERRADA;
102
d) quando constitudos na forma de associao pblica, os consrcios tero
personalidade jurdica de direito pblico e integraro a Administrao Indireta
de todos os entes da Federao consorciados. Os consrcios tambm podem
possuir personalidade de direito privado, mas nesse caso eles no sero
associao pblica e a legislao no deixa claro se eles integraro a
Administrao ERRADA;
e) as fundaes e as empresas pblicas so entidades administrativas,
integrando, portanto, a Administrao Indireta CORRETA.
68. (Cespe Analista Judicirio/TRE MT/2015) luz das normas que tratam da
organizao da administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os rgos e entidades da administrao pblica, direta ou indireta, esto sujeitos
superviso do ministro de Estado competente, salvo as agncias reguladoras, que
dispem de disciplina especial.
b) A administrao pblica indireta abrange as autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e organizaes sociais.
c) O capital social das sociedades de economia mista deve ser integralmente pblico,
e a participao do Estado no capital social das empresas pblicas deve ser
majoritria.
d) As agncias reguladoras integram a administrao direta.
e) Os ministrios, rgos integrantes da administrao direta, no possuem
Comentrio:
a) a expresso superviso ministerial adotada para designar o controle
realizado pelos ministrios sobre as entidades administrativas do seu setor. Por
exemplo: o Ministrio das Comunicaes realiza superviso sobre a Anatel
(autarquia do setor de telecomunicaes). Em relao aos rgos, no seria to
tcnico utiliza o termo superviso, j que, nesse caso, haver uma relao
hierrquica com o ministrio. Mesmo assim, de forma menos tcnica, at
podemos dizer que um ministrio supervisiona os rgos a ele subordinados.
Porm, no este o cerne da questo. O item est incorreto porque as agncias
reguladoras, ainda que possuam maior autonomia, tambm so vinculadas ao
ministrio correspondente para fins de superviso ministerial ERRADA;
b) as organizaes sociais so entidades paraestatais, que atuam em
colaborao com o Poder Pblico, mas no fazem parte da Administrao Direta
ou Indireta ERRADA;
c) as sociedades de economia mista admitem capital pblico e privado
ERRADA;

102
d) as agncias reguladoras so autarquias e, por conseguinte, integram a
Administrao Indireta ERRADA;
e) os ministrios so exemplos tpicos de rgos integrantes da Administrao
Direta. Por serem rgos, no possuem personalidade jurdica prpria
ERRADA.
69. (Cespe Tcnico Judicirio/STJ/2015) A Presidncia da Repblica integra a

administrao pblica federal direta.
Comentrio: a Presidncia da Repblica um rgo integrante da
Administrao Pblica federal direta. Nessa linha, vejamos um pequeno trecho
do DL 200/67: Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao
Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios [...].
Gabarito: correto.
70. (Cespe Analista Judicirio/TJDFT/2015) De acordo com a teoria da

imputao, atualmente adotada no ordenamento jurdico brasileiro, a manifestao de
vontade de pessoa jurdica d-se por meio dos rgos pblicos, ou seja, conforme
essa teoria, quando o agente do rgo manifesta sua vontade, a atuao atribuda
ao Estado.
Comentrio: a teoria da imputao significa que a manifestao emanada de um
rgo, materializada pelo respectivo agente pblico, atribuda ao Estado, por
intermdio da pessoa jurdica a cuja estrutura organizacional pertena. Dessa
forma, quando um agente pblico da Receita Federal exerce um ato
administrativo, tal ato ser imputado Unio. A teoria da imputao a corrente
adotada no Brasil, fundamentando a teoria do rgo.
Gabarito: correto.
71. (Cespe Especialista em Gesto de Telecomunicaes/Telebras/2015) A

teoria do rgo, segundo a qual os atos e provimentos administrativos praticados por
determinado agente so imputados ao rgo por ele integrado, reflexo importante
do princpio da impessoalidade.
Comentrio: a teoria do rgo, ou da imputao, significa que o ato dos agentes
ou rgos so imputados ao Estado. Quando um rgo manifesta a sua vontade,
como se o Estado o estivesse fazendo. Tal mecanismo uma clara expresso
do princpio da impessoalidade, j que um agente no pode promover-se
pessoalmente por um ato praticado em nome do Estado. Por isso que a
Constituio Federal probe que a publicidade dos atos pblicos contenha

102
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos (CF, art. 37, 1).
Gabarito: correto.

jurdica prpria, com autonomia administrativa e financeira, no sendo possvel que a
lei institua mecanismos de controle da entidade pelo ente federativo que a criou.
Comentrio: essa uma questo de fixao do conceito de autarquia. As
autarquias possuem a sua prpria personalidade jurdica (podem contrair
direitos e obrigaes em nome prprio) e tm autonomia administrativa e
financeira (podem propor e executar seus oramentos, gerir seu pessoal, etc.).
Contudo, a autonomia no uma liberdade ilimitada, uma vez que as autarquias
podem ser controladas pelo ente instituidor, conforme previsto em lei, assim
como se submetem ao controle externo do Tribunal de Contas. Portanto, a lei
pode sim instituir mecanismos de controle.
Gabarito: errado.
73. (Cespe Tcnico Judicirio/STJ/2015) defesa aos Poderes Judicirio e

Legislativo a criao de entidades da administrao indireta, como autarquias e
fundaes pblicas.
Comentrio: dizer que defesa o mesmo que afirmar que vedado. A
questo diz, portanto, que seria vedado o Judicirio e o Legislativo institurem
autarquias e fundaes, o que est incorreto.
Ainda que seja raro, o Legislativo e o Judicirio podem sim instituir entidades
administrativas, desde que respeitados os requisitos constitucionais (lei
especfica para criao ou autorizao). isso que podemos deduzir da leitura
do caput do art. 37 da Constituio Federal, ao se afirmar que os princpios
constitucionais se aplicam : administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes, ou seja, qualquer dos Poderes poderia ter uma
Administrao Indireta.
Seria possvel, por exemplo, que o Legislativo criasse uma fundao para gerir
uma biblioteca sobre assuntos legislativos.
Gabarito: errado.
74. (Cespe Analista Judicirio/STJ/2015) A relao entre a administrao direta

e as entidades que integram a administrao indireta pressupe a existncia do poder
hierrquico entre ambas.

102
Comentrio: no existe relao hierrquica entre a Administrao Direta e a
Indireta, mas apenas vinculao. Esse o tipo de questo que no podemos
errar na prova.
Gabarito: errado.
Em ao direta de inconstitucionalidade, a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR)

provocou o Supremo Tribunal Federal a declarar a inconstitucionalidade de artigo da
Lei n.o 8.906/1994 que dispunha sobre a possibilidade de os servidores da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB) at aquele momento considerados servidores
pblicos , optarem pelo regime celetista, assegurando-lhes uma compensao de
cinco vezes o valor da ltima remunerao quando da sua aposentadoria. A alegao
da PGR foi de que o artigo feriria o princpio da moralidade administrativa, no se
justificando o pagamento de indenizao, e de que a OAB, por ser autarquia, s
poderia contratar mediante concurso pblico, sendo-lhe vedada, como ente da
administrao pblica indireta, a contratao via CLT.
Acerca da informao acima, julgue os itens seguintes.
75. (Cespe Auditor/TCE-RN/2015) Os conselhos profissionais, com exceo da
OAB, tm personalidade jurdica de direito privado, detm poder de polcia e gozam
de imunidade tributria.
Comentrio: os conselhos profissionais, tais como o Conselho Federal de
Medicina ou o Conselho Federal de Educao Fsica, possuem natureza
autrquica e, portanto, a sua personalidade jurdica de direito pblico. No
mais, elas exercem poder de polcia e gozam dos mesmos privilgios que as
demais autarquias, como a imunidade tributria sobre o patrimnio, a renda e
os servios.
Gabarito: errado.
76. (Cespe Auditor/TCE-RN/2015) Por ter sido criada mediante lei especfica, a
OAB possui natureza de autarquia.
Comentrio: a OAB a exceo regra, uma vez que, no entendimento do STF,
no possui natureza de autarquia, nem mesmo integra a Administrao Pblica.
Nesse sentido, vejamos a ementa da ADI 3.026/DF:
2. No procede a alegao de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos
Administrao Pblica Direta e Indireta. 3. A OAB no uma entidade
da Administrao Indireta da Unio. A Ordem um servio pblico
independente, categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas
existentes no direito brasileiro. 4. A OAB no est includa na categoria na
qual se inserem essas que se tem referido como "autarquias especiais" para
pretender-se afirmar equivocada independncia das hoje chamadas
"agncias". 5. Por no consubstanciar uma entidade da Administrao
Indireta, a OAB no est sujeita a controle da Administrao, nem a
qualquer das suas partes est vinculada. Essa no-vinculao formal e
materialmente necessria. 6. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos

102
advogados, que exercem funo constitucionalmente privilegiada, na
medida em que so indispensveis administrao da Justia [artigo 133
da CB/88]. entidade cuja finalidade afeita a atribuies, interesses e
seleo de advogados. No h ordem de relao ou dependncia entre
a OAB e qualquer rgo pblico. 7. A Ordem dos Advogados do Brasil,
cujas caractersticas so autonomia e independncia, no pode ser tida
como congnere dos demais rgos de fiscalizao profissional. A OAB no
est voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade
institucional. 8. Embora decorra de determinao legal, o regime
estatutrio imposto aos empregados da OAB no compatvel com a
entidade, que autnoma e independente.
Gabarito: errado.
77. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Quando determinada pessoa

jurdica de direito pblico distribui competncias internamente, tem-se um exemplo de
processo de descentralizao.
Comentrio: a distribuio de competncias internamente uma tcnica
administrativa chamada de desconcentrao.
Gabarito: errado.
78. (Cespe TJ/TJ-RR/2012) Quando o Estado cria entidades dotadas de patrimnio

e personalidade jurdica para propiciar melhorias em sua organizao, ocorre o que
se denomina desconcentrao.
Comentrio: a criao de entidades, ou seja, de pessoas com personalidade
jurdica prpria um exemplo de descentralizao por outorga.
Gabarito: errado.
79. (Cespe Administrador/FUB/2009) Mesmo compondo a administrao indireta,

a autarquia est subordinada hierarquicamente entidade estatal qual pertence.
Comentrio: as autarquias, assim como as demais entidades da administrao
indireta, representam uma forma de descentralizao administrativa. Logo, o
item est errado, pois no h hierarquia em nenhuma forma de descentralizao.
As pessoas jurdicas da administrao indireta encontram-se apenas vinculadas
ao ente poltico que as instituiu.
Gabarito: errado.
80. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Os rgos da administrao pblica

classificam-se, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos
e rgos de controle.
Comentrio: segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, os rgos, quanto
funo que exercem, podem ser ativos (expressam decises estatais), de

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controle (fiscalizam e controlam outros rgos) e consultivos (prestam
aconselhamentos aos rgos ativos).
Gabarito: correto.
81. (Cespe TJ/TJ-RR/2012) Tanto a criao quanto a extino de rgos pblicos

depende da edio de lei especfica; contudo, a estruturao e o estabelecimento das
atribuies desses rgos, desde que no impliquem aumento de despesa, podem
ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo.
Comentrio: percebam que as questes do Cespe costumam cobrar a regra
geral, ou seja, a disciplina aplicvel ao Poder Executivo. Nesse caso, a criao
e a extino de rgos pblicos dependem de lei especfica, de iniciativa do
chefe do Poder Executivo. Todavia, a estruturao e o funcionamento, quando
no implicarem aumento de despesas, podem ser realizados por decreto do
chefe do Poder Executivo. A doutrina chama esses instrumentos de decretos
autnomos, uma vez que so considerados atos normativos primrios,
inovando, excepcionalmente, na ordem jurdica. Percebe-se, pois, que o item
est correto (vide CF, art. 61, 1, II, e; art. 84, IV, a).
Gabarito: correto.
82. (Cespe - Mdico/PC-ES/2010) Em relao posio estatal, as casas legislativas

e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais classificam-se como rgos superiores.
Comentrio: em relao posio estatal, os rgos classificam-se em
independentes, autnomos, superiores e subalternos.
Os rgos independentes so originrios diretamente da Constituio, sendo
os rgos do pice da pirmide hierrquica. So exemplos: as casas legislativas
(Senado, Cmara, Assembleias Legislativas, Cmaras de Vereadores, etc.), a
chefia do Poder Executivo (Presidente, governadores e prefeitos), o STF e
demais tribunais, o TCU, o MPU, etc. Disso, possvel perceber que o item est
errado, pois as casas legislativas so rgos independentes.
Os rgos superiores exercem poder de direo, controle e deciso, porm no
gozam de autonomia administrativa. So exemplos os gabinetes e as
procuradorias.
Gabarito: errado.
83. (Cespe - Mdico/PC-ES/2010) Consideram-se, em relao estrutura, os

ministrios e as secretarias de estado como rgos compostos.
Comentrio: j resolvemos uma questo quase idntica, mas vamos reforar.
Quanto estrutura, os rgos so simples ou compostos. Aqueles possuem um
s centro de competncia, enquanto estes so formados por vrios centros de

102
competncias desconcentrados. Os ministrios e as secretrias costumam
atuar de forma desconcentrada, por meio de divises, conselhos,
subsecretrias, etc. Logo, o item est correto.
Gabarito: correto.
84. (Cespe AJ/TRT-RN/2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e

as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos.
Comentrio: as secretarias, quanto posio estatal, so rgos autnomos,
uma vez que se localizam imediatamente abaixo dos rgos independentes.
Elas possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica.
Gabarito: errado.
85. (Cespe Administrador/FUB/2009) Um rgo que integra pessoas polticas do

Estado, que tm competncia para o exerccio de atividades administrativas um
rgo da administrao direta.
Comentrio: a Administrao Direta composta pelo conjunto de rgos
integrantes das pessoas polticas do Estado (Unio, estados, Distrito Federal e
municpios), que possuem competncia para o exerccio de atividades
administrativas.
Gabarito: correto.
86. (Cespe Administrador/FUB/2009) A administrao indireta o conjunto de

pessoas administrativas que, desvinculadas da administrao direta, exercem
atividades administrativas.
Comentrio: as entidades administrativas no esto subordinadas, mas
encontram-se vinculadas ao ente poltico que as criaram por meio da tutela,
controle finalstico ou superviso ministerial. Segundo o DL 200/67:
Art. 26. No que se refere Administrao Indireta, a superviso ministerial
visar a assegurar, essencialmente:
I - A realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade.
II - A harmonia com a poltica e a programao do Govrno no setor de
atuao da entidade.
III - A eficincia administrativa.
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
Assim, as pessoas administrativas da administrao indireta esto vinculadas
administrao direta.
Gabarito: errado.

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isso!
Em nossa prxima aula vamos continuar o estudo da organizao
administrativa.
Espero por vocs!
Bons estudos e at breve.
HERBERT ALMEIDA.
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profherbertalmeida
QUESTES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe Nvel Superior/FUB/2013) As entidades polticas so aquelas que

recebem suas atribuies da prpria CF, exercendo-as com plena autonomia.
2. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princpio federativo, a instituio
constitucional da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal (DF) e dos
territrios como entidades polticas dotadas de autonomia.
3. (Cespe CNJ/2013) As entidades polticas so pessoas jurdicas de direito
pblico interno, como a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. J as
entidades administrativas integram a administrao pblica, mas no tm autonomia
poltica, como as autarquias e as fundaes pblicas.
4. (Cespe MIN/2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta
do governo detm autonomia poltica, administrativa e financeira.
5. (Cespe Defensor Pblico Federal/DPU/2015) Considera-se desconcentrao
a transferncia, pela administrao, da atividade administrativa para outra pessoa,
fsica ou jurdica, integrante do aparelho estatal.
6. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) Na desconcentrao, h diviso de
competncias dentro da estrutura da entidade pblica com atribuio para
desempenhar determinada funo.
7. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) A descentralizao caracterizada
pela distribuio de competncia de forma externa, ou seja, de uma pessoa jurdica
para outra criada para esse fim especfico, o que resulta em uma relao hierrquica
entre elas.

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8. (Cespe Analista/MPU/2015) A criao de autarquia uma forma de
descentralizao por meio da qual se transfere determinado servio pblico para outra
pessoa jurdica integrante do aparelho estatal.
9. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Desconcentrao
administrativa a distribuio de competncias entre rgos de uma mesma pessoa
jurdica.
10. (Cespe AFRE/SEFAZ-ES/2013) Em determinada secretaria de governo, as
aes voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores eram
realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal finalidade. A fim
de dar maior concretude a uma poltica de prestao de servio pblico de qualidade
naquela secretaria, criou-se um departamento de capacitao dos servidores. Nessa
situao hipottica, a criao do referido departamento considerada
a) desconcentrao administrativa.
b) centralizao administrativa.
c) descentralizao administrativa.
d) medida gerencial interna.
e) concentrao administrativa.
11. (Cespe - ATS/MC/2013) O contrato de concesso firmado entre a administrao
pblica e o concessionrio constitui exemplo de descentralizao administrativa.
12. (Cespe - ATS/MC/2013) Quando o Estado, por outorga e por prazo
indeterminado, transfere a realizao de determinado servio pblico a uma entidade,
ocorre descentralizao administrativa.
13. (Cespe - ATS/MC/2013) A desconcentrao administrativa uma tcnica
administrativa cuja utilizao vedada a organizaes da administrao indireta.
14. (Cespe - ATS/MC/2013) Caso uma organizao pblica pretenda realizar a
desconcentrao administrativa, ela dever criar um novo nmero de CNPJ para a
nova instituio, que ter personalidade jurdica distinta e novas atribuies.
15. (Cespe APGI/INPI/2013) O instituto da desconcentrao permite que as
atribuies sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa
jurdica com vistas a alcanar uma melhora na estrutura organizacional. Assim,
concentrao refere-se administrao direta; j desconcentrao, indireta.
16. (Cespe TJ/TJDFT/2013) A criao, por uma universidade federal, de um
departamento especfico para cursos de ps-graduao exemplo de
descentralizao.
17. (Cespe TJ/TJDFT/2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,
por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga.
18. (Cespe Tcnico/MPU/2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de
contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio

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pblico a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao por
servios, tambm denominada descentralizao tcnica.
Um candidato a deputado estadual ajuizou ao pleiteando a anulao de deciso

administrativa que desaprovou suas contas como prefeito. O rgo indicado como ru
na ao considerou irregular a delegao de permisso de servio pblico com base
em tomada de preos. O candidato autor da ao apontou suposto excesso de poder
e nulidades na deciso.
Com referncia a essa situao hipottica, julgue o seguinte item.
19. (Cespe Analista Judicirio/TRE-GO/2015) Nessa situao, houve erro na
indicao do ru da ao.
20. (Cespe Notrios/TJ-PI/2013) No que se refere estrutura da administrao
pblica, aos agentes pblicos e s atividades administrativas, assinale a opo
correta.
a) Quanto posio hierrquica, consideram-se rgos pblicos superiores aqueles
dotados de autonomia administrativa, financeira e tcnica.
b) Para a aplicao, no caso concreto, da teoria do rgo, cujo fundamento o
princpio da imputao volitiva concreta, indispensvel a presena de um agente
pblico, legitimamente investido no exerccio da atividade do rgo, no se
compatibilizando essa teoria com a denominada funo de fato ou com o exerccio de
atividade por agente de fato.
c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos parmetros
estabelecidos pela lei.
d) O princpio da publicidade, que rege o exerccio das atividades administrativas, no
autoriza a ao administrativa a divulgar informaes de ofcio, ainda que estas sejam
de interesse pblico.
e) Conforme a teoria do rgo, fundamentada na noo de imputao volitiva, os
rgos pblicos, embora no sejam pessoas, podem exercer funes superiores de
direo ou funes meramente executivas.
21. (Cespe TJDFT/2013) Os rgos pblicos classificam-se, quanto estrutura, em
rgos singulares, formados por um nico agente, e coletivos, integrados por mais de
um agente ou rgo.
22. (Cespe MPTCDF/2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa
jurdica a que esse rgo pertence.
23. (Cespe Polcia Federal/2013) Os ministrios e as secretarias de Estado so
considerados, quanto estrutura, rgos pblicos compostos.
24. (Cespe APGI/INPI/2013) A incumbncia da administrao pblica federal no

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25. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias submetem-se ao
regime jurdico de direito privado quanto a criao, extino, poderes, prerrogativas e
privilgios.
26. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias s podem ser
criadas pela Unio.
27. (Cespe APGI/INPI/2013) Compreendem-se como entidades da administrao
direta, dotadas de personalidade jurdica prpria, as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas.
28. (Cespe Bacen/2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal
compe a estrutura da administrao indireta.
29. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A administrao direta
constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da
Repblica e dos ministrios, includas as fundaes pblicas.
30. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) A administrao indireta
composta pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
31. (Cespe APGI/INPI/2013) A autarquia, mesmo sendo integrante da
administrao pblica indireta, tem personalidade jurdica de direito privado e sua
criao depende de lei especfica.
32. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) Uma fundao pblica criada
por ato do Poder Executivo, sendo desnecessria autorizao legislativa.
33. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) As autarquias, pessoas
jurdicas de direito pblico integrantes da administrao indireta, podero, em carter
excepcional, ser criadas por lei infraconstitucional.
34. (Cespe Administrador/TJ-RR/2012) A criao de fundaes pblicas ocorre
por meio de lei ordinria especfica, contudo, a definio de suas reas de atuao
depende da edio de lei complementar.
35. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A autarquia o servio
autnomo criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
36. (Cespe Tcnico/MPU/2015) O instrumento adequado para a criao de
autarquia o decreto, pois o ato de natureza administrativa e de iniciativa privativa
do chefe do Poder Executivo.
37. (Cespe Tcnico Administrativo/ANCINE/2013) A lei de criao de uma
autarquia federal deve ser de iniciativa privativa do presidente da Repblica.

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38. (Cespe AJ/TRT-ES/2013) Uma autarquia federal pode ser criada mediante
decreto especfico do presidente da Repblica.
39. (Cespe TJ/TRT-10/2013) Consoante a doutrina, as entidades autrquicas so
pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza administrativa, criadas por lei, para
realizar, de forma descentralizada, atividades, obras ou servios.
40. (Cespe SERPRO/2013) As autarquias so pessoas jurdicas de direito privado,
criadas por lei especfica e destinadas a realizar atividades, obras e servios
descentralizados da entidade estatal que as criou.
42. (Cespe Auditor/FUB/2015) As autarquias territoriais no detm autonomia
poltica.
43. (Cespe ATA/MI/2013) Toda pessoa jurdica da administrao pblica indireta,
embora no se subordine, vincula-se a determinado rgo da estrutura da
administrao direta, estando, assim, sujeita chamada superviso ministerial.
44. (Cespe AJ/TRT-10/2013) As autarquias federais detm autonomia
administrativa relativa, estando subordinadas aos respectivos ministrios de sua rea
de atuao.
45. (Cespe - Analista em Geocincias/CPRM/2013) Embora seja dotada de
personalidade jurdica prpria e de capacidade de autoadministrao, a autarquia
sujeita-se ao controle ou tutela do ente poltico que a tenha criado.
46. (Cespe SERPRO/2013) Os servidores das autarquias sujeitam-se ao regime
jurdico nico da entidade-matriz.
47. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Considere que Emanuel,
servidor da SUFRAMA, tenha sido aprovado em concurso pblico para analista
administrativo em outra autarquia federal e passe a acumular os dois cargos, ambos
com jornada semanal de 40 horas. Nessa situao, uma vez que as duas autarquias
compem a administrao indireta, no h violao do dispositivo constitucional que
veda a acumulao de cargos no servio pblico.
48. (Cespe AJ/TJDFT/2013) Nos litgios comuns, as causas que digam respeito s
autarquias federais, sejam estas autoras, rs, assistentes ou oponentes, so
processadas e julgadas na justia federal.
49. (Cespe Procurador Geral/AGU/2013) As autarquias, que adquirem
personalidade jurdica com a publicao da lei que as institui, so dispensadas do
registro de seus atos constitutivos em cartrio e possuem as prerrogativas especiais
da fazenda pblica, como os prazos em dobro para recorrer e a desnecessidade de
anexar, nas aes judiciais, procurao do seu representante legal.

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50. (Cespe Tcnico Administrativo/ANCINE/2013) Os bens das autarquias no
so passveis de penhora.
51. (Cespe - AA/PRF/2012) So exemplos de prerrogativas estatais estendidas s
autarquias a imunidade tributria recproca e os privilgios processuais da Fazenda
Pblica.
52. (FCC - Proc Jud/Pref Recife/2014 - adaptada) caracterstica recorrente nas
agncias reguladoras estabelecidas no Brasil a partir da dcada de 90 a definio de
mandato aos seus dirigentes, com durao fixada em suas respectivas leis
instituidoras.
53. (FCC AJ/TST/2012) Uma pessoa jurdica que se enquadre no conceito de
autarquia
a) essencialmente considerada um servio autnomo.
b) deve necessariamente possuir um regime jurdico especial.
c) ter garantia de estabilidade de seus dirigentes.
d) subordina-se hierarquicamente a algum Ministrio, ou rgo equivalente no plano
dos demais entes federativos.
e) no integra a Administrao Indireta.
54. (Cespe Tcnico Judicirio/TRT 8 Regio/2016) Com base nas disposies
constitucionais e no regime jurdico referentes administrao indireta, assinale a
opo correta.
a) Os conselhos profissionais so considerados autarquias profissionais ou
corporativas.
b) Conforme a Constituio Federal de 1988 (CF), a nomeao dos presidentes das
entidades da administrao pblica indireta independe de aprovao prvia do
Senado Federal.
c) As sociedades de economia mista que exploram atividade econmica no esto
sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio.
d) O consrcio pblico integra a administrao direta de todos os entes da Federao
consorciados, ainda que detenha personalidade jurdica de direito pblico.
e) Existe relao de hierarquia entre a autarquia e o ministrio que a supervisiona.
55. (Cespe Tcnico Judicirio/TRT 8 Regio/2016) A autarquia
a) pessoa jurdica de direito pblico.
b) inicia-se com a inscrio de seu ato constitutivo em registro pblico.
c) subordina-se ao ente estatal que a instituir.
d) uma entidade de competncia poltica, desprovida de carter administrativo.
e) integra a administrao pblica direta.

102
56. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-PI/2016) Entidade administrativa, com
personalidade jurdica de direito pblico, destinada a supervisionar e fiscalizar o
ensino superior, criada mediante lei especfica,
a) regida, predominantemente, pelo regime jurdico de direito privado.
b) integra a administrao direta.
c) possui autonomia e titular de direitos e obrigaes prprios.
d) tem natureza de empresa pblica.
e) exemplo de entidade resultante da desconcentrao administrativa.
57. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-PI/2016) O Tribunal Regional Eleitoral do Piau
(TRE/PI), cuja sede se encontra na capital do estado, integra a administrao.
a) direta federal.
b) direta fundacional federal.
c) indireta estadual.
d) autrquica indireta federal.
e) indireta autrquica estadual.
58. (Cespe Analista do Seguro Social INSS/2016) Os institutos da
desconcentrao e da descentralizao, essenciais organizao e repartio de
competncias da administrao pblica, podem ser exemplificados, respectivamente,
pela relao entre o MPS e a Unio e pela vinculao entre o INSS e o MPS.
59. (Cespe Analista do Seguro Social INSS/2016) O INSS integra a
administrao direta do governo federal, uma vez que esse instituto uma autarquia
federal vinculada ao MPS.
Uma autarquia federal, desejando comprar um bem imvel no enquadrado nas
hipteses em que a licitao dispensada, dispensvel ou inexigvel com valor de
contratao estimado em R$ 50.000,00, efetuou licitao na modalidade concorrncia.
60. (Cespe ATA/DPU/2016) prerrogativa da referida autarquia, que certamente
foi criada por meio de lei especfica, a impenhorabilidade dos seus bens.
61. (Cespe Tcnico em Assuntos Educacionais/DPU/2016) A criao de
autarquia federal depende de edio de lei complementar.
62. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) rgos e entidades pblicos, tanto
da administrao direta quanto da indireta, podem aumentar a sua autonomia
gerencial, oramentria e financeira mediante contratos firmados, conforme previso
legal.
63. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) Faculta-se ao poder pblico, nos
contratos de gesto, o estabelecimento de metas de desempenho para o aumento da
eficincia do ente contratante.

102
64. (Cespe Auditor/TCE-PR/2016) Na organizao administrativa do poder pblico,
as autarquias pblicas so
a) entidades da administrao indireta com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios.
b) sociedades de economia mista criadas por lei para a explorao de atividade
econmica.
c) organizaes da sociedade civil constitudas com fins filantrpicos e sociais.
d) rgos da administrao direta e esto vinculadas a algum ministrio.
e) organizaes sociais sem fins lucrativos com atividades dirigidas ao ensino e
pesquisa cientfica.
65. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) A desconcentrao de servios
caracterizada pelas situaes em que o poder pblico cria, por meio de lei, uma
pessoa jurdica e a ela atribui a execuo de determinado servio.
66. (Cespe Agente Administrativo/DPU/2016) Se determinada atribuio
administrativa for outorgada a rgo pblico por meio de uma composio hierrquica
da mesma pessoa jurdica, em uma relao de coordenao e subordinao entre os
entes, esse fato corresponder a uma centralizao.
67. (Cespe Juiz de Direito/TJDFT/2015) Assinale a opo correta acerca da
administrao pblica direta e indireta.
a) As autarquias so servios autnomos, criados por lei, com natureza jurdica de
direito privado e personalidade jurdica prpria.
b) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades com
natureza jurdica de direito privado e capital exclusivo do ente estatal que as instituir.
c) A administrao direta compreende os entes federativos e as fundaes institudas
com personalidade jurdica de direito pblico.
d) Os consrcios pblicos integram a administrao indireta e, se constitudos como
associao, tero personalidade jurdica de direito privado.
e) As fundaes pblicas e as empresas pblicas so entidades da administrao
indireta.
68. (Cespe Analista Judicirio/TRE MT/2015) luz das normas que tratam da
organizao da administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os rgos e entidades da administrao pblica, direta ou indireta, esto sujeitos
superviso do ministro de Estado competente, salvo as agncias reguladoras, que
dispem de disciplina especial.
b) A administrao pblica indireta abrange as autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e organizaes sociais.
c) O capital social das sociedades de economia mista deve ser integralmente pblico,
e a participao do Estado no capital social das empresas pblicas deve ser
majoritria.

102
d) As agncias reguladoras integram a administrao direta.
e) Os ministrios, rgos integrantes da administrao direta, no possuem
69. (Cespe Tcnico Judicirio/STJ/2015) A Presidncia da Repblica integra a
administrao pblica federal direta.
70. (Cespe Analista Judicirio/TJDFT/2015) De acordo com a teoria da
imputao, atualmente adotada no ordenamento jurdico brasileiro, a manifestao de
vontade de pessoa jurdica d-se por meio dos rgos pblicos, ou seja, conforme
essa teoria, quando o agente do rgo manifesta sua vontade, a atuao atribuda
ao Estado.
71. (Cespe Especialista em Gesto de Telecomunicaes/Telebras/2015) A
teoria do rgo, segundo a qual os atos e provimentos administrativos praticados por
determinado agente so imputados ao rgo por ele integrado, reflexo importante
do princpio da impessoalidade.
73. (Cespe Tcnico Judicirio/STJ/2015) defesa aos Poderes Judicirio e
Legislativo a criao de entidades da administrao indireta, como autarquias e
fundaes pblicas.
74. (Cespe Analista Judicirio/STJ/2015) A relao entre a administrao direta e
as entidades que integram a administrao indireta pressupe a existncia do poder
hierrquico entre ambas.
Em ao direta de inconstitucionalidade, a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR)
provocou o Supremo Tribunal Federal a declarar a inconstitucionalidade de artigo da
Lei n.o 8.906/1994 que dispunha sobre a possibilidade de os servidores da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB) at aquele momento considerados servidores
pblicos , optarem pelo regime celetista, assegurando-lhes uma compensao de
cinco vezes o valor da ltima remunerao quando da sua aposentadoria. A alegao
da PGR foi de que o artigo feriria o princpio da moralidade administrativa, no se
justificando o pagamento de indenizao, e de que a OAB, por ser autarquia, s
poderia contratar mediante concurso pblico, sendo-lhe vedada, como ente da
administrao pblica indireta, a contratao via CLT.
Acerca da informao acima, julgue os itens seguintes.
75. (Cespe Auditor/TCE-RN/2015) Os conselhos profissionais, com exceo da
OAB, tm personalidade jurdica de direito privado, detm poder de polcia e gozam
de imunidade tributria.
76. (Cespe Auditor/TCE-RN/2015) Por ter sido criada mediante lei especfica, a
OAB possui natureza de autarquia.

102
77. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Quando determinada pessoa
jurdica de direito pblico distribui competncias internamente, tem-se um exemplo de
processo de descentralizao.
78. (Cespe TJ/TJ-RR/2012) Quando o Estado cria entidades dotadas de patrimnio
e personalidade jurdica para propiciar melhorias em sua organizao, ocorre o que
se denomina desconcentrao.
79. (Cespe Administrador/FUB/2009) Mesmo compondo a administrao indireta,
a autarquia est subordinada hierarquicamente entidade estatal qual pertence.
80. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Os rgos da administrao pblica
classificam-se, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos
e rgos de controle.
81. (Cespe TJ/TJ-RR/2012) Tanto a criao quanto a extino de rgos pblicos
depende da edio de lei especfica; contudo, a estruturao e o estabelecimento das
atribuies desses rgos, desde que no impliquem aumento de despesa, podem
ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo.
82. (Cespe - Mdico/PC-ES/2010) Em relao posio estatal, as casas legislativas
e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais classificam-se como rgos superiores.
83. (Cespe - Mdico/PC-ES/2010) Consideram-se, em relao estrutura, os
ministrios e as secretarias de estado como rgos compostos.
84. (Cespe AJ/TRT-RN/2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e
as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos.
85. (Cespe Administrador/FUB/2009) Um rgo que integra pessoas polticas do
Estado, que tm competncia para o exerccio de atividades administrativas um
rgo da administrao direta.
86. (Cespe Administrador/FUB/2009) A administrao indireta o conjunto de
pessoas administrativas que, desvinculadas da administrao direta, exercem
atividades administrativas.

102
GABARITO
1. C 11. C 21. E 31. E 41. E 51. C 61. E 71. C 81. C

2. E 12. C 22. C 32. E 42. C 52. C 62. C 72. E 82. E
3. C 13. E 23. C 33. E 43. C 53. A 63. E 73. E 83. C
4. E 14. E 24. C 34. X 44. E 54. A 64. A 74. E 84. E
5. E 15. E 25. E 35. C 45. C 55. A 65. E 75. E 85. C
6. C 16. E 26. E 36. E 46. C 56. C 66. E 76. E 86. E
7. E 17. C 27. E 37. C 47. E 57. A 67. E 77. E
8. C 18. E 28. E 38. E 48. C 58. C 68. E 78. E
9. C 19. C 29. E 39. C 49. C 59. E 69. C 79. E
10. A 20. E 30. C 40. E 50. C 60. C 70. C 80. C
REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de

Janeiro: Mtodo, 2011.
ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 31 Ed. So Paulo:

Malheiros, 2014.
BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo: teoria e questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 27 Edio. So Paulo: Atlas,
2014.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Personalidade judiciria de rgos pblicos. Salvador:
Revista Eletrnica de Direito do Estado, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27 Edio. So Paulo: Atlas, 2014.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2014.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7 Ed. Niteri: Impetus, 2013.
MEIRELLES, H.L.; ALEIXO, D.B.; BURLE FILHO, J.E. Direito administrativo brasileiro. 39 Ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2013.

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Aula 01

Noes de Direito Administrativo p/ ANVISA (Tcnico Administrativo) - Com videoaulas

Professores: Alfredo Alcure Neto, Herbert Almeida

AULA 1: Organizao administrativa (parte 1)

Ol pessoal, tudo bem?

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A organizao do Estado material de ordem constitucional, tratando

Entidades polticas e administrativas

A Lei 9.784/1999 define entidade como a unidade de atuao dotada

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direito pblico que recebem suas atribuies diretamente da Constituio,

So entidades polticas a Unio, os

As entidades polticas possuem capacidade de auto-organizao,

Vamos ver o que significa cada uma dessas

As entidades administrativas so pessoas jurdicas, de direito

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Enquanto as entidades polticas gozam de capacidade genrica, nos

Somente as entidades polticas possuem

Ademais, as entidades polticas recebem, diretamente da

1. (Cespe Nvel Superior/FUB/2013) As entidades polticas so aquelas que

2. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princpio federativo, a instituio

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4. (Cespe MIN/2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta

Somente os entes polticos recebem competncias diretamente da

A Secretaria da Receita Federal do Brasil um rgo

Contudo, a entidade poltica pode optar por transferir a terceiro a

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Segundo Maria Zylvia Zanella Di Pietro5, a descentralizao a

descentralizao por delegao ou colaborao;

descentralizao territorial ou geogrfica

A descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou

Na descentralizao por delegao ou colaborao, uma entidade

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permisso ou autorizao. Um exemplo de descentralizao por

fundamental distinguir essas duas formas de descentralizao. Na

a Empresa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL) uma empresa

as diversas empresas de telefonia mvel (Oi, Tim, Claro, Vivo, etc.)

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Na descentralizao por outorga, no h hierarquia ou

Assim, o controle finalstico exercido pela Administrao direta sobre

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Alm das formas apresentadas acima, podemos falar, ainda, na

Essa uma modalidade de descentralizao na qual a Unio cria uma

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Exige-se lei para criar ou autorizar a

D origem Administrao indireta

No h hierarquia Ato administrativo - autorizao de

Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentrao. Diferentemente

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pessoas polticas (Unio, DF, estados ou municpios) quanto nas entidades

A descentralizao pressupe a existncia de, no

Conforme destacado acima, a desconcentrao ocorre na mesma

por hierarquia (ou grau): ministrios, superintendncias,

territorial ou geogrfica: Superintendncia Regional do INSS do

O inverso dessa tcnica administrativa a concentrao, isto , a

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exemplo, uma situao em que uma secretaria municipal de obras resolva

importante destacar, ademais, que a concentrao/desconcentrao

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5. (Cespe Defensor Pblico Federal/DPU/2015) Considera-se

6. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) Na desconcentrao, h diviso

7. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-GO/2015) A descentralizao

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