Função Normativa Das Agências Reguladoras

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FUNO NORMATIVA DAS AGNCIAS REGULADORAS:

UMA NOVA CATEGORIA DE DIREITO ADMINISTRATIVO?
Srgio Guerra
RULEMAKING FUNCTION OF REGULATORY AGENCIES:

A NEW TYPE OF ADMINISTRATIVE LAW?
RESUMO ABSTRACT
A REALIDADE ECONMICA E TECNOLGICA NO PODE SER T he Technological and economic realiTy can noT
EXPLICITADA COMPLETAMENTE EM NORMAS ; ELAS DEPENDEM , be explained enTirely in sTandards ; are basically
BASICAMENTE , DA REALIDADE SOCIAL E ECONMICA DO dependenT on The social and economic realiTy of The
MOMENTO . D EVEM SER LEVADAS EM CONSIDERAO TANTO AS momenT . s hould be Taken inTo accounT boTh The pasT
RAZES PASSADAS QUANTO OS EFEITOS PROSPECTIVOS . A LM and The reasons prospecTive effecT . b eyond These
DESSAS CONSIDERAES , H INMEROS TERMOS TCNICOS consideraTions , There are many Technical Terms used
EMPREGADOS NAS NORMAS DE CUNHO ECONMICO , MUITOS in The sTandards of economic naTure , many wiTh greaT
DELES COM GRANDE INDETERMINAO , E , POR ISSO , NECESSITAM vagueness , and ThaT , Therefore , require some
DE CERTA MARGEM DE APRECIAO DIANTE DO CASO CONCRETO . discreTion on The case . J oin The need for periodic
R EGISTRE - SE AINDA A NECESSIDADE DE PERIDICAS REFORMAS regulaTory reforms , noTably in economic acTiviTies
REGULATRIAS , NOTADAMENTE EM ATIVIDADES ECONMICAS QUE which include markeT flucTuaTions and many
ABRANGEM OSCILAES DE MERCADO E MUITOS COMPONENTES Technological componenTs T his arTicle examines
TECNOLGICOS E STE ARTIGO EXAMINA ESSAS QUESTES SOB O These issues from The dogmaTic poinT of view of
PONTO DE VISTA DOGMTICO DA COMPETNCIA DAS AGNCIAS The compeTence of regulaTory agencies To issue
R EGULADORAS PARA A EDIO DE NORMAS QUE CONTEMPLEM regulaTions rules ThaT address new phase of
NOVA FASE DO DIREITO ADMINISTRATIVO . adminisTraTive law .
PALAVRAS-CHAVE KEYWORDS
D IREITO PBLICO , D IREITO ADMINISTRATIVO , O RGANIZAO p ublic law , a dminisTraTive law , b razilian
ADMINISTRATIVA BRASILEIRA , A GNCIAS REGULADORAS , adminisTraTive organizaTion , r egulaTory commissions ,
F UNES NORMATIVAS r ulemaking funcTion
INTRODUO
O legislador, ao atribuir ao Poder Executivo tarefas pblicas, est legitimado para
conferir a esse poder e, de fato, o confere com toda normalidade um mbito de
responsabilidade prpria, sobretudo na avaliao de questes tcnicas, na pondera-
o de interesses contraditrios e na apreciao das evolues futuras.* As
modificaes na prestao dos servios pblicos se realizam em conformidade com a
REVISTA DIREITO GV, SO PAULO
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dinmica da competncia mercadolgica. O Estado, dessa forma, tem de ponderar

sua capacidade de resposta com o objetivo de alcanar os fins impostos pelo interes-
se pblico. 1
Assim, plausvel sustentar que a evoluo das escolhas administrativas cami-
nha para uma nova fase nos tempos atuais, que no nega a necessidade de se ampliar
a atuao estatal executiva. Se, de um lado, o poder de deciso das questes de
natureza poltica primria compete ao Poder Legislativo na edio de normas jur-
dicas, por outro indisputvel que a lei no consegue disciplinar o direito nos
detalhes que a soluo dos problemas cotidianos exige.2 Por isso, h necessidade
de que o Poder Executivo tenha, em muitas situaes, de atuar sem uma conduta
totalmente predeterminada por uma regra legal, sempre, porm, balizado por cer-
tos limites jurdicos.
Nesse contexto, a doutrina publicista, desde remota data, trilha o caminho do
poder regulamentar para a consecuo de tal desiderato, fundamentando, nessa linha de
pensamento, a impossibilidade da simples aplicao mecnica da lei pelo administra-
dor pblico, sem qualquer inovao.
Um dos debates travados no campo doutrinrio e pretoriano refere-se funo
normativa exercida pelas entidades reguladoras independentes, notadamente, as
Agncias reguladoras de servios pblicos e atividades econmicas. Parece no haver
dvidas quanto juridicidade de entidades reguladoras exercerem uma funo nor-
mativa secundria, desde que observadas as normas hierarquicamente superiores, a
exemplo de diversas outras autarquias, especiais ou no.
Compreende-se essa funo normativa como no sendo primria, e sim secund-
ria, haja vista que, entre ns, a funo normativa primria precpua do Poder
Legislativo, sendo exercida de forma extravagante pelo Poder Executivo, seja por
meio de medidas provisrias ou delegao legislativa3 casos em que no se enqua-
dra a funo normativa ora em comento.
A questo, em si, saber em qual categoria de direito administrativo
essas normas regulatrias se enquadram.
Objetivamente, em nossa doutrina administrativista, tanto os que defendem a
funo normativa de entidades independentes do Poder Executivo Central, como,
por exemplo, as agncias reguladoras,4 quanto os que so contrrios,5 conduzem o
tema para esse campo de questes.
So vrias as denominaes utilizadas para categorizar a funo normativa do
Poder Executivo. Eis algumas delas: (1) regulamento decorrente de delegao ino-
minada; (2) regulamento autnomo; (3) deslegalizao; (4) regulamento delegado
ou autorizado;6 (5) capacidade normativa de conjuntura;7 (6) remisses normati-
vas;8 e at mesmo (7) discricionariedade tcnica.
Seja qual for a nomenclatura adotada, alm da modalidade tradicional da regula-
mentao secundria, existem aquelas tipicamente regulatrias. De fato, as entidades
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reguladoras editam normas que, indiscutivelmente, afetam direitos e obrigaes dos

cidados. Exemplo dessas normas a Resoluo n. 460, de 19 de maro de 2007, da
Anatel, que criou o instituto da portabilidade de nmeros de celulares. No est
expressamente em lei; contudo, foi editada e est sendo cumprida por todos. rele-
vante para a competio entre as operadoras e que beneficia o cidado: o chamado
equilbrio sistmico.
Como se v, extremamente difcil submeter uma norma dessa categoria a uma
ordem hierrquica definida no modelo tradicional.
H noes prprias do direito econmico (que afetam a sociedade e, por isso,
despontam o direito administrativo econmico) que o Direito no conhecia at
ento. Por exemplo de actos que, para satisfazer necessidade de maior maleabili-
dade da matria econmica, so, ao mesmo tempo, menos imperativos, menos
estveis e menos precisos que os actos administrativos habituais.9
Nesse contexto, destaca-se a importncia de compreender a escolha regulatria
como sendo uma nova categoria das escolhas administrativas. Na regulao de ativi-
dades econmicas pelo Estado, a estrutura estatal necessria para equilibrar os
subsistemas regulados, ajustando as falhas do mercado, ponderando-se diversos inte-
resses ambivalentes, no se enquadra no modelo positivista clssico e moderno,10
haja vista sua patente singularidade.11
Ademais, a regulao setorial descentralizada tem mais condies de enfrentar os
desafios da reflexividade da vida social que consiste no fato de que as prticas sociais
so constantemente examinadas e reformadas luz de informao renovada sobre
essas prprias prticas, alterando, dessa forma, seu carter constitutivamente.12
Nesse contexto, Floriano Azevedo Marques Neto anota que a atividade regula-
tria espcie do gnero atividade administrativa; contudo, trata-se de uma espcie
bastante peculiar. na moderna atividade regulatria estatal que melhor se mani-
festa o novo paradigma de direito administrativo, de carter menos autoritrio e
mais consensual, aberto interlocuo com a sociedade e permeado pela participa-
o do administrado.13
Ainda que se cogite a existncia de diversos graus de vinculao do regulador
pblico s regras legais, parece ser indisputvel que, dada a tecnicidade encontrada
em ambientes sistmicos (aviao civil, telecomunicaes, sistema financeiro, etc.),
passa a ser misso do ente regulador encontrar, na autorreferncia do sistema, uma
soluo de concordncia prtica entre as normas legais, em tese aplicveis, e os efei-
tos prospectivos visando o equilbrio e a sobrevivncia do sistema.
Sabe-se que no Brasil ainda temos dificuldade em fugir dos reducionismos
do pensamento catalogador, baseado na hierarquia normativa e simplificado sob a
forma piramidal.
A Constituio Federal est no grau mais elevado da hierarquia, qual todas as de-
mais normas devem-se adaptar. Em ordem decrescente, tm-se as leis complementares,
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as leis ordinrias, os decretos e os demais regulamentos e atos normativos inferiores.

Nestes incluem-se as instrues, portarias e resolues.
Na estrutura do princpio tripartite da separao de poderes, se trs so, concei-
tualmente, as funes de Estado, uno e indivisvel,14 na prtica, o Poder que deve
ser exercido no apenas para aplicar a lei como tambm para concretizar, de um modo
geral, os valores e princpios polticos compartilhados na sociedade.
Ento, aplica-se e realiza-se o Direito mais que a lei propriamente dita. Nesse sen-
tido, caberia lei, como diretriz geral que contempla e procura acolher essa ordem
de valores e princpios polticos, definir os parmetros normativos e as estradas jur-
dicas a serem perfilhadas, e no detalhar e tecer mincias quanto ao modo de trilhar
tais caminhos e, ao administrador pblico, a instrumentalizao da lei.
So esses aspectos que sero tratados no presente artigo, examinando-se as trs
categorias mais adotadas pela doutrina e pela jurisprudncia para justificar ou contes-
tar as normas editadas pelo Poder Executivo. A partir dessas reflexes, concluir-se-
pela ampliao da atual ordem hierrquica da clssica pirmide normativa.
1 A TESE DA DELEGAO NORMATIVA

Diante da complexidade e a tecnicidade que notabilizam as sociedades contempo-
rneas, foi sendo reconhecida com o tempo, ou ao menos consentida tacitamente
de um modo ou de outro, ainda que contrariamente ao previsto na letra da
Constituio Federal alguma forma de delegao normativa do Legislativo a
rgos do Poder Executivo.
A crescente complexificao das matrias e a impossibilidade de o parlamento
dar resposta pronta e conveniente a todas as exigncias de um modelo de Estado de
bem-estar conduziram a uma progressiva assuno de poderes normativos por parte
do executivo, incluindo a permanente feitura de atos, com fora de lei, cuja prtica
pelo executivo a Constituio configurava como tendo uma natureza excepcio-
nal, podendo falar-se, num primeiro momento, em tentativa de fraude
Constituio e hoje, atendendo reiterada prtica e ausncia de qualquer sanciona-
mento judicial, ser possvel defender-se a formao de um costume constitucional
contra constitutionem.15
Esse movimento parte da ideia de que devem existir normas expedidas pelo
Poder Executivo para fazer face necessidade de suprir, de modo clere e adequa-
do, as lacunas que frustram, por ausncia normativa, a consecuo de interesses
dos cidados.
Veja-se o pensamento de Diogo de Figueiredo Moreira Neto16 sobre a transio
daquela fase racionalista que propugnava uma legalidade ortodoxa e totalmente aves-
sa a qualquer tipo de delegao normativa para inaugurar, nas sociedades pluralistas
e de massa, a fase de uma legalidade temperada, em que se admitia o instituto da
delegao normativa, nos seguintes termos:
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Este princpio de reserva legal, que se constitui numa garantia individual

fundamental, tem sido, por longa tradio, adotado nos ordenamentos
constitucionais, ditando uma interpretao restritiva do princpio da
separao de poderes, que assim prevaleceu durante um longo perodo de
amadurecimento do Direito Pblico, passando por duas fases: a primeira,
de absoluta inaceitao e, depois, da aceitao limitada da delegabilidade
da funo normativa [...] A lei, como conceito iluminista-racionalista,
como produto do Estado formalmente manifestado pelos rgos
legislativos constitucionais, parece ter atingido seu znite como
instrumento regrador de condutas sociais. Com efeito, o pluralismo,
ao multiplicar os centros de poder na sociedade, tornando-a policrtica,
fez despontar novas fontes normativas autnomas e semiautnomas que
atuam com vantagem como sucednea da norma legal. Por outro lado,
a omnmoda submisso da sociedade a uma excessiva padronizao e
detalhamento de comportamentos por via legislativa, a pretexto de
racionaliz-los e de impor critrios tidos como superiores, acaba
paradoxalmente desservindo ordem jurdica, no s por banaliz-la,
como pelo desgaste que causa a babel provocada pelo incontrolvel
chorrilho legiferante a que se dedicam legisladores federais, estaduais
e municipais de milhares de casas legislativas.
Nessa linha de consideraes, surgiu em alguns pases17 a teoria da delegao

legislativa para a edio de normas pelo Poder Executivo.
O argumento utilizado o de que o instituto revelava-se uma necessidade do Estado
Moderno, um expediente atenuador e de cooperao entre os Poderes Legislativo e
Executivo, sempre reservada a via do Judicirio para discutir a juridicidade de todo e
qualquer ato normativo.
Delegao legislativa, no sentido ora focalizado,18 a transferncia da funo
normativa atribuda originria e constitucionalmente ao Poder Legislativo a rgos
ou agentes especializados do prprio Legislativo ou integrantes dos demais Poderes
do Estado. Seria assim o repasse da competncia constitucional para a edio de
normas jurdicas por meio da desconcentrao de competncia institucional do
Estado (a competncia legiferante), isso em virtude da pletora de atribuies assu-
midas pelo Poder Executivo que reduziu por toda parte a suficincia do Poder
Legislativo para regrar juridicamente a mirade de aspectos e complexidades das
dinmicas relaes sociais.
De fato, para que a delegao normativa possa coadunar-se com os parmetros
da juridicidade, imperioso que estejam presentes os seguintes requisitos: (1) pre-
viso na Constituio ou na lei formal; (2) ato expresso de delegao da competncia
normativa; (3) transferncia da funo legiferante ordinria ou a rgo, ou a agente
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de outro Poder do Estado; (4) limitaes fixadas pelo Poder delegante; (5) possibili-
dade de revogao e indelegabilidade da delegao; (6) preservao da idntica
competncia delegada pelo Poder delegante; (7) controle poltico do rgo delegan-
te sobre a legislao delegada; (8) controle jurisdicional sobre a observncia pela
autoridade delegada das condies e limites estabelecidos pelo Poder Legislativo no
ato da delegao.19
Duas so as espcies de delegao: a nominada, que decorre do texto constitucio-
nal de 1988 (art. 68), e a inominada, que advm de norma abertura ou interpretao
sistemtica de dispositivos da Constituio Federal ou do ordenamento infraconsti-
tucional. A polmica que envolve o tema se limita segunda espcie a delegao
inominada pois a primeira, como dito, tem tratamento constitucional expresso. A
delegao inominada compreende as variadas experincias de atribuio de funo
normativa sem a previso constitucional expressa, e que, costumeiramente, se per-
fazem no curso da estruturao de determinado rgo ou entidade da administrao
direta ou indireta. Esses entes recebem, para alm de suas funes tipicamente exe-
cutivas, competncia materialmente normativa para disciplinar, na mais das vezes,
por via de resoluo ou instruo normativa, o setor ou a atividade abrangida pelo
servio pblico assim descentralizado. Tais delegaes decorrem ou devem decorrer
de uma outorga legal, e desde que se atenham e sejam exercidas nos limites dos
poderes que foram transferidos (intra legem), so compatveis com a ordem jurdica,
isto , no so atentatrias do Direito, antes, como j mencionado, decorrem at de
uma exigncia das necessidades cotidianas.20
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 no foi positivada, expres-
samente, a indelegabilidade normativa. A matria constou do art. 25 dos Atos das
Disposies Constitucionais Transitrias21 para revogar as delegaes anteriormente
outorgadas no prazo de 180 dias, renovveis.
Com esse artigo, teriam sido revogados todos os dispositivos legais que atribussem
ou delegassem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao
Congresso Nacional, especialmente no que tange ao normativa? Alm disso, a ques-
to, a saber, envolve uma segunda indagao: com a nova Carta Poltica, estaria
definitivamente sepultada qualquer possibilidade de delegao legislativa inominada (a
que no se d por meio de lei delegada constante do art. 68 da CF)?
Na prtica, nem a primeira, nem a segunda pergunta podem ser respondidas
afirmativamente.
Esto a, para comprovar essa assertiva, as inmeras normas (Resolues, Portarias,
etc.) expedidas por Conselhos, Institutos, Fundaes, a exemplo do Conselho Nacional
de Meio Ambiente (Conama), Conselho Nacional de Trnsito (Contran), Receita
Federal do Brasil, Conselho Monetrio Nacional (CMN), dentre outros.
Ademais disso, vale conferir o debate ocorrido no julgamento do Recurso
Extraordinrio n. 286.963-5, Minas Gerais, em que foi relator o ministro Seplveda
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Pertence. Nesse aresto, houve um prolongado debate sobre a validade da Lei n.

4595/64 na parte em que outorga poderes ao Conselho Monetrio Nacional para
dispor sobre as taxas de juros bancrios por meio de normas editadas aps o pero-
do de 180 (cento e oitenta) dias assinalado naquele artigo (art. 25 da ADCT).
Se com relao aos entes integrantes da linha hierrquica do chefe do Poder
Executivo a questo no foi resolvida, qui no que se refere s entidades regula-
doras independentes (isto , no integrantes da linha de subordinao chefia do
Poder Executivo).
2 A TESE DO REGULAMENTO AUTNOMO

Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, regulamentar desenvolver os preceitos
constantes da lei, expressos ou implcitos, dentro da rbita por ela circunscrita, isto ,
as diretrizes, em pormenor, por ela determinadas.22 Nas palavras de Bonifcio Fortes,
... visa o regulamento desdobrar, ampliar, detalhadamente, o contedo da Lei.

Com este propsito pode o regulamento dispor sobre o que a lei no cogitou,
sem, no entanto, contrariar o seu esprito, pois a lei no pode prever todas as
situaes e mincias. A lei dispe apenas sobre a substncia e os princpios,
cabendo ao Executivo criar condies propcias sua execuo de tal forma
que a sua efetivao se realize.23
O debate acerca das funes normativas detidas pelas entidades reguladoras inde-
pendentes volta-se, ainda, competncia privativa do chefe do Poder Executivo para
expedir regulamentos.
Sobre essa questo, Lcia Valle Figueiredo,24 ao afirmar que as determinaes
normativas oriundas das entidades reguladoras devem-se limitar a aspectos tcnicos
estritamente pertinentes a usurios, sugere que a grande dvida e celeuma que o tema
traz envolve o conceito de regulao.
Desse modo, a autora indaga se diferem regulao de regulamentao para, a
seguir, concluir: Se regulao for diferente de regulamentao, no haveria qualquer
impedimento constitucional, porque s agncias reguladoras estaria reservada, den-
tro daquela margem de liberdade tcnica da interpretao, a fixao das condies
de atuao dos setores por ela fiscalizados.25
Gomes Canotilho tambm identifica essa polmica:
A funo de regulao (e de controle) de um determinado sector (mercado

de valores mobilirios, comunicao social, energia, gua e resduos)
atribudas por lei a certas entidades independentes far delas essencialmente
autoridades reguladoras que estabelecem as regras e controlam a aplicao
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das normas. Fixar regras reguladoras corresponde, tendencialmente, a

regulamentar matrias no figurino clssico da administrao pblica.26
Como dito, h necessidade de que o Poder Executivo tenha, em muitas situa-

es, de atuar sem uma conduta totalmente predeterminada por uma regra,
sempre, porm, balizado por certos limites jurdicos. Nesse contexto, a doutrina
publicista, desde remota data, trilha o caminho do poder regulamentar para a con-
secuo de tal desiderato, fundamentando, nessa linha de pensamento, a
impossibilidade da simples aplicao mecnica da lei27 pelo administrador pbli-
co sem qualquer inovao.
Por sua vez, alm dos regulamentos destinarem-se a dar fiel execuo lei,28 e,
nesse caso, estarem a ela vinculados, sustenta-se, doutrinariamente, a existncia de
regulamentos autnomos29 na materializao da funo normativa.30
Eros Grau afirma que regulamentos autnomos so os que, decorrendo de atri-
buio do exerccio de funo normativa implcita no texto constitucional,
importam o exerccio daquela funo pelo Executivo para o fim de viabilizar a atua-
o, dele, no desenvolvimento de funo administrativa de sua competncia;
envolvem, quando necessrio, inclusive a criao de obrigao de fazer ou deixar de
fazer alguma coisa.31
Castro32 sustenta que o regulamento autnomo ainda que no tenha poderes
derrogatrios de normas legais, em sentido formal, isto , no prospere contra legem
, cria direito novo, sem que se fundamente em lei que esteja regulando ou que lhe
delegue competncia para outras disciplinas intra legem, porque se alicera na compe-
tncia discricionria da administrao, criando direito novo praeter legem. Tratam-se de
atos administrativos normativos, no condicionados lei ordinria, pelo qual rgos
e entidades do Poder Executivo editam normas com arrimo em suposta reserva regu-
lamentar autnoma, que expressam genuno poder legislativo governamental. Cuida-se,
enfim, de normas editadas com base na competncia discricionria do Executivo e des-
tinadas a disciplinar setores no ocupados pela legislao, mas para os quais no subsiste
reserva legal por imperativo da Constituio.
Segundo Castro, a jurisprudncia liberal e tradicionalista, mormente aquela que
floresceu sombra da Constituio de 1946, tambm repudia a utilizao do regula-
mento para a criao de direitos e obrigaes independentes da lei formal. Contudo,
essa orientao tem sido minimizada atravs dos tempos, conforme deixa entrever o
enunciado da Smula 186 do Supremo Tribunal Federal. A tendncia hoje, portanto,
em sintonia com os reclamos da moderna administrao pblica, de se permitir o
exerccio do poder regulamentar autnomo, desde que, segundo esclarece com pro-
priedade Diogenes Gasparini, calcado numa expressa disposio da Lei Maior ou no
costume constitucional, ou, ainda, na construo do prprio texto.33 Isto , deve
traduzir-se no fiel detalhamento das condies de realizao de direitos, deveres e
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demais disposies normativas previstas, explcita ou implicitamente, na lei que lhe

confere fundamento de validade. O argumento presente de que h certas hipte-
ses em que no possvel conferir fiel regulamentao lei sem dispor sobre certos
aspectos que esto implcitos na ratio essendi daquela, e sem cuja normatizao, por
inteiro, e em todos seus aspectos, sobretudo os de ordem tcnica, no possvel con-
ferir-lhe fiel executoriedade.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal vem admitindo a teoria do regulamento
autnomo. Confira-se no acrdo proferido nos autos da Ao Direta de
Inconstitucionalidade 2950-9, em que foi relator o ministro Eros Grau. No caso, foi
apreciada a constitucionalidade de Decreto da governadora do Estado do Rio de Janeiro,
que autorizou a Loteria do Estado do Rio de Janeiro (Loterj) a explorar bingos.
Por outro lado, colhem-se arestos do Superior Tribunal de Justia, contrariamen-
te tese do Regulamento Autnomo. Vale trazer dois acrdos, em que foi relator o
ministro Luiz Fux, nessa ordem de convico.
No primeiro (REsp 778338/DF), o aresto foi assim ementado: ADMINISTRA-
TIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAO A DECRETO
NO CONFIGURADA. CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA VETERINRIA.
EXAME NACIONAL DE CERTIFICAO PROFISSIONAL. DESCABIMENTO.
ACRDO CALCADO NO PRINCPIO DA LEGALIDADE. 1. [...] 3. A imposi-
o do registro no pode ser inaugurada por Resoluo, haja vista que o ato
administrativo de carter normativo subordina-se ao ordenamento jurdico hierar-
quicamente superior, in casu, lei e Constituio Federal, no sendo admissvel que
o poder regulamentar extrapole seus limites, ensejando a edio dos chamados
regulamentos autnomos, vedados em nosso ordenamento jurdico.
O segundo (RMS 16585/RJ), seguiu com a seguinte ementa: ADMINISTRATI-
VO. INSTALAO DE LACRES ELETRNICOS NOS TANQUES DOS POSTOS
REVENDEDORES DE COMBUSTVEIS. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI
3438/2000. ADIN 2334-9/2003. RESPONSABILIDADE EXCLUSIVA DAS DIS-
TRIBUIDORAS. INEXISTNCIA DE SOLIDARIEDADE PASSIVA DOS POSTOS
FORNECEDORES. ILEGALIDADE DA MULTA. RECURSO PROVIDO. 4. O
Decreto 29.043/01, que acrescentou o art. 10A ao anterior diploma supratranscri-
to [que] no previu a referida responsabilizao solidria no poderia prevalecer. Isto
porque, se assim o fizesse, extrapolaria os limites traados pela Lei regulamentada,
alterando seu contedo e alcance, alm de contrariar o sistema que repudia os regu-
lamentos autnomos.
3 A TESE DA DESLEGALIZAO
Outra teoria sustentada para conformao da atuao do Poder Executivo a da des-
legalizao de matrias do Legislativo para entidades do Executivo. O tema j foi
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agitado em sede doutrinria e pretoriana notadamente em temas cuja positivao

pelas casas legislativas apresenta-se invivel.
Por exemplo, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso
Extraordinrio n. 140.669-1/PE, relator o eminente ministro Ilmar Galvo, apre-
ciando a constitucionalidade de leis ainda editadas sob a gide da Constituio
anterior, j teve o ensejo de examinar e acolher a tese da deslegalizao, desde que a
norma observe no s os parmetros de legalidade que lhe foram traados, mas, tam-
bm, em um sentido mais lato, os padres de juridicidade delineados em determinado
sistema jurdico, e desde que no se trate de matria sujeita reserva de lei.
Note-se que ali se estava diante, inclusive, de matria tributria (embora no se
tratasse de ato normativo definidor de tributo ou de elemento essencial deste, mas
de elemento secundrio). Contudo, mesmo assim foi reconhecida a juridicidade de
transferncia normativa de lei para o Executivo, para que este, por meio de porta-
ria, alterasse o prazo de recolhimento do tributo ali em questo.
Entendeu-se, ento, que a fixao de prazo para o recolhimento de tributo no
matria submetida reserva legal. Logo, poderia ser objeto de deslegalizao. o
que se colhe da ementa do acrdo, in verbis:
Tributrio. IPI. Art. 66 da Lei n. 7.450/85, que autorizou o ministro da

Fazenda a fixar prazo de recolhimento do IPI, e portaria n. 266/88/MF, pela
qual dito prazo foi fixado pela mencionada autoridade. Elemento do tributo
em apreo que, conquanto no submetido pela Constituio ao princpio da
reserva legal, fora legalizado pela Lei n. 4.502/64 e assim permaneceu at
a edio da Lei n. 7.450/85, que, no art. 66, o deslegalizou, permitindo
que sua fixao ou alterao se processasse por meio da legislao tributria
(CTN, art. 160), expresso que compreende no apenas as leis, mas tambm
os decretos e as normas complementares (CTN, art. 96).
Digna de nota tambm a seguinte passagem constante do corpo do acrdo,

nos seguintes termos:
O juiz Tift emitiu um voto brilhante dizendo que a indelegabilidade

que tem origem constitucional no pode jamais ser encarada em termos
absolutos. Acrescentou que pode a lei estabelecer, inclusive em matria
tributria, atribuies ao Poder Executivo autoridade administrativa.
Para que isso acontea preciso que haja autorizao legal e que o
exerccio desse poder se faa dentro dos limites razoveis. A deslegalizao
encontra limites constitucionais nas matrias constitucionalmente
reservadas lei. Sempre que exista reserva material de lei, a lei ou a
decreto-lei (no caso de autorizao legislativa) no podero limitar-se
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a entregar aos regulamentos a disciplina jurdica da matria

constitucionalmente reservada lei.
Garca de Enterra34 comenta o instituto francs de deslegalizao de matrias

pelo Legislativo ao Executivo:
Desde la famosa Ley de 17 de agosto de 1948 se sortea de la tcnica de la

deslegalizacin o rebajamiento del rango normativo de la regulacin de
determinadas materias, que quedan as entregadas al poder reglamentario (matires
relevant de la comptence du pouvoir rglementaire, dice expresamente
esa Ley). Esta prctica, que se repetir cada vez con mayor osada, recordando
ya casi exactamente la tcnica de los anteriores Decretos-Leyes [...], va a ser
sancionada por la autoridad del Consejo de Estado, consultado especialmente por
el Gobierno sobre su compatibilidad con la Constitucin.
A ideia dessa teoria, portanto, que a normatizao executiva pode ser legitimada
e conformada ao contexto jurdico-constitucional brasileiro por meio da deslegalizao
de matrias, a conviver com as regras constitucionais e com a primeira fonte normati-
va ordinria: a lei.
Segundo Arago, a lei no precisa preestabelecer os elementos das relaes jur-
dicas a serem formadas. No necessrio que ela tenha de chegar a fixar os direitos
e as obrigaes que teriam apenas a forma de seu mero exerccio definida pelos regu-
lamentos necessrios mera execuo.35
A deslegalizao no envolve a atribuio de uma discricionariedade diferenciada
(especialmente a suposta discricionariedade tcnica)36 , pois no se trata de atuar sob
o manto intocvel da convenincia e oportunidade discricionria. Decorre de uma
ampliao (e evoluo) das fontes normativas necessrias no s ao atingimento do fim
pblico, em que necessria a preveno e mediao do caso concreto, como, notada-
mente, para considerar as consequncias especficas sobre o setor regulado.37
Quando se cogita a deslegalizao para a compatibilizao da escolha executiva
ao atual contexto jurdico-constitucional brasileiro, no se pretende sustentar a reti-
rada da base legalitria para a atuao das entidades administrativas na regulao de
atividades econmicas e setores sensveis sociedade. O que a doutrina sustenta a
manuteno do monoplio da poltica legislativa38 nas mos do Legislativo e a
autorizao deste,39 prevista na norma primria, para que entes descentralizados
do poder pblico possam estruturar a moldura normativa,40 o marco regulatrio
de determinado subsistema especializado, sem estar atrelado s situaes previstas
anteriormente pela lei.
Para Paulo Otero,41 a deslegalizao torna-se um processo de reforo da esco-
lha administrativa gerando um correlativo enfraquecimento da tradicional esfera de
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interveno vinculativa do poder legislativo. Torna a legalidade administrativa mais

dcil ou adptvel aos propsitos da administrao pblica, encurtando, assim, os
espaos de heterovinculao da legalidade.
Assim, deslegalizar significa no estarem perfeitamente indicados na lei os meios
para atuao dos agentes estatais responsveis pela regulao de subsistemas sensveis
ao equilbrio das ambivalncias sociais.
4 CONCLUSO
Aps examinarmos a teoria da delegao legislativa inominada, a teoria do regula-
mento autnomo e a teoria da deslegalizao, pode-se, ento, trazer concluses
sobre essas teorias vis--vis as normas regulatrias expedidas por autoridades regula-
doras independentes.
Se, de um lado, parte da interpretao doutrinria refere-se atuao normativa das
entidades reguladoras independentes como sendo uma forma de delegao, parece
certo afastar esse rtulo ao perfilhar o entendimento de que no se trata da transfern-
cia de funes legislativas para entidades do Poder Executivo.42 Nestes casos, h
execuo, pela administrao pblica, da Lei, que, contudo, deixou de estabelecer maio-
res detalhes sobre a matria legislada, fixando apenas standards e finalidades gerais.43
As normas reguladoras so opes administrativas, tambm abstratas, embora
formuladas com maior densidade tcnica, visando incidncia sobre especficas rela-
es interprivadas crticas que foram previamente deslegalizadas, voltadas, assim,
no mais a aplicar uma regra legislativa predefinida, mas a equilibrar interesses e
valores em concorrncia por meio de uma nova regra a ser administrativamente defi-
nida pelo mtodo da ponderao.44
Entende-se, dessa forma, que s h delegao quando se faculta ao regulamento
a inovao absoluta como se lei fosse o que, no caso, parece no ocorrer. Vale dizer,
s se delega aquilo que se tem: a nova categoria de escolha administrativa batizada de
regulao mais do que simplesmente baixar regras normativas.
Pelas normas regulatrias permite-se o exerccio da capacidade tcnica para dis-
por com maior densidade sobre as matrias necessrias para equilibrar o subsistema
regulado, diversamente das leis que, editadas pelo Poder Legislativo, assumem car-
ter genrico, distante do cidado e sem concretude; e dos regulamentos elaborados
pelo chefe do Poder Executivo em gabinetes hermticos participao e controle
da sociedade.45
Sobre o enquadramento na teoria do Regulamento Autnomo, nos parece que
conduz o tema para o stio da discricionariedade, o conhecido cheque em branco
que se sustenta em bases axiolgicas prprias do administrador pblico, impermevel
atuao dos regulados e da sociedade em geral. E a categoria de escolha administra-
tiva discricionria no o melhor caminho a ser trilhado.46
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A doutrina vem sustentando que aos poucos, o carter totalmente livre invoca-
do na ideia originria de discricionariedade vai se atenuando,47 o que requer uma
viso diversa do atual quadro que ainda se mantm48 na interpretao doutrinria e
pretoriana brasileira.
O momento por que passa a humanidade requer a atuao estatal por meio de
escolhas administrativas que, para alm de uma suposta prevalncia do interesse
pblico, efetivamente sopesem interesses, examinem custos e benefcios luz de
questes tcnicas e cientficas, atuem nos riscos49 sociedade pluriclasse e a cada
cidado, isto , de acordo com a realidade.
Segundo a nova compreenso do direito administrativo no constitucionalismo
atual, e de modo aparentemente paradoxal, se de um lado h uma tendncia a redu-
zir margem,50 um decrscimo51 e mesmo limitao52 da discricionariedade na
atuao do administrador pblico, uma verdadeira restrio dimenso constitucio-
nal e democrtica53 e mayor objetividad en la apreciacin de los elementos,54
importando redefini-la, de acordo com os postulados do constitucionalismo ps-
positivista, a partir da noo do princpio da juridicidade;55 de outro lado, a
complexidade cotidiana, que conduz ao permanente ambiente de ambivalncia,
impe uma maior maleabilidade legiferante, atuao executiva e, portanto, espaos
para a escolha administrativa.56
Esses fatores trazem mais imprevisibilidade atuao executiva reguladora, afe-
tando direitos fundamentais dos cidados.
Como se v, tanto a teoria da delegao legislativa inominada quanto a teoria dos
regulamentos autnomos no trazem respostas seguras para o enfrentamento da
regulao normativa por meio das entidades reguladoras, por no se enquadrarem na
modalidade piramidal, tradicional, de regulamentao secundria.57
Quanto teoria da deslegalizao, ela representa, a nosso sentir, um avano na
possibilidade de se acompanhar a necessria abertura e o crescimento dos espaos
para a atuao do Poder Executivo na busca de solues para o equilbrio cclico dos
subsistemas e do exerccio legtimo de polticas distributivas, com a reduo da esco-
lha discricionria, e inconclusivos debates acerca da impossibilidade ou limitao da
sindicncia dessas escolhas pelo Poder Judicirio.
Nessa senda, a deslegalizao pode ocorrer pela excluso legal de um comporta-
mento a qualquer tipo de regra ou pela substituio do referencial normativo,
indicando a nova fonte regradora; mas sempre com vistas maior efetividade (e, no,
transferncia de competncia, desprezo ou inexistncia) da norma legalitria.58
Com efeito, no que tange s entidades reguladoras estas no recebem competn-
cias do Legislativo para formular normas abertas conformadas por aspectos
polticos; por isso, e considerando ser extremamente difcil submet-las a uma
ordem hierrquica definida,59 devem merecer um novo enquadramento na clssica
pirmide normativa60 prevista no vigente texto constitucional brasileiro.
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Da que a misso das entidades reguladoras, como pr-intrpretes da

Constituio61 mediante um trabalho exegtico que procure encontrar, na autorre-
ferncia do subsistema, uma soluo de concordncia prtica entre as normas
constitucionais em tese aplicveis a um determinado caso concreto submetido
regulao fugir dos reducionismos do pensamento catalogador da hierarquia nor-
mativa e simplificado sob a forma piramidal.62
Com isso, editar atos normativos regulatrios por via da deslegalizao represen-
ta a materializao de escolhas que busquem confrontar o problema a ser solucionado
em face da Constituio e os bens e valores jurdicos que ali estariam conflitando,
estabelecendo-se qual ou quais desses valores em conflito dever prevalecer.
Desse modo, no parece haver dvidas de que as normas editadas por entidades
reguladoras devem obedecer aos preceitos legais standards63 , pois a administra-
o pblica no tem um poder normativo incondicional e geral, como ocorre com o
Poder Legislativo.64 Entretanto, no se pode enquadrar essas normas como sendo
delegao inominada ou funo regulamentar da lei, de competncia do presidente
da Repblica e de outros entes, pois, em termos de regulao de atividades econ-
micas, a lei no consegue tudo prever.
A polmica acerca da funo normativa das entidades reguladoras se insere em
uma discusso mais profunda, que envolve sua adaptao ao sistema tripartite oito-
centista, subsumido no princpio da separao e do equilbrio entre os poderes
estatais, que impe tambm uma reviso da hierarquia normativa.
Nessa ordem de convices, jurdico sustentar a constitucionalidade do exer-
ccio da funo normativa secundria pelas entidades reguladoras por no se
detectar, pela via da deslegalizao, qualquer usurpao da funo legiferante, de
competncia do Poder Legislativo, nem, tampouco, do poder regulamentar de atri-
buio precpua do chefe do Poder Executivo.65
S h delegao quando faculta-se ao regulamento a inovao da lei o que no
parece ser o caso. Tambm no regulamento autnomo, pois a escolha regulatria
no decorre de ato fora da lei. Pela escolha regulatria se permite o exerccio da
capacidade tcnica das entidades descentralizadas para dispor com maior densidade
sobre as matrias que lhe competem para equilibrar o subsistema regulado, diver-
samente das leis que, editadas pelo Poder Legislativo, assumem carter genrico e
sem concretude.66
Resta dizer, regular abrange outros institutos muito mais densos do que a
regulamentao de uma lei, seja de execuo ou autnoma.
A funo regulamentar de competncia do chefe do Poder Executivo no
somente reproduzir a lei, analiticamente, mas ampli-la e complet-la, segundo seu
esprito e seu contedo, sobretudo nos aspectos que a prpria lei, expressa ou impli-
citamente, outorga esfera regulamentar. Por outro lado, a funo regulatria (ou
reguladora) visa a realizar o gerenciamento dos mltiplos e antinmicos interesses da
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sociedade, traduzindo-se em restries autonomia privada para evitar que o exer-

ccio abusivo de certas prerrogativas ponha em risco a realizao de outros valores.67
A regulamentao cometida a chefes de Estado ou Governo, uma funo pol-
tica, que visa a impor regras de carter secundrio em complementao s normas
legais, com o objetivo de explicit-las e dar-lhes execuo. A regulao uma funo
administrativa, que no decorre da prerrogativa do poder poltico, e, sim, da abertura
da lei para que o agente regulador pondere, de forma neutra, os interesses concorren-
tes em conflitos setoriais, sejam eles potenciais ou efetivos.68
Por esses argumentos, a competncia normativa exercida pelas entidades regula-
doras, inserida no sistema de separao de poderes e considerando-se a proeminncia
da instituio legislativa para a positivao das regras jurdicas (legalidade formal axio-
lgica, legalidade material leve ou legalidade principiolgica),69 inconfundvel com
o poder regulamentar primrio, de competncia do chefe do Poder Executivo.70
Diante do exposto, e considerando que entidades reguladoras editam normas
que dificilmente podem ser submetidas a uma ordem hierrquica definida no mode-
lo tradicional, normas essas que vm sendo admitidas em quase a totalidade dos
julgamentos proferidos sobre o tema pelo Superior Tribunal de Justia,71 devem
merecer um novo enquadramento na clssica pirmide normativa, independente-
mente do nomen juris.
: ARTIGO APROVADO (30/06/2011) : RECEBIDO EM 04/04/2011
NOTAS
* Parejo Alfonso, Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, p. 31.
1 Meiln Gil, Progreso tecnolgico y servicios pblicos, p. 127.
2 Cf. Srgio Guerra, Discricionariedade e reflexividade: uma nova teoria sobre as escolhas administrativas, c. II.
3 Veja-se como devem ser os procedimentos para as delegaes legislatitvas a teor do que dispe o art. 68 da
Constituio de 1988: As leis delegadas sero elaboradas pelo presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao
ao Congresso Nacional. 1 No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os
de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei complementar, nem
a legislao sobre: I organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
II nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; III planos plurianuais, diretrizes oramentrias
e oramentos. 2 A delegao ao presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que especificar seu
contedo e os termos de seu exerccio. 3 Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a
far em votao nica, vedada qualquer emenda.

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4 Nesse sentido, Alexandre Santos de Arago e Patrcia Sampaio comentam a possibilidade e os limites da funo
normativa das agncias reguladoras: Deve ser compreendida luz da finalidade do exerccio da atividade administrativa,
a qual reside no cumprimento das competncias constitucional e legalmente consagradas s autoridades. Nessa
perspectiva, entende-se a feio normativa do poder de polcia como instrumento legtimo de concretizao desses
objetivos. No se trata, em qualquer hiptese, de autoridades administrativas exercendo competncia legislativa ou quase-
legislativa (no Brasil, a figura do regulamento autnomo mostra-se excepcional art. 84, VI, da Constituio Federal),
mas sim de atividade normativa inserida no bojo das competncias administrativas do Estado e, por conseguinte,
subordinada, sempre, legalidade. (Alexandre Santos de Arago e Patrcia Sampaio, Omisso no exerccio do poder
normativo das agncias e a concorrncia desleal, in, Arago, coord., O poder normativo das agncias reguladoras, p. 547).
5 Maria Sylvia Zanella Di Pietro critica a funo normativa exercida pelas entidades reguladoras: A inteno de
colocar tais atividades [servios pblicos] sob regime jurdico de direito privado vem sendo frustrada pela atividade
regulatria exercida pelas agncias, que acaba substituindo o direito administrativo criado por lei pelo direito
administrativo criado por agncias pretensamente independentes, na realidade muito mais autoritrias do que
independentes (Di Pietro, Privatizao e o novo exerccio de funes pblicas por particulares, in, Moreira Neto, coord.,
Uma avaliao das tendncias contemporneas do direito administrativo, 2003, p. 434).
6 Segundo doutrina de Eros Grau, os chamados regulamentos autorizados (ou autorizativos), so aqueles que
dispem sobre matrias que, embora no cheguem a serem disciplinadas detalhadamente em lei formal, nela encontram
seu fundamento de validade (Eros Grau, O direito posto e o direito pressuposto, p. 252).
7 Tambm expresso constante da doutrina de Grau (op. cit., p. 231).
8 Fabrcio Motta denomina de remisses normativas os casos em que a lei reenvia a um ato normativo inferior
e posterior, a ser elaborado pela Administrao, a regulao de certos elementos que complementam a ordenao
estabelecida na prpria lei (Fabrcio Motta, A funo normativa da administrao pblica brasileira, p. 146).
9 Laubadre, Direito pblico econmico, p. 121.
10 Sob esse vis clssico do princpio da legalidade em cotejo com a atuao da Administrao Pblica, expe
Diogenes Gasparini: O princpio da legalidade significa estar a Administrao Pblica, em toda a sua atividade, presa aos
mandamentos da lei, deles no se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer
ao estatal sem o correspondente calo legal, ou que exceda ao mbito demarcado pela lei, injurdica e expe-se
anulao (Gasparini, Direito administrativo, p. 6).
11 Zagrebelsky adverte que at mesmo na Frana j existe um forte movimento para reduzir a fora da lei. Consta
que em 23 de agosto de 1985 o Conseil Constitutionnel decidiu que la loi vote nexprime la volont gnrale que dans le
respect de la Constitution (Zagrebelsky, El derecho dctil, derechos, justicia, p. 61).
12 Giddens, As consequncias da modernidade, p. 45.
13 Marques Neto, Pensando o controle da atividade regulao estatal (in: Guerra, Temas de direito regulatrio, p. 202.
14 Conforme leciona Clmerson Merlin Clve, o poder poltico indivisvel, teoricamente, porque seu titular o
povo que no o divide, seno que, em face da ao do Poder Constituinte, confere o exerccio a diferentes rgos
encarregados de exercer distintas tarefas ou atividades, ou ainda diferentes funes. Ademais, o poder indivisvel por
natureza. No corresponde a uma coisa que a ela se possa aceder, algo com fim e comeo, um objeto capaz de ser tomado,
destrudo ou multiplicado (Clve, Atividade legislativa do poder executivo, p. 30).
15 Otero, Legalidade e administrao pblica, p. 107-108.
16 Moreira Neto, Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a administrao pblica de relaes setoriais
complexas no estado democrtico, p. 118, 124.
17 Conforme anota Clmerson Clve, os regulamentos delegados so aceitos, por exemplo, na Espanha e na Itlia.
No Brasil, em determinado momento e sob os influxos da doutrina norte americana, chegou-se a aceitar os regulamentos
delegados sem maiores problemas (Clve, op. cit., p. 301).

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18 Cf. Castro, O congresso nacional e as delegaes legislativas, p. 81-82.
19 Idem ibidem, p. 96.
20 Idem, ibidem, p. 96. Para o autor, desde que no se trate de matria de reserva estrita de lei, como se d
com a definio de tributos ou de crimes, ou desde que no se trate de matria de competncia exclusiva do
Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados ou do Senado, no h se falar em ilegalidade ou em usurpao de
poderes ou competncias quando o administrador editar normas no exerccio de um poder delegado. Pois h, ou deve
haver, em toda delegao, um fundamento legal.
21 BRASIL. Constituio (1988). Disposies transitrias. Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta
dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que
atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional,
especialmente no que tange a: I - ao normativa.
22 Bandeira de Mello. Princpios gerais de direito administrativo, p. 314. Fortes, O poder regulamentar, Revista de
Direito Administrativo, p. 39.
23 Fortes, op. cit., p. 39.
24 Figueiredo, Interveno do estado no domnio econmico e breves consideraes sobre as agncias

reguladoras, Revista de Direito Pblico da Economia, p. 267.
25 Idem, Ibidem, p. 267.
26 Canotilho. Direto Constitucional e teoria da Constituio, p. 818.
27 Binenbojm. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao, p. 157.
28 Uma ampla sistematizao dos regulamentos feita por Caetano (Princpios fundamentais do direito
administrativo, p. 79-85).
29 Cabral de Moncada, ao comentar o alcance inicial do princpio da legalidade, tendo como pano de fundo a
relao de foras polticas entre o parlamento e o executivo monrquico, anota que o Poder Executivo dispunha de
poder regulamentar autnomo em reas que a lei no aparecesse, sob a veste de um poder regulamentar praeter-legem
(Cabral de Moncada. Lei e regulamento, p. 73).
30 Sobre a questo dos regulamentos autnomos aps a Emenda Constitucional 32/2001, ver Srgio Varella
Bruna (Agncias reguladoras: poder normativo, consulta pblica e reviso judicial, p. 89-91) e Binenbojm (op. cit., p. 160ss).
31 Grau, op. cit., p. 253.
32 Castro. O congresso nacional e as delegaes legislativas, p. 121-125.
33 Idem, ibidem.
34 Garca de Enterra. Legislacin delegada, potestad reglamentaria y control judicial, p. 106.
35 Arago, Direito dos servios pblicos, p. 328. O autor enfatiza seu ponto de vista ao anotar: Integramos a corrente
daqueles para quem deve haver uma habilitao legal dos poderes da Administrao Pblica, sem que a lei precise entrar na matria
a ser regulada pela Administrao (grifo do autor).
36 Sobre o tema, ver Srgio Guerra, Controle judicial dos atos regulatrios.
37 Cf. Moreira Neto, Mutaes do direito pblico, p. 112.
38 Moreira Neto (Mutaes do direito pblico, p. 262). O monoplio da poltica legislativa vem a ser a competncia para

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firmar princpios e baixar as normas gerais que devero ser observadas pelas demais fontes intra-estatais. Esse autor conclui
seu raciocnio nos seguintes termos: Persegue-se a norma que ganha em eficincia quanto ao contedo, porque mais prxima da
realidade dos fatos, no s na aplicao como na elaborao: ela mais tcnica, menos vaga, de maior preciso, por isso, menos
controvertida, e produz mais segurana jurdica aos jurisdicionados. Mas, ao mesmo tempo, ela ganha em eficincia quanto ao
tempo, pois, dispensando os pesados e demorados processos legislativos nas casas parlamentares, ela formulada na medida em
que necessria e, com a mesma celeridade pode ser revogada, alterada ou substituda (Moreira Neto, Governo e governana
em tempos de mundializao: reflexes luz dos novos paradigmas do direito, Revista de Direito Administrativo. p. 46).
39 Como dito, Eros Grau utiliza a expresso regulamentos autorizados (Grau, op. cit., p. 252).
40 Torres, Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio, p. 507.
41 Otero, op. cit., p. 903.
42 Leila Cullar no compartilha do entendimento de que se trata de delegao de poder normativo, na medida
em que a delegao sempre precria e excepcional. Caso a funo normativa das entidades reguladoras derivasse de
delegao, poderia, em tese, ser cassada essa competncia, o que acarretaria extino dos reguladores ou a frustrao de
sua natureza jurdica essencial, alm do controle dessas funes ser invivel no sistema brasileiro (Cullar, As agncias
reguladoras e seu poder normativo, p. 116). No mesmo sentido, Bacellar Filho (O poder normativo dos entes reguladores e
a participao dos cidados nesta atividade. Servios pblicos e direitos fundamentais: os desafios da regulao na
experincia brasileira. Revista de Direito Administrativo, p. 160).
43 Arago, Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico, p. 411.
complexas no estado democrtico, p. 114.
45 Nas palavras de Marcos Juruena Villela Souto o legislador no tem, necessariamente, o conhecimento tcnico
nem a proximidade dos fatos para editar a norma. Por isso, deve-se manter em um plano de generalidade para abrigar
todas as situaes inviabilizando que se adentre em detalhes. Ademais, as normas sobre o funcionamento do mercado
tendem a ser normas tcnicas, econmicas e financeiras, que mudam com a evoluo tecnolgica ou comercial. Se a lei
cuidasse de cada detalhe, estaria constantemente desatualizada e provocaria a frequente necessidade de movimentao do
Poder Legislativo. Conclusivamente, no h de se falar, em sede de normatizao por reguladores independentes, de
delegao do Poder Legislativo (Souto, Direito administrativo regulatrio, p. 46).
46 Floriano Marques Neto chega a afirmar que, se fosse o caso, deveria ser, ento, uma nova discricionariedade.
Segundo o autor, a relao das agncias reguladoras com o Direito se d em face de uma nova legalidade: a lei define as
metas principais e os contornos da atividade do rgo regulador, cometendo-lhe (nestes limites e sob controle do
Judicirio e do prprio Legislativo) ampla margem de atuao. Atuao, esta, que segue um novo tipo de
discricionariedade, pautado fundamentalmente pelos objetivos definidos na lei para serem implementados no setor
regulado (Marques Neto, A nova regulao estatal, in, Sundfeld, Direito administrativo econmico, p. 95).
47 Medauar, O direito administrativo em evoluo, p. 195.
48 Vale trazer a advertncia de Andreas Krell: H inmeros juzes, promotores, procuradores e advogados que evitam
uma discusso mais profunda e acabam aderindo jurisprudncia tradicional, que costuma usar uma classificao ultrapassada
referente discricionariedade administrativa, a qual no consegue fornecer solues aos problemas (Krell, A recepo das teorias alems
sobre conceitos jurdicos indeterminados e o controle da discricionariedade no Brasil, p. 22 [grifo do autor]).
49 Nesse sentido, ver Krell, op. cit., p. 24.
50 Garca de Enterra. Democracia, jueces y controle de la administracin, p. 135.
51 Medauar, op. cit., p. 230.
52 Barroso, Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no

Brasil, Revista da Emerj, p. 58.

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53 Justen Filho, Curso de direito administrativo, p. 14.
54 Madariaga Gutirrez. Seguridad juridica y administracin publica en el siglo XXI, p. 47.
55 Moraes, Controle jurisdicional da administrao pblica, p. 37.
56 Medauar: A partir da segunda metade do sculo XX, com a dinmica intervencionista, ampliaram-se as
atribuies administrativas; um nmero crescente de decises passou a afetar com mais amplitude direitos e interesses dos
indivduos. Ficava a impresso de que aumentara o campo de atuao livre da Administrao (Medauar, op. cit., p. 195).
57 At porque o art. 84 da Constituio Federal dispe que compete privativamente ao chefe do Poder Executivo
o poder regulamentar.
58 Para Moreira Neto: a alternativa participativa e flexvel para a administrao pblica de relaes setoriais
complexas no estado democrtico, p. 125. Nos termos do art. 48 da Constituio Federal: Cabe ao Congresso Nacional,
com a sano do presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas
as matrias de competncia da Unio (Moreira Neto, Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrtico, p. 125).
59 Moreira Neto, Mutaes do direito pblico, p. 40.
60 H de se interpretar a questo da hierarquia luz da teoria principiolgica e dos valores, pois no se

interpreta a lei em tiras, ou aos pedaos, muito menos a Constituio. Como observa Pietro Perlingieri, pensar que
se possa interpretar a norma singular na sua nudez lingustica, como realidade solitria, irregular, errante, torna-se,
de um ponto de vista lgico, uma petio de princpio e, de um ponto de vista axiolgico, uma escolha no conforme
vigente hierarquia das fontes e dos valores (Perlingieri, Perfis do direito civil: introduo ao direito civil constitucional, p.
79, 101).
61 Com predomnio do papel do julgador na filtragem constitucional, Peter Hberle apresentou uma teoria
metodolgica (1975) sob o ponto de vista epistemolgico, voltada sociedade aberta. A essncia dessa metdica se atm
ampliao dos intrpretes da constituio, que inclui, alm do Poder Judicirio, os cidados e os rgos estatais, que
passam a constituir fora produtiva de interpretao, ao menos como pr-intrpretes (Vorinterpreten) do complexo
normativo constitucional (Hberle, Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da constituio: contribuio
para a interpretao pluralista e procedimental da constituio). Gilmar Ferreira Mendes esclarece esse ponto na apresentao
da obra de Hberle (op. cit., p. 9-10): A norma no uma deciso prvia, simples e acabada, tem-se, necessariamente,
de indagar sobre os participantes no seu desenvolvimento funcional sobre as foras ativas da law in public action. A
ampliao do crculo dos intrpretes constituiria para Hberle apenas uma consequncia da necessidade de integrao da
realidade no processo de interpretao.
62 Arago afirma: O marco regulatrio dos servios pblicos constitudo de elementos que no se relacionam
apenas de maneira piramidal, havendo uma teia normativa disposta de forma flexvel e inter-relacionvel, que produz fluxos
normativos multidirecionais, tanto de forma horizontal (normas de idntica hierarquia), como vertical (normas de
hierarquia diversa integrantes do mesmo setor normativo) e diagonalmente (normas de hierarquia diversa integrante de
distintos setores normativos ex.: resoluo da Anatel versus lei consumerista) (Arago, Direito dos servios pblicos, p. 370
[grifo do autor]).
63 Cf. Cabral de Moncada, op. cit., p. 23.
64 Nesse sentido, tem-se a oportunidade de transcrever a manifestao de Celso Antnio Bandeira de Mello
adotada contra a funo normativa das agncias reguladoras: Reitera-se, pois, neste campo, a submisso total ou parcial
dos atos administrativos lei, ao encarecer-se que s por lei possvel restringir a liberdade econmica. [...] Esse ltimo
trao que faz do regulamento, alm de regra de menor fora jurdica que a lei, norma dependente dela, pois
forosamente a pressupe, sem o qu nada poderia dispor. No Direito ptrio, sem lei no haveria espao jurdico para o
regulamento (Bandeira De Mello, Curso de direito administrativo, p. 315). Em complemento ao mesmo entendimento,
Castro j se pronunciou sobre o tema, nos termos seguintes: Assim, qualquer excesso do poder regulamentar, ou seja,
qualquer desconformidade com a lei matriz v.g., a criao de obrigaes ou supresso de direitos no previstos na lei
regulamentada, importa em quebra da legalidade por abuso de poder, segundo a festejada lio de San Tiago Dantas, ao

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expor: sempre que um regulamento sobre matria j disciplinada em lei, depara-se-nos o problema da perfeita
adequao do regulamento ao texto da lei. E isso porque, sendo o regulamento uma simples particularizao ou
desenvolvimento da lei, a cujo esprito deve incondicional obedincia, ser ilegal e, portanto, inaplicvel a disposio
regulamentar que se puser em oposio ao comando do Legislativo, seja por contradiz-lo, seja por alargar ou reduzir o
mbito de suas palavras. E mesmo a sua utilizao para finalidades esprias e no visadas pelo legislador do diploma
subordinante pode deflagrar os mecanismos para a anulao por desvio de poder (Castro, O devido processo legal e a
razoabilidade das leis na nova Constituio do Brasil, p. 125). Edmir Netto de Arajo, admitindo a edio de atos
administrativos que significam o exerccio do poder normativo das entidades reguladoras, denota que a funo
normativa das agncias reguladoras, ou seja, a funo no regulamentar, vincula-se s normas legais pertinentes, sem
inovar na ordem jurdica, e no o de regulamentar leis e muito menos situaes jurdicas autnomas (leis em sentido
material) que criem direitos, deveres ou penalidades (Arajo, A aparente autonomia das agncias reguladoras, in,
Alexandre Moraes, org., Agncias reguladoras, p. 41).
65 Diogo de Figueiredo Moreira Neto taxativo: Uma vez operada a deslegalizao, a regulao, como produo
normativa decorrente, no se confunde com as normas de regulamentao editadas pelo Poder Executivo e, muito menos,
com as normas emanadas das Casas Legislativas (Moreira Neto, Mutaes do direito pblico, p. 400).
66 Alexandre Santos de Arago adverte que muitas vezes a lei confere poder regulamentar a titular de rgo
ou a entidade da Administrao Pblica distinta do chefe do Poder Executivo. O autor se vale da expresso cunhada
por San Tiago Dantas, descentralizao do poder normativo do Executivo para rgos ou entidades tecnicamente mais
aparelhados. Por essa descentralizao o poder de estatuir normas jurdicas inferiores e subordinadas lei, mas que
nem por isso deixam de reger coercitivamente as relaes sociais, uma atribuio constitucional do presidente da
Repblica, mas a prpria lei pode conferi-la, em assuntos determinados, a um rgo da Administrao pblica ou a uma
dessas entidades autnomas que so as autarquias (Arago, Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico, p. 381).
67 Justen Filho, O direito das agncias reguladoras independentes, p. 556.
complexas no estado democrtico, p. 132-133. Nesse mesmo sentido, Marcos Juruena Villela Souto afirma que enquanto a
regulao tcnica, a regulamentao poltica, havendo legitimidade eleitoral para tanto. O mesmo no ocorre na
regulao, que se limita a implementar a deciso poltica. A regulao atende a interesses coletivos (setoriais), enquanto
que a regulamentao a interesses pblicos, gerais (Moreira Neto, Direito administrativo regulatrio, p. 233).
69 Arago, Direito dos servios pblicos, p. 335.
70 Em igual pensamento, Sebastio de Botto Barros Tojal expe que pelas competncias conferidas s agncias
reguladoras estas projetam as iniciativas do Poder Pblico para o futuro, medida que dizem respeito a objetivos,
diretrizes, metas a serem traadas com vista em consolidar o processo de interveno estatal. Destaca que essas funes
so diversas do papel exercido pelo regulamento administrativo, cuja utilidade consiste, fundamentalmente, em
complementar a lei, facilitar a aplicao da lei, em suma, torn-la til, facilitando sua implementao (Tojal, Controle
judicial da atividade normativa das agncias reguladoras, in, Moraes, Agncias reguladoras, p. 161).
71 Tome-se como exemplo o aresto a seguir: LIMINAR E TELEFONIA. SERVIO PR-PAGO. DEFESA AO
CONSUMIDOR. LEGITIMAO DO MINISTRIO PBLICO. RECURSO ESPECIAL ADMITIDO. CAUTELAR E
EFEITO SUSPENSIVO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA PRESENTES. ATUAO CONFORME ATO DA
AGNCIA REGULADORA. Vigente ato normativo da Agncia Reguladora cujo escopo regular o segmento, no
podem os estabelecimentos regulados absorverem danos e punies pelo fato do cumprimento das regras maiores, posto
engendrarem exerccio regular do direito. modificao ex abrupto dessas regras da Agncia Reguladora por tutela
provisria em liminar concedida em ao, acarreta periculum in mora, merc de o fumus boni iuris repousar no
cumprimento do ato da Agncia. Deveras, somente a ausncia de nulificao especfica do ato da Agncia autoriza o
Judicirio e intervir no segmento, sob pena de invadir seara administrativa estranha ao Poder Judicirio. (Srgio Guerra,
Controle Judicial dos Atos Regulatrios, p. 355, 369). Impossibilidade de atendimento tcnico da deciso liminar, que
configurou para o relator periculum in mora inverso, mxime porque a adoo da providncia contrria ao ato da
ANATEL (art. 55 da Resoluo 316/2002, e itens 4.6 e 4.6.1, da Norma 0398). MINISTRO LUIZ FUX
MARO/2006. STJ AGRG na MC 10443-PB.

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Srgio Guerra
Praia de Botafogo, 190 13 andar PS-DOUTOR EM ADMINISTRAO PBLICA, FGV/EBAPE
Botafogo 22250190 DOUTOR E MESTRE EM DIREITO
Rio de Janeiro RJ Brasil
PROFESSOR TITULAR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DOS CURSOS
sergio.guerra@fgv.br DE G RADUAO E DE M ESTRADO EM P ODER J UDICIRIO
DA D IREITO GV/ RJ

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Função Normativa Das Agências Reguladoras

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07_REV13 [131-152] - Srgio Guerra - SCIELO:XXX 9/30/11 6:44 PM Page 131

FUNO NORMATIVA DAS AGNCIAS REGULADORAS:

RULEMAKING FUNCTION OF REGULATORY AGENCIES:

dinmica da competncia mercadolgica. O Estado, dessa forma, tem de ponderar

13 srgio guerra : 133

reguladoras editam normas que, indiscutivelmente, afetam direitos e obrigaes dos

as leis ordinrias, os decretos e os demais regulamentos e atos normativos inferiores.

1 A TESE DA DELEGAO NORMATIVA

13 srgio guerra : 135

Este princpio de reserva legal, que se constitui numa garantia individual

Nessa linha de consideraes, surgiu em alguns pases17 a teoria da delegao

13 srgio guerra : 137

Pertence. Nesse aresto, houve um prolongado debate sobre a validade da Lei n.

2 A TESE DO REGULAMENTO AUTNOMO

... visa o regulamento desdobrar, ampliar, detalhadamente, o contedo da Lei.

A funo de regulao (e de controle) de um determinado sector (mercado

das normas. Fixar regras reguladoras corresponde, tendencialmente, a

Como dito, h necessidade de que o Poder Executivo tenha, em muitas situa-

13 srgio guerra : 139

demais disposies normativas previstas, explcita ou implicitamente, na lei que lhe

agitado em sede doutrinria e pretoriana notadamente em temas cuja positivao

Tributrio. IPI. Art. 66 da Lei n. 7.450/85, que autorizou o ministro da

Digna de nota tambm a seguinte passagem constante do corpo do acrdo,

O juiz Tift emitiu um voto brilhante dizendo que a indelegabilidade

13 srgio guerra : 141

a entregar aos regulamentos a disciplina jurdica da matria

Garca de Enterra34 comenta o instituto francs de deslegalizao de matrias

Desde la famosa Ley de 17 de agosto de 1948 se sortea de la tcnica de la

interveno vinculativa do poder legislativo. Torna a legalidade administrativa mais

13 srgio guerra : 143

Da que a misso das entidades reguladoras, como pr-intrpretes da

13 SRGIO GUERRA : 145

sociedade, traduzindo-se em restries autonomia privada para evitar que o exer-

: ARTIGO APROVADO (30/06/2011) : RECEBIDO EM 04/04/2011

1 Meiln Gil, Progreso tecnolgico y servicios pblicos, p. 127.

REVISTA DIREITO GV, SO PAULO

7 Tambm expresso constante da doutrina de Grau (op. cit., p. 231).

9 Laubadre, Direito pblico econmico, p. 121.

12 Giddens, As consequncias da modernidade, p. 45.

15 Otero, Legalidade e administrao pblica, p. 107-108.

REVISTA DIREITO GV, SO PAULO

13 srgio guerra : 147

18 Cf. Castro, O congresso nacional e as delegaes legislativas, p. 81-82.

19 Idem ibidem, p. 96.

23 Fortes, op. cit., p. 39.

24 Figueiredo, Interveno do estado no domnio econmico e breves consideraes sobre as agncias

25 Idem, Ibidem, p. 267.

26 Canotilho. Direto Constitucional e teoria da Constituio, p. 818.

31 Grau, op. cit., p. 253.

32 Castro. O congresso nacional e as delegaes legislativas, p. 121-125.

34 Garca de Enterra. Legislacin delegada, potestad reglamentaria y control judicial, p. 106.

37 Cf. Moreira Neto, Mutaes do direito pblico, p. 112.

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40 Torres, Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio, p. 507.

41 Otero, op. cit., p. 903.

43 Arago, Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico, p. 411.

47 Medauar, O direito administrativo em evoluo, p. 195.

49 Nesse sentido, ver Krell, op. cit., p. 24.

50 Garca de Enterra. Democracia, jueces y controle de la administracin, p. 135.

51 Medauar, op. cit., p. 230.

52 Barroso, Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no

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13 srgio guerra : 149