Aula 00

Noções de AFO e Orçamento Público
Aula 00 - Aula Demonstrativa

Prof. Zanzoni
AULA 00
Noções de Administração
Financeira e Orçamentária e
Orçamento Público
Orçamento Público – Conceito, tipos e princípios
Professor Luciano Zanzoni
www.pontodosconcursos.com.br
www.pontodosconcursos.com.br | Professor(a). Zanzoni

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Aula 00 – Aula Demonstrativa
Olá caros alunos!!
É um prazer poder repassar a cada um de vocês um pouco sobre a Administração

Financeira e Orçamentária no Setor Público, com ênfase no concurso do Tribunal
Regional do Trabalho da 7ª Região – CE.
De antemão, é importante dizer que vale a pena se dedicar pois, em meio à grave
crise fiscal por que passa o país, possibilidades de acesso à Administração Pública
tendem a se mostrar cada vez mais concorridas. Assim, preparo, foco e prioridade
são 3 palavras que deverão lhe acompanhar durante todo o processo.
Para que você possa se programar, vamos repassar agora o conteúdo de nossas
aulas relacionadas a essa disciplina:
Aula Conteúdo Programático Data

Aspectos conceituais do orçamento público, princípios
00 25/08
orçamentários e ciclo orçamentário
O papel do Estado e a atuação do governo nas
01 finanças públicas; formas e dimensões da intervenção 00/00
da Administração na economia.
Orçamento público e sua evolução. 2.1 Orçamento
02 como instrumento do planejamento governamental. 00/00
2.2 Princípios orçamentários.
O orçamento público no Brasil. 3.1 Plano Plurianual
(PPA). 3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 3.3
Lei Orçamentária Anual (LOA). 3.4 Outros planos e
03 00/00
programas. 3.5 Sistema e processo de orçamentação;
elaboração, discussão, votação e aprovação da
Proposta orçamentária.
4.1 Classificações orçamentárias. 4.2 Programação e
execução orçamentária e financeira. 4.3
04 00/00
Acompanhamento da execução. 4.4 Sistemas de
informações.
Receita pública: categorias, fontes e estágios; dívida
05 00/00
ativa.
06 Despesa pública: categorias e estágios. 00/00

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07 Suprimento de fundos 00/00
08 Alterações Orçamentárias 00/00

Restos a pagar. Despesas de Exercícios Anteriores.
09 00/00
Dívida flutuante e fundada
Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de
10 Responsabilidade Fiscal): planejamento; despesa 00/00
pública; transparência, controle e fiscalização.
Sumário
CONCEITO .......................................................................................................................................... 4
TIPOS DE ORÇAMENTO ....................................................................................................................... 7
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .......................................................................................................... 17
CICLO ORÇAMENTÁRIO..................................................................................................................... 31

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ORÇAMENTO PÚBLICO
CONCEITO
Vamos entender o seguinte: existem situações em que a iniciativa privada não

possui interesse em realizar investimentos.
Vejamos o exemplo:
Suponhamos que você é dono de uma companhia de telefonia celular. Como

empresário, é óbvio que você teria interesse me investir em um estado como São
Paulo, onde se encontra mais de 40% da riqueza do país. Assim, seus produtos
seriam mais vendidos e você lucraria mais.
Em compensação, creio que não haveria muito interesse em implantar sua rede
de telefonia em estados mais longínquos da nação, como Roraima ou o Acre. Isso
porque o custo para implantação dos serviços seria elevado e o mercado
consumidor não é tão grande, o que poderia causar prejuízos financeiros à sua
empresa. Então, diante disso, chegamos à conclusão de que o que move a
iniciativa privada é o lucro.
Ocorre que, como brasileiros que são, os habitantes do Acre ou de Roraima têm
tanto direito de possuírem acesso aos serviços de telefonia celular quanto os de
São Paulo, concorda?
Pois é. É aí que entra o Estado. Como o que deve mover o poder público é bem-
estar da sociedade, o Estado procura aplicar seus recursos para assegurar que
todos possuam acesso aos mesmos serviços. Sabemos que isso ainda está longe
de ocorrer, mas estamos caminhando.
Nesse processo de aplicação de recursos para propiciar aos cidadãos um acesso

aos bens e serviços o Orçamento público é o instrumento de gestão de maior
relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública.

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É um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos

financeiros. Ou seja, tudo aquilo que o Estado arrecada e gasta deverá
constar do orçamento.
Mas aí você diz: “Peraí, Zanzoni!!! Você está me dizendo que o Estado só pode
gastar ou aplicar recursos públicos se eles estiverem devidamente expressos no
orçamento? Não se pode fazer nada fora desse tal orçamento?”
EXATAMENTE!!!! A administração pública só pode aplicar seus recursos SE ELES

ESTIVEREM PREVISTOS E DETALHADOS NO ORÇAMENTO.
Através do orçamento, pode-se controlar a aplicação e a utilização dos recursos

públicos destinados aos cidadãos ou ao funcionamento do próprio Estado.
O orçamento público é um processo dinâmico, contínuo e flexível, que expressa

em termos financeiros, os planos e programas de trabalho do governo para um
período determinado de tempo (no caso do Brasil, um ano). Convém abordar que
o orçamento, justamente por apresentar certa flexibilidade, possui a
característica de poder ser alterado, ao longo de sua vigência.
ENTÃO ANOTE AÍ: O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo,
autorizado mediante uma lei aprovada pelo Poder Legislativo, estima a
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas da máquina pública para
um exercício financeiro.
É ISSO MESMO!!! ATENÇÃO: No Brasil, o orçamento reveste-se de formalidades

legais. Existe uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e
fixa despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só
poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao
orçamento.

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Daí vem outra pergunta: Porque “estima” a receita e “fixa” a despesa?
Fácil, entenda comigo: A elaboração e a publicação da Lei de Orçamento (que

contem as receitas e despesas para um exercício) deverá ser realizada no
exercício anterior à sua vigência. Algo natural, pois o Estado só pode aplicar
recursos que estejam autorizados na Lei. Portanto a lei já deve estar aprovada
antes de valer.
Ora, não tem como saber antecipadamente o quanto será arrecadado pela
Administração, pois pode ser que alguém decida não pagar seus impostos. O
máximo que se consegue é estimar essa arrecadação. Opa!!! Entendeu porque
se ESTIMAM as receitas??
Já em relação à despesa eu posso colocar um teto acima do qual não se poderá

gastar, salvo se houver autorização do Legislativo para que haja aumento dos
gastos. Por isso se FIXAM as despesas.
Em relação a isso, vale salientar que o orçamento no Brasil é autorizativo, ou

seja, os Órgãos da Administração Pública PODERÃO GASTAR ATÉ O LIMITE fixado
em Lei. Ou seja, se para algum Órgão for autorizado no orçamento um valor de
R$ 100 milhões e durante o ano só forem gastos R$ 65 milhões, não há problema,
visto que o órgão pode gastar até o limite. Estando abaixo do limite, tudo certo.
A Lei orçamentária possui as seguintes características:
 Formalidade – formalmente o orçamento é uma lei autorizativa, pois não

obriga o Poder Público a realizar a despesa, apenas estabelece um teto
máximo para sua realização. Mas atenção, muitos tipos de gastos são
obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc.
Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal.
 Trata-se de lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada a
um exercício financeiro, ou seja, um ano, pois no Brasil, O EXERCÍCIO
FINANCEIRO COINCIDE COM O ANO CIVIL.
 É uma lei ordinária – todas as leis de planejamento e orçamentárias
(PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais
também são aprovados como leis ordinárias.

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 Tem tramitação diferenciada – possui processo legislativo diferenciado

das leis comuns, tendo em vista tratar-se de matéria específica (receitas e
despesas), e de cuja aprovação depende o funcionamento da máquina
pública. Trata-se de uma lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que
deverá ser enviada ao Poder Legislativo para apreciação, votação e
aprovação. Em seguida, deverá retornar ao Presidente da República para
sanção.
TIPOS DE ORÇAMENTO
Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos

citar:
 Orçamento tradicional;
 Orçamento de desempenho;
 Orçamento-programa;
 Orçamento de base zero;
 Orçamento participativo, etc.
Só pra você não esquecer quais os principais tipos de orçamento abordados pelas
bancas, vale a pena decorar a seguinte frase:
O TRADICIONAL DESEMPENHO de um PROGRAMA é a BASE-

ZERO para ser PARTICIPATIVO.

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A) ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL:
No orçamento tradicional há pouca participação dos técnicos das unidades

orçamentárias, pois geralmente não existem metas bem definidas e o
envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se basicamente à alta
administração. O enfoque do orçamento tradicional é o CONTROLE DOS
GASTOS.
Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas considerando-

se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos.
Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo Governo
Federal era o tradicional ou clássico.
Tratava-se apenas de um documento de previsão de receitas e de autorização de

despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos
diversos órgãos, para o período de um ano, não se levando em conta, na sua
elaboração, o atendimento às reais necessidades da coletividade e da
administração, nem se consideravam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não

privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. No
orçamento clássico ou tradicional planejamento era “coisa” desconhecida.
Vale salientar o que diz Giacomoni, em seu livro Orçamento Público em relação
às características do orçamento tradicional:
ORÇAMENTO TRADICIONAL
Processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e

programação
Alocação de recursos visa à aquisição de meios (pessoal, material de
consumo, etc.)

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Decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades

das unidades organizacionais.
Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades
financeiras das unidades organizacionais.
A estrutura dá ênfase aos aspectos contábeis.
Principais critérios classificatórios da despesa: Unidades
administrativas e elementos
O controle visa avaliar a honestidade dos agentes e a legalidade no
cumprimento do orçamento.
Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho,
assim como dos resultados.
B) ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES:
Modelo orçamentário já utilizado pelo Brasil na época da ditadura militar (anos

70). Compreende a o período estabelecido entre o modelo tradicional e a previsão
da Lei nº 4.320/64, que previa a adoção do modelo de orçamento-programa.
Conceito:
Apresenta duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de

trabalho contendo as ações desenvolvidas. Por objeto de gasto, entenda-se O
QUANTO FOI GASTO, e EM QUE FOI GASTO o recurso público.
Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase

estava nas coisas que o governo realizava, ou seja, o foco era basicamente nos
resultados, não havendo qualquer vinculação entre o orçamento e o
planejamento.

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Lembre-se disso => Orçamento de desempenho =>

Desvinculação entre planejamento e orçamento.
Atualmente no modelo orçamentário utilizado pelo

Brasil (orçamento-programa), existe a previsão legal
de total vinculação entre planejamento e orçamento.
O objetivo do governo, na época, era mostrar apenas suas realizações,

esquecendo-se das prioridades e do planejamento para atingi-las.
O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o orçamento

clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A importância do orçamento de
desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo
compra”.
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda

não poderia ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava
algumas características essenciais, entre elas, a vinculação ao sistema de
planejamento a médio prazo, atual PPA.
C) ORÇAMENTO-PROGRAMA:
Trata-se do modelo utilizado no Brasil nos dias de hoje e representa a

concepção gerencial do orçamento público, ou seja, o orçamento sendo utilizado

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como instrumento do governo para atender às demandas da sociedade, sendo o

modelo orçamentário mais cobrado atualmente nos concursos.
Esta técnica ficou bem evidenciada após a publicação do Decreto 2.829/98 que
determinava que, a partir do ano 2000, todas as ações finalísticas (destinadas
diretamente à sociedade) do estado deveriam ser estruturadas em programas
que seriam orientados para buscar o atingimento de objetivos estratégicos
definidos. Tal obrigatoriedade passou a valer tanto para o PPA (planejamento)
como para a LOA (orçamento).
Por intermédio do orçamento-programa, faz-se o elo entre o planejamento (PPA)

e a execução das ações do Estado, que objetiva o atingimento de objetivos e
metas, sempre analisando os custos dos programas e seguindo a classificação
funcional-programática.
O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra

dentro de uma função de governo, ou área de atuação do Estado. Uma função é
uma área de atuação do Estado (Educação, Saúde, Previdência, Defesa,
Segurança, etc). Para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja,
toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho.
O Brasil utiliza hoje o modelo de orçamento-programa.

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A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está

inserido na Lei no 4.320. Por intermédio do Decreto-Lei nº 200/67 ficou reforçada
a necessidade de se elaborar, anualmente, um orçamento-programa anual, como
instrumento de planejamento, sendo a despesa pública discriminada por objetivo,
ou seja, de acordo com sua finalidade. Mas foi com a Portaria STN 42/99 que
ficou atualizada a discriminação das despesas públicas por funções (ou áreas de
atuação do Estado)
Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde a década de

50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva implementação em
nosso País somente ocorreu com a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e
demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003).
LEMBRE-SE DISSO! O orçamento-

programa é conceituado como sendo
um plano de trabalho expresso por um
conjunto de ações a realizar e pela
identificação dos recursos necessários à
sua execução.
Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o orçamento-

programa não é apenas um documento financeiro, mas principalmente, um
instrumento de concretização das ações do governo.
Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos e

diretrizes estabelecidas.
Segundo Giacomoni, vamos elencar as principais características do orçamento

programa:

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ORÇAMENTO-PROGRAMA
Orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.
Alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas.

Decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas
das alternativas possíveis.
Na elaboração orçamentária são considerados todos os custos dos programas,
inclusive os que extrapolam o exercício.
Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento.
Estrutura programática
Visa avaliar a eficiência, eficácia e efetividade das ações de governo.
Utilização sistemática de indicadores e de padrões de medição do trabalho e dos
resultados
Em relação aos modelos orçamentários tradicional, de desempenho e programa,

cumpre esclarecer que a evolução do conceito orçamentário não anulou as
características dos orçamentos anteriores. Mesmo no orçamento-programa,
técnica mais moderna, APESAR DO ENFOQUE ESTAR NO PLANEJAMENTO,
também estão presentes o controle e as realizações do Estado.
As características de um determinado modelo não anula o outro, ou seja, quanto

mais se evolui no conceito orçamentário, mais são agregadas novas funções aos
orçamentos.
Portanto, as funções orçamentárias são complementares. O que diferencia os

tipos de orçamento são os focos principais que são dados em cada modelo. Veja
o esquema abaixo:

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D) ORÇAMENTO BASE-ZERO:
Trata-se de um tipo de orçamento que parte de uma exigência de que os projetos

governamentais devam ser justificados detalhadamente a cada exercício
financeiro, como se a cada ano, o processo orçamentário começasse “do zero”.
Dessa forma, cada item, na modalidade base-zero, passa a ser tratado como uma
nova iniciativa do governo.
Abaixo, elencamos algumas das características relativas ao modelo orçamentário

base-zero:
 Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada

unidade orçamentária;
 Necessidade de justificativa detalhada de todas as dotações solicitadas
pelo administrador público, sendo necessária uma exposição dos motivos
pelos quais deseja gastar os recursos, evidenciando, também uma análise
de custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e as
conseqüências de não executar as atividades (pacotes de decisão);
 Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário;

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 Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades

historicamente determinadas são abandonadas.
(CESPE – ABIN 2010) Na elaboração do orçamento base zero, é possível alterar

a responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base zero, prescindindo-
se da análise do custo-benefício de todos os projetos, processos e atividades.
ERRADO: No orçamento base-zero são imprescindíveis as análises dos custos-

benefícios dos projetos, atividades e processos. Além disso, essas análises são
realizadas tantos nos gastos que já foram realizados, como naqueles que ainda
serão solicitados.
(CESPE – Oficial Técnico de Inteligência – Planejamento estratégico – ABIN –

2010) O orçamento de base-zero tem a grande vantagem de permitir a
elaboração de proposta orçamentária por meio de processo mais célere e menos
oneroso para os órgãos públicos.
ERRADO: Tendo em vista que para a elaboração da proposta orçamentária no

modelo base-zero há que ser realizada uma análise detalhada dos recursos
utilizados no ano anterior e um estudo pormenorizado das necessidades dos
recursos que serão utilizados no ano seguinte, isso demanda mais tempo e
consome mais recursos da administração pública.
E) ORÇAMENTO PARTICIPATIVO:
O orçamento participativo é um instrumento que busca romper com a visão

tradicional, inserindo o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Ele
surgiu através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta
a participação real e efetiva da população, principalmente das associações,
sindicatos e ONGs.

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No OP não existe perda da participação do Legislativo. O que ocorre é um

aperfeiçoamento, quando a comunidade ingressa como parceira do Executivo no
processo de elaboração orçamentária.
TABELA-RESUMO DE TÉCNICAS E PRÁTICAS ORÇAMENTÁRIAS
DENOMINAÇÃO CARACTERÍSTICAS OBSERVAÇÕES
-Processo orçamentário em que fica Apresenta valores para as despesas com pessoal,
determinado apenas o objeto de material, serviços etc., sem relacionar os gastos a
Orçamento
gasto. nenhuma finalidade
Tradicional
(programa ou ação). Também é conhecido como
Orçamento Clássico.
-Processo orçamentário que Também conhecido como orçamento funcional.

apresenta duas dimensões:
• objeto de gasto;
Orçamento de
• programa de trabalho, contendo as
Desempenho
ações desenvolvidas.
-Enfatiza o desempenho
organizacional.
-Orçamento que expressa, financeira Originalmente, integrava o Sistema de

e fisicamente, os programas de Planejamento, Programação e Orçamentação
trabalho de governo, possibilitando: introduzido nos Estados Unidos, no final da década
de 1950, sob a denominação PPBS (Planning
•a integração do planejamento com o
Programming Budgeting System).
orçamento;
Orçamento- •a quantificação de objetivos e a

fixação de metas;
Programa
•as relações insumo-produto;
•as alternativas programáticas;
•o acompanhamento físico-
financeiro;
• a avaliação de resultados;

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• a gerência por objetivos.
-Processo orçamentário que Necessidade de uma maior discricionariedade do

contempla a população no processo governo na alocação dos gastos, a fim de que possa
decisório, por meio de lideranças ou atender os anseios da Sociedade.
audiências públicas.
Requer alto grau de mobilização social.
Orçamento -Existência de uma co-participação
Deve haver disposição do poder público em
do Executivo e Legislativo na
Participativo descentralizar e repartir o poder.
elaboração dos orçamentos.
-Transparência dos critérios e

informações que nortearão a
tomada de decisões.
-Processo orçamentário que se apóia Abordagem orçamentária desenvolvida nos

na necessidade de justificativa de Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc.,
todos os programas cada vez que se durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da
inicia um novo ciclo orçamentário. Geórgia (governo Jimmy Carter), com vistas ao
Orçamento Base-Zero
ano fiscal de 1973.
-Analisa, revê e avalia todas as
despesas propostas e não apenas as
das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios orçamentários representam o conjunto de proposições

orientadoras que balizam as práticas e os processos orçamentários. Alguns
princípios são explícitos, por estarem incorporados à legislação, principalmente
na Constituição Federal dw 1988 e na Lei 4.320/64. Outros são implícitos, porque
são definidos apenas pela doutrina, mas também possuem a mesma importância
na elaboração, execução e controle do orçamento público. Vejamos os principais:

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PRINCÍPIO DA UNIDADE
O orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir
apenas um orçamento. Unidade orçamentária tende a reunir em um único total
todas as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro. Em
conformidade com esse princípio não deve haver orçamentos paralelos, ou seja,
as propostas orçamentárias de todos os órgãos e Poderes devem estar contidas
numa só lei orçamentária, mesmo considerando a independência dos Poderes ou
a autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos órgãos.
Exemplo: os Poderes Legislativo e Judiciário possuem independência, porém,

mesmo assim devem elaborar e encaminhar suas propostas orçamentárias ao
Executivo, para que este a consolide e encaminhe ao Legislativo um único projeto
de lei de orçamento.
IMPORTANTE: Esse princípio evoluiu para o princípio da totalidade, que

possibilitava a existência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem sofrer
consolidação de forma que permita ao governo uma visão geral do conjunto das
finanças públicas.
No Brasil, o orçamento é composto pela esfera fiscal, da seguridade

social, e de investimentos das estatais. Mas essa tripartição é apenas
instrumental, não violando o princípio em estudo, pois os três são
consolidados em uma só peça orçamentária. Dessa forma, o Brasil
CUMPRE O PRINCÍPIO DA UNIDADE ORÇAMENTÁRIA, de acordo com o art.
2º. da Lei 4.320/64, que pede a observância do mesmo.
(CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) A respeito dos princípios

orçamentários estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens
abaixo.

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(1) O princípio da unidade é flagrantemente desobedecido, haja vista a existência

de múltiplos orçamentos elaborados de forma independente, como o orçamento
monetário.
ERRADO. O orçamento monetário era previsto antes da CF/88, era apresentado

pelo Banco Central e aprovado por Decreto do Poder Executivo. Com a CF/88 as
receitas e despesas do Banco Central fazem parte do Orçamento Geral da União.
Atualmente o princípio da unidade não é desobedecido, haja vista que só existe
uma lei orçamentária para todos os Poderes e órgãos.
(FCC – Analista Judiciário – Contabilidade – TRT 24ª Região – 2011) No município

de Murilândia, devido a problemas políticos entre o Poder Legislativo e o
Executivo, foram aprovados orçamentos distintos para Câmara e Prefeitura
Municipal. De acordo com as regras fundamentais estabelecidas na legislação
pertinente, o procedimento adotado no ente em questão contraria, diretamente,
o princípio orçamentário da:
a) Legalidade
b) Unidade
c) Especificação
d) Competência
e) Exclusividade
LETRA B: Ora, em um exercício financeiro, só pode haver um orçamento para

cada esfera de poder, de acordo com o previsto no art. 2º da Lei 4.320/64.
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
De acordo com este princípio, o orçamento deve conter todas as receitas e todas
as despesas do Estado. Essa regra tradicional é considerada indispensável para
o controle parlamentar sobre as finanças públicas. Tal princípio é indispensável
para o controle parlamentar sobre as finanças do Estado. O princípio da
universalidade possibilita ao Legislativo:

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a) conhecer a priori todas as despesas e receitas do governo e dar prévia

autorização para a respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e

despesa sem prévia autorização parlamentar; e
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo

governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente
necessários para atendê-las.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:
“Art. 2o A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a

política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.
Art. 3o A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito

autorizadas em lei.
Parágrafo único. “Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por
antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e
passivo financeiros.
Art. 4o A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no
artigo 2o.”
(CESPE – CNPq/2004) A Lei n.º 4.320/1964 determinou que a Lei de Orçamento

compreendesse todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas
em lei. Esse dispositivo incorpora o princípio da unidade na legislação
orçamentária brasileira.
ERRADO. O enunciado se refere ao princípio da universalidade (todas as receitas

e despesas devem constar na LOA).

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(CESPE – 2004 – Contador - Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará)

De acordo com os princípios orçamentários, o princípio da universalidade está
claramente incorporado à legislação orçamentária brasileira. Esse princípio
possibilita ao legislativo conhecer a priori todas as receitas e despesas do
governo, dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização e
impedir o executivo de realizar qualquer operação de receitas e despesas sem
prévia autorização parlamentar.
CERTO. Todas as receitas e despesas devem estar contidas na LOA para fins de
controle pelo Legislativo, pelo menos na teoria.
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em

seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Isso pretende impedir a
inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do
saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas
de determinado serviço público.
Vejamos o que diz a Lei 4.320/64 em seu artigo 6º:
Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções.
(CESPE – MJ/Escrivão de Polícia Federal/2004) A Lei Orçamentária Anual será

informada pelos princípios da anualidade, da publicidade, da universalidade, da
unidade e do orçamento bruto.

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CERTO. Todos os princípios enunciados no comando da questão fazem parte do

rol de princípios previstos em norma (art. 2º da Lei nº 4.320/64). O princípio da
publicidade é inerente a todas as leis, inclusive as leis orçamentárias, de acordo
com o Art. 37 da CF/88 (PPA, LDO e LOA).
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
Segundo este princípio, o orçamento público deve ser elaborado e autorizado

para um determinado período, geralmente de um ano.
Este período varia entre os países. A maioria, entre eles o Brasil, faz coincidir
o ano financeiro com o ano civil, ou seja, o exercício financeiro no Brasil
se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro do mesmo
ano.
Mas nos EUA, o período vai de 1º de outubro a 30 de setembro; já na Inglaterra

e na Alemanha, vai de 1º de abril a 31 de março.
No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi consagrada. Porém, desde a Lei

4.320/64 passou-se a exigir que os orçamentos anuais fossem complementados
com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos.
A CF 88 manteve a regra da anualidade, mas consagrou a criação do plano

plurianual, através do artigo 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias
III – os orçamentos anuais

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PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO DE RECEITAS
Segundo Sant’Anna e Silva: “Nenhuma parcela da receita geral poderá ser

reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.”
A CF de 1988 restringe a aplicação do princípio aos impostos, observadas as

exceções indicadas na Constituição e somente nesta, não permitindo sua
ampliação mediante quaisquer outros instrumentos normativos. Assim sendo,
uma lei ordinária ou complementar poderá vincular receitas a determinadas
despesas, desde que não seja de impostos.
Alguns tipos de receitas públicas são naturalmente vinculados à execução de

determinadas despesas. O produto da arrecadação de boa parte das taxas, por
exemplo, é vinculado à realização de despesas certas pois custeiam serviços
prestados pelo Estado.
A CF 88 diz:
Art. 167. São vedados:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do

produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim
o disposto no § 4º deste artigo;
EXCEÇÕES PREVISTAS PARA IMPOSTOS:
As exceções mencionadas dos artigos 158 e 159 são as participações que

Estados, Municípios e o Distrito Federal têm no produto da arrecadação de
impostos sobre a renda, proventos de qualquer natureza, de produtos
industrializados, sobre a propriedade territorial rural.
Outra exceção caracterizada no disposto é a vinculação prevista no artigo 212,

em que a União não poderá deixar de aplicar, anualmente, menos de 18% e os

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Estados, o Distrito Federal e os Municípios, menos de 25% da receita resultante

de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental -
FUNDEF.
TAMBÉM NÃO OBEDECEM AO PRINCÍPIO:
 Recursos destinados às atividades da administração tributária, (art. 37,

XXII, da CF – EC 42/03);
 Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por
antecipação da receita – ARO, previsto no parágrafo 8º do art. 165, da CF
– art. 167, IV;
 Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para
pagamento de débitos para com esta - art. 167, § 4º, CF;
EXCEÇÕES PREVISTAS PARA OS DEMAIS TRIBUTOS:
 Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social,

extensivos somente a Estados e ao Distrito Federal – até cinco décimos por
cento de sua receita tributária líquida (art. 204, parágrafo único – EC
42/03).
 Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o
financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a
Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita
tributária líquida (art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).
NESSAS DUAS SITUAÇÕES anteriores pode-se vincular receita de tributos, e não

só a de impostos.

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PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO, ESPECIALIZAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO
De acordo com este princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no

orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, em
detalhes, a origem dos recursos e sua aplicação.
PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS:
Este princípio encontra-se consubstanciado no inciso VII do art. 167, da CF 88, o

qual veda a concessão de créditos ilimitados.
A dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito

orçamentário, O princípio da quantificação determina que todo crédito na Lei de
Orçamento seja autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, cada
crédito deve ser acompanhado de um valor determinado.
O art. 59 da Lei 4.320/64 determina:
“Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”.
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural

celeridade de sua tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de
aprovação de matérias outras que nada tinham a ver com o orçamento.
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo-se dela

qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para
o próximo exercício, ressalvada a autorização para a abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação
da receita.

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Esse princípio está consagrado no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, da

seguinte forma: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei.
A CF permite somente a autorização para a abertura de crédito adicional

suplementar. Essa autorização é dada pelo Legislativo na própria lei
orçamentária. A autorização para a abertura de créditos adicionais na
LOA é inconstitucional, haja vista que a CF autoriza somente a espécie
crédito suplementar, ou seja, apenas a suplementação de recursos em
ações que já se encontrem na Lei Orçamentária.
A Lei 4.320/64 também consagra esse princípio e estabelece exceções ao prever

que:
“A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo

43;
Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da

receita, para atender a insuficiências de caixa.”
O artigo 43 refere-se às fontes de recursos para a abertura de créditos adicionais.

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Matérias que podem ser inseridas na LOA e que não afetam o princípio da
exclusividade:
 Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar;

 Contratação de qualquer operação de crédito;
 Contratação de operações de crédito por antecipação da receita
orçamentária – ARO.
(CESPE – ACE/TCU – 2004) Considere a seguinte situação hipotética. Um

prefeito municipal encaminhou projeto de lei orçamentária à Câmara
Municipal. No projeto, consta dispositivo que autoriza o Poder Executivo
a abrir créditos adicionais até o correspondente a 20% da despesa total
autorizada. Nessa situação, a solicitação do prefeito municipal tem
amparo legal, podendo a Câmara Municipal, entretanto, autorizar outro
percentual ou mesmo rejeitar o dispositivo.
ERRADO. O erro encontra-se na frase “créditos adicionais”. A CF permite

somente a autorização para a abertura de crédito adicional suplementar. Apenas
essa espécie!
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista contábil, entre os

valores de receita e de despesa. Assim sendo, na LOA o total das receitas é igual

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ao das despesas. Isso não significa que ao final da gestão (exercício financeiro)
os valores serão iguais, aliás, essa possibilidade é quase improvável.
A LRF consagra esse princípio, incorporando-o às finanças públicas,

estabelecendo o princípio geral do equilíbrio, onde as despesas deverão
acompanhar a evolução das receitas, caso contrário, deverá haver limitação de
empenho - gasto (art. 9º).
Ainda existe previsão na LRF de que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre receita
e despesa. (art. 4º, inciso I, alínea a). De acordo com as regras da LRF,
atualmente não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o
equilíbrio das finanças públicas. O Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio
entre receitas e despesas.
(ESAF – Analista Administrativo – ANA – 2009) Assinale a opção

verdadeira a respeito do princípio orçamentário do equilíbrio.
a) É o princípio pelo qual as despesas fixadas e as receitas estimadas

são executadas no exercício, cumprindo dessa forma a disposição
da Lei Orçamentária Annual.
b) O princípio do equilíbrio orçamentário se verifica pela suficiência
das receitas correntes para cobrir as necessidades correntes e de
capital.
c) Constitui equilíbrio orçamentário a coincidência dos valores
estimados com os realizados da receita pública e os valores fixados
e realizados da despesa.
d) É a visão pela qual o orçamento de investimento não ultrapassa as
receitas de capital dentro do exercício considerado.

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e) É o princípio pelo qual o montante da despesa autorizada em cada

exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas
estimadas para o mesmo período.
LETRA E – O equilíbrio orçamentário deve ocorrer na comparação entre receitas

estimadas e despesas autorizadas para um determinado exercício.
PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNO
Determina que o administrador público não pode transpor, remanejar ou

transferir recursos sem autorização. Quando houver insuficiência ou carência de
recursos em determinada ação do orçamento, deve o Poder Executivo recorrer à
abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou
transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Legislativo,
conforme disposto no inciso VI, do art. 167 ca CF/88:
“Art. 167. São vedados:
(...)
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de

programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.”
Por “categoria de programação” entenda-se a função, a subfunção, o programa,

a ação orçamentária e as categorias econômicas de despesas.
PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE
O orçamento público deve possuir uma estrutura estável e uniforme ao longo do
tempo, de modo a permitir a sua comparação nos sucessivos exercícios
financeiros.

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PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser

precedida de expressa autorização do Legislativo.
(ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2002) De acordo

com os princípios orçamentários, identifique o princípio que está inserido
nos dispositivos constitucionais, orientando a construção do sistema
orçamentário em sintonia com o planejamento e programação do poder
público e garantindo que todos os atos relacionados aos interesses da
sociedade devem passar pelo exame e pela aprovação do parlamento.
a) princípio da periodicidade
b) princípio da exclusividade
c) princípio da universalidade
d) princípio da unidade
e) princípio da legalidade
LETRA E. O comando da questão se refere ao princípio da legalidade, onde os

projetos de leis de orçamento são aprovados pelo Legislativo, sancionadas pelo
Executivo e transformadas em lei para vigir pelo período de um ano (LOA e LDO)
e por quatro anos, no caso do PPA.
PRINCÍPIO DA CLAREZA
O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todos

que precisam ou desejem manipulá-lo.

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PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
O orçamento público deve expressar o programa de trabalho de cada entidade

do setor público. O enfoque deve ser nos objetivos e metas.
CICLO ORÇAMENTÁRIO
É um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora/planeja,

aprova, executa, controla/avalia a programação de dispêndios do setor público
nos aspectos físico e financeiro.
Este processo é conduzido, no âmbito do Poder Executivo, pelo Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), através de duas de suas
Secretarias:
 A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) responsável pelas ações

concernentes ao ORÇAMENTO, quais sejam, as relacionadas à LDO e à LOA;
e
 A Secretaria de Planejamento e Investimentos (SPI) responsável pelas
ações concernentes ao PLANEJAMENTO, quais sejam, as relacionadas ao
PPA.
Mas você deve estar se perguntando: “O que é esse negócio de PPA, LDO,
LOA???”.
Essas são as três leis ordinárias que regulam todo o processo de planejamento e
orçamento no Brasil:
 Lei do Plano Plurianual (PPA);

 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
 Lei Orçamentária Anual (LOA)

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O planejamento fica a cargo do PPA, a interligação entre o planejamento e o

orçamento se faz mediante a LDO e o orçamento é a própria LOA. Falaremos
disso com mais detalhes na próxima unidade.
Já vimos que, no Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja,
inicia-se em 1.° de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano,
conforme dispõe o art. 34 da Lei 4.320/1964 (princípio da anualidade).
Mas CUIDADO!!! O ciclo orçamentário não pode ser confundido com o

exercício financeiro.
Exercício financeiro é o período de EXECUÇÃO de um orçamento. Acontece que

para que seja executado, um orçamento deve ter sua proposta elaborada pelo
Poder Executivo, que a remeterá para ser, discutida, votada e aprovada pelo
Poder Legislativo. Após isso, por ser uma lei, o orçamento deverá ser sancionado
pelo chefe do Poder Executivo, para só então, a partir de 1º de janeiro de um
exercício, começar a ser executado. Ao longo do exercício financeiro e após seu
encerramento, também é efetuado o controle dos gastos e de seus efeitos diante
do que foi realizado pelo Poder Público.
O processo orçamentário brasileiro é extremamente rígido, haja vista que a

maior parte das receitas públicas está vinculada a determinados tipos de gastos
ou investimentos.
No nosso país identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo

orçamentário:
• Elaboração e apresentação da proposta orçamentária:

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Cabe ao Poder Executivo a coordenação de todo o processo relativo a esta etapa.

Nesta fase são estimadas as receitas, elencados os objetivos para o próximo
exercício, calculados os recursos a serem utilizados e elaboradas as regras para
a elaboração e a execução orçamentária do exercício seguinte.
Uma vez elencadas todas as ações que deverão ser realizadas no próximo
exercício, bem como os recursos necessários à sua realização, ambos são
consolidados na Proposta Orçamentária que deverá ser encaminhada pelo
Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro (31/08). Isso está previsto no Art. 84 da
CF/88, que diz:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes

orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.
Aí vem mais uma pergunta: “O que aconteceria se o Poder Executivo não

enviasse a proposta orçamentária no prazo estipulado?”
Neste caso, vale analisar o que diz a Lei 4.320/1964:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento
vigente.
Outra questão: “O Congresso Nacional poderia rejeitar uma proposta

orçamentária?”
A Proposta Orçamentária PODE ser rejeitada (§ 8º do art. 166 da CF/88). Já o PPA

e a LDO NÃO PODERÃO SER REJEITADOS, devendo ser devolvidos para sanção
presidencial.

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• Autorização legislativa, após discussão e votação:
Fase de competência exclusiva do Poder Legislativo. No Poder Legislativo Federal,

os projetos dos instrumentos de planejamento e dos créditos adicionais transitam
por uma comissão mista permanente composta por membros das duas casas
legislativas (Câmara e Senado). Trata-se da Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização. De acordo com a CF/88, cabe à comissão:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos adicionais
e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a
CF/1988.
As emendas à proposta orçamentária serão encaminhadas à Comissão Mista, que

emitirá parecer e encaminhará ao Plenário das duas casas para, em sessão
conjunta, discutir e votar.
Lembre-se do que diz o art. 166 da CF/1988:
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem

somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,

excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;

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c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; (grifo

nosso)
Recentemente foi aprovado o orçamento impositivo, que determina que todas

as emendas individuais de parlamentares que forem incluídas na
proposta orçamentária, caso aprovadas, deverão ter os recursos
integralmente liberados pelo Poder Executivo, quando da execução do
orçamento.
Essa resolução se deu tendo em vista a prática recorrente do Poder Executivo de

apenas liberar a maioria das emendas parlamentares individuais em caso de
necessidade de apoio político.
Já vimos que só se pode gastar aquilo que efetivamente se arrecada (princípio

do equilíbrio). Há, inclusive, uma determinação legal que proíbe que sejam
utilizados recursos orçamentários além do que for efetivamente arrecadado ao
longo do exercício. A isso se dá o nome de limitação de empenho. Ou seja,
toda vez que for verificada uma arrecadação real menor do que a arrecadação
estimada pelo orçamento, deverão ser “bloqueados” recursos que seriam gastos,
na mesma proporção. Veja o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar
o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta
dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados
pela lei de diretrizes orçamentárias.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, para 2013, diz:
Art. 49. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira de que
trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o montante necessário e
informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo e Judiciário e do MPU, até o vigésimo
segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no § 4o.

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Como vimos, a proposta orçamentária deverá ser analisada pelas duas casas
legislativas, conforme o que diz o art. 166 da CF/1988:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum. (grifo nosso)
(CESPE - Consultor do Executivo - SEFAZ/ES - 2010) Ao examinar o

projeto de lei relativo ao orçamento anual da União, os deputados
federais podem apresentar emendas modificando os recursos destinados
de dotações para pessoal e serviço da dívida. Já os senadores podem
aprovar emendas modificando a dotação orçamentária referente às
transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e
Distrito Federal.
ERRADA. Veja o que diz o art. 166 da CF 1988:
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem

somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,

excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; (grifo

nosso)

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Como vimos, é permitido aos membros das duas Casas apresentarem emendas
ao orçamento. Ocorre que nos três itens acima (gastos com pessoal, serviço da
dívida e transferências tributárias para Estados, Municípios e Distrito Federal, isso
NÃO É PERMITIDO.
• Execução orçamentária e financeira:
Este tópico trata da execução orçamentária e financeira propriamente dita.

Abordaremos o assunto em nossa aula 06. Aguarde e confie!!!
• Avaliação e controle:
A avaliação orçamentária está relacionada à análise da eficiência e da eficácia

na utilização dos gastos públicos. Busca-se averiguar se os recursos empregados
estão atingindo os objetivos propostos dentro de uma determinada ação
orçamentária, para que se obtenha melhor qualidade no gasto público.
Além disso, tal avaliação acaba por contribuir quando da elaboração da proposta
orçamentária do exercício seguinte pois, por meio dela, pode-se chegar à
conclusão que determinada ação não está surtindo o efeito desejado na
sociedade, o que pode resultar na exclusão da mesma da próxima proposta
orçamentária. Ao contrário, algumas ações podem estar dando um resultado
prático acima do esperado, o que permite que sejam ainda mais aprimoradas no
próximo exercício.
Como vimos são observadas a eficiência e a eficácia na utilização dos gastos. Só

pra você não se perder:

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Já o controle como vimos, vem desde o primeiro conceito de orçamento

estudado (o orçamento clássico ou tradicional). Só pra relembrar, dissemos que
os modelos orçamentários que sucederam o orçamento clássico não
abandonaram o controle, apenas mudaram o enfoque principal.
O controle nos gastos sempre foi uma das principais funções orçamentárias. No
caso do orçamento, busca-se o controle na utilização dos recursos e nos
resultados obtidos.
Orçamento Público como Instrumento de Controle
Há DOIS tipos de controle do orçamento público:
O controle interno que e realizado pelos orgaos do proprio

poder publico, como orgaos de auditoria interna ou contabilidade,
que cuidam para que todo o processamento da receita e despesa
respeite as leis existentes.
O controle externo, que tem o objetivo de verificar a legalidade

das contas publicas e exercido pelo poder legislativo, com o auxílio
do Tribunal de Contas.
As expressões “controles interno e externo” surgiram com a edição da Lei nº

4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal. Vejamos o que diz o art. 75 da referida Lei:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa,

o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores

públicos;

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III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de

realização de obras e prestação de serviços.
ASSIM, VAMOS RESUMIR O CICLO ORÇAMENTÁRIO. VEJA OS ESQUEMAS ABAIXO
Quando colocamos o ciclo junto com as 3 leis que disciplinam todo o processo de
planejamento e orçamento (Lei do PPA, LDO e LOA), temos o seguinte esquema:

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O autor Osvaldo Sanches, em seu artigo intitulado “ O ciclo Orçamentário: uma

reavaliação à luz da Constituição de 1988: Revista de Administração Pública,
Rio de Janeiro: FGV, v. 27, n.4, pp. 54-76, out./dez. 1993” defendo o chamado
ciclo orçamentário ampliado, tendo como base a interligação do PPA, da LDO e
da LOA, conforme observamos acima. Ele defende o ciclo em 8 fases, que são:
 formulação do planejamento plurianual, pelo Poder Executivo;

 apreciação e adequação do plano, pelo Poder Legislativo;
 proposição de metas e prioridades para a administração e da política de
alocação de recursos pelo Executivo;
 apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
 elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
 apreciação, adequação e autorização legislativa;
 execução dos orçamentos aprovados; e
 avaliação da execução e julgamento das contas.
Essa fases, segundo o autor, não poder ser aglutinadas, tendo em vista seu
ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.Ainda segundo o
autor, tais fases são insuscetíveis de aglutinação, dado que cada uma possui
ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida. O plano plurianual,
por exemplo, não pode ser aglutinado à fase de elaboração do orçamento,
porquanto constitui instrumento superordenador daquela, como evidenciado
pelo cenário institucional articulado pela Constituição de 1988.

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Em teoria, segundo o que está estabelecido na Constituição Federal de 1988, a

elaboração e a apresentação do orçamento, bem como a autorização legislativa
devem ocorrer no exercício anterior à sua vigência.
Mas aí cabe uma pergunta muito cobrada em concursos: “Caso o Poder

Legislativo não consiga aprovar a tempo o orçamento (LOA), no dia 1º de janeiro
como o Estado realizará suas despesas sem o orçamento aprovado?”
Neste caso vale transcrever o que diz o art. 50 da LDO 2013:
Art. 50. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2013 não for sancionado pelo Presidente da
República até 31 de dezembro de 2012, a programação dele constante poderá ser executada para o
atendimento de:
I - despesas com obrigações constitucionais ou legais da União relacionadas no Anexo V;
II - bolsas de estudo no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico - CNPq, da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior -
CAPES e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, bolsas de residência médica e do
Programa de Educação Tutorial - PET, bolsas e auxílios educacionais dos programas de formação
do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, bem como Bolsa-Atleta e bolsistas do
Programa Segundo Tempo;
III - pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcional interesse público

na forma da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
IV - ações de prevenção a desastres classificadas na subfunção Defesa Civil;
V - formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia dos preços mínimos;
VI - realização de eleições pela Justiça Eleitoral;
VII - outras despesas correntes de caráter inadiável;

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VIII - importação de bens destinados à pesquisa científica e tecnológica, no valor da cota fixada
no exercício financeiro anterior pelo Ministério da Fazenda;
IX - concessão de financiamento ao estudante; e
X - ações em andamento decorrentes de acordo de cooperação internacional com transferência

de tecnologia.
§ 1o Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 37 aos recursos liberados na forma deste
artigo.
§ 2o Considerar-se-á antecipação de crédito à conta da Lei Orçamentária de 2013 a utilização

dos recursos autorizada neste artigo.
§ 3o Os saldos negativos eventualmente apurados em virtude de emendas apresentadas ao

Projeto de Lei Orçamentária de 2013 no Congresso Nacional e da execução prevista neste artigo
serão ajustados por decreto do Poder Executivo, após sanção da Lei Orçamentária de 2013, por
intermédio da abertura de créditos suplementares ou especiais, mediante remanejamento de
dotações, até o limite de 20% (vinte por cento) da programação objeto de cancelamento, desde que
não seja possível a reapropriação das despesas executadas.
§ 4o As despesas descritas no inciso VII serão limitadas a um doze avos do valor previsto em
cada ação no Projeto de Lei Orçamentária de 2013, multiplicado pelo número de meses decorridos
até a sanção da respectiva Lei.
Chamo a atenção para os trechos grifados.
Caso não tenha sido aprovado o orçamento, o valor constante do projeto de lei
orçamentária para atendimento das obrigações legais da União deverá ser
liberado para tal fim.
Já no que diz respeito ao item VII, o Estado terá 1/12 do valor constante do
projeto de lei orçamentária para pagamentos de despesas correntes (de
manutenção), desde que sejam inadiáveis. Esse valor será liberado mensalmente
até a aprovação do orçamento. Uma vez aprovado o orçamento, aquilo que foi
liberado antecipadamente deverá ser abatido do valor do orçamento (conforme
§ 2o).

Prof. Zanzoni
Quando juntamos o ciclo orçamentário às três leis que regulam o processo de

planejamento e orçamento no âmbito federal (PPA,LDO e LOA), a coisa funciona
na seguinte ordem:
Quando da elaboração do orçamento, primeiramente são planejadas todas as

ações do Estado mediante sua inclusão no Plano Plurianual (PPA). Após isso,
elencam-se as prioridades para o próximo exercício, através da inclusão na Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO), posteriormente, se estabelecem as dotações
orçamentárias para a realização total ou parcial das ações a serem realizadas
pelo Estado na Lei Orçamentária Anual (LOA), que é o Orçamento. Isso ocorre
ANUALMENTE. Veja o gráfico abaixo que ficará mais fácil:
(CESPE - Analista de Controle Interno - MPU - 2010) Segundo a Lei n.°

4.320/1964, o controle da execução orçamentária compreende as
seguintes modalidades de controle: legalidade, fidelidade funcional dos
agentes da administração e cumprimento do programa de trabalho.
CERTO. De acordo com o artigo transcrito acima, o comando da questão está

perfeito.

Prof. Zanzoni
O controle das disponibilidades financeiras por destinação/fonte de

recursos deve ser feito apenas durante a execução orçamentária.
ERRADO. O controle é feito desde a elaboração do orçamento até a execução.

Ele interliga todo o processo orçamentário.
As principais etapas do ciclo orçamentário são: elaboração da proposta

orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamentária;
execução orçamentária e controle e avaliação da execução orçamentária.
CERTO. Essa é mais fácil que tirar doce da boca de criança né? Convenhamos...
(CESPE - Analista de Controle Interno - MPU - 2010) A CF estabelece que os

Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma
integrada, o sistema de controle interno da execução orçamentária e
financeira.
CERTO. Basta observar o que diz a CF/88 em seu art. 74:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão

orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como
da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

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§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na

forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
O ciclo orçamentário dos governos estaduais inicia-se com a aprovação

da LDO, que estabelece as metas e prioridades para a elaboração do PPA.
O PPA demonstra todas as receitas e despesas do orçamento público por
um período de quatro anos, sendo reavaliado anualmente, junto com o
orçamento público, pelas assembleias legislativas.
ERRADO. O ciclo de planejamento e orçamento públicos segue a seguinte ordem:
Planeja-se no PPA, elencam-se as prioridades pela LDO e estabelece-se a dotação

orçamentária para a realização total ou parcial da ação governamental na LOA.
TCU - Analista de Controle Externo - ACE (ESAF –2002) O Ciclo

Orçamentário é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo
orçamentário. Assinale a única opção correta no tocante à etapa de
elaboração do orçamento.
a)É a fase de competência do Poder Legislativo.
b)Constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados

para o setor público, no processo de planejamento integrado.
c)Compreende a fixação de objetivos concretos para o período

considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e
financeiros, necessários à sua materialização e concretização.
d)Configura-se na necessidade de que o povo, através de seus

representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem
como na maneira de alcançá-las.

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e)É a etapa que impõe a necessidade de um sistema estatístico cuja

informação básica se obtém em cada uma das repartições ou órgãos.
Vejamos separadamente cada item:
a) A elaboração do orçamento é competência do Poder Executivo. (ERRADA).

b) A concretização se dá mediante a execução orçamentária, não na
elaboração (ERRADA).
c) Perfeito!! Na elaboração são fixados objetivos e calculados os recursos
necessários para atingi-los. (CERTA)
d) Esta fase corresponde ao período de autorização legislativa, onde o
orçamento é apreciado, discutido e votado pelo Legislativo. (ERRADA)
e) A análise de dados estatísticos não é impositiva neste caso. (ERRADA)
(CESPE/Analista de Controle Interno/MPU 2010) A elaboração do

orçamento anual da União ocorre no âmbito do sistema de planejamento
e de orçamento federal, que tem como órgão central o Ministério da
Fazenda.
ERRADO. O processo de elaboração do planejamento e do orçamento federal

estão à cargo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG),
através de suas duas secretarias: Secretaria de Orçamento Federal (SOF) –
Órgão central de orçamento, e Secretarias de Planejamento e Investimentos
Estratégicos (SPI) – Órgão central do planejamento.

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