S é r i e P r o va s e C o n c u r s o s Manual de Direito Administrativo I Gustavo Mello Knoplock ELSEVIER

contribuinte não é devedor do tributo. Como esses atos apenas reconhecem

uma situação preexistente, não criando ou modificando direitos, entendem
alguns autores que estes não são atos administrativos propriamente ditos, mas
simples atos da Administração, não tendo efeitos jurídicos.

QUESTÃO COMENTADA
PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE FORTALEZA/CE – 2002 – Esaf
Entre os atos administrativos abaixo, aquele que se caracteriza como ato
enunciativo é o(a):
a) visto;
b) homologação;
c) licença;
d) aprovação;
e) permissão.

Comentário
O gabarito é letra A, sendo a homologação e a licença atos declaratórios e, os
demais, atos constitutivos.

11.6.5. Quanto ao alcance

• INTERNO: quando o ato só produz efeito no âmbito interno da repartição,
criando obrigações para seus próprios órgãos e agentes, razão pela qual a
publicidade do mesmo pode ser feita apenas internamente, dispensando-se a
publicação em diário oficial, quando não interessar à coletividade.
• EXTERNO: quando o mesmo produzir efeitos externos, interessando à
coletividade em geral, razão pela qual devem ter publicidade externa ao âmbito
da repartição.

11.6.6. Quanto à formação da vontade

• ATO SIMPLES: é o que decorre da declaração de vontade de um único órgão,
seja ele singular ou colegiado, ou seja, não importando se esse órgão se
manifesta por uma única pessoa ou por várias pessoas. São exemplos a emissão
de carteira de motorista (manifestação do Detran, por meio de seu presidente)
e a deliberação de um Conselho de Contribuintes (manifestação do Conselho,
pela sua maioria).
• ATO COMPLEXO: é o que resulta da manifestação de dois (ou mais) órgãos
para a formação de um ato único. O decreto presidencial é um exemplo, uma
vez que é assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro,
contando assim com dois órgãos (Presidência e Ministério) que editam um
único decreto.

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 Capítulo 11 I Atos Administrativos S é r i e P r o va s e C o n c u r s o s

• ATO COMPOSTO: de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

é o que resulta da manifestação de dois (ou mais) órgãos, em que a vontade
de um é instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal.
Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato só, no
ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessório.

 DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA!!!
Hely Lopes Meirelles segue linha de raciocínio diversa ao definir que
no ato complexo ambos os órgãos manifestam suas vontades, enquanto que
o ato composto:
é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação
por parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: Uma autorização que
dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o
ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exequibilidade. O ato
complexo só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao
passo que o ato composto é formado pela vontade única de um órgão, sendo
apenas ratificado por outra autoridade.

Com isso, existe divergência entre estes autores, por exemplo, quanto à
classificação do ato de nomeação do Procurador-Geral da República (ou do
Presidente do Banco Central e outros casos similares, dispostos na Constituição
Federal, onde é necessária a prévia aprovação pelo Senado Federal para posterior
nomeação pelo Presidente da República). Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende
expressamente em sua obra que este é um exemplo de ato composto, vez que a
aprovação pelo Senado Federal é o ato acessório e a nomeação pelo Presidente
da República é o ato principal, havendo, portanto, dois atos (e não um ato único).
Segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, aquele seria um exemplo de ato
complexo, vez que se conjugam as vontades do Senado Federal e da Presidência
da República (vontades de dois órgãos independentes), não podendo ser o mesmo
classificado como ato composto uma vez que o Senado Federal não tem o papel
apenas de dar um ‘visto’ para a nomeação, exercendo sua análise e manifestando
sua vontade.

 CUIDADO!!!
Embora não seja fácil apontar o caminho a ser seguido pelo candidato
a fim de decidir, em uma questão objetiva de concurso público, se o ato é
complexo ou composto, iremos apresentar a seguir uma linha de raciocínio a
partir dessa divergência doutrinária e da verificação de concursos anteriores:

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A definição de ato administrativo adotada pela questão de concurso deve

seguir uma das duas linhas de raciocínio: quantidade de atos editados ou relação
de dependência nas vontades dos órgãos.
Assim:

1 ato único ato complexo

• Quantidade de atos
2 atos (principal e acessório) ato composto

independentes ato complexo

• Vontades dos órgãos
dependentes (só ratifica) ato composto

QUESTÃO COMENTADA
ANALISTA DA ANA – 2006 – Cespe/UnB
Ato administrativo complexo é aquele que resulta da manifestação de dois ou mais
órgãos singulares ou colegiados, e a vontade dos órgãos deverá constituir um ato.

ANALISTA JUDICIÁRIO/TJ PI – 2009 – FCC

Complexo é o ato administrativo que resulta da manifestação de dois ou mais
órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar
um único ato.

ASSISTENTE MPE-RR – 2008 – Cespe/UnB

Ato administrativo composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais
órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação à de outro, que edita
o ato principal.

Comentário
Todas as afirmativas, de bancas diferentes, foram consideradas corretas, adotando-
se o critério da quantidade de atos (Professora Di Pietro): ato único (1 ato) →
complexo; ato principal (2 atos) → composto.

QUESTÃO COMENTADA
AGU – 1998 – Esaf
A nomeação de ministro do Superior Tribunal de Justiça, porque a escolha está
sujeita a uma lista tríplice e aprovação pelo Senado Federal, contando assim com
a participação de órgãos independentes entre si, configura a hipótese específica
de um ato administrativo:

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 Capítulo 11 I Atos Administrativos S é r i e P r o va s e C o n c u r s o s

a) complexo;
b) composto;
...

ADMINISTRADOR TCE-AC – 2008 – Cespe/UnB

O ato que exige a participação de mais de um órgão, cada um deles com
manifestação de vontade autônoma, é um ato composto.

Comentário
Na primeira questão, o gabarito foi letra A e, na segunda, a afirmativa estava
errada, ambas pelo mesmo motivo: tem-se aqui ato complexo, seguindo o critério
da relação entre os órgãos (Prof. Hely Lopes Meirelles): independentes ou
autônomos → complexo; dependentes, apenas ratificação → composto.

O STF, seguindo entendimento de Hely Lopes Meirelles, tem declarado que a

aposentadoria de servidor público é ato complexo, vez que depende da Administração
e, posteriormente, do registro pelo TCU, contando assim com a participação de dois
órgãos independentes entre si. Sendo um ato complexo, que só se aperfeiçoa após
o registro, o TCU pode rever o ato de concessão de aposentadoria mesmo após o
prazo de cinco anos.
Por final, cabe ressaltar que não devemos confundir atos, sejam complexos
ou compostos, com procedimento administrativo, onde ocorrem vários atos
independentes que se sucedem e se ligam, como ocorre, por exemplo, com o
procedimento de licitação pública, que abrange, entre outros atos, a publicação,
o julgamento, a homologação e a adjudicação da autoridade superior. Aqui,
os atos são independentes, de forma que qualquer um deles pode ser atacado
administrativamente ou judicialmente, antes mesmo do término do procedimento
administrativo.

11.6.7. Quanto às consequências de seus vícios

• ATO NULO: é aquele no qual existe um vício insanável, que fere de morte aquele
ato, razão pela qual deve o mesmo ser invalidado, não havendo possibilidade
de sua permanência no mundo jurídico.
• ATO ANULÁVEL: é aquele que, embora tenho sido editado com vício, esse
não é considerado essencial, podendo ser sanado, sendo a sua convalidação
mais interessante do que a sua anulação, desde que não contrarie o interesse
público nem prejudique terceiros.
• ATO INEXISTENTE: é o que não existe no mundo jurídico, não gerando
quaisquer efeitos, não sendo considerado nem mesmo ato administrativo,

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