FICHAMENTO (SINOPSE) Direito Administrativo

Tópico: Atos administrativos

Bibliografia utilizada: Sinopse Jus Podivum

1. Ato jurídico é todo ato lícito (não fosse lícito, ele seria antijurídico) que tenha por
fim adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. O ato
administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico.
2. Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como “toda manifestação
unilateral da administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, transferir, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.” Zanella de Pietro o define como “a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo
Poder Judiciário.”
3. Trata-se, assim: a) de uma declaração do Estado; b) feita sob o regime jurídico-
administrativo, o qual é orientado pela supremacia e a indisponibilidade do
interesse público; c) produz efeitos jurídicos imediatos (é dizer, opera de forma
imediata na esfera jurídica do destinatário do ato, conferindo direitos ou impondo
obrigações); d) sujeita-se ao controle judicial. Disso decorre que nem todo ato
praticado pela administração é um ato administrativo, mas apenas aqueles que
possuem as características acima referidas. Temos, assim, simplificando com uma
classificação comum na doutrina: a) atos administrativos (aqueles praticados pela
administração sob o regime de direito público) e b) atos da administração
(aqueles praticados pela administração, mas regidos pelo regime de direito
privado).
4. Ato administrativo não é o mesmo que fato administrativo. Esse segundo designa
fatos materiais concretos praticados pela administração ou que produzem efeitos
no direito administrativo, como a construção de uma ponte, a morte de um
servidor, a prelação de uma aula ou uma cirurgia. Se atos administrativos, como
veremos, podem ser anulados ou revogados, os fatos administrativos não
comportam anulação ou revogação.
5. O denominado silêncio administrativo não constitui, a princípio, ato
administrativo. É que, a rigor, o silêncio da administração não tem o condão de
produzir os efeitos jurídicos típicos dos atos administrativos. Entretanto, o silêncio
pode ser do tipo silêncio qualificado (Marçal Justen), aquele do qual se pode
inferir uma manifestação de vontade da administração na forma omissiva. O
silêncio como manifestação de vontade da administração, todavia, depende da
existência de uma lei que estabeleça que a ausência de manifestação da
administração em determinada situação (omissão) significa aquiescência ou
discordância sobre determinada questão. Ou seja, o silêncio administrativo pode
produzir os efeitos típicos dos atos administrativos, mas apenas quando isso for
estabelecido por lei.
6. Requisitos ou elementos do ato administrativo. São aqueles que constituem a
formação do ato administrativo. Bandeira de Mello, que não é seguido nesse ponto
pela maior parte da doutrina, afirma que os requisitos do ato administrativo são
coisa diversa do que ele denomina, dividindo em dois grupos, de pressupostos (os
pressupostos de existência e pressupostos de validade) do ato administrativo.
Teríamos, assim, segundo esse autor: a) requisitos do ato administrativo
 (composto pelo conteúdo e pela forma, respectivamente a essência e o
revestimento formal exterior do ato); b) pressupostos de existência do ato
administrativo (composto pelo objeto, aquilo que o ato dispõe e pela pertinência
desse objeto à atividade estatal); c) pressupostos de validade do ato administrativo
(subjetivos, objetivos, teleológico, lógico, formalístico). Da inexistência dos
requisitos decorre a inexistência até mesmo de um ato jurídico em sentido estrito;
da inexistência de qualquer dos pressupostos de existência decorre a inexistência
do ato administrativo (que pode, ocasionalmente, ser um ato jurídico no sentido
estrito); da inexistência de qualquer dos pressupostos de validade, decorre um ato
administrativo inválido.
7. Outros administrativas elencam os requisitos ou elementos do ato administrativo
da maneira como tratada nos tópicos que seguem. CFFMO (Competência, forma,
finalidade, motivo, objeto).
8. Competência: elemento subjetivo; indica quem é a autoridade administrativa
competente para editar o ato administrativo. A competência dos agentes e órgãos
públicos pode se dar em razão da matéria, em razão do território, em razão da
hierarquia ou em razão do tempo. É um elemento vinculado e não discricionário,
ou seja, a lei vai sempre estabelecer, usando os critérios referidos, quem será a
autoridade administrativa competente. A competência, porque definida em lei, é
inderrogável pela vontade das partes e irrenunciável em relação ao órgão ou
agente competente. A inderrogabilidade e irrenunciabilidade não significam que a
competência não possa ser transferida; é que, se a lei não estabeleceu
exclusividade para o exercício de determinada competência, essa competência
pode ser avocada ou delegada. A lei que regula o processo administrativo no
âmbito da União (L 9784/99) prevê alguns casos em que a competência não pode
ser avocada ou delegada – exceções a essa regra, portanto: a) edição de atos
normativos; b) decisão de recursos; c) matérias de competência exclusiva de órgão
ou autoridade (competência exclusiva estabelecida em lei). A mesma lei permite,
inclusive, que a competência seja delegada (quando, claro, não houver vedação
de delegação) a órgãos que não estejam hierarquicamente subordinados à
autoridade delegante, se isso for conveniente em razão de circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Como requisito de eficácia, a
delegação e sua revogação devem ser oficialmente publicados, constando a
matéria e os poderes transferidos, bem como os limites da delegação. Por se tratar
de ato discricionário, a delegação pode ser revogada a qualquer tempo pelo
delegante. Parte da doutrina (é o caso de José dos Santos Carvalho) entende que
a delegação não retira da autoridade delegante a competência para continuar
desempenhando a atribuição delegada enquanto a delegação estiver vigente.
Teríamos, assim, um caso de competência comum da autoridade delegante e do
delegado. A avocação, por seu turno, é permitida em caráter excepcional e deve
estar fundada em motivos relevantes, sendo sempre temporária e relacionada ao
poder hierárquico (apenas pode ser avocada competência de órgão
hierarquicamente inferior).
9. Finalidade: elemento teleológico; é o resultado que a administração busca
alcançar com o ato administrativo. O ato administrativo não pode ser editado para
alcançar finalidade diversa daquela que a lei estabeleceu, pois com isso incorreria
em desvio de poder. Por exemplo: a remoção de servidor tem como finalidade
distribuir mais adequadamente os servidores em face das necessidades do serviço
público. Se a remoção é utilizada para perseguir determinado servidor, temos um
caso claro de desvio de poder ou desvio de finalidade. A doutrina ensina que abuso
 de poder é um gênero de que são espécies o desvio de poder e o excesso de poder.
No excesso de poder o agente extrapola a competência que lhe foi conferida pela
lei, no desvio de poder o agente, embora competente, não atende, com seu ato, o
interesse público ou usa essa competência para finalidade diversa daquela querida
pela lei. É nessa segunda situação que o desvio de poder se revela como desvio de
finalidade.
10. Forma: elemento formalístico; o ato administrativo não é de forma livre. Ele deve
seguir a forma prevista em lei. Via de regra, o ato administrativo deve estar
revestido da forma escrita, vez que se submete ao controle interno e externo. Atos
verbais, sonoros e gestuais (como aqueles praticados por agentes de trânsito) são
excepcionais. Em regra, a irregularidade na forma do ato administrativo admite
convalidação, exceto se a forma for essencial para a validade do ato, mas a
inexistência de forma significa a inexistência do próprio ato, e nesse último caso,
por óbvio, não há se falar em convalidação.
11. Motivo: elemento objetivo. É o pressuposto de fato ou de direito que autoriza ou
exige a prática do ato. A lei pode ou não estabelecer o motivo, e por essa razão, e
ao contrário dos elementos anteriores, o motivo pode ser discricionário. Motivo
não se confunde com motivação. O primeiro é a circunstância de fato que impele
o ato do administrador; a segunda é a explicitação textual dessa circunstância
fática. Exemplo: o motivo da expedição de um alvará pode ser a viabilização de
um evento; a motivação é a justificativa textual da expedição do alvará, isto é, a
exposição dos fatos e de seus fundamentos jurídicos. Pietro e Meirelles
consideram que a motivação é necessária tanto nos atos vinculados quanto nos
atos discricionários. Só seria dispensável em certos atos, excepcionais, em que
basta a evidenciação, pelo agente público, de sua competência, para a prática do
ato (nomeação e exoneração para cargos de livre provimento, por exemplo).
Quanto ao momento da motivação, Bandeira de Mello defende que ela deve ser
contemporânea à prática do ato ou anterior a ela. Nos atos vinculados, a motivação
tardia pode ser admitida se se comprovar a ocorrência do motivo previsto pelo
legislador para a prática do ato. Nos atos discricionários, porém, a ausência de
motivação ou mesmo a motivação tardia implicam na invalidação desses. Esse é
o entendimento da doutrina, mas o STJ têm decisão no sentido de que, no caso em
que a lei não exige expressamente a motivação, essa pode ser tardia, desde que
presente os seguintes requisitos: que o motivo alegado extemporaneamente
preexista ao ato; que seja idôneo para justifica-lo e, por fim, que tenha sido a razão
determinante da prática do ato. Cumpre nesse ponto chamar a atenção para a
chamada teoria dos motivos determinantes. Segundo essa teoria, a validade dos
atos está vinculada à veracidade dos fatos descritos como seus motivadores.
Assim, um ato discricionário, quando motivado, passa a se vincular aos motivos
indicados (motivos tanto de fato quanto de direito) como justificadores desse ato.
Se for demonstrada a inexistência desses motivos, o ato se revelará inválido. Se,
no entanto, o ato estiver fundando um conjunto de motivos, e um ou alguns desses
motivos deixarem de existir ou se revelarem inexistentes, se ainda subsistirem
outros motivos, não há que falar em invalidade. Bandeira de Mello afirma que,
além do motivo, seria preciso verificar a causa do ato administrativo. Esses dois
conceitos, assim, não seriam idênticos. A causa, para Bandeira de Mello, é a
pertinência lógica entre o motivo apresentado e o conteúdo do ato administrativo.
A causa (elemento lógico, segundo Mello) seria, assim, tanto quanto o motivo, um
requisito de validade do ato administrativo: é que se o agente se baseia em motivos
que não mantem congruência ou pertinência com o ato que praticou, esse último
 estará viciado.
12. Objeto: elemento objetivo. É o resultado prático que a administração pretende
alcançar com o ato. O objeto, assim como o dos atos jurídicos do direito privado,
deve ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do
direito) determinado ou determinável (definido quanto ao destinatário, aos efeitos,
ao tempo e ao lugar) e moral (em consonância com os padrões comuns de
comportamento). Pode ou não vir a ser fixado em lei (discricionário ou vinculado).
13. Nos atos discricionários avulta de importância o chamado mérito administrativo.
Nos atos vinculados, o mérito (a valoração da conveniência, oportunidade e
conteúdo do ato) é inexistente, pois a prática do ato tem todos os seus contornos
definidos pelo próprio legislador. Nos atos discricionários, ao contrário, o mérito
é estabelecido pela autoridade que praticará o ato.
14. Atributos ou características do ato administrativo. Os atos administrativos são
dotados de presunção relativa (iuris tantum) de legitimidade. Presume-se, desse
modo, até prova em contrário (prova que deve ser feita por aquele que é o
destinatário do ato), que esses atos foram praticados com a observância da lei e
dos princípios do direito administrativo. Existe uma distinção entre a presunção
de legitimidade dos atos administrativos e a presunção de veracidade de que são
dotados certos documentos exarados pelo poder público e que descrevem uma
realidade fática. Um documento expedido por um órgão público, como uma
certidão ou um histórico escolar, possuem presunção de veracidade e são, assim,
dotados de fé pública. A presunção de legitimidade não implica presunção de
competência do agente que praticou o ato, que deve evidenciar tanto quanto
possível que é possuidor dessa competência. Uma exceção à presunção de
legitimidade dos atos administrativos é a ordem manifestamente ilegal dada a
servidor público, que admite resistência desse último sem prévio recurso ao Poder
Judiciário.
15. O segundo atributo apontado pela doutrina é a imperatividade. Essa característica
dos atos administrativos significa que eles se impõem a terceiros sem que esses
tenham que concordar com esse fato. Não estão presentes em todos os atos, mas
apenas naqueles revestidos de uma ordem ou comando dirigido ao particular. É
assim porque a imperatividade seria desnecessária se o ato for, por exemplo, uma
autorização dirigida ao particular.
16. O terceiro atributo é a exigibilidade. Alguns autores não distinguem exigibilidade
de imperatividade (Marçal Justen). Outros, como Bandeira de Mello, operam a
distinção. Se a imperatividade impõe uma obrigação, a exigibilidade viabiliza
meios materiais de impor, quando necessário, a obediência a essa obrigação pelo
administrado, o fazendo inclusive através de instrumentos indiretos de coação,
sem necessidade de autorização pelo Poder Judiciário. Exemplo de meios
indiretos de coação são as multas.
17. A autoexecutoriedade é o quarto atributo dos atos administrativos. Consiste na
possibilidade da administração colocar seus atos em execução sem precisar
recorrer ao Poder Judiciário. A autoexecutoriedade só pode ser aplicada se a lei
expressamente a prever ou se, por força do interesse público, a providência for
urgente e não existir outra via de igual eficácia para garantir que o administrado
se sujeite ao ato editado pelo poder público – nessa segunda situação, parte da
doutrina fala na existência de autoexecutoriedade implícita. Se a exigibilidade
permite o uso de meios indiretos de coação (multa, etc.), a autoexecutoriedade vai
além, permitindo o uso, pela administração, de meios diretos de coação: por
exemplo, a retirada, com uso da força, de camelôs instalados irregularmente em
 uma calçada.
18. Por fim, um quinto atributo dos atos administrativos é a tipicidade. Não aparece
em todos os administrativistas. É defendido como atributo, entre outros, por Di
Pietro. Significa que o ato administrativo deve corresponder sempre a figuras
típicas previstas em lei. É uma decorrência do princípio da legalidade, que impede
que a administração pratique atos inominados, sem previsão legal expressa.
19. Passamos agora a discussão sobre a classificação dos atos administrativos.
20. Os atos administrativos podem ser gerais ou individuais. Os primeiros possuem
destinatários inespecíficos e estão dotados de caráter normativo. É o caso de um
edital de concurso público, de uma resolução, etc. Prevalecem sobre os atos
individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os atos administrativos
individuais são aqueles que possuem um (quando é chamado de singular) ou mais
(quando é chamado de plúrimo) destinatários definidos. Os atos gerais não geram
direitos subjetivos para os seus destinatários, podendo ser revogados ou
modificados a qualquer tempo; os atos individuais, ao contrário, geram direito
subjetivo para os destinatários deles.
21. Os atos administrativos podem ser de império, de gestão ou de expediente. Atos
de império são aqueles vestidos do atributo da imperatividade (impõem-se aos
administrados sem que eles tenham que concordar com isso). Atos de gestão
seriam aqueles praticados com a necessidade de gerir os bens e serviços, o que faz
a administração agir em igualdade com o particular. Com razão, parte da doutrina
não os considera atos administrativos no sentido em que estamos analisando,
porque não se valem do regime jurídico-administrativo, mas sim atos da
administração. Atos de expediente, por sua vez, são aqueles eminentemente
burocráticos destinados a dar andamento a processos e papéis que tramitam na
administração.
22. Os atos administrativos podem ser vinculados ou discricionários. Os atos
vinculados são aqueles nos quais o legislador anteviu o caso concreto e definiu
previamente a conduta a ser tomada pela administração. Esse fato retira da
administração qualquer juízo de valor na prática do ato (é um ato desvestido do
mérito administrativo). Todos os elementos do ato administrativo vinculado
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) estão previstos na lei. Nos atos
discricionários, por sua feita, o legislador não anteviu o caso concreto e, assim,
deixou ao administrador uma margem de discricionariedade para a prática do ato.
Diante da situação fática, o administrador deve avaliar qual a solução que melhor
atende ao interesse público. Para tanto, costumam ser utilizados os critérios de
conveniência, oportunidade e conteúdo. É preciso atentar para o fato de que, nos
atos discricionários, existe lei os prevendo, o que não existe é uma definição
fechada na lei que os prevê de qual deve ser o comportamento do administrador.
Ponto de celeuma na doutrina é sobre a presença necessária da discricionariedade
nos chamados conceitos jurídicos indeterminados, que consistem em expressões
e termos vagos, como “dever de lealdade” e “atuação desidiosa”. Da presença de
um conceito jurídico indeterminado no contexto da previsão de um ato
administrativo não decorre necessariamente que esse ato haverá de ser
discricionário. Primeiro o administrador deve interpretar a lei e se, como resultado
dessa interpretação, e apesar do conceito jurídico indeterminado, ele se encontrar
em uma zona de certeza positiva ou negativa, não há se falar em
discricionariedade. Se, por exemplo, o estatuto dos servidores prever que a
conduta desidiosa de um servidor deve ser punida com a pena x, o intérprete deve
verificar se a conduta se amolda ou não ao conceito de desídia. Se concluir, em
 uma zona de certeza positiva que sim, deve aplicar a pena, se concluir, em uma
zona de certeza negativa que não, a pena não deve ser aplicada. Não existe, aqui,
apesar do conceito jurídico indeterminado (atuação desidiosa), ato administrativo
discricionário, mas ato administrativo vinculado. Se, todavia, após a interpretação,
o administrador quedar em uma zona de incerteza, aí, sim, temos um caso em que
o ato administrativo de aplicação da pena será discricionário, devendo se submeter
aos critérios da conveniência e oportunidade.
23. Os atos administrativos podem ser simples, complexos ou compostos. Atos
simples são aqueles que, para existirem, dependem da manifestação de um único
órgão. Atos complexos dependem da manifestação de mais de um órgão, mas,
apesar dessa manifestação plúrima, o ato é único e ambas as vontades são
principais (ex: portaria expedida conjuntamente por duas secretarias municipais).
A revogação dos atos complexos exige igualmente manifestação plúrima. Atos
compostos também dependem da manifestação de vontade de mais de um órgão,
mas uma delas pode ser considerada a manifestação principal e a outra
configuraria apenas uma manifestação acessória. Delas também decorrem, como
nos atos complexos, um único ato. A diferença entre o ato complexo e o ato
composto está em que no primeiro as duas manifestações de vontade são
principais, no segundo, uma é principal e a outra apenas acessória, normalmente
homologatória da vontade dominante (ex: nomeação do PGR pelo presidente, a
qual deve ser homologada pelo Senado).
24. O ato administrativo perfeito é aquele que completou as etapas para a sua
existência. Assim, um ato administrativo complexo (que exige a manifestação de
vontade principal de mais de um órgão) só se torna perfeito quando todas essas
manifestações são exaradas. O ato pode ser perfeito e, no entanto, inválido, por
lhe faltar algum dos pressupostos de validade. A perfeição opera, como vimos, no
plano da existência. Ato válido é aquele que cumpriu todos os requisitos legais de
validade (competência, finalidade, forma, motivo e objeto). O ato pode ser válido,
mas não ser eficaz. Ato eficaz é aquele que está apto a produzir efeitos. O ato
administrativo, ensina a doutrina, pode produzir efeitos típicos e efeitos atípicos.
Se ele produz apenas seus efeitos típicos, já é possível considera-lo um ato eficaz.
Os efeitos típicos correspondem à tipologia do ato e são a sua consequência lógica.
Os atípicos podem ser preliminares (ou prodrômicos) e reflexos: efeito preliminar
é aquele que pode ocorrer quando perdura a situação de pendência do ato (um ato
composto, que exige a homologação de um outro órgão, produz um efeito
preliminar, que é justamente a obrigação do órgão competente resolver sobre a
homologação). Efeitos atípicos reflexos são aqueles que atingem terceiros que não
são os destinatários naturais do ato (um exemplo é o locatário de um imóvel
desapropriado). Ato exequível é aquele apto a produzir efeitos imediatamente.
25. O ato administrativo nulo é aquele eivado de nulidade absoluta, insanável. Hely
Lopes Meirelles não tolera a existência de atos anuláveis, que só seriam possível
no campo do direito privado. Não é o entendimento majoritário: a maior parte da
doutrina considera que os atos administrativos podem ser nulos (aqueles que não
admitem convalidação) ou anuláveis (aqueles, viciados como os nulos, mas que
admitem convalidação). A declaração de nulidade de um ato produz efeitos ex
tunc, assim também a convalidação de ato anulável. A nulidade de ato
administrativo do qual decorram efeitos que constituam ou ampliem direitos deve
ser precedida de prévio processo administrativo, no qual será garantido o
contraditório e a ampla defesa. Diante de um ato anulável, não existe
discricionariedade da administração quanto à sua convalidação. Se o defeito for
 sanável, o ato deve ser convalidado, exceto se o vício do ato estiver relacionado
com um ato discricionário praticado por autoridade incompetente. É que, nesse
caso, não se pode obrigar a autoridade competente a agir da mesma forma que
autoridade incompetente. Quais vícios podem ou não ser convalidados? Para
responder a essa indagação, devemos olhar para os elementos do ato
administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto (CFFMO). Os
vícios estão relacionado com algum desses elementos ou requisitos de validade.
Os vícios relacionados à competência admitem convalidação na forma de
ratificação, desde que não sejam matéria de competência exclusiva, quando a
irregularidade será considerada insanável. Quem tem o poder de ratificar e,
ratificando, convalidar o ato praticado por pessoa incompetente é, por óbvio, a
autoridade competente. No tocante aos vícios relacionados à forma, a
convalidação é possível desde que a forma não seja considerada essencial à
validade do ato. Quando a finalidade e o motivo estiveram viciados, o ato nunca
poderá ser convalidado. Se o objeto for ilegal, também não existe possibilidade
de convalidação, no máximo de conversão (ex: concessão de uso sem licitação
pode ser convertida em autorização ou permissão de uso, institutos precários que
prescindem de licitação). Por fim, ato administrativo inexistente, segundo
Bandeira de Mello, corresponde a condutas criminosas, antijurídicas e nunca, em
nenhuma hipótese, podem ser convalidados, nem mesmo por prescrição.
26. Espécies de atos administrativos. Os atos administrativos normativos são
manifestações abstratas do poder público, dirigidas a destinatários
indeterminados, porém determináveis. Possuem o caráter de generalidade das leis.
São leis em sentido material, embora sejam atos administrativos em sentido
formal. São geralmente expedidos para dar melhor cumprimento às leis (função
regulamentar), embora exista a possibilidade de expedição, pelo Executivo, de
decretos autônomos, que tratam de assuntos que, a priori, seriam de competência
do Poder Legislativo (ex: decreto autônomo extinguindo cargo público, quando
vago, com escoro no art. 84, VI, b, CF/88). São exemplos de atos normativos os
decretos, os regulamentos, as resoluções e as instruções normativas.
27. Os atos administrativos ordinatórios são praticados no âmbito da administração
(atos internos) e decorrem do poder hierárquico. São comandos expedidos pelas
autoridades administrativas aos seus subordinados. Um exemplo de ato
ordinatório são as portarias (as portarias veiculam ordem aos subordinados, mas
podem eventualmente se revestir de caráter normativo). Também são exemplos de
atos ordinatórios as ordens de serviço e as circulares.
28. Os atos administrativos negociais coincidem com a pretensão de um particular
em face da administração. São, assim, uma resposta a essa pretensão. Não se
confundem, porém, com os contratos administrativos, pois são unilaterais.
Constituem uma resposta da administração a uma pretensão de um particular e
não, como no contrato, um acordo de vontades. A edição de um ato negocial pode
decorrer ou não da discricionariedade da administração. Se, por exemplo, a lei
estabelece requisitos para obtenção, pelo particular, de um ato negocial, se esses
requisitos forem cumpridos, a administração se vincula à edição do ato. São
exemplos de atos negociais: a) autorização: ato negocial unilateral, discricionário
e precário, pelo qual a administração faculta o uso de um bem público ao particular
para atender seu interesse privado ou faculta a prestação de serviço público, ou
ainda, autoriza a um particular a prática de uma atividade que, se não fosse
autorizada, seria ilegal (ex: interdição de rua para evento festivo; autorização para
taxistas; autorização para portar armas); b) permissão: ato negocial igualmente
 discricionário e precário, pelo qual a administração faculta o uso de bem público
a particular, mas visando a atender duplo interesse: o do particular e o da
coletividade. Existe uma outra modalidade de permissão que é a permissão de
serviços públicos, mas essa não é um ato unilateral, e sim um contrato
administrativo, nos termos do art. 40 da lei geral de concessões e permissões de
serviços públicos; c) licenças: ato negocial, mas vinculado. A administração deve
conceder licença após verificar que o administrado preencheu todos os requisitos
legais. Ex: licença para construir, licença para conduzir veículo motorizado, etc.
29. Os atos administrativos enunciativos são aqueles em que a administração se
restringe a certificar ou atestar um fato constante de registros, processos e arquivos
públicos ou emitir opinião sobre determinado assunto. Exemplos: a) certidão:
cópias dotadas de fé pública de registro de informações de que disponha a
administração, expedidas em razão de solicitação do requerente; b) atestados: ato
através do qual a administração declara a existência de um fato ou de uma situação
de que tenha conhecimento; c) pareceres ou notas técnicas: são manifestações de
órgãos técnicos da administração que retratam a opinião sobre determinado tema
submetido à sua apreciação e que visam orientar o gestor na tomada de decisões.
Os pareceres podem vincular ou não a autoridade que tomará a decisão.
30. Os atos administrativos punitivos são instrumentos por meio dos quais a
administração aplica uma sanção a administrados ou servidores. Podem decorrer
do poder de polícia ou do poder disciplinar e, em um ou outro caso, não dependem
de prévia anuência do Poder Judiciário. A aplicação de um ato punitivo, no
entanto, seja ele qual for, deve sempre decorrer de expressa previsão legal ou de
situações que exijam uma atuação imediata da administração sem a qual ocorrerá
um comprometimento irreversível aos interesses da coletividade (autorização
legal implícita). São exemplos de atos punitivos: a) aplicação de multas: a
aplicação é realizada pela administração sem precisar recorrer ao Judiciário, mas
a execução da multa depende de recurso ao Poder Judiciário (processo executivo);
b) interdição de atividades: inclui, por exemplo, interdição de estabelecimentos
que estejam descumprindo normas da administração: podem ser autoexecutáveis;
c) destruição de coisas e demolição administrativa: ato administrativo de
destruição ou demolição de bens móveis ou imóveis nocivos à saúde ou à
segurança da sociedade. Também podem ser autoexecutáveis.
31. Invalidação dos atos administrativos. Os atos administrativos podem ser
invalidados, pela própria administração ou pelo Poder Judiciário. A administração
pode invalidar seus atos por motivos de ilegalidade ou sob o aspecto da
conveniência e oportunidade; o PJ, quando provocado, pode invalidar atos
administrativos apenas por motivos de ilegalidade.
32. A revogação é a invalidação do ato administrativo por razões de conveniência e
oportunidade, portanto apenas a administração pode revogar seus atos, poder que
está fora da alçado do Judiciário. Pode ser expressa ou tácita. Será expressa
quando a autoridade competente manifestar o seu desejo de desfazer um ato
discricionário válido; será implícita ou tácita quando a administração praticar ato
incompatível com o ato anterior. Apenas atos discricionários comportam
revogação, pois a revogação tem a ver com um novo juízo da administração a
respeito do mérito do ato administrativo. Quando a administração, revisando
manifestação de mérito anterior, considera que certo ato já não é conveniente,
pode decidir por sua revogação. Pode revogar o ato tanto a autoridade que o
prolatou quanto, por força do poder hierárquico, autoridade hierarquicamente
superior. A revogação só alcança atos válidos, uma vez que atos inválidos devem
 ser anulados, e não revogados. Existem alguns atos que não são suscetíveis de
revogação. Segundo a doutrina, são os seguintes: a) atos vinculados (não possuem
mérito); b) atos inválidos (devem ser anulados e não revogados); c) atos que
exauriram os seus efeitos; d) atos que produziram direitos adquiridos (a concessão
de uma licença ambiental, por exemplo); e) atos integrativos, por força da
preclusão administrativa; f) meros atos administrativos, como pareceres,
certidões, etc. A revogação opera efeitos ex nunc. Pode ocorrer que um ato a seja
revogado por um ato b, mas depois venha um ato c revogando o ato b. Nesse caso,
admite-se a repristinação do ato a, mas os efeitos desse só voltam a correr a partir
da data em que o ato c foi editado.
33. A anulação é a declaração de invalidade do ato administrativo, calcada em
irregularidade em algum de seus elementos (competência, forma, finalidade,
motivo e objeto). Os atos ilegais podem ser anulados tanto pela administração
quanto pelo Poder Judiciário, vez que essa forma de invalidação não se funda no
mérito do ato, mas em sua ilegalidade. Afere-se, mais que a legalidade, a
legitimidade do ato, isto é, sua conformidade com as normas e princípios do
direito administrativo. Parte da jurisprudência considera que o Poder Judiciário
pode adentrar na análise do mérito de um ato administrativo, mas não para
substituir o juízo de conveniência e oportunidade feito pelo administrador, e sim
para analisar os aspectos de legalidade e conformidade com os princípios que
sustentam o mérito. O Poder Judiciário, claro, só age se provocado, mas a
administração público, de seu lado, deve anular os atos inválidos de ofício, e tem
poder para tanto (autotutela). A anulação opera efeitos ex tunc. A modulação
desses efeitos tem sido tolerada pela doutrina e jurisprudência. Bandeira de Mello,
por exemplo, afirma que se o ato for restritivo de direito, os efeitos devem ser ex
tunc, sem modulação, mas se o ato for ampliativo de direito, os efeitos da anulação
devem ser ex nunc. Dizer que um ato administrativo nulo pode ser invalidado a
qualquer tempo significa dizer a qualquer tempo antes que se opere a prescrição.
A prescrição tem o condão de convalidar os atos, mesmo os nulos. A lei que regula
o processo administrativo fixou em cinco anos o prazo de prescrição para anulação
de ato inválido. Existe, a par da prescrição, uma outra possibilidade de
convalidação de um ato inválido: é aquela que se expressa na teoria do fato
consumado. A convalidação se basearia na consolidação de uma situação de fato
(a jurisprudência aplica a teoria em situações como a transferência, em decisão
liminar, de um aluno de uma universidade particular para uma pública, surgindo
depois decisão de mérito que considera ilegal a transferência, mas consumado o
fato). A anulação de ato administrativo individual deve oportunizar ao atingido,
em processo administrativo, o exercício do contraditório e da ampla defesa, o que
não se aplica aos atos administrativos gerais.
34. A cassação é espécie do gênero anulação, e que consiste em invalidar um ato que
nasceu regular, mas se tornou irregular no momento de sua execução. Um
exemplo é a expedição de um alvará de construção, que posteriormente é cassado
em face de irregularidade no momento de sua execução. Os efeitos da cassação
são ex tunc, retroagindo, portanto, à data da prolação do ato que se tornou viciado.
35. Existem, a par dessas três (revogação, anulação e cassação) outras formas menos
importantes de invalidação de atos administrativos: a) caducidade: ato
administrativo é invalidado por lei posterior que traz como consequência expressa
ou tácita a impossibilidade jurídica do ato até então válido; b) contraposição ou
derrubada: ato é invalidado por outro ato que produz efeito contraposto ao dele;
c) renúncia: ato é invalidado por um renúncia advinda de seu
destinatário/beneficiário; d) recusa: ato cujos efeitos ainda não estão sendo
produzidos é recusado por seu destinatário/beneficiário.