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Políticas Sociais
no Brasil
Murilo Fahel
Jorge Alexandre Barbosa Neves
Organizadores
Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita
do Editor.
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ISBN 978-85-60778-17-1
Bibliografia.
CDU: 36.01(81)
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Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Murilo Fahel
Os organizadores
Abertura 11
Caixa Econômica Federal
Introdução 19
Os organizadores
Parte I
Gestão de POLÍTICAS SOCIAIS
Como pode ter dado certo? Insulamento burocrático, inserção social 29
e políticas públicas no brasil: o caso do Programa bolsa família
Jorge Alexandre Barbosa Neves
Diogo Henrique Helal
Parte II
Avaliação de POLÍTICAS SOCIAIS
Desigualdades em saúde no brasil: análise do acesso aos serviços 219
de saúde por estratos ocupacionais
Murilo Fahel
devem ser adotados para a implementação destas políticas? Como seus resul-
tados devem ser medidos e avaliados?
A resposta mais ou menos adequada a tais perguntas determina se o gasto
social e o crescimento econômico atuarão de forma complementar, refor-
çando-se mutuamente na promoção do bem-estar social, ou se a expansão de
um se fará à custa da contração do outro.
Estes temas têm ocupado espaço importante na agenda de pesquisa da
Fundação João Pinheiro e de sua Escola de Governo, diretoria à qual estão
vinculados os técnicos da Fundação que contribuíram para esta coletânea.
Para a Fundação e a Escola, a presente publicação cumpre dois importantes
objetivos: disseminar os resultados da pesquisa conduzida em seu âmbito
sobre a gestão e avaliação de políticas sociais e estreitar os vínculos de coope-
ração da instituição e do seu corpo técnico com outros estudiosos da área e as
instituições a que estes se encontram afiliados.
Destinada a um público amplo, que inclui tanto pesquisadores e docentes
como praticantes e estudantes, esta coletânea de artigos certamente contri-
buirá para fazer avançar tanto a reflexão como a prática relativas à gestão e
avaliação de políticas sociais em nosso país.
Até alguns anos atrás, era comum ler ou ouvir dizer que a universidade
brasileira se assemelhava a uma torre de marfim, de onde alguns poucos sábios
se propunham a interpretar o mundo a partir de critérios que nem sempre
interessavam a este mesmo mundo no qual se inseria. Felizmente, nos últimos
anos este quadro vem revertendo progressivamente, como bem demonstram
trabalhos como o que ora se apresenta.
Solidamente ancorado na pesquisa empírica e simultaneamente inspirado
pela mais rigorosa orientação teórica, o texto que vem a público neste mo-
mento é cabal demonstração de que a academia hoje respira os mesmos ares
que a sociedade da qual emana e à qual serve. É com grande prazer, portanto,
que a Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal
de Minas Gerais (FAFICH/UFMG) apresenta esta coletânea, resultado do
esforço conjunto de pesquisadores e docentes da FAFICH/UFMG, da Escola
de Governo da Fundação João Pinheiro e de outros pesquisadores que a eles
se associaram.
A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, os gastos sociais
no Brasil têm crescido de forma bastante significativa. Da mesma forma, têm
aumentado os esforços para analisar tanto os processos quanto os resultados
alcançados pelas políticas financiadas por esses investimentos. Todavia, entre
os cientistas sociais brasileiros, a dedicação ao tema das políticas sociais no
País tem sido muito menor do que seria desejável, em particular no que diz
respeito à avaliação dos impactos das políticas públicas.
Alguns trabalhos publicados nesta coletânea representam o resultado de
um esforço de desenvolvimento analítico de dados empíricos – em particular,
a partir de uma abordagem quantitativa – de vários de nossos sociólogos e
cientistas políticos, o que tem tornado a FAFICH uma referência internacional
em análise quantitativa de dados sociopolíticos e em avaliação de políticas
públicas.
Iniciativas como a do Curso Intensivo em Métodos Quantitativos Aplicados
às Ciências Humanas, que ocorre anualmente na FAFICH/UFMG desde o
final da década de 1990, têm um grande significado, ao formar centenas de
cientistas sociais de várias partes do Brasil (alguns dos quais também têm
trabalhos publicados nesta coletânea), todos inspirados pelo mesmo esforço
de aliar uma sólida formação teórica à solução de problemas concretos e
palpáveis.
O tema da coletânea demonstra, ainda, como as ciências sociais hoje pra-
ticadas na FAFICH/UFMG buscam uma forte interligação com a realidade
sociopolítica do Brasil, o que leva à formação de profissionais altamente quali-
ficados para atuar em várias áreas das políticas públicas. Esta coletânea irá
contribuir, portanto, para que essa formação diferenciada possa despertar o
interesse de outros cientistas sociais do País. Da mesma forma, ela também
representa um valioso subsídio para os gestores públicos no Brasil, em parti-
cular para aqueles que trabalham com a implementação de políticas sociais.
Como pode ter dado certo? Tal pergunta, constantemente feita de forma
quase idêntica por diferentes economistas brasileiros, diz respeito ao excelente
nível de focalização do Programa Bolsa Família, observado a partir das análises
de curva de concentração realizadas por economistas e cientistas sociais do
Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) e do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A estranheza do questionamento
decorre não de um espírito pessimista, alentado por alguns, mas do histórico de
corrupção em nosso país. Ao analisarem o Programa Bolsa Família dentro desse
Pelo menos de duas ocorrências temos lembrança exata. Uma das vezes essa indagação surgiu
de um renomado professor de economia da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,
quando de sua participação em debate sobre políticas sociais no Brasil em um canal de televisão
por assinatura. A outra ocorrência se deu quando da aula inaugural do Curso de Especialização
em Elaboração, Gestão e Avaliação de Projetos Sociais em Áreas Urbanas da Universidade Federal
de Minas Gerais, proferida por um conhecido economista do IPEA.
Ver, em particular, os trabalhos de F. Soares et al. (2006) e de S. Soares et al. (2007). Este último,
em particular, mostra ainda que, com uma estrutura mais simples e bem mais barata do que o
México e o Chile, o Brasil alcançou resultados equivalentes, se não melhores.
Obviamente, não só a teoria sociológica, mas também a política e a econômica. É importante
ressaltar que recentemente o institucionalismo ganhou uma extraordinária força entre os econo-
mistas, a partir do momento em que ganhadores do Prêmio Nobel (tais como Douglass North e
Joseph Stiglitz) passaram a reconhecer a importância das instituições. Como bem salienta Portes
(2006, p. 234), esse movimento levou um importante economista do desenvolvimento a afirmar:
“somos todos institucionalistas agora” (ROLAND, 2004, p. 110, tradução nossa).
Rent seeking diz respeito à busca de benefícios econômicos por vias externas ao mercado. O que
os economistas estão buscando classificar são movimentos de indivíduos ou grupos na busca de
privilégios alcançados de forma imerecida. Para usar um exemplo relacionado ao Programa Bolsa
Família, se um vereador cadastra sua família para ser beneficiária do programa (família esta que,
obviamente, não é elegível para ser beneficiária), ele está praticando rent seeking.
As instituições evitam que a sociedade se desmantele, desde que haja algo para
evitar que as instituições se desmantelem. Por um lado, as instituições nos
protegem contra as conseqüências destrutivas da paixão e do auto-interesse,
mas por outro lado, as próprias instituições correm o risco de ser minadas
pelo auto-interesse, a “ferrugem das sociedades”, como o chamou Tocqueville.
Uma instituição apresenta como se fora duas faces. Parece agir, escolher e
decidir como se fora um grande indivíduo, mas também é criada e formada
por indivíduos. (ELSTER, 1994, p. 174)
Ver, em especial, Evans (1992; 2004).
Em obra mais recente, escrita em co-autoria (ELSTER; OFFE; PREUSS, 1998), encontramos
uma posição diferente: os autores defendem ali a relevância do desenho institucional.
Embora seja difícil provar, acredito que a variação em corrupção entre países é
explicada em grande parte pelo grau de espírito público de seus funcionários,
não pela inteligência do desenho institucional. A moralidade e as normas so-
ciais parecem contar mais que o auto-interesse esclarecido. Os desejos impor-
tam mais que as oportunidades. (ELSTER, 1994, p. 185-186)
O termo “coletivamente” aqui não requer o compartilhamento de um referido valor com a socie-
dade ou um grupo macrossocial. Basta que dois indivíduos compartilhem um determinado valor
para que ele possa ser identificado como “coletivo”.
Ver Goldthorpe, 2000.
Ver, em particular, Feddersen e Sandroni, 2006.
10
Para Hirshman (1998), a diferença fundamental entre gosto e preferência é que o primeiro é mais
efêmero, enquanto a segunda representa um padrão mais profundo de comportamento.
11
O que ele chama de “abordagem econômica do comportamento humano” teria três pressupostos:
comportamento maximizador, equilíbrio de mercado e preferências estáveis (BECKER, 1976,
p. 5).
12
Ver, entre outros, Bowls e Gintis (2000).
13
Para ele, um exemplo de caso desse tipo seria o de alguns bairros italianos em grandes cidades dos
E.U.A., nos quais se observaria uma grande intensidade nos “laços fortes” (relações de parentesco
e amizade) convivendo com um subdesenvolvimento dos “laços fracos”, evidenciado pela incapa-
cidade de organização coletiva para evitar a deterioração tanto física quanto de vida comunitária
neles observada.
De outro lado, Coleman (1988), em sua análise dos efeitos do capital social
sobre a formação do capital humano, defende a idéia de que, em comunidades
formadas por famílias nas quais predomina um alto estoque de capital social
intrafamiliar, observar-se-á também uma capacidade maior de ação coletiva.
Para ele, os mesmos pais que apresentam um padrão de comportamento voltado
para o interesse na formação educacional dos seus filhos são indivíduos que
irão se preocupar com a qualidade do ensino na escola pública da comunidade.
Assim sendo, Coleman (1988) prevê uma relação associativa entre o que se
pode chamar de uma “sociabilidade de curta distância” (relações com parentes,
amigos ou vizinhos) – ou “laços fortes”, para utilizar o termo de Granovetter
– e associativismo (participação em ações coletivas de maior envergadura).
Fora da Sociologia, há outras abordagens que vislumbram a possibilidade
de formação de preferências relacionadas ao compromisso com o interesse
coletivo. Anderson (2001), por exemplo, tomando como base o trabalho de
Sen (1977), ressalta que preferências capazes de levar os indivíduos a um com-
prometimento coletivo podem ser formadas a partir da convivência em uma
coletividade que possibilite a constituição de identidades. Musgrave (1959),
por outro lado, argumenta que as preferências são formadas endogenamente
e que há preferências “corretas” (relacionadas à produção de bens públicos) e
preferências “erradas” (relacionadas à satisfação de interesses individuais mes-
quinhos): o grau de sucesso econômico de uma sociedade dependeria da
hegemonia de preferências “corretas”. Assim sendo, um dos principais papéis
do Estado seria criar incentivos à formação de preferências “corretas”.
Finalmente, uma última abordagem da formação de preferências merece
ser referida. A chamada Economia Experimental tem produzido uma série de
evidências contrárias aos pressupostos neoclássicos de formação exógena das
preferências e de comportamento maximizador. Smith (2005), outro ganhador
do Prêmio Nobel de Economia, ao comentar esses resultados – produzidos
por ele e por outros pesquisadores – faz uso do conceito de “racionalidade
ecológica”. Tal autor ressalta que, muitas vezes, indivíduos e organizações não
se comportam da forma como a teoria neoclássica prevê. Por exemplo, muitas
vezes indivíduos ou empresas não agem buscando a maximização de lucro ou
de qualquer outro tipo de benefício marginal, como esperam os economistas
neoclássicos. Ele apresenta uma interessante provocação através do seguinte
questionamento: “Se você pudesse escolher seus ancestrais, iria preferir que
14
Em particular, seria complicado tentar argumentar que essa é uma boa explicação para o caso em
análise (o Programa Bolsa Família), pois se a formação de preferências cooperativas está presente
nesse caso, ela deveria estar presente em outros casos de política pública no Brasil, o que não
parece ocorrer. Por outro lado, se a explicação está no desenho institucional, como tendemos a
acreditar, é possível que haja algo específico nesse programa que o torne um caso diferenciado.
15
Ver, em particular, Poulantzas (1986).
Ocorre que, como bem demonstra Evans (2004), vários estudos têm
revelado16 que dificilmente o Estado consegue realizar programas que levem
ao desenvolvimento socioeconômico sem algum tipo de parceria ou outra
espécie de ligação com grupos sociais.
Resta, então, uma situação que parece paradoxal: o Estado moderno pre-
cisa ser insulado, porém esse mesmo insulamento pode impedi-lo de atingir o
interesse público. Como afirma Evans (2004, p. 72), “o problema é separar os
benefícios do insulamento dos custos do isolamento”.
Que custos o insulamento burocrático pode produzir? O primeiro foi referi-
do acima e diz respeito à incapacidade de realizar programas que de fato atinjam
o interesse público: um Estado insulado pode estar excessivamente isolado
da sociedade, o que pode levá-la a não colaborar com a implementação das
políticas públicas. Outro problema diz respeito ao risco do corporativismo: o
insulamento burocrático pode propiciar aos funcionários públicos condições
de utilizar o Estado para satisfazer seus próprios interesses, e não o interesse
público. O próprio Weber identificou perigos no excesso de autonomia e pro-
fissionalização da burocracia estatal. Em particular, ele identificou que, se a
política não fosse forte o suficiente para servir de contraponto à burocracia, as
democracias modernas se inviabilizariam.
Weber temia o crescente poder da burocracia. Para ele, e para seus segui-
dores, “à medida que aumenta a burocratização, tende a aumentar o poder
dos burocratas” (WRIGHT, 1981, p. 164). O antídoto para esse mal está na
valorização da política e na identificação de talentos políticos, o que, por sua
vez, depende do fortalecimento do parlamento:
16
Ver, em particular: Amsdem (1985, 1989, 1992); Gerschenkron (1962); Hirschman (1958, 1967,
1973); Wade (1982, 1985, 1990). Para uma análise que inclui o caso brasileiro, ver Adler (1988),
além do próprio Evans (2004).
a) Ele tem baixo nível de vazamento, ou seja, poucas famílias não elegíveis ao
programa encontram-se entre as beneficiárias.
b) Ele tem baixo nível de ineficiência, ou seja, a grande maioria das famílias
elegíveis ao programa encontra-se entre as beneficiárias.
Esses resultados17 talvez sejam decorrentes do fato de, por um lado, a Caixa
Econômica Federal (CEF) ser a responsável pela efetivação dos pagamentos
e, por outro, as prefeituras serem as responsáveis pelos cadastramentos. Tal
argumento é explicado mais detalhadamente na próxima seção.
17
Para uma descrição minuciosa dos critérios de avaliação de políticas públicas ver Fernandes e
Pazello (2001).
18
Em recente reunião com a diretoria de uma autarquia municipal de uma cidade interiorana da
região central do estado de Minas Gerais, formada por técnicos altamente qualificados – o que é
raro encontrar em municípios de menor porte –, ouvimos um dos diretores relatar um caso, ocor-
rido na primeira metade dos anos 1990, que só reforça essa classificação da CEF como uma típica
burocracia profissional. O então presidente da CEF agendara com o prefeito de um determinado
município mineiro um encontro em Brasília para a entrega de um projeto de saneamento do muni-
cípio e lhe prometera que o projeto seria encaminhado de forma prioritária. Durante a reunião em
Brasília, o presidente da CEF incumbiu a secretária de encaminhar o projeto ao departamento de
engenharia com a recomendação de que fosse dado a ele tratamento especial. Antes que a reunião
se encerrasse, a secretária retornou à sala do presidente com um recado do chefe do departamento
de engenharia de que não seria possível atender à demanda apresentada, pois as normas da CEF
exigiam que o projeto fosse apresentado primeiro à Superintendência Regional, em Belo Horizonte.
Mais interessante ainda foi o comentário final do diretor que relatava o acontecido: “Ora, aquele
era um funcionário concursado, ele não tinha por que temer a recusa de um pedido da presidência
da CEF, visto que tal pedido era contrário às normas estabelecidas”.
19
É curioso ressaltar que, em países em desenvolvimento, análises sobre o papel do insulamento
burocrático nas políticas públicas se concentram nas pesquisas sobre políticas de desenvolvimento
econômico (em particular, industrial) ou sobre a estruturação de organizações estatais. Para estudos
sobre um dos dois tipos citados, ver Adler (1988); Juarez (1993); Oliveira (2003). Estudos sobre
o papel do insulamento burocrático nas políticas sociais – como é o caso do presente artigo – são
mais comuns em países desenvolvidos – ver Garza, Graves e Setzler (1999).
20
Scott e Meyer (1991) apresentam uma abordagem que, em muitos aspectos, vai ao encontro daquela
desenvolvida por Dimaggio e Powell (1983). Para uma excelente crítica a ambas as abordagens,
ver Prates (2000).
21
Trata-se de exigências de que determinadas funções sejam exercidas por profissionais de nível
superior; em boa parte das quinze referências, a exigência diz respeito à necessidade de que de-
terminadas funções sejam de responsabilidade de assistentes sociais.
Conclusão
Como pode ter dado certo? Foi essa a pergunta referente ao Programa
Bolsa Família que inspirou a elaboração deste artigo. Acredita-se que, embora
outras respostas plausíveis possam ser sugeridas, as duas aqui propostas devem
ser levadas em consideração, se não por outras razões, no mínimo porque
estão fortemente embasadas em uma discussão teórica, com forte fundamen-
tação em diferentes abordagens presentes nas Ciências Sociais. Em particular, a
segunda resposta – embasada nas teorias sociológicas e organizacionais – apre-
senta-se, a nosso ver, como mais promissora.
Ao contrário do Chile e do México22 (SOARES et al., 2007), no Brasil, a
implementação do Programa Bolsa Família não se baseou na criação de uma
grande organização burocrática em nível federal (ou central). Enquanto na-
queles países o programa é totalmente administrado de forma centralizada, no
Brasil há uma gestão que conjuga uma agência federal (a CEF) e organizações
de âmbito local (as prefeituras). Essa combinação permite a presença dos dois
elementos identificados aqui como necessários ao sucesso de uma política pú-
blica, quais sejam, o insulamento burocrático e a inserção social. Ressalte-se
ainda que o modelo brasileiro apresenta resultados de implementação e foca-
lização semelhantes – se não melhores – que os do Chile e do México, porém
com um custo operacional bem mais baixo, pois faz uso de uma organização
22
O programa chileno é denominado “Chile Solidário”, e o programa mexicano é atualmente
denominado de “Oportunidades”.
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Os valores mencionados são posteriores ao reajuste de 18,25% nos benefícios, ocorrido em julho
de 2007. Antes disso, o beneficio básico era de R$ 50,00 e o variável de R$ 15,00.
totalidade das famílias no País com renda familiar per capita até R$ 120,00.
O orçamento total do programa aumentou de forma significativa desde 2003,
atingindo 8,3 bilhões de reais em 2006 (Tab. 1). Além do pagamento dos
benefícios, são destinados recursos para gestão e administração do programa,
publicidade de utilidade pública e pagamento dos serviços de operação pres-
tados pela Caixa Econômica Federal.
Tabela 1
Evolução dos recursos orçamentários destinados a programas de
transferência de renda – Brasil, 2002-2006 (em milhões de reais)
Apesar de os governos estaduais estarem incluídos na implementação, eles “não possuem uma
agenda própria no programa”, como afirma Mesquita (2006). Sua atuação se refere principalmente
ao apoio aos municípios para cadastramento das famílias e capacitação das equipes municipais.
Cadastro Único
para execução e gestão do Bolsa Família, razão pela qual uma parcela importante
do esforço de controle do programa por parte do MDS se refere à gestão e
fortalecimento dessa base de informação.
As principais informações das famílias incluídas no cadastro são: compo-
sição familiar, qualificação escolar dos membros, qualificação profissional e
situação no mercado de trabalho, rendimentos, despesas familiares e caracte-
rísticas do domicílio. A cada pessoa incorporada é atribuído um número de
identificação social (NIS), procedimento que torna o Cadastro Único instru-
mento importante para evitar ou reduzir a duplicação de benefício (como será
visto nos procedimentos de controle detalhados mais adiante neste texto),
além de oferecer informação para planejamento e favorecer o monitoramento
do programa e análise de desempenho.
Quanto às atribuições referentes ao cadastro, os governos municipais pla-
nejam e executam o cadastramento das famílias por meio de coleta de infor-
mações de indivíduos e de domicílios a partir de formulário padronizado.
Além disso, zelam pela qualidade das informações coletadas, digitam, trans-
mitem e acompanham o retorno dos dados enviados à Caixa. Eles devem
manter atualizada a base de dados do cadastro, com as informações relativas
a mudanças na situação das famílias, inclusive as atualizações exigidas após
as auditorias realizadas pelo gestor federal. A Caixa desenvolve e fornece o
aplicativo e os formulários relativos ao cadastramento, identifica e atribui o
NIS às pessoas cadastradas, capacita gestores e técnicos para o uso do sistema
operacional. A Senarc/MDS, por sua vez, concentra a responsabilidade pela
gestão do Cadastro Único e pela seleção das famílias beneficiárias a partir
do universo das famílias cadastradas. Ela está incumbida de coordenar a im-
plantação, acompanhar e supervisionar a execução, realizar as capacitações
de gestores e técnicos e prestar as informações e orientações necessárias à boa
execução das atividades, além de avaliar a qualidade do cadastro em nível na-
cional. Além disso, essa secretaria deve desenvolver ações para estimular o uso
do cadastro por outros órgãos do governo federal, estados e municípios.
Na primeira fase do Cadastro Único, entre 2001 e 2003, ocorreram
problemas relacionados à definição pouco precisa de responsabilidades na
operação e à qualidade dos controles. Com a entrada em operação do PBF,
apresentaram-se muitas distorções decorrentes da incorporação à base de
Ministério Público
Controladoria-Geral da União
Os relatórios finais de fiscalização estão organizados nos seguintes itens: fato, evidências,
manifestação do prefeito e análise da equipe. São mencionados nos documentos
muitos tipos de evidências, variando conforme os fatos investigados: base de dados do
Cadastro Único; resposta do prefeito à solicitação de fiscalização; visitas aos endereços
dos beneficiários; entrevista com beneficiários; registros fotográficos de imóveis e de
veículos; vista de documentos da família (carteira de identidade, certidão de nascimento
etc.); informação obtida com vizinhos; vistas de diários de classe nas escolas; entrevista
com direção de escola; verificação realizada em agência da Caixa (de ofícios, folhas
de pagamento e comprovantes de entrega de cartão); entrevista com responsável pelo
programa na agência da Caixa; vista de fichas cadastrais; entrevista com secretário
municipal de assistência social; entrevista com o gestor do programa no município;
vistas de folhas de pagamentos ou de lista de pessoal da prefeitura; cruzamentos de
dados da folha de pagamentos de servidores municipais com a folha de pagamentos
de beneficiários do PBF.
A Coordenação-Geral de Fiscalização
do MDS (CGF)
dos fiscalizadores. Outra restrição diz respeito ao fato de, até o final de 2006,
a Coordenação não contar com um sistema computacional específico para
controle de denúncias e acompanhamento dos dossiês que permitisse obter
rapidamente relatórios gerenciais sobre as apurações (FILGUEIRAS, 2006).
Quadro 1
Síntese dos principais fatos constatados sobre o Programa Bolsa Família nos
municípios fiscalizados pela Controladoria-Geral da União em 2005
Área de
Quantidade Principais fatos constatados
fiscalização
Em 50% das prefeituras a coordenação municipal do programa não havia
sido constituída.
Em 62% dos municípios não ficou evidenciada a ocorrência de divulgação
da relação dos beneficiários do programa.
32% das prefeituras não divulgaram o programa.
Atuação 243 Em 40% dos municípios não foi encontrada evidência de mobilização
do gestor prefeituras da prefeitura para sensibilizar as famílias a manter o cadastro atualizado e
municipal visitadas cumprir as condicionalidades.
Em 13% das prefeituras foram encontradas divergências entre as infor-
mações da base de dados do programa e os formulários de cadastramento
das famílias.
22% dos diretores de 1.109 escolas visitadas não exerciam suas atribuições
com relação ao programa, sendo que 13% desconhecem essas atribuições.
de agências para entrega dos cartões de saque (distância muito grande entre
domicílios dos beneficiários e agência bancária ou casa lotérica); filas e atrasos
excessivos para realizar pagamentos; falta de divulgação – ou divulgação
apenas eventual – da data de pagamento dos benefícios; não adoção, pelas
agências, de medidas para encontrar as famílias que não retiram os cartões
de saque; existência no município de famílias que são beneficiárias, porém
desconhecem essa situação; cartões de saque não entregues aos beneficiários;
demora em procedimento de bloqueio de cartões pela Caixa, após a solici-
tação da prefeitura.
Foram identificadas outras situações relacionadas aos cartões de saque de
benefícios que não podem ser atribuídas direta ou exclusivamente à ação da
Caixa: posse indevida de cartão por terceiro; saques efetuados na conta de
beneficiário-responsável falecido; cartão retido por agentes comerciais no
município devido a dívida da família; necessidade de realizar despesas para
receber o benefício (por exemplo: terceiro cobra de beneficiário 10% do valor
do benefício para sacá-lo em agência da Caixa em cidade mais próxima);
benefícios não sacados (seja porque os cartões não foram retirados pelas
famílias, seja porque, de posse do cartão, as famílias não sacam os valores
monetários que lhes correspondem).
Para solucionar as falhas e irregularidades listadas, diversas providências
foram tomadas pela Caixa e pelo gestor federal do PBF. Entre elas se destacam
a revisão dos procedimentos de cadastramento das senhas, buscando gerar
maior segurança, a colocação à disposição dos municípios da relação mensal
dos beneficiários que não retiraram seus cartões ou que não estão sacando seus
benefícios, e a modificação na sistemática de entrega dos cartões, que passaram
a ser entregues pelos Correios diretamente no endereço da família, sem senhas
ativadas e com aviso de recebimento (AR).
Tabela 2
Resultados de acompanhamento de condicionalidades em saúde –
Brasil, 2005-2006
2005 2006
1º 2º 1º 2º
Semestre Semestre Semestre Semestre
Municípios que informaram sobre
30,1% 71,6% 81,8% 85,6%
acompanhamento
% Famílias beneficiárias com perfil
6% 31.2% 38.3% 33.4%
saúde acompanhadas
% de crianças beneficiárias com
7.3% 36% 43.1% 40.3%
perfil saúde acompanhadas
% de crianças beneficiárias com
perfil saúde acompanhadas que 92,1% 99,4% 99,6% 99,5%
cumpriram as condicionalidades
Fonte: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades/resultados-na-area-de-saude.
Acesso em: 27/8/07
Tabela 3
Resultados de acompanhamento de freqüência escolar –
Brasil, 2005-2006
Desde dezembro de 2005 estão sendo feitas advertências por escrito pelo
MDS às famílias com crianças cuja freqüência escolar é insuficiente. Em caso
de reincidência, o benefício é suspenso por 30 dias, mas pago dobrado no
mês seguinte. Em caso de nova reincidência, o pagamento é suspenso por 60
dias, mas volta a ser pago no mês seguinte. Havendo nova reincidência, ocorre
nova suspensão por 60 dias. Apenas se houver reincidência uma quinta vez, o
benefício poderá ser cancelado.
Considerações finais
Referências
AGÊNCIA BRASIL. Radiobrás. Governo bloqueia 330 mil benefícios do Bolsa Família por
irregularidades. Disponível em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/07/
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INTLACREGTOPLABSOCPRO/Resources/BRBolsaFamiliaDiscussionPaper.pdf>.
Acesso em: 20 ago. 2007.
Alguns dados podem permitir exemplificar tais questões: em algumas áreas com grande con-
centração de negros em Chicago, a pobreza cresceu de 30% para 50% entre os anos 70 e 90,
enquanto na cidade como um todo, ela cresceu apenas 7%. A tese defendida por alguns autores
é de que as mudanças no padrão de emprego urbano provocam efeitos de polarização que, uma
vez postos em movimento, se tornam automotivados, ou self reinforcing (WILSON, 1997. In:
GLENNERSTER; LUPTON; NODEN; POWER, 1999, p. 5).
Uma abordagem interessante, por sua clareza e pelo caráter de síntese que
apresenta em relação ao tema do território, comunidade e políticas públicas,
é a de Richardson e Munford (2002), que a desenvolvem sob a concepção de
infra-estrutura social.
As concepções de comunidade e vizinhança remetem à dimensão do
espaço. Uma perspectiva sustentada por essas categorias e alinhada a uma
visão sociológica considera a dimensão da infra-estrutura social e focaliza os
aspectos da organização social, compreendidos como elementos centrais para a
viabilidade de uma área ou vizinhança (neighbourhood). Richardson e Munford
analisam as áreas e os processos de degradação e regeneração que aí ocorrem,
Como interagem a política habitacional e a de educação? E as políticas de transporte e qualidade
da alimentação? Como educação e saúde se conectam, quais as relações entre escolaridade da
mãe e mortalidade ou escolaridade futura dos filhos? Como se explicam as relações e interações
entre processo de estigma de áreas, declínio de serviços locais e perda de indústrias e pontos de
comércio? Sob denominação de efeitos de vizinhança, trata-se da necessidade de estudar como
fatores diversos interagem para permanência e recrudescimento da pobreza. Com perguntas como
essas, Glennerster, Lupton, Noden, Power (1999) apontam para a existência de um importante
campo de estudos aberto e ainda relativamente pouco explorado.
Território refere-se a espaços geograficamente limitados, enquanto comunidade é um termo que
pode se distanciar da dimensão física e remeter a comunidades fundadas sobre outros princípios
além da dimensão do espaço. Comunidade pode se sustentar em idéias, valores, identidade,
tradição; território, em um nível mais geral, está mais colado ao plano físico. Estaremos aqui
usando território como categoria de base, e comunidade para nos referirmos a processos de
natureza social que podem,– ou não – ocorrer aí. No caso de Richardson e Munford (2002),
esses termos são sobrepostos.
Grande parte do texto é dedicada ao exame da atuação de pequenos grupos de moradores na
regeneração das quatro áreas estudadas, examinando as famílias que ficaram nas regiões em
processo de degeneração, comprometeram-se com elas e contribuíram, de forma crucial, para a
mudança na condição de decadência em que estavam inseridas, revertendo a espiral negativa e
colocando em marcha processos de regeneração. Seja a partir de ações diretas de atendimento a
grupos vulnerabilizados, seja a partir de ações de advocacy e voice, tais grupos cumprem um papel
central na recuperação de áreas degradadas (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 208-209),
sendo tais ações identificadas como de auto-ajuda (self help) da comunidade.
As autoras basearam suas considerações em duas pesquisas realizadas pela London School of Eco-
nomics/LSE, entre os anos de 1996 e 1999. A primeira teve como foco quatro regiões do Reino
Unido que passavam por processos de declínio e a segunda pesquisa teve como foco processos de
regeneração e revitalização de áreas, a partir de um projeto desenvolvido pela LSE, denominado
Projeto Gatsby. Esse projeto envolve avaliação, pesquisa e intervenção, e tem como objetivo
estimular os residentes de comunidades a promover a “auto-ajuda” (self-help), como forma de
enfrentamento de processos de exclusão social (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 202).
Na medida em que essa capacidade diminui, seja por conta da saída de grupos e famílias da co-
munidade, seja pelo crescimento do estigma da área, tem-se uma infra-estrutura social negativa,
que se expressa pelo comportamento agressivo das crianças e jovens, no uso abusivo e público
de drogas, na hostilidade entre os moradores e na emergência de todo tipo de comportamento
disruptivo (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 206).
A saída das famílias que têm condições de viver em um lugar melhor contribui ainda para o
desmonte das redes sociais, uma vez que as pessoas que ficam não mais conhecem seus vizinhos e
experimentam poucas interações sociais, com poucos parentes e amigos nas redondezas. Com isso,
crescem a desconfiança, o medo e a insegurança, e diminuem as possibilidades de ajuda mútua e
de formação de redes de amizade locais.
O debate sobre o valor da ação comunitária para reverter processos de denegeração e privações
de uma área é extenso e foi exemplificado pelo problema do “fishing trips”, que refere-se a um
dos primeiros projetos estudados pelas autoras sobre a ação de uma dupla de pais que levaram
um grupo de 10 crianças para pescarem na Baía de Colwyn (RICHARDSON; MUNFORD,
2002, p. 209). Certamente, tal ação tem muito pouca incidência na alteração das condições de
vida da região. Como dizem as autoras, “a fishing trip is just a fishing trip”, mas ao reconhecer
a centralidade da organização social para a viabilidade de uma área torna-se central entender o
valor de tal ação comunitária.
De acordo com as autoras, o envolvimento dos moradores pode contribuir para definir agenda,
desenhar o plano de intervenção, alinhar os projetos e ações de agências diversas que atuam em
uma mesma região, tornando a oferta mais adequada às demandas, às necessidades e às caracte-
rísticas dos grupos e regiões. Além disso, os grupos podem atuar na implementação das ações,
viabilizando maior eficácia e eficiência na entrega dos serviços sociais. Em regiões com grandes
níveis de privação, a existência de uma multiplicidade de pequenos projetos e grupos na área pode
suprir, ainda que parcialmente, algumas dessas necessidades. Embora seja difícil mensurar de
forma precisa o impacto da participação da comunidade nos resultados alcançados em um pro-
cesso de regeneração de uma área, o fato é que, segundo as autoras, tal envolvimento potencializa
a satisfação dos moradores diante de tais processos.
Disso decorre que o território emerge como dimensão necessária para focali-
zação das políticas e da ação governamental, e também como dimensão-chave
para estruturar um conjunto de ações integrais voltadas para a melhoria das
condições de vida, para o combate à pobreza ou para a inclusão social. Portanto,
o foco no território é central tanto para um conhecimento mais adequado
do problema da pobreza quanto para as estratégias de ação. As tendências
emergentes nas políticas sociais, quando apoiadas nas diretrizes da descen-
tralização, participação, flexibilidade na oferta, aderência às necessidades e
demandas locais, sinalizam a relevância de tomar o território como unidade
de intervenção. O termo aderência é aqui utilizado para se referir a uma qua-
lidade da provisão de serviços: a capacidade de se ajustar às demandas e de se
moldar a elas e, mais que isso, às necessidades e aos problemas identificados.
Essa perspectiva se sustenta pela visão de que
10
O IVS, construído a partir das “dimensões de cidadania” – ambiental, cultural, econômica, jurídica
e de sobrevivência –, busca, a partir de indicadores populacionais ou domiciliares, dimensionar
a qualidade de vida nas diversas regiões da cidade. Como se trata de um atributo negativo
– vulnerabilidade –, quanto maior o valor do índice, maior a condição de exclusão e vulnerabilidade.
A partir do IVS, tem-se o elemento central para a construção do Mapa da Exclusão Social de
Belo Horizonte. Associando-se o índice de vulnerabilidade social com algumas informações
demográficas, tais como faixa etária, cor e sexo, e com situações claras de exclusão social, tais como
analfabetismo e trabalho infantil, tem-se o Mapa da Exclusão Social (PBH/URBAL, 2004). Além
do IVS, tem-se também o Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o Índice de Risco à
Saúde (IRS). A partir desses índices, foi elaborado um índice final (não disponível) que norteou
a escolha das áreas piloto do BH Cidadania.
surtir efeitos, uma vez que não se tem um modelo mais claro do que deve
ser feito.11 Existe uma preocupação de disponibilizar serviços e equipamentos
para melhorar os padrões de convivência comunitária e dar suporte às famí-
lias, como demonstram as ações voltadas para a criação de áreas de recreação
e lazer e para a constituição dos espaços de referência do Programa; mas não
existe no Programa um conjunto de ações explícitas e consistentemente arti-
culadas voltadas para a melhoria das condições dos territórios, nem metas que
levem em conta a melhoria da infra-estrutura social, em sua concepção mais
ampla, entendida como infra-estrutura material e organização social.
Um dos objetivos específicos do Programa refere-se à ampliação da oferta
e do acesso aos serviços e instalações mantidos ou gerenciados pela admi-
nistração pública e também ao fortalecimento das dinâmicas comunitárias
que demandam espaços de convivência comunitária e criação de uma rede de
serviços. Entretanto, os esforços ainda parecem insuficientes para atender à
demanda e, antes de tudo, não se tem clareza sobre o que precisa ser implan-
tado ou viabilizado em cada uma das áreas do BH Cidadania para responder
aos problemas existentes.
A perspectiva de infra-estrutura social supõe, como visto anteriormente,
o plano da infra-estrutura material – entendida em um aspecto ampliado,
envolvendo não apenas os aspectos físicos do território, mas também a rede
de serviços e programas existentes – e também os aspectos menos tangíveis
da organização social, que se referem, sobretudo, às redes sociais informais
de controle e normas, ingrediente necessário para uma infra-estrutura social
potencializadora dos processos de inclusão social. O BH Cidadania, caso
11
O tema mais geral em que se insere essa discussão refere-se à complexidade dos problemas sociais,
dada a multiplicidade de causas que interagem para a produção dos fenômenos e as dificuldades
maiores para isolar causas ou estabelecer relações de causalidade. Se, por um lado, há uma
complexidade inerente ao próprio objeto da intervenção, por outro, há bases teóricas frágeis para
sustentar as estratégias de ação. Isso quer dizer que, nos programas sociais, geralmente não se tem
um conhecimento adequado do problema, o que impossibilita a formulação segura de alternativas
para seu enfrentamento. Programas sociais utilizam tecnologias com alto grau de incerteza, ou
“tecnologias brandas”, tal como sugere Sulbrandt (1994, p. 382-383). Não se tem, além dessa
precariedade teórica ou por isso mesmo, um conjunto de estudos sobre programas e experiências
no campo social, de forma a gerar um conhecimento maior dos processos e mecanismos que
interferem para produzir alterações nos públicos-alvo e alcançar os objetivos pretendidos das
intervenções. Saber o que funciona e como, por quais mecanismos, constitui uma necessidade
urgente para criar tecnologias mais duras e institucionalidades adequadas para enfrentar os desafios
da pobreza e exclusão.
12
Essas informações foram coletadas a partir de um encontro de capacitação (outubro de 2005),
no âmbito do Projeto Urbal, que contou com a presença de técnicos e gestores que atuam no BH
Cidadania e Bolsa Família, a partir do desenvolvimento de atividades em grupos voltadas para
o mapeamento dos problemas principais nas regionais e para a identificação da rede disponível
em cada território.
Considerações finais
Referências
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CARNEIRO, Carla; COSTA, Bruno (Org.). Gestão social: o que há de novo? Belo Hori-
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2003.
Em comum essas noções apontam para uma dimensão comunitária da participação. Destaca-se o
recorrente emprego do termo desenvolvimento participativo desde os anos 60, inicialmente a partir
de instituições internacionais, tais como a Organização das Nações Unidas. Mais recentemente,
tem sido associado aos movimentos sociais e ONGs. A partir de Licha (2002), o desenvolvimento
participativo pode ser considerado como um modelo de participação, que, de um lado, pressupõe
a participação como direito dos cidadãos e, de outro, considera as comunidades como um
instrumento de desenvolvimento. O modelo coloca especialmente em foco a dimensão territorial e
comunitária, pressupondo o desenvolvimento das capacidades dos atores, dos potenciais solidários
e cooperativos locais. Esse enfoque atualmente tem incorporado a perspectiva de mobilização das
comunidades para gestão de seus recursos econômicos, implicando o reconhecimento dos valores
e identidades locais, ao lado de ações destinadas ao fortalecimento do capital social.
Desde os aportes dos clássicos, vários papéis e potenciais têm sido atri-
buídos à participação, como o de influência ou intervenção nos processos de
tomada de decisão. A esse aspecto se acrescentam outros presentes no debate
Ver essa discussão em Pateman (1992), que remete especialmente a Rousseau e Stuart Mill.
A participação pode ainda ser abordada a partir de sua associação com modelos e pressupostos
distintos em relação ao Estado, aos seus papéis e lógicas de intervenção, como o faz Santos (2002),
que distingue duas concepções mais gerais da participação institucionalizada. A primeira refere-se
à concepção da participação como meio de assegurar a governabilidade, visando à eficiência por
meio do redirecionamento das formas de protesto e pressão dos movimentos sociais para formas
controladas de participação e pela focalização das políticas nos extratos mais pauperizados da
população. A participação seria um meio de reforçar a tendência de desresponsabilização do Estado.
A segunda enfatiza as dimensões pública e política da participação. Nessa perspectiva, as instâncias
participativas constituem espaços de publicização de conflitos, de negociação de interesses distintos
dos segmentos sociais, e de afirmação e construção de identidades coletivas. A participação é assim
considerada como um ponto de partida para a democratização das políticas públicas, vinculada à
perspectiva da garantia dos direitos sociais e da possibilidade de redução das desigualdades
Destaca-se que até os anos 70 a abordagem social-psicológica da escola de Chicago afirmou-se como
paradigma dominante. A ação coletiva é entendida em termos de ruptura e breakdown, concebidos
como respostas irracionais à mudança social e desorganização social. Esse quadro teórico contrapõe
ação institucional convencional e não institucional coletiva, formada a partir de situações não
estruturadas e não guiadas por normas. A inadequação da perspectiva evidencia-se nos anos 70,
a partir da pluralidade de novas formas de ação coletiva, que não podem ser enquadradas como
respostas disruptivas às crises e envolvem atores sociais integrados, como os movimentos pacifista,
ecológico, feminista e de autonomia local.
Nessa formulação, o conceito de sociedade civil inscreve-se no interior do marco habermasiano da
teoria da ação comunicativa, e em seu arcabouço tripartite (mundo da vida, subsistema econômico e
subsistema político). Nesses termos, a sociedade civil enraíza-se no mundo da vida, correspondendo
às instituições e formas associativas nos domínios da esfera pública – incluindo-se os movimentos
sociais –, que implicam a interação comunicativa para sua reprodução. Remete à pluralidade de
atores que se articulam em espaços públicos autônomos, podendo participar, reflexivamente, na
redefinição de normas e de significados, na própria modernização cultural do mundo da vida e na
possibilidade de penetração dessa estrutura moderna do mundo da vida nas instituições e práticas
legais. Além da dimensão da pluralidade, a publicidade, a privacidade e a legalidade constituem
elementos do conceito de sociedade civil construído pelos autores.
Coube a Schumpter (1942), no pós-guerra, a cunhagem das bases dessa concepção minimalista
de democracia. Nessa perspectiva, não apenas se estreitam os papéis e a dimensão central atribuída
à participação pelos teóricos clássicos como se enfatizam os riscos antevistos na ampliação da
participação. Santos e Avritzer (2002, p. 46) sustentam que a concepção hegemônica de democracia
apoiada estritamente na representação não responde aos seguintes questionamentos: se as eleições
esgotam os procedimentos de autorização e se os procedimentos de representação esgotam a
representação da diferença, apontando para as dificuldades de representação de agendas e interesses
específicos da pluralidade de atores sociais. Uma abordagem posterior constitui-se no pluralismo
democrático, que retoma a questão da participação como parâmetro da qualidade da democracia.
Dentre os requisitos para alcançar decisões voltadas para o interesse comum, o autor coloca o
direito de definir e controlar a agenda pública e de informação referente às diferentes alternativas.
O modelo poliárquico sustenta ainda a ampliação da competição política e da participação pela via
da atuação de grupos de interesse, ou grupos de pressão, pressupondo-se sua neutralização recíproca
– decorrente de cálculo estratégico dos atores políticos – e uma certa simetria dos recursos do poder
no mercado político. Contudo, a concepção pluralista não chega a distender significativamente as
fronteiras da democracia liberal-representativa ou a incorporar as dimensões substantiva e normativa
da democracia como valor e construção coletiva.
Citado por Teixeira (2002).
Tendo por objetivo delimitar o conceito de participação cidadã, Teixeira (2002) e Cunill-Grau
(1998) efetuam algumas distinções conceituais. Uma primeira noção examinada é a de participação
comunitária, expressão empregada principalmente nos anos 1980, no âmbito de programas
10
Dados do perfil do município, do IBGE, indicaram a existência de mais de 27.000 conselhos
municipais em 2001. Sobre os conselhos gestores e temáticos, ver Tatagiba (2002), que procurou
distinguir os diversos tipos de conselhos que têm sido utilizados, bem como problematizar seu
funcionamento.
11
Pode-se referir ao experimentalismo das formas e metodologias de participação para apoiar os
processos de formulação, implementação e acompanhamento de programas, ao lado do emprego
de instrumentos e recursos na linha de pesquisa-ação participativa, ancorados na perspectiva
emancipatória de Paulo Freire. A esse respeito ver Licha (2002).
12
Para a discussão da noção de território e das territorialidades nas políticas sociais, dos potenciais
e problemas dessa perspectiva, bem como de sua associação com novas formas de intervenção
descentralizadas, intersetoriais e enraizadas na participação, ver Brasil (2004). O trabalho recorre
à distinção efetuada na literatura entre políticas territorializadas e territoriais: “Michel Autés [...]
efetiva uma distinção valiosa entre políticas territoriais e políticas territorializadas, embora as fron-
teiras entre as duas categorias possam não se mostrar tão claras. [...]. As políticas territorializadas
correspondem à aplicação local de uma política a um território, o que, em certa medida, ocorre em
face dos processos de descentralização. Constituem-se como alternativa aos modelos tradicionais das
políticas sociais, implicando a incorporação da intersetorialidade nas lógicas de intervenção. Essas
políticas remetem, portanto, à redefinição do mecanismo de focalização a partir da dimensão do
território. As políticas territoriais assumem a centralidade do território como espaço privilegiado
de formulação e de gestão territorializada, implicando a mobilização dos recursos locais para tratar
os problemas sociais. Sua originalidade assenta-se na possibilidade de experimentalismo na gestão
social a partir da dimensão concreta do lugar e de seus personagens .
13
Ver a revisão de Brasil (2004) sobre essa discussão. Um dos autores referenciados é Koga (2003),
que afirma que “o território também representa o chão da cidadania, pois cidadania significa vida
ativa no território onde se concretizam as relações sociais, as relações de vizinhança e solidariedade,
as relações de poder”.[...] O direito a ter direitos é expresso ou negado, abnegado, ou reivindicado
a partir de lugares concretos: o morar, o estudar, o trabalhar, o divertir-se, o viver saudavelmente,
o transitar, o opinar, o participar”. Ou, ainda, Santos (1995, p. 263) que aponta para as relações
sociais espacialmente constituídas, relevantes no contexto das sociedades periféricas. Refere-se ao
espaço da comunidade (ancorado na vizinhança e nas organizações societárias de base), “constituído
pelas relações sociais desenvolvidas em torno da produção e reprodução dos territórios físicos e
simbólicos, de identidade e identificações com referências as origens e destinos comuns”.
14
Nos termos de Teixeira (2000), os movimentos sociais “tematizam assuntos e identidade, defendem
normas, contestam interpretações sociais de normas, formulam novos problemas, propõem ações
alternativas em relação ao seu ambiente e podem lutar simultaneamente para defender e demo-
cratizar a sociedade civil, assim como para promover a inclusão e expansão da sociedade política,
de forma que a sua análise deve acomodar essas dimensões”.
15
As redes têm sido destacadas como novos arranjos flexíveis, que refletem a complexidade do tecido
social e as mudanças contemporâneas nas ações sociopolíticas e nas relações entre o Estado e a
sociedade. Os fóruns denotam essa complexidade, em seu formato que articula redes de base a
partir de seus componentes (no caso das redes movimentalistas) e podem-se conectar com outras
redes temáticas e redes internacionais (especialmente a partir das ONGs). Essas conjunções
podem se traduzir em ampliação ou fortalecimento de capacidade mobilizatória e de pressão
no decorrer de ações coletivas específicas. Conforme Scherer-Warren (1996, p. 10), as redes de
movimentos e redes temáticas caracterizam-se pela interação horizontal e práticas sociopolíticas
pouco formalizadas ou institucionalizadas entre organizações da sociedade civil, grupos e atores
informais, engajados em torno de conflitos ou de solidariedade, de projetos políticos ou culturais
comuns, construídos em torno da identidade e valores coletivos. Cabe a distinção, portanto, entre
essas redes e as redes de políticas públicas, de caráter híbrido, que podem envolver também atores
governamentais
16
Teixeira (2000) identificou fóruns relativos aos seguintes temas ao final dos anos 1990: reforma
agrária, reforma urbana, participação popular, educação ambiental, cidadania contra a fome,
democratização da comunicação, prevenção e erradicação do trabalho infantil, defesa da escola
pública, entidades da saúde, habitação, contra a violência no campo, meio ambiente,defesa dos
direitos indígenas, direitos da criança e do adolescente, combate a prostituição infantil, alternativas
para a agricultura, direitos da mulher, educação, assistência social, contra o despejo, defesa do
consumidor, antinuclear, rede mulher, agricultura alternativa. O autor levantou, ainda, as redes
de movimentos e de associações nos diversos campos.
17
A esse respeito ver o trabalho de Menicucci e Brasil (2005) que compara os processos de partici-
pação e as trajetórias recentes das políticas urbanas e de saúde a partir da análise dos Movimentos
Nacionais de Reforma Urbana e de Reforma Sanitária.
18
A esse respeito ver principalmente Doimo (1995).
19
Melucci (1996, p. 65-75) tem contribuído para a discussão das identidades coletivas. Para o
autor, a construção da identidade coletiva é um processo que pode ser analiticamente dividido
dos pontos de vista interno e externo, contendo uma tensão entre a definição que o movimento
se dá e o reconhecimento conferido pelo resto da sociedade. A identidade envolve definições
quanto aos meios, fins e campos de ação, bem como à rede de relações entre os atores. Ainda em
seus termos, a identidade coletiva refere-se ao processo interativo por meio do qual indivíduos
ou grupos definem o significado de suas ações e o campo de oportunidades e constrangimentos
para a ação. A construção da identidade coletiva é processual e demanda investimento, e tende a
se cristalizar em formas de organização, sistemas de regras, relações de liderança, quanto mais a
ação se desenvolve no sentido das formas mais institucionais
20
Pode-se destacar a capacidade de vocalização e de relativa influência na esfera pública, especial-
mente das associações profissionais tradicionais anteriormente constituídas, como a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) e Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB).
21
A amostra da pesquisa foi composta por 1.588 beneficiários do PBF (de 10 municípios baianos
incluindo Salvador) com mais de três anos de recebimento do benefício e em situação de uso dos
serviços básicos de saúde.
Um exemplo ilustrativo:
atores e diversas formas de participação
22
A plataforma de reforma urbana apresentava, naquele momento, três pilares: direito à cidade e à
moradia; função social da propriedade; e cidade e gestão democrática das cidades.
23
Em 1996 foi criado ainda o Orçamento Participativo da Habitação, destinado à alocação de
recursos para construção de novas unidades habitacionais por meio de programas de autogestão
ou de gestão pública.
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Recorte metodológico
Participação sociopolítica
e governança democrática
Na concepção do Banco Mundial, governance “is the exercise of authority, control, management,
power of government”. De maneira mais precisa, “is manner in which power is exercised in the
management of a country’s economic and social resources for development” (apud SANTOS,
1996, p. 6).
A legislação educacional faz menção explícita ao CME em apenas duas ocasiões: Lei nº 5.692/71
e Lei nº 9.424/96.
A LDB/96 cita apenas o Conselho Nacional de Educação (Art. 8, § 1º) e os conselhos escolares
(Art. 14). Ver Dias et al. (2004) e Brzezinski (2003).
Não obstante o Fundo e Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza-
ção do Magistério (Fundef ) ser um fundo público, apresenta características bem particulares em
relação aos da área de Saúde e da Assistência Social. Estes são de caráter permanente e cabe aos
conselhos estaduais e municipais participar da sua gestão, não havendo um conselho específico
para geri-lo, como é o caso do Fundef.
Recursos individuais:
perfil sociopolítico dos conselheiros
A variável renda não fez parte do questionário por ser um item delicado e que, na maioria das
vezes, produz viés.
Tabela 1
Escolaridade dos conselheiros por segmento
Segmento Social
Escolaridade
Governo (%) Sociedade civil (%)
Fundamental incompleto 2,9 5,6
Tabela 2
Principal empregador por segmento social
Segmento social
Principal empregador
Governo (%) Sociedade civil (%)
Setor público municipal 51,5 44,4
Aposentado - 8,3
Autônomo - 2,8
Sem resposta 1
Fonte: Elaboração própria, 2006.
Tabela 3
Principal motivação para ser conselheiro
Segmento social
Principal motivação
Governo (%) Sociedade civil (%)
Contribuir para a política de educação 67,6 63,9
Cf. Lima e Bitoun (2004), o percentual de filiação de conselheiros da sociedade civil é de 43,8%
e do governo, 56,2%. Ver Santos Junior (2001).
Funcionamento do CME
Em Salvador-BA, até a pouco tempo atrás o secretário municipal era o presidente nato do CME
(CARVALHO et al., 1999). Esse fato se repete em muitos municípios brasileiros.
Considerações finais
Referências
* O autor agradece a Adolfo Sá (TCE-PE) e a Magna Inácio (UFMG) pela gentil revisão dos ori-
ginais e registra que os erros remanescentes são de sua inteira responsabilidade.
Instigante análise das reformas administrativas brasileiras dos anos 90 pode ser encontrada em
Rezende (2004).
Descentralização política
e descentralização fiscal
Referência aos textos de Souza (1998) e Lima (2003).
Não é verdade que o número de governos subnacionais espelhe o tamanho da federação: nos
Estados Unidos, por exemplo, há hoje mais de 85.000 governos locais divididos em 5 tipos;
nos EUA, entretanto, governos locais não têm status de ente federado, como acontece no Brasil
(O’SULLIVAN, 2003, p. 503).
Tal quadro de escassez de recursos e de tradicionalismo no ordenamento administrativo engendrou
o que M. A. Melo (1996) batizou por “hobbesianismo municipal” – que faz apropriada referência
à guerra de todos contra todos do Leviatã de Hobbes – e que se expressa, entre outras coisas, pela
disputa por investimentos industriais pelos municípios. Analisando o fenômeno da dissipação
dos recursos originados no esforço de superávit primário do governo federal, designo esse aspecto
do federalismo brasileiro por “municipalismo pródigo”: localidades do interior do Brasil clamam
por emancipação, mas sempre reclamam da insuficiência da “mesada” repassada pelos cofres do
Tesouro.
O trabalho de Wilson (1993) explora o fato de que o federalismo americano se dá entre a Casa
Branca e os estados, restando aos municípios competência residual; não deixa de chamar a atenção
ao observador brasileiro, apesar disso, que os serviços de policiamento ostensivo, na América,
pertençam à esfera local.
Stepan utiliza as expressões “demos constraining” e “demos enabling” para designar modelos
políticos que limitem ou ressaltem, respectivamente, a vontade das maiorias constituídas. Para
aquele autor, a natureza do federalismo praticado é um fator decisivo no debate sobre as perspec-
tivas democráticas no Brasil, que teria um modelo de “federalismo centralizado” semelhante ao
modelo americano.
Para Dahl (apud Stepan, 1999) os modelos representativos baseados na prevalência da Câmara
Baixa – que se constituem pelo primado da população – estariam mais perto do princípio de
igualdade democrática expressa na frase “um cidadão, um voto”. Modelos mistos como o brasi-
leiro, sob influência da Câmara Alta, poderiam dissimular uma desigualdade maciça (o voto de
um cidadão em um estado pequeno pode valer por mais de cem em um estado maior).
Já em 1998, o presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo alertava para a gravidade
da crise fiscal dos micromunicípios de seu estado, não raro apontado como exemplo de gestão
fiscal. Ver artigo publicado no diário Comércio e Indústria, em novembro daquele ano (http://www.
citadini.com.br/artigos/dci9811.htm).
Tabela 1
Capacidade tributária municipal (%),
por tamanho do município e região – Brasil, 1996
Centro
Grupos de municípios Nordeste Norte Sul Sudeste Brasil
Oeste
Menos de 5.000 hab. 2.90 4.40 7.50 9.90 10.10 8.90
5.000 a 10.000 hab. 4.00 3.40 7.80 12.90 12.60 10.10
10.000 a 20.000 hab. 4.00 4.20 9.70 16.30 17.70 12.30
20.000 a 50.000 hab. 5.80 9.10 15.40 23.10 23.00 17.50
50.000 a 100.000 hab. 10.60 15.00 19.40 27.10 30.80 25.30
100.000 a 500.000 hab. 21.30 18.80 25.00 37.70 36.30 34.20
500.000 a 1.000.000 hab. 28.10 * 47.70 * 41.40 38.10
Mais de 1.000.000 hab. 43.60 32.20 43.40 52.50 60.20 55.90
Total 17.90 20.30 20.90 29.20 41.00 33.50
Tabulação dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional por Gomes e MacDowell (2000) para o
Exercício Financeiro de 1996. A capacidade tributária (CT), de acordo com o trabalho de Nunes
(2000) com base na metodologia da FIPE/Universidade de São Paulo, é dada pela participação
das receitas tributárias municipais (oriundas, basicamente, da tributação da prestação de serviços e
da propriedade territorial urbana) no total das Receitas do Orçamento (CT% = 100* RT / RO).
10
O muito hábil texto de Barry Ames (2001) mostra como as transferências voluntárias passam a
integrar a própria agenda da política presidencial, por meio das quais o Executivo federal poten-
cializa sua base de apoio no Congresso Nacional.
11
Na pesquisa de mestrado do autor (SILVA, 2004) foi feita classificação das receitas voluntariamente
transferidas pela União a 75 municípios de Pernambuco durante os anos de 1997 a 2000, sendo
restrita a análise ao financiamento de obras públicas. Como era de se esperar, 1998 e 2000 (anos
eleitorais) concentram mais de 75% do valor global transferido.
12
Por exemplo, Gomes e MacDowell (2000) e Lima (2003).
Municipalismo pródigo
Tabela 2
Caracterização das transferências aos municípios – Brasil, 199714
Quantidade de
Transferência
Características do município transferências
per capita (R$)
(Dados de 1997)
Municípios com menos de 50 mil habitantes 5026 7,68
Municípios com mais de 50 mil e menos de
479 1,32
100 mil habitantes
Municípios com mais de 100 mil e menos de
200 2,90
500 mil habitantes
Municípios com mais de 500 mil habitantes 26 3,33
Fonte: Lima, 2003, p. 9.
A tabela acima nos pede uma reflexão sobre aquilo que é o dilema central
da ação do governo (COHEN; FRANCO, 1993, p. 80): a parcimônia entre
eqüidade e eficiência econômica. Os municípios menores – cujo quantitativo
explodiu no período em análise – foram ao mesmo tempo os maiores benefi-
ciários das transferências federais, não obstante o fato de eles abrigarem apenas
13
O ato de instalar pressupõe o ato anterior de criar o município, o que, no caso de desmembramento
de um município em dois, é antecedido de consulta popular. A instalação corresponde ao início
de funcionamento efetivo do município, o que se dá com a eleição do primeiro prefeito.
14
Embora Lima (2003) não desagregue o volume total de transferências quanto à sua natureza (se
constitucionais ou voluntárias), seus dados são sintomáticos para a análise que aqui se empreen-
de.
Mimetismo institucional
e ineficiência econômica
15
Uma argumentação em defesa desse modelo pode invocar o seu caráter inegavelmente redistribu-
tivo, e utilizar a fórmula normativista presente na teoria da justiça de John Ralws, segundo a qual
a realização dos valores da democracia pressupõe que os indivíduos de uma mesma coletividade
disponham dos meios mínimos para o exercício efetivo de sua liberdade.
16
Ver, sobre a qualidade do gasto em pequenos municípios, Silva (2004).
17
Uma importante modificação institucional foi introduzida em 1996, quando foi editada a Emenda
Constitucional nº 15, que deu nova redação ao § 4º do artigo 18 da Constituição Federal e dispôs
sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, determinando que
esses atos só poderão ser confirmados com a edição de lei estadual, “em período determinado por
lei complementar federal”, após estudos de sua viabilidade, dependendo ainda de consulta prévia
às populações dos municípios envolvidos, por meio de plebiscito. Não obstante o caráter restritivo
do documento constitucional, apenas em 1996, 53 municípios foram criados no País; entre 1996
e 2001 – um ano após a publicação da LC 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal – foram 580 municípios, o que representa mais de 10% do total de entes de nossa inflada
federação segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) apresentados pelo
ex-senador Rodolpho Tourinho (DEM-BA) quando da apresentação de PEC 12/04. Desses, 54,7%
eram da região Sul, 32,1% da região Centro-Oeste, 9,4% do Nordeste e 3,8% do Sudeste.
Tabela 3
Gasto do município com a função legislativa18 - Brasil, 1996 (R$ /ano)
18
Dados referentes ao Exercício 1996, extraídos de Gomes e MacDowell, 2000, p. 22.
19
Para Buchanan (1988), as lideranças políticas tendem a agir como o “homem em geral”, isto é,
como maximizador de seus interesses pessoais, que poderiam ser seus ganhos individuais financei-
ros, ou a redução do seu trabalho efetivo, ou o desejo de ampliar sua esfera de decisão buscando
sua própria renda (daí a expressão “rent-seeking”, “buscador de renda”, literalmente). Ao final, o
interesse público acaba aprisionado pelos grupos políticos e de pressão, o que levaria à ineficiência
dos aparelhos de governo, sem os correspondentes benefícios para a sociedade.
Conclusão
difícil de suportar pelo Erário, fazendo com que recursos que poderiam ser
mais bem aplicados – caso fossem geridos por um sistema regional ou metro-
politano – sejam incinerados nas contas da burocracia.
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2004.
O campo da assistência social no Brasil tem sido palco, nos últimos anos,
de dois tipos de processos importantes: de um lado, ocorrem na área, desde
a década passada, iniciativas importantes de inovação e experimentação na
maneira como se concebe e se executa o atendimento às populações vulnera-
bilizadas. Diferentes projetos e políticas têm procurado se haver com o desafio
de desenvolver estratégias que combinem eficácia, sustentabilidade e partici-
pação com o respeito aos direitos de cidadania de públicos tradicionalmente
marginalizados, como meninos de rua, população de rua, famílias vulnerabi-
lizadas, crianças expostas ao trabalho infantil ou ao abuso sexual, adolescentes
infratores, entre outros. Experiências e estratégias muito diversas, com níveis
diferentes de êxito ou de fracasso e graus variados de cobertura testemunham,
independentemente dos resultados, a necessidade e a busca de inovação norma-
tiva e técnica nessa área.
De outro lado, a assistência social protagoniza, desde a última década, um
esforço de institucionalização sem precedentes neste campo, esforço ao qual
o Ministério do Desenvolvimento Social veio se somar e que, em grande me-
dida, tem buscado liderar no período mais recente. Desde a conquista do
Boa parte dos argumentos desenvolvidos aqui foram adaptados do texto de minha autoria “As
mudanças na Agenda das Políticas Sociais no Brasil e os desafios da Inovação: o caso das políticas
de assistência social à infância e adolescência”, 2001.
Estas características explicam – e são, a um só tempo, por ela explicadas – a vulnerabilidade desse
campo a práticas de clientelismo e patrimonialismo, que acabaram também por perpetuar o caráter
subalterno, ou mesmo marginal, da assistência social no âmbito das políticas sociais.
Conforme esclarece o Ministério do Desenvolvimento Social e combate à Fome (2007), “O Sistema
Único de Assistência Social – SUAS regula em todo o território nacional a hierarquia, os vínculos
e as responsabilidades do sistema de serviços, benefícios, programas e projetos de assistência social,
de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público
sob critério universal e lógica de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da
sociedade civil”. Com uma organização claramente inspirada no Sistema Único de Saúde, o SUAS
é hoje o principal marco para a institucionalização da Assistência Social no Brasil.
O Programa Bolsa Família foi criado em 2004, inicialmente incluindo a fusão de outros programas
de transferência de renda existentes. Sua consolidação e ampliação para uma cobertura de mais
de 11 milhões de famílias pobres do Brasil transformou o Bolsa Família no maior programa de
transferência condicionada de renda do mundo e em uma referência para outros países. Colocou
também o PBF no centro do sistema de proteção social brasileiro e dos debates sobre o combate
à pobreza e à desigualdade.
Doravante M e A.
desejado ou buscado. E mais ainda, boa parte dos programas sociais tem bases
teóricas frágeis, as quais frequentemente não são explicitadas nem nos próprios
programas nem nas avaliações. (p. 382-383)
e prioridades sociais, ele tem a ver com os objetivos desejados pela sociedade
em um determinado momento e com os meios que considera legítimos para
alcançá-los. Todo programa ou projeto traz implícita ou explicitamente um
padrão normativo com relação tanto a fins quanto a meios, que orienta a
própria formulação do problema e de sua natureza e a seleção dos meios e
estratégias para seu enfrentamento.
Em segundo lugar, identifica-se o que se chama de marco analítico. É a
dimensão mais técnica do programa ou projeto. Depende em grande medida
do conhecimento existente sobre os problemas e sobre as alternativas de
intervenção e é definido pelos modelos ou supostos causais que informam
a política ou projeto. O marco analítico é, portanto, a dimensão da eficácia,
em que o conhecimento (e as controvérsias em torno dele) estabelecido sobre
o problema e sobre as alternativas de intervenção são os elementos críticos.
Trata-se, enfim, de saber o que funciona e como.
Isso quer dizer que os conteúdos das políticas e projetos são apoiados em
larga medida nessas suposições de causa e efeito, no conhecimento acumulado
e estabelecido sobre o problema, nas teorias em uso. Talvez esta seja uma
das dimensões mais frágeis da maior parte dos projetos da assistência social,
os quais, muitas vezes, se assentam em uma forte orientação normativa, mas
padecem de um marco analítico que a operacionalize. A avaliação interage
bastante com esta dimensão no que diz respeito à estratégia e sua eficácia, mas
também, com outras dimensões, no que toca à eficiência e sustentabilidade,
por exemplo.
Uma terceira dimensão para se analisarem os projetos e políticas é o modelo
de organização. Ele tem a ver com a maneira como se distribuem responsabi-
lidades, com a capacidade e os mecanismos de decisão, com os mecanismos
O que reforça a irredutibilidade da gestão pública a uma atividade estritamente técnica ou
administrativa, em que a escolha dos fins seria objeto da política, e os meios da administração, da
técnica. Ainda que fosse possível o consenso sobre os fins desejáveis, há sempre diferentes maneiras
para alcançá-los, que significará alocação e distribuição diferenciada de custos e benefícios entre
os atores e o provável dissenso em termos de valores sobre as estratégias. Ou seja, o componente
político e de legitimidade é intrínseco a todo o ciclo da gestão pública e o atravessa em todas as
dimensões.
Teoria aqui pode ser entendida tanto no sentido estrito do termo, como as reformas educacionais
que se apóiam na chamada teoria do capital humano (uma corrente acadêmica em economia da
educação), quanto em sentido mais amplo, como um conjunto de suposições, mais ou menos
refletidas, mais ou menos informadas sobre as causas e as conseqüências dos problemas a serem
enfrentados.
Como já demonstraram inúmeros trabalhos, a começar de Simon (1957) e Lindblom (1957),
este é um modelo de decisão muito mais normativo do que descritivo.
Quadro 1
Tipologia de Projetos
Alta Baixa
“programabilidade” “programabilidade”
É bom lembrar que simples é bem diferente de fácil.
10
Daí a necessidade e esforço de muitos projetos deste tipo em se articularem com outros projetos
ou iniciativas mais flexíveis e específicas dirigidas justamente às características mais heterogêneas
do público.
11
Street Level Bureaucracy, nos termos de Lipsky (1980).
12
Berman tem consciência e adverte para a simplificação desta classificação, que deve ser vista mais
como tipos ideais do que como descrições realistas dos processos de implementação ou da posição
dos analistas.
13
Não se ignora a possibilidade de situações não previstas, mas a recomendação é de planos de
contingência e procedimentos padronizados para isto, além de “melhores práticas”; “passo a passo”
etc.
Situação Situação
Característica
estruturada pouco estruturada
14
Ver, por exemplo, Soares (2006); Veras et al. (2006); Neri, 2007; Paes-Sousa; Vaitsman (2007).
15
Este risco é já apontado por Selznick (1949) em seu trabalho clássico sobre a TVA (Tenessee Valley
Authority). A respeito, ver Perrow (1986).
16
Ver, por exemplo, nota 15. A este respeito, vale comentar que, em um contexto político tenso, os
resultados das avaliações – e seu uso – e o apoio de instituições como o BID ou Banco Mundial
serviram não apenas para aportar um pouco mais de racionalidade ao debate, mas também como
recurso político de legitimação política do Programa, após um período marcado pela desqualifi-
cação da iniciativa por atores políticos, setores médios da sociedade e parte da imprensa.
17
No caso de programas e políticas que se desenvolvem em contextos técnicos de conhecimento
menos consolidado, este ponto é mais obscuro, pois normalmente a ênfase da gestão tende a se
concentrar inicialmente sobre a eficácia e, somente depois, sobre a eficiência. Talvez isto explique
a pouca institucionalização e a postura às vezes defensiva dos gestores em relação à avaliação
nestas áreas.
Considerações finais
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Murilo Fahel
* Pesquisa multicêntrica apoiada pela Fapemig através do Programa PPSUS, contando com a
colaboração dos Bolsistas Carolina Portugal (Cedeplar) e Eduardo Caldeira (Fafich) da UFMG.
Universalização excludente, segundo Favaret e Oliveira (1990), é produto de um efeito colateral
de ampliação do acesso aos serviços públicos de saúde, a partir da implementação do SUS, que
passa a excluir progressivamente a classe média, a qual, por sua vez, começa a buscar a solução de
seus problemas de saúde através dos planos de saúde privados.
O setor privado de assistência à saúde é fortemente dependente de subsídios públicos (renúncia
fiscal) e, como indicado na análise da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad) 1998,
beneficia a estratos específicos da população: 60% dos beneficiários de planos de saúde têm acesso
assegurado pela participação no mercado formal de trabalho, sendo que entre esses, apenas em
13% dos casos o empregador paga integralmente a mensalidade do plano e em 46% paga apenas
parcialmente.
Brasil vem sendo objeto de ampla investigação, gerando uma importante pro-
dução científica na área, nota-se que a análise da relação entre desigualdades
em saúde e estratos ocupacionais vem sendo pouco estudada, apesar da sua
relevância na determinação do acesso e do uso dos serviços, principalmente
em função de uma distribuição segmentada da cobertura de planos de saúde.
Assim, a análise aqui será das desigualdades de acesso aos serviços de saúde em
relação à População Economicamente Ocupada (PEO) no Brasil, com uso da
Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad) 1998, que inclui o suple-
mento sobre saúde, considerando a condição socioeconômica dos indivíduos
em função da sua posição ocupacional no mercado formal.
Desigualdades em saúde
A variável (V9906) da Pnad 1998 utilizada para classificação das ocupações refere-se ao “código
da ocupação que exercia no trabalho que tinha na semana de referência”, caracterizando os indi-
víduos na faixa etária de 10 e 64 anos que compunham, na data de 20 a 26/9/88, a População
Economicamente Ocupada do País.
Em função da alteração da Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), a partir da Pnad de
2002, não foi possível incluir os resultados da Pnad 2003 nessa análise, que inclui também o
suplemento de saúde, mas não apresenta compatibilidade com a categorização de ocupações
adotada em 1998.
Nesses projetos foi utilizado o método do coeficiente de GINI como medida de eqüidade para
mediar as desigualdades existentes entre os 15 países da União Européia, relativamente a educação,
estilos de vida, nutrição, desemprego, utilização de serviços de saúde e despesa com saúde.
As Pnads não são representativas por municípios, portanto não são compatíveis com as bases de
dados censitárias e por município da Assistência Médica Sanitária (AMS), também feitas pelo
IBGE, que retratam a estrutura de serviços de saúde no Brasil, o que cria dificuldades técnicas e
estatísticas para a incorporação da análise dessa dimensão.
tais como: carga genética, idade, sexo, renda, escolaridade, hábitos de vida e
de consumo. Essas características são importantes por terem efeito tanto sobre
o perfil epidemiológico e de necessidades em saúde, quanto sobre as preferên-
cias, decisões e capacidades dos indivíduos para buscar serviços de saúde. Ou
seja, além da necessidade, existem fatores de capacitação e predisposição, liga-
dos diretamente às condições socioeconômicas e características demográficas
dos indivíduos, que determinam o uso efetivo dos serviços de saúde; fatores
de predisposição que aumentam a propensão à necessidade e por isso, afetam
as chances de uso desses serviços, ultrapassando as características individuais;
existem, ainda, fatores relacionados ao sistema de saúde que interferem na
relação demanda-oferta, impedindo ou facilitando o acesso aos serviços de
saúde.
Para fins de operacionalização do modelo analítico proposto, com a devida
compatibilização com as variáveis representativas das suas dimensões e dispo-
níveis na Pnad 1998, propõe-se a distribuição descrita no quad. 1 abaixo:
Quadro 1
Dimensões selecionadas para composição do Modelo Comportamental
Material e métodos
Não se trata de uma escala de prestígio ocupacional, e sim de status socioeconômico. Como se
baseia na educação e renda de cada indivíduo dentro de cada ocupação, vai além do posicionamento
dado pelos rendimentos. Segundo Pastore e Silva (2000), escalas desse tipo foram construídas no
Canadá (BLISHEN, 1958), Estados Unidos (DUNCAN, 1961; BOGUE, 1963), Nam e Powers
(1968), Grã-Bretanha (GOLDTHORPE; HOPE, 1974) e Austrália (BROOM et al., 1977) para
fins de estudos sobre mobilidade e estratificação social.
O programa estatístico utilizado é o SPSS 14.0. Para aplicar a regressão logística aos dados, será
utilizado o peso da amostra da Pnad 1998 – que é fornecido pelo IBGE – ponderado pela média
do peso de expansão da amostra, conforme descrito por Lee et al. (1976).
Modelo de Regressão
Y (Consulta médica ou não nos últimos 12 meses) = bo + b1(variáveis fatores predisponentes)
+ b2(variáveis necessidades de saúde) + b3(variáveis fatores capacitantes) + b4(variável tipo de atendimento) + €
Quadro 2
Descrição das variáveis componentes do Modelo Multivariado
Variável Dependente (dummy): consultou médico ou não
nos últimos doze (12) meses
(Continua)
Variáveis Independentes
Fatores Predisponentes
Sociodemográficas
Sexo Dummy: homens e mulheres
Dummy: brancos e não brancos (agregando pretos e pardos). Asiáticos
Raça (Cor) e indígenas foram excluídos por representarem apenas 1% da
população.
Idade Variável constante com intervalo de 10 a 64 anos
Categórica: dividida em menos de 1 ano de estudo (sem escolaridade),
Anos de Estudo
de 1 a 3, de 4 a 7 anos, de 8 a 11 e 12 anos ou mais de estudo.
Necessidades de Saúde
Dummy: saúde boa (agregando muito boa e regular) e ruim (agregando
Auto-avaliação de Saúde
ruim e muito ruim)
Categórica: dividida em não tem doença, 1 doença, 2 ou 3 doenças e
Número de Doenças
mais de 3 doenças.
Fatores Capacitantes
Categórica: classificada em 16 categorias e construída a partir das
Estratos Ocupacionais
ocupações exercidas na semana de referência.
Categórica: construída para a renda familiar per capita – que exclui
Renda agregados e crianças menores de 10 anos. Ela foi agrupada em quintos
de renda.
Plano de Saúde Dummy: cobertura ou não por Plano de Saúde Público e/ou Privado
(Conclusão)
Dummy que indica o local de residência: rural e urbana. A variável
Região Rural – Urbana
rural não possui dados da região Norte.
Região Metropolitana Dummy que indica o local de residência: metropolitana e não
e NM metropolitana
Regiões Brasileiras Categórica: dividida em Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste
Categórica: construída para o tipo de serviço de saúde que o indivíduo
Atendimento
costuma procurar. É classificada em atendimento: público, privado e
Público-Privado
público-privado.
Tabela 1
Distribuição percentual da população por características
sociodemográficas e local de residência, segundo proporção
da cobertura de planos de saúde. Brasil, 1998
(Continua)
Em pesquisa mais recente da Pnad 2003, que incluiu também um suplemento de saúde, mantém-
se a proporção de 24,6% (43,2 milhões de indivíduos) da população com cobertura de planos de
saúde, indicando que não houve expansão relativa dessa cobertura.
(Conclusão)
Quanto à cobertura por faixa etária (tab. 2), observa-se que, nas primeiras
três faixas, ela é ligeiramente superior para os homens, mas, a partir dos 15
anos, cresce acentuadamente em favor das mulheres, decrescendo na faixa
de 65 anos ou mais. A diferença é estatisticamente significativa nessas faixas
etárias, indicando uma maior concentração da cobertura de plano de saúde
entre mulheres.
Tabela 2
Proporção da população com cobertura de planos de saúde,
segundo faixa etária e sexo. Brasil, 1998
parte das mulheres, a partir dos 10 anos de idade, pode estar relacionada a de-
mandas específicas do ciclo reprodutivo, processos de autopercepção de saúde
e a uma tendência de maior cuidado com a saúde, influenciada por uma visão
mais preventiva, entre outros.
Tabela 3
Proporção de consultas ao médico nos últimos 12 meses,
segundo faixa etária e gênero. Brasil, 1998
11
Cabe observar que a escala de status socioeconômico de Silva (2003) não apresenta, necessaria-
mente, uma hierarquização stricto sensu dos estratos. No entanto, observa-se uma distribuição
concentrada dos atributos de escolaridade e renda dos primeiros aos últimos estratos, dentro de
uma lógica hierárquica, possibilitando uma ordenação dos dezesseis estratos ocupacionais como
superiores e inferiores.
Tabela 4
Distribuição percentual dos estratos ocupacionais e
proporção da cobertura de planos de saúde. Brasil, 1998
(Continua)
(Conclusão)
12
Segundo Dachs (2002), a auto-avaliação é geralmente medida em escala com quatro ou cinco
categoriais (NCHS, 1996; IBGE, 2000). Apesar de seu caráter subjetivo, a auto-avaliação é
freqüentemente utilizada em inquéritos populacionais e tem especial relevância na explicação do
uso de serviços de saúde. Os resultados com uso dessa questão estão relacionados com mortali-
dade futura e também se associam com o estado real ou objetivo das pessoas. Mackenback et al
(1997) afirmam que a proporção de pessoas que define o seu estado de saúde como regular ou
ruim é um poderoso preditor do uso de serviços e já foi associado com a mortalidade em estudos
longitudinais.
13
A autodeclaração da presença de uma ou mais doenças por parte dos indivíduos é estimulada por
uma apresentação de uma listagem de doenças crônicas largamente conhecidas pela população,
proporcionando sustentabilidade cognitiva e estatística para uma mensuração adequada do quadro
de saúde dos entrevistados e da sua família.
14
Importante ressaltar que alguns estratos, como trabalhadores dos serviços pessoais e dos serviços
domésticos, apresentam uma forte presença de mulheres (feminilização), o que pode estar influen-
ciando nos resultados no sentido de ampliação da proporção e média de consultas observadas.
Resultados e discussão
15
Significa “mantendo constante as demais variáveis” e é muito utilizada quando se propõe a avaliar
o efeito de um variável num modelo estatístico, pressupondo as demais constantes.
16
Variável Tipo de Atendimento é derivada da classificação dos estabelecimentos de saúde identifi-
cados pela pergunta da Pnad 1998 “onde você foi atendido nos últimos quinze dias” e só permite
a identificação de três tipos de atendimentos: exclusivamente privado, exclusivamente público e
público e privado (Mix). Os atendimentos público e privado são possíveis no mesmo estabeleci-
mento de saúde, porque existe uma rede de clínicas e hospitais conveniados ao SUS (pública) e
que atendem também a demandas particulares (privada).
Conclusões
Referências
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matter? Chicago: Journal of Health and Social Behavior, v. 36, n.1, p. 1-10, 1995.
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1993.
Renda familiar (quintil 1*) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Magna Inácio
Murilo Fahel
Juliana Estrella
No grupo de 10 a 14 anos, a porcentagem é de 10,2 e de 5,9% entre aqueles com idade entre 15
a 17 anos. Trabalho infantil – IBGE / PNAD, 2001
O público-alvo do programa são famílias em situação de pobreza. Em 2005, o teto era definido a
uma renda familiar per capita de até R$ 100, 00 (cem reais), equivalente a 1/3 do salário mínimo
nacional (maio/2005).
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI – do Governo Federal foi criado em
2001.
O Bolsa-família unificou os programas federais Bolsa-escola, Bolsa-alimentação, Cartão Alimen-
tação e o Auxílio-gás.
Com foco nas famílias em situação de pobreza, a transferência de recursos passou a ter dois com-
ponentes: (a) um valor básico para famílias em situação de extrema pobreza (renda familiar mensal
per capita de até R$ 50,00) e (b) uma parcela variável, destinada às famílias com renda familiar
mensal per capita de até R$100,00, e que tem sob a sua responsabilidade crianças e adolescentes
(0 a 16 anos). As condicionalidades previstas no programa são: Acompanhamento de saúde e do
estado nutricional das famílias; Freqüência à escola; Educação alimentar.
A meta do governo federal era atingir 11,4 milhões de famílias até 2006.
Estratégias de avaliação de
programas sociais
Embora mantenha a validação local da seleção dos beneficiários, o governo federal criou um
sistema unificado de cadastro com o objetivo de dotar o programa de ferramentas informacionais e
gerenciais de seleção e acompanhamento da concessão dos benefícios. Denúncias de irregularidades
e fraudes na seleção dos beneficiários, comprovação de elegibilidade em pagamentos efetuados
foram freqüentes na fase de implantação do programa.
Como é sabido, a PNAD tem abrangência nacional, com exceção da área rural dos estados de
Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.
É considerada como “beneficiária de programa social voltado para a educação a pessoa
cuja família atendia aos pré-requisitos necessários e já tinha recebido ou teve homologado
o direito de receber esse benefício”, e ‘inscrita em programa social a pessoa cuja família
tenha se inscrito em algum programa e estava aguardando homologação da concessão
desse benefício” (IBGE, PNAD/2003).
10
Esclarecimento realizado mediante consulta dos autores junto ao IBGE.
Tabela 1
Idade (média) e participação relativa dos beneficiários e não-beneficiários
no total de matriculados por ciclo/série escolar – Brasil, 2003
11
Nesta análise, definimos o matching em relação a quatro vizinhos mais próximos em termos do
propensivity score.
Tabela 2
Estimativa do Propensity score para a participação em
programas sociais voltados à educação – Brasil, 2003
[95% Conf.
Beneficiário Coef. Std. Err. z P>|z| Interval]
05-09 anos -.1670579 .0304415 -5.49 0.000 -.2267221 -.1073937
10-14 anos .9071384 .0180691 50.20 0.000 .8717236 .9425532
15-17 anos .2597764 .0145873 17.81 0.000 .2311858 .288367
Masculino -.0043381 .0183234 -0.24 0.813 -.0402513 .031575
Indígena .238284 .1846391 1.29 0.197 -.123602 .6001699
Negro .2243469 .0408488 5.49 0.000 .1442848 .3044091
Amarela -.3229601 .2225805 -1.45 0.147 -.7592099 .1132897
Parda .2368941 .0213375 11.10 0.000 .1950733 .278715
Urbana -.42258 .0231392 -18.26 0.000 -.4679319 -.3772281
Nordeste .3123162 .0297876 10.48 0.000 .2539335 .3706989
Sudeste -.1850228 .0334332 -5.53 0.000 -.2505506 -.119495
Sul -.0266048 .0394048 -0.68 0.500 -.1038369 .0506273
Centro-Oeste .1110629 .0385897 2.88 0.004 .0354285 .1866973
LN Renda fam. Per capita -.7320019 .010895 -67.19 0.000 -.7533557 -.7106482
_cons 1.064.939 .0695977 15.30 0.000 .9285302 1.201348
N= 87923 (amostra)
Log likelihood=-37296.547
P<0.0000
Tabela 3
Coeficientes para o Modelo de Regressão com seleção (Heckman): horas
de trabalho semanais e probabilidade de trabalhar (equação de seleção)
Number of obs: 52358
Censored obs: 44279
Log pseudo-likelihood = --2.37e+07 Wald chi2(9) = 2583.09
Prob > chi2= 0.0000
(Continua)
(Conclusão)
Negro -1.651024 .7725198 -2.14 0.033 -3.165.135 -.1369132
Asiatico -4.732995 3.443357 -1.37 0.169 -1.148185 2.015861
Pardo .1254316 .3178345 0.39 0.693 -.4975125 .7483757
Famíla uniparental
1.658132 .4527441 3.66 0.000 .7707695 2.545494
(mãe)
Beneficiário -1.255265 .3430541 -3.66 0.000 -1.927639 -.5828915
Frequenta escola -11.59357 .4952773 -23.41 0.000 -12.5643 -10.62285
_cons -7.609598 1.632311 -4.66 0.000 -1.080887 -4.410328
Seleção
Se trabalha
LNRenda familiar
-.0486972 .0086228 -5.65 0.000 -.0655976 -.0317968
(pc)
Nordeste .0717387 .0265004 2.71 0.007 .0197989 .1236784
Sudeste -.173105 .0284347 -6.09 0.000 -.228836 -.1173741
Sul .1594963 .031283 5.10 0.000 .0981827 .2208099
Centro-oeste -.0982276 .0323537 -3.04 0.002 -.1616396 -.0348155
urbana -.7969174 .0193732 -41.13 0.000 -.8348882 -.7589465
Masculino .437242 .0161326 27.10 0.000 .4056228 .4688613
Idade .1446313 .0042534 34.00 0.000 .1362949 .1529677
Indigena -.1759545 .1896399 -0.93 0.353 -.5476419 .1957329
Negro -.0754657 .03791 -1.99 0.047 -.149768 -.0011634
Asiatico -.1451862 .1635113 -0.89 0.375 -.4656626 .1752902
Pardo .0510083 .018167 2.81 0.005 .0154018 .0866149
Famíla uniparental
-.0605328 .0206213 -2.94 0.003 -.1009499 -.0201157
(mãe)
Beneficiário -.0297302 .019702 -1.51 0.131 -.0683455 .0088851
Frequenta escola -.4725333 .0278509 -16.97 0.000 -.5271201 -.4179464
_cons -1.919641 .0849951 -22.59 0.000 -2.086228 -1.753054
/athrho .298389 .0410882 7.26 0.000 .2178577 .3789204
/lnsigma 2.555497 .0120146 212.70 0.000 2.531949 2.579045
rho .2898377 .0376365 .2144752 .3617695
sigma 12.8777 .1547208 1.257799 1.318454
lambda 3.732442 .5155943 2.721896 4.742989
Wald test of indep. eqns. (rho = 0): chi2(1) = 52.74 Prob > chi2 = 0.0000
Fonte: PNAD, 20003. Elaboração própria.
Conclusões
Referências
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tion of the selection of households into PROGRESA. World Development, v. 29, n. 10,
p. 1769-1784, 2001.
estudo sobre os efeitos do capital social familiar sobre a educação diz res-
peito à disponibilidade de recursos familiares de caráter não-financeiro para as
crianças e adolescentes da família (como é o caso dos dois indicadores citados
acima), um outro importante fator tem estado ausente de grande parte das
pesquisas, qual seja, a questão do tempo disponível dos pais para o acom-
panhamento dos filhos. Outros estudos já apresentaram algumas primeiras
evidências a esse respeito (ALVES, 2006).
Outro aspecto da relação entre capital social e educação que tem sido bem
menos explorado nos estudos educacionais diz respeito à terceira função do
capital social citada acima, qual seja, a obtenção de benefícios individuais ou
coletivos a partir de redes sociais extrafamiliares. Uma exceção se refere aos
estudos sobre o que ficou conhecido como intergenerational social closure.
Esses estudos – entre os quais se destaca o de Carbonaro (1998) – têm tentado
identificar possíveis efeitos positivos da presença de redes sociais intergeracionais
(ver nota 2 ao final desta página) sobre o desempenho educacional de estudantes.
Coleman (1988) acreditava que, entre outras razões, a forte presença desse tipo
de redes sociais entre pais e alunos de escolas católicas explicaria a superioridade
dessas escolas sobre as escolas públicas – medida a partir do desempenho dos
alunos em testes padronizados – nos EUA. Embora as evidências a favor dessa
hipótese sejam contraditórias (MORGAN; SΦRENSEN, 1999), ela abriu
um interessante caminho de investigação. O próprio trabalho de Morgan e
SΦrensen (1999) aponta para possíveis efeitos positivos da presença de redes
sociais sobre o desempenho educacional. Este tipo de capital social, constituído
por redes sociais extrafamiliares, pode ser bastante relevante para o estudo do
desempenho ou alcance educacional. Para Bourdieu (1980), esse tipo de capital
social pode ser definido como o conjunto de recursos atuais ou potenciais que
estão vinculados à posse de um conjunto durável de relações mais ou menos
institucionalizadas de interconhecimento e de reconhecimento mútuo, ou,
Esse estudo mostra que quanto maior a presença da mãe no ambiente doméstico (medido a partir
do número de horas de trabalho não-doméstico realizado pela mãe) melhor é o desempenho escolar
dos filhos. Em outras palavras, quanto menos tempo a mãe trabalha fora do ambiente doméstico,
melhor para os seus filhos, em termos de desempenho escolar. O mesmo tipo de relação não se
observa – no referido estudo – para o caso dos pais.
Não parece haver uma boa tradução desse conceito para o português. Uma tradução ao pé da
letra seria “fechamento social intergeracional”. Esse conceito, proposto por Coleman (1988), se
refere a “uma rede social na qual os pais de um grupo de amigos também são amigos entre si”
(HALLINAN; KUBITSCHEK, 1999, p. 687, tradução nossa).
Smith (2005) mostra que a chamada Economia Experimental tem demonstrado que os indivíduos,
com freqüência, escolhem estratégias cooperativas opostas ao que os economistas neoclássicos
costumam esperar. Todavia, sua linha de explicação vai em uma direção bastante diferente daquela
apresentada por Anderson (2001), visto que Smith faz uso de um conceito de racionalidade (que
ele chama de “ecológica”) que é bastante diferente do conceito geralmente presente nas ciências
sociais (e presente na abordagem de Anderson), que ele chama de construtivista. Para ele, estratégias
cooperativas são racionais porque se provaram eficazes no processo evolutivo da humanidade.
Esta hipótese é apresentada em adição àquela sobre os efeitos positivos do capital social familiar
sobre a educação, que é uma hipótese já presente em trabalhos anteriores, o que foi ressaltado
acima.
Nossa hipótese é aplicável tanto para uma análise do desempenho quanto do alcance. Todavia,
devemos ressaltar que nossa análise empírica – que será apresentada adiante – só nos permite testar
a hipótese com referência ao alcance educacional.
Ambos os mecanismos estão embasados em abordagens teóricas sobre capital social. Ao passo
que o primeiro mecanismo teria como base a abordagem de Coleman (1988), o segundo estaria
fundamentado na abordagem de Bourdieu (1980). Acreditamos que ambas as abordagens são
relevantes e que são complementares, o que faz com que seja possível trabalhá-las de forma con-
junta.
Sexo – variável indicadora, na qual masculino = 1 (variável de controle);
Cor – variável indicadora, na qual negro = 1 (variável de controle);
Regiões – quatro variáveis indicadoras, tendo a Região Sudeste como cate-
goria de referência (variáveis de controle);
Educação da mãe – anos de estudo completados com sucesso (variável de
controle);
Ocupação do pai – índice socioeconômico da ocupação (variável de
controle);
Coleman (1988) propõe a existência de uma associação positiva entre os dois tipos de
capital social (familiar e comunitário). Em sua análise dos efeitos do capital social sobre a
formação do capital humano, ele defende a idéia de que em comunidades formadas por
famílias nas quais predomina um alto estoque de capital social intrafamiliar, se observará
também uma maior capacidade de ação coletiva. Para ele, portanto, em sua análise do
efeito do capital social sobre a educação, os mesmos pais que apresentam um padrão
de comportamento voltado para o interesse na formação educacional dos seus filhos
serão indivíduos que irão se preocupar com a qualidade do ensino na escola pública da
comunidade.
A residência na casa dos pais é um critério necessário para que tenhamos as informações relativas
às variáveis referentes às mães e aos pais. Todavia, na análise foram incluídos aqueles que não
residem com seus pais. Para tanto, foram incluídas variáveis de controle de viés de seletividade
através da imputação pela média.
Ver Pastore e Silva (2000).
Horas trabalhadas pela mãe – logaritmo das horas trabalhadas por semana
pela mãe (variável teste);10
Número de irmãos – número total de irmãos do indivíduo, baseando-se
no número de filhos que residem no domicílio, ou seja, não se está consi-
derando os filhos/irmãos que moram fora do domicílio (variável teste);
Proporção de crianças por adulto no domicílio – razão entre o número de
crianças até 12 anos e o total de adultos que residem no domicílio (variável
teste);
Participação do pai em organizações sociais – duas variáveis indicadoras;
uma em que 1 indica que o pai participa de algum tipo de associação
(variável teste) e outra em que 1 indica que o pai do jovem não respondeu
a esse quesito (variável de controle);
Participação da mãe em organizações sociais – duas variáveis indicadoras;
uma em que 1 indica que a mãe participa de algum tipo de associação
(variável teste) e outra em que 1 indica que a mãe do jovem não respondeu
a esse quesito (variável de controle);
Alcance educacional do jovem – anos de estudos completados com sucesso
(variável dependente).
As variáveis relativas aos pais e às mães foram construídas a partir das infor-
mações dos chefes e cônjuges do domicílio. Ou seja, todos os homens que se
declararam chefes ou cônjuges foram considerados pais e o mesmo foi consi-
derado para as mulheres. Dessa maneira, as variáveis referentes à participação
de pais ou mães em organizações sociais e o total de horas trabalhadas por
semana pelas mães não podem ser calculadas para os jovens que não estão
na posição de filhos. Para essas variáveis, bem como as variáveis referentes ao
número de irmãos e a proporção de crianças por adulto, educação da mãe e
ocupação do pai, foi introduzida uma variável para o controle de seletividade
para os jovens que não apresentavam a resposta, ou seja, para aqueles que
se declararam pensionistas, outros parentes, agregados etc. Ressalta-se, ainda,
que os dados sobre ocupação e educação dos pais e educação das mães para
os chefes e cônjuges são as respostas diretas dos entrevistados, ao passo que,
para os jovens na condição de filhos, foi considerada a informação dos chefes
e cônjuges homens como pais e chefes e cônjuges mulheres como mães.
10
As horas de trabalho dos pais não foram incluídas no modelo, pois isto mostrou-se irrelevante.
Tabela 1
Coeficientes não-padronizados e padronizados dos
Modelos de Regressão Linear Múltipla
(Continua)
Visto que o coeficiente de regressão referente a essa variável deve ser interpretado como um modelo
11
(Conclusão)
Observações
Variavel dependente: educação do indivíduo
* significante a 0,01
** significante a 0,05
***significante a 0,10
12
É importante ressaltar que mesmo um detalhamento apresentado na segunda hipótese – qual
seja, o de que o efeito do capital social comunitário seria maior para famílias de menor status
socioeconômico – se mostrou válido. Foi feito um teste do termo interativo entre status ocupa-
cional do pai e a participação do pai em organizações sociais e foi encontrado um valor negativo
e estatisticamente significante.
13
A PNAD-2004 foi a primeira pesquisa amostral de âmbito nacional a coletar dados sobre o
recebimento do Programa Bolsa Família.
Raça – variável dicotômica, na qual branca = 1 (variável de controle);
Renda familiar per capita (variável de controle);
Horas de trabalho doméstico (variável de controle);
Tem filho de 0 a 7 anos – variável dicotômica, na qual sim = 1 (variável de
controle);
Número total de filhos de 0 a 15 anos (variável de controle);
Vive em área urbana – variável dicotômica, na qual sim = 1 (variável de
controle);
Série de variáveis dicotômicas para as regiões do País, na qual a Região
Nordeste é o grupo de referência (variáveis de controle);
Cônjuge trabalha – variável dicotômica, na qual sim = 1 (variável de
controle);
Cônjuge ajuda nas tarefas domésticas – variável dicotômica, na qual sim = 1
(variável de controle);
Lambda – variável estimada a partir do primeiro estágio e utilizada para o
controle do viés de seletividade amostral (variável de controle);
Logaritmo natural do número de horas semanais de trabalho não doméstico
(variável dependente).
14
É importante ressaltar que tal efeito encontrado para o caso das mulheres não se observa no caso
dos homens. Tal referência é importante para esclarecer aqueles que vêem no Programa Bolsa
Família um elevado risco de geração de incentivos adversos que levem à redução da oferta de
mão-de-obra masculina. Provavelmente, a diferença entre os resultados para homens e mulheres
se explica pelo fato de que os recursos financeiros transferidos pelo programa para as famílias são
recebidos pelas mulheres.
Tabela 2
Resultados do segundo estágio da estimação do Modelo Heckman
Programa
Bolsa Família Capital
Social Alcance
Educacional
A fig. 1, acima, representa um modelo teórico que pode ser testado com
dados futuros. Da mesma forma, ele pode ser testado a partir de dados de
outros países nos quais existam programas de transferência direta de renda. A
corroboração desse modelo levará, inevitavelmente, à conclusão de que o Pro-
grama Bolsa Família tem efeitos de longo prazo sobre a educação, represen-
tado, assim, um investimento também no que diz respeito à educação. É bom
ressaltar que os possíveis efeitos do programa sobre o capital social podem
existir não apenas com relação ao capital social familiar. No momento em que
as mulheres beneficiárias do programa passam a ter uma jornada de trabalho
extradoméstico menor – como foi demonstrado a partir de nossa análise, na
seção anterior – elas passam a ter mais tempo (menor custo de oportunidade)
para participar de ações coletivas e organizações sociais, o que pode ter, em
última instância, também um impacto positivo sobre o alcance educacional
(a partir do que vimos na primeira análise apresentada neste artigo).
Conclusão
15
No caso do capital social familiar o efeito sobre a formação de seu estoque é muito claro. No caso
do capital social comunitário esse efeito não é tão claro, mas talvez esteja presente.
Referências
ALVES, Maria. Efeito-escola e fatores associados ao progresso acadêmico dos alunos entre o
início da 5ª série e o fim da 6ª Série do Ensino Fundamental: um estudo longitudinal em
Escolas Públicas no Município de Belo Horizonte. Tese (Doutorado em Educação) - Uni-
versidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2006.
BECKER, G.; MURPHY, K. The family and the State. Journal of Law and Economics,
v. 31, n. 1, 1988, p. 1-18.
BECKER, G.; TOMES, N. Human capital and the rise and fall of families. Journal of
Labor Economics, v. 4, 1986, p. 213-236.
COLEMAN, James. Social capital in the creation of human capital. American Journal of
Sociology, v. 94, 1988, p. 95-120.
MORGAN, Stephen; SØRENSEN, Aage. Parental networks, social closure, and mathe-
matical learning: a test of Coleman’s social capital explanation of school effects. American
Sociological Review, v. 64, n. 5, 1999, p. 661-681.
PASTORE, José; SILVA, Nelson. Mobilidade social no Brasil. São Paulo: Makron Books,
2000.
PORTES, Alejandro. Social capital: its origins and applications in modern sociology.
Annual Review of Sociology, v. 24, 1998, p. 1-24.
SMITH, Vernon. Behavioral economic research and the foundations of conomics. The
Journal of Socio-Economics, v. 34, 2005, p. 135-150.
WEBER, Max. Economy and society. Los Angeles: UCLA Press, 1978.
Conhecendo o Planfor
Deve-se ressaltar que não é objetivo deste artigo desenvolver uma análise
aprofundada dos aspectos históricos, conceituais e de implementação do pro-
grama. Entretanto, torna-se necessário esclarecer as principais características
do Planfor.
Maiores detalhes sobre como a questão do emprego se tornou um problema para as sociedades
contemporâneas, em especial no Brasil, ver Azeredo (1998) e Ramos (2006).
Uma discussão mais detalhada sobre o conceito de Capital Social pode ser encontrada em Portes
(1998) e Santos (2006).
Tabela 1
Distribuição da amostra segundo participação em curso de qualificação
Tabela 2
Distribuição da amostra segundo participação no mercado de trabalho
Tabela 3
Participação no mercado de trabalho da amostra
do Follow Up 3 no Base Line
Tabela 4
Distribuição da amostra segundo anos de estudo
Tabela 5
Distribuição da amostra segundo faixas de escolaridade
Tabela 6
Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base Line
(Continua)
(Conclusão)
Tabela 7
Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Com relação ao sexo (tab. 8), as duas amostras são compostas majoritaria-
mente por homens.
Tabela 8
Distribuição da amostra segundo sexo
Tabela 9
Distribuição da amostra segundo participação em sindicato
e/ou organização comunitária
Tabela 10
Distribuição da amostra segundo participação em sindicato
Tabela 11
Distribuição da amostra segundo participação em organização comunitária
Tabela 12
Participação em sindicato e/ou organização comunitária
da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Por essa rápida análise das freqüências, é possível perceber que os indivíduos
que participaram do follow-up 3 apresentaram uma sensível melhora ao longo
Tabela 13
Distribuição da amostra do Base Line,
segundo grupos de idade
Tabela 14
Distribuição da amostra do Follow Up 3 no Base Line,
segundo grupos de idade
Tabela 15
Participação em curso de qualificação,
segundo participação no mercado de trabalho
(%)
Participação em
Participação no curso de Qualificação
Mercado de Trabalho
Não fez curso Fez curso
BASE LINE
Informal 30,08 32,02
Formal 21,27 16,25
Desocupado 48,64 51,73
Total 100,00 100,00
FOLLOW UP 3
Informal 33,69 36,32
Formal 40,40 39,53
Desocupado 25,91 24,15
Total 100,00 100,00
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental
de Avaliação do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 16
Participação em curso de qualificação e participação no
mercado de trabalho da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Participação em curso
Participação no de Qualificação
Mercado de Trabalho
Nao fez curso Fez curso
Informal 0 30,2
Formal 0 14,6
Desocupado 0 55,2
Total 0 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliação do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 17
Participação em curso de qualificação segundo sexo
(%)
Participação em Curso Sexo
de Qualificação Homem Mulher
BASE LINE
Nao fez curso 17,26 29,08
Fez curso 82,74 70,92
Total 100,00 100,00
FOLLOW UP 3
Nao fez curso 74,85 77,35
Fez curso 25,15 22,65
Total 100,00 100,00
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental
de Avaliação do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 18
Participação no Mercado de Trabalho por faixas de escolaridade
(Continua)
Participação no Mercado de Trabalho
Anos de Estudo
Informal Formal Desocupado
BASE LINE
Fundamental Incompleto 47,4 43,9 47,9
Fundamental Completo 13,4 14,8 15,3
Ensino Médio Incompleto 9,4 8,9 7,9
Ensino Médio Completo 21 27,2 24
Superior Incompleto 5,2 2,5 3,2
Superior Completo 3,5 2,7 1,7
Total 100 100 100
(Conclusão)
FOLLOW UP 3
Fundamental Incompleto 21,9 21,3 30,1
Fundamental Completo 16,4 19,3 14,3
Ensino Médio Incompleto 22,2 15,2 18,8
Ensino Médio Completo 36,9 43,8 35,3
Superior Incompleto 2,6 0,5 1,5
Superior Completo 0 0 0
Total 100 100 100
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 19
Participação no mercado de trabalho por anos de estudo
da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Tabela 20
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária
e Participação no Mercado de Trabalho Base Line
BASE LINE
Tabela 21
Participação em sindicato e/ou organização comunitária,
segundo participação no mercado de trabalho da amostra
do Follow Up 3 no Base Line
Tabela 22
Participação em sindicato e/ou organização comunitária,
segundo faixas de escolaridade
Análise de regressão
Para maiores informações sobre a regressão logística multinomial veja Long (1987), Agresti
(1990).
-2 Log
Participação no Likelihood
Chi-Square df Sig.
Mercado de Trabalho of Reduced
Model
Intercept 2838,147 2,373 2 0,305
Anos de Estudo 2837,408 1,634 2 0,442
Experiência Centralizada 2861,099 25,325 2 0,000
Experiência Centralizada ao Quadrado 2862,681 26,908 2 0,000
(Conclusão)
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and
a reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model.
The null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 24
Regressão Logística Multinomial sem termo Interativo Base Line
(Continua)
95% Confi-
dence Interval
Participação no for Exp(B)
B Std. Error Wald df Sig. Exp(B)
Mercado de Trabalho
Lower Upper
Bound Bound
Informal
Intercept -0,188 0,177 1,126 1 0,289
Anos de Estudo 0,023 0,018 1,594 1 0,207 1,024 0,987 1,061
Experiência Centralizada 0,029 0,007 19,858 1 0,000 1,029 1,016 1,043
Experiência Centralizada
-0,002 0,000 15,557 1 0,000 0,998 0,997 0,999
ao Quadrado
Sexo -0,425 0,120 12,581 1 0,000 0,654 0,517 0,827
Participação em Curso de
0,199 0,128 2,396 1 0,122 1,220 0,948 1,569
Qualificação
Participação em Sindicato
e/ou Organização 0,601 0,156 14,739 1 0,000 1,824 1,342 2,478
Comunitária
Formal
Intercept -0,293 0,199 2,180 1 0,140
Anos de Estudo 0,016 0,022 0,556 1 0,456 1,016 0,974 1,060
Experiência Centralizada 0,030 0,008 15,175 1 0,000 1,031 1,015 1,047
(Conclusão)
Experiência Centralizada
-0,002 0,001 19,318 1 0,000 0,998 0,996 0,999
ao Quadrado
Sexo -0,902 0,149 36,804 1 0,000 0,406 0,303 0,543
Participação em Curso de
-0,224 0,144 2,412 1 0,120 0,799 0,603 1,060
Qualificação
Participação em Sindicato
e/ou Organização 1,566 0,160 95,482 1 0,000 4,789 3,498 6,557
Comunitária
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 25
Efeito percentual das variáveis*
Efeito
Participação no Mercado de Trabalho
Percentual
Informal
Intercept
Anos de Estudo 2,360
Experiência Centralizada 2,940
Experiência Centralizada ao Quadrado -0,168
Sexo -34,616
Participação em Curso de Qualificação 21,981
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 82,359
Formal
Intercept
Anos de Estudo 1,621
Experiência Centralizada 3,081
Experiência Centralizada ao Quadrado -0,243
Sexo -59,410
Participação em Curso de Qualificação -20,064
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 378,939
*obtido através da operação [Exp(B) - 1] X 100
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação
do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 26
Teste de Razão de Verossimilhança Modelo com Termo Interativo Base Line
(Continua)
-2 Log
Likelihood
Participação no Mercado de Trabalho Chi-Square df Sig.
of Reduced
Model
(Conclusão)
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a
reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The
null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Tabela 27
Regressão Logística Multinomial com termo Interativo Base Line
(Continua)
95% Confi-
Participação dence Interval
Std. for Exp(B)
no Mercado B Wald df Sig. Exp(B)
Error
de Trabalho Lower Upper
Bound Bound
Informal
Intercept -0,157 0,183 0,737 1 0,391
Participação em Sindicato
e/ou Organização 0,322 0,352 0,835 1 0,361 1,379 0,692 2,749
Comunitária
(Conclusão)
Formal
Intercept -0,201 0,207 0,944 1 0,331
Participação em Sindicato
e/ou Organização 1,097 0,332 10,890 1 0,001 2,995 1,561 5,747
Comunitária
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 28
Efeito percentual das variáveis*
(Continua)
Efeito
Participação no Mercado de Trabalho
Percentual
Informal
Intercept
Anos de Estudo 2,254
Experiência Centralizada 2,918
Experiência Centralizada ao Quadrado -0,168
Sexo -34,672
Participação em Curso de Qualificação 18,228
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 37,927
Termo Interativo* 42,048
(Conclusão)
Formal
Intercept
Anos de Estudo 1,352
Experiência Centralizada 3,031
Experiência Centralizada ao Quadrado -0,242
Sexo -59,525
Participação em Curso de Qualificação -27,772
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 199,549
Termo Interativo* 81,548
*obtido através da operação [Exp(B) - 1] X 100
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do
PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 29
Teste de Razão de Verossimilhança Modelo sem Termo Interativo Follow Up 3
-2 Log
Participação no Likelihood
Chi-Square df Sig.
Mercado de Trabalho of Reduced
Model
Intercept 1757,468 2,424 2 0,298
Anos de Estudo 1759,614 4,569 2 0,102
Experiência Centralizada 1757,410 2,365 2 0,306
Experiência Centralizada ao
1756,169 1,124 2 0,570
Quadrado
Sexo 1756,022 0,977 2 0,614
Participação em Curso de
1755,615 0,570 2 0,752
Qualificação
Participação em Sindicato e/ou
1784,863 29,819 2 0,000
Organização Comunitária
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model
and a reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final
model. The null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do
PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 30
Regressão Logística Multinomial sem termo Interativo Follow Up 3
(Continua)
95%
Confidence
Participação Interval for
Std.
no Mercado B Wald df Sig. Exp(B) Exp(B)
Error
de Trabalho
Lower Upper
Bound Bound
Informal
Intercept -0,484 0,311 2,425 1 0,119
Anos de Estudo 0,071 0,036 3,967 1 0,046 1,073 1,001 1,151
(Conclusão)
Experiência
0,011 0,011 0,917 1 0,338 1,011 0,989 1,033
Centralizada
Experiência
Centralizada ao 0,000 0,001 0,518 1 0,472 1,000 0,999 1,002
Quadrado
Sexo 0,126 0,188 0,450 1 0,502 1,134 0,785 1,639
Participação
em Curso de 0,056 0,166 0,114 1 0,736 1,058 0,764 1,464
Qualificação
Participação
em Sindicato
0,399 0,204 3,809 1 0,051 1,490 0,998 2,224
e/ou Organização
Comunitária
Formal
Intercept -0,280 0,301 0,864 1 0,353
Anos de Estudo 0,063 0,035 3,291 1 0,070 1,065 0,995 1,140
Experiência
0,017 0,011 2,358 1 0,125 1,017 0,995 1,039
Centralizada
Experiência
Centralizada 0,000 0,001 0,011 1 0,915 1,000 0,999 1,001
ao Quadrado
Sexo -0,030 0,187 0,026 1 0,871 0,970 0,673 1,399
Participação
em Curso de -0,055 0,163 0,111 1 0,739 0,947 0,687 1,305
Qualificação
Participação
em Sindicato
0,958 0,192 24,829 1 0,000 2,606 1,788 3,798
e/ou Organização
Comunitária
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 31
Efeito percentual das variáveis da Regressão Logística Multinomial
sem termo Interativo Follow Up 3
Efeito
Participação no Mercado de Trabalho
Percentual
Informal
Intercept
Anos de Estudo 7,331
Experiência Centralizada 1,067
Experiência Centralizada ao Quadrado 0,048
Sexo 13,424
Participação em Curso de Qualificação 5,754
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 49,015
Formal
Intercept
Anos de Estudo 6,480
Experiência Centralizada 1,698
Experiência Centralizada ao Quadrado -0,007
Sexo -2,979
Participação em Curso de Qualificação -5,305
Participação em Sindicato e/ou Organização Comunitária 160,579
Tabela 32
Teste de Razão de Verossimilhança Modelo com
Termo Interativo Follow Up 3
-2 Log
Participação no Likelihood
Chi-Square df Sig.
Mercado de Trabalho of Reduced
Model
Intercept 1756,095 2,306 2 0,316
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a
reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The
null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 33
Regressão Logística Multinomial com termo Interativo Follow Up 3
95% Confidence
Participação Interval for
Std. Exp(B)
no Mercado B Wald df Sig. Exp(B)
Error
de Trabalho Lower Upper
Bound Bound
Informal
Intercept -0,473 0,312 2,297 1 0,130
Anos de Estudo 0,071 0,035 3,953 1 0,047 1,073 1,001 1,150
Experiência Centralizada 0,011 0,011 0,899 1 0,343 1,011 0,989 1,033
Experiência Centralizada
0,000 0,001 0,533 1 0,466 1,000 0,999 1,002
ao Quadrado
Sexo 0,123 0,188 0,429 1 0,513 1,131 0,782 1,635
Participação em Curso de
0,032 0,183 0,030 1 0,862 1,032 0,721 1,477
Qualificação
Participação em Sindicato
e/ou Organização 0,327 0,269 1,476 1 0,224 1,387 0,818 2,349
Comunitária
Termo Interativo* 0,179 0,414 0,187 1 0,665 1,196 0,532 2,691
Formal
Intercept -0,242 0,302 0,639 1 0,424
Anos de Estudo 0,063 0,035 3,280 1 0,070 1,065 0,995 1,139
Experiência Centralizada 0,017 0,011 2,267 1 0,132 1,017 0,995 1,039
Experiência Centralizada
0,000 0,001 0,006 1 0,938 1,000 0,999 1,001
ao Quadrado
Sexo -0,039 0,187 0,043 1 0,835 0,962 0,666 1,388
Participação em Curso de
-0,148 0,184 0,649 1 0,421 0,862 0,601 1,237
Qualificação
Participação em Sindicato
e/ou Organização 0,783 0,251 9,728 1 0,002 2,188 1,338 3,578
Comunitária
Termo Interativo* 0,408 0,390 1,093 1 0,296 1,504 0,700 3,233
* Termo Interativo entre Participação em Curso de qualificação e Participação em Sindicato
e/ ou Organização Comunitária
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliação do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Tabela 34
Efeito percentual das variáveis da Regressão Logística Multinomial
com termo Interativo Follow Up 3
Conclusão
A partir das análises realizadas, fica claro que políticas voltadas para o mer-
cado de trabalho, em particular programas públicos de qualificação profis-
sional, devem levar em consideração, dentro dos seus referenciais teóricos, a
importância dos elementos ligados ao capital social.
Esses elementos têm um efeito positivo e altamente significativo sobre a
presença dos indivíduos no mercado formal de trabalho. Um indivíduo com
uma boa rede de relações tem uma probabilidade maior de estar trabalhando.
Isso significa que, de certa maneira, o capital social promove um fortalecimento
das pessoas. Da mesma forma, os resultados encontrados indicam haver uma
interação positiva entre a participação em cursos de qualificação e o capital
social. Isso pode indicar que os cursos talvez tenham um certo efeito positivo
Referências
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COLEMAN, James. Social capital in the creation of human capital. Organizations and
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American Journal of Sociology, Chicago, v. 94, p. 95-120, 1988.
PORTES, Alejandro. Social capital: its origins and applications in modern Sociology.
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RAMOS, Davidson Afonso de. Políticas públicas ativas de emprego: estudo do caso
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Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2006.
Flávio Cireno
Jorge Alexandre Barbosa Neves
A equação minceriana tem este nome por causa do trabalho clássico de Jacob Mincer (1974), no
qual o autor apresenta um modelo funcional para testar a teoria do capital humano.
Para uma revisão das mudanças enfrentadas no mercado de trabalho na década de 1990, Cf.
Ramos (2002), Camargo (1997), Amadeo (1997) e Cireno (2002 e 2004), entre outros.
Durante o governo Collor de Melo, 1990-1992, foram efetuadas as principais medidas de aber-
tura, juntamente com a restrição das contratações para o governo, só autorizadas com concurso
público, a partir da Constituição de 1988.
Metodologia
Para uma crítica ao modelo adotado pelo Brasil durante o governo Cardoso e outros países da
América Latina, o chamado consenso de Washington ou modelo neoliberal, como é conhecido
vulgarmente, ver Portes e Hoffman (2002) e Kaztman (2002), que fornecem subsídios para a
discussão.
Para uma revisão do papel desses fatores sobre os retornos do trabalho, cf. Mincer, (1974), Becker
(1964), Schultz (1973), Telles (1993 e 1994) e Sakamoto e Chen (1992), entre outros.
O modelo de MQO
Onde:
LN(Y) = Logaritmo neperiano do número de salários mínimos recebidos
mensalmente por todos os trabalhos;
RAÇA = Variável indicadora para raça do entrevistado, dividida entre brancos
e negros atribuindo-se o valor 1 para os brancos;
SEXO = Variável indicadora para o sexo do entrevistado, atribuindo-se o valor
1 para o homem;
REGIÃO = Série de variáveis indicadoras para as regiões do país (Norte,
Nordeste, Sul, Centro-Oeste e, ainda, uma para o Distrito Federal), sendo a
Região Sudeste a categoria de referência;
IDADE = Idade do indivíduo em anos;
Os valores reais do salário mínimo para os dois anos de referência são muito próximos, sendo
de R$ 242,43 em setembro de 1988 e de R$244,00 em setembro de 1998, mês anterior ao de
referência da PNAD, apresentando uma diferença real de apenas 0,65% entre eles.
Foi considerada população negra a soma de negros e pardos, excluídos os indígenas e amarelos.
A mensuração da experiência pela idade é controversa, sendo amplamente debatida entre os
pesquisadores que utilizam equações mincerianas. Todavia, Fernandes, Neves e Haller (1999)
encontraram uma correlação acima de 0,9 entre as variáveis, a partir de dados brasileiros. Isso
indica ser consistente utilizar a idade como proxy para a experiência.
Ou seja, uma vez que as regressões por MQO são baseadas nas médias e
o valor predito em cada um dos termos da equação é dado pelo produto da
posse por parte de cada um dos indivíduos das características dos termos da
equação, podemos utilizar a média geral e os valores dos coeficientes para
decompô-los da seguinte maneira:
(98Y’ - 88Y’) = (α98- α88) + Σ β88 (98X’ - 88X’) + Σ 88X’ (β98- β88) +
Σ (98X’ - 88X’) (β98- β88)
Onde:
Y’: média da variável dependente;
X’: média de uma variável independente;
98: indica que a medida diz respeito ao ano de 1998;
88: indica que a medida diz respeito ao de 1988;
α: constante;
β: coeficiente de regressão referente a uma variável independente.
Os escores de educação com mais de 15 anos de idade foram convertidos para 15 anos, para evitar
problemas de heterocedasticidade no modelo.
10
Tradução nossa.
4,57 para 6,41 entre os homens brancos, que têm os rendimentos mais altos,
e de 1,31 para 2,10 entre as mulheres negras, que têm os rendimentos mais
baixos. Isto mostra, ao menos relativamente, que a diferença entre os rendi-
mentos médios das mulheres e dos homens diminuiu. Os homens obtiveram
um aumento médio de 40%, no caso dos brancos, e 35%, no caso dos negros,
ao passo que entre as mulheres os aumentos foram de 63% e 60% para as
brancas e negras, respectivamente.
As razões de rendimento foram postas de maneira que o grupo presente no denominador apresente
11
desvantagem com relação ao grupo do numerador, fazendo assim com que os resultados sejam
sempre maiores que um e os efeitos percentuais sejam compreendidos mais facilmente.
dos salários dos brancos sobre os negros, saindo de 78% de vantagem para
100% entre os dois períodos, como mostrado na tab. 1.
Tabela 1
Razões de rendimento por sexo e raça – Brasil, 1988-1998
Anos de escolaridade
diante, e uma diminuição da diferença salarial nesta faixa com relação às mu-
lheres, que aumentam os seus retornos, como mostra o graf. 3.
Anos de escolaridade
Tabela 2
Número médio de anos de escolaridade por sexo e raça –
Brasil, 1988-1998
Análise multivariada
Tabela 3
POLITICAS_SOCIAIS_miolo.indd 338
VARIÁVEIS TERMO VAR.
1988 1998 DIF DECOMPOSIÇÃO
NO MODELO DA EQUAÇÃO PERC.
β4 IDADE 34,73 0,1199 35,80 0,0916 4,16 3,28 -0,88 -26,89% -0,9803 0,1285 -0,0303 -0,8820
β5 IDADE2 1344,57 -0,0013 1413,79 -0,0010 -1,77 -1,35 0,42 -31,39% 0,4886 -0,0911 0,0252 0,4227
β6 EDUCAÇÃO 5,69 0,1364 6,83 0,1270 0,78 0,87 0,09 10,58% -0,0534 0,1560 -0,0107 0,0918
Flávio Cireno | Jorge Alexandre Barbosa Neves
β2 GÊNERO 0,65 0,7738 0,62 0,5627 0,50 0,35 -0,15 -44,02% -0,1371 -0,0227 0,0062 -0,1536
β1 RAÇA 0,53 0,1799 0,54 0,1706 0,10 0,09 0,00 -4,08% -0,0049 0,0013 -0,0001 -0,0037
β3 REGIÃO S 0,16 -0,0492 0,18 -0,0495 -0,01 -0,01 0,00 12,15% 0,0000 -0,0010 0,0000 -0,0011
β3 REGIÃO NE 0,29 -0,3958 0,29 -0,3673 -0,11 -0,10 0,01 -8,53% 0,0082 0,0008 -0,0001 0,0089
β3 REGIÃO N 0,09 -0,0347 0,07 -0,1489 0,00 -0,01 -0,01 72,39% -0,0097 0,0005 0,0015 -0,0078
β3 REGIÃO DF 0,03 0,1988 0,03 0,2815 0,01 0,01 0,00 34,90% 0,0023 0,0005 0,0002 0,0029
β3 REGIÃO CO 0,10 -0,0875 0,09 -0,1041 -0,01 -0,01 0,00 5,50% -0,0016 0,0009 0,0002 -0,0005
15/12/2007 22:05:01
Educação, sexo e raça no mercado de trabalho brasileiro na década de 1990... 339
17,1%. Com relação à região, como nas equações anteriores, o fato de ser da
região Nordeste reduz o rendimento do trabalho em cerca de 40% em 1988
e 37% em 1998, em relação à região Sudeste, com uma diminuição de três
pontos percentuais aproximadamente, ou 7,5%, e o fato de ser do Distrito
Federal aumenta o rendimento do trabalho em cerca de 28% em relação à
região Sudeste em 1998, um acréscimo de cerca de oito pontos percentuais,
em relação a 1988, ou quase 42%. Isto não levou a uma diferença significativa
com relação às estruturas regionais, havendo uma relativa estabilidade nas
regiões, embora haja um pequeno aumento na proporção da participação da
região Norte e Centro-Oeste na composição da amostra e um ligeiro aumento
na região Sul.
Conclusões
Após a análise dos dados no período, tanto da análise das estatísticas des-
critivas quanto das equações de Mincer e da decomposição dinâmica, pode-se
afirmar que, com relação à educação, o mercado de trabalho tornou-se mais
seletivo, principalmente com relação aos setores que exigiam escolaridade mais
baixa, como apresentados na análise gráfica. Isto se deve ao aumento da esco-
laridade média e também ao fechamento de postos de trabalhos de baixa qua-
lificação. Nota-se também uma estabilidade desconcertante com relação aos
coeficientes de raça nas equações, bem como na escolaridade dos indivíduos.
Pode-se dizer que a escolaridade média das pessoas no Brasil foi aumentada
no período de maneira uniforme com relação à raça – bem como mantidos
seus efeitos no mercado de trabalho –, o que não se pode dizer que seja um
indicador muito positivo com relação à universalização do acesso à educação
fundamental ocorrida no período, visto que a estrutura de extrema desigual-
dade educacional entre pessoas de cor branca e de cor negra praticamente se
manteve inalterada.
A grande mudança no período se deveu à entrada das mulheres no mer-
cado de trabalho, visto que, controlando-se pelos outros fatores nas equa-
ções, conseguiram diminuir em 15% o diferencial de rendimento do trabalho
em relação aos homens. Isto se dá, como se pôde ver anteriormente, pela
12
Este “provavelmente” aqui colocado é deveras importante, pois neste capítulo não se tem uma
única evidência para se chegar a esta conclusão. Trata-se, portanto, apenas de uma hipótese.
13
A palavra “sozinha” aqui também merece um comentário, pois o que se está querendo afirmar é
que políticas de expansão educacional podem até ter efeitos positivos sobre o mercado de trabalho,
porém apenas se acompanhadas por um processo robusto de geração de empregos de qualidade.
Como afirma Thurow (1975), só há trabalhadores qualificados com salários adequados quando
há empregos de qualidade.
Referências
MINCER, J. Schooling, experience and earnings. Nova York: Columbia Unversity Press,
1974.
PORTES, A.; HOFFMAN, K. Latin American class structures: their composition and
change during the neoliberal era. Princeton University, 2002. Mimeo.
TELLES, Edward. Urban labor market segmentation and income in Brazil. Economic
Development and Cultural Change, v. 41, n. 2, 1993, p. 231-249.
Henrique Guimarães
Plano Nacional de Formação do Trabalhador. Para mais detalhes ver Conhecendo o Planfor: como
o Governo Federal e o Ministério do Trabalho e Emprego estão qualificando o Brasil. (2001)
Esta estratégia foi utilizada por Nélson do Vale Silva e José Pastore nos seus estudos sobre mobi-
lidade social (ver Silva e Pastore, 2000).
• A aliança política entre o poder local e o poder estadual propicia uma corre-
lação positiva e significante com a homologação de comissões municipais
de emprego no Estado. As comissões foram homologadas preferencialmente
nos municípios onde o poder local está alinhado ao governo estadual.
POLITICAS_SOCIAIS_miolo.indd 349
PPB 1 1 1 2 1 6
PDT 2 1 3
PT 2 1 1 4
PTB 1 1
PMDB 5 6 1 2 7 20 1 2 44
PSL 1 1
PSC 1 1
PL 1 1
PPS 1 3 4 3 11
PFL 1 6 1 1 1 17 16 2 3 48
PSDC 1 3 4
PHS 1 1
PRTB 0
PSB 2 9 20 31
PV 0
PSDB 1 3 2 1 4 13 3 27
a gestão das políticas públicas...
PC do B 1 1
ANO
2000 5 17 2 4 9 1 0 2 5 46 0 0 1 80 3 9 0 184
Fonte: TRE - PE
349
15/12/2007 22:05:02
350 Henrique Guimarães
para detectar a diferença na proporção entre ser aliado e não ser aliado do
governo estadual na homologação de CMEs entre 1997 e 2001. Isto foi utili-
zado para atenuar o efeito de a maioria das prefeituras do estado ser sempre da
base governista nos dois períodos analisados, o que compromete um pouco os
resultados, por se tratar de uma amostra com apenas 184 casos (municípios).
Tabela 2
Proporções de homologações de CMEs entre municípios aliados
e não aliados ao governo estadual
Hipótese 2:
Variáveis do modelo
Variável dependente:
• Logaritmo dos recursos alocados por município (foi tirado o logaritmo da
variável recurso por município para resolver os problemas de heterocedas-
ticidade bastante comuns em variáveis representativas de renda ou que
envolvem recursos).
Variáveis independentes:
• Aliança com o governo estadual - Variável dummy contendo o valor 1 para
os aliados e 0 para os não aliados.
• População dividida por mil (pop/mil): variável de controle espacial e popu-
lacional.
Sobre heterocedasticidade, ver Bussab (1988).
Sobre variáveis dicotômicas (dummies), ver Wannacot e Wannacot (1994).
IC-95 IC-95
efeito erro
B EXP Limite limite beta p
(%) padrão
superior inferior
Aliado
-0,12 0,89 -11,05 -10,77 -11,32 0,14 -0,04 -0,83 0,41
2000
H1997 1,69 5,41 441,09 441,60 440,59 0,26 0,39 6,57 0,00
H1998 1,70 5,46 445,73 446,20 445,26 0,24 0,43 7,02 0,00
H1999 1,21 3,34 234,43 234,86 233,99 0,22 0,34 5,44 0,00
H2000 1,21 3,37 236,99 237,38 236,60 0,20 0,39 6,12 0,00
H2001 0,68 1,98 97,54 97,99 97,09 0,23 0,17 2,98 0,00
POP/MIL 0,0001 1,00 0,31 0,31 0,31 0,00 0,29 5,39 0,00
Conclusões
Sobre a espacialização do programa e distribuição dos recursos ver os relatórios de avaliação ex-
terno do PEQ/FAT realizados pelo IPSA e Neppu em 2001 e 2002 e o termo de referência para
formação profissional e emprego em Pernambuco
Essa variável foi utilizada com a intenção de verificar se os municípios com populações mais
elevadas (conseqüentemente com maior capacidade econômica e maior complexidade social)
estavam recebendo um maior volume de recursos do PEQ/FAT
Referências
BUSSAB, Wilton. Análise de variância e de regressão. 2. ed. São Paulo: Atual, 1988.
OLSON, Mancur. A lógica da ação coletiva: os benefícios públicos e uma teoria dos grupos
sociais. Tradução Fábio Fernandez. São Paulo: Edusp, 1999.
SILVA, N. do Valle; PASTORE, José. Mobilidade social no Brasil. São Paulo: Macron
Book, 2000.
A RMBH é examinada sob duas formas de agregação: a da Aglomeração Metropolitana, composta
por municípios ou parte deles que formam um tecido urbano contínuo ao da Capital e a das Ma-
crounidades, definida segundo o tipo de comprometimento que cada porção do espaço mantém
com os processos metropolitanos. São oito as macrounidades: Núcleo Central, Área Pericentral,
Pampulha, Eixo Industrial, Periferias, Franjas do Aglomerado, Área de Expansão Metropolitana
e Área de Comprometimento Mínimo.
No sistema de mercado, a motivação da subsistência – aquilo que Polanyi denomina de princípio
do lugar – é substituída pela motivação do lucro. Com isto, “todas as transações se convertem em
transação monetária” (1992, p. 53). Tudo é comprado e vendido, assumindo a configuração de
mercadoria, o que inclui a terra e o trabalho.
Mercado não dispõe de mecanismos capazes de assegurar o compromisso dos agentes com as
regras do jogo que balizam as interações que fazem, nem a observância de condutas pautadas
pelo respeito a valores éticos da sociedade ou pela consideração de interesse público (CARSON,
1992).
Para o liberalismo mais ortodoxo, o objetivo de impor a lei e garantir a ordem constitui o principal
papel funcional do poder público (TONETO JR., 1996; GRAY, 1999).
a uma partição mais justa e eqüitativa da riqueza gerada, onde ganha destaque
a questão da justiça social (RAWLS, 2003).
Passando ao largo de um exame mais detido do debate suscitado pela inter-
pretação de justiça social, interessa destacar que as opções efetivamente abertas
ao indivíduo, na dinâmica de mercado, isto é, aquilo que pode fazer ou se ima-
ginar fazendo, como membro de uma dada comunidade, são reconhecidamente
condicionadas “por pontos de partida e condições de escolha bastante desiguais”
(MURPHY; NAGEL, 2005, p. 91). A liberdade do indivíduo não se trans-
muta automaticamente em autonomia decisória ou capacidade de agência.
Isto implica proporcionar ao indivíduo uma combinação de liberdade e igual-
dade básicas, sob a forma de direitos de cidadania, capaz de assegurar-lhe um
patamar mínimo de vida digna, independentemente da dinâmica das forças
de mercado, na linha das denominadas políticas de seguridade social. Requer,
portanto, avançar além dos estreitos limites da concepção “laissez-fairiana” de
ordem social.
Numa evidência dos limites da ortodoxia do laissez-faire, a necessidade de
lidar com os efeitos perversos da economia de mercado progressivamente se
impõe na conformação das agendas públicas dos diferentes países capitalistas.
De uma tímida e precária assistência a indivíduos absolutamente incapazes de
garantir a subsistência por meios próprios, a atuação do Estado na área social
segue uma trajetória rumo à ampliação da cobertura e ao adensamento do
conteúdo da proteção assegurada à população frente a situações de desamparo,
marginalidade e pobreza.
O conteúdo objetivo da proteção decorrente da seguridade social propor-
cionada pelo Estado e o grau de cobertura ou acessibilidade efetivamente asse-
gurado aos diversos segmentos da população projetam, contudo, diferenças
muito expressivas entre os modelos adotados pelos diferentes países. O con-
traste mais nítido se manifesta na comparação entre os países desenvolvidos
e os países em desenvolvimento, principalmente no tocante à cobertura, em
que o enfoque universalista prevalecente no primeiro grupo encontra pouca
ressonância no segundo. Para ser mais específico, ao contrário dos países de-
senvolvidos, como aqueles da Europa Ocidental, países como o Brasil sequer
Trata-se, conforme Gray, de avanço natural, no sentido de que livre mercado “existe apenas en-
quanto o Estado for capaz de impedir que a necessidade humana de segurança e de controle dos
riscos econômicos [como a marginalidade e a miséria] ganhe expressão política” (1999, p. 28).
supunha alijar “da zona urbana tudo que comprometesse sua imagem e fosse
visto como indesejável” (GUIMARÃES, 1993, p. 204). É a mesma lógica
que informa a construção, alguns anos depois, da Cidade Ozanan, visando
acomodar os mendigos e as famílias assistidas pela Sociedade São Vicente de
Paula. São iniciativas que marcam a inserção da remoção de favelas na pauta
das intervenções da administração local na área habitacional.
A tentativa de preservar o perímetro urbano da cidade planejada da pre-
sença daquilo que era visto como indesejável, através da remoção de favelas,
no entanto, dificilmente poderia ser bem sucedida, como de fato não o foi.
De um lado, esbarra na resistência, ainda que parcial, da população a ser re-
movida, para a qual a mudança não é necessariamente vantajosa. De outro,
não estanca a invasão de terrenos públicos e o “favelamento”, até porque não
constitui uma opção aberta às famílias que não dispõem de moradia. A “fave-
lização” já se encontra por demais enraizada para se reverter em decorrência
de uma intervenção pública que se preocupa apenas com as conseqüências do
fenômeno, descurando suas causas – a inexistência de soluções adequadas para
o atendimento das necessidades habitacionais da pobreza.
A expansão propriamente dita do estoque de moradias populares, quando
finalmente passa a ser considerada pela política pública, tem como princi-
pal protagonista o governo federal. Marcada por descontinuidades, a atuação
do poder central na área da habitação converge, de forma recorrente, para a
concessão de financiamentos com vistas ao fomento do mercado imobiliário,
como se a natureza do problema estivesse radicada nas dificuldades de acesso
ao crédito. A despeito de a prática explicitar, de forma categórica, os limites
desse tipo de solução, o aprendizado parece não fazer parte do repertório das
ações do governo, que insiste em reproduzi-la, para colher sucessivos fracassos.
As origens dessa linha de intervenção podem ser associadas à criação das
Cooperativas de Casa, introduzidas nos anos 1930 como uma nova modali-
dade institucional de acesso à moradia. Lastreadas nas Carteiras Prediais dos
Institutos de Aposentadoria e Pensão, tais cooperativas canalizam recursos
para o financiamento da construção de imóveis para fins residenciais. Com
elas, a questão habitacional deixa de ser um assunto estritamente local, tor-
nando-se objeto de uma política de âmbito nacional. Permanece, contudo,
Os Institutos de Aposentadoria e Pensão foram criados no País junto com as profundas reformas
político-institucionais postas em movimento pela revolução de 1930.
As Cooperativas de Casa começam a funcionar em Belo Horizonte a partir de 1936, com a
implementação de um projeto imobiliário financiado pela Carteira Predial do Instituto de Apo-
sentadoria e Pensão dos Ferroviários e Empregados do Serviço Público (IAPFESP). Das unidades
residenciais previstas, contudo, pouco mais de 10% do total, foram efetivamente construídas. Em
1942, é implantando outro empreendimento do gênero, com recursos do Instituto de Pensão e
Aposentadoria dos Industriários (IAPI), reproduzindo, ainda que em menor escala, o descompasso
entre previsão e realização observado no projeto do IAPFESP (GUIMARÃES, 1993).
O Aglomerado Metropolitano de Belo Horizonte era constituído então pelos municípios de Belo
Horizonte e Contagem, além de partes dos municípios de Sabará, Santa Luzia e Ibirité (PLAMBEL,
1974).
São criadas também, pela referida Lei Complementar, as regiões metropolitanas de São Paulo,
Porto Alegre, Curitiba, Salvador, Recife, Belém e Fortaleza (PLAMBEL, 1979).
10
Desde a extinção do BNH, ocorrida em 1986, o governo federal praticamente se eximiu da
responsabilidade de fazer política habitacional.
11
Para Guimarães, o Profavela “teve o mérito de se constituir no instrumento através do qual o
poder público reconhecia, de forma explícita, o direito do favelado à sua moradia” (1992, p. 8).
12
O primeiro estudo – “Déficit Habitacional no Brasil” –, divulgado em 1995, procurou calcular
as necessidades habitacionais para as unidades da Federação e algumas regiões metropolitanas,
com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 1990, do IBGE.
Tal estudo foi demandado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), atual
Ministério das Cidades, por meio de contrato com o Programa das Nações Unidas para o Desen-
volvimento (PNUD), no âmbito do Projeto Habitar-Brasil do Banco Interamericano de Desen-
volvimento (BID). O segundo estudo – Déficit Habitacional no Brasil 2000 - decorre também
de demanda da SEDU. Divulgado em 2001, procede a uma revisão das estimativas realizadas no
estudo anterior. O terceiro e último – Déficit Habitacional no Brasil: municípios selecionados e
microrregiões geográficas – é editado em 2004. Procura dimensionar e qualificar o déficit habita-
cional nos municípios com população acima de 20 mil habitantes e nas microrregiões geográficas
do IBGE, a partir de contrato firmado com o Ministério das Cidades e o PNUD
13
Ver, a respeito, Plambel, Orientações para uma política habitacional. Belo Horizonte, 1974
14
“O déficit habitacional básico refere-se ao somatório dos totais referentes à coabitação familiar,
aos domicílios improvisados e aos domicílios rústicos” (FJP, 2004, p. 14).
indivíduo pode fazer com vistas à obtenção de local de abrigo. Delas decorrem
as moradias improvisadas, que vão formar o denominado déficit habitacional
por incremento de estoque (FJP, 2004).
“As habitações inadequadas por sua vez são as que não proporcionam a
seus moradores condições desejáveis de habitabilidade” (FJP, 2004, p. 8) e
conforto, evidenciando a função de segurança social da moradia. Falar de
inadequação implica a definição de um padrão mínimo de qualidade a ser
preenchido por toda moradia. Os critérios adotados pela FJP com tal pro-
pósito destacam o acesso a serviços básicos como “iluminação elétrica, rede
geral de abastecimento de água, rede geral de esgotamento sanitário (...) e
coleta de lixo” (2004, p. 8) e o grau de adensamento da ocupação residencial,
considerado excessivo quando o “número de pessoas é superior a três por
dormitório” (FJP, 2004, p. 8). Ao contrário das situações que tipificam e
conformam o déficit habitacional, a inadequação da moradia não demanda a
construção de novas unidades habitacionais, mas complementações e melhorias
no imóvel, de forma a torná-lo adequado.
O déficit habitacional pode assumir, portanto, diferentes aspectos. No
limite máximo, abrangeria a quase totalidade das famílias moradoras segundo
os índices de desigualdade. Isso quer dizer que quanto maior for o índice de
desigualdade, tanto maior será o déficit. Uma medida de déficit calculada
com base na desigualdade, embora seja da maior importância para explicitar
a variedade de determinações dos processos de morar, não é, contudo, o que
interessa ao cálculo. As operações tomam por base o “mínimo” social, mínimo
de renda, mínimo de conforto, mínimo de segurança, mínimo de condição
de acesso aos benefícios urbanos. Examinado do ponto de vista do “mínimo”,
tem-se o limite de desigualdade tolerável. O limite da tolerância varia segundo
o padrão admitido como normal ou digno do modo de vida urbano numa
dada sociedade.
Colocando-se no centro o conceito de Desenvolvimento Humano, segun-
do sua conceituação pelo Programa das Nações Unidades para o Desenvol-
vimento – PNUD –, entendido como “o processo de ampliação de opções
oferecidas a um povo” (CUÉLLAR, 1997, p. 11), exibe-se a relatividade de
qualquer déficit padronizado segundo o conceito de mínimo. Um domicílio
ou unidade habitacional é dado como inadequado na medida em que limita as
opções disponíveis ou que não se pode colocar como opção. Como limite de
15
Uma terra de custo zero para o mercado é acompanhada de um custo social elevado. Ver Santos,
1980, p. 17-47.
Acesso ao mercado
população residente em domicílios com renda até três salários ser sub-
representada em relação ao percentual dos domicílios . Isso quer dizer que,
para as famílias com renda superior a três salários, os domicílios aumentaram
proporcionalmente menos do que a população, dando-se o inverso com a
população de baixa renda. Apesar disso, as taxas de crescimento, comparando-
se população e domicílios, revelam uma outra realidade. A partir das faixas
de renda superior a um salário mínimo, os domicílios registram uma taxa
anual de crescimento sempre superior à da população, e a distância é tanto
maior quanto menor for a renda. Assim, enquanto a população com renda
de um até dois salários aumentou em 0,3% ao ano, os domicílios acusaram
uma taxa de 1,7% ao ano no período. No extremo oposto, a população com
renda superior a 30 salários aumentou 4,3%, e as residências 5,7% ao ano,
em igual período.
Tabela 1
Participação de domicílios e da população da Região Metropolitana
de Belo Horizonte por faixa de renda em 1982 e 2002
% % % %
Faixa de renda Domicílios População Domicílios População
1982 1982 2002 2002
Sem renda 3,62 3,29 1,37 1,14
Até um salário mínimo 6,75 5,03 1,47 1,31
De maior que 1 até 2 SM 17,07 15,10 14,42 11,98
De maior que 2 até 3 SM 17,20 16,46 15,65 14,62
De maior que 3 até 5 SM 20,00 20,82 21,23 21,71
De maior que 5 até 10 SM 19,47 21,72 24,40 26,20
De maior que 10 até 15 SM 7,25 7,84 9,23 10,08
De maior que 15 até 20 SM 3,49 3,98 4,19 4,45
De maior que 20 até 30 SM 2,99 3,28 4,05 4,22
Maior que 30 SM 2,17 2,47 4,00 4,28
Total 100 100 100 100
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 2
Núcleo Central, evolução dos domicílios e da população em 1982 e 2002
por faixas de renda média familiar
% % % % Taxa
Taxa Pop.
Faixa de renda Domicílios População domicílios população Dom.
82-2002
1982 1982 2002 2002 82_2002
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 3
Área Pericentral, evolução dos domicílios e da população em 1982 e 2002
por faixas de renda média familiar
% % % %
Taxa Dom. Taxa Pop.
Faixa de renda Domicí- População domicílios população
82_2002 82-2002
lios 1982 1982 2002 2002
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino 2002
O exame agregado dos domicílios por faixa de renda mostra que as mu-
danças foram pouco significativas nos anos recentes. Em 1982, 58,6% das
residências tinham renda média entre 2 e 10 salários; em 2002, este mesmo
grupo representava 55,2% do total. Tomado conjuntamente com a faixa de
renda de 10 até 15 salários, o resultado sobe para 69,2%, em 1982, e 69,4%
do total, em 2002.
As modificações se mostram com toda evidência quando se examinam as
taxas de crescimento. Tais taxas são negativas para domicílios e para a popu-
lação em todas as faixas de renda até cinco salários; a dos domicílios aumenta
positiva e quase exponencialmente a partir de rendas superiores a cinco salá-
rios e a da população inicia sua ascensão em progressão aritmética a partir de
10 salários mínimos. A macrounidade Pericentral exibe ainda taxas negativas
de crescimento para a população, mostrando que algo como 0,7% de seus
moradores migrou para outras macrounidades da RMBH. Fica claro que
famílias com renda até 20 salários buscaram outros lugares para morar, mais
Tabela 4
Pampulha, evolução dos domicílios e da população em 1982 e 2002 por
faixas de renda média familiar
% % % % Taxa
Taxa Pop.
Faixa de renda Domicí- População domicílios população Dom.
82-2002
lios 1982 1982 2002 2002 82_2002
Sem renda 3,10 3,24 1,02 0,71 -2,5% -5,6%
Até um salário mínimo 4,45 3,30 1,27 1,04 -3,2% -3,9%
De maior que 1 até 2 SM 13,00 10,55 6,95 5,15 -0,1% -1,7%
De maior que 2 até 3 SM 11,92 11,24 8,95 7,78 1,6% 0,0%
De maior que 3 até 5 SM 16,60 16,92 15,71 15,07 2,8% 1,3%
De maior que 5 até 10 SM 22,23 23,20 26,73 28,68 4,0% 2,9%
De maior que 10 até 15 SM 8,34 8,95 14,35 14,90 5,9% 4,5%
De maior que 15 até 20 SM 7,66 8,50 8,24 8,68 3,5% 2,0%
De maior que 20 até 30 SM 4,99 5,37 8,81 9,36 6,0% 4,7%
Maior que 30 SM 7,70 8,72 8,00 8,62 3,3% 1,8%
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 3,1% 1,8%
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 5
Eixo Industrial, evolução dos domicílios e da população
em 1982 e 2002 por faixas de renda média familiar
(Continua)
% % % %
Taxa Dom. Taxa Pop.
Faixa de renda Domicílios População domicílios população
82_2002 82-2002
1982 1982 2002 2002
Sem renda 4,19 3,98 1,84 1,57 -1,0% -2,6%
Até um salário mínimo 6,84 5,01 1,54 1,29 -4,2% -4,7%
De maior que 1 até 2 SM 19,49 17,85 17,15 14,23 2,5% 0,9%
De maior que 2 até 3 SM 19,66 18,80 18,05 16,84 2,7% 1,4%
(Conclusão)
De maior que 3 até 5 SM 23,54 24,52 23,55 24,02 3,2% 1,9%
De maior que 5 até 10 SM 19,37 21,76 26,03 28,10 4,7% 3,3%
De maior que 10 até 15 SM 4,71 5,32 7,55 8,84 5,6% 4,6%
De maior que 15 até 20 SM 1,20 1,53 2,12 2,55 6,1% 4,6%
De maior que 20 até 30 SM 0,69 0,87 1,66 1,91 7,8% 6,1%
Maior que 30 SM 0,29 0,36 0,50 0,64 6,0% 4,9%
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 3,2% 2,0%
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 6
Periferias do Aglomerado, evolução dos domicílios e da população em 1982
e 2002 por faixas de renda média familiar
% % % %
Taxa Dom. Taxa Pop.
Faixa de renda Domicílios População domicílios população
82_2002 82-2002
1982 1982 2002 2002
Sem renda 3,45 3,39 1,60 1,28 0,3% -1,8%
Até um salário mínimo 9,04 6,48 1,70 1,57 -4,2% -3,9%
De maior que 1 até 2 SM 24,44 22,09 16,23 13,34 2,1% 0,5%
De maior que 2 até 3 SM 21,85 21,51 17,95 16,40 3,2% 1,7%
De maior que 3 até 5 SM 21,01 22,73 24,22 24,95 4,9% 3,6%
De maior que 5 até 10 SM 14,95 17,67 25,10 27,32 6,9% 5,4%
De maior que 10 até 15 SM 3,32 3,79 7,89 9,02 8,8% 7,7%
De maior que 15 até 20 SM 1,29 1,60 2,85 3,21 8,4% 6,8%
De maior que 20 até 30 SM 0,51 0,56 1,69 2,01 10,6% 9,9%
Maior que 30 SM 0,14 0,18 0,79 0,90 13,7% 11,9%
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
16
A formação do espaço do ponto de vista do uso habitacional foi objeto de análise em relatório
denominado “Gestão do espaço metropolitano: homogeneidade e desigualdade”, em fase de
conclusão.
Tabela 7
Área de Expansão Metropolitana, evolução dos domicílios e da população
em 1982 e 2002 por faixas de renda média familiar
% % % % Taxa
Taxa Pop.
Faixa de renda Domicílios População domicílios população Dom.
82-2002
1982 1982 2002 2002 82_2002
Sem renda 5,21 3,83 1,64 1,45 -2,4% -2,6%
Até um salário mínimo 8,72 6,90 1,99 1,66 -4,0% -4,8%
De maior que 1 até 2 SM 21,50 18,15 18,83 15,16 2,7% 1,3%
De maior que 2 até 3 SM 19,19 18,11 20,25 19,19 3,7% 2,5%
De maior que 3 até 5 SM 21,68 23,88 23,30 24,04 3,8% 2,3%
De maior que 5 até 10 SM 16,98 21,28 23,14 26,65 5,0% 3,4%
De maior que 10 até 15 SM 4,28 5,07 5,75 6,32 4,9% 3,4%
De maior que 15 até 20 SM 1,08 1,29 2,43 2,58 7,7% 5,9%
De maior que 20 até 30 SM 1,06 1,16 1,68 1,87 5,8% 4,7%
Maior que 30 SM 0,29 0,33 0,97 1,08 9,9% 8,5%
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 3,4% 2,2%
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 8
Domicílios com renda até um salário mínimo,
segundo as principais macrounidades da RMBH.
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 9
Domicílios com pessoas que moram sozinhas,
segundo municípios que compunham o Aglomerado Metropolitano de 1972
Domicílios
% Domicílios
% Domicílios
% Domicílios
%
Município domicílios domicílios domicílios domicílios
1972 1982 1992 2002
1972 1982 1992 2002
Belo
15042 94,9 17629 84,6 18997 83,6 37241 74,0
Horizonte
Contagem 736 4,6 1757 8,4 2061 9,1 6578 13,1
Ibirité 16 0,1 153 0,7 248 1,1 1465 2,9
Ribeirão
11 0,1 378 1,8 524 2,3 2346 4,7
das Neves
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 10
Domicílios com pessoas que moram sozinhas com renda menor que
1 salário mínimo segundo municípios que compunham
o Aglomerado Metropolitano de 1972
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 11
Moradores parentes e hospedes domiciliares com idade entre 18 e 60
anos, com renda, tomados em relação à pessoa de referência, residentes em
domicílios particulares permanentes dos municípios do Aglomerado de 1972
Outro aspecto a examinar diz respeito aos serviços urbanos. Nesse caso
há pelo menos três pontos a considerar. O primeiro deles situa as moradias
localizadas em áreas nas quais o serviço está disponível, cujos proprietários
não têm condição de se valer dos benefícios oferecidos. É o caso dos serviços
já universalizados como oferta de água e energia elétrica. O segundo abrange
as moradias localizadas em áreas nas quais os serviços públicos não se fazem
presentes. Os serviços de esgoto, coleta de lixo e pavimentação são os que
determinam esse tipo de carência. Há, finalmente, os serviços de uso coletivo
como escolas, postos de saúde, centros de lazer e de convivência que se distri-
buem ainda com maior avareza, afetando a qualidade da moradia.
Tabela 12
Domicílios servidos por energia elétrica nos municípios do
Aglomerado Metropolitano de 1972, nos anos de 1972 e 2002
% %
Domi- % Domi- %
Energia Domi- População Domi- População
cílios População cílios População
elétrica cílios 1972 cílios 2002
1972 1972 2002 2002
1972 2002
Sim 259688 87,3 1343772 87,8 882928 99,5 3434014 99,5
Não 35587 12,0 184025 12,0 4297 0,5 17352 0,5
Não
2329 0,8 2795 0,2 0 0,0 0 0,0
declara
Aglo-
297602 100,0 1530593 100,0 887225 100,0 3451366 100,0
merado
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1972; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 13
Domicílios servidos por água de rede pública nos municípios do
Aglomerado Metropolitano de 1972, nos anos de 1972 e 2002
% % % %
Serviço População Dom População Dom
População Dom População Dom
água 1972 1972 2002 2002
1972 1972 2002 2002
Não tem água 209198 13,7 40875 13,7 42951 1,2 10479 1,2
Cisterna 633242 41,4 117365 39,4 0 0,0 0 0,0
Poço artesiano 35735 2,3 6525 2,2 0 0,0 0 0,0
Rede 648784 42,4 130295 43,8 3408415 98,8 876748 98,8
Não informou 3637 0,2 2544 0,9 0 0,0 0 0,0
Aglomerado 1.530.596 100,0 297.604 100,0 3.451.366 100,0 887.227 100,0
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1972; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 14
Domicílios servidos por rede de esgoto pública nos municípios do
Aglomerado Metropolitano de 1972, nos anos de 1972 e 2002
% % % %
Serviço População Dom. População Dom.
População Dom. População Dom.
de esgoto 1972 1972 2002 2002
1972 1972 2002 2002
Não tem 268730 17,6 52811 17,7 389184 11,3 93280 10,5
Sim fossa 592683 38,7 109548 36,8 0 0,0 0 0,0
Sim rede 665062 43,5 132706 44,6 3062182 88,7 793946 89,5
Não informa 4116 0,3 2539 0,9 0 0,0 0 0,0
Aglomerado 1530591 100 297604 100 3451366 100 887226 100
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1972; Fundação João Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
Tabela 15
Domicílios localizados em logradouros por tipo de pavimentação nos
municípios do Aglomerado Metropolitano de 1972, no ano de 2002
Tipo de
Domicílios % domicílios População % população
pavimentação
Asfalto 778435 70,80 2993384 69,83
Calçamento 169147 15,38 659689 15,39
Não tem 151963 13,82 633381 14,78
RMBH 1099545 100,00 4286454 100,00
Tabela 16
Domicílios próprios pagos com renda até 3 salários e
até 30% comprometida com taxas de condomínio 2002
O que se nota, pelo exposto na tab. 16, é que existem 288.211 domicílios
nessa situação de risco nos 34 municípios que compõem a RMBH. O maior
risco de todos atingia as famílias com renda até um salário mínimo, que
somam nada menos do que 62.995 unidades, representando 21,9% do total.
Os domicílios ainda em pagamento apropriados por famílias com renda
de até três salários sofrem duas ameaças, o comprometimento com a prestação
e com o condomínio, quando for o caso. As informações que contemplam
esses aspectos são apresentadas na tab. 17. Note-se, aqui o zelo do mercado
no tocante a monitorar o risco do endividamento. São apenas 9.574 famílias
incluídas em tal tipo de risco, onde a menor proporção se insere na faixa de
renda de até um salário mínimo.
Tabela 17
Domicílios próprios em pagamento com renda até três salários e
até 30% comprometida com taxas de condomínio ou prestação 2002
Tabela 18
Domicílios com renda até três salários alugados e
até 30% comprometida com aluguel do imóvel 2002
17
Sobre esse assunto consultar Bonduki, 2004.
com tal perfil tem os direitos de propriedade garantidos por contratos de alu-
guel, mesmo que a preço simbólico. Para o morador, há o risco da perda da
cessão, que pode levá-lo a engrossar o bloco dos “sem casa”. Seja como for,
para famílias com renda de até três salários, residir em domicílio cedido tem a
marca de não se colocar como opção, mas como último recurso. Desse modo,
torna-se ameaça de conflitos e discórdias. A tab. 19 proporciona uma visão
geral da situação envolvendo domicílios cedidos na RMBH.
Tabela 19
Domicílios cedidos com renda até três salários
por faixa de renda média familiar 2002
Tabela 20
Domicílios ocupados sem consentimento do proprietário
com renda até três salários por faixa de renda média familiar 2002
Conclusões
Do que foi examinado nas diferentes seções deste artigo, cumpre destacar
quatro aspectos principais. Primeiro, o déficit calculado para balizar uma
política nacional de habitação pode ser bastante diferente de outro que
leve em consideração o que houver de específico em cada localidade. Em se
tratando de regiões metropolitanas, cada localidade tem uma maneira especial
de se comprometer com a acumulação na ordem regional, nacional ou global.
A visão intrametropolitana examinada buscou chamar a atenção para isso.
Segundo, qualquer cálculo de déficit habitacional deve chamar a atenção
para as deficiências da ordem espacial que o determinam, o que significa que
uma política de habitação voltada apenas para a construção de casas deixa
de contemplar as deficiências dos modos de desenvolvimento. Terceiro, uma
política conseqüente de habitação precisa estar atenta à ação privada dos
agentes do mercado. O tipo de déficit resultante da falta de escolha significa a
dispensa do excedente demográfico incapaz de prover a própria subsistência e,
conseqüentemente, desqualificado para se inserir nos processos produtivos e
Referências
AZEVEDO, Sérgio de; ANDRADE, Luiz Aureliano Gama. Habitação e poder: da Funda-
ção da Casa Popular ao Banco Nacional de Habitação. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
BONDUKI, Nabil. As origens da habitação social no Brasil. São Paulo: Estação Liberdade,
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CUÉLLAR, Javier Pérez de (Org.). Nossa diversidade criadora. Campinas: Papirus; Brasília:
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DAHL, Robert A. Porque mercados livres não bastam. Lua Nova, n. 28/29, 1993.
DRAIBE, Sônia. As políticas sociais nos anos 1990. In: BAUMANN, Renato (Org.).
Brasil: uma década em transição. Rio de Janeiro: Campus, 1999. p. 101-142.
GRAY, John. Falso amanhecer: os equívocos do capitalismo global. Rio de Janeiro: Record,
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MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. São Paulo: Martins Fontes,
2005.
RAWLS, John. Justiça como equidade: uma reformulação. São Paulo: Martins Fontes,
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SANTOS, Carlos Nelson Ferreira dos. Velhas novidades nos modos de urbanização
brasileiros. In: VALLADARES, Lícia do Prado (Org.). Habitação em questão. Rio de
Janeiro: Zahar, 1980. p. 17-47.
TONETO JR., Rudinei. Buchanan e a análise econômica da política. Lua Nova, n. 38,
1996.
Carla Bronzo
É graduada em Ciências Sociais (1987), fez o mestrado (1994) e o doutorado em
Sociologia e Política, todos pela Universidade Federal de Minas Gerais (2005).
Atualmente é professora e pesquisadora da Escola de Governo Paulo Neves de
Juliana Estrella
É bacharel em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Minas
Gerais e Mestre em Ciência Política pela mesma universidade. Ex-aluna do Vilmar
Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis and Public Policy, UT-Austin,
USA. Atualmente é doutoranda em Ciência Política no Instituto Universitário
de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e consultora em diferentes temas
sociais para o IPEA, IETS, FGV-RJ e SEBRAE. Tem experiência nas áreas de
microcrédito, instrumentos financeiros para empreendedores informais e para
pessoas de baixa renda, desenvolvimento local em comunidades de baixa renda,
educação e juventude.
julianaestrella@gmail.com
Magna Inácio
É graduada em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Montes Claros
(1990) e fez doutorado em Ciências Humanas: política, pela Universidade Federal
de Minas Gerais (2006). Atualmente é professora adjunta do Departamento de
Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais. Tem experiência nas
seguintes áreas: instituições políticas, estudos legislativos, políticas públicas e
avaliação de programas sociais.
magna@fafich.ufmg.br
Murilo Fahel
É graduado em Psicologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1984),
mestre em Saúde Pública pela Universidad Autónoma Metropolitana - México D.F.
(1998) e ex-fellow do Vilmar Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis
and Public Policy, UT-Austin-Capes (2004). Atualmente é professor e pesquisador
da Fundação João Pinheiro na área de políticas públicas com ênfase em políticas
sociais. Tem experiência nas áreas temáticas de desigualdade social e pobreza,
com foco em saúde, educação e assistência social com aplicação de metodologias
quantitativas e qualitativas para monitoramento e avaliação de programas
sociais.
murilo.fahel@fjp.mg.gov.br
Ricardo Carneiro
É graduado em Matemática (1975), fez mestrado em Economia (1986) e dou-
torado em Ciências Humanas: sociologia e política, sempre pela Universidade
Federal de Minas Gerais (2000). Atualmente é pesquisador e professor da Escola
de Governo da Fundação João Pinheiro. Tem experiência nas áreas de economia
aplicada, administração pública, estudos organizacionais, estudos ambientais e
urbanos, e análise institucional, com ênfase em pobreza e desigualdades sociais,
avaliação de políticas e programas governamentais e gestão pública. Atua princi-
palmente nos seguintes temas: finanças públicas, reforma do Estado, descentrali-
zação e poder local, gestão urbana e metropolitana.
ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br