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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ


INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
FACULDADE DE DIREITO
TURMA 060 DE DIREITO URBANÍSTICO MATUTINO
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Adriano Craveiro de Oliveira (201906140007)
Caio Lobato Barroso (201906140054)
Marcelo dos Santos Pereira (201906140177)
Raquel Oliveira Santos (201906140183)

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ANÁLISE FORMAL E SOCIAL DA PEC 80, DE 2019, E CONSEQUÊNCIAS PARA
O CENÁRIO NACIONAL

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Belém– PA
2020
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RESUMO
Analisa-se a PEC 80, de 2019, mediante as propostas de modificação do conceito
de função social da propriedade presente nela. Das constatações, percebe-se uma política
voltada à exaltação de direitos individuais em detrimento dos sociais, rompendo com o
objetivo constitucional da conciliação de interesses e promoção do bem estar geral. Como
consequência, há formação duma estrutura normativa direcionada aos interesses do
mercado, não às necessidades da população; agravam-se os problemas sociais diante do
aumento das desigualdades e concentração de renda. Disso, aponta a doutrina para a gestão
democrática da cidade como possível solução a tais problemas, todavia se encontra
impossibilitada pelas contradições constitucionais que podem ser estabelecidas com a PEC.
Palavras-chave: Desigualdades. Gestão. Mercado. Necessidades. PEC.

INTRODUÇÃO
Prevista no artigo 5, inciso XXIII, da Constituição Federal a função social da
propriedade surge da releitura da visão clássica de propriedade privada. Nela, observa-se a
passagem da compreensão liberal da inviolabilidade da mesma para uma voltada ao bem
estar da população de modo geral, não somente dos interesses exclusivos do proprietário.
Tal compreensão se baseou em concepções coletivistas de propriedade, todavia no Brasil
não foram totalmente incorporadas; o resultado foi uma compreensão de função social
mista entre liberalismo e coletivismo que existe para conciliar os interesses do proprietário
e da sociedade de modo geral, não para beneficiar um em detrimento do outro.
Destaca-se, que a mesma apresenta noção socioambiental, ou seja compreende que o
local é meio de satisfação, sobrevivência e ferramenta à dignidade humana, sendo
impossível as obter com a exploração ilimitada dos recursos e espaços. Ressalta que não
somente há risco de danos ambientais irreparáveis, mas também de crescimento da
marginalizarão, de desigualdades sociais e da violação de estatutos constitucionais; a
exemplo, é observável no fenômeno denominado Gentrificação, onde grandes
investimentos em locais de projeção especulativa impossibilitam a permanência de
populações isentas de condições financeiras para arcar com a elevação dos custos de vida
provocada pelos mesmos.
Neste contexto, a PEC 80, de 2019, apresenta a intenção de modificar o texto
constitucional referente a função social de propriedade, alterando os artigos 182 e 186. Das
alterações previstas para o artigo 186 estão a diminuição de exigências para o cumprimento
da função social de propriedade, apresentando características análogas a noção clássica de
propriedade e se afastando do ideal de bem estar geral e justiça socioambiental, além de
conferir autoridade de desapropriação por descumprimento da função social ao Poder
Executivo, mediante prévia autorização do Legislativo ou decisão do Judiciário e
estabelece que a mesma será realizada segundo o valor de mercado da propriedade. As
modificações no artigo 186 vem apenas reafirmar as realizadas no 182, apresentando a
justificativa de que a emenda combateria melhor as injustiças ocorrentes na área.
Diante disso, pretende-se realizar uma análise comparativa entre as propostas da PEC
e seus possíveis impactos dentro da estrutura constitucional e social do Brasil.

1 PRINCÍPIOS E CONTRADIÇÕES CONSTITUCIONAIS NA PEC 80, DE 2019

A discussão em torno da PEC 80, de 2019, põe em movimento conceitos e


princípios, como o direito à cidade e a função social da propriedade. Desse modo, o direito
à cidade tornou-se pauta de reivindicação social no Brasil. A história da apropriação
peculiar deste conceito se iniciou com o diálogo de intelectuais progressistas brasileiros
com as obras de Henri Lefebvre (2001), tendo-se disseminado a diversas áreas do
conhecimento, alcançando o campo jurídico (CAFRUNE, 2016, p. 186).

A trajetória da recepção do direito à cidade no Brasil foi acompanhada de um


conjunto teórico mais amplo, que encontrou acolhida nas reflexões sobre a cidade no país.
Além do sociólogo e filósofo Lefebvre, a recepção teórica envolveu pensadores como
Manuel Castells, com a temática da “questão urbana e movimentos sociais”; e, David
Harvey, com a “justiça social e a cidade”. Assim, a junção do pensamento destes três
teóricos foi a maneira pela qual o direito à cidade se internalizou no pensamento urbano no
Brasil (TAVOLARI, 2016, p. 98).

Para Henri Lefebvre (2001, p. 105), as necessidades sociais da sociedade urbana


têm fundamento humano. Elas são opostas e complementares, pois compreendem a
necessidade de segurança e de abertura; de certeza e de aventura; de organização do
trabalho e do jogo; de previsibilidade e de imprevisto; de unidade e de diferença; de
isolamento e de encontro; de trocas e de investimentos; de independência e de
comunicação; e, de imediaticidade e de perspectiva a longo prazo.

O filósofo do urbano segue em sua lição descrevendo uma teoria do urbanismo, a


qual seria a junção da prática “habitar” com o acréscimo de uma teoria geral dos tempos-
espaços urbanos, inaugurando uma nova prática, que superaria as cisões entre a concepção
de cidade e do urbano. De acordo com Lefebvre (2001), a sociedade urbana tende à direção
da plenitude, o que causa um vazio ideológico, cuja função do pensamento ativo é povoá-
lo (LEFEBVRE, 2001, p. 111-115).

Conforme Lefebvre (2001, p. 113 e 118), o urbano, que é o lugar do encontro, se


dirige para a sua realização prático-sensível, na qual os habitantes urbanos estão
implicados. Segundo o filósofo urbanista, reformar o urbano significa mover a estrutura
social, questionando o conceito de propriedade, os espaços de segregação etc, em suma, a
realidade urbana mesma. Para Henri Lefebvre (2001), o direito à cidade é o direito à vida
urbana.

O direito à cidade remete ao direito de propriedade e à sua função social. Conforme


Colin Crawford (2017, p. 16), no Brasil a função social da propriedade pode ser entendida
como a justificação para a regularização fundiária ou estar relacionada com a
sustentabilidade, cuja função determina que o direito de propriedade requer o exercício
socioambiental sustentável.

Embora estas concepções não sejam excludentes, o Código Civil, de 2002, não
define mais detalhadamente a respeito do conceito de propriedade e de sua função social,
limitando-se a enunciar os poderes do proprietário, sendo o direito de propriedade a esfera
sobre a qual gravitam os direitos reais e o direito das coisas, consoante a lição de Carlos
Roberto Gonçalves (2018, p. 112).

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) N° 80, de 2019, visa introduzir nova


definição de função social da propriedade, para tanto objetiva alterar os artigos 182 e 186
da Constituição Federal, de 1988. Em resumo, a PEC 80 pretende que o descumprimento
da função social da propriedade seja declarado por ato do Poder Executivo, mediante
autorização prévia do Poder Legislativo, ou por decisão judicial, prevendo a
desapropriação pelo valor de mercado da propriedade (Avulso da Inicial da PEC nº 80, de
2019 e Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre a PEC 80).

Ainda que a PEC 80, de 2019, tenha por escopo os artigos 182 e 186 da CF,
portanto, não confronte diretamente as garantias individuais consignadas no artigo 5° e as
cláusulas pétreas do artigo 60 da Carta Maior, a sua incidência, por espelhamento, gera
dano ao princípio da função social da propriedade insculpido no inciso XXIII, do artigo 5º
da CF. Dessa forma, o 5º artigo da Carta Magna elenca as garantias e direitos individuais,
os quais são insuscetíveis de abolição, uma vez que especialmente protegidos pelo artigo
60 da CF. A este respeito leciona Daniella S. Dias (2010, p. 94) que o que se objetiva, por
meio das cláusulas pétreas, é a não modificação de princípios e de disposições, os quais
possam alterar o núcleo constitucional ou mesmo suprimir a ordem constitucional.

Para Daniella S. Dias (2010, p. 82-86), o princípio expressa a ideia de um valor


inicial, que serve de base, pois estrutura, consolida, norteia determinada ordem ou sistema.
No campo do Direito, os princípios denotam a essência de uma ordem jurídica, que fornece
parâmetros fundamentais de direcionamento do sistema normativo-constitucional. Assim,
os princípios estruturariam e permitiriam um funcionamento sistemático do ordenamento
jurídico, proporcionando critérios, metas, objetivos, valores-chave balizadores da estrutura
normativa. Em suma, os princípios são estruturantes do sistema jurídico, são sua essência,
encarnando o seu fundamento.

Portanto, submeter a declaração do descumprimento do instituto da função social


da propriedade ao arbítrio do Executivo, mediante permissão do Legislativo ou do
Judiciário é erigir obstáculos à construção de uma ordem social mais justa e igualitária,
somando-se a isto o fato de se condicionar a desapropriação fundiária à indenização pelo
preço de mercado da propriedade configurar não uma nova definição de função social da
propriedade, mas a sua completa abolição, invertendo-se a função social pelo ditame do
mercado.
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2 DOUTRINA

Nota-se que a definição de uma política nacional mais abrangente que possua uma
maior importância quando se é exigida uma construção incorporando os três níveis de
governo e outros poderes do Estado, além da convocação da sociedade civil para cumprir o
seu papel, de modo que a cooperação federativa é fundamental especialmente se
considerarmos a política urbana que tem as competências constitucionais distribuídas pelos
municípios, governos estaduais e governo federal, sendo que a participação da sociedade
civil por meio da representação de interesses diversos tem o papel de garantir, buscando
em primeiro lugar a inclusão, no debate democrático, daqueles que estiveram
historicamente alijados das discussões sobre os rumos do país e em segundo lugar fazer
aflorar os conflitos de interesses e dar a eles um tratamento democrático o que é inédito em
nossa sociedade, na escala considerada (MARICATO, 2010, p. 2).

Do ponto de vista da dinâmica urbana, a consequência é a negação do direito à


cidade que se expressa na irregularidade fundiária, no déficit habitacional e na habitação
inadequada, na precariedade e deficiência do saneamento ambiental, na baixa mobilidade e
qualidade do transporte coletivo e na degradação ambiental, mas por outro lado, as
camadas mais ricas continuam acumulando cada vez mais e podem usufruir um padrão de
consumo de luxo exagerado. É no contexto dessa contradição expressa na segregação
urbana que explode a violência e cresce o poder do crime organizado na cidade. Os
paradigmas hegemônicos do urbanismo e do planejamento urbano têm revelado seus
limites e não estão conseguindo dar respostas aos problemas contemporâneos das grandes
cidades (MARICATO, 1996, p. 2).

Segundo Santos Júnior (1995), em relação às metrópoles, constatou-se que foi


importante e necessária uma intervenção nacional, tanto na definição de diretrizes como no
desenvolvimento de planos e projetos, para que pudesse impulsionar políticas cooperadas e
integradas que atendam às demandas e à complexidade da problemática urbana-
metropolitana no país. Verificando-se através de uma perspectiva histórica, pode-se afirmar
que tanto a criação do Ministério das Cidades, como a implantação do Conselho das
Cidades e a realização das conferências nacionais são conquistas do movimento pela
reforma urbana brasileira que, desde a década de 80, vem construindo um diagnóstico em
torno da produção e gestão das cidades e propondo uma agenda centrada: na
institucionalização da gestão democrática das cidades; na municipalização da política
urbana; na regulação pública do solo urbano com base no princípio da função social da
propriedade imobiliária; e na inversão de prioridade no tocante à política de investimentos
urbanos.

A Constituição de 1988 trata a política urbana em seus artigos 182 e 183, mas antes
disso, no seu artigo 24, inciso I, enuncia que o direito urbanístico é matéria submetida à
competência legislativa concorrente da União, dos estados e do Distrito Federal. Portanto,
nos termos do § 1º desse artigo, à União compete estabelecer as normas gerais do direito
urbanístico e nos termos do inciso I do artigo 30, compete aos municípios legislar sobre os
assuntos de interesse local, e, no inciso VIII do mesmo artigo, o texto constitucional dá aos
municípios competência para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”,
a “Política Urbana” é tratada em um capítulo específico integrante do título “Da Ordem
Social” (ALEXANDRINO & PAULO, 2019, p. 1045).

Percebe-se que a partir da aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001, documento


que se propõe, sobretudo, a dar suporte jurídico consistente e inequívoco à ação dos
governos e da sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupação,
parcelamento e desenvolvimento urbano, a partir dele houve a consolidação e o
fortalecimento do papel dos municípios no planejamento e na gestão das cidades, grande
parte da competência em matéria de política urbana encontrava-se descentralizada neste
período. Mas percebe-se a ocorrência de problemas urbanos, aqueles envolvendo as
questões habitacionais, o saneamento ambiental, a mobilidade e os transportes, problemas
que possuem dimensões que necessitam de tratamento nacional, seja pela sua importância
ou pela sua amplitude, nos quais o governo federal continua tendo um papel relevante
(RIBEIRO & CARDOSO, 2003, p. 3).

De acordo com a Ordem dos Advogados do Brasil e o Instituto Brasileiro de Direito


Urbanístico (OAB e IBDU, 2019), a Proposta de Emenda Constitucional nº 80/2019, está
repleta de inconstitucionalidades, não obstante os riscos estruturais para o desenvolvimento
econômico e social do país, pois, verifica-se no que tange aos seguintes aspectos como: a
desconsideração do Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento
urbano; a supressão da autoexecutoriedade dos atos de poder de polícia administrativa
municipal no que diz respeito ao cumprimento da função social da propriedade e violação
do princípio da separação dos poderes; a previsão de pagamento de indenização com
valores de mercado para propriedades que não atendam a sua função social, premiando um
comportamento inconstitucional; as motivações incompatíveis com o princípio
constitucional da função social da propriedade e outros direitos e garantias individuais.

A partir da nota técnica emitida por estes órgão e instituto (OAB e IBDU, 2019),
verifica-se que a PEC nº 80/2019 descaracteriza a política urbana preconizada pelo poder
constituinte originário; viola as competências federativas, o princípio da separação dos
poderes e os direitos individuais, assim como as cláusulas pétreas, não passíveis de
supressão ou enfraquecimento, no qual apresentam motivações injustificadas e descabidas,
afrontando os fundamentos da República Federativa do Brasil (artigo 1º da Constituição) e
seus objetivos fundamentais (artigo 3º). Pode se dizer que o entendimento da OAB e do
IBDU é que a PEC nº 80/2019 está repleta de inconstitucionalidades e de maneira alguma
merece ser aprovada.

De acordo com a Central de Movimentos Populares (CMP, 2019), que a partir das
alterações submetidas pela PEC nº 80/2019, as alterações representam um golpe no
combate à especulação imobiliária e no desenvolvimento de políticas habitacionais, suas
propostas praticamente acabam com o conceito de função social da propriedade, pois elas
acarretam na impossibilidade à desapropriação de imóveis e às políticas de reforma agrária
no campo e habitação social, nas cidades. Nota-se que isso vai agravar ainda mais a
situação da população mais pobre e o déficit habitacional no país .

A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC, 2019) deixou claro que
considera inconstitucional o texto da PEC nº 80/2019 e encaminhou uma nota técnica ao
Congresso Nacional, considerando que a proposta subverte o conceito de propriedade
inscrito na Constituição Federal de 1988, a qual compromete todo o seu sentido quanto à
organização coletiva da vida, além de incorrer em ofensa aos princípios federativo e da
separação de poderes. Considera que o direito à propriedade, de acordo com as alterações
da PEC nº 80/2019, praticamente inviabiliza o gozo de muitos outros direitos
fundamentais, como a dignidade, a moradia, a saúde e o meio ambiente. O órgão federal
também aponta que o texto da PEC nº 80/2019 exclui a autonomia dos municípios ao
definir os princípios do desenvolvimento urbano, expressos nos planos diretores, ao definir
na Constituição quais são as hipóteses em que uma propriedade deixa de cumprir sua
função social.

Ainda de acordo com a PFDC (2019), a Constituição Federal de 1988 não define a
propriedade como algo sagrado ou intocável, pois de acordo com o seu texto, “O instituto
da propriedade privada se submete a inúmeras conformações: deve atender à sua função
social (art. 5º); cede diante de territorialidades indígenas (art. 231); é transferida, mediante
desapropriação, às comunidades quilombolas (art. 68 do ADCT e STF: ADI 3239); está
sujeita a confisco quando nela forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas
ou a exploração de trabalho escravo (art. 243); e tem que atender às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182)”.

Portanto, conforme Lefebvre ([1968], 2008), pode-se afirmar que o direito à cidade
é uma utopia, uma plataforma política a ser construída e conquistada pelas lutas populares
contra a lógica capitalista de produção da cidade, que mercantiliza o espaço urbano e o
transforma em uma engrenagem a serviço do capital, então entende-se que direito à cidade
não se refere ao direito a uma vida melhor e mais digna na cidade capitalista, mas sim a
uma vida muito diferente, em uma sociedade, por sua vez, muito diferente, onde a lógica
de produção do espaço urbano esteja subordinada ao valor de uso e não ao valor de troca.

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3 IMPACTOS SOCIAIS

A atual conjuntura diz que, de acordo com os artigos 182 e 186, para o proprietário
urbano e rural não sofrerem uma determinada pena, o solo ou o imóvel devem respeitar
determinado requisitos. Entretanto, com a PEC 80/2019 sendo aprovada, para um
proprietário sofrer uma desapropriação, seria um feito quase impossível, visto que a nova
proposta altera o texto da lei, permitindo ao dono do bem executar apenas um dos
requisitos. Assim, outro fator inserido para dificultar o processo de desapropriação foi de o
executivo necessitar da aprovação ou do legislativo ou do judiciário para poder
desapropriar.
Uma das justificativas para essa mudança seria para "reduzir" a discricionariedade do
executivo. Pois a propriedade seria um direito absoluto, e portanto não deveria ser
facilmente desapropriada. No entanto, essa ideia, vindo de um contexto iluminista de que
um direito fundamental absoluto seria a propriedade, tendo como um dos principais
defensores John Locke, não é totalmente aceita atualmente. Haja vista que, dentre as
possíveis formas do proprietário sofrer desapropriação, se tem o interesse do bem coletivo,
logo, é útil esclarecer, que pela Constituição, o direito à moradia seria absoluto e não o da
propriedade.
Ademais, não é pauta desconhecida que a crise habitacional merece uma preocupação
especial, principalmente quando essa PEC está em debate. Dentre os vários movimentos no
qual lutam pelo direito a uma moradia ou terra, destaco dois que seriam prejudicados, o
MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e o MTST (Movimento dos
Trabalhadores Sem Teto).
A continuar, um exemplo do impacto gerado a esses movimentos e à sociedade em
geral, seria a banalização da função social da propriedade favorecendo uma atitude
inconstitucional. Visto que a nova PEC traz uma premiação por meio de uma indenização,
a exemplo: se a desapropriação de um determinado solo ou imóvel é permitida, o dono da
propriedade seria indenizado com o valor de mercado. Logo, apenas trocaria um bem por
outro de valor igual, sendo esse o monetário, assim, não estaria de modo algum recebendo
uma pena pelo ato cometido.
Ou seja, não basta não cumprir nem mesmo um dos itens necessários para resguardar a
propriedade, o infrator ainda será beneficiado por sua negligência. Dessa forma, ao invés
de afastar um possível comportamento nocivo ao coletivo, esse estaria sendo
recompensado.
Com isso, acabam por habitar áreas insalubres, não permitidas por lei. Prejudicando
dessa forma o meio ambiente, como por exemplo, por meio dos esgotos improvisados nas
ocupações. Contaminando os mananciais próximos. Retirado do site Hora do Povo
“Segundo o Ministério da Cultura, das cerca de 975 mil famílias que estão assentadas hoje
no País, só uma parcela pequena recebeu o documento que dá direito à propriedade
definitiva da terra”.
Esses dados apenas reforçam que, mesmo com a atual função social da propriedade,
para conseguir a área e em seguida conseguir o direito definitivo é demasiadamente
penoso. Dessa forma, forçando uma parte da sociedade a se mover para as margens. Assim,
cabe citar um texto dito por Ermínia Maricato a uma entrevista feita por Manuela Azenha
(2017):
"O povo não evapora gente! O pessoal precisa morar em algum
lugar. Aí vai para beira de córrego, Serra do Mar, área de proteção de mananciais."

Não apenas os movimentos que reivindicam por uma propriedade são prejudicados,
essa PEC abre margem para facilitar o não cumprimento das próprias relações trabalhistas
por exemplo. Tendo em mente que para manter a função social da propriedade, o indivíduo
pode optar por escolher qual dos requisitos seguir. Dessa maneira, daria mais confiança ao
proprietário para abusar das funções de seu subordinado.
Se nota como essa PEC facilita os argumentos jurídicos para deixar o imóvel
abandonado esperado a especulação imobiliária. Entretanto, a função social da propriedade
não é só um meio de não ferir o direito da coletividade, mas também é um meio de
retribuir os investimentos postos nessa determinada área pelo governo.
Segundo Ermínia Maricato para a Revista brasileiros, ocorre uma injustiça ao
deixar o imóvel se especular, pois o governo investe em asfalto, universidade, transporte,
com isso aumenta as ofertas de emprego, dentre outros benefícios. Tudo isso girando em
torno de um imóvel sem uso, sem gente para morar. Enquanto uma parte da população nem
mesmo possui um pedaço de terra para se sustentar, ferindo sem dúvida o direito à moradia
e à propriedade.
Por fim, com base nesses dados se percebe a injustiça existente na crise habitacional,
enquanto uns estão morando em áreas insalubres, e totalmente desfocados do meio social,
no qual não oferece emprego, mobilidade, lazer. Outros, em nome do capitalismo, deixam
as terras abandonadas e os imóveis especularem. Com isso, se conclui que a PEC 80/2019
facilmente poderia potencializar essas mazelas já existentes.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante dos fatos, a PEC 80, de 2019, pode ser facilmente considerada incompatível
com os preceitos norteadores da Constituição vigente. Considera-se que uma mudança
constitucional só pode ocorrer se atingir a intenção geral do texto com maior eficiência que
a estrutura original; partindo então do entendimento de que a função social da propriedade
surge para promover a harmonia entre interesses e o bem estar socioambiental, é ilógico
julgar procedente a PEC, haja vista que dificulta tais objetivos.
Da questão constitucional, há inadequação tanto com o texto formal quanto com os
princípios implícitos ao promover exclusivamente os interesses dos proprietários em
detrimento da população e violar a estrutura dos três poderes no Brasil, além de buscar
eliminar a responsabilidade governamental para com a promoção do bem estar da
população, facilitando disparidades socioeconômicas e inviabilizando principalmente a
violência rural no conflito por terras, fomentado pela ausência de fiscalização adequada do
poder publico e se tornando obstáculo para a realização da reforma agrária no país.
Prejudica a condição urbana por entrar em contradição com o Estatuto das Cidades e
contribuir para a expansão urbana não planejada, aumentando áreas de pobreza e afastando
a cidade do ideal objetivado pela constituição: um espaço de realização e satisfação de
necessidades, direitos e bem estar.

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REFERÊNCIAS
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TAVOLARI, Bianca. “Direito à cidade: uma trajetória conceitual”, Novos
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