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PLANEJAMENTO
E GESTÃO
CARGA HORÁRIA:
90 HORAS | 12 SEMANAS
Autoras:
Magda de Souza Chagas
Alzira de Oliveira Jorge
Ana Lúcia Abrahão
Reitor
Roberto de Souza Salles
Vice-reitor
Sidney Luiz de Matos Mello
Pró-Reitoria de Graduação - Prograd
Pró-reitor: Renato Crespo Pereira
Coordenação de Educação a Distância - CEAD | UFF
Regina Célia Moreth Bragança
Curso Micropolítica da Gestão e Trabalho em Saúde

Coordenação do Projeto: Ana Lúcia Abrahão | Túlio Batista Franco
Coordenação Pedagógica: Ândrea Cardoso de Souza | Benedito C. Cordeiro | Camilla Maia Franco | Elisete
Casotti | Luiz Carlos Hubner Moreira | Magda de Souza Chagas | Monica Gouvea
Revisão técnica
Camilla Maia Franco
Revisão de Conteúdo
Cláudia Roxo | Mariana Cunha
Projeto Gráfico
Daniele da Costa Pereira
Ilustração e Capa
Diagramação
Autoras
Alzira de Oliveira Jorge
Ana Lúcia Abrahão
Magda de Souza Chagas
DVD
Edição e Produção
Marco Charret Brandidt
Capa DVD e Label
©2014. Coordenação de Educação a Distância - CEAD | UFF. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo conteúdo e imagem desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). O conteúdo desta obra foi licenciado
temporária e gratuitamente para utilização no âmbito do Ministério da Saúde, através da UFF. O leitor se compromete a
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com sanções previstas no Código Penal, artigo 184, Parágrafos 1° ao 3°, sem prejuízo das sanções cíveis cabíveis à espécie.
E641 Organizado por: Abrahão, Ana Lúcia; Chagas, Magda de Souza; Franco, Túlio
Batista e Franco, Camilla Maia.
Autoras: Chagas, Magda de Souza. Jorge, Alzira de Oliveira; Abrahão, Ana Lúcia.
Micropolítica da Gestão e Trabalho em Saúde / Abrahão, Ana Lúcia; Franco, Túlio
Batista; Franco, Camilla Maia e Bertussi, Débora Cristina. Niterói: UFF. CEAD, 2014.
65p.
ISBN: 978-85-62007-49-1
1. Planejamento. 2. Saúde. Título.

EMENTA
Desenvolvimento da prática do planejamento em saúde em sua vertente estraté-
gica e normativa com ofertas de ferramentas para elaboração de plano de ação. Gestão
de rede de saúde com ênfase na construção regionalidade, com uso de cenas/casos para
discussão. Enfoca a visão do Gestor Municipal de forma abrangente sobre os principais
problemas de organização do cuidado, a integralidade do cuidado, PPI(Programação
Pactuada e Integrada), a Regionalização da Saúde e os Pactos.
METAS
• Conhecer os conceitos básicos de planejamento em saúde e a relevância do uso;
• Aplicar o planejamento nas atividades a serem desenvolvidas na secretaria muni-
cipal de saúde, com especial foco na elaboração do plano de ação;
• Apropriar-se do conceito de rede de atenção à saúde e os equipamentos de saú-
de envolvidos;
• Conhecer e incorporar no planejamento o perfil epidemiológico da população
do município (ou estado) com olhos na transição demográfica;
• Articular os conceitos de planejamento, programação, rede de atenção à saúde,
regionalização e assim firmar pactos que reflitam a necessidade de sua população;
• Conhecer e fazer uso dos instrumentos legais básicos em uso na saúde.
OBJETIVOS
• Discutir sobre o papel e a importância do planejamento.
• Experimentar o planejamento estratégico e suas ferramentas metodológicas
articuladas e adequadas às necessidades de saúde da população.
• Refletir sobre os grandes desafios a serem assumidos pelos gestores para efe-
tivação na perspectiva da integralidade da atenção e construção das Redes de
Atenção à Saúde (RAS).
• Analisar e conhecer como se opera o modelo de atenção à saúde no SUS e
verificar as estratégias assistenciais que podem ser utilizadas para reforço da
proposta de modelo integral e centrado nas necessidades dos usuários do sis-
tema.
• Discutir a estratégia da construção das RAS para reforço desse modelo de aten-
ção integral à saúde.
• Conhecer os subsídios jurídicos e legais para a gestão no SUS e analisar suas
perspectivas para o apoio à gestão em saúde.
6 PLANEJAMENTO E GESTÃO
SUMÁRIO
AULA 1 - GESTÃO INTERFEDERATIVA E GOVERNANÇA 9
AULA 2 - PLANEJAMENTO EM SAÚDE 13
AULA 3 – PLANEJAMENTO PASSO A PASSO CONDENSADO 19
AULA 4 – REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE 27
AULA 5 – REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE E GESTÃO EM REDE 33
AULA 6 – SUBSÍDIOS JURÍDICOS – Pacto pela Saúde 45
AULA 7 – CONTRATO ORGANIZATIVO DE AÇÃO PÚBLICA -

COAP 51
PLANEJAMENTO E GESTÃO
1
Aula
GESTÃO INTERFEDERATIVA E
GOVERNANÇA
- Planejamento
9
Nesta unidade, convidamos o aluno-gestor e a aluna-gestora a um novo olhar
para Planejamento e Gestão em Saúde. O convite é necessário, principalmente, porque
a ferramenta planejamento, mesmo importante na gestão, tem perdido espaço e uso
ao longo do tempo, ou tem sido utilizada, burocraticamente, para cumprir exigências
de instâncias superiores, ou mesmo para receber repasse de recursos financeiros. Sendo
assim, precisamos dar vida a essa ferramenta.
Convidamos o aluno-gestor a uma aproximação do planejamento. Um tema fre-
quente no campo da saúde, em que o processo, na maioria das vezes, nos remete a pro-
blemas de ordens variadas. Por outro lado, é comum pensar o planejamento como algo
do plano burocrático para cumprir exigências de instâncias superiores, ou mesmo para
receber repasse de recursos financeiros.
Embora nem sempre nos demos conta, o planejamento nos acompanha em vá-
rios momentos e situações da nossa vida cotidiana. Quando, por exemplo, planejamos a
compra de um móvel de que necessitamos, decidimos e medimos o lugar que ocupará
na nossa casa, pesquisamos o melhor lugar de venda, o melhor preço, comparamos
qualidade do material com preço, a forma de pagamento, o dia da entrega, às vezes dife-
rente do dia da montagem, e tantas outras decisões que vamos tomando no curso desta
aquisição. Planejamos, de alguma forma, o tempo todo e nem nos damos conta disso.
Claro que existem pessoas que não planejam nada e que deixam tudo ao acaso e
ao inesperado da vida. Situação essa que pode ser tranquila ao se tratar de decisão indi-
vidual, mas, ao tratarmos, ao trabalharmos com uma coletividade, isso é diferente. Como
deixar claro a todos sua intenção e tomada de decisão? Como compartilhar?
Um trecho da fábula de “Alice no País das Maravilhas” nos dá a dimensão dis-
so, a diferença entre o abandonar-se ao acaso e o decidir-se aonde quer chegar1.
1
TANCREDI, Francis- Alice – Poderia me dizer, por favor,
co Bernadini. Plane- qual é o caminho para sair daqui?
jamento em Saúde, Gato – Isso depende muito do lugar
volume 2 / Francis- para onde você quer ir.
co Bernadini Tan- Alice – Não me importa muito onde.
credi, Susana Rosa Gato – Nesse caso, não importa por qual
Lopez Barrios, José caminho você vá.
Henrique Germann
Ferreira. São Paulo: Carlos Matus é referência na área de planejamento e é dele a seguinte frase:
Faculdade de Saúde
Pública da Universi-
dade de São Paulo, “O planejamento não é outra coisa que tentar submeter à nos-
1998. – – (Série Saúde sa vontade o curso encadeado dos acontecimentos cotidianos, os
& Cidadania). quais determinam uma direção e uma velocidade à mudança”2.
2
MATUS, Carlos. Polí-
tica, planejamento e
governo. Tomo I. Bra-
sília: IPEA, 1993. Pági-
na 9.
No entanto, é necessário perceber a diferença entre planejamento e
improvisação. Neste momento, sugerimos que você assista aos vídeos
indicados abaixo:
• https://www.youtube.com/watch?v=Co5clbSVmIU (Menino);
• https://www.youtube.com/watch?v=LOyX-vgdQGQ (Porquinho).
Depois de assistir aos vídeos, reflita:
• O que você achou?
• Viu alguma relação com o assunto que estamos iniciando?
• Quem planejou e quem improvisou?
• Nas suas atividades diárias, você utiliza mais improviso ou planejamen-
to? Consegue descrever?
Registre suas reflexões no Caderno de Notas. Aproveite para tro-
car ideias com sua turma no Fórum da Unidade de Aprendizagem.
Com frequência, o gestor é tomado pela emergência do cotidiano, e expressões

como “apagar incêndios” e “matar um leão por dia” surgem comumente entre os diferen-
tes gestores que compartilham a sensação de “enxugar gelo”.
Quando não há o planejamento das ações a serem realizadas, como no caso da
saúde, tomando como ponto de partida as necessidades da população, facilmente so-
mos tragados pelo “emergencial” do dia a dia que nos toma horas e nos afasta cada vez
mais das prioridades, das resoluções a médio e longo prazo. Por isso, podemos dizer que
mantemos esse sentimento de “enxugar gelo”.
http://bitacorabombero.blogspot.com.br/2014/01/quien-manda-mas-un-bombero-o-un-policia.html
Usamos acima a tirinha da Mafalda para destacar que, em qualquer atividade, pla-
nejar é preciso! Considerando que “o planejamento é uma forma de organização para a
ação” (CAMPOS, 2003, p27).
Você está ligado a uma Secretaria Municipal de Saúde (SMS).

Que tal olhar esse local com mais detalhe? A SMS em que você tra-
balha utiliza alguma metodologia de planejamento? Acontece alguma
programação de recursos financeiros?
Pedimos que você escreva sobre o planejamento da sua SMS. Depois
disso, outra atividade importante é pesquisar e recolher o material do planeja-
mento da SMS, como o Plano Municipal de Saúde (PMS), Plano Diretor de Regio-
nalização (PDR), o Plano Diretor de Investimento (PDI) e a Programação Pactua-
da e Integrada (PPI). Você já entrou em contato com esses materiais? Agora, leia
atentamente o PMS e responda:
1- Você sabe como foi elaborado o Plano Municipal de Saúde? Foi ampla-
mente discutido ou foi decidido por poucos?
2- O Plano foi posto em prática? Alguma dificuldade para isso?
Registre no seu Caderno de Notas. Esse registro o ajudará na ela-
boração da atividade de avaliação desta Unidade de Aprendizagem.
11
PLANEJAMENTO EM SAÚDE
2
Aula
13
Quando olhamos para o setor da saúde, o que vem a ser e o que está relacionado
ao planejar em saúde?
Adolfo Chorny considera que:
3
Registro de aula de
Planejamento em O ponto de partida de todo processo de planejamento em saú-
Saúde proferida pelo de, seja de serviços, seja de programas de promoção, prevenção ou
Prof. Adolfo Chorny de assistência, deve ser a saúde3.
em 28 de agosto de
2003.
Oferta extra!!!
Você poderá aprender mais com Adolfo Chorny assistindo a dois
vídeos que ofertamos. Nestes, ele fala sobre saúde, planejamento e
gestão:
• https://www.youtube.com/watch?v=rh_E1r3H4EE (1min-saúde);
• https://www.youtube.com/watch?v=-Kzv0t7CS9E (20min- Política,
planejamento, gestão e avaliação da saúde).
Ler ou ouvir que o ponto de partida para planejamento em saúde deve ser a saúde
pode parecer óbvio, mas não tem ocorrido com frequência. Para que isso ocorra, preci-
samos, primeiro, entender que a saúde é afetada por múltiplos fatores a ela relacionados,
como: os biológicos ou endógenos, o ecossistema, as condições e estilo de vida e o
sistema sanitário.
O importante, ao se pensar a saúde em sua dinâmica, é reconhecer a sua comple-
xidade.
Carlos Matus, ao abrir o capítulo 4 do seu livro “Política, Planejamento e Governo”
(1993, p.35), conta uma anedota que muitos fãs do futebol brasileiro confirmam. O título
desse capítulo é “Como não se pode planejar”. Diz ele:
Esta anedota normativa e humorística ocorreu realmente, pelo menos

segundo versão de um jornalista desportivo brasileiro.
Em 1958, durante o campeonato mundial de futebol na Suécia, o téc-
nico Feola, desenvolve uma sessão de trabalho teórico com a equipe do
Brasil. Em algumas horas, deverão enfrentar a Inglaterra, um sério oponente
às pretensões da equipe de Pelé, Vavá e Garrincha. O técnico Feola planeja
a partida com a seriedade exigida pelas circunstâncias. É uma longa sessão
em que o técnico explica aos jogadores, com toda precisão, o que devem
fazer para confundir os ingleses. Assim, desenvolve, no Quadro, os primeiros
quinze minutos de jogo, depois os quinze minutos seguintes e assim até o
término, com vitória do Brasil. A ideia é brilhante, mas há algo que não con-
vence os jogadores. Após um silêncio prolongado, Garrincha diz: “Posso falar,
Professor Feola?”. “Pode”, responde o técnico. Garrincha então pergunta: “O
senhor já acertou tudo isto com os ingleses?”
A questão que Garrincha levanta diretamente sobre as outras variáveis, os outros

atores envolvidos que o técnico Feola não considerou para aquela situação, expõe o
quanto rapidamente podemos ser direcionados e conduzidos ao planejamento norma-
tivo. A seguir, veremos isso com um pouco mais de detalhes.
Os modelos de planejamento mais utilizados em saúde são dois:
• modelo normativo;
• modelo estratégico-situacional.
Modelo Normativo de Planejamento

Esta maneira de planejar trabalha considerando que as variáveis do plano são
completamente controláveis por quem planeja. O planejamento normativo não consi-
dera outros autores, desenha o deve ser, não trabalha o conflito, não incorpora a política,
procura conhecer a realidade por meio de um único diagnóstico, em que a realidade é
objetiva, apresenta comportamentos previsíveis e estáveis e a população é objeto e não
sujeito do processo.
Veja que esse modelo normativo de planejamento encaixa-se perfeitamente no
que o técnico Feola acordou com os jogadores brasileiros. O questionamento de Garrin-
cha põe em foco a necessidade de considerar a existência de outros atores na execução
daquele planejamento. Para o jogo em questão, vale dizer que o Brasil empatou em 0x0
com a Inglaterra. Acho que os ingleses também fizeram o seu planejamento!
Planejamento é uma aposta que desenhamos no presente com pretensão de atin-
gir objetivos no futuro. Sendo assim, precisamos entender que o futuro é incerto, é in-
determinado, e “não estamos sozinhos no mundo construindo o futuro”(BRASIL, 2002).
Assim como nós, outras pessoas estão produzindo projetos semelhantes ou diferentes
do nosso e também desejam alcançar os objetivos pretendidos. Quanto às incertezas, é
com intuito de minimizá-las e reduzi-las que planejamos.
Modelo Estratégico-Situacional de Planejamento

Na modalidade planejamento estratégico, trataremos do estratégico-situacional
(PES). A modalidade PES é baseada em problemas que podem surgir a partir de uma
questão ou uma necessidade.
4
Registro de aula
Necessidade de saúde podemos considerar como condi- de Planejamento em
ções que, para o saber clínico hegemônico, deveriam ser objeto Saúde proferida pelo
da atenção do sistema de saúde e que podem ou não ser perce- Prof. Adolfo Chorny
bidas pelo sujeito. em 28 de agosto de
Ou ainda, de maneira ampliada, necessidade de saúde 2003.
pode ser vista como: ter boas condições de vida, ter acesso e
poder consumir toda tecnologia de saúde, criação de vínculos, e 5
CECÍLIO, Luiz Carlos
graus crescentes de autonomia a cada pessoa. de Oliveira. As ne-
Primeira citação de Adolfo Chorny4 e segunda de Luiz Cecílio5. cessidades de saú-
de como conceito
estruturante na
No modelo estratégico, conseguir executar o planejado dependerá tanto do meu luta pela integra-
peso quanto do peso do outro para que os objetivos sejam alcançados. O peso, aqui, lidade e equida-
representa as relações institucionais da pessoa que planeja, das relações políticas, da pode na atenção em
sição, do local de onde se fala e das articulações que conseguir estabelecer. Ou seja, saúde. In: Pinheiro,
existem vários sujeitos que planejam com objetivos conflitantes. Vale ler o que Matus Roseni; Mattos, Ru-
(1993, p.51) diz sobre isso: ben Araújo de. Os
sentidos da integra-
As limitações para governar o sistema não provêm de uma escassez lidade na atenção e
ou falta de controle de variáveis e recursos, como uma deficiência absoluta; no cuidado à saúde.
elas derivam, ao menos parcialmente, do fato de os recursos que eu não te- Rio de Janeiro, IMS
nho ou não controlo serem possuídos ou controlados pelo outro. Se eu não ABRASCO, 2001. p.
ganho, outro ganha; se perco adesão popular, outro a terá em maior grau(...) 113-126
15
Esta é uma das características que o planejamento estratégico incorpora, ou seja,
existem vários atores envolvidos, logo, existe mais de uma explicação para a realidade e
um papel para cada ator. Outras características são: o sujeito que planeja está dentro da
realidade (histórica) e convive com outros atores; há diferentes explicações, situações ou
diagnósticos condicionados pelo lugar que os atores ocupam nessa realidade; a conduta
é um processo criativo, pouco estruturado; a previsão supõe um cálculo estratégico; o
planejamento não deve se confundir com norma, este se refere ao presente e trabalha
com cenários; o plano é um guia para comparar o desejado com o alcançado, o que per-
mite orientar a ação e adequar objetivos e meios em função das mudanças da realidade.
Resumindo o Método PES:
É um método que incorpora a complexidade da realidade e de que

não há um conhecimento único. A explicação da realidade depende da inser-
ção de cada ator participante do problema. Também tem como diferencial,
em relação ao planejamento normativo, a abordagem de outras dimensões,
como a econômica, a capacidade administrativa, o conhecimento e o poder.
Normativo Estratégico-Situacional
Sujeito e objeto independentes. Sujeito e objeto interdependentes.
O sujeito que planeja é único e situa-se O sujeito que planeja faz parte
fora e acima da realidade. da realidade juntamente com outros
atores.
Conhecimento da realidade através de Admite-se que não há uma realidade
diagnóstico científico em que a verda- única, estática, avançando para a su-
de é única e objetiva. peração da visão da multicausalidade,
para uma teoria explicativa pautada
na determinação social do processo
saúde-doença.
Prega a neutralidade científica. Admite-se que não há neutralidade e

que o planejamento tem uma dimen-
são política, além de uma dimensão
técnica.
É a-histórico. É histórico.
Identifica-se com o desenho do “deve Identifica-se com o desenho do “pode

ser”. ser”.
Nega e negligencia a questão do Reconhece e trabalha com o conflito e
poder. relações de poder.
A escolha entre o planejamento normativo ou o estratégico-situacional acontecerá

diante do problema a ser enfrentado pelo gestor. Para explicitar melhor isso, apresentare-
mos, a seguir, exemplos relacionados aos dois modelos.
Planejamento Normativo:
Em um dado município, as escolas da rede pública relatam casos frequentes de
carteira de vacinação incompleta nas crianças que ingressam. Há baixa cobertura vacinal
nas crianças na fase escolar. Isso é percebido porque a mãe deve apresentar a carteira
de vacinação do seu filho para que ele possa ingressar em uma escola da rede pública.
Com base nisso, conhecemos a causa do problema que se concentra na captação baixa
de vacinação entre as crianças em fase escolar. Temos as ferramentas/recursos para tratar,
que consistem em vacina, pessoal capacitado para a aplicação e registro na carteira va-
cinal. Sabemos o que fazer e como atuar, realizar campanhas nas escolas com vacinação
no local. Nessa perspectiva, o planejamento normativo é uma boa opção. Trata-se de um
problema bem-estruturado.
Planejamento Estratégico Situacional:
Aqui, utilizaremos, como exemplo, problemas como a mortalidade materna alta,
indicador de saúde frequentemente utilizado no município. Esse tipo de problema re-
quer uma explicação que envolve diferentes atores em posições e objetivos distintos e
cuja causa reside em diferentes pontos da rede de atenção de cuidado, desde o pré-
-natal, que necessita ser mais bem trabalhado, até a assistência direta durante o parto,
havendo, neste decorrer, inúmeros processos que merecem ser explicados e de cujos
recursos não dispomos completamente para resolver o problema. O que acarreta a ne-
cessidade de um conjunto maior de atores para explicar. Nesse caso, estamos diante de
um problema mal-estruturado, em que o PES se aplica, dado a dinâmica da relação entre
os atores envolvidos. Um plano cuja estratégia é uma das principais ferramentas.
Triângulo de Governo de Matus
Plano
Capacidade de
Governabilidade
Governo
O triângulo de governo, ou triângulo de ferro de Matus (1996, p.50-52), é uma re-

presentação gráfica daquilo que o autor defende como necessário para um bom gover-
no, ou seja, ter um plano, saber fazer gestão (Governabilidade) e ter recursos (Capacida-
de de Governo). Vale destacar que, para Matus, recurso está relacionado a três grandes
grupos: econômico (financeiro), cognitivo (relativo ao conhecimento, saber e saber fazer),
organizativo (forma como a organização se estrutura) e político, capacidade de articula-
ção entre os atores (poder).
Observamos, ainda, que, no meio do triangulo, há as palavras Eu e TU, com setas
nas duas direções indicando as diversas interações entre os atores que planejam. Isso in-
dica que alguém não pode fazer sozinho, no gabinete fechado, planejamento e gestão.
É preciso fazer e negociar com outros atores. Outra observação importante refere-se à
17
dinâmica de Governar posta na relação EU e TU, que indica que todos fazem Gestão,
pois cada ator envolvido detém algum recurso necessário ao desenvolvimento do Plano.
Outro ponto da representação apresentada por Matus é que a Gestão está asso-
ciada ao plano, ou seja, planejamento e capacidade de acumular recursos para dar anda-
mento ao plano e à gestão. Percebe-se que plano, gestão e recurso estão em um mesmo
plano, em um mesmo processo. Não há dissociação desses elementos. Para Matus, quan-
do estamos em Gestão, estamos ao mesmo tempo planejando e acumulando recursos.
O mesmo vale para o planejamento, que, quando estamos elaborando, estamos fazendo
gestão e acumulando recursos.
Atividade de Avaliação 1
Volte ao PMS da SMS em que você trabalha e tente definir

que tipo de planejamento foi utilizado. Volte às perguntas feitas
anteriormente, em relação ao PMS, e as responda ou reveja suas
respostas.
1- Como foi elaborado o Plano Municipal de Saúde? Foi
amplamente discutido ou foi decidido por poucos?
2- O Plano foi posto em prática? Quais as dificuldades?
6
O plano é um guia 3- Em relação à característica do planejamento6, qual a sua
para comparar o de- avaliação?
sejado com o alcan- 4- Agora, após contato com o Triângulo de Governo, olhe para o PMS e tente
çado, o que permi- identificar e responder se todos os itens estavam ou estão presentes.
te orientar a ação e 5- Ao analisar o Plano Municipal de Saúde, você encontra alguma articulação
adequar objetivos e com o Plano Diretor Regional? Como isso ocorre? Quais facilidades? Quais dificul-
meios em função das dades?
mudanças da realida-
de.
Caso sua SMS ainda não tenha um PMS, teremos a oportunidade de
desenvolver esta atividade mais adiante.
Esta atividade deve ser enviada para seu tutor.
Reforçamos o convite que fizemos no início da unidade, de um novo olhar so-

bre o planejamento e, para que isso ocorra, consideramos importante que, mais do que
apresentar noções de planejamento e suas ferramentas, é essencial que cada um experi-
mente, sinta as dificuldades, veja as possibilidades, abra conversa com os outros, critique,
estabeleça uma rede de ajuda solidária. Vamos experimentar!!! Só no exercício do fazer
que é possível aprender. Nosso objetivo é que os gestores possam se familiarizar e, quem
sabe, elaborar planos, projetos e programações de saúde dos seus municípios.
LEITURA COMPLEMENTAR
Planejamento
O planejamento é uma das principais atividades do ser humano, de intervenção
intencional e deliberada sobre dimensões da realidade, com a finalidade de alcançar re-
sultados pré-determinados. Composto por saberes e práticas, é um tema prioritário na
vida do homem contemporâneo, concretizando-se como uma tecnologia para gestão
das sociedades, das políticas e das organizações.
Como instrumento da atividade governamental, o planejamento é uma tecno-
logia de formulação de políticas, especialmente as políticas setoriais. Como instrumen-
to de gestão das organizações, o planejamento tem sido tema prioritário das diversas
correntes metodológicas que buscam organizar, coordenar e controlar as instituições e
processos produtivos, segundo uma lógica administrativa reguladora, para obter maior
produtividade e eficiência a partir da definição da missão e dos objetivos institucionais.
Modelo Planejamento Normativo

Até meados da década de 1970, o planejamento em saúde caracterizou-se pelo
enfoque normativo baseado no método CENDES/OPS (Centros de Estudo de Desenvol-
vimento da Universidade Central da Venezuela – Programação em Saúde). O método
propunha planejar as ações governamentais na área da saúde a partir do campo técnico,
buscando articular uma maneira ótima de utilizar os recursos disponíveis em relação aos
problemas existentes, enfrentando o desafio de compatibilizar a situação das sociedades
subdesenvolvidas que apresentam, simultaneamente, diversidade de demanda e escas-
sez e má utilização de recursos.
Nesse método, o planejador é neutro em relação ao sistema para o qual planeja
e, através de um enfoque técnico-econômico, é possível compreender a realidade esta-
belecendo leis que possibilitam uma previsibilidade dos fenômenos sociais, utilizando,
principalmente, uma análise econômica.
O planejador é único, dotado de ferramentas técnicas capazes de identificar pro-
blemas de natureza marcadamente bem estruturada, ou seja, composto por variáveis
conhecidas que permitem a definição de um conjunto de soluções ótimas que podem
ser aplicadas na realidade na perspectiva da eficiência. Tal método gerou um processo
de normatização para definir as prioridades no campo da saúde, construindo planos
para aplicação generalizada em diferentes contextos sócio-políticos da América Latina e
os resultados esperados, em termos de impacto nas condições e indicadores de saúde,
não corresponderam aos objetivos estabelecidos, gerando uma crise conceitual e meto-
dológica do planejamento normativo.
Modelo Planejamento Estratégico Situacional

Como alternativa ao modelo normativo, especialmente a partir da segunda meta-
de da década de 1970, dois grandes teóricos – Carlos Matus e Mário Testa – repensam
o processo de planejamento, contextualizando-o no campo da política, sujeito às carac-
terísticas de incerteza e imprecisão do sistema social, em que reconhecem a presença
de diversos atores que planejam e que são portadores de diferentes histórias, visões de
mundo, inserção econômico-social e cultural, interesses e projetos. Compartilhando con-
ceitos fundamentais (ator social, diagnóstico situacional, conflito, capacidade de governo,
governabilidade e estratégia), desenvolvem os princípios teóricos e metodológicos do
planejamento estratégico. Em que pese uma distinção entre a vertente situacional, lide-
rada por Matus, e a estratégica, liderada por Testa, estes autores inauguram uma nova
era no processo de planejamento em saúde, defendendo o planejamento participativo
19
através da criação de consenso entre atores com posições diferentes em torno do proje-
to em questão.
Eles trabalham o conceito central de conflito partindo da ideia de que a realidade é
histórica e dinâmica, socialmente produzida pela atuação dos diferentes atores, definidos
como sujeitos sociais portadores de interesses e que controlam recursos e disputam a
hegemonia de seus projetos, construindo diferentes diagnósticos interessados para uma
mesma realidade e propondo diferentes planos de ação para o alcance dos objetivos. No
enfoque estratégico do planejamento, é preciso acumular poder através do controle dos
recursos necessários para a viabilização do projeto, destacando-se os recursos políticos,
técnicos, organizacionais e financeiros. Na saúde, tais recursos consolidam o poder políti-
co de mobilização dos grupos sociais: o poder técnico relacionado aos diversos campos
de conhecimento (teórico, administrativo, clínico, estatístico, epidemiológico, demográfi-
co, etc.) e o poder administrativo de alocação de recursos e normatização de processos,
fluxos e rotinas.
Como resultado, o plano é um instrumento de negociação e consenso de um
processo de planejamento participativo, de caráter coletivo, em que todos planejam
de acordo com seus interesses e em que existe o conflito. Sua utilização possibilita um
aumento de governabilidade com articulação dos diferentes atores em torno de um
mesmo projeto. É importante destacar que o planejamento estratégico é compreendi-
do como um processo contínuo e dinâmico, sujeito ao imprevisível e às surpresas que
desafiam as ações programadas e exigem novas avaliações estratégicas e reformulação
das prioridades (MATUS, 1991).
São inegáveis os avanços decorrentes do enfoque estratégico do planejamento
no sentido de reconhecer e abordar, teórica e metodologicamente, a complexidade do
campo social onde o setor da saúde está intrinsecamente inserido com sua especificida-
de, com sua problemática e com seus recursos. Como limites, destacam-se a inexistência
de uma reflexão mais aprofundada sobre cultura, como componente da viabilidade de
uma intervenção planejada, de uma visão de liderança, e a necessidade de um desenvol-
vimento específico da tecnologia de negociação cooperativa (RIVERA, ARTMANN, 2003).
Além disso, o método almeja, como objetivo final, a neutralização de posições contrárias
e a obtenção do êxito de um determinado projeto, mesmo em processo participativo.
A saúde é caracterizada como um setor onde a produção e o consumo das ações
ocorrem em ato, entre sujeitos que se relacionam como portadores de saberes, dese-
jos, interesses e projetos. Marcadamente, é de natureza multiprofissional e interdiscipli-
nar, constituindo-se como um objeto complexo, não linear, com múltiplos modelos de
representação cultural e que demanda um amplo campo de conhecimento para sua
compreensão e abordagem. Na realidade, a saúde e a doença são fenômenos clínicos
e sociológicos, vivenciados segundo diferentes padrões culturais, e importam tanto por
seus efeitos no corpo e na mente como no imaginário. Diferentemente de outros setores,
há premência de que o conhecimento produzido possibilite novas formas de se com-
preender e agir em saúde, tendo o usuário e suas necessidades como o eixo central do
processo. Isso significa definir claramente quais os princípios e diretrizes que orientam o
processo de formulação de políticas, práticas institucionais e processos de trabalho que
serão orientadores do processo de planejamento, programação e avaliação em saúde.
Defende-se a realização de um planejamento participativo em todos os níveis com re-
presentação de gestores, trabalhadores e usuários que, compartilhando princípios e dire-
trizes políticas de defesa da saúde individual e coletiva, cumpram os respectivos papéis.
Para o planejamento setorial e institucional, deve-se, também, valorizar as espe-
cificidades existentes, como a análise da conformação de serviços e de profissionais, as
relações de poder, os modelos de saberes e práticas existentes. No âmbito das insti-
tuições, as ações planejadas coletivamente devem buscar a maior integração entre os
diversos profissionais das equipes através da interdisciplinaridade em torno do perfil de
necessidade dos usuários. No nível do sistema de saúde, propõe-se a adoção de um pla-
nejamento participativo que se oriente a partir de um modelo tecnoassistencial baseado
na rede de cuidados, onde os serviços funcionem de forma articulada como estações
cuidadoras, buscando a integralidade e resolutividade da assistência.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. MATUS, Carlos. O Plano como Aposta. São Paulo em Perspectiva, 5(4): 28-42,
outubro/dezembro 1991.
2. RIVERA, F.J.U.; ARTMANN, E. Planejamento e Gestão em Saúde: flexibilidade

metodológica e agir comunicativo. Cap. 1. In: RIVERA, F.J.U. Análise Estratégica em
Saúde e Gestão pela Escuta. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, 2003.
21
3
Aula
PLANEJAMENTO PASSO A
PASSO CONDENSADO
23
O principal elemento que queremos trabalhar nesta aula é a possibilidade de você,
através do planejamento, identificar, descrever e explicar os principais problemas de saú-
de do seu município e, a partir daí, definir prioridades, propor soluções para esses proble-
mas. Isso expresso em um plano de ação baseado em prioridades.
Como temos gestores de todo país que expressam a diversidade regional, de ex-
tensão territorial e de tamanho populacional, resolvemos expor rapidamente duas for-
mas para trabalhar até a elaboração do plano: uma para município de pequeno porte, ou
mesmo para unidades de serviço, e outra para municípios maiores.
Você, junto com a sua turma e tutor, poderá optar por outra forma de conduzir a
proposta. O importante é que possa trabalhar com problemas que estejam próximos do
cotidiano das secretarias de saúde.
A) Planejamento Passo a Passo para Planejamento de município de

pequeno porte
1. O primeiro movimento rumo ao planejamento é a identificação, seleção e priori-
zação dos problemas. Lembre-se de que existem diferentes explicações da realidade. Isso
porque existem diferentes atores e, assim, conflitos pela diferença de interesses.
2. Nos municípios menores, de pequeno porte, e também serviços de menor

complexidade, gestores, conselho municipal de saúde e a população poderão, juntos,
identificar as necessidades de saúde. O planejamento é participativo e o método para
identificar os problemas é chamado de Estimativa Rápida Participativa (ERP).
3. Princípios da ERP: coletar dados pertinentes e necessários; coletar informações

que reflitam as condições locais e as situações específicas; envolver a comunidade na
definição de seus próprios problemas e na busca de soluções.
4. Exemplo da aplicação da ERP: levantar as doenças que mais acometem um de-

terminado município.
I. Para esse levantamento, pode-se utilizar registros dos serviços de
saúde e entrevistas com pessoas consideradas “chaves” na comunidade e
que podem fornecer algumas informações que os livros não trazem.
II. Poderão ser realizadas perguntas sobre doenças mais frequentes, e
sobre quais ações poderiam ser utilizadas para o controle dessas doenças.
Como um inquérito epidemiológico simplificado.
III. A partir do levantamento que seria quantificado e transformado
em percentual, seriam selecionadas as prioridades para planejamento.
IV. Um ponto bastante importante nesta modalidade é a comunidade
poder participar, acompanhar e avaliar o processo.
5. A ERP oferece a possibilidade de levantar os agravos em saúde, identificar me-

didas para o seu enfrentamento e, dessa forma, de elaborar o plano de ação com prio-
ridades, intervenções organizadas por sugestões da população durante execução, e de
buscar garantir adesão e participação da população.
B) Planejamento Passo a Passo para município de grande porte

1. A necessidade primeira sempre será a identificação, seleção e priorização dos
problemas. Lembre que existem diferentes explicações da realidade, isso porque existem
diferentes atores e conflitos pela diferença de interesses.
2. Identificar pessoas, profissionais da SMS que conhecem bem a situação de saú-
de do município (no caso de elaboração de PMS) ou de profissionais do serviço de saúde
(plano de ação), chamar os gestores à participação. É melhor trabalhar com um número
restrito de pessoas, mais de 10 pessoas vai tornar a atividade mais difícil. Se passar de
10, que seja, no máximo, 15. Dado que trabalharemos várias questões, uma composição
multiprofissional é muito bem-vinda. É importante destacar que trabalhamos represen-
tatividade, ou seja, com representante do Conselho Municipal de Saúde, representante
do usuário, representantes dos profissionais e do gestor municipal.
3. Pode-se começar a atividade do grupo com uma “tempestade de ideias”, tam-

bém conhecida como “toró de palpites” e “braimstorming”, disparadas a partir de um pro-
blema, uma pergunta, previamente formulada, ou de uma oportunidade que se queira
trabalhar. Por exemplo, o elevado número de exames repetidos para as mesmas pessoas
em um serviço de saúde. Pergunta: Quais os principais problemas que provocam o ele-
vado número de exames repetidos para as mesmas pessoas no serviço de saúde?
4. Ao trabalhar com a “tempestade de ideias”, lembre-se: deixe as pessoas falarem

e palpitarem livremente; evite críticas, pois elas podem inibir a participação; acolha todas
as ideias; estimule os presentes, quanto mais ideias melhor; depois, busque associação,
aproximação das ideias que forem possíveis, mas sempre com consentimento dos parti-
cipantes; não tome decisões solitárias, busque a construção participativa o tempo todo.
Se tiver material disponível, o uso de tarjetas e hidrocores para registro das ideias é um
bom caminho, pois todos poderão acompanhar a elaboração do grupo.
Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet
5. Ao término da “tempestade de ideias”, o grupo terá uma listagem de problemas

e, agora, será necessário organizá-los. A publicação GESTHOS (BRASIL, 2002) apresenta a
seguinte sugestão com três caminhos a seguir, que não são, necessariamente, excluden-
tes.
I. Aplicar a Técnica do Grupo Nominal, se a listagem for muito extensa.
Como esta é uma técnica de geração de consenso que abrange discussão
e votação anônima (atribuição de um valor de 9 a 0 ou de 5 a 0 aos proble-
mas), após a sua aplicação, você terá um menor número de problemas (os
problemas semelhantes serão agrupados e alguns eliminados, desde que
todos concordem durante a fase de discussão), segundo uma hierarquia de
importância – do que obteve maior valor para o que obteve menor valor.
Desse processo, resultará uma listagem hierarquizada por ordem de impor-
25
tância. Chamamos, aqui, a atenção para o fato de que essa listagem poderá
ser diferente, se a composição do grupo for diversa.
II. Agrupar os problemas segundo as afinidades que eles apresen-
tam entre si (diagrama de afinidades), se a listagem for muito extensa. Os
critérios para o agrupamento podem/devem ser construídos coletivamente
pelo grupo.
III. Aplicar uma matriz de seleção de problemas, depois de discutir e
depurar a listagem de problemas.
Matriz de Seleção de Problemas
Observações sobre esses critérios:

• Valor: qualificação da importância atribuída ao problema pelo ator central e ou-
tros, como a população diretamente afetada. Colocar na planilha: alto, médio ou baixo.
• Governabilidade sobre o problema: esclarece o grau de dificuldade política
do problema. Também explicita se as causas do problema selecionado estão ou não sob
o controle do ator que planeja. Colocar na planilha: alta, média ou baixa.
• Resposta de outros atores com governabilidade: complementa o anterior
e aprofunda a situação em relação aos problemas fora do controle do ator. Colocar na
planilha: indiferentes, favoráveis ou contrários.
• Custo de adiamento da solução: relacionado ao juízo antecipado do custo
político, econômico, social, etc. Colocar na planilha: alto, médio ou baixo.
• Tempo de maturação dos resultados: tempo que, provavelmente, levará para
aparecer mudança significativa nas metas propostas, que pode ser dentro ou fora do
período de mandato.
6. Outra maneira de organizar os problemas e que ajuda a focar, priorizar os pro-

blemas surgidos a partir da “tempestade de ideias”, é a Árvore de Problema.
I. Para esta atividade, depois da definição do problema ou da oportu-

nidade, vamos precisar de descritores ou indicadores, quantitativos ou quali-
tativos, que expressem o problema com clareza. Uma das principais funções
do descritor (que pode ser apenas um) é dar dimensão precisa do tamanho
do problema a ser enfrentado.
Problema: elevado número de exames repetidos para as mesmas pes-
soas em um serviço de saúde.
Descritor 1: taxa de recoleta (repetição de exame) aumentou de 25

para 45%.
Descritor 2: aumento significativo de usuários no aguardo de resulta-

dos de exames, diariamente.
II. Sendo assim, após a “tempestade de ideias” e a identificação das

causas (problemas-raiz e consequências), monta-se a árvore de problemas.
Que será apresentada abaixo nas duas imagens.
Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet.
Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet.
27
III. A identificação das causas é fundamental, pois, a partir da análise
delas, saberemos onde deveremos atacar, já que não é possível atacar todas
de uma vez. É necessário escolher qual irá trabalhar e qual problema sofrerá
intervenção. Uma causa importante é chamada de Nó Crítico. Para escolher
um nó crítico, utilizam-se 3 (três) critérios que devem ser satisfeitos simulta-
neamente:
a. A intervenção sobre esta causa tem impacto decisivo sobre os descritores do

problema, no sentido de modificá-los positivamente.
b. A causa é um centro prático de ação. Ou seja, é possível atuar sobre ele e há

chance de intervenção, mesmo que não seja pelos atores que a explicam.
c. O custo político da intervenção aponta que é politicamente oportuno atuar so-

bre a causa identificada.
O nó critico traz a ideia de algo sobre o qual eu posso intervir

ou cujo enfrentamento é possível de ser viabilizado pelo ator que
está planejando.
IV. Após a definição do problema e a identificação do nó crítico (causa

mais importante), o passo seguinte é pensar as soluções e as estratégias para
o enfrentamento do problema. Agora é o momento de iniciar a elaboração
do Plano de Ação propriamente dito. Para cada ação, devem ser identifica-
dos os recursos necessários, os prazos, os responsáveis e devem ser aponta-
dos os resultados desejados.
PROBLEMAS AÇÃO ESTRATÉGIA RESPONSÁVEL PRAZO INVESTIMENTO

O quê? Como? Quem? Quando? Quanto?
Falta de pro-
cesso de traba-
lho organizado
no laboratório.
Bibliografia - Planejamento - Aulas de 1 a 3
1. BRASIL. Ministério da Saúde. GESTHOS, Gestão Hospitalar; Capacitação
a distância em Administração Hospitalar para Pequenos e Médios Estabele-
cimentos de Saúde. Módulo II: gestão contemporânea nas organizações de saúde.
Brasília,Ministério da Saúde, 2002.
2. CAMPOS, Rosana Onocko. O planejamento no labirinto: uma viagem her-

menêutica. Editora Hucitec: São Paulo, 2003.
3. CECILIO, Luiz Carlos de Oliveira. As necessidades de saúde como conceito

estruturante na luta pela integralidade e equidade na atenção em saúde. In:
Pinheiro, Roseni; Mattos, Ruben Araújo de. Os sentidos da integralidade na atenção e no
cuidado à saúde. Rio de Janeiro, IMS ABRASCO, 2001, p.113-126.
4. MATUS, Carlos. O Plano como Aposta. São Paulo em Perspectiva, 5(4): 28-42,
outubro/dezembro 1991.
5. ________.Política, planejamento e governo. Tomo I. Brasília: IPEA, 1993.
6. ________.Política, planejamento e governo. Tomo II. Brasília: IPEA, 1993.
7. ________. Adeus, senhor presidente: governantes e governados. São Pualo:

Fundap, 1996.
8. TANCREDI, Francisco Bernadini. Planejamento em Saúde, volume 2 / Francis-

co Bernadini Tancredi, Susana Rosa Lopez Barrios, José Henrique Germann Ferreira. São
Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 1998. (Série Saúde &
Cidadania).
9. RIVERA, F.J.U.; ARTMANN, E. Planejamento e Gestão em Saúde: flexibilidade

metodológica e agir comunicativo. Cap. 1. In: RIVERA, F.J.U. Análise Estratégica em
Saúde e Gestão pela Escuta. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, 2003.
29
4
Aula
REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE
31
Rede de Atenção à Saúde (RAS) é o assunto do momento e pauta tanto do Ministé-
rio da Saúde (MS) como das Secretarias Estaduais de Saúde (SES) e Secretarias Municipais
de Saúde (SMS). Assim, muito se fala sobre rede de atenção em saúde, inclusive sobre o
fato de o Sistema Único de Saúde (SUS) ser construído com base na constituição de redes
como Redes de Atenção, Redes de Cuidado em Saúde, Redes Temáticas, Redes Prioritá-
rias. Mas o que é rede de saúde?
Antes de avançar para o texto abaixo, escreva:

O que é rede para você?
Você consegue perceber se existe rede de atenção à saúde em seu mu-
nicípio?
Tem exemplos? Fale sobre a sua avaliação?
Você já viveu ou vive dificuldade(s) com a rede?
Registre no seu Caderno de Notas. Esse registro o ajudará na ela-
boração da atividade de avaliação dessa Unidade de Aprendizagem.
Quando paramos para pensar sobre rede de saúde, com facilidade, pensamos em
serviços. Pensamos na rede hospitalar que reúne um conjunto de hospitais, na rede de
atenção básica que reúne as Unidades Básicas de Saúde (UBS), nas Unidades de Pronto
Atendimento (UPA), e assim por diante. Seguimos pensando sobre os serviços ofertados,
suas estruturas, os profissionais que devem trabalhar, os equipamentos que devem estar
disponíveis, etc. Nesse caso, considera-se que a rede SUS configura-se como o conjun-
to de equipamentos de todos os tipos, como hospitais, Centro de Atenção Psicossocial
(CAPS), Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU), Unidade Básica de Saúde
(UBS), Unidades de Pronto Atendimento (UPA), centro de especialidades, etc. Não é difícil
considerarmos que, para um usuário ter suas necessidades de saúde atendidas pelo SUS,
todos esses serviços devem estar disponíveis quando ele precisar.
Para Refletir...
O que você acha?

A existência dos serviços é garantia do funcionamento da rede? É ga-
rantia para que o usuário, diante da necessidade de saúde, seja atendido?
Você tem alguma experiência para compartilhar relacionada à necessi-
dade de um usuário de acessar à rede de serviços?
Ao buscarmos resposta à pergunta sobre o que é Rede de Atenção, podemos

identificar alguns termos que estão associados, como: interdependência, negociação,
pactuação, cooperação e confiança. São todos elementos que estão presentes quando
buscamos definir uma rede de atenção à saúde.
Faça uma busca bibliográfica no site da Scielo: http://www.scie-

lo.br
Pesquise por Rede de Atenção à Saúde.
No dicionário Aurélio (FERREIRA, 1999), a palavra rede tem as seguintes acepções:
fios entrelaçados, fixados por malhas que formam um tecido; tecido resistente, suspenso
pelas duas extremidades com ganchos, utilizado como leito; dispositivo para apanhar
peixes, pássaros, dispositivo utilizado em circos, ou pelo Corpo de Bombeiros, para amor-
tecer o choque da queda de pessoa; conjunto interconectado de vias e meios de trans-
porte, de canais de escoamento ou distribuição, de fios ou circuitos entre uma fonte de
eletricidade e as unidades de consumo, de meios e equipamentos de comunicação, ou
de locais e agentes de prestação de serviços; grupo de emissora que transmitem progra-
mação em comum por uma emissora central.
Sendo assim, rede é uma trama e, na saúde, essa trama é constituída de serviços
de saúde que devem estar ligados entre si, com funções e ofertas específicas no sistema
e corresponsabilidade na garantia de acesso aos serviços com universalidade7 , equidade 7
Universalidade – Deter-
e integralidade da atenção à saúde. mina que os serviços sociais
direcionados a assegurar a
saúde da população devem
ser acessíveis a toda a comu-
nidade. Significa, também, que
O movimento em busca da construção de RASs não é algo particular o serviço público de saúde de-
verá direcionar esforços para
do Brasil. Tanto que Canadá, Inglaterra e países da Europa Ocidental apontam abarcar o número máximo de
evidências de que as redes constituem uma saída para a crise atual dos siste- situações possíveis. O princípio
da universalidade caracteriza
mas de atenção à saúde. Também explicitam que locais onde as RASs funcio- a saúde como um direito de
nam indicam melhora nos resultados sanitários e econômicos dos sistemas cidadania, ao ser definido pela
de atenção à saúde Constituição Federal como um
direito de todos e um dever do
Estado. Neste sentido, abran-
ge a cobertura, o acesso e o
atendimento nos serviços do
No nosso país, a organização de redes integradas de atenção à saúde, nos sistemas SUS e exprime a ideia de que
municipais e estaduais, estimula a construção da garantia de integralidade, universalida- o Estado tem o dever de pres-
tar esse atendimento a toda a
de e equidade da atenção à saúde da população, princípios presentes na dinâmica do população brasileira.Equidade-
SUS. Este movimento de organização adquire maior proeminência no final da década Igualdade da atenção à Saúde,
sem privilégios ou preconcei-
de 1990 e culmina com a publicação da Portaria GM nº 4.279 de dezembro de 2010, que tos. O SUS deve disponibilizar
estabelece diretrizes para a organização da Rede de Atenção à Saúde no SUS. recursos e serviços de forma
justa, de acordo com as neces-
sidades de cada um. O que de-
termina o tipo de atendimento
é a complexidade do problema
Quer se aprofundar? Acesse: ftp://ftp.saude.sp.gov.br/ftpsessp/ de cada usuário.
Integralidade - É um princí-
bibliote/informe_eletronico/2011/iels.jan.11/Iels02/U_PT-MS-GM-4279_301210.pdf pio fundamental do SUS. Ga-
e Leia a PT nº4279 rante ao usuário uma atenção
que abrange as ações de pro-
moção, prevenção, tratamento
e reabilitação, com garantia
de acesso a todos os níveis de
Cena 1 para discussão complexidade do Sistema de
Maria Cláudia foi à UBS Unhas de Prata queixando- Saúde. A integralidade tam-
-se de “corrimento vaginal com cheiro ruim” e, quando faz bém pressupõe a atenção foca-
da no indivíduo, na família e na
“xixi”, arde muito e a cor é “leite na água”. Foi atendida comunidade (inserção social), e
pela médica Gisele que pediu exames e solicitou consulta não em um recorte de ações
ou enfermidades. Caderno SUS
com o ginecologista. de A a Z (BRASIL, 2009)
Após algumas semanas, Maria Cláudia conseguiu fazer al-
guns exames, mas não os mais complexos, e a consulta com a gi-
necologista não foi marcada. Maria Cláudia voltou à UBS, pois 30
dias se passaram. Quinze dias depois, o namorado de Maria Cláudia
acompanhou-a de volta à UBS, porque ela estava com dificuldade
para andar e reclamava de “dor intensa na barriga”. Carla, enfermei-
ra: “podemos verificar os exames realizados e as dificuldades, inclusi-
ve a consulta com a ginecologista”.
33
8
Medicalização é o Gisele e Carla preocupadas com a situação pensam: “E agora,
processo pelo qual o
modo de vida dos ho-
o que faremos com Maria Cláudia?”.
mens é apropriado pela
medicina e que inter- A cena acima nos mostra que nenhum serviço de saúde consegue, isoladamente,
fere na construção de atender totalmente as necessidades de saúde dos indivíduos e, portanto, para produzir
conceitos, regras de hi-
giene, normas de moral
integralidade da atenção, os serviços se complementam territorialmente e por meio das
e costumes prescritos diferentes ofertas que cada um disponibiliza para o usuário ou sistema.
– sexuais, alimentares, de
habitação – e de com-
portamentos sociais.
Este processo está inti-
mamente articulado à
Como você percebe (ou não) o trabalho articulado das Re-
ideia de que não se pode des Municipal, Regional e Estadual? E das redes assistenciais entre si?
separar o saber - pro- Registre no seu Caderno de Notas. Esse registro o ajudará
duzido cientificamente na elaboração da atividade de avaliação dessa Unidade de Aprendi-
em uma estrutura social zagem.”
- de suas propostas de
intervenção na socieda-
de, de suas proposições
políticas implícitas. A me- Quando estudamos planejamento, apresentamos que o ponto de partida do pla-
dicalização tem, como nejamento em saúde deve ser a saúde, as necessidades de saúde da população. Os sis-
objetivo, a intervenção temas de saúde devem configurar-se como respostas sociais às necessidades de saúde
política no corpo social. dos usuários e usuárias. Agora, vamos caminhar mais um pouco na consolidação da in-
Glossário do Navegando tegralidade da assistência.
na História da Educação
Brasileira, disponível em:
http://www.histedbr.fae.
unicamp.br/navegando/
glossario/verb_c_medi-
calizacao.htm. Acessado
em: 28 mai. 2014. “O diagnóstico de saúde, do ponto de vista epidemiológico, consiste
na descrição dos problemas de saúde existentes numa localidade e na ex-
plicação da sua determinação na situação analisada. Assim como na clínica
o diagnóstico é uma síntese do levantamento de sinais e sintomas que vai
orientar o plano terapêutico específico do indivíduo, o diagnóstico coletivo
de saúde nos serviços tem como objetivo selecionar e fornecer conhecimen-
to para ampliar a capacidade de atuar sobre os problemas existentes orien-
tando a decisão sobre quais as ações são mais efetivas para abordagem. (...)
A apresentação de informações de mortalidade e morbidade predomina na
elaboração do perfil ou quadro epidemiológico de uma localidade”. (Dru-
mond, 2006)
Sendo assim, para definição e organização da RAS, que inclua os principais proble-
mas de saúde da população de forma resolutiva, deve-se considerar o perfil epidemio-
lógico e demográfico.
Vale reforçar que a construção de redes tem a sua base de discussão, no interior
do SUS, a partir da identificação de um perfil epidemiológico. No entanto, é importante
destacar que a situação da saúde brasileira tem mudado e vivemos um momento de
rápida transição, em que temos, ainda presentes, doenças infecciosas (parasitárias e ca-
renciais), causas externas (acidentes de trânsito, arma de fogo e outros) e crescimento das
doenças crônicas. A presença desse trio é chamada de tripla carga de doença.
A tripla carga de doenças pede atenção dos gestores e profissionais do setor. Um
processo que é devedor das profundas transformações socioeconômicas e, por conse-
guinte, do modo de vida, o que incide diretamente na saúde dos indivíduos e comuni-
dades. Isso significa que uma transição epidemiológica está em curso ao mesmo tempo
que uma transição demográfica.
Aí você pode questionar: o que a tripla carga de doença

pode ter relação com a questão da rede de atenção em saúde? Por
que a tripla carga de doença pede atenção para os gestores? Se você
não pensou sobre isso, pense e escreva.
Ou mesmo...
Por que as transições demográfica e epidemiológica também cau-
sam impacto sobre o sistema de saúde e sobre a rede?
Registre no seu Caderno de Notas. Esse registro o ajudará na
elaboração da atividade de avaliação dessa Unidade de Aprendi-
zagem.”
Transição demográfica corresponde às mudanças que se encontram

em curso na população brasileira. Durante muitos anos, tivemos um grande
número de nascimentos, baixa expectativa de vida, com mortes ao longo da
vida, e um menor número de idosos. Dado o grande número de nascimen-
tos e, consequentemente, o grande número de crianças e adolescentes na
população, recebemos o nome de país jovem. No entanto, por vários mo-
tivos, a expectativa de vida aumentou, o número de nascimentos diminuiu
e as projeções apontam que, em menos de 40 anos, a população de idosos
será maior que a de jovens. Uma população em processo rápido de envelhe-
cimento significa um crescente incremento relativo das condições crônicas,
uma vez que essas condições de saúde afetam mais os segmentos de maior
idade.
Acesse aqui a tábua completa de mortalidade do IBGE (1990-2050)
Em relação à transição epidemiológica, o país convive com doenças
de países chamados “desenvolvidos” (aumento das doenças crônicas como
diabetes, hipertensão, tuberculose, hanseníase) sem ter resolvido as doenças
de países chamados de “em desenvolvimento” (sarampo, desnutrição, etc.).
Villaça é um autor que considera o seguinte: “o país vivencia uma forma de
transição singular, diferente da transição clássica dos países desenvolvidos”.
Com o que vimos acima, um sistema de saúde que incorpora somente o atendi-
mento às condições de saúde agudas, tendo uma população de idosos crescentes, terá
problemas. Isso é o que podemos verificar em grande parte dos hospitais de emergência
no país, onde, com frequência, são atendidas pessoas com patologias crônicas que bus-
cam atendimentos emergenciais.
35
CONDIÇÕES AGUDAS CONDIÇÕES CRÔNICAS
• Duração limitada • Duração longa

• Manifestação abrupta • Manifestação gradual
• Autolimitadas • Não autolimitadas
• Diagnóstico e Prognóstico usual- • Diagnóstico e Prognóstico usual-
mente precisos mente incertos
• Intervenção usualmente efetiva. • Intervenção usualmente com algu-
Resultado: A CURA. ma incerteza.
Resultado: O CUIDADO.
Fonte: Mendes, 2006.
O aumento das doenças crônicas demonstrou, entre outros fatores, a ineficácia do

nosso sistema de saúde para atender essa demanda, já que está organizado para atender
eventos agudos e estruturado, hierarquicamente, de forma fragmentada e centrado na
medicalização8. Diante desse quadro, torna-se urgente o estabelecimento de novos pro-
cessos que organize a gestão e a atenção em saúde no SUS. Em outras palavras, elemen-
tos que tomem por base as reais necessidades de saúde da população e que produza
mudanças no atual quadro epidemiológico. Nesta situação, as Redes de Atenção à Saúde
constituem uma possibilidade de reestruturação dos serviços e processos de saúde, em
acordo com os princípios e diretrizes do SUS.
ATIVIDADE DE AVALIAÇÃO 1
• Quais são as redes prioritárias de atenção à saúde ?

• Quais as dificuldades em organizar as redes de atenção à
saúde em cada município?
• Quais as pistas que temos para vencermos essas dificul-
dades?
• O que aprendemos, até o momento, com a organização
e gestão do cuidado nas redes de atenção à saúde (RAS)?
Envie essa atividade para o tutor.
5
Aula
REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE

E GESTÃO EM REDE
37
Os conceitos atribuídos à rede são muitos. Trabalharemos, aqui, com o seguinte
conceito: rede interfederativa de saúde como um conjunto de estabelecimentos de saú-
de criado para cumprir um planejamento sanitário, construído consensualmente entre
entes federados que se articulam e se complementam, na perspectiva de garantir o aces-
so universal e integral às necessidades de saúde de cada cidadão.
Os estabelecimentos se complementam de forma horizontal e vertical. Horizontal,
quando vários estabelecimentos de um tipo somam-se na perspectiva de cobrir deter-
minados territórios e populações. E vertical, quando os estabelecimentos complemen-
tam-se tecnologicamente, na perspectiva de garantir o atendimento integral e universal
a populações num determinado território.
A horizontalidade implica equipamentos com um mesmo nível de complexidade
ou com o mesmo tipo de tecnologia agregada, como acontece com a rede de saúde
da família. Um exemplo de rede vertical é a hospitalar. Nessa rede, os equipamentos vão
agregando graus de tecnologia diferenciados e mais complexos, de modo que a capa-
cidade resolutiva de um hospital especializado é maior do que a de um hospital local.
A organização de redes integradas de atenção à saúde, nos sistemas municipais e
estaduais, vem sendo estimulada como forma de garantir a integralidade, universalidade
e equidade da atenção à saúde da população brasileira, princípios presentes na dinâmica
do Sistema Único de Saúde, que adquire maior proeminência no final da década de 1990
que culmina com a publicação da Portaria GM nº 4.279, de dezembro de 2010. Esta
portaria define RAS como “arranjos organizativos de ações e serviços de saúde, de dife-
rentes densidades tecnológicas que, integradas por meio de sistemas de apoio técnico,
logístico e de gestão, buscam garantir a integralidade do cuidado”.
Podemos olhar a rede a partir da relação entre os serviços e estabelecer níveis
como primário, secundário e terciário. Algo já constituído no SUS. Temos serviços hierar-
quicamente organizados, com densidade e aportes tecnológicos distintos, trabalhado-
res, gestores e usuários que transitam, na rede, por entre os pontos de atenção.
Abaixo um desenho de uma rede com pontos secundários e primários de atenção.
Identifique outros elementos importantes na constituição de uma rede de atenção à
saúde.
Fonte: Ministério da Saúde
Acesse mais um texto Rede.
Link: http://www.cead.uff.br/mgs/arquivos/texto-redeua2p35.pdf
Pois bem, você já parou para pensar como tudo isso funciona junto? Como os
usuários do SUS circulam por esses serviços quando precisam? Como garantir que os
serviços funcionem, organizada e articuladamente, quando alguém precisar?
Cena 2 para discussão
Central do SAMU 192 (192): - Alô, Central 192, qual é sua urgên-
cia? De onde esta falando?
UBS: - Oi, aqui é Gisele, médica da UBS Unhas de Prata, e tenho
uma mulher de 32 anos para ser removida.
Enquanto informa os dados para preenchimento da ficha,
pensa sobre o agravamento do caso de Maria Cláudia: “tantas coisas
poderiam ser resolvidas aqui pela UBS, mas sem exames, sem con-
tinuidade, é difícil!!! Eu poderia ter resolvido, se o laboratório tivesse
feito a parte dele, se a ultrassonografia que pedi tivesse sido realiza-
da. Agora, terá que ir direto para hospital e tenho medo daquelas
situações tristes, em que a intervenção já vem tarde. É sempre assim,
alguém não faz e sou eu quem tenho de resolver”.
192: - Qual é o quadro clínico?
UBS: - Trata-se de uma mulher de 32 anos, com dor abdomi-
nal intensa sem possibilidade de palpação. Ela está aqui na UBS e
desmaiou devido a dor.
Enquanto ouve, Marcos Paulo, médico regulador, pensa: “esse
pessoal dos postinhos não acompanha o caso da maneira certa e
fica para o SAMU resolver!”.
Qual a primeira impressão que você tem ao ler essa cena?

O que tem entre a cena 1 e a cena 2?
Na cena acima, percebemos que cada profissional considera que o outro, ou os

outros envolvidos, poderia ter agido de forma diferente e julga que a intervenção veio
tarde. Nesses casos, também é frequente procurar a causa ou a culpa no serviço do ou-
tro, mas de quem seria a “culpa” pelo descuidado?! Também é comum, nessas situações,
o julgamento ser “é culpa do sistema”, isto é, “da secretaria”, a culpa é do outro. Mas quem
é o outro?
Respirando outra cena
a felicidade está no outro lado do rio

o amor também está no outro lado do rio
tudo o que quero está no outro lado do rio
se eu estivesse lá no outro lado do rio
o lado de cá seria o outro lado do rio
Mario Chagas
39
Voltando para cena 2
A busca por culpado é bastante comum, assim como atribuir ao outro o problema,
seja o outro uma pessoa ou um serviço. No entanto, enquanto se faz isso, o problema
não é enfrentado. Mesmo que a identificação do culpado facilmente seja apontada para
o outro serviço, para a secretaria, vale pensar, vale problematizar: Quem faz o “sistema”
acontecer, quem faz o “sistema” funcionar, senão cada um que está operando dentro de
um ponto de atendimento desse sistema?
Seja autor e dê continuidade às cenas 1 e 2, ao atendimento de Maria

Cláudia, experimentando a integralidade da assistência. Compartilhe e discu-
ta com seu (sua) tutor(a) e com os colegas de turma.
É possível um gestor sozinho no seu gabinete (seja ele gestor de um ser-
viço ou de uma secretaria de saúde) organizar a rede de atenção à saúde?
A partir da segunda questão, desenvolva dois pontos de vista: o primeiro, com um

olhar para dentro do território do município, e o segundo, com um olhar regional.
As questões da saúde são complexas e pedem muitas articulações. Ter uma rede
definida no papel não significa que a mesma acontecerá. Sendo assim, um único gestor
não conseguirá fechar uma rede. Negociações, articulações, conversas e pactuações são
sempre necessárias e estes movimentos acontecem no campo do trabalho. Lembramos
que, na saúde, não existe um caminho único para todas as pessoas, uma vez que a mes-
ma queixa pode corresponder a problemas distintos e produzir necessidades diferentes.
Uma boa experimentação dentro do território municipal é tentar desenvolver a
integralidade da assistência e/ ou a linha de cuidado. Para esse ponto, convidamos você
à leitura de dois artigos, um deles, inclusive, oferece o passo a passo para elaboração da
linha de cuidado.
Textos para aprofundamento em Linha de Cuidado:

1- Merhy e Malta –Linha de Cuidado e doenças crônicas
2- Franco e Franco – Proposta de organização da rede
Pensar a integralidade da atenção no território é, inclusive, poder prever para cada

situação uma gama de tecnologias que poderão ser necessárias e devem estar disponí-
veis. Apesar disso não garantir às pessoas o acesso no momento que elas precisarem, é
necessário pensar sobre as relações, as intermediações, as pactuações entre os serviços
de saúde.
Atividade de Avaliação 2
Lembre-se da cena 1.
O que você acha que poderia ter ocorrido se, naquele ser-
viço e nos relacionados, a integralidade estivesse em exercício?
Imagine que você é o gestor. Como agir para que outro
caso como o de Maria Cláudia não se repita? Descreva a rede e
proponha estratégias para produzi-la.
Envie essa atividade para seu tutor.
A gestão de um município, na figura da “secretaria municipal de saúde”, de posse
do diagnóstico de saúde da sua população (discutido na aula de planejamento) e, assim,
das necessidades de demanda de serviços, pactua com os tipos de serviços ofertados
no município.
A figura abaixo representa a ilustração do que o gestor deve garantir no municí-
pio ou na rede (regional, estadual ou interestadual) para atendimento do seu cidadão.
Sabendo que o usuário poderá acessar o sistema de saúde a partir de qualquer nível
de atenção, utilizamos aqui, como exemplo, o ponto de partida com o primeiro nível
de atenção. Ou seja, as consultas generalizadas, realizadas em UBS, poderão demandar
exames e consultas com especialistas (como no caso da cena 1). Os especialistas poderão
necessitar, para o diagnóstico e/ou definição de condutas, de exames de maior densi-
dade tecnológica para decisão do tratamento, que poderá ocorrer no ambulatório ou
através de internação hospitalar. Perceba que a densidade tecnológica é agregada diante
da necessidade de elucidação do caso para o tratamento.
-
Consulta Consulta Ambulatorial
Diagnpitala Tratamento
generalizada Especializada (inclui PSF)
-
Primeiro nível de Investigação Exames

rastreamento e laboratoriais e
diagnóstico imagem
de maior
complexidade
Exemplo de Programação Quantitativa da Hipertensão Arterial Sistêmi-

ca - HAS
Exercício de Programação Quantitativa da Hipertensão Arterial Sistêmi-
ca - HAS
Como exemplo para ajudar a pensar e identificar as necessidades de pactuação

com os serviço locais, utilizaremos a programação de Hipertensão Arterial Sistêmica
(HAS), um agravo que acomete 20% da população adulta. Desse percentual, somente
50% dos casos são identificados e são estes que demandam “necessidade” dos serviços.
Como na cena 1, que já apresentamos, quando conseguimos acompanhar e resolver as
questões da hipertensão no primeiro nível de atendimento e quando utilizamos equipa-
mentos de menor densidade tecnológica, a atuação poderá reduzir agravamentos como
Insuficiência Cardíaca, Insuficiência Respiratória, Infarto Agudo do Miocárdio, Acidente
Vascular Cerebral e outras complicações que produzirão sequelas para o usuário e maior
gasto do sistema de saúde. Vejamos a tabela a seguir para ilustrar melhor isso.
41
Uma vez que o gestor municipal e sua equipe têm diagnosticada a necessidade da
9
População Pró-
população, é possível pactuar com os serviços do seu município e, assim, definir os fluxos pria – Cidadãos que
assistenciais formais, os critérios técnicos e os caminhos que os usuários devem percorrer tem domicílio, resi-
para ter acesso aos serviços de referência. Essas definições de fluxos são organizadas a dentes em determi-
partir de protocolos técnicos, também pactuados em instâncias pertinentes. nado município. Por
Para que os fluxos acima aconteçam e atendam aos usuários no tempo e neces- exemplo, residentes
sidade adequados, o município deverá desenvolver ações relacionadas à Regulação em do município de Rio
Saúde. Branco – Acre.
População de Re-
ferência – Cidadãos
O que você sabe sobre regulação em saúde? Fale e escre- que residem em ou-
va livremente. Você tem alguma experiência que envolva regulação tro município que
para compartilhar? se encontram em
O seu município trabalha com regulação na saúde? atendimento no mu-
Registre no seu Caderno de Notas. Troque ideias sobre o tema nicípio que oferta o
no Fórum dessa Unidade de Aprendizagem. serviço, no caso da
saúde. Por exemplo,
residente do municí-
pio de Feijó ou Cru-
zeiro do Sul, no Acre,
Quer aprofundar no tema regulação? em atendimento ou
Acesse a Portaria nº1559 de 2008 – Institui a Política Nacional de Regulação já atendidos no mu-
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2008/prt1559_01_08_2008.html nicípio de Rio Branco.
Regulação em Saúde é um conjunto de relações, de tecnologias e de ações que

“devem viabilizar o acesso do usuário aos serviços de saúde, de forma a adequar a com-
plexidade do problema de saúde, os níveis tecnológicos exigidos, a uma resposta huma-
na, oportuna, ordenada, eficiente e eficaz” (Brasil, 2006 – Pacto pela Saúde, volume 5).
No entanto, sabemos que nem todos os municípios conseguem oferecer dentro
do seu limite territorial todos os serviços que sua população necessita e, assim, o que não
for ofertado no seu município, o gestor deverá buscar na região de saúde. Caso esta ain-
da não ofereça o serviço necessário, ele deverá buscar pactuações em outras regiões, no
estado ou mesmo fora do estado. Dessa forma, a articulação entre serviços de diferentes
graus de agregação tecnológica de diferentes municípios, bem como os mecanismos e
instrumentos na definição de referências pactuadas entre municípios, estarão represen-
tadas na Programação Pactuada e Integrada (PPI).
Um pouco mais de informação sobre PPI você pode obter no

seguinte texto: SUS de A a Z.
43
10
As Comissões In- A PPI é um processo instituído no âmbito do SUS, que tem como base e se articula
tergestores Regionais diretamente com o planejamento em saúde. É no Plano de Ação ou Plano de Saúde
(CIR), anteriormente Municipal, fruto do planejamento, onde estarão expressas a análise da situação da saúde,
denominadas Co- estimativas de necessidade e definição de prioridades da política da saúde e, a partir
legiados de Gestão desses pontos, são definidas e quantificadas as ações para a população residente em
Regional (CGR), são cada território, bem como efetuados os pactos intergestores para garantia de acesso da
estruturas criadas população aos serviços de saúde.
pelo Pacto pela Saú-
de, com o intuito de A PPI pretende:
qualificar o processo
de regionalização • equidade no acesso;
no SUS, garantindo • orientar a alocação dos recursos pelas necessidades;
o exercício da ação • definir os limites financeiros (população própria e referenciada9);
cooperativa entre os • visualizar o financiamento tripartite;
gestores nas regiões • subsidiar o processo de regulação;
de saúde, formando • contribuir na organização das redes.
um espaço de go-
vernança em âmbito
regional. A nomen-
clatura CIR foi dada a
O documento lançado, em 2006, pelo MS (Ministério da Saú-
partir da publicação
de), Diretrizes para Programação Pactuada e Integrada da Assistência à Saú-
do Decreto Presiden-
de, ao tratar da PPI, diz:
cial nº 7508, de 28 de
junho de 2011.
O modelo que se propõe é o da conformação de redes de
serviços regionalizadas, a partir da instituição de dispositivos de pla-
11
Entre esferas de nejamento, programação e regulação, estruturando o que se de-
governo, como no nominou de “redes funcionais”. Pretende-se, com sua organização,
caso do governo mu- garantir, da forma mais racional possível, o acesso da população a
nicipal e do governo todos os níveis de atenção.
estadual.
Regionalização
A Regionalização da Saúde é entendida enquanto um processo de organização

das ações e serviços de saúde em uma determinada região, visando à universalidade do
acesso, à equidade, à integralidade e à resolutividade. No entanto, antes de avançarmos,
é importante esclarecermos a diferença entre região e regionalização, conforme a ima-
gem abaixo.
Região de Saúde é o espaço territorial no qual deve ser organizada uma rede de
atenção à saúde sob a responsabilidade do Estado e de um conjunto de municípios,
devendo a Região de Saúde ser constituída a partir de mecanismos de ação regional:
Segundo Mendes (2011, p.172), o processo de regionalização:
“ assenta-se numa definição de regiões de saúde como recortes terri-

toriais inseridos em um espaço geográfico contínuo, identificadas pelos ges-
tores municipais e estaduais a partir de identidades culturais, econômicas e
sociais, de redes de comunicação e infraestrutura de transportes comparti-
lhadas do território”.
45
Esse processo, para acontecer com qualidade, pede a constituição de espaços
permanentes de pactuação e cogestão solidária e cooperativa pelos gestores do SUS,
os gestores de saúde da região, que é a Comissão de Intergestores Regionais10 (CIR). A
CIR constitui-se em um espaço de negociação intergovernamental11, espaço de decisão
através da identificação, definição de prioridades e de pactuação de soluções para a
organização de uma rede regional de atenção à saúde. Deve ser formado pelos gestores
municipais de saúde, do conjunto de municípios das regiões expressas pelo PDR, e pelos
representantes do gestor estadual, sendo as decisões sempre por consenso.
Sua região de saúde tem CIR?

Você participa dela?
Como se dá o funcionamento dos CIRs?
Qual a sua avaliação?
Registre no seu Caderno de Notas. Esse registro o ajudará na

elaboração da atividade de avaliação dessa Unidade de Aprendi-
zagem.”
Bibliografia - Planejamento - Aulas 4 e 5
1. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento
de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas. Diretrizes para a programação
pactuada e integrada da assistência à saúde / Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção
à Saúde, Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas. Brasília: Ministé-
rio da Saúde, 2006.
2. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participati-

va. Departamento de Apoio à Gestão Participativa. Dialogando sobre o Pacto pela Saú-
de / Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento
de Apoio à Gestão Participativa. – Brasília: Ministério da Saúde, 2006.
3. BRASIL. Ministério da Saúde. O SUS de A a Z: garantindo saúde nos municípios

/ Ministério da Saúde, Conselho Nacional das Secretarias Municipais de Saúde. – 3. ed. –
Brasília: Editora do Ministério da Saúde, 2009.
4. BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM Nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010.

Estabelece diretrizes para a organização da Rede de Atenção à Saúde no âmbito do SUS.
Brasília: MS, 2010.
5. BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Legislação Estruturante do

SUS / Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Brasília: CONASS, 2011.
6. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento de

Atenção Básica. Política Nacional de Atenção Básica. Brasília: Ministério da Saúde, 2012.
7. BRASIL. Ministério da Saúde. Redes Temáticas. Disponível em: <http://portal.sau-

de.gov.br/portal/saude/Gestor/visualizar_texto.cfm?idtxt=41371&janela=1>. Acesso em:
27 fev. 2013.
8. CAMPOS, G.W.S. Reforma da Reforma: repensando a saúde. São Paulo: Hu-

citec, 1992. 220 p.
9. CECÍLIO, Luiz C. O. (Org) Inventando a mudança na saúde. São Paulo: Huci-
tec, 1994. 334 p.
10. CHAGAS, Mario. Rodadágua. Livro no prelo.
11. DRUMOND JR, M. Epidemiologia em serviços de saúde: conceitos, instru-

mentos, como fazer. In Campos, GW et al. Tratado de Saúde Coletiva. São Paulo: HUCITEC;
Rio de Janeiro: Ed.FIOCRUZ, 2006.
12. FERREIRA, A. B. H. Aurélio século XXI: o dicionário da Língua Portuguesa. 3.

ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999.
13. FEUERWERKER, Laura. Modelos tecnoassistenciais, gestão e organização

do trabalho em saúde: nada é indiferente no processo de luta para a consolidação do
SUS. Interface -Comunic., Saúde, Educ., v.9, n.18, p.489-506, set/dez 2005MENDES, Eugênio
Vilaça. As Redes de Atenção à Saúde. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 2011.
14. MALTA, D.C.; MORAIS NETO, O.L.; SILVA JUNIOR, J.B. Apresentação do plano
de ações estratégicas para o enfrentamento das doenças crônicas não trans-
47
missíveis no Brasil, 2011 a 2022. Epidemiol. Serv. Saúde, Brasília, 20(4):425-438,out-dez
2011.
15. MENDES, Eugênio Vilaça. Revisão bibliográfica sobre redes de atenção à

saúde. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, 2007.
16. MENDES, Eugênio Vilaça. As redes de atenção à saúde. / Eugênio Vilaça

Mendes. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 2011.
17. MERHY, Emerson Elias; ONOCKO, Rosana. (Orgs.) Agir em saúde: um desafio
para o público. São Paulo – Buenos Aires: Hucitec- Lugar Editorial, 1997.
18. UNICAMP. Faculdade de Educação. Glossário do Navegando na História da

Educação Brasileira. Disponível em: http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/
glossario/verb_c_medicalizacao.htm. Acesso em: 28 mai. 2014.
6
Aula
SUBSÍDIOS JURÍDICOS
– Pacto pela Saúde
49
A criação do SUS produziu resultados imediatos e “o mais importante foi a ruptura
da separação que havia no sistema público de saúde brasileiro entre os incluídos e os
não incluídos economicamente” (BRASIL, 2011). Garantir a saúde como direito de todos
e dever do estado, na Constituição Federal de 1988, foi o primeiro passo na direção do
Sistema de Saúde Brasileiro.
Se desejar, acesse a Constituição Federal.
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/17519
Constituição Federal de 1988
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido me-

diante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doen-
ça e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação.
No entanto, para avançarmos na direção da garantia dos princípios do SUS, como

universalidade, integralidade e igualdade, foram e são necessárias as leis infraconstitu-
cionais, ou seja, aquelas que cuidam da interpretação e da aplicação da Constituição
Federal e, assim, vão dando corpo ao que expressa a Carta Magna do país. Foi assim que
foram elaboradas as Leis n. 8.080 (dispõe sobre as condições para a organização e o fun-
cionamento dos serviços) e n. 8.142 (dispõe sobre a participação da comunidade e das
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde), de 1990.
Veja, abaixo, o texto do Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (CONASS) sobre
essas duas leis:
Como decorrência da Constituição Federal, elaborou–se no período

de 1989–1990 a Lei n. 8.080, de setembro de 1990 – a chamada Lei Orgânica
da Saúde, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recu-
peração da saúde, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais.
A Lei 8.080 foi alterada pelas seguintes Leis: 9.836, de 23/09/99; 10.424, de
15/04/02; e 11.108, de 07/04/05.
Os vetos presidenciais colocados em uma lei acordada no Congresso
Nacional atingiram pontos fundamentais, como a instituição dos Conselhos
e das Conferências de Saúde.
Entretanto, uma intensa reação da sociedade civil organizada levou à
Lei 8.142, de dezembro de 1990, que, no seu artigo 1º, regula a participação
da comunidade no SUS, instituindo os Conselhos de Saúde e as Conferências
de Saúde.
No seu Parágrafo 3º, a lei define a participação do CONASS e do CO-
NASEMS no Conselho Nacional de Saúde. Nos artigos 2º a 4º, dispõe sobre
as transferências intergovernamentais de recursos financeiros. (BRASIL, 2011)
Lei no 8080, de 19 de setembro de 1990
Art. 3º. A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, en-

tre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente,
o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e
serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organiza-
ção social e econômica do País.
Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por
força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à
coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.
Se desejar, acesse a lei nº 8080 de 1990
http://dtr2004.saude.gov.br/susdeaz/legislacao/arquivo/04_
lei_8080.pdf
Lei no 8142, de 28 de dezembro de 1990
Art. 1º. O Sistema Único de Saúde – SUS, de que trata a Lei no 8080, de
19 de setembro de 1990, contará em cada esfera de governo, sem prejuízo
das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I- a Conferência de Saúde;
II- o Conselho de Saúde.
§ 1º. A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a
representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde
e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis cor-
respondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por
esta ou pelo Conselho de Saúde.
§ 2º. O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, ór-
gão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de ser-
viço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e
no controle saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre
outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e ser-
viços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização
social e econômica do País.
51
Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que,
por força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pesso-
as e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.
Se desejar, acesse a lei nº 8142 de 1990
http://dtr2004.saude.gov.br/susdeaz/legislacao/arquivo/05_
Lei_8142.pdf
Na sequência das leis no 8080 e nº 8142, o processo de implantação do

SUS foi orientado pelas Normas Operacionais Básicas (NOB) do SUS, instituí-
das por meio de portarias.
• A primeira NOB 1991 – Normatiza SIH/SUS e SAI/SUS e define a quan-
tidade de AIH para os estados.
• A segunda NOB 1992 – Início do movimento municipalista.
• A terceira NOB 1993 – Tipos de gestão (incipiente, parcial e semiple-
na), transferência começa a ser feita fundo a fundo.
• A quarta NOB-SUS – 1996 – Foi nessa NOB que se consolidou a políti-
ca de municipalização, estabelecendo o pleno exercício do poder municipal
na função de gestor da saúde. Tipo de gestão (municipal - plena da atenção
básica e plena do sistema) e PPI (Programação Pactuada e Integrada).
• NOAS (Norma Operacional da Assistência à Saúde) 2001 e 2002 – De-
fine o processo de Regionalização da Assistência, elaboração do Plano Dire-
tor de Regionalização(PDR). Maior equidade da alocação de recursos.
O movimento histórico da construção legislativa do

SUS você pode acessar no material do CONASS – Regulação em Saú-
de.
http://www.conass.org.br/biblioteca/legislacao-estruturante-do-
-sus/
Após as NOBs e NOASs, em 2004, o CONASEMS realizou o XX Congresso Nacional
dos Secretários Municipais de Saúde. Desse encontro, foi elaborada a Carta de Natal que
apresenta como proposta um novo pacto de gestão que substitua a excessiva norma-
tização com os pactos gerenciais por compromissos com resultados. O primeiro ponto
dessa carta é: “Construir um novo pacto da gestão do SUS...”.
Em 2006, foi aprovado o Pacto pela Saúde pela Portaria/GM 399, de 22 de fevereiro
de 2006, que divulga o Pacto pela Saúde 2006 e aprova as Diretrizes Operacionais do
Pacto pela Saúde em 2006. Já a Portaria/GM 699, de 30 de março de 2006, regulamenta
a implementação das Diretrizes Operacionais dos Pactos Pela Vida e de Gestão e seus
desdobramentos para o processo de gestão do SUS, assim como a transição e o moni-
toramento dos Pactos, unificando os processos de pactuação de indicadores e metas.
O Pacto pela Saúde representa o movimento de mudança diferente das normas
operacionais, pois traz o acordo interfederativo articulado em três dimensões: Pactos
Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão.
Pacto Pela Vida - estabelece compromissos de atingir metas sanitárias entre os

gestores do SUS, com base em definição de prioridades que resultem em real impacto
no nível de vida e saúde da população brasileira.
Pacto em Defesa do SUS - estabelece compromissos políticos que envolven-

do o Estado, ou seja, o governo e a sociedade civil, a fim de consolidar a efetivação do
processo da Reforma Sanitária Brasileira, nos moldes em que foi inscrito na Constituição
Federal.
Pacto de Gestão - define as responsabilidades sanitárias de cada gestor munici-

pal, estadual e federal para a gestão do SUS, nos aspectos da gestão do trabalho, educa-
ção na saúde, descentralização, regionalização, financiamento, planejamento, programa-
ção pactuada e integrada, regulação das ações e serviços, monitoramento e avaliação,
auditoria e participação e controle social (BRASIL, 2006).
O Pacto não é O Pacto é
• Norma. • Construído com base nas ne-

cessidades, e não na oferta.
• Avaliativo para punição.
• Avaliativo na questão dos pro-
• Check list. cessos.
• Pacote definido. • Focado na Gestão de resultados.
• Habilitação. A partir de agora, • Processo de adesão e pactua-

todos “são plenos”, não com base na ção.
NOBs/NOAS, mas sim nos Pactos. Todos
são gestores e gestores solidários.
53
As três dimensões do Pacto:
Pacto pela Vida Pacto em Defesa Pacto de Gestão

do SUS
• Saúde do Idoso. • SUS como Política de • Descentralização
Estado.
• Controle do Cân- • Regionalização
cer do Colo de Útero e de • Projeto permanente
Mama. de mobilização social: saúde • Financiamento
como direito, regulamenta-
• Redução da Mor- ção daEC 29; incrementos • Planejamento
talidade Infantil e Materna. orçamentários e orçamento
tripartite com responsabili- • PPI
• Fortalecimento da dades.
capacidade de respostas • Regulação
às doenças emergentes e • Carta dos direitos dos
endemias (ênfase na den- usuários do SUS. • Participação Social
gue, hanseníase, tubercu-
lose, malária e influenza). • Gestão do Traba-
lho e Educação em Saúde
• Promoção da Saú-
de e
• Fortalecimento da
Atenção Básica.
Diferente de outras tentativas, os pactos propostos não visam à habilitação, e sim

à responsabilização.
12
BRASIL. Ministério
da Saúde. Departa-
mento de Articula-
ção Interfederativa Atividade de Avaliação 3
(DAI): http://portalsau-
de.saude.gov.br/index.
php/conheca-o-de- Depois de ler sobre as dimensões do Pacto pela Saúde
partamento. apontadas acima: Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Ges-
tão, observe se seu município realizou alguma movimentação,
se fez alguma atividade em relação ao Pacto pela Saúde. Se sim,
qual a sua avaliação crítica ao olhar para o Pacto agora? O que foi
acordado, pactuado? Foi cumprido? Você considera que algo ca-
minhou em direção à responsabilização, como apontado acima?
Escreva sobre isso.
Caso o Pacto não tenha caminhado, quais dificuldades sur-
giram? Escreva sobre isso.
Envie essa atividade para seu tutor.
7
Aula
CONTRATO ORGANIZATIVO
DE AÇÃO PÚBLICA - COAP
55
Conforme comentamos ao abrir esta disciplina, o SUS continua no caminho da ga-
rantia de acesso universal à saúde da população. Isso teve início a partir da Constituição
Federal, passando pelas leis n. 8080 e n. 8142 e, depois, pelas NOBs, NOAS e Pacto pela
Saúde. Em 2011, chega o Decreto 7.508 para aprimorar os processos implantados pelo
Pacto pela Saúde. Abaixo, segue o resumo da linha do tempo:
Fonte: Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa-SGEP
Acesse o Decreto 7508/11
http://portalsaude.saude.gov.br/images/pdf/2014/fevereiro/19/De-
creto-n7508-Miolo.pdf
“O Decreto 7.508/11, ao regulamentar a Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90) no

que diz respeito à organização do SUS, ao planejamento da saúde, à assistência à saúde
e à articulação interfederativa, traz novos desafios à gestão do Sistema, particularmente
o fortalecimento dos mecanismos e instrumentos de governança, entre”12.
Você pode achar estranho a regulamentação da lei n. 8080, 21 anos após a sua
promulgação, em 1990, mas este ato tem muita importância. Veja o que fala Lenir Santos
sobre o decreto:
Toda lei que por si só não é suficiente para esclarecer os contudos que
traz, como definir o que é direção única em cada esfera de governo, como
deve se dar a regionalização, a hierarquização de serviços, conforme deter-
mina a Constituição, deve ser objeto de decreto presidencial.
Na publicação do decreto 7508/2011, também encontramos:
“A regulamentação contribuirá, também, para um esclarecimento

maior do Ministério Público e do Poder Judiciário a respeito das responsa-
bilidades (competências e atribuições) dos entes federativos nas redes de
atenção à saúde. Não se pode perder de vista que o SUS é um sistema único
num país de grandes diferenças demográficas e socioeconômicas. Por isso,
é importante ter clareza dos papéis dos entes federativos nas regiões e redes
de saúde, onde o direito à saúde se efetiva”.
O decreto, ao explicitar conceitos, princípios e diretrizes do SUS, passou a exigir

uma nova dinâmica na organização e gestão do sistema de saúde. A principal delas: o
aprofundamento das relações interfederativas e a instituição de instrumentos, documen-
tos e dinâmicas na gestão compartilhada do SUS. Vale destacar que, mesmo tratando
de figuras ou estruturas já existentes no SUS, o decreto oferece maiores esclarecimentos
sanitário-jurídicos e administrativos. O decreto ainda revigorou a discussão em âmbito
nacional sobre os instrumentos gerenciais e os conceitos balizadores do planejamento
do Sistema Único de Saúde, como, por exemplo:
• Região de Saúde
• Portas de Entrada
• Comissões Intergestores
• Rede de Atenção à Saúde
• Protocolo Clínico e Diretriz Terapêutica
Um dos principais focos do decreto são as regiões de saúde. O objetivo com as

regiões de saúde, como já vimos anteriormente, é promover ações integradas na saúde.
Por exemplo: consultas e procedimentos organizados numa rede de serviços de forma
hierarquizada, tendo a atenção básica como porta de entrada preferencial (lembrando
que não única), a atenção básica como ordenadora do sistema.
Lígia Bahia, em matéria na revista RADIS13 , “considera a Região de Saúde a prin-
cipal marca da regulamentação da Lei 8080, por permitir avançar na reorganização de
redes de saúde adequadas e suficientes, tendo, como referência, as realidades da fede-
ração brasileira”.
Algumas inovações presentes no decreto:
• RENASES – Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde;
• RENAME – Relação Nacional de Medicamentos do SUS;
• COAP - Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde.
O COAP visa organizar a integração das ações e serviços de saúde que não conse-
guiu alcançar a virtuosidade necessária ante a falta de elementos jurídico-sanitários que
pudessem integrar serviços de modo responsável e mediante negociação federativa,
ínsita ao SUS.
O objeto do Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde é a orga-

nização e a integração das ações e dos serviços de saúde, sob a responsabi-
lidade dos entes federativos em uma Região de Saúde, com a finalidade de
garantir a integralidade da assistência aos usuários. (artigo n. 34 do decreto
n. 7508)
O contrato é feito pelo município, estado e união e é fundamental para pactuar

responsabilidades, as competências dos entes da federação. Nele, deverá estar explicita-
57
do o que cada um deverá fazer na região. Contrato é Região de Saúde. Só pode assiná-lo
quem a tem. Contrato é espaço de negociação das responsabilidades daquela região.
Os entes desta, na CIR, irão discutir as necessidades de saúde daquela população e irão
pactuar as responsabilidades de cada gestor: o que cada um irá fazer para a população,
o que farão sozinhos e o que farão para atender a população de municípios vizinhos que
não tenham acesso a determinado serviço.
O SUS precisa do COAP?

O contrato é oferta de transparência e segurança para o controle social. O contrato
é o que dará segurança jurídica às responsabilidades mencionadas acima e tem e terá
poder sancionador para quem não cumpri-las.
A questão do não cumprimento dos pactos ocorre com certa frequência. Isso por-
que, antes, os pactos eram feitos, mas não havia forma legal para exigir os seus cumpri-
mentos. Nada acontecia com quem não cumprisse. O contrato surge com o objetivo de
garantir isto: todas as cláusulas e as obrigações contratuais são de observância obrigató-
ria.
No entanto, sabe-se que o contrato é uma ferramenta que necessita ser aperfeiço-
ada. Como já apontamos acima, um dos movimentos radicais do decreto é aperfeiçoar
as regiões de saúde, uma vez que estas, ainda, são muito insipientes e, muitas delas, não
conseguem ofertar o que realmente a sua população necessita. Isso, com certeza, será
um processo. Principalmente, ao considerarmos que o COAP trabalha com o plano de
saúde que deve ser construído tendo como base as necessidades de saúde da popula-
ção. Se formos discutir se o recurso hoje disponibilizado para saúde é ou não é suficiente,
o contrato pode também evidenciar esta questão.
Vale lembrar que, no artigo 5 do decreto nº 7508/11, todas as

regiões devem ofertar:
• Atenção Primária
• Urgência e Emergência
• Atenção Psicossocial
• Atenção Ambulatorial especializada e hospitalar
Outra questão que o contrato explicita e tenta avançar é a direção da PPI, que, até
os dias de hoje, apresentou fragilidade na programação e execução, o que, para muitos,
representava “uma coisa falsa”, por não refletir a realidade, a necessidade de uma de-
terminada população. Ou seja, a PPI, até hoje, refletia parte do que necessitava os mo-
radores de um município, mas não a real necessidade. O acompanhamento do uso do
recurso no município de referência era praticamente nenhum. Essa fragilidade sempre
foi apontada como problema, mas pouco foi feito. No momento, consideramos que o
COAP pode colaborar com este acompanhamento e avaliação.
Outro ponto é o que se refere ao município de referência ao atender o morador de
outro município. Nesse caso, o município de referência deve ter assegurado o pagamen-
to do que for realizado, garantia esta da região, do estado ou da união.
Assim, o contrato traz uma nova cultura do planejamento com foco na necessi-
dade da população, e não mais a partir do recurso disponível. O contrato deve partir da
necessidade de saúde da população e do rateio de recurso. O critério-guia da repartição
de dinheiro é a necessidade de saúde da população.
Participação social no COAP – Pode-se entender que o conselho está acima da CIR.
O conselho deve decidir, junto com o gestor da saúde do município, o planejamento e o
plano de saúde do município, além de aprovar, obrigatória e anualmente, a programação
de saúde.
A CIR discute o como fazer isso. Considerando que as decisões já foram tomadas,
alguns entendem que não é necessário o conselho na CIR. O conselho não participa
porque não é executor. Ele discute políticas e define estratégias. Depois, de posse do
contrato, ele vai acompanhar os objetivos e metas atingidos. Com o contrato na mão, o
conselho pode solicitar a prestação de contas. O contrato não pode estar fora da progra-
mação e do plano. Deve refleti-los. Ele é somente uma maneira de você dar segurança
jurídica a essas negociações.
O decreto 7508 estabelece que a base de toda negociação é o plano de

saúde.
Regulamentação da Lei 8.080/90, para dispor sobre:
• Organização do SUS
–Regiões de Saúde
–Hierarquização (Portas de Entrada, Acesso Ordenado, Fluxo)
• Planejamento da Saúde
–Integrado e Regionalizado
–Mapa da Saúde
• Assistência à Saúde
–RENASES
–RENAME
• Articulação Interfederativa
–Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP)
–Comissões Intergestores (CIT, CIB e CIR)
Resumo
Entre os novos elementos do decreto 7508, destacamos:
• Planejamento integrado das ações e serviços de saúde;

• Regiões de saúde;
• Articulação interfederativa;
• Mapa da saúde;
• Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde – COAP;
• Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – RENASES
59
A Elaboração do COAP
Como apontado na primeira imagem desta disciplina, na linha do tempo, o decreto
7.508/11 radicaliza na proposta de regionalização. Na lei complementar nº 141, de 16 de
janeiro de 2012, o planejamento da saúde é inserido na centralidade da agenda da ges-
tão. O importante aqui é destacar que o processo deve ser ascendente e integrado, do
nível local até o federal, ouvidos os respectivos conselhos de saúde, compatibilizando-se
as necessidades das políticas de Saúde com a disponibilidade de recursos financeiros e o
estabelecimento de metas de saúde.
Para que uma região de saúde conheça as suas necessidades, é necessário que
cada uma faça o seu plano de saúde e que consiga apontar o que poderá ser realizado
no seu território municipal, o que terá necessidade de pactuar na região. Somente assim,
o planejamento da saúde será feito de forma integrada entre as esferas de gestão, reali-
zado no âmbito regional.
Em janeiro de 2012, a CIT (Comissão Intergestores Tripartite) publicou a Resolução
n. 3 que trata das normas gerais e dos fluxos para elaboração do COAP. Dessa resolução,
destacamos dois pontos. O primeiro refere-se ao fato de o COAP estabelecer, para cada
ente signatário (município, estado e união), as responsabilidades organizativas, execu-
tivas, orçamentárias, financeiras e de monitoramento, avaliação de desempenho e au-
ditoria. Em relação ao segundo ponto, especificamente, vale olharmos o artigo n. 5 da
resolução, que apresenta a seguinte estrutura:
Parte I: Das responsabilidades organizativas;
Parte II: Das responsabilidades executivas;
Parte III: Das responsabilidades orçamentário-financeiras e formas de incentivo

com a identificação dos repasses;
Parte IV: Das responsabilidades pelo monitoramento, avaliação de desempenho

da execução do COAP e auditoria.
Link para resolução CIT nº3/2012:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/cit/2012/
res0003_30_01_2012.html
Em 28 de fevereiro de 2013, o Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Secre-

tários de Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde
(CONASEMS) pactuaram sete premissas norteadoras para a definição do processo de
pactuação de indicadores.
I. Harmonizar o processo de construção dos instrumentos de planejamento e a

pactuação de indicadores com vistas ao fortalecimento do Planejamento em Saúde.
II. Manter vinculação com as diretrizes do Plano Nacional de Saúde (PNS), onde
houver aplicabilidade, de modo a refletir a implantação das políticas prioritárias, respeita-
do o § 4o do art. 30 da LC n° 141/12.
III. Estabelecer rol único de indicadores para pactuação nacional, classificados em
universais e específicos.
IV. Compor-se de indicadores universais que expressem o acesso e a qualidade da

organização em redes, além de considerar os indicadores epidemiológicos de abrangên-
cia nacional e desempenho do sistema.
V. Compor-se de indicadores específicos que expressem as características epide-

miológicas locais e de organização do sistema.
VI. Buscar a redução do número de indicadores com base nas premissas dos itens
IV e V.
VII. Respeitar a autonomia do ente federado com relação à inclusão de outros

indicadores, observadas as especificidades locais e as diretrizes nacionais
As 7 (sete) premissas serviram de base para definição de forma tripartite das “Di-
retrizes, Objetivos, Metas e Indicadores 2013 – 2015”, com vistas ao fortalecimento
do Planejamento Integrado do Sistema Único de Saúde e a implementação do Contrato
Organizativo de Ação Pública da Saúde (COAP).
Acessar material Diretrizes, objetivos e indicadores

2013-1015
http://portalweb04.saude.gov.br/sispacto/Caderno.pdf
Contratualização Interfederativa
Quais são as necessidades de

saúde dos usuários do SUS? Diretrizes do Planejamento Sanitá-
E como será a distribuição no rio/Mapa de Saúde.
território?
O que deve ser ofertado em

termos de ações e serviços RENASES e RENAME
individuais e coletivos?
Quanto de cada tipo de serviço

e ações deve ser ofertado? Programação em Saúde.
61
Como e quem produzirá o Pactuação das políticas, responsa-
quê? Quais recursos financei- bilidades e financiamento – Con-
ros são necessários? senso interfederativo.
Como será garantido o mo-

nitoramento e avaliação da
contratualização na perspecti- Sistema de Gestão de Contrato.
va da performance do sistema?
Abaixo, duas figuras, com o desenho dos fluxos de pactuação no âmbito munici-
pal-regional, e o fluxo de pactuação estadual, presentes no material “Diretrizes, Objetivos,
Metas e Indicadores 2013 – 2015”.
Fluxo de Pactuação Municipal para assinatura do COAP
Fonte: BRASIL, 2013.
Fluxo de Pactuação Estadual e do Distrito Federal
Fonte: BRASIL, 2013.
FÓRUM DE AVALIAÇÃO
Agora que você está concluindo essa Unidade de

Aprendizagem sobre Planejamento e Gestão, tendo pas-
sado pelo Pacto de Saúde, pelo Decreto 7508 e pelo COAP,
escreva, compartilhe e discuta no Fórum de Avaliação a
responsabilização do gestor no COAP.
Palavras das Autoras:
Gestores e Gestoras, agora ao término da Unidade 2 esperamos ter contribuído de
alguma forma com aquisição de novos conhecimentos ou mesmo com a troca de co-
nhecimentos e saberes com vocês. Saibam que foi com muita vontade e alegria que nos
unimos na elaboração desse material. Compartilhamos com vocês um pedaço de Brasil
nas palavras de Guimarães Rosa:
Uma coisa é pôr ideias arranjadas, outra é lidar com país de pessoas,
de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias... Tanta gente - dá susto de saber
- e nenhum se sossega: todos nascendo, crescendo, se casando, querendo
colocação de emprego, comida, saúde, riqueza, ser importante, querendo
chuva e negócios bons... De sorte que carece de se escolher: ou a gente
se tece de viver no safado comum, ou cuida de só religião só. Eu podia ser:
padre sacerdote, se não chefe de jagunços; para outras coisas não fui parido.
Guimarães Rosa – Grande Sertão Veredas (2001, p. 31).
Magda de Souza Chagas,

Alzira de Oliveira Jorge e
Ana Lúcia Abrahão.
63
Bibliografia - Subsídios Jurídicos - Aulas de 6 e 7
1. BRASIL. Congresso Nacional. Constituição Federal. Brasília: Senado Fede-
ral. Consulta em 01/06/2014. Disponível em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/
con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf.
2. BRASIL. Conselho Intergestores Tripartite. Resolução CIT nº 3, de janeiro de 2012.

Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/cit/2012/res0003_30_01_2012.html.
3. BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Legislação Estruturante

do SUS / Conselho Nacional de Secretários de Saúde. – Brasília: CONASS, 2011. Consulta
em 13/06/2014. Disponível em: http://www.conass.org.br/biblioteca/legislacao-estruturan-
te-do-sus/.
4. BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Diário Oficial da República Fe-

derativa do Brasil. Brasília. Consultado em 20/05/2014. Disponível em: http://dtr2004.saude.
gov.br/susdeaz/legislacao/arquivo/04_lei_8080.pdf.
5. BRASIL. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Diário Oficial da República

Federativa do Brasil. Brasília. Consulta em 20/05/2014. Disponível em: http://dtr2004.saude.
gov.br/susdeaz/legislacao/arquivo/05_Lei_8142.pdf.
6. BRASIL. Ministério da Saúde. Departamento de Articulação Interfederativa

(DAI). Conheça o Departamento. Consulta em 20/05/2014. Disponível em: http://por-
talsaude.saude.gov.br/index.php/conheca-o-departamento.
7. BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria/GM nº 399 de 22 de fevereiro de 2006

- que divulga o Pacto pela Saúde 2006 e aprova as Diretrizes Operacionais do Pacto pela
Saúde em 2006. Brasília. Consulta em 13/06/2014. Disponível em: http://dtr2001.saude.gov.
br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm.
8. BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria/GM nº 699, de 30 de março de 2006

- regulamenta a implementação das Diretrizes Operacionais dos Pactos Pela Vida e de
Gestão. Brasília. Consulta em 13/06/2014. Disponível em: http://dtr2001.saude.gov.br/sas/
PORTARIAS/Port2006/GM/GM-699.htm.
9. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. De-

creto nº 7.508, de 28 de junho de 2001: regulamentação da Lei nº 8.080/90 /Mi-
nistério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. – Brasília: Ministério da
Saúde, 2011. Consulta em 02/06/2014. Disponível em: http://www.pelotas.com.br/farmacia/
arquivos/decreto-7508.pdf.
10. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. De-

partamento de Articulação Interfederativa. Caderno de Diretrizes, Objetivos, Metas
e Indicadores: 2013 – 2015. Brasília: Ministério da Saúde, 2013. Consulta em 29/05/2014.
Disponível em: http://portalweb04.saude.gov.br/sispacto/Caderno.pdf.
11. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Departamento de Apoio à

Descentralização. Regulamento dos pactos pela vida e de gestão/Ministério da
Saúde, Secretaria-Executiva, Coordenação de Apoio à Gestão Descentralizada.
– Brasília: Ministério da Saúde, 2006. Consulta em 01/06/2014. Disponível em: http://bvsms.
saude.gov.br/bvs/publicacoes/PactosPelaVida_Vol2RegulamGestao.pdf.
12. FIOCRUZ. Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca. Revista RADIS. Re-
portagem: Novo passo na construção do SUS: Acertos e ressalvas no decreto que regula-
menta a Lei 8080, organiza regiões de saúde e cria contratos de metas. Autora: Kátia Ma-
chado. Entrevista de Ligia Bahia à Revista RADIS. Disponível em: http://www6.ensp.fiocruz.
br/radis/revista-radis/109/reportagens/novo-passo-na-construcao-do-sus.
13. ROSA, Guimarães. Grande sertão: veredas. 19ª edição. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 2001.
14. SILVA, Gilberto Fonte Boa da e SILVA, Mauro Lúcio da Silva. Conselho dos Se-
cretários Municipais de Saúde do Estado do Rio de Janeiro (COSEMS-RJ). A Lei Comple-
mentar n° 141/2012 e o gestor público da saúde. Publicação COSEMS RJ - 2013 - 3ª
edição – Corrigida. Disponível em: http://www.cosemsrj.org.br/images/publicacao_juridi-
ca_cosemsrj_baixa.pdf
65
Outras ofertas da Unidade de Aprendizagem 2
Textos
1. Regulamento dos pactos pela vida e de gestão – Volume 2. Disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/PactosPelaVida_Vol2RegulamGestao.pdf.
2. A Lei Complementar n° 141/2012 e o gestor público da saúde. Publicação COSE-

MS RJ - 2013 - 3ª edição – Corrigida. Disponível em: http://www.cosemsrj.org.br/images/
publicacao_juridica_cosemsrj_baixa.pdf.
3. Emerson Merhy - Ato de governar as tensões constitutivas do agir em saúde

como desafio permanente de algumas estratégias gerenciais. Disponível em: http://
www.scielosp.org/pdf/csc/v4n2/7114.pdf.
4. Ruben Araujo de Mattos - (Re)visitando alguns elementos do enfoque situacio-

nal: um exame crítico de algumas das contribuições de Carlos Matus.
a. http://www.scielo.br/pdf/csc/v15n5/v15n5a08.pdf.
5. Coletânea de Normas para o Controle Social no Sistema Único de Saúde.

a. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/coletanea_miolo.pdf.
6. Seminário Estadual Contrato Organizativo das Ações Públicas de Saúde (COAP):

Uma nova forma de implementar o Pacto pela Saúde.
a. http://www.cosemsrj.org.br/images/livreto_coap_cosemsrj_baixa.pdf.
Videoteca
- Planejamento
• https://www.youtube.com/watch?v=Co5clbSVmIU (menino)
• https://www.youtube.com/watch?v=LOyX-vgdQGQ (porquinho)
• https://www.youtube.com/watch?v=rh_E1r3H4EE (Chorny - 1min-saúde)
• https://www.youtube.com/watch?v=-Kzv0t7CS9E (Chorny - 20min - Política, plane-

jamento, gestão e avaliação da saúde)
• https://www.youtube.com/watch?v=RjE7mDEfAW8 (Carlos Matus) se utilizer, será

necessário legenda.
• https://www.youtube.com/watch?v=YMidmmYT--I (Mario Testa) “La Salud un Pro-

blema del Conjunto de la Población...”
• https://www.youtube.com/watch?v=8mK__rZIqwU (Mario Testa) Conferência: “Polí-

tica y ciencia: una relación compleja”.
Rede
Eugenio Villaça Mendes. A APS nas Redes de Atenção à Saúde por Eugênio Vilaça
Mendes.
• Parte 1 - https://www.youtube.com/watch?v=_U9Yx02xwgA
• Parte 2 - https://www.youtube.com/watch?v=JsZ7vBloEqI
• Parte 3 - https://www.youtube.com/watch?v=BndTvyKNDvg
• Parte 4 - https://www.youtube.com/watch?v=ZnTqJ1vekjo
Parte 5 - https://www.youtube.com/watch?v=ayLR-XobsKI
Emerson - https://www.youtube.com/watch?v=Xlax6gYakoo
Gastão - https://www.youtube.com/watch?v=GSkRRgQ1ijg
Diretrizes para reorganização do Trabalho – Gastão:

• https://www.youtube.com/watch?v=t40gHKgS76I
Modelo de atenção à saúde – Gastão:

• https://www.youtube.com/watch?v=UpQrKK1JaAA
Linha de Cuidado da Criança vitima de violência:

• https://www.youtube.com/watch?v=_a0YoTPzra0
- Subsídios Jurídicos
• Pacto Pela Saúde 2006 - https://www.youtube.com/watch?v=cRtqixwU7I4.
• COAP- Decreto 7508 - https://www.youtube.com/watch?v=p6hZ9yzi-Fc.
• Entrevista com Lenir dos Santos sobre COAP - http://ceap-rs.web969.uni5.net/lenir-

-santos-fala-sobre-o-coap/.
Outras Ofertas de Vídeo
1. https://www.youtube.com/watch?v=Xlax6gYakoo (Emerson Merhy)
Confira a apresentação de Émerson Merhy (UFRJ), durante o Painel “Gestão do Cui-

dado Compartilhado em Redes de Atenção à Saúde”, no VI Seminário Internacional de
Atenção Básica, realizado no Rio de Janeiro, de 29/07 a 01/08 de 2012.
2. https://www.youtube.com/watch?v=eMGv9kMOSGo (Gastão Wagner)

Acesso e qualidade da AB no Brasil. VI Seminário Internacional de Atenção Básica,
realizado no Rio de Janeiro, de 29/07 a 01/08 de 2012.
3. https://www.youtube.com/watch?v=Cen4OaV8sbM (Emerson Merhy). Conferência

na Bahia.
67
4. https://www.youtube.com/watch?v=TenG6hxvAls (Emerson Merhy)
Emerson Merhy, UFRJ, fala sobre “Rede Rizomática X Rede Analógica: Os desafios
da construção de redes de cuidados no SUS”. Ele relata a história de um usuário chamado
Deodoro que saiu do Manicômio e voltou a viver em sociedade para explicar os desafios
do cuidado no SUS.
5. https://www.youtube.com/watch?v=rMuTHDQP3lE
Emerson Merhy, professor da UFRJ, participou da Conferência “O que produzimos
de (bem) comum”, no dia 02 de setembro, durante o 13º Congresso Paulista de Saúde
Pública.
6. https://www.youtube.com/watch?v=tkstmjaWuAk (Gastão Wagner)

Durante o 13º Congresso Paulista de Saúde Pública, Gastão Wagner (Unicamp) fa-
lou à TV APSP. Gastão comenta sobre o tema de sua conferência, “Impasses na política
pública: o SUS e seus trabalhadores”. Gastão fala, ainda, sobre o Programa Mais Médicos.
7. https://www.youtube.com/watch?v=F-hVDclRcfM (Emir Sader)

Emir Sader, da UERJ, fala à TV APSP sobre sua conferência no 13º Congresso Paulista
de Saúde Pública. O tema abordado foi “A centralidade da Política Pública”. O Congresso
aconteceu em São Paulo, entre os dias 31 de agosto e 4 de setembro de 2013, e teve
como eixo central “O público na saúde pública - A produção do (bem) comum” e foi
promovido pela Associação Paulista de Saúde Pública (APSP).
8. https://www.youtube.com/watch?v=mmJxZ3mjTWY
Emerson Merhy, na USP, fala sobre Saúde e Direitos na perspectiva do SUS. Profes-
sor Convidado: Emerson Merhy – UFF.
9. https://www.youtube.com/watch?v=Pa0HadRt5ns
Emerson Merhy fala sobre pratica de Cuidado.
10. https://www.youtube.com/watch?v=39S_Ut9nhpo
Gilson de Carvalho fala sobre Financiamento na AB.
CONASS Debate I – Saúde: para onde vai a nova classe média. Disponível em: http://
www.conass.org.br/conassdebate/?page_id=11.
CONASS Debate II – Caminhos da Saúde no Brasil. Disponível em: http://www.co-

nass.org.br/conassdebate/?page_id=73.
CONASS Debate III - A crise contemporânea dos modelos de atenção à saúde

Mesa de abertura - https://www.youtube.com/watch?v=RpnyzLV2Alk&list=PLbWxzCp
fF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh.
Rafael Bengoa - Conferência de Abertura - https://www.youtube.com/

watch?v=3UbZz1u-a0Y&list=PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh&index=2.
Eugênio Villaça Mendes – Contextualização - https://www.youtube.com/watch?v=e8

SCKmKcpC8&list=PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh&index=3.
Frederico Guanais - https://www.youtube.com/watch?v=hSTgC6DQIFE&index=4&list=

PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh.
Claunara Schelling Mendoça - https://www.youtube.com/watch?v=w9wUqKKV_
is&index=5&list=PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh.
Luiz Facchini - https://www.youtube.com/watch?v=A4BdpMZt4AA&index=6&list=PLb

WxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh.
Luiz Fernando Rolim Sampaio - https://www.youtube.com/watch?v=ML15afDm3fA&i

ndex=7&list=PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh.
Debate Completo - https://www.youtube.com/watch?v=6CT-

-oR33egs&list=PLbWxzCpfF_-T4f2BJAt7PgdJhrG0iTqKh&index=8.
69

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PLANEJAMENTO

Curso Micropolítica da Gestão e Trabalho em Saúde

©2014. Coordenação de Educação a Distância - CEAD | UFF. Todos os direitos reservados.

1. Planejamento. 2. Saúde. Título.

AULA 2 - PLANEJAMENTO EM SAÚDE 13

AULA 3 – PLANEJAMENTO PASSO A PASSO CONDENSADO 19

AULA 4 – REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE 27

AULA 5 – REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE E GESTÃO EM REDE 33

AULA 6 – SUBSÍDIOS JURÍDICOS – Pacto pela Saúde 45

AULA 7 – CONTRATO ORGANIZATIVO DE AÇÃO PÚBLICA -

Com frequência, o gestor é tomado pela emergência do cotidiano, e expressões

Você está ligado a uma Secretaria Municipal de Saúde (SMS).

Esta anedota normativa e humorística ocorreu realmente, pelo menos

A questão que Garrincha levanta diretamente sobre as outras variáveis, os outros

Modelo Normativo de Planejamento

Modelo Estratégico-Situacional de Planejamento

Resumindo o Método PES:

É um método que incorpora a complexidade da realidade e de que

Sujeito e objeto independentes. Sujeito e objeto interdependentes.

Prega a neutralidade científica. Admite-se que não há neutralidade e

Identifica-se com o desenho do “deve Identifica-se com o desenho do “pode

A escolha entre o planejamento normativo ou o estratégico-situacional acontecerá

Triângulo de Governo de Matus

O triângulo de governo, ou triângulo de ferro de Matus (1996, p.50-52), é uma re-

Volte ao PMS da SMS em que você trabalha e tente definir

Reforçamos o convite que fizemos no início da unidade, de um novo olhar so-

Modelo Planejamento Normativo

Modelo Planejamento Estratégico Situacional

2. RIVERA, F.J.U.; ARTMANN, E. Planejamento e Gestão em Saúde: flexibilidade

A) Planejamento Passo a Passo para Planejamento de município de

2. Nos municípios menores, de pequeno porte, e também serviços de menor

3. Princípios da ERP: coletar dados pertinentes e necessários; coletar informações

4. Exemplo da aplicação da ERP: levantar as doenças que mais acometem um de-

5. A ERP oferece a possibilidade de levantar os agravos em saúde, identificar me-

B) Planejamento Passo a Passo para município de grande porte

3. Pode-se começar a atividade do grupo com uma “tempestade de ideias”, tam-

4. Ao trabalhar com a “tempestade de ideias”, lembre-se: deixe as pessoas falarem

Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet

5. Ao término da “tempestade de ideias”, o grupo terá uma listagem de problemas

Matriz de Seleção de Problemas

Observações sobre esses critérios:

6. Outra maneira de organizar os problemas e que ajuda a focar, priorizar os pro-

I. Para esta atividade, depois da definição do problema ou da oportu-

Descritor 1: taxa de recoleta (repetição de exame) aumentou de 25

Descritor 2: aumento significativo de usuários no aguardo de resulta-

II. Sendo assim, após a “tempestade de ideias” e a identificação das

Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet.

Imagem elaborada e cedida por Lilian Ignez, a partir de imagem na internet.

a. A intervenção sobre esta causa tem impacto decisivo sobre os descritores do

b. A causa é um centro prático de ação. Ou seja, é possível atuar sobre ele e há

c. O custo político da intervenção aponta que é politicamente oportuno atuar so-

O nó critico traz a ideia de algo sobre o qual eu posso intervir

IV. Após a definição do problema e a identificação do nó crítico (causa

PROBLEMAS AÇÃO ESTRATÉGIA RESPONSÁVEL PRAZO INVESTIMENTO

2. CAMPOS, Rosana Onocko. O planejamento no labirinto: uma viagem her-

3. CECILIO, Luiz Carlos de Oliveira. As necessidades de saúde como conceito

5. ________.Política, planejamento e governo. Tomo I. Brasília: IPEA, 1993.

6. ________.Política, planejamento e governo. Tomo II. Brasília: IPEA, 1993.

7. ________. Adeus, senhor presidente: governantes e governados. São Pualo:

8. TANCREDI, Francisco Bernadini. Planejamento em Saúde, volume 2 / Francis-

9. RIVERA, F.J.U.; ARTMANN, E. Planejamento e Gestão em Saúde: flexibilidade

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