Sebenda Administrativo I David (Inc)

Sebenta Administrativo (Incompleta) – DNB 2016/2017
Índice
Nascimento Traumático do Direito Administrativo .................................................................... 3
Evolução da Justiça Administrativa ......................................................................................... 4
Nova Ciência do Direito Administrativo .................................................................................. 8
Comparação Sistema Francês vs. Inglês ...................................................................................... 9
Direito Administrativo e funções do Estado .............................................................................. 15
Direito Administrativo: definições e critérios ........................................................................... 16
“Todos Diferentes, Todos Iguais” – os Particulares e Administração ....................................... 19
Discussões teóricas sobre os direitos dos particulares ......................................................... 19
Escola Negacionista ............................................................................................................. 19
Escola Subjetivista ............................................................................................................... 20
Construção Trinitária ........................................................................................................... 20
Construção Unitária ............................................................................................................ 21
CARACTERIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA ............................................ 27
Organização Administrativa ................................................................................................... 27
Conceitos da Administração................................................................................................... 29
Divisão Administrativa Portuguesa........................................................................................ 35
Regência: VASCO PEREIRA DA SILVA

2
Nascimento Traumático do Direito Administrativo

“Vamos sentar o Direito Administrativo no divã da psicanálise e compreender as condicionantes que tem
devido ao nascimento traumático”
A figura da Administração acompanha todas as figuras históricas do Estado, mas falamos de

Administração e não de Direito Administrativo que só surge no seguimento da Revolução
Francesa (1789)
• Afirmação da separação de poderes
• Âmbito do constitucionalismo moderno
1º Trauma – surge pela via jurisprudencial da atuação do Conselho de Estado1 (França).

• Após a revolução francesa (séc. XVIII), os tribunais comuns ficam proibidos de
“perturbar” a Administração Pública
o Revolucionários clamam estar a fazer uma separação de poderes2, mas, estão a
fomentar a promiscuidade entre administração e justiça – a administração
autoanalisa-se, pervertendo a separação de poderes: processo de introspeção
administrativa (Maurice Hauriou)
o Contencioso administrativo não era administrativo e havia uma justiça privativa
para a Administração.
▪ Debbash: confusão total em que o órgão decisor julgava os atos que
tinha praticado
▪ Mesmo com a criação do conselho de estado continua a ser a
Administração a julgar-se a si mesma
• Consequências: demora até o Direito Administrativo ser uma realidade – apenas no
início do séc. XX e em Portugal só a partir de 1976
o Em Portugal, só a partir de 2004 é que os tribunais administrativos passam a ter
poder de ordenar e condenar a Administração – como é recente, ainda é pouco
utilizado
2º Trauma – surge como Direito produzido pelo contencioso privativo da Administração,

salvaguardando os interesses da Administração.3
• Resulta da sentença de Agnès Blanco, em 1873 – “o triste começo” do Direito
Administrativo – reconhece-se a autonomia do Direito Administrativo e necessidade de
criar-se um ramo do Direito distinto do civil
o Vagão de uma empresa pública de trabalho atropela uma criança de 5 anos em
Bordéus.
1
Direito Administrativo não foi decretado por via legislativa e surgiu como uma resposta a necessidades
históricas – mantiveram-se os Parlamentos (Tribunais compostos por nobreza) em que os revolucionários
não confiavam (já se opunham ao rei, ir-se-iam opor a esta nova ordem social com as suas ideias de classe
dominante) pois não iriam reconhecer os direitos de todos os cidadãos. Por isso criam uma nova estrutura
em que coloca os litígios da Administração com civis
➢ Surge primeiro o direito processual/adjetivo e da jurisprudência, cria-se o direito
material/substantivo – com as sucessivas decisões surge um corpo de regras sólidas que se
autonomiza
2
Devido à conceção de Montesquieu de que o poder judicial “ julga os diferendos dos particulares”
3
Protege a Administração. Maurice Hauriou: salvaguarda a lógica do poder administrativo; Otto Bachof:
salvaguarda a Administração Agressiva (aquela que quando atua é para exercer a força física sobre os
particulares)
3
o Pais recorrem ao tribunal que se declara incompetente para julgar pois tratava-
se de uma entidade pública e o “Código de Napoleão” apenas se aplicava para
pessoas iguais (civil)
o O presidente da câmara (primeira instância do contencioso administrativo) diz
mesmo que não há direito aplicável pois não está em causa uma decisão
voluntária da administração e sum uma operação material
o Conselho de Estado acaba por reconhecer que o caso tem de ser julgado num
tribunal administrativo, no entanto não há norma (pois tinham que ter as regras
e princípios próprios que se aplicavam só à Administração)
▪ É preciso criar legislação especial para proteger a Administração Pública
de forma a esta não estar sujeita à responsabilidade civil igual à dos
particulares
▪ Direito Administrativo nasce para negar uma indemnização a uma
criança
➔ Conceção autoritária da Administração que inspira as
“catedrais” do Direito Administrativo: desde Otto Mayer
(Alemanha), Maurice Hauriou (França) a Marcello Caetano
(Portugal)
➔ Construções jurídicas alicerçadas na ideia do poder
administrativo em que o particular não tem direitos perante a
administração – tem direito apenas ao cumprimento da lei; este
direito à legalidade é um falso direito; é Direito a que se cumpra
a ordem jurídica4 (o particular não tinha direitos subjetivos
perante a administração)
• Até 2004 em Portugal, se PM atropelasse uma criança, um juiz administrativo não saberia
sentenciar pois dependia sob que prisma se olhava o caso e qual a gestão
o Em 2004 mudam as coisas e em 2005 há uma nova lei de responsabilidade
administrativa mas não está ainda inteiramente resolvida
▪ VPS: entende que se deve unificar todo o regime da responsabilidade civil
▪ MRS: critica a unificação da gestão privada e pública
Evolução da Justiça Administrativa

Momentos de evolução do Direito Administrativo
1º momento – séc. XVIII e XIX – Pecado Original

• Promiscuidade do juiz-administrador – justiça privativa para a administração
• Afirmado pelo novo modelo de Estado Liberal de Direito5 e por regimes autoritários (ex:
Alemanha de Bismarck)
o Administração agressiva (Otto Bachof) – realidade centralizada e concentrado
no Governo (o Leviatã que regulava tudo)
4
Jellineck: “direito subjetivo dos indivíduo, no domínio do direito público, consiste exclusivamente na
capacidade de fazer mover as normas jurídicas no interesse individual” - objetivo e subjetivo confundem-
se e diluem-se um no outro
5
Mas não era exclusivo – iniciou-se em França mas nem todos os países adotaram; Reino Unido era o
tribunal comum que julgava a Administração – existia sem estar sujeito aos traumas pois o poder judicial
era entendido como autónomo dos demais e tanto se aplicava a privados como a entidades públicas
4
o Modelo do ato autoritário – definitivo perante os particulares; executório (em

que podia executar-se mesmo contra a vontade dos particulares) e definitivo6
• Contradição dos revolucionários que não gostavam da Administração Pública, mas
davam-lhe liberdade em tudo o que não fosse limitado pela lei
o Administração era limitada apenas à garantia da segurança e ao primado da
força física (através da polícia e das forças armadas)
o VPS: a Administração nunca pode ter liberdade, os seus poderes são os que a lei
estabelece
2º momento – séc. XIX para XX – Batismo

• Jurisdicionalização do contencioso administrativo – subordinação da Administração ao
Direito
• Afirmado pelo modelo do Estado Social7
o Administração prestadora – Estado providência a que chamou a si novas
funções, tendo discricionariedade no quadro da sua atuação; levou ao
crescimento do aparelho administrativo
o Estado de Administração8 –intervenção económica (influência do
keynesianismo)
o Administração tem a possibilidade de escolha quanto à forma de atuação mais

adequada para reagir e tomar uma decisão de natureza administrativa – “passa-
se da farda única do ato administrativo ao moderno pronto a vestir das formas
de atuação da Administração”
o Deixa de haver primazia do ato da Administração e passa a que haja uma escolha
de como agir para satisfazer necessidades coletivas – surgem novas formas de
atuação numa partilha da realidade jurídico-administrativa
o Administração não diz o Direito nem o define, como fim (isso cabe aos
Tribunais); usa o Direito como meio para satisfazer as necessidades coletivas.
Ex: controlador aéreo dizer para avião voar é um ato administrativo, é uma
indicação de caráter técnico, sendo um ato que é um meio para atingir um
resultado que a ordem jurídica atribui àquele comportamento
▪ Ato já não tem nada de definitivo (isso permanece dos traumas) e
atribui bens aos cidadãos deixando de ser executório e sem poder ser
aplicado coativamente. Ex: ter uma bolsa de estudo (Estado não pode
obrigar-te a usar); pedir uma pensão; pedir autorização para contruir.
Se bem que há atos de realização coativa, como os da Polícia.
• Desconcentração e descentralização dos poderes do Governo – passa a ser apenas chefe

de orquestra que verifica se os músicos seguem a partitura// se a Administração segue
a lei (Cassese)
6
Otto Mayer na Alemanha, Marcello Caetano em Portugal, Maurice Hauriou em França, Santi Romano
em Itália.
7
Regulava a prestação de trabalho devido à realidade da “miséria operária”. Em pleno fulgor até aos anos
70 em que começaram as crises
8
Ernst Forsthoff
5
o Administração Pública passou a ser realizada por múltiplas entidades coletivas

que exercem a função administrativa em rede não podendo o Governo gerir a
sua atuação
• Aproximação dos sistemas administrativos – no Reino Unido surgem os Tribunals (≠

Courts) que são tribunais administrativos com poder de execução de decisões e de
julgamento – promiscuidade da fase inicial tinha surgido no Reino Unido e agora que
França ultrapassava os traumas de infância, o Reino Unido tinha esta senilidade precoce.
Surge depois uma Judicial Review (meio processual para apreciar atos administrativos,
anos 30 e 40 em que se passou a dizer que a última palavra era sempre dos Courts) e
por fim um Administrative Court9
• Em França o “milagre” não se dá tanto pelo facto do Estado se submeter ao Direito mas
sim no facto de uma instituição que nasceu com o objetivo de proteger a administração
do controlo dos tribunais, se ter transformado num verdadeiro tribunal pela sua atuação
(self-made court) – pela atuação do Conselho de Estado
o Dando também origem ao Direito Administrativo cujo fim não é a defesa da
Administração, mas sim dos direitos dos particulares
• Alemanha: reconstrução pós-guerra do Estado de Direito deu origem à
constitucionalização da Justiça Administrativa destinada à proteção plena e efetiva dos
particulares
o Lei fundamental de Bonn – princípio da tutela plena dos direitos dos particulares
– lei perfeita
o Só surge em Portugal com a CRP 1976 – art. 268º/4 como o artigo “mais-que-
perfeito” porque tem mais do que deveria conter na CRP (VPS)
3º momento – finais séc. XX – Crisma

• Transformações no Estado e forte reação contra o Estado Providência
o Surgimento de novos direitos fundamentais (ex: ecologia, informática,
privacidade, património genético)
o Estado pós-social trouxe consigo uma nova geração que inclui novos direitos
substantivos e novos direitos procedimentais e processuais, consagrando
direitos no domínio do Direito Administrativo (ex: direito de audiência, direito
da fundamentação)
o Novo modelo de um Estado regulador: Administração Agressiva (polícia) +
Administração Prestadora (vida económica e social) + Administração
Infraestrutural
▪ Modelo de Estado pós-social em que a Administração surge com novas
infraestruturas – em que a função administrativa é realizada, através de
mecanismos cooperativos e de colaboração, por uma multiplicidade de
pessoas coletivas como a Administração Pública e os particulares
(multilateralidade)
➢ Realidade Multilateral: os sujeitos na relação jurídica passam a
ser todos os afetados pelas decisões (ex: caso na Alemanha do
9
Apenas numa primeira instância há especialização do Tribunal; em Portugal há tribunais administrativos
(especializados da base até ao topo) – o grau de especialização varia de país para país
6
pescador afetado pela fábrica cuja licença tinha sido dada pela
administração)
▪ Em vez do Estado prestar ele próprio os bens e serviços (a
Administração não atua em todos os domínios), cria as infraestruturas,
regula e legisla o modo de exercício de certo aspeto da função
administrativa
➢ Assume uma dimensão privada
• As constituições dos Estados modernos vão consagrar um novo modelo do contencioso

administrativo10 – plenamente jurisdicionalizado com um verdadeiro juiz (plenos
poderes face à administração) em que o contencioso administrativo está ao serviço dos
direitos dos particulares (já não há só um direito fundamental ao contencioso
administrativo, mas tem como missão tutelar os direitos particulares nas relações
jurídicas administrativas (art. 268º)
• Europeização do Direito Administrativo

o UE passa a ser a principal fonte de Direito Administrativo produzindo conjuntos
de normas que o vêm modificar e uniformizar (ex: contratação pública
europeia)
10
Constitucionalização do Contencioso Administrativo
7
Nova Ciência do Direito Administrativo

VPS: O Direito Administrativo dos dias de hoje é Direito Europeu concretizado (tal como nos anos
60/70 se dizia que o Direito Administrativo era Direito Constitucional concretizado)
➢ Vivemos numa dependência europeia – consagra as grandes opções dos seus direitos
fundamentais e de certas áreas do Direito
➢ Europa depende dos Direitos Administrativos internos para se concretizar pois tem
uma estrutura administrativa limitada e só se aplica Direito Europeu através das
Administrações dos Estados membros.
Temos hoje um Direito Administrativo sem fronteiras?

Sim. Durante muito tempo era Direito nacional e não havia preocupações com o exterior que
hoje em dia são prementes.
Que dimensões surgiram e que trouxeram de novo?

1. Direito Comparado: realidade essencial que contribuiu para a transformação do Direito
Administrativo (a partir dos anos 70) – embora já Otto Mayer, muito tempo antes, tinha
considerado o Comparado – era típico do direito privado e só se fez no domínio do
Direito público com o Estado social; para construir um sistema administrativo é
necessário conhecer outro (mas depois de fundado deixa de se prestar atenção e
concentra-se no nacional)
a. Para perceber o Direito Próprio tem que se conhecer o alheio
b. Dimensão comparada abre o Direito Administrativo a outras realidades e a
novas soluções
c. Os tribunais Europeus, através do Comparado olham para as jurisdições de
vários Estados e criam Direito
2. Direito Europeu: deriva da constituição material da UE e integração das normas nos
diversos Estados-membros, através de tratados. Há também normas europeias sobre a
“boa administração” e quanto ao due process of law
3. Direito Global: realidade atual da globalização já surge com uma dimensão jurídica; o
Direito Administrativo espalhou as suas influências de princípios e regras europeias de
resolução de problemas a todo o mundo – realidade global com rede de relações entre
várias entidades11
a. “Shrimps vs. Turtles” – caso foi resolvido como problema de Direito
Administrativo Global (Cassese)
b. Passou a existir uma administração em rede pois muitos casos resultam da
interação de normas de DIP e Administrativo
O Direito Administrativo atual é totalmente diferente do do séc. XIX pelo que hoje a escola
alemã12 fala duma Nova Ciência do Direito Administrativo, de reconstrução do Direito
Administrativo em função nas novas áreas de atuação), assim pode-se reformular as questões e
adaptar as realidades aos problemas de hoje.
➢ VPS: concorda com esta nova corrente mas desgosta do nome
11
DIP estabelecia relações horizontais e verticais entre Estados, mas passou também a aplicar-se a
indivíduos particulares
12
Hoffman-Riem; Schmidt-Assman; Vobkuhle
8
Comparação Sistema Francês vs. Inglês

O Direito Administrativo tem vários modelos – modos de organização e atuação genérica da
Administração Pública.
Há 2 grandes modelos que se têm vindo a alterar desde o séc. XIX.: Sistema Francês; Sistema
Inglês.
Critérios que orientam a evolução dos modelos13:

1. Existência ou não de ramo de Direito próprio
• França: liberalismo continental na afirmação da Administração cheio de traumas. Poder
político como o Estado todo poderoso por detrás da Administração – que não era
concebível como se podia limitar (Montesquieu teorizou os poderes do Estado).
Com o Estado Social, há uma lógica de uma realidade organizada de acordo com regras
completas, científicas e que esgotam o domínio da realidade.
Nos dias de hoje, observa-se um predomínio legalista no entendimento do Direito
Administrativo (fonte de natureza literalmente legislativa)
• Inglaterra: liberalismo inglês, que resultou numa transição do Absolutismo e por isso
não se falando em separação de poderes e sim divisão de poderes (não implica a
atribuição de poderes a diferentes órgãos). Costume e jurisprudência comum a todos os
sujeitos portanto sem necessidade de Direito Administrativo – Estado e Administração
Pública submetidos ao Direito comum como qualquer cidadão.
Com o Estado Social, passou a ser necessário a existência de leis que regulem o
funcionamento da Administração – regras parcelares num universo em que continua a
existir costume e precedente judicial
Nos dias de hoje, observa-se que a fonte legislativa associa-se às demais (fonte não é
integralmente de natureza legislativa)
• Discussão Dicey/Hauriou – discussão importante no séc. XIX

o VPS: “discussão de marretas” pois a realidade entretanto já se tinha alterado
2. Administração sujeita a autotutela ou heterotutela

Expressões trazidas por autores italianos (Giannini e Santi Romano) e que traduzem a situação
de saber se a Administração pode executar com poder as suas decisões ou não14(se tem o poder
de imposição ou não). O que está em causa é o poder na lei (que não existe sem ser na lei).
A intervenção dos tribunais, ou não, não surge sempre e não surge previamente à decisão da
Administração. Só surge com oposição do particular (estando do lado passivo) ou quando há
litígio – o que não é muito comum pois o particular obedece; ex: polícia manda-me parar e eu
paro; polícia diz para pagar multa e eu pago
• França: só quando há litígio e particular não obedece a Administração pode executar na
medida em que tenha poderes para isso e na medida que seja permitida pelo
ordenamento jurídico (autotutela)
Com o Estado Social, surge o princípio da legalidade.
Na atualidade, há uma grau elevado de autotutela e a Administração polícia alargada a
todos os domínios demonstra essa posição.
13
Caracterizam o Direito Administrativo como nasceu e como se desenvolveu
14
Não tem a ver com execuções prévias e ações executivas – pois a maior parte dos atos administrativos
não são suscetíveis de execução coativa nem há privilégios de execução.
9
• Inglaterra: quando há litígio e particular não obedece tem que se ir a Tribunal para se
executar15 (heterotutela). Decidiu-se que a Administração deve negociar –
“administration is business”, contrato em que particular intervém na tomada das
medidas administrativas.
Com o Estado Social, adquire uma autotutela com a atuação dos “tribunals” (“agencies”
nos EUA)
Na atualidade, autotutela é limitada e quando uma ordem não é acatada (o que é pouco
provável) e a Administração a quer executar, recorre à heterotutela
3. Existência ou não de Tribunais Administrativos

Inicialmente havia Tribunais Administrativos em França que não eram verdadeiros tribunais e
não havia Tribunais Administrativos no Reino Unido.
No início do séc. XX, em Inglaterra surgem “tribunals” e dão-se poderes a algumas entidades
administrativas: promiscuidade juiz-administrador até que surgem os verdadeiros tribunais. Já
em França, os órgãos administrativos começaram a transformar-se em verdadeiros tribunais.
Resultado da evolução é o esbatimento de diferenças em que ambos têm tribunais

administrativos mas de modelo diferente:
• França: ordem de tribunais autónoma e com estrutura de base até ao topo de juízes
administrativos
o Como em Portugal: art. 209º CRP – jurisdição separada que leva a que haja na
primeira instância os tribunais administrativos de círculo, depois os tribunais
centrais administrativos e no topo o Supremo Tribunal Administrativo, ou seja
há uma estrutura que vai da base até ao topo de juízes administrativos.
• Inglaterra: tribunal administrativo é de 1ª instância (Administrative Court está integrado
no High Court16); é especializado na 1ª instância e os recursos vão depois para tribunais
judiciais – não têm ordem autónoma
Organização centralizada e concentrada ou descentralizado e desconcentrado17

➢ VPS: Não é uma verdadeira característica fundamental pois esta dicotomia foi própria
do séc. XVIII, pois a evolução da complexidade administrativa levou a que surgisse
necessariamente uma desagregação (hoje em dia são ambos descentralizados e
desconcentrados, poderão é sê-lo mais ou menos tendo em conta o momento)
o Freitas do Amaral inclui nas características
Diferença de pormenor que não caracteriza os 2 sistemas – só existiu no séc. XVIII e XIX
• França: lógica centralizada e concentrada – tudo se concentrava no Estado
15
VPS discorda de Freitas do Amaral, pois em Inglaterra não se tem de ir a tribunal antes de executar
(execução judicial das decisões) pois o particular cumpre voluntariamente as decisões sem ser necessário
executá-las
16
O High Court is very very low, é a ordem mais baixa do sistema jurisdicional apesar de se chamar High.
O High Court é um tribunal especializado na primeira instância porque depois o recurso das decisões do
High Court dá-se para os tribunais judiciais normais, dá-se em ultima análise para o Lord’s Justice que está
na House of Lords e que exerce as funções correspondentes ao Supremo Tribunal de Justiça.
17
Centralização – uma única pessoa/entidade jurídica; Concentração – um único órgão de poder decide
(centralizado e concentrado: todos os atos são imputáveis a uma única entidade – Estado em que como
centro de poder surge o Governo)
Descentralização – várias pessoas coletivas; Desconcentração – vários centros de poder
10
• Inglaterra: lógica descentralizada e desconcentrada – poder local era inerente ao

sistema britânico e havia vários centros decisórios autónomos
OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS FRANCÊS E BRITÂNICO – DOIS IRMÃOS DESAVINDOS
DE ONDE VIERAM OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?
A Administração Pública é uma entidade que acompanha qualquer um de nós ao longo da vida e com quem
estabelecemos relações jurídicas desde o momento em que adquirimos personalidade jurídica até ao momento em
que tal cessa.
A doutrina administrativista tem defendido uma consideração polissémica deste amplo conceito de
Administração Pública. Não querendo entrar na discussão dogmática do termo, cabe-nos definir Administração
Pública, que entendemos ser, no mesmo sentido sintético de DIOGO FREITAS DO AMARAL, o “sistema de serviços e
entidades que atuam por forma regular e contínua para cabal satisfação das necessidades coletivas”.
Portanto, tendo isto em conta, aos modos jurídicos de organização, funcionamento e controlo da
Administração, como nos diz DIOGO FREITAS DO AMARAL (ou modos jurídicos de organização e atuação genérica da
Administração Pública, no entender de VASCO PEREIRA DA SILVA), damos o nome de Sistema Administrativo.
Estes entendimentos de Administração Pública e de Sistema Administrativo estiveram a par das

manifestações primordiais do Estado, variando conforme o tempo e o espaço. O estádio embrionário da
Administração Pública assumiu diferentes expressões nos diferentes modelos de “Estado” – desde o Estado Oriental,
Estado Grego, Estado Romano e Estado Medieval.
Com o surgir do Estado em sentido moderno, que desperta na esteira de Jean Bodin no séc. XV, afirma-se
um Sistema Administrativo Tradicional, a que chamamos a fase pré-natal dos Sistemas Administrativos. Nesta fase
pré-natal, avulsamente existem regras de caráter jurídico que são vinculativas para a Administração, no entanto,
ainda não constituem um sistema e têm um caráter precário que facilmente podiam ser afastadas e o monarca podia
delas dispensar.
É depois das fortes contrações sociais da Grande Revolução Inglesa (1688) e da Revolução Francesa (1789),
que se dá à luz verdadeiros sistemas administrativos. E daqui surgem dois irmãos (no mesmo sentido em que Hauriou
lhes chama “duas espécies do mesmo género”) cujas diferenças colidem no início mas que, com o passar do tempo,
são atenuadas num sentido convergente – no Reino Unido surge um modelo de Administração (chamado por Hauriou
de Administração Judiciária; cuja influência se estendeu aos Estados jusculturalmente anglófonos, nomeadamente
aos Estados Unidos da América, e por intermédio destes aos países da América central e do sul) e em França surge
outro modelo de Administração (a Administração Executiva, nos termos de Hauriou; viriam a influenciar todo o Direito
continental).
Post: O QUE CONSTITUI OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?
Após termos percebido que há dois grandes modelos de Sistemas Administrativos, cabe agora perceber
quais os critérios que orientaram a evolução dos mesmos e o que foi caracterizando a história de vida destes dois
irmãos.
Esses critérios são, a saber: 1) Existência ou não de ramo de Direito próprio, 2) Sujeição da Administração
a uma heterotutela ou uma autotutela, 3) Controlo Jurisdicional da Administração Pública por Tribunais
Administrativos (conforme ensinado por VASCO PEREIRA DA SILVA) e 4) Tipo de Organização Administrativa (aqui
contrário a VASCO PEREIRA DA SILVA, mas, convergente com DIOGO FREITAS DO AMARAL).
Analisemo-los agora.
1. Existência ou não de ramo de Direito próprio
Em França, na sequência de uma revolução de rutura com Estado Absoluto, construiu-se um aparelho
administrativo gigante, obediente e eficaz para impor as novas ideias e implementar as reformas políticas,
económicas e sociais – a Administração Pública “centralizadora e instrumento de mudança”, no dizer de MARCELO
REBELO DE SOUSA, surge como necessidade histórica.
11
À luz do art. 16º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, postula-se a separação de
poderes que os revolucionários utilizam como justificação da proibição dos tribunais comuns julgarem a
Administração Pública (devido à conceção de Montesquieu em que o poder judicial julgava “os diferendos dos
particulares”). Com isto, pela via jurisprudencial, a que VASCO PEREIRA DA SILVA chama o “primeiro trauma” do
Direito Administrativo, surge um ramo de Direito próprio e com privilégios próprios (sendo esse o “segundo
trauma”).
Já no Reino Unido, desde o Bill of Rights de 1689, que se consagrou o rule of law (império do Direito) em
que se determinou que o direito comum era aplicável a todos. Este estatuto igualitário entre a Administração Pública
e os particulares era devido, como explica MARCELO REBELO DE SOUSA, ao pouco peso do “Estado estamental” e da
resistência à concentração de poder real. Ora, à luz do exposto, sendo o common law para todos os sujeitos de Direito,
não havia a necessidade de se autonomizar um Direito Administrativo.
Devido a estas diferenças surgiu, à época, uma discussão teórica importante entre Dicey e Hauriou sobre se
um dos sistemas administrativos era superior ao outro. No entanto, a discussão entre o rule of law e o droit
administratif era uma “discussão de marretas”, no dizer de VASCO PEREIRA DA SILVA, pois a realidade no séc. XX já
estava a ser alterada.
O irromper do Estado Social no séc. XX vem afirmar, em França, uma lógica de realidade organizada de
acordo com regras completas, científicas e que esgotam o domínio da realidade em que o Conseil d’État consegue ter
uma tutela jurisdicional efetiva. No Reino Unido, já desde o final do séc. XIX que numerosas leis administrativas foram
surgindo dando poderes de autoridade e regulando, diversos órgãos da Administração.
Nos dias de hoje, esta é uma não-questão pois já há assumidamente um Direito Administrativo nos dois
países. A única diferença considerável é ao nível das fontes, uma vez que em França vemos um predomínio legalista
cuja fonte principal é a legislação e no Reino Unido vemos que a fonte legislativa apenas se associa às demais
(nomeadamente ao costume e ao precedente judicial).
2. Sujeição da Administração a uma heterotutela ou uma autotutela
Estas expressões neutras, trazidas por administrativistas italianos (Giannini e Santi Romano), das quais,
acompanhando VASCO PEREIRA DA SILVA, somos adeptos traduzem a situação da execução das decisões
administrativas.
A questão de se saber se há ou não intervenção do tribunal não surge sempre e não surge previamente à
decisão da Administração. Esta intervenção só surge quando o particular, estando do lado passivo da relação jurídica,
se opõe a uma decisão da Administração.
No caso Francês, havendo um litígio em que o particular não obedece, MARCELO REBELO DE SOUSA clama
que há uma supremacia da Administração Pública ao definir o Direito unilateralmente na relação com os particulares,
isto significa que as suas decisões têm uma força executória própria podendo ser impostas pela coação aos
particulares sem intervenção do poder judicial. Portanto, estamos perante um sistema de autotutela.
Quanto ao Reino Unido, havendo litígio, a Administração Pública só pode executar as decisões que atingem
os particulares mediante a permissão dos tribunais, ou seja, o tribunal torna-as em sentenças imperativas mediante
o due process of law, impondo o respeito pela decisão da Administração. Assim, verificamos que temos presente um
sistema de heterotutela.
Estas eram as realidades antes do Estado Social que, em França, temperou com o princípio da legalidade
uma Administração que mesmo na atualidade ainda tem um elevado grau de autotutela, embora agindo na medida
em que tenha poderes para isso e mediante permissão do ordenamento jurídico.
Ao Reino Unido, o Estado Social trouxe os traumas do Direito Administrativo continental criando-se os
Administrative Tribunals (que explicaremos melhor infra) com o poder de execução de decisões e de julgamento. Esta
“senilidade precoce”, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, do Direito Administrativo britânico hoje está
ultrapassada e a autotutela é muito limitada sendo que a Administração recorre à heterotutela para executar as
decisões que os particulares não acatam voluntariamente – que, no ensinamento do professor acima referido, é algo
muito pouco comum pois o particular, em regra geral, obedece às decisões.
12
3. Controlo Jurisdicional da Administração Pública por Tribunais Administrativos
Quando nos questionamos sobre a existência de verdadeiros Tribunais Administrativos, que é uma situação
relativamente recente na vida destes dois modelos irmãos, questionamos, no fundo, qual era o controlo jurisdicional
da Administração. Intrinsecamente ligada a esta questão apraz-nos também analisar qual a situação relativa às
garantias jurídicas dos particulares.
Em França, no período contemporâneo ao “triste começo” do Direito Administrativo (associado ao caso de

Agnès Blanco, de 1873), esse mesmo ramo do Direito consagra o estatuto do poder e favorece a Administração face
aos particulares. Considerado o segundo grande trauma do Direito Administrativo, segundo VASCO PEREIRA DA SILVA,
há um Direito produzido pelo contencioso privativo da Administração que salvaguarda os seus interesses. Este
entendimento do contencioso administrativo leva a que MARCELO REBELO DE SOUSA negue a existência de
verdadeiros Tribunais, classificando os existentes como meros “órgãos de administração reflexiva”.
É nesta lógica de promiscuidade da Administração Agressiva (considerada assim pelos autores clássicos),
que se consagra a situação do juiz-administrador havendo, obviamente, menores garantias para os particulares,
uma vez que a jurisdição da Administração era privativa e tinha sempre em vista a salvaguarda do poder
administrativo.
Já no outro lado do Canal da Mancha, o Reino Unido tem a sua Administração Pública, na lógica do rule of
law, subordinada ao direito comum e, por esse motivo, não possui Tribunais Administrativos estando todos os entes
de Direito sujeitos aos ordinários Courts of Law.
A plena jurisdição dos tribunais comuns ante a Administração Pública tem como consequência direta que
os particulares dispõem de efetivas garantias nas relações jurídicas administrativas.
De novo, o advento do Estado Social no séc. XX traz alguma conciliação e aproximação entre os dois irmãos
desavindos.
Na realidade francesa observa-se a jurisdicionalização do contencioso administrativo, num “batismo” que

suplanta o “pecado original” (ambos termos das lições de VASCO PEREIRA DA SILVA) e a Administração Pública se
subordina ao Direito. Agora considerada como uma Administração Prestadora, esta ultrapassa alguns dos traumas da
infância difícil e a atuação continuada do Conselho de Estado transforma-o num verdadeiro tribunal. O “milagre” do
“self-made court”, assim pensado por VASCO PEREIRA DA SILVA, consiste no facto de uma instituição, criada para
proteger a Administração do controlo dos tribunais, se ter transformado através da sua atuação num verdadeiro
Tribunal.
Em terras Britânicas surgem, por esta altura, os Administrative Tribunals que são novas entidades de órgãos
administrativos independentes, cuja criação junto da Administração Central serviu para decidir-se questões de
Direito Administrativo que a lei compele a resolver por critérios de legalidade estrita, como nos refere DIOGO FREITAS
DO AMARAL. Estas entidades administrativas estavam dotadas com o poder de execução das decisões da
Administração e do julgamento de litígios com esta. Portanto, estando a ser ultrapassada em França a questão da
justiça privativa e a promiscuidade do juiz-administrador, essa realidade surge agora no Reino Unido.
Com o decurso do tempo, o esbatimento entre os dois sistemas administrativo foi-se esbatendo e hoje,
ambos os modelos possuem tribunais administrativos sendo que o princípio fundamental que inspira cada um dos
sistemas é diverso, as soluções que vigoram são diferentes e a técnica jurídica de um e de outro é distinta, como
aponta DIOGO FREITAS DO AMARAL.
A diferença principal prende-se no facto de em França termos uma dualidade de jurisdições, consagrando-
se uma ordem de tribunais administrativos autónoma da ordem de tribunais judiciais, possuindo uma estrutura que
vai da base até ao topo de juízes administrativos (o mesmo se verifica em Portugal, logo pelo art. 209º da CRP, de
onde decorre uma jurisdição separada havendo tribunais administrativos de círculo numa primeira instância, seguida
pelos tribunais centrais administrativos e tendo no tipo o Supremo Tribunal Administrativo). No Reino Unido, temos
a unidade de jurisdições sem uma ordem autónoma em que há um tribunal administrativo (Administrative Court
integrado no High Court) na primeira instância, mas, após a passagem por este tribunal especializado, os recursos
seguem para os tribunais judiciais – e por isto, VASCO PEREIRA DA SILVA comenta que o “high court is very very low”,
pois é a ordem mais baixa do sistema jurisdicional.
13
4. Tipo de Organização Administrativa
Quando nos referimos aos tipos de organização administrativa nos dois sistemas invocamos conceitos como
o de Centralização (casos em que há só uma entidade jurídica, por oposição a Descentralização em que há várias) e o
de Concentração (em que há apenas um único órgão de poder que decide, por oposição a Desconcentração em que
há vários centros de poder).
Em França, as autarquias locais eram consideradas meramente com instrumentos do poder central havendo
uma lógica administrativa centralizada e concentrada na grande figura do Estado.
Por sua vez, no Reino Unido, as autarquias locais nunca foram encaradas como sendo instrumentais ao
Governo e sempre se conceberam como entidades independentes, verdadeiros Local Governments com poderes
decisórios autónomos, como explica DIOGO FREITAS DO AMARAL. Daí que, a lógica administrativa britânica é
descentralizada e desconcentrada.
Idos os séc. XVIII e séc. XIX, a realidade francesa perde a total centralização e aceita a autonomia de novos
corpos administrativos ao passo que há um incremento da centralização na realidade britânica.
Hoje em dia, temos duas administrações descentralizadas e desconcentradas, sendo-o mais ou menos
tendo em conta o momento.
VASCO PEREIRA DA SILVA não inclui este critério na caracterização e evolução dos Sistemas Administrativos
pois considera-o uma dicotomia própria e isolada do séc. XVIII/séc. XIX, uma vez que a evolução da complexidade
administrativa levou a que surgisse necessariamente uma desagregação.
Não concordamos com o autor neste ponto e aqui vamos ao encontro de DIOGO FREITAS DO AMARAL, ao
considera-la um critério que caracteriza a evolução dos Sistemas Administrativos por uma exigência de coerência. Se
anteriormente assumimos que a existência ou não de ramo de Direito próprio era um critério que nos orienta no
entendimento desta evolução, tal era, como este antagonismo o é, uma discussão própria de um certo tempo
histórico que, no entanto, releva para o entendimento de como eram pensados e construídos os Sistemas
Administrativos.
PARA ONDE VÃO OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?
Como já foi possível verificar, até aqui houve uma enorme evolução em vários aspetos nos traços da
personalidade destes dois irmãos.
Nunca nos foi possível exigir uma similitude absoluta entre ambos os modelos, pois, como MARCELO
REBELO DE SOUSA lembra, a Administração Pública varia de Estado para Estado e em função do “tipo e da forma
desse Estado, dos sistemas de governo, eleitorais e de partidos, da família de Direito e, de modo particular, do sistema
administrativo dominante”.
Apesar de nos seus primeiros períodos de vida os dois Sistemas Administrativos eram em tudo diferentes e
em tudo colidiam, o passar do tempo trouxe-nos uma convergência significativa, sobretudo através do progressivo
crescimento da complexidade da Administração em realidades de plenos Estados de Direito.
Nos dias de hoje, como consequência dessa aproximação entre os Sistemas, verificamos uma Europeização
do Direito Administrativo, classificado como tal por VASCO PEREIRA DA SILVA, em que a União Europeia, ao produzir
um determinado conjunto de normas, é a principal fonte de Direito Administrativo para ambos os Estados orientando-
os para a uniformização.
À luz da atualidade internacional, e em jeito de conclusão cabe fazer a pergunta: será que após longos anos
a construírem uma relação de união entre irmãos, o chamado Brexit vai de novo separar os Sistemas Administrativos?
Gostamos de pensar que não.
14
Direito Administrativo e funções do Estado

Funções do Estado são atividades Estaduais próprias que estão atribuídas a vários órgãos e
realizam tarefas diferenciadas
➢ Conceito que vem da rigidez da separação de poderes do liberalismo político
o Pelo que houve uma tentativa de organização do poder político, à escala das
constituições, com base na trilogia que vinha de Monstesquieu
➢ Hoje em dia já se admite que a divisão de poderes pode implicar que a tarefa seja
exercida por mais que um órgão.
Governo: órgão superior da Administração Pública que tem funções administrativas, mas
também funções legislativas
➢ Demonstra-se a maior flexibilização que tem ocorrido
Função Político-Legislativa18
• Ponto de vista material: tomada de decisões importantes, das grandes opções de uma
comunidade política
• Ponto de vista formal: exercício do poder através do procedimento19
• Ponto de vista orgânico: limitado a certos órgãos com competências diferenciadas (AR,
ALRA, Gov)
Função Administrativa20
• Ponto de vista material: satisfação das necessidades coletivas, que são definidas pela
lei e pela Administração
• Ponto de vista formal: exercício do poder através do procedimento administrativo (em
que no final a decisão é da Administração), regulado pela lei (CPA que corresponde à
realidade formal da Administração Pública)
• Ponto de vista orgânico: atribuída a muitos órgãos no seio de 1) pessoas coletivas do
Estado e 2) pessoas coletivas distintas do Estado21
Função Judicial
• Ponto de vista material: decidem e resolvem litígios; resolve conflitos de Direito que
podem existir num determinado país e são levados a juízo no quadro jurídico dessa
realidade
• Ponto de vista formal: exercício do poder através do processo, que determina o modo
como o litígio será julgado, dando várias garantias aos litigantes22 e seguindo um rito
próprio na produção de atos jurídicos
• Ponto de vista orgânico: Tribunais
18
Terminologia que VPS prefere pois há aspetos idênticos em ambas as funções
19
Giannini: é a forma da função
20
VPS não gosta de “Função Executiva” pois não há uma realização cega pela Administração e esta possui
autonomia
21
Administração indireta, autónoma, independente e etc.
22
Igualdade das partes numa lógica equitativa e de equidistância do tribunal
15
Direito Administrativo: definições e critérios

Freitas do Amaral: para existir Direito Administrativo a Administração Pública e a atividade
administrativa têm de ser reguladas por normas jurídicas propriamente ditas e, essas normas
jurídicas, têm de ser distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.
Direito Administrativo é o ramo do direito público cujas normas e princípios regulam a

organização e funcionamento da Administração Pública em sentido amplo, a normal atividade
de gestão pública e, ainda, os termos e limites da sua atividade de gestão privada.
• Tem dupla função: legitimar a intervenção da autoridade pública e proteger a esfera
jurídica dos particulares; permitira realização do interesse público e impedir o
esmagamento dos interesses individuais; organizar a autoridade do poder e defender a
liberdade dos cidadãos.
É a procura permanente da harmonização das exigências da ação administrativa, na

prossecução dos interesses gerais, com as exigências de garantia dos particulares, na defesa
dos seus direitos e interesses legítimos. Permanente harmonização entre a eficácia do Poder e
a liberdade dos cidadãos.
VPS: Direito Administrativo é Direito da função administrativa

➢ Doutrina com poucos adeptos portugueses mas seguidores internacionais como
Cassese, Hoffman-Riem, Schmidt-Assman, Vobkuhle
Critério dos Sujeitos

Não podemos dizer que é o direito da Administração Pública porque não se sabe bem o que é a
Administração Pública23 – que também age ao abrigo do Direito Privado (lógica circular que não
ajuda à definição) – não é a natureza dos poderes exercidos que caracteriza o Direito
Administrativo.
➢ O direito administrativo não é só exercício de Direito – art. 4º Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais admite que pode ser tanto entidades públicas como privadas.
Critério do Interesse
Lógica de se considerar os fins da atividade que está a ser realizada – o que vai de encontro ao
“interesse público”
➢ VPS: em sentido amplo, tudo podia ser do interesse público, pelo que este pode ser um
elemento de caracterização mas não um critério de classificação
Há reserva24 de Administração? Por matéria e importância?

VPS: Não faz sentido criar-se esse conceito pois as fronteiras são cada vez menos relevantes.
Critério da Função
Lógica da atividade administrativa, independentemente de quem a realiza – não se olha apenas
para o Estado, admite-se que pode ser atos do particular.
23
Embora se admita que é o conjunto de sujeitos que satisfazem as necessidades coletivas / prosseguem
interesse público (bem comum).
24
Conceito que significa uma pertença exclusiva: no sentido de caber unicamente a um ato, função ou
órgão decidir ou ocupar-se de determinada matéria.
16
Aceção ampla, o que pode significar de que se pode atuar pelo Direito Privado
➢ Alargamento da visão do Direito Administrativo e não se baseia na perspetiva do poder
➢ Não está em causa só o exercício de poderes de autoridade, mas as atividades que visam
realizar o interesse público
➢ Aplica-se quando está em causa o desempenho objetivo da função administrativa25 e
não pela presença subjetiva de uma pessoa coletiva pública.26
Sérvulo Correia sugere uma Visão Estatutária, como variante, em que Direito Administrativo cria
um especial estatuto para a Administração
➢ VPS: isto é o mesmo mas como nova consideração do poder
➢ Freitas do Amaral: não se define em função do sujeito, mas sim em função do objeto (a
função administrativa). É direito comum da função administrativa.
Tem que se procurar soluções amplas que enquadrem fenómenos da atualidade – perspetiva
ampla sobre os fenómenos administrativos
➢ Temos que ter em atenção a configuração atual do Direito Administrativo como lógica
infraestadual e alargamento dos sujeitos públicos (sob indicações que vêm do Direito
Europeu)
➢ Direito Administrativo é o direito da função administrativa e as relações
administrativas podem ser um universo muito amplo – o universo do contencioso (art.
212º/3 CRP) e por correspondente do Direito Administrativo é um universo em que as
relações jurídicas são amplas; mesmo critério do art. 2º CPA
Relações Jurídicas
O estabelecer de relações jurídicas corresponde ao que a CRP considera que é e o que
caracteriza o Direito Administrativo.
• Conceito chave do Direito Administrativo e que mais se adequa a um Estado de Direito
Democrático.27
Apesar de Administração poder determinar unilateralmente o comportamento dos particulares,

isso é como os direitos potestativos no direito privado – e com base nas relações jurídicas, a
Administração e os particulares “trocam” entre si as posições relativas de sujeito ativo e
passivo.
• Relações administrativas são complexas pois a Administração tem poder jurídico
estando o particular numa sujeição, mas, o particular tem igualmente direitos subjetivos
simétricos aos correspondentes deveres da Administração.
Doutrina da relação jurídica concilia a perspetiva dos indivíduos com a da Administração,

permitindo a melhor realização do binómio da procura permanente de harmonização.
25
A função administrativa caracteriza-se por satisfazer as necessidades coletivas, que variam.
26
Não se pode utilizar critério dos sujeitos devido à fuga para o Direito Privado do Direito Administrativo,
que consagra já normas privadas e tem Administração pública sob forma privada inclusive.
27
Esta teoria equilibra a Administração com o particular recusando os dogmas que vinham dos traumas
duma autoridade da Administração.
17
• E melhor se coaduna com a diversificação das formas de atuação da Administração, da

compreensão das posições particulares-Administração, explicação dos efeitos das
atuações administrativas multilaterais da moderna Administração infraestrutural e etc.
• Permite entender os fenómenos jurídico-administrativos da atualidade.
Relação jurídica coexiste com o ato administrativo.

Mas tem vantagem dogmática de possuir âmbito de aplicação maior que o ato
administrativo e permite enquadrar teoricamente os direitos e deveres dos sujeitos
jurídicos.
Cidadãos e autoridades administrativas são, em face da CRP, sujeitos de direito autónomos, em

identidade de posições de base e que se relacionam juridicamente (ver art. 18º, 202º e 266º).
• Relação jurídica encontra fundamento na CRP que trata o indivíduo como sujeito de
direito, titular de direitos fundamentais invocáveis perante órgãos públicos, e as
autoridades administrativas como sujeitos jurídicos que não possuem qualquer posição
pré-estabelecida de supremacia fáctica, mas que atuam de acordo com normas jurídicas
para prosseguir o interesse público com respeito pelo direito dos particulares.
• Também o CPA consagra esta teoria.
18
“Todos Diferentes, Todos Iguais” – os Particulares e Administração

Não só a Administração, mas também os Particulares podem ser sujeitos de Direito
Administrativo.
➢ Estabelecem relações jurídicas administrativas e a CRP considera que é isso que
caracteriza o Direito Administrativo.
Na infância difícil, os sujeitos de Direito Administrativo eram apenas órgãos do poder.

Hoje em dia, os particulares estabelecem relações jurídicas com a Administração em pé de
igualdade – posição de igual dignidade, estatuto jurídico idêntico entre o particular e a
Administração
• Particular é sujeito de Direitos – resulta da CRP e com o reconhecimento de Direitos
fundamentais a que os poderes públicos estão vinculados e obrigados a respeitar.
o A DPH está na base do poder público, nos termos da CRP, e é algo que limita o
modo de como esse poder deve ser exercido. Do lado da Administração há a
prossecução do interesse público e do lado do Particular há a DPH que
determina a própria noção de interesse público e que determina todo o poder.
O estatuto dum particular e da Administração é idêntico e estar numa posição de superioridade

ou de subordinação depende da natureza jurídica em causa – dentro da igualdade dos estatutos
estabelecem-se relações jurídicas com diferentes naturezas.
Poder da Administração é um poder jurídico – atribuído pela lei e correspondente a

tarefa/função que a Administração deve realizar.
• Pode ser a possibilidade da Administração atuar unilateralmente (ato administrativo ou
regulamento, maioria das atuações) – realidade semelhante aos direitos potestativos28
no direito privado em que há posição de vantagem que corresponde a uma posição
jurídica que permite produzir efeitos na esfera jurídica do particular.
Desde os anos 70 que há uma afirmação do particular como sujeito de direito, não é objeto do
poder mas sim sujeito ao estabelecer relações jurídicas administrativas
Discussões teóricas sobre os direitos dos particulares

Escola Negacionista
Noção clássica e histórica (advinda dos traumas) – La Ferrière, Otto Mayer, Santi Romano,
Hauriou
Nega-se direitos subjetivos aos particulares – a Administração era um poder que impunha a sua
vontade aos particulares, que eram o objeto do poder
Foi contrariado pela ideia de Estado de Direito mas tem reminiscências quando a CRP ainda fala
em “administrados”
28
VPS: Não há nenhum outro poder exorbitante, não há nenhum poder de execução automática das
decisões contra a vontade do particular e esses poderes, que são também poderes legais, só existem nos
casos em que a lei expressamente o preveja e só existem quando possam existir.
19
• Teoria Francesa (Hauriou): lógica de um contencioso e de legalidade em que o particular

só poderia defender a lei; não havia Direitos face à Administração e não atuava no
processo como parte
• Teoria Alemã (Otto Mayer): “não faz sentido conceber um poder de vontade do
particular que se contrapõe ao poder público” – particular não goza de posição subjetiva
de vantagem, mas é protegido indiretamente, em termos fácticos, pelo cumprimento da
lei (Reflexo do Direito – reflexo subjetivo do direito objetivo)
Construções de uma Administração autoritária – ato administrativo define o direito do súbdito
Escola Subjetivista
Historicamente defendida por Bonnard, Barthélemy e Marcello Caetano.
Defesa do direito à legalidade – particular tem direito a que a Administração cumpra a lei
• Direito não correspondia à esfera jurídica do particular (direito sem sujeitos) e era um
reflexo do direito
o Confusão entre direito objetivo, que a ordem jurídica impõe o cumprimento da
lei (existe independente de mim), e direito subjetivo, que existe na minha esfera
jurídica29.
Construção Trinitária
Desenvolvida em Itália, derivada do Contencioso Administrativo. Em Portugal: Freitas do Amaral,
João Caupers, Vieira de Andrade.
Começa por ser uma construção binária e passa a trinitária.
Particular tem sempre posição substantiva de vantagem – podendo tê-la segundo critérios
lógicos que distinguem o conteúdo de realidades jurídicas diferentes
1. Proteção direta perante Direito Subjetivo – lei diz expressamente que protege
particulares e confere direitos subjetivos (cria a norma de proteção à posição subjetiva de
vantagem)
2. Proteção indireta perante Interesses Legítimos – deveres da Administração que
indiretamente protegem o particular. Lei estabelece um dever de atuação da Administração
que protege indiretamente o particular conferindo-lhe uma posição subjetiva que corresponde
a um interesse legítimo.
• Surgiu pelo contencioso administrativo (primeira tentativa de superar os traumas do
Direito Administrativo) e por razões práticas dos tribunais (gerais vs. administrativos)
italianos. Mas desde o séc. XIX que tem sido muito criticada e hoje em dia já não existe.
• Dava a entender que o legislador apenas regulava o poder e que por distração30 criava
as posições subjetivas de vantagem nos particulares (não era intencional)
• Única diferença era o modo de criação do direito subjetivo
o Mas, ao regular-se um dever da administração, que existe no interesse do
particular, corresponde à atribuição de um direito subjetivo – o dever e o direito
são correlatos/correspetivos
29
Henk
30
Mario Nigro
20
o Não há diferença quanto à realidade jurídica – os direitos que resultam de uma

norma de dever têm como conteúdo o correlato do dever
• Freitas do Amaral: funcionário público tem direito a subsídio de alimentação; os
candidatos de um concurso público têm apenas interesses legítimos porque apenas se
diz como a Administração deve agir (pela lei, protegendo indiretamente os particulares)
e só o que ganha é que tem direitos subjetivos.
o VPS: ao regular-se os deveres da Administração, cada dever corresponde a um
direito do particular (direito a que a sua candidatura seja analisada
imparcialmente e etc.). O particular tem direitos menores sobre o conteúdo a
que corresponde aquele dever da administração. O vencedor ganha depois
outro direito (ao cargo) de natureza distinta.
o Direitos têm conteúdo diferente mas são ambos direitos – no direito civil quando
se diz que o vendedor tem o dever de entregar a coisa, não se diz que o
comprador tem apenas “interesse legítimo” na entrega da coisa, ele tem direito
a tal
o Bachof: no quadro do EDD, qualquer norma que protege o particular deve se
presumir que atribui direitos – em tal cabe direitos maiores e direitos menores
3. Proteção de Interesses Difusos – a partir dos anos 70, com os novos direitos fundamentais
em que a proteção objetiva seria simultaneamente subjetiva – criados pela CRP; situações em
que o legislador protege objetivamente um bem/interesse jurídico público e por
consequência, subjetivamente, o particular ficava protegido. Ex: Informática, Ambiente31
• Nestas dimensões jurídicas objetivas há sempre uma dimensão jurídica subjetiva – não
é pelo bem ser de todos, mas sim pela possibilidade de todos puderem usufruir dele
(existe permissão normativa para que cada um usufrua)
o Há direitos subjetivos que correspondem a situações que simultaneamente se
protege um bem objetivo e uma realidade subjetiva
VPS: não faz sentido adotar uma construção trinitária
Construção Unitária
Defendida pela doutrina espanhola (García Denterría e Tomás Ramón Fernandez) e italiana.
Direitos são todos da mesma natureza embora possam incidir e consubstanciar-se sobre
realidades diferentes.
É tudo posições substantivas de vantagens, satisfazendo interesses individuais,
possuindo idêntica natureza ainda que podendo ter conteúdos diferentes.
Direito de Reação – Aroso de Almeida, Rui Medeiros – particular tem o direito a agir contra
conta uma ofensa
• Particular só tem direito subjetivo a partir do momento em que há uma lesão
• Confunde a relação jurídica substantiva com a relação jurídica processual
31
Carla Amado Gomes: Direito ao ambiente, não se assume o verdadeiro direito, porque corresponde a
uma proteção objetiva de uma realidade ambiental e esta realidade ambiental é de todos. E, portanto,
não podia ser apropriada por ninguém. E, portanto, corresponderia a uma dimensão de natureza
limitadamente subjetiva.
21
o Explica os direitos à indemnização, mas não deve confundir-se o direito do

particular que resulta da ordem jurídica (existe independente do processo), com
o direito de ele ir a juízo (estabelece-se no processo)
o Confunde-se o momento em que a Ordem Jurídica, abstratamente, confere
norma jurídica de vantagem com o momento em que essa posição entra na
esfera do particular e com o momento em que o particular se coloca no âmbito
de aplicação dessa norma
Teoria da “Norma de Proteção” – Ottmar Bühler (criador), Bachof, Scmidt-Assman, VPS – a

regulação é para proteger particulares; perspetiva ampla de direitos subjetivos que abrange
todas as posições subjetivas de vantagem.
3 condições para existência de Direito Subjetivo (Bühler)

i. Norma jurídica que crie posição de vantagem
ii. Norma criada e orientada para proteger os direitos dos particulares
iii. Possibilidade do particular ir a tribunal para tutelar o seu direito
Inovadora, sendo contemporânea do período de Otto Mayer (finais séc. XIX), mas limitada por
algumas posições de vantagens ficarem de fora (estrangeiros não tinham direitos).
Direito de dimensão reduzida a que correspondia a primeira geração dos direitos
fundamentais – proteção dos particulares de ações lesivas da sua esfera jurídica.
Foram precisos 50 anos para que uma nova ordem jurídica refizesse esta construção em termos
adequados ao Estado de Direito Democrático.
Otto Bachof no ressurgir do Estado Direito Democrático na Alemanha faz uma reformulação
teórica da “norma de proteção”.
Alargamento da teoria norma de proteção (Bachof)
i. Não é necessária uma norma, basta existir vinculação da Administração Pública – há
direito subjetivo sempre que a Administração tenha poder vinculado (mesmo que
esteja do lado do poder discricionário32) – basta que a norma tenha um ou mais vínculos
jurídicos33 que isso introduz um direito subjetivo dos particulares
➢ Direitos correspondentes a normas de dever, limitados pelas vinculações legais
ii. Norma criada para proteger os direitos de 1ª geração e os de 2ª (sociais e económicos)
– há um direito subjetivo dos particulares não só no dever da Administração não
agredir, mas também no dever de Administração prestar e atuar
➢ VPS: deve presumir-se que da norma que estabelece deveres há
correspondência ao direito do particular (favorável ao particular) – no âmbito
de uma relação jurídica, é correlato da posição de vantagem do particular;
32
Sempre vinculado pelo menos quanto a três aspetos: 1) competência – é sempre a lei que determina
qual é o órgão que pode atuar; 2) quanto ao fim – a lei determina sempre o fim do exercício daquele
poder (e, portanto se for exercido com um fim diferente do fim legal há ilegalidade porque há uma realidade material
pela qual a não prossecução do fim legal gera a ilegalidade); 3) obrigado aos princípios gerais da ordem jurídica.
33
Há sempre vínculos jurídicos como são hoje os princípios recebidos da CRP e do CPA e que vinculam
imediatamente toda a atuação administrativa. Mesmo no poder discricionário há vínculos jurídicos que
não podem ser afastados.
22
particular goza de posição de vantagem que é delimitada (de forma negativa)

pela norma jurídica34
➢ Particular não tem já só o direito da Administração se abster, como tem o direito
de a condenar se ela violar os seus direitos e tem o direito de ela atuar. Ex: polícia
não tem apenas o dever de proteger os cidadãos, o particular tem direito que a
polícia intervenha para proteger os cidadãos; o mesmo no caso do Ambiente,
Urbanismo, Consumo em que há deveres de atuação – alargamento da figura
dos direitos subjetivos com a Administração prestadora é instrumento
importante na alteração das relações administrativas, pois com o alargamento
das funções aumentou os deveres e vinculações aos particulares, cujos direitos
acompanharam esse crescimento.
iii. Ir a juízo já não é a causa da condição do direito, mas como é a consequência do facto
do particular ter um direito substantivo – a tutela em tribunal é uma consequência do
exercício do direito subjetivo do particular (possibilidade de particular atuar para
proteger a sua posição de vantagem – art. 268º/4 e 5 CRP, acesso à justiça
administrativa)
➢ Abandou-se como condição (após ter alargado as outras duas)
Reconstrução nos anos 70/80 por Schmidt-Assman com as novas categorias de direitos
fundamentais (3ª geração), por influência do Direito Constitucional.
Vindo da CRP, podem conferir direitos no quadro da relação administrativa?

Sim. O legislador pode ser o ordinário como qualquer outro.
➢ VPS: pode ser por qualquer fonte criadora de direito subjetivo (até de Direito Europeu)
Häberle: introduz um “status activus“ do particular / “status processualis” – particular pode

tutelar estes novos direitos fundamentais no quadro da relação constitucional e depois no
quadro da relação administrativa
Particular está investido numa posição (um “status”) em face do poder público que o
protege contra qualquer agressão de qualquer entidade pública ou privada – possui
direito fundamental de proteção contra agressões ilegais.
Há novas interpretações das normas à luz das novas regras e dos novos direitos
fundamentais que alterou a natureza da relação jurídica administrativa.
Nos dias de hoje é tempo de alargar o direito subjetivo no quadro constitucional porque ainda
se tende a considerar que só há direitos no quadro das omissões da Administração (dizem que no
quadro da Administração ela pode fazer o que quiser – direitos fundamentais submetidos a um princípio
do procedimento) – o sentido agora é o de alargar a noção de direito subjetivo no quadro dos
Direitos Fundamentais, utilizando a construção do Direito Administrativo.
VPS: indivíduo é titular de direito subjetivo em relação à Administração sempre que de uma
norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a proteção
dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de forma
34
Há direito subjetivo quando um particular é credor de um dever da Administração – uma pessoa
específica goza do correlativo do dever da Administração.
23
intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero benefício de facto

decorrente de um direito fundamental
CRP fala em duas categorias – art. 268º/3, 4, 5 – mas equipara-os tratando-os como situações
jurídico-materiais dos indivíduos, devendo ser reconduzidos à mesma categoria de direitos
subjetivos.
• O que pode variar é o conteúdo do direito, diretamente atribuído pela lei ou resultante
da maior ou menor amplitude do dever a que a Administração está obrigada
relativamente ao particular. A diferença seria quanto a uma maior ou menor amplitude,
pelo que não faz sentido.
• Tem várias categorias e tudo depende da relação jurídico-administrativa estabelecida
entre o particular e a Administração e da interpretação das normas jurídicas aplicáveis
(que atribuem direitos ou deveres).
O direito subjetivo pode ser atribuído mediante disposição constitucional que atribui aos
particulares a possibilidade de fruição individual de um bem jurídico coletivo ou “de todos”.
• Interesses difusos são direitos subjetivos públicos decorrentes da CRP.
Para perceber se tem legitimidade, temos de ver se cabe nas condições da teoria da norma de
proteção.
• Da previsão da norma retira-se um círculo de pessoas que são protegidas pelo direito –
afetação do direito à esfera jurídica do particular que esteja nesse círculo específico de
pessoas cujo direito afeta, estando na sua proximidade.
Post: A “Norma de Proteção” dos Particulares
É inegável que, nos dias de hoje, o particular ante a Administração Pública tenha direitos. Para trás ficam as teorias
negacionistas, dos tempos clássicos do Direito Administrativo autoritário e perpetradas por autores como La Ferrière,
Otto Mayer, Santi Romano e Maurice Hauriou, em que se negava que os particulares tinham direitos subjetivos – os
particulares eram objeto do poder. Também se deixou cair a conceção da escola subjetivista, encabeçada por autores
como Bonnard, Barthélemy e Marcello Caetano, em que o que se defendia era um direito à legalidade, numa confusão
entre o direito objetivo que a Ordem Jurídica impõe e o direito subjetivo que existe na esfera jurídica de cada um.
Acolhemos agora a ideia de identidade entre o estatuto do particular e o da Administração e, dentro dessa igualdade
de estatutos, estabelecem-se relações jurídicas com diferentes naturezas – concordamos com VASCO PEREIRA DA
SILVA quando se afirma que a relação jurídica é a base da dogmática do Direito Administrativo.
O poder jurídico da Administração (atribuído pela lei e correspondente a uma função que esta deve desempenhar,
atendendo ao art. 266º CRP) de atuar unilateralmente, deve ser entendido não como uma demonstração dos poderes
exorbitantes da Administração Pública, mas sim como uma realidade semelhante aos direitos potestativos, instituto
jurídico do Direito Privado, em que há uma posição de vantagem que corresponde a uma posição jurídica que permite
produzir efeitos na esfera do particular, que atua na relação sempre como sujeito de direito, a par do que acontece
na realidade privatista.
Portanto, temos o particular como um sujeito de direito e não um objeto do poder, sendo que os seus direitos
estão expressamente reconhecidos pelas Constituição da República Portuguesa, conforme o disposto nos art. 20º/1
e 268º, entre outros.
No entanto, apesar de se assumir o particular como um sujeito de direito, a doutrina discute se essa posição jurídica
de vantagem deve ser apurada segundo critérios lógicos que distinguem o conteúdo de realidades jurídicas
diferentes, dando origem a uma Construção Trinitária que distingue os Direitos Subjetivos, os Interesses Legítimos e
os Interesses Difusos; ou se, por outro lado, a posição jurídica do particular deve ser entendida de forma ampla em
que os direitos são todos da mesma natureza, embora possam incidir e consubstanciar-se sobre realidades
diferentes, dando origem a uma Construção Unitária.
24
Acompanhando a doutrina espanhola, italiana e alguns autores portugueses, achamos que a razão está com a
Construção Unitária, pois entendemos que é uma má posição de partida, de cariz ainda autoritário e historicamente
perigoso, o considerar os particulares como titulares de um quase-direito em vez de um verdadeiro direito – devemos
entender que as posições substantivas de vantagem, satisfazendo interesses individuais, possuem idêntica natureza,
ainda que possam ter conteúdos diferentes.
Dentro deste entendimento Unitário distinguem-se duas grandes correntes: os autores que defendem o Direito de
Reação, como Aroso de Almeida e Rui Medeiros, e os que defendem a teoria da “Norma de Proteção”, entre os quais
se destacam Ottmar Bühler, Otto Bachof, Schmidt-Assman e Vasco Pereira da Silva. Referindo só que a teoria do
Direito de Reação tem por fundamento a ideia de que o particular tem o direito a agir contra uma ofensa, foquemo-
nos agora na Teoria da “Norma de Proteção”.
Para Bühler, eram três as condições necessárias para que existisse um direito subjetivo:
1) existência de uma norma jurídica que criasse uma posição de vantagem,
2) essa norma era criada e orientada para proteger os direitos dos particulares,
3) os particulares tinham a possibilidade de ir a tribunal tutelar o seu direito.
Este alemão, contemporâneo de Otto Mayer dos finais do séc. XIX, foi inovador com o reconhecimento da posição
de vantagem dos particulares, mas, e como resultado da sua época, esta aceção de direitos era reduzida e limitada –
não se aplicava a estrangeiros, por exemplo, e focava apenas na “primeira geração dos direitos fundamentais”, no
dizer de VASCO PEREIRA DA SILVA, pois apenas protegia os particulares das ações lesivas da Administração à sua
esfera jurídica.
Cerca de cinquenta anos depois, no ressurgir do Estado de Direito Democrático na Alemanha da década de 50, Otto
Bachof empreende uma reformulação teórica da “Norma de Proteção” e reconstrói toda a teoria de forma a que esta
se adaptasse à nova ordem jurídica. Pegando nas condições iniciais de Bühler, Bachof alarga-as para:
1) não é necessária uma norma e basta existir uma vinculação da Administração Pública, ou seja, há um direito
subjetivo sempre que a Administração atue vinculada juridicamente – o que acontece quase sempre, pois, à luz dos
princípios recebidos da CRP e do CPA, a Administração está imediatamente vinculada pelo menos em três aspetos: a
competência, o fim e os princípios gerais da ordem jurídica.
2) a norma não tem de ser primariamente dirigida para proteger os particulares e pode ser o estabelecimento de um
dever da Administração, sendo que o particular é o credor desse dever da Administração no âmbito de uma relação
jurídica, logo, o correlato do dever é um direito subjetivo do particular – o particular “goza de uma posição de
vantagem que é delimitada negativamente pela norma jurídica”, como aponta VASCO PEREIRA DA SILVA.
3) já não se entende o direito de ir a juízo como uma condição de existência de um direito subjetivo e sim como a
consequência do particular ter esse direito subjetivo – o particular pode proteger a sua posição de vantagem,
atendamos ao nº 4 e ao nº 5 do art. 268º CRP.
Este outro alemão, nos tempos de apogeu do Estado Social, concebe a Teoria da “Norma de Proteção”
especialmente pelo desenvolvimento dogmático da 2ª condição, como uma construção jurídica que abarca os
“direitos de primeira e os de segunda geração”, uma vez que se garante ao particular que a Administração tem o
dever de não agredir, mas, também, tem o dever de prestar e atuar (no campo dos direitos sociais e económicos).
Esta Administração prestadora provocou um alargamento das funções/tarefas que era chamada a desempenhar,
aumentando as vinculações e os deveres relativamente aos particulares, logo, o direito dos particulares acompanhou
esse crescimento, como nota VASCO PEREIRA DA SILVA.
Como já pudemos verificar, a doutrina alemã tende a adaptar a Teoria da “Norma de Proteção” sempre que
constitucionalmente se consagram novas categorias de direitos fundamentais. Portanto, por influência do Direito
Constitucional produzido nos anos 70 e 80, Schmidt-Assman incorpora as novas categorias de direitos fundamentais
(como a informática, a proteção genética, o ambiente e etc.), a que VASCO PEREIRA DA SILVA chama de “terceira
geração”. Entende-se agora que o particular está investido numa posição, ou possui um status, em face do poder
público que lhe permite tutelar os novos direitos fundamentais no quadro da relação constitucional e depois no
quadro da relação administrativa.
Desde a década de 80 até aos dias de hoje que a “Norma de Proteção” tem evoluído no sentido de alargar a noção
de direito subjetivo no quadro dos Direitos Fundamentais, utilizando para isso a construção do Direito Administrativo.
25
Em Portugal, VASCO PEREIRA DA SILVA tem feito este desenvolvimento da Teoria da “Norma de Proteção”
considerando que o “direito subjetivo pode ser atribuído mediante disposição constitucional que atribui aos
particulares a possibilidade de fruição individual de um bem jurídico coletivo”. Fala, a propósito desse assunto, nos
“direitos subjetivos públicos”, que se reconduzem a interesses difusos decorrentes da CRP, no entender da
Construção Trinitária, e que se consubstanciam como direitos de defesa que decorrem dos direitos fundamentais.
VASCO PEREIRA DA SILVA considera que, na atualidade, um “indivíduo é titular de direito subjetivo em relação à
Administração sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas
também a proteção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de
forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero benefício de facto decorrente de um
direito fundamental”.
Portanto, entendemos que a noção de Direito Subjetivo é mais ampla do que a defendida pela Construção Trinitária
(referida supra) e que a maioria da doutrina portuguesa acolhe. Uma explicação para esta acolhimento massivo da
opinio iuris portuguesa pode ser a do elemento literal da própria CRP, que no art. 268º/3, 4 e 5 fala em duas categorias
de posições substantivas de vantagem. No entanto, a própria Constituição equipara-os e trata-os como situações
jurídico-materiais dos indivíduos, conforme VASCO PEREIRA DA SILVA refere, reconduzíveis a um direito subjetivo. A
diferença que os autores da Escola Trinitária veem nesses direitos subjetivos é o apurar meramente da característica
de ser uma atribuição direta da lei ou de ser uma característica dada pela maior ou menor amplitude do dever da
Administração para com o particular, desconsiderando o que VASCO PEREIRA DA SILVA afirma quando aponta as
várias categorias – sendo que tudo depende “da relação jurídico-administrativa estabelecida entre o particular e a
Administração e da interpretação das normas jurídicas aplicáveis”, que tanto podem atribuir direitos como deveres.
Em jeito de conclusão, e tendo presente a noção de direito subjetivo público, cabe perguntar quem é que esta
Teoria da “Norma de Proteção” legitima a apurar um direito (no âmbito do art. 68º CPA) que, no fundo, “é de todos”.
A primeira coisa a fazer para perceber se o particular tem legitimidade no apuramento do tal direito é verificar se a
situação em causa preenche as condições da Teoria e, em seguida, tem de se perceber qual o círculo específico de
pessoas que é protegida pelo direito. É neste último passo que se conclui em relação ao particular poder tutelar um
direito coletivo, uma vez que há essa possibilidade de tutela se houver uma afetação do direito à esfera jurídica esse
particular, que está na sua proximidade. No fundo, é o perceber se, apesar de ser um direito “de todos”, ele também
constitui um direito de cada um.
26
CARACTERIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA

Recorde-se que o Direito Administrativo é o direito das relações jurídicas administrativas, e isto significa
que os particulares e a Administração estão numa posição de paridade, numa posição juridicamente
idêntica.
Organização Administrativa
A partir dos Sujeitos Públicos, chegamos ao modo como está organizada a Administração e as
regras que a regem – diferentes sujeitos públicos e modos como estão organizados.
Modelo de organização administrativa – família francesa (influenciada desde os anos 70 pela

família germânica). Desde a UE temos uma grande influência do sistema britânico – lógica de
reciprocidade e expansão do Direito Administrativo (dimensão global do Direito Administrativo
nos nossos dias sendo uma realidade permeável)
“Senhora Dona Administração”

Diferença entre escrever com maiúscula ou minúscula:
• Minúscula – sentido objetivo, sentido da função administrativa
• Maiúscula – sentido subjetivo, sentido do organismo de entidades que prosseguem a
função administrativa
Administração em sentido subjetivo

1. existência de Pessoas Coletivas
Sujeitos que resultam da agregação de outros sujeitos no quadro do direito público e que têm
uma organização institucionária – criadas por iniciativa pública35, para assegurar a
prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de
poderes e deveres públicos.
• Entidades públicas e entidades privadas – há muitas entidades que fazem parte da
Administração Pública mas que se constituem e atuam como Direito Privado – ex: CGD
(pública porque está em causa dinheiro do Estado e exerce a função administrativa mas
a sua organização é segundo regras de direito privado), empresas públicas, fundações
públicas: realidades esquizofrénicas mas que têm a ver com as novas formas de
administração
o Mestiçagem de Direito Público e Direito Privado (Mario Chiti) – direito mestiço
em que não há regimes puros.
▪ Lógica introduzida pelo direito anglo-saxónico em que não há pessoas
coletivas públicas – há pessoas coletivas privadas que são públicas pelas
regras a elas associadas do exercício da função administrativa.
o Miscigenação do Direito em que também há entidades privadas de sujeitos, com
origem privada, que, em razão de contrato com a Administração Pública,
desempenham uma função pública – praticam uma realidade de Direito Público
mesmo sendo entidades privadas.
35
Nascem sempre de uma decisão pública e regida pelo direito público. DFA identifica 7 pessoas coletivas
públicas (art. 2º/4 CPA): Estado, institutos públicos, empresas públicas na modalidade EPE, associações
públicas, entidades administrativas independentes, autarquias locais, regiões autónomas
27
▪ Integrados na Administração Pública, pois colaboram com o Estado no

exercício da função – art. 4º Estatuto Tribunais Administrativos e Fiscais
– particulares que praticam funções públicas são julgados em tribunais
administrativos.
▪ Ex: federações e ligas de futebol são entidades constituídas por privados
mas que exercem a função administrativa, já que o desporto é uma das
tarefas que o Estado assumiu enquanto função administrativa; Cruz
Vermelha; Ordem de Malta; Associação de Bombeiros Voluntários
o Se colaboram com o Estado na elaboração da função administrativa (aquelas
que o Estado assumiu como tal) fazem parte da Administração e são regidos
pelo Direito Público.
▪ Cassese: saber o que faz parte da Administração depende do espaço, do
sítio e da situação/realidade em jogo
▪ Aspetos predominantes do regime jurídico de pessoas coletivas públicas:
criação e extinção, capacidade jurídica de direito privado e património
próprio, capacidade de direito público/poderes de autoridade,
autonomia administrativa e financeira, isenções fiscais, sujeição ao
regime da contratação pública, bens do domínio público, regime da
função pública, sujeição a regime administrativo de responsabilidade
civil, sujeição a tutela administrativa, sujeição à fiscalização do Tribunal
de Contas, foro administrativo
2. Órgãos de pessoas coletivas

Entidades que atuam no quadro da ordem jurídica administrativa, em nome das pessoas
coletivas36 - art. 20º/1 CPA atende à noção estrutural de órgão e não à funcional
• Historicamente desvalorizava-se o conceito de pessoa coletiva no Direito Público, pois
são os órgãos que atuam e estabelecem relações uns com os outros e com os particulares
– é quem intervém no domínio do Direito Administrativo.
o CPA – os órgãos são os sujeitos das relações jurídicas porque são eles que atuam
e não as pessoas coletivas37
▪ Diferente de no Direito Privado em que tudo que se passa dentro da
pessoa coletiva é juridicamente irrelevante – no Direito Público, como
os órgãos têm poderes que resultam da lei, o que se passa no seio da
Administração é juridicamente relevante e a lei tudo regula38
• Valorização do conceito de órgão (desde os anos 50): Estabelecem relações com os
indivíduos, com os órgãos de pessoas coletivas diferentes e com diferentes órgãos
dentro da mesma pessoa coletiva.
o Principio da legalidade regula toda a atuação da Administração – regula os
poderes dos órgãos do poder público e torna as relações internas em relações
externas39, em relações jurídicas administrativas.
36
Pois a “pessoa coletiva” é uma ficção jurídica.
37
VPS: os americanos têm uma expressão – órgão é um indivíduo que está com o chapéu da pessoa
coletiva, que tem um chapéu posto - se ele tira o chapéu é um indivíduo privado, se põe o chapéu é um
órgão do poder público.
38
Põe em causa o dogma da impermeabilidade da pessoa coletiva – pode existir no Direito Privado, mas
não existe no Direito Público.
39
Cassese: distinção entre relações externas e internas perdeu sentido.
28
• Todos os órgãos estão subordinados à lei e não há hierarquia entre pessoas coletivas
que são realidades autónomas – ex: PM e Presidente de Câmara (única maneira de
impugnar decisão era recorrer a tribunal); Ministro da Educação e FDL (não pode dar
ordens porque quem manda na faculdade são os órgãos da faculdade); PM e Ministros
(juridicamente não pode dar ordens – pode exonerar e demitir, mas não pode dar
ordens – não há hierarquia no Governo)
• No quadro da Administração não havia relações administrativas e sim relações de poder
– alunos submetidos a uma relação especial de poder relativamente ao professor – ou
seja, não se teria de considerar princípio da legalidade nem invocar-se direitos
fundamentais.
o VPS: há diferentes realidades que resultam da lei, que resultam das diferentes
funções e há direitos e deveres que decorrem das relações jurídicas – mas
decorrem direitos e deveres recíprocos havendo legalidade e direitos
fundamentais: regras jurídicas que determinam o modo como a Administração
atua – relação Administrativa.
• À luz da atual doutrina, numa corrente italiana (Cassese e Nigro), o conceito de pessoa
coletiva pode ser dispensado e que se deve criar o conceito de “serviços públicos”,
substituindo quer a noção de órgão, quer a noção de pessoa coletiva pública.
o VPS: gosta das críticas feitas (de por em causa a relação entre os órgãos e as
pessoas coletivas) mas não gosta da conclusão e passar a falar em serviços
introduz confusão40. Adere a uma ideia germânica que o conceito de
personalidade deve ceder perante o conceito de capacidade (o que é relevante
é saber se há capacidade de gozo e de exercício e não quem tem personalidade
jurídica)
3. Serviços
Apenas aparelhos burocráticos que executam vontade dos órgãos – não têm vontade
autónoma nem manifestam uma vontade em nome da pessoa coletiva, são auxiliares na
execução das decisões (dos órgãos).
FA: células que compõem internamente as pessoas coletivas públicas – organizações
humanas criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhas as
atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos. Surgem como unidades funcionais
ou unidades de trabalho. Estrutura-se em:
Serviços Principais (desempenham atividades correspondentes às atribuições da
pessoa coletiva onde se inserem)
Serviços Burocráticos: de apoio, executivos, de controlo
Serviços Operacionais: de prestação individual, de polícia, técnicos
Serviços Auxiliares (desempenham atividades instrumentais que visam tornar
possível ou mais eficiente o funcionamento)
Conceitos da Administração
Órgão – art. 20º/1 CPA
40
Entre entidades que tomam decisões e que atuam no quadro da pessoa coletiva e os Serviços (3), que
são auxiliares destinados à execução das decisões por parte dos órgãos e que são realidades diferentes.
29
Atribuições – fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas coletivas públicas de prosseguir.
Fora das atribuições são atos nulos (art. 161º/2/b CPA)
Competência – conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das
atribuições das pessoas coletivas públicas. Fora da competência são anuláveis (art. 163º/1 CPA).
Sujeita ao princípio da legalidade (art. 36º/1 CPA) de onde decorre:
a) A competência não se presume
b) A competência é imodificável
c) A competência é irrenunciável e inalienável
d) Competência delimita-se em razão da matéria, da hierarquia, do território e do tempo.
Sabemos que se certo ente jurídico é um órgão verificando se tem determinadas
competências41.
Lei especifica as atribuições de cada pessoa coletiva e, noutro plano, a competência de cada
órgão.
➢ Atribuições e competências limitam-se mutuamente – nenhum órgão administrativo
pode prosseguir atribuições da pessoa coletiva a que pertence por meio de
competências que não são suas nem pode exercer as suas competências fora das
atribuições da pessoa coletiva em que se integra.
Princípios Constitucionais da Organização Administrativa

Resultam 5 princípios do art. 267º CRP:
1. Princípio da desburocratização – deve funcionar de forma eficiente e facilitando a vida
aos particulares
2. Princípio da aproximação dos serviços às populações
3. Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública – devem
ser chamados a intervir no quotidiano da Administração Público podendo participar na
tomada de decisões administrativas
4. Princípio da descentralização
5. Princípio da desconcentração administrativa
41
O exercício da competência administrativa (que a AP está dotada) para decidir em função do interesse
público – só pode agir quando a norma lhe permite mas age para ser decisora (poder-dever)
FPM: o que caracteriza a norma administrativa é a competência que se reconduz à prossecução dos
interesses públicos tendo ela o poder de decidir – ter o poder é ter a competência para decidir e não
só poder de agredir.
• O que caracteriza é terem competência jurídico-pública administrativa, no âmbito de um
principio da legalidade em que prossegue interesses públicos.
• Competência é o poder e o dever – nessa medida é que deve se encarar a autoridade.
• É ato administrativo porque foi praticado sob competência jurídico-pública
Definição de Direito Administrativo: o que interessa saber é se o ato é praticado numa competência
jurídico-pública para cumprir interesse comum
• A norma que permite agir (com marcha de urgência) é de Direito Público e para prosseguir o
interesse público.
• Não tem que cumprir como qualquer particular pois há norma de Direito Público que lhe dá
exceção
30
Art. 267º CRP – nunca se confunde centralização/descentralização (unicidade ou

pluralidade de pessoas coletivas) com concentração/desconcentração42 (dentro
duma pessoa coletiva e como se distribuem as competências pelos órgãos).
Hierarquia:
Modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes
com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de
direção e impõe ao subalterno o dever de obediência.
Poder de decisão vertical entre 2 órgãos em que num há poder de direção e o outro tem
dever de obediência; vínculo entre 2 ou mais órgãos administrativos em que superior e
subalterno atuam para a prossecução de atribuições comuns.
• Interna – hierarquia de agentes – existência de serviços que guiam órgãos no exercício

da administração e o que está em causa é o desempenho regular das tarefas; não é
relacional, é orgânica e não tem relevância para os particulares nem outros sujeitos de
direito público.
Organização interna dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores
e subalternos.
Ex: estrutura da direção-geral (> direções de serviços > divisões e repartições > secções.
Na dependência do Ministro encontra-se o diretor-geral, subalterno do Ministro mas
superior hierárquico de todo o funcionalismo do serviço: Ministro > diretor-geral >
diretores de serviço > chefes de divisão e de repartição > chefes de secção > restante
pessoal)
• Externa – hierarquia de órgãos – não permite organizar serviços (já não está em causa
a divisão do trabalho) mas distribui competências entre órgãos da mesma pessoa
coletiva. Importa destacar que há subalternos que são, eles também, órgãos com
competência externa que se projetam na esfera jurídica de outros sujeitos de Direito.
Poderes do superior hierárquico:

• Poder de direção – não carece de consagração legal expressa e decorre da própria
natureza das funções de superior hierárquico.
o Ordens – comandos individuais e concretos;
o Instruções – comandos gerais e abstratos.
▪ Circulares são as transmitidas por escrito e por igual a todos os
subalternos que só têm eficácia interna não podendo os particulares
invocarem o seu desrespeito no tribunal administrativo);
• Poder de supervisão – faculdade de revogar, anular ou suspender atos do subalterno.
o Avoca a si o poder de resolução do caso
o Consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado);
• Poder disciplinar – faculdade de punir subalterno.
Muitas vezes também se autonomiza os poderes de inspeção (fiscalizar continuadamente o
comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços); poderes de decidir recursos
(art. 51º e 52º CPA – aprecia casos primariamente decididos pelo subalterno); poder de decidir
42
Desconcentração pode ser originária ou derivada (permite delegação de poderes a outro órgão – ex:
Secretários de Estado só podem fazer o que lhes for delegado)
31
conflitos de competência; poder de substituição (DFA: não aceita, pois a competência do

superior não abrange a dos subalternos)
Aos poderes do superior vem o correlativo dos deveres do subalterno e os que dizem respeito
à relação de serviço, mais importante é dever de obediência.
➢ Noção no art. 73º/8 LGTFP.
➢ Subalterno é ser racional, moral e juridicamente responsável pelas suas decisões pelo
que a lei lhe confere competência para examinar a legalidade de todos os comandos
hierárquicos.
o O dever se obediência subsiste se a ordem for ilegal?
Orientação moderada pelo art. 271º CRP e art. 177º LGTFP - corrente
hierárquica (tem de cumprir a ordem) vs. corrente legalista (autores que
consideram valor jurídico da nulidade, nos casos mais graves, onde não se
produz efeitos e não há dever de obediência).
Tutela:
Conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra
pessoa coletiva (geralmente pública), a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
atuação.
• Implica pessoa coletiva tutelar e pessoa coletiva tutelada (2 pessoas coletivas diferentes
e não como na hierarquia em que é a mesma).
• Poderes de intervenção na gestão.
• Fim de que a tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções
convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público
Finalidade de:
• Garantir a legalidade – apura legalidade das decisões
• Apurar o mérito – juízos de mérito das decisões administrativas da entidade, não se
prendem com a legalidade e apura-se a conveniência
o Art. 242º - face às autarquias locais só há tutela da legalidade, mas sobre
institutos públicos há de mérito (art. 41º LQIP).
o Associações públicas não estão protegidas por nenhuma disposição
constitucional pelo que têm ambas.
Tutela tem vários conteúdos – 5 modalidades:

1. Integrativa (a priori ou a posteriori) – autoriza atos ou confere eficácia (aprova)
2. Inspetiva – fiscalização de funcionamento
3. Sancionatória – poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido
detetadas na entidade tutelada
4. Revogatória – pode fazer cessar os efeitos de um ato
5. Substitutiva – não prevista na lei e só será legítima se CRP vier permiti-la para casos
bem determinados (DFA) – poder de suprir as omissões da entidade tutelada,
praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos. Caso
da Administração Indireta, que prossegue fins do Estado. Não os cumprindo, o Estado
assume-os e realiza-os.
Tutela administrativa não se presume e consubstancia-se em poderes de controlo
32
Integração de poderes – sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo Estado,
ou pessoas coletivas, são postos por lei a cargo das próprias pessoas coletivas a que pertencem.
Devolução de poderes – sistema em que alguns interesses públicos do Estado, ou pessoas
coletivas, são postos por lei a cargo de pessoas coletivas públicas de fins singulares.
➢ Movimento de transferência de atribuições: do Estado para outra entidade (devolução
= transmissão ou transferência para outro ponto).
➢ Permite maior eficiência na gestão de todas as atribuições pois descongestiona a gestão
da pessoa coletiva principal, proliferando centros de decisão autónomos.
o Entidades que exercem administração indireta por via da devolução de poderes
estão sujeitas, além da tutela, à superintendência (art. 199º/d CRP)
Superintendência:
Poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos
e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua
dependência.
➢ Superintendência: art. 41º Lei Quadro dos Institutos Públicos + art. 42º com a definição
Poder de definir a orientação e atividade a desenvolver pela entidade da Administração
Indireta43 – dá diretivas (define os fins e dá liberdade de meios)
• Poder de dar orientações genéricas (diretivas): para o modo de exercício da função

administrativa que o Estado confiou a tal entidade (controla o exercício de
competências que eram suas).
o Tem um poder de orientação: não tanto quanto um poder de direção,
mas mais que um poder de controlo.
• Poder de nomear e demitir órgãos dirigentes: apuramento de responsabilidades
levando a demissões ou exonerações
• Poder de tutela em sentido restrito: controlo de certos atos
o Autorizativa – antes de se praticar um ato que envolva despesas substanciais que
podem comprometer a parte financeira do Estado, tem que se requerer autorização por
parte dum membro do Governo. Permite o controlo sobre esse ato com a autorização
– mas muitas vezes a tutela é meramente ratificativa e a posteriori do ato praticado em
que o Governo verifica se corresponde ou não às orientações que deu àquela empresa
o Sancionatória – instaura inquéritos disciplinares para apurar o modo como as realidades
foram exercidas.
Delegação de Poderes:
43
Pessoas coletivas com património próprio que em primeira linha responde pela atividade
daquela entidade em causa.
➢ Como realiza funções do Estado, se houver problema grave de subsistência dessa
entidade, o Estado pode vir a subsidia-la entrando com património público –
intervenção mais ténue do que no âmbito da Administração Central.
33
Ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em

determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem
atos administrativos sobre a mesma matéria.
Requisitos:
• Lei de habilitação – lei tem de prever expressamente a faculdade de um órgão delegar
poderes noutro (pois a competência é irrenunciável e inalienável, mas tal não impede a
delegação de poderes – art. 36º CPA) – art. 44º/3 e 4 CPA
• Dois órgãos ou órgão e agente da mesma pessoa coletiva pública
• Tem que ser praticado o ato de delegação
Não se confunde com: transferência legal de competências, concessão, delegação para serviços públicos,
representação, substituição, suplência, delegação de assinatura e delegação tácita
Natureza jurídica da delegação de poderes: doutrina discute; DFA – competência dos

poderes delegados só existe por força do ato de delegação e é o exercício de uma
competência alheia.
➢ Natureza de uma transferência do exercício da competência (e não da titularidade,
obviamente).
34
Divisão Administrativa Portuguesa
A Administração Pública Portuguesa subdivide-se em:

Administração Direta – interesses são prosseguidos pelo conjunto de órgãos e serviços do
Estado. Modelo de hierarquia vertical.
• Poder de Direção: dá ordens (comandos individuais e concretos) e instruções (comandos
gerais e abstratos) – em que o subalterno tem dever de obediência44
• Poder de Supervisão: superior hierárquico pode fazer cessar a vigência de atos, com
fundamento de ilegalidade, de mérito ou de oportunidade.
• Poder Disciplinar: aplica sanções.
Administração Indireta – composta por pessoas coletivas diferentes do Estado com autonomia
financeira, patrimonial, decisória e de gestão; fenómeno de descentralização por razões de
racionalidade e funcionalidade – prosseguem os fins do Estado/atribuições Estaduais, estando a
ele umbilicalmente ligada.
• Não há poder de direção
• Poder de Superintendência: fixa objetivos, metas
Administração Autónoma – tendo personalidade jurídica de Direito Público são autónomas do

Estado e que não prosseguem fins do Estado e sim objetivos próprios. Ex: autarquias locais,
regiões autónomas, ordens profissionais e etc
• Não há poder de direção nem Superintendência
• Poder de Tutela: pela legalidade ou mérito
Administração Independente – são entidades independentes que se coordenam com o Governo

• Entidades independentes exercem poderes que têm a ver com os 3 poderes do Estado –
vem do direito anglo-saxónico e foi adotada através do direito europeu.
o Não separação e sim divisão de poderes.
• Autores responsáveis pelos seus atos com uma gestão independente que não se
integram no Estado (opinião VPS contra Freitas do Amaral) – ex: Procuradoria Geral da
República, Tribunal de Contas, Entidades reguladoras e etc.
44
Embora quanto às circulares internas tenha dever de obediência mas se não cumprir, como são meras
ordens e instruções dentro da hierarquia, não são parâmetros de validade dos seus atos. Não seria
inválido mas podia originar responsabilidade.
35
o No quadro da sua atuação -> Poder de Coordenação através do Governo
Administração Pública sob a Forma Privada – fuga do Direito Administrativo para o Direito
Privado45.
• Não são criadas pelo Estado mas colaboram com ele no exercício da função
administrativa e têm realidades muito diferenciadas sob vários pontos de vista (capital,
gestão e etc.).
• Parecidas a empresas públicas – Estado detém parcelas de capital e age como acionista
(privado) em função das suas ações, não podendo fixar orientações genéricas nem
nomear e demitir – Empresas Participadas
o Poder de Gestão do Estado
Vários tipos de Administração

Administração direta
Estado/Administração (Pessoa Coletiva)

Prosseguem fins do Estado
Consagrados na CRP
Atribuições (não confundir com competências):
• Abstem-se da violação dos Direitos, Liberdades, e Garantias

• Tem deveres de proteção
• Tem deveres de prestação
Orgãos- Admin. Direta divide-se em:
Central Periférica(Local)
Competências estendem-se a todo Competências têm abrangência
Território nacional limitada (Repartições financeiras)
(Nota:Escolas Secundárias não têm personalidade jurídica-inserem-se no Ministério da

Educação)
Administração Indireta
Fins do Estado prosseguidos por entidades com personalidade jurídica: têm

autonomia jurídica, financeira, patrimonial
45
Maria João Estorninho e VPS admitem esta divisão na Administração Pública
36
É composta por
Institutos Públicos: Empresas Públicas

• Serviços Personalizados
• Fundações Públicas
• Estabelecimentos Públicos
Têm autonomia administrativa, podem realizar atos administrativos, celebrar contratos

(de D.Privado) e respondem por indemnizações com o seu património. É o Estado que
as cria, que decide as suas competências, etc.
Diferenças entre Institutos Públicos e Empresas Públicas
I.P- Desenvolve atividades indispensáveis para a administração pública, não têm fins
lucrativos (ex: Hospitais)
E.P- desenvolvem atividades económicas, têm fins lucrativos
Serviços Personalizados- serviços que estavam integrados na administração direta

que passaram a ter Personalidade jurídica
Fundações Públicas- está em causa determinado acervo patrimonial, não têm fins
lucrativos
Administração Autónoma- Prosseguem fins próprios que não os do Estado
Regiões Autónomas, Autarquias locais, Associações Públicas, Universidades (estas

últimas classicamente eram consideradas administração indireta)
Os seus orgãos são sempre eleitos e não nomeados
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Sebenta Administrativo (Incompleta) – DNB 2016/2017

Regência: VASCO PEREIRA DA SILVA

Nascimento Traumático do Direito Administrativo

A figura da Administração acompanha todas as figuras históricas do Estado, mas falamos de

1º Trauma – surge pela via jurisprudencial da atuação do Conselho de Estado1 (França).

2º Trauma – surge como Direito produzido pelo contencioso privativo da Administração,

Evolução da Justiça Administrativa

1º momento – séc. XVIII e XIX – Pecado Original

o Modelo do ato autoritário – definitivo perante os particulares; executório (em

2º momento – séc. XIX para XX – Batismo

o Administração tem a possibilidade de escolha quanto à forma de atuação mais

• Desconcentração e descentralização dos poderes do Governo – passa a ser apenas chefe

o Administração Pública passou a ser realizada por múltiplas entidades coletivas

• Aproximação dos sistemas administrativos – no Reino Unido surgem os Tribunals (≠

3º momento – finais séc. XX – Crisma

• As constituições dos Estados modernos vão consagrar um novo modelo do contencioso

• Europeização do Direito Administrativo

Nova Ciência do Direito Administrativo

Temos hoje um Direito Administrativo sem fronteiras?

Que dimensões surgiram e que trouxeram de novo?

Comparação Sistema Francês vs. Inglês

Critérios que orientam a evolução dos modelos13:

• Discussão Dicey/Hauriou – discussão importante no séc. XIX

2. Administração sujeita a autotutela ou heterotutela

3. Existência ou não de Tribunais Administrativos

Resultado da evolução é o esbatimento de diferenças em que ambos têm tribunais

Organização centralizada e concentrada ou descentralizado e desconcentrado17

• Inglaterra: lógica descentralizada e desconcentrada – poder local era inerente ao

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS FRANCÊS E BRITÂNICO – DOIS IRMÃOS DESAVINDOS

DE ONDE VIERAM OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?

Estes entendimentos de Administração Pública e de Sistema Administrativo estiveram a par das

Post: O QUE CONSTITUI OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?

1. Existência ou não de ramo de Direito próprio

2. Sujeição da Administração a uma heterotutela ou uma autotutela

3. Controlo Jurisdicional da Administração Pública por Tribunais Administrativos

Em França, no período contemporâneo ao “triste começo” do Direito Administrativo (associado ao caso de

Na realidade francesa observa-se a jurisdicionalização do contencioso administrativo, num “batismo” que

4. Tipo de Organização Administrativa

PARA ONDE VÃO OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS?

Direito Administrativo e funções do Estado

Direito Administrativo: definições e critérios

Direito Administrativo é o ramo do direito público cujas normas e princípios regulam a

É a procura permanente da harmonização das exigências da ação administrativa, na

VPS: Direito Administrativo é Direito da função administrativa

Critério dos Sujeitos

Há reserva24 de Administração? Por matéria e importância?

Apesar de Administração poder determinar unilateralmente o comportamento dos particulares,

Doutrina da relação jurídica concilia a perspetiva dos indivíduos com a da Administração,

• E melhor se coaduna com a diversificação das formas de atuação da Administração, da

Relação jurídica coexiste com o ato administrativo.

Cidadãos e autoridades administrativas são, em face da CRP, sujeitos de direito autónomos, em

“Todos Diferentes, Todos Iguais” – os Particulares e Administração

Na infância difícil, os sujeitos de Direito Administrativo eram apenas órgãos do poder.

O estatuto dum particular e da Administração é idêntico e estar numa posição de superioridade

Poder da Administração é um poder jurídico – atribuído pela lei e correspondente a

Discussões teóricas sobre os direitos dos particulares

• Teoria Francesa (Hauriou): lógica de um contencioso e de legalidade em que o particular

o Não há diferença quanto à realidade jurídica – os direitos que resultam de uma

VPS: não faz sentido adotar uma construção trinitária

o Explica os direitos à indemnização, mas não deve confundir-se o direito do

Teoria da “Norma de Proteção” – Ottmar Bühler (criador), Bachof, Scmidt-Assman, VPS – a

3 condições para existência de Direito Subjetivo (Bühler)

particular goza de posição de vantagem que é delimitada (de forma negativa)

Vindo da CRP, podem conferir direitos no quadro da relação administrativa?