Direito Administrativo

Ato Administrativo
Fernanda Paula Oliveira

1. Conceito de ato administrativo

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Busca de um conceito de ato administrativo

• Intenção inicial: identificar a forma de atuação
administrativa que tipicamente se apresentava como o
instrumento privilegiado de autoridade para a
prossecução de interesses públicos,

• Relevo em matéria de proteção jurisdicional dos

particulares em face da Administração (numa época em
que esta defesa passava pelo recurso contencioso contra
o ato administrativo)

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Perda de centralidade do ato

administrativo
• No contexto geral da atuação administrativa assumem
crescente relevo outras formas de atuação,
designadamente regulamentos e contratos administrativos

• Na dogmática administrativa passaram a assumir relevo o

procedimento e a relação jurídica administrativa

• No âmbito da garantia dos interessados, a garantia

jurisdicional efetiva dos particulares perante a
Administração é atualmente plena, não estando limitada
à impugnação de atos administrativos).

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• Mas, ainda que adaptado a novas realidades,

continua a ter um papel relevante em sistemas
como o nosso, de administração executiva.

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Ainda é necessário um conceito substantivo

(restrito) de ato administrativo!
• Um conceito que coincida com todos (mas apenas) os
atos principais da administração: as suas decisões
dotadas de especial força jurídica que definem, de forma
unilateral, a esfera jurídica dos particulares.
• Um ato que justifica a existência de um regime
substancial próprio tendencialmente global e coerente
▫ do ponto de vista procedimental, com o estabelecimento de
especiais cautelas, designadamente do ponto de vista da
participação dos interessados),
▫ da perspetiva da força jurídica de que são dotados, obrigatória e
executiva)
▫ da especial estabilidade de que gozam (força de caso decidido,
limites á revogação, etc.).

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Distingue-se
• de “ato principal do procedimento”

• de “ato impugnável” (conceito adjetivo) - ato

lesivo

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Pontos comuns entre conceito substantivo e

conceito adjetivo: decisão
• Excluem os atos meramente preparatórios (v.g.
pareceres não vinculativos), os atos de comunicação
(v.g. notificações) e os atos de pura execução
(passagem de um alvará); por outro lado,

• incluem os atos destacáveis: atos que, inseridos

num procedimento, produzem autonomamente
efeitos externos (v.g. exclusão de um concorrente de
um procedimento concursal).

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Pontos de diferenciação
• Um ato administrativo não eficaz, sendo um verdadeiro
ato administrativo, nem sempre é imediatamente
impugnável (artigo 54.º do CPTA);
• o indeferimento expresso, sendo ato administrativo do
ponto de vista substancial, não é diretamente
impugnável (a sua eliminação da ordem jurídica é feita
pela via da condenação à prática do ato devido);
• as decisões materialmente administrativas de outros
poderes públicos ou entidades privadas são impugnáveis
(artigo 51., n.º 2 do CPTA), mas não são
substancialmente atos administrativos.

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2. Posição adotada
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Estatuição autoritária, relativa a um caso

concreto, praticado por um órgão da
administração, no uso de poderes
administrativos e que visa produzir efeitos
jurídicos externos, positivos ou negativos

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1) Estatuição autoritária: declaração, dotada de supremacia,

destinada a fixar para o particular ou outras entidades
administrativas o que é ou não o direito: regula directamente de
forma unilateral situações jurídicas

— Comando:
• autoritário
• imperativo
• vinculativo

— Definição inovadora do direito (inova a ordem jurídica)

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Exclusão: Fernanda Paula Oliveira

a) Atos de direito privado (não são comandos autoritários)

b) Declarações negociais (não são unilaterais)

c) Notificações e comunicações: que dão a conhecer

estatuições autoritárias, não sendo eles próprios uma

d) Atos de execução: atos que se limitam a tirar

consequências de um ato anterior, que contém a estatuição
autoritária

e) atos meramente opinativos ou informativos: em que a

Administração declara ou expõe o seu entendimento acerca de
determinada questão de facto ou de direito que lhe é
apresentada;

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Admissão excepcional de impugnação contenciosa contra os atos

de execução (artigo 151º, n.º 3 e 4)

• Quando excedam os limites do ato exequendo

• Quando a sua ilegalidade não for consequência da ilegalidade

do ato exequendo

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e) Atos confirmativos: atos que se limitam a repetir um ato

anterior (a estatuição autoritária está no ato anterior e não
naquele que se limita a repeti-lo). O ato confirmativo não inova
a ordem jurídica

»» Excepcionalmente admite-se impugnação

contenciosa quando o ato administrativo que aquele
confirma não tiver sido notificado ao interessado
(artigo 53º CPTA)

»» A problemática do artigo 9º, n.º 2 do CPA

Vieira de Andrade, “O controle jurisdicional do dever de reapreciação de actos administrativos
negativos”, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 1, Jan.-Fev. 1997, págs. 35 e segs.

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Não se excluem (ainda que possa parecer

duvidosa)
• os atos necessitados de colaboração (aqueles que só
produzem efeitos se houver aceitação do particular) uma vez
que a aceitação é uma mera condição de eficácia do acto
administrativo já tomado e não um seu requisito constitutivo
(aceitação da nomeação do trabalhador da Adm. Pública);
• os atos devidos em que a Administração tem um mínimo de
poderes discricionários, não podendo recusar a prática do
acto, sendo que, no entanto, é por via do mesmo, e não por
força da lei, que resulta a definição jurídica da situação do
particular (como sucede, por exemplo, com a liquidação de
um imposto);
• as avaliações ou verificações constitutivas (por exemplo a
passagem de uma certidão de conclusão de licenciatura).

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Não se excluem da noção de ato administrativo os atos

implícitos: atos não abertamente declarados, mas que resultam
implicitamente de acções materiais da Administração ou de outros
actos administrativos (v.g. o abate de animais doentes quando
efectuado pela autoridade competente para a prática do acto, mas
sem uma declaração formal de suporte)

O artigo 151º, n.º 1 do CPA limita a prática dos actos

administrativos implícitos

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2. Relativa a um caso (individual e) concreto, isto é de uma

situação determinada ou determinável.

• regulamentos administrativos (gerais e abstractos)

• atos administrativos gerais (gerais e concretos)
• atos administrativos reais (não têm destinatário; define a situação jurídica
de uma coisa)

• atos administrativos coletivos*

* Ato administrativo individual, mas cujo destinatário é constituído por uma

totalidade de pessoas perfeitamente individualizáveis: v.g dissolução de um
órgão autárquico

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Tradicionalmente o ato administrativo era individual e concreto. A

partir de certa altura a tendência foi para considerar que os atos
abstractos e os atos gerais fossem considerados regulamentos
pois, contrariamente à situação tradicional, o regime do
contencioso passou a ser mais favorável

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3) Praticado por um órgão administrativo

— Incluem-se os atos de entidades administrativas privadas

e de sujeitos privados dotados de poderes administrativos
(v.g. concessionários): artigo 4º, alínea d) do ETAF

— Excluem-se os atos dos sujeitos públicos não

administrativos (PR, AR, tribunais), embora os respetivos atos
em matéria administrativa sejam equiparados a atos
administrativos para efeitos de impugnação contenciosa (artigo
24º do novo ETAF)

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4) No uso de poderes administrativos

• Exclusão dos atos praticados no exercício de outras funções

do Estado (no caso do Governo). É diferente dos atos
administrativos sob a forma legislativa

• Exclusão dos atos de direito privado

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5) Destinado a produzir efeitos jurídicos externos,

positivos ou negativos (afetam a esfera jurídica dos
particulares ou de outras entidades administrativas)

• Excluem-se os atos meramente internos (preparatórios): ao

contrário dos regulamentos, que podem ser internos, os atos só são
actos administrativos se forem externos

• Actos externos positivos: constituem, modificam ou extinguem

relações intersubjetivas ou afetam a situação jurídica de uma coisa
(produzem alterações no ordenamento jurídico)

• Actos negativos: quando, instada a agir, a administração se recusa

a introduzir alterações na ordem jurídica

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Um conceito restrito de ato administrativo que absorve as

qualidades que a doutrina tradicional integra na definitividade
material e, em parte, na horizontal

Um conceito de definitividade exclusivamente vertical como pura

dimensão processual: ato suscetível de recurso contencioso
imediato por provir de um órgão com competência ou exclusiva
(própria ou delegada)

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Os atos instrumentais: atos jurídicos concretos, regulados pelo

direito administrativo, mas que não se destinam a satisfazer de forma
imediata um interesse jurídico

Têm uma função auxiliar em relação ao ato administrativo:

pretendem ajudar à sua preparação, ao desencadear da sua
eficácia ou a dar deles conhecimento aos seus destinatários

Em regra só produzem efeitos internos, mas podem produzir

efeitos externos (v.g. Comunicações)

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A noção de ato administrativo e o artigo 120º do CPA

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2. Funções do ato administrativo

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Funções do ato administrativo

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※ Função processual: o ato que está sujeito a impugnação

contenciosa (função que perdeu grande parte da sua razão de ser)

※ Função tituladora: é um título que pode basear diretamente uma

execução

※ Função definitória: define autoritariamente relações jurídicas,

criando, modificando e extinguindo situações jurídicas

※ Função procedimental: é o ato que aparece como o momento

principal de um procedimento administrativo (que não corresponde
necessariamente ao ato final).

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