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RESUMO
Neste artigo serão analisadas as consequências prejudiciais resultantes da demora
no julgamento de questões tributárias pelos órgãos administrativos incumbidos dessa
função. Tal análise visa a especificar em que medida a conformação do princípio
constitucional da eficiência e sua materialização verificam-se a partir do postulado
relativo à razoável duração do processo administrativo, além de examinar sua
correlação com os institutos da decadência, prescrição intercorrente e perempção. O
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ABSTRACT
In this article will be examined the harmful consequences of delay at the trial of tax
matters by the administrative bodies responsible for this function. This analysis seeks
to specify to what extent the conformation of the constitutional principle of efficiency
and its materialization check up from the postulate on the reasonable duration of the
administrative process, addition to analyze its correlation with institutes such as decay,
intercurrent prescription and peremption. The intention will be to show that the undue
delay in the judgment of administrative tax matters, apart from causing serious
damages to taxpayers who see their tax planning permeated by unwelcome legal
insecurity, also has negatives consequences to the tax authorities itself because not
only the recognition of decay, intercurrent prescription or preemption, but even by the
absence of taxation.
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INTRODUÇÃO
1Foi utilizado o termo eventual, porque o pleito do impugnante ou recorrente pode vir a ser acolhido e,
se o caso, extinto o próprio crédito tributário.
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contexto de valores reveladores de eficiência que, por isso, também precisa ser
esclarecido.
Assim, a importância do referido princípio para a conformação do sistema de
proteção dos direitos fundamentais deve ser ressaltada a partir, justamente, da análise
do aspecto temporal que cerca atualmente a discussão relativa ao procedimento
administrativo-tributário no Brasil, consoante determinadas condicionantes a serem
aqui abordadas.
A metodologia de trabalho deverá centrar-se nos aspectos principais
estabelecidos para uma pesquisa interdisciplinar que envolve temas de Direito
Administrativo e Constitucional, com seu tratamento específico pelo Direito Tributário,
devido primordialmente ao caráter singular que deve estar presente em toda análise
de um sistema jurídico cujo foco se baseia em conferir maior segurança jurídica no
âmbito das relações entre o Estado e o particular.
Nesse sentido, devem-se utilizar métodos que permitam analisar a aplicação
do princípio da razoável duração do processo e seu impacto nos processos
administrativo-tributários a partir dos institutos da decadência, da prescrição
intercorrente ou da perempção. O método indutivo permitirá, assim, estabelecer as
premissas conceituais e práticas aplicadas ao tema da duração do processo, mediante
o procedimento de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial que permitirá, por sua vez,
uma verificação da aplicação concreta do referido princípio.
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3É preciso ressaltar que Lúcia Valle Figueiredo, ao externar esse seu entendimento sobre a atividade
administrativa se desenvolvendo sob procedimento, acertadamente também não olvida da sua
relevância enquanto via eficaz, eficiente e efetiva de controle social e participação popular.
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O mesmo se passa nas preleções de Helly Lopes Meirelles (2010, p. 270 – 294)
quando se refere aos contratos administrativos, bem como nos ensinamentos de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 623) e Cláudio Vianna de Lima (LIMA, 2001,
p. 11), para os quais diz respeito ao rito, à forma solenizada de proceder da
Administração.
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Ante tal lição e para o fim ora proposto, adotaremos os princípios como
normas fundamentais do sistema, dotadas de eficácia e efetividade (BARROSO,
1993). Neste sentido, o Direito, sob uma visão do chamado Constitucionalismo de
resultado, existe não para aconselhar ou sugerir, mas como um sistema voltado para
prescrever e realizar-se, com os princípios constitucionais enquanto sua parte
integrante compondo um conjunto que implica coerência e consistência, formando
uma unidade de regras inspiradas por valores (MIRANDA, 2000).
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dispositivo constitucional expressamente consagrado pela Emenda
Constitucional n.º 45/2004 (2009, p. 47).
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ato complexo, por outras como ato administrativo e, ainda, como uma série de atos
de formação sucessiva (BORGES, 1999).
É ainda de se lembrar que, a parte da polêmica de ser procedimento ou ato,
concretizado o lançamento4, abre-se para o notificado a possibilidade de impugnação,
quer seja para questionar aspectos formais, quer seja para questionar aspectos
materiais.
Para Edmar de Oliveira Andrade Filho (2007), o lançamento é um
procedimento que só se encerra – torna-se definitivo – quando resolvida, e. g., a
iniciativa de ofício da autoridade administrativa, sujeito ativo da obrigação tributária,
cuja faculdade é prevista no art. 145, III, c/c art. 149, I a IX, do Código Tributário
Nacional, posto que há possibilidade de sua modificação ou anulação por invalidade
material ou formal, caso acolhida a revisão.
Filia-se, pois, à corrente doutrinária que entende que a notificação do
lançamento (art. 145, caput, do Código Tributário Nacional) não é ato que o encerra,
o perfaz, consubstanciando-se em lançamento provisório (ANDRADE FILHO, 2007),
porquanto do ponto de vista material, em havendo a possiblidade de impugnação,
revisão ou recurso (incisos I a III do mesmo dispositivo de lei), e exercidos a tempo e
modo, o lançamento não se guarnece de condições – até que resolvida a impugnação,
eventuais recursos ou revisão – para constituir definitivamente o crédito tributário.
O respeitável posicionamento também se firma na premissa de que não sendo
o crédito tributário exigível em decorrência da apresentação de impugnação, não há
que se cogitar de lançamento acabado, mas, sim, sujeito a confirmação.
Apesar de não adentrar propriamente na matéria, o Supremo Tribunal Federal
adota a classificação que distingue o crédito constituído do crédito definitivamente
constituído, para apuração de delitos tributários, ao fixar que:
4Está-se a tratar aqui de lançamento direto ou com expedição de auto de infração, portanto, lançamento
de ofício.
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tipificado no art. 1º da Lei 8.137/90 somente se verifica com a constituição do
crédito fiscal, começando a correr, a partir daí, a prescrição” (HC nº
85.051/MG, Segunda Turma, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de
1º/7/05). Esse entendimento encontra-se cristalizado no enunciado Súmula
Vinculante nº 24 da Corte. 2. É ilógico permitir que a prescrição seguisse seu
curso normal no período de duração do processo administrativo necessário à
consolidação do crédito tributário. Se assim o fosse, o recurso administrativo,
por iniciativa do contribuinte, serviria mais como uma estratégia de defesa
para alcançar a prescrição com o decurso do tempo do que a sua real
finalidade, que é, segundo o Ministro Sepúlveda Pertence, propiciar a
qualquer cidadão questionar, perante o Fisco, a exatidão do lançamento
provisório de determinado tributo (HC nº 81.611/DF, Tribunal Pleno, DJ de
13/5/05). 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (HC 126072 AgR,
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 02/02/2016,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-044 DIVULG 08-03-2016 PUBLIC 09-03-
2016).
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administrativa encontramos, por exemplo, na Enciclopedia Del Diritto (vol.
XXXIII), onde se lê: 'Perenzione e la denominazione normativa del modo di
estinzione dei processi amministrativi per abbandono.' Quer dizer, o prazo
estabelecido para a conclusão de um procedimento, sob pena de sua
extinção, corresponde a um prazo de perempção (1988, p. 508)
Há ainda uma terceira corrente, defendida por Pimenta (2001), que entende
que o lapso temporal que medeia a instauração e desfecho do processo administrativo
decorrente de impugnação ao lançamento está sujeito a incidência da prescrição
intercorrente, com fundamento no art. 156, V, do CTN.
Essa terceira corrente entende que a desídia ou retardamento injustificado por
parte da Administração Pública em cumprir seu dever-poder de impulsionar o
processo administrativo-fiscal – decorrente dos princípios da oficialidade,
informalidade, imparcialidade, verdade material e da legalidade objetiva – não implica
apenas prejuízo ao particular que fica aguardando a solução da controvérsia, mas
também avança nos domínios do Direito público e merece reprovabilidade, sendo a
decretação da prescrição intercorrente um meio de se impor uma tramitação razoável
e célere ao processo administrativo.
Não se defende que o processo administrativo tributário deve ser concluído
em 05 (cinco) anos, independentemente da sua complexidade. O que não pode haver
é a inércia injustificada para a conclusão do processo pela Administração Pública.
Pode ser que em determinados casos seja necessário a realização de perícias e/ou
obtenção de provas e esclarecimentos mais aprofundados para a busca da solução.
Não se admite, contudo, que o processo reste inerte, sem qualquer impulso, pelo
período superior a 05 (cinco) anos. Esta conduta é a que se reprova e que implica a
ocorrência da prescrição intercorrente. (PIMENTA: 2001, p. 120-122).
Além disso, é principalmente a respeito da prescrição consolidada no curso do
processo, dita intercorrente, que o instituto em matéria tributária, quando relacionado
ao Fisco, se revela como um verdadeiro instrumento de eficiência processual,
tornando mais eficaz e célere a prestação jurisdicional.
E o contexto em que tal circunstância tem se verificado é quando o magistrado,
ex officio – ante o antes previsto no art. 219, § 5º, do CPC/73 (Súmula n. 409/STJ),
atualmente mantido pelo art. 10 e parágrafo único do art. 487, c/c art. 337, § 5º, e art.
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5 Cabe mencionar que a Lei nº 13.105/2015 (atual Código de Processo Civil) impõe que se dê azo às
partes interessadas sobre eventual prescrição ou decadência, inclusive como condição de validade
para que o órgão julgador possa a respeito se pronunciar, consoante prescrito no art. 10 c/c parágrafo
único do art. 487. Com isso, ao órgão julgador ainda é dado conhecer ex officio da prescrição e
decadência, isto é, sem que haja qualquer alegação ou requerimento por parte dos interessados,
cabendo, tão só, possibilitar sua prévia manifestação à prolação de decisão a respeito (art. 337, § 5º,
e art. 342, II, do Código de Processo Civil). Também é importante salientar que o art.332, § 1º, do
Código de Processo Civil em vigor, torna-se uma exceção à regra geral, ao possibilitar, quando
reconhecida in limine litis a incidência de prescrição ou da decadência, mediante a extinção de plano
da ação, sem a citação do réu. Em tal hipótese, ocorrendo a extinção da demanda, com resolução
imprópria de mérito (art. 487, II, do Código de Processo Civil), o Fisco, na qualidade de exequente, será
intimado da r. sentença e, desse modo, o executado somente ingressará na demanda (ainda sem haver
a triangularização da relação jurídica processual por meio de uma citação para apresentação de defesa
de mérito próprio) para apresentar suas contrarrazões, quando de eventual interposição de recurso de
apelação. Assim, apenas se não houver análise ex officio por parte do órgão julgador sobre a incidência
concreta da prescrição ou decadência, ao receber a petição inicial de execução fiscal, é que caberá ao
executado alegá-las em objeção de pré-executividade, embargos à execução (art. 16, da Lei de
Execuções Fiscais, c/c art. 917, I, do Código de Processo Civil), ou por meio de simples petição
diretamente nos autos da execução fiscal (art. 342, II, do Código de Processo Civil).
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a tentativa de se conferir efetividade a essas garantias, inexistindo no Decreto
n.º 70.235/72 qualquer menção ao tema em análise.
Destaca-se, em especial, o preceito contido no artigo 49 da citada Lei, que
estabeleceu o prazo de trinta dias para a prolação da decisão administrativa,
prazo que se inicia da conclusão da instrução do processo administrativo, in
verbis: “Concluída a instrução do processo administrativo, a Administração
tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período
expressamente motivada”.
Relevante ressaltar mais uma vez a legitimidade da aplicação do art. 49 da
Lei n.º 9.784/99 nos processos que discutem créditos tributários, pois, essa
lei tem aplicação subsidiária aos processos administrativos fiscais.
Conforme mencionado, a Lei n.º 9.784/99 será aplicada em caráter supletivo
quando houver lacunas na legislação específica (Decreto n.º 70.325/72)
como ocorre, por exemplo, no que se refere às hipóteses de impedimento e
suspeição dos conselheiros que compõem o Conselho Administrativo de
Recursos Fiscais. Por esse ângulo é correto afirmar que, inexistindo no
Decreto n.º 70.235 a fixação de termos ou parâmetros sobre a duração
razoável do processo, aplicar-se-á, a primeira vista, o disposto do art. 49 da
Lei n.º 9.784/99. (2009: 74-75)
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duração razoável do processo – pode-se até criticá-lo, mas é o prazo
estabelecido em lei (2008, p. 127-128).
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em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA
THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008,
DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3. O processo
administrativo tributário encontra-se regulado pelo Decreto 70.235/72 - Lei do
Processo Administrativo Fiscal -, o que afasta a aplicação da Lei 9.784/99,
ainda que ausente, na lei específica, mandamento legal relativo à fixação de
prazo razoável para a análise e decisão das petições, defesas e recursos
administrativos do contribuinte.(...)
9. Recurso especial parcialmente provido, para determinar a obediência ao
prazo de 360 dias para conclusão do procedimento sub judice. Acórdão
submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.
(REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em
09/08/2010, DJe 01/09/2010).
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6Vale mencionar que a garantia relativa à duração razoável do processo administrativo insere-se, no
marco de sua fundamentalidade, como parte integrante da política pública de acesso à justiça, numa
concepção ampla emoldurada pelo desenvolvimento de instrumentos jurídicos voltados para a
concretização de tal política em sua vertente material. Um exemplo da configuração desta política, que
abrange também a razoável duração, pode ser encontrada na Resolução n. 125/2010, do CNJ –
Conselho Nacional de Justiça, ao versar sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado
dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário, além de dar outras providências.
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