Aula 11 - Curso Direito Adm

Curso Teórico de Direito Administrativo para Receita
Federal
Profº Cyonil Borges
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Olá, pessoal, tudo bem?
Na aula de hoje, o tema é, certamente, um dos mais abundantes na

doutrina. Há livros e mais livros acerca do assunto. E os ilustres
examinadores não têm nenhuma “pena” em exigir decisões pontuais
dos Tribunais Superiores.
Portanto, o assunto, a ser tratado, é naturalmente maior, porém

necessário, como tudo que estamos tratando no curso, haja vista o
altíssimo grau de dificuldade das provas mais recentes.
No mais, vamos estudar!
Grande abraço e boa aula a todos!
Cyonil Borges.
Observação: pra que a aula não ficasse tão “chatinha” e

“grandinha”, a parte de Agências foi agregada à de Terceiro Setor. E
foi postada como aula extra .
Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1

Federal
Sumário
1. As Formas de Agir na Esfera Administrativa ........................3
1.1. Centralização X Desconcentração X Descentralização ......... 3
1.2.Descentralização Administrativa X Política
9
1.3.Modalidades de Descentralização Administrativa
9
2. Administração Direta .........................................................14
2.1. Conceito e Composição ................................................ 14
2.2. Órgãos Públicos........................................................... 15
2.2.1. Conceito ................................................................................................. 15
2.2.2. Capacidade Processual dos Órgãos Públicos ........................... 16
2.2.3. Classificação dos Órgãos Públicos ................................................ 18
2.2.4. Teorias .................................................................................................... 25
3. Administração Indireta ......................................................27
3.1. Autarquias ................................................................... 28
3.1.1. Conceito ................................................................................................. 28
3.1.2. Características Gerais ....................................................................... 28
3.1.3. Classificação ......................................................................................... 35
3.2. Empresas Estatais: Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista .................................................................. 38
3.2.1. Conceito ........................................................................ 39
3.2.2. Características Gerais (comuns e diferenciais) .................... 41
3.3. Fundações Públicas .....................................................52
3.3.1. Conceito ........................................................................ 52
3.3.2. Características Gerais ...................................................... 53
3.4. Subsidiárias na Administração Pública ........................57
3.5. Observações Finais: Reserva Legal, Especialidade e
Controle .............................................................................61

Federal
1. As Formas de Agir na Esfera Administrativa
1.1. Centralização X Desconcentração X Descentralização
Esclareça-se que será abordada a forma de agir do Estado na via

administrativa, isto é, não será tratado, em detalhes, da atuação
política do Estado. A seara política é destrinchada, com riqueza,
nos Manuais de Direito Constitucional, como, por exemplo, nos bons
livros de Marcelo Novelino e Pedro Lenza e Vicente Paulo.
No que toca à disciplina administrativa, pode-se dizer que o

Estado age, basicamente, de duas maneiras: centralizada
(concentrada e desconcentrada) e descentralizada
(concentrada e desconcentrada).
Centralizada? Desconcentrada? Descentralizada? - Professor,

vai devagar! – Ok, o seu pedido é uma ordem!
Perceba que a etimologia (a formação das palavras), por vezes, pode
nos causar problemas para o integral entendimento dos conceitos
jurídicos. Por exemplo: desconcentrar e descentralizar não poderiam
ser vistas como expressões sinônimas, quase perfeitas,
etimologicamente? Ao fim, ambas não querem dizer retirar do
centro? Contudo, juridicamente e para efeito de concursos, as ditas
expressões possuem diferenças significativas. Vejamos.
O conceito de centralização é, de todos, o de mais fácil assimilação.
Os(as) amigos(as) já devem ter ouvido falar, no dia a dia, em
“pessoas centralizadoras”, o que isso quer dizer?
Quer se referir àquela pessoa que realiza as tarefas sem qualquer
distribuição de parcela da atribuição a qualquer pessoa. Por
exemplo: na casa de Eva, ele é quem lava, passa e cozinha, logo
realiza as tarefas de forma centralizada. Já na casa de Dona
Penélope, é Adão quem cozinha, lava, e passa, houve distribuição
de determinadas tarefas de titularidade de “Penélope” a outra pessoa
[Adão] (Penélope age de forma inteligente, para que centralizar se é
possível descentralizar, tudo em nome da eficiência!).
Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na

centralização administrativa, é o próprio ente federativo, a União,
por exemplo, quem age. Mas, detalhe: a União poderia agir por meio
de um único órgão [centralização-concentrada] ou por intermédio de
órgãos [centralização-desconcentrada]. No caso concreto, a
União não atua por meio de vários órgãos, ou seja, de forma
desconcentrada. Fácil perceber que, no campo administrativo, a
atuação centralizada por meio de um único órgão [concentrada] é de
aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais
dos entes políticos.

Federal
Professor, entendi a parte da centralização. Pode agora
detalhar a desconcentração? Vamos lá!
Na atividade centralizada, como sobredito, há órgãos públicos, por

conta deste fenômeno jurídico que se nomina desconcentração, a
qual para a Prof.ª Maria Sylvia di Pietro deve ser entendida como:
“uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição
de competências dentro da mesma pessoa jurídica”.
A desconcentração, portanto, é uma técnica utilizada interna

corporis, ou seja, no interior da pessoa jurídica. Com a
desconcentração, surgem novas áreas, repartições, todas desprovidas
de personalidade jurídica.
As tarefas ou atividades são distribuídas de um centro para
setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores,
dentro da pessoa jurídica [repartição pública]. Por exemplo:
 O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em
Ministérios (entre outros órgãos), como da Saúde, da
Previdência, da Cultura, dos Transportes, logo, em
diversas áreas temáticas (desconcentração por
matéria);
 Os Tribunais Federais têm órgãos espalhados em Brasília,
em Minas, no Piauí, no Acre etc. É a mesma pessoa,
União, só que as competências são realizadas por órgãos
em base geográfica distinta (desconcentração
territorial ou geográfica); e
 A Secretaria de Saúde de Divinópolis (Minas Gerais) é
órgão subordinado hierarquicamente à Prefeitura,
ambos, por sua vez, são órgãos da mesma pessoa (leia-
se: Município), é o que a doutrina denomina
desconcentração por hierarquia.
Desprovidas de personalidade jurídica? Órgãos não são

pessoas?
Verdade. Órgãos não são pessoas, mas sim partes de uma, tal como
os órgãos do corpo humano. Voltar-se-á a falar de órgãos mais
adiante, no tópico de Administração Direta.
Vamos trabalhar, agora, o conceito de descentralização.

Na desconcentração, há repartição de funções dentro da
própria pessoa jurídica, certo? Ao contrário da desconcentração,
NÃO HÁ na descentralização relação de hierarquia ou de
subordinação, o que existe é um laço de vinculação, de controle
de finalidade (finalístico) ou de supervisão Ministerial (na
maior parte das vezes!).

Federal
Por exemplo: a autarquia federal Banco Central encontra-se
vinculada ao Ministério da Fazenda; a fundação pública
federal FUNASA, vinculada ao Ministério da Saúde; a
sociedade de economia mista federal Companhia Docas do
Estado de São Paulo é vinculada à Secretaria de Portos.
Há uma característica comum em todos os tipos de

descentralização de atividades administrativos, no caso, o Estado
atribui à outra pessoa, física ou jurídica, a possibilidade de realizar
algo. Com outras palavras, na descentralização, haverá pelos
menos duas pessoas envolvidas: o descentralizador e o
descentralizado. Nota que, na desconcentração, não haverá a
ampliação de titulares de atribuições, diversamente da
descentralização, em que novas pessoas se envolverão com as
tarefas.
QF-1 - A desconcentração mantém os poderes e as atribuições na

titularidade de um mesmo sujeito de direito, ao passo que a descentralização os
transfere para outro sujeito de direito distinto e autônomo, elevando o número
de sujeitos titulares de poderes públicos.
Comentários:
A desconcentração é a técnica administrativa que busca a maior eficiência na

realização das tarefas administrativas. Criam-se, por lei, centros de
competência, desprovidos de personalidade jurídica, no interior da própria
repartição pública. A descentralização materializa-se, por sua vez, com a
entrega de atribuições a outras pessoas, elevando-se o número de sujeitos.
Gabarito: CERTO.
As diferenças fundamentais entre a desconcentração e a

desconcentração podem assim ser sintetizadas:
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
- Técnica Administrativa - Distribuição de Competência
- Ocorre no interior de UMA só - Existe MAIS de UMA pessoa

Pessoa Jurídica jurídica OU FÍSICA
QF-2 - Analise os casos concretos narrados a seguir e classifique os como

sendo resultado de um dos fenômenos listados de acordo com o seguinte
código:
C = centralização
D = descentralização
DCON = desconcentração.
Após a análise, assinale a opção que contenha a sequência correta.

Federal
1.1. Serviço de verificação da regularidade fiscal perante o fisco federal e
fornecimento da respectiva certidão negativa de débitos, prestado pela Receita
Federal do Brasil. ( )
1.2. Extinção de unidades de atendimento descentralizadas de determinado
órgão público federal para que o atendimento passe a ser feito exclusivamente
na unidade central. ( )
1.3. Serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia, prestados
em âmbito nacional pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
()
a) D / C / DCON
b) C / DCON / D
c) DCON / D / C
d) D / DCON / C
e) DCON / C / D
Comentários:
Para esse tipo de questão, a primeira coisa é identificar onde se tem órgãos
ou entidades, afinal dois ou mais órgãos dão origem ao processo de
desconcentração.
Na primeira frase, tem-se um órgão, a Receita Federal (é uma secretaria).

Logo, é desconcentração.
Na segunda frase, também há um órgão. Mas o fenômeno agora é reverso

(extinção). Assim, a atividade passa a estar concentrada (centralizada
também seria aceitável).
Na 3a frase há uma entidade (o IBGE é uma fundação pública). Existindo

mais de uma pessoa (a União, instituidora, e o IBGE, instituído) se tem
descentralização.
Com isso, fica fácil o gabarito – letra E!
QF-3 - A desconcentração consiste na criação, pelo poder público,

de uma pessoa jurídica de direito público ou privado com a atribuição
de titularidade e execução de determinado serviço público.
(Certo/Errado)
Comentários:
O processo de desconcentração não se confunde com o de descentralização.
A Administração Pública desempenha suas funções por meio dos órgãos da

Administração Direta e entidades da Administração Indireta ou
Descentralizada. A criação de órgãos, unidades despersonalizadas
[destituídas de personalidade jurídica], é feita pela técnica administrativa da
desconcentração. A criação de novas pessoas jurídicas, por sua vez, é a
descentralização administrativa.
Assim, a criação de Ministérios é desconcentração, por serem órgãos e não

novas pessoas; enquanto que a criação de autarquias, por exemplo, é

Federal
descentralização, por se tratar de pessoa jurídica, e, no caso, de Direito
Público.
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos.
Acrescento que a atribuição conjunta de titularidade e execução é chamada

de OUTORGA. Quando o Estado transfere apenas a execução, está-se
diante da DELEGAÇÃO. Outro traço distintivo entre outorga e delegação é
que nesta a entrega da execução ocorre por meio de ato ou contrato
administrativo, enquanto na outorga o Estado viabiliza o repasse por lei.
Por fim, esclareço que o processo de desconcentração [criação de órgãos,

unidades despersonalizadas] pode existir, igualmente, no processo de
descentralização. Por exemplo: a autarquia INSS [processo de
descentralização] tem departamentos [órgãos] espalhados em diversos
pontos do território nacional.
Gabarito: ERRADO.
Professor, acima foi falado em descentralização para pessoas

físicas. Pode explicar isso melhor? Claro, vamos lá!
A descentralização administrativa nem sempre é do Estado para o

Estado [União para Autarquia, Estado para Empresa Pública,
Município para Fundação]. É possível, ainda, que as atribuições
estatais sejam entregues a particulares, é o que a doutrina reconhece
como descentralização por colaboração. Nesse caso, o Estado
delegará serviços públicos a particulares: concessionárias,
permissionárias e autorizatárias, conforme o caso. E as permissões
e autorizações poderão ser formalizadas com pessoas físicas.
Para aqueles que gostam de mnemônicos, lembro-me de, na

Faculdade, ter improvisado um “bem bacaninha”. Quando se Cria
Órgão no interior de uma pessoa jurídica, está-se diante da
desCOncentração. Percebeu o CO: criou órgão?
DESCONCENTRAÇÃO! Agora, caso se Crie Entidade –
desCENtralização!
Professor, acima o Senhor mencionou a descentralização-

desconcentração. O que isso significa? Vejamos.
Verdade, é possível que ocorra a desconcentração em uma entidade

descentralizada. A criação de uma autarquia é exemplo de
descentralização administrativa, pois uma nova entidade da
Administração Indireta nascerá. Ao se criar no interior dessa
autarquia uma superintendência, uma gerência ou uma diretoria,
todas essas unidades serão ORGÃOS criados na entidade, a qual,
portanto, desconcentra a atividade. Logo, é possível a
desconcentração dentro do processo de descentralização.
Por reforço, registra-se que, na desconcentração, há um vínculo de

hierarquia a unir os órgãos integrantes de um Poder, o que não
acontecerá na descentralização administrativa. A relação entre o ente

Federal
político e a entidade descentralizada é centrada noutros
instrumentos, como a supervisão ministerial, no caso das entidades
da indireta ligadas ao Poder Executivo Federal.
Na desconcentração não fratura a unidade administrativa da

Administração Pública. Diferente disso, faz que o Estado aproxime-se
do real “cliente” de suas atividades, o cidadão.
QF-4 -
Na desconcentração, transfere-se a execução de
determinados serviços de uma esfera da administração para outra, o
que pressupõe, na relação entre ambas, um poder de controle. Já na
descentralização, distribuem-se as competências no âmbito da
mesma pessoa jurídica, mantido o liame unificador da hierarquia.
Comentários:
A questão inverte os conceitos: Na DESCONCENTRAÇÃO há a existência de

UMA SÓ PESSOA, enquanto na DESCENTRALIZAÇÃO existe MAIS DE UMA
PESSOA.
Gabarito: ERRADO.
QF-5 - A criação de um ministério na estrutura do Poder Executivo

federal para tratar especificamente de determinado assunto é um
exemplo de administração descentralizada.
Comentários:
A criação de um ministério, ou seja, de um órgão, é exemplo de

desconcentração. Não de descentralização.
Gabarito: ERRADO.
Síntese do aprendizado:
- O Estado pode realizar suas tarefas de forma centralizada,
desconcentrada, e descentralizada;
- A desconcentração ocorre internamente à pessoa jurídica,
representando a criação de órgãos dentro da mesma entidade;
- A desconcentração admite as seguintes classificações: territorial ou
geográfica; por matéria; e por hierarquia;
- A desconcentração, por ser interna, gera subordinação hierárquica
entre os órgãos e os agentes;
- A descentralização é movimento para fora, pressupõe, portanto, a
existência de nova pessoa (jurídica ou física);
- Na descentralização, não há subordinação, existe apenas um
vínculo;
- A descentralização admite as seguintes classificações: territorial;
por colaboração; e por serviços (técnica ou funcional);

Federal
- A descentralização por colaboração não se confunde com a por
serviços. Naquela, o Estado não transfere a titularidade
(apenas a execução); nesta, o Estado repassa tanto a
titularidade quanto execução.
1.2. Descentralização Administrativa X Política

O Brasil adota, enquanto forma de Governo, a República; e, enquanto
forma de Estado, o Federalismo. O Estado Federal é marcado pela
multiplicidade de ordens internas, há uma distribuição interna de
poder por diferentes centros políticos, no caso, são os entes
federativos [União, Estados, DF, e Municípios]. Sobre o tema,
façamos a leitura do art. 18 da CF, de 1988:
A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
Ocorre que essa descentralização é política [chamada de

vertical]. A criação de um novo ente integrante da federação,
não será descentralização administrativa [conhecida como
horizontal], mas sim POLÍTICA, já que a nova unidade é dotada de
autonomia política.
A característica fundamental da descentralização política é que o ente

descentralizado exerce suas atribuições por meio de seu corpo
legislativo. A capacidade legislativa, portanto, é a principal
característica de diferenciação da descentralização política quando
comparada com a administrativa.
1.3. Modalidades de Descentralização Administrativa

Com base na doutrina, são identificados quatro tipos de
descentralização administrativa: territorial, por colaboração, por
serviços e social.
Na Descentralização Territorial uma entidade local,

geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica
própria, de Direito Público, com capacidade administrativa
ampla. Este tipo de descentralização administrativa é vista, com
frequência, nos Estados Unitários impuros (por exemplo: França,

Federal
Portugal e Espanha).
No Brasil, são incluídos nessa modalidade de descentralização os
territórios federais, os quais não integram a Federação, mas
têm personalidade de Direito Público e possuem capacidade
administrativa genérica (não gozam de capacidade política!). Na
atual Constituição Federal, os territórios são mencionados, por
exemplo, no §2º do art. 18:
Os Territórios Federais integram a União, e sua
criação, transformação em Estado ou reintegração ao
Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
Daí, duas observações:
I) Hoje não mais existem, no Brasil, os territórios, como
foram os territórios de Roraima e Amapá (atuais Estados) e
Fernando de Noronha (anexado ao Estado de Pernambuco).
Contudo, há possibilidade de criação de novos territórios,
segundo estabelece a atual Constituição;
II) Os territórios integram a União, não sendo, portanto,
integrantes da Federação (U, E, DF, M). Assim, territórios não
são entes federativos ou políticos, mas sim meras
entidades administrativas. Há aqueles que os classificam como
autarquias da União.
Já a Descentralização por Colaboração se verifica quando a

execução de um serviço público é transferida à pessoa jurídica de
direito privado, ou mesmo à pessoa física, por meio de contrato ou
ato administrativo, conservando o Poder Público a titularidade
do serviço.
É o que ocorre, por exemplo, na concessão ou permissão de serviços
públicos (formas de delegação de serviços públicos), cujo
regramento é encontrado na Lei 8.987/1995 [Lei Geral das
concessões e permissões de serviços públicos].
A Descentralização por Serviços, por sua vez, também
denominada de descentralização funcional ou técnica, é aquela
Federal
em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público
ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de
determinado serviço público.
Por exemplo: a FUNASA (Fundação Nacional de Saúde), pessoa
jurídica de direito público (fundação pública), serviço público
de saúde; a ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos),
pessoa jurídica de direito privado (empresa pública), serviço
público de correios.
No Brasil, a descentralização por serviços dá-se exclusivamente por
lei. Por vezes, a lei, diretamente, cria a entidade,
correspondendo à figura das autarquias e das fundações
públicas de Direito Público. Por outras, a lei autoriza a
instituição, correspondendo às fundações públicas de direito
privado; sociedades de economia mista, e empresas públicas.
Com relação às duas últimas (mistas e empresas públicas),

adianta-se que costumam ter dois campos de atuação: ora exploram
atividades econômicas, em razão do que dispõe o art. 173 da
CF/1988, sobretudo no seu §1º; ora são prestadoras de serviços
públicos, nos termos do art. 175 da CF/1988.
Essa antecipação é para revelar que, no caso de atividades
econômicas exploradas pelo Estado, não há que se falar de
descentralização funcional, uma vez que não há prestação de
serviços públicos (a ECT é um exemplo de descentralização
funcional ou por serviços, apesar de empresa pública, afinal é
prestadora de serviços públicos).
Acrescenta-se que, para parte da doutrina nacional [que não

prevalecerá nos concursos públicos], somente as autarquias são
aplicações da descentralização por serviços. É que o pré-histórico
Decreto Lei 200, de 1967, define apenas a autarquia como
entidade prestadora de serviço público típico do Estado.
Porém, o estudo da evolução das formas de descentralização
funcional ou por serviços mostra que, além das autarquias, foram
criadas pessoas jurídicas por parte do Estado e a elas foram
transferidas a titularidade e execução de serviços públicos. É o
exemplo da ECT, prestadora de serviço público de correspondência
postal.

Federal
e) descentralização administrativa, também denominada por serviços,
funcional ou técnica, sujeitando-se a autarquia à tutela do ente
instituidor nos limites da lei.
Comentários:
O Município, ao criar a Autarquia, dá origem à nova pessoa jurídica. Cria-se

Entidade. Está-se diante da descentralização administrativa por serviços,
funcional ou técnica. Com essa informação, chegamos à letra “E”.
Mais à frente, conversaremos sobre a tutela administrativa, antecipando que

autarquias não se submetem à hierarquia da Administração Direta. Não há
subordinação [autotutela], mas vinculação ou controle finalístico [tutela
administrativa].
Gabarito: alternativa E.
Professor, e a descentralização social? Vejamos.

O Estado contemporâneo – de natureza gerencial – é
caracterizado, essencialmente, pela existência de novos mecanismos
de associação [de parceria] entre o Poder Público e a iniciativa
Privada.
Rompe-se com a ideia de que o Estado deve, com os próprios órgãos

e entidades, arcar com todas as atribuições públicas constitucional e
legalmente previstas. Afasta-se, enfim, o pressuposto de que o Poder
Público deva ser o executor direto dos serviços públicos.
Nesse contexto, em razão, sobretudo, da escassez dos recursos

públicos, o Poder Público busca na iniciativa privada, ora com fins
lucrativos, ora sem fins lucrativos, firmar parcerias.
Para os serviços públicos industriais ou econômicos – os geradores de

renda [lucro] –, o Estado coleta na iniciativa privada, com fins
lucrativos, particulares, os quais assumirão o papel de
concessionárias, permissionárias e autorizatárias [está-se diante da
Descentralização por Colaboração].
Agora, tratando-se de atividades públicas que são, paralelamente,

desempenhadas pela iniciativa privada, sem fins lucrativos, como é
o caso da saúde, educação e preservação ambiental, o Estado vem
firmando parcerias com o Terceiro Setor. Nesse caso, as atividades
públicas, antes desempenhadas por estruturas estatais, são
repassadas para corpos não estatais [são paraestatais]. Destacam-
se os exemplos das Organizações Sociais (OSs) e Organizações da
Sociedade Civil do Interesse Público [Oscips], em que o Estado, nessa
ordem, formaliza contratos de gestão e termos de parceria. Com
outras palavras, há a distribuição de competências entre pessoas
jurídicas diversas [há descentralização] e com o objetivo não
lucrativo [de cunho, portanto, social]. Está-se, assim, diante da

Federal
Descentralização Social.
2. Administração Direta
2.1. Conceito e Composição
De plano, vejamos como o art. 40 do Decreto Lei 200/1967 conceitua

Administração Direta:
A administração federal compreende:
I - a administração direta, que se constitui dos serviços

integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios;
Perceba que a Administração Direta, no âmbito federal, restou

identificada com o Poder Executivo. Ocorre que a norma em
referência tem de ser lida em cotejo com a CF/1988, cuja redação do
art. 37 estabelece:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:
Notou a mudança? Pela CF/1988, a Administração Direta se faz

presente em todos os Poderes e corresponde ao “conjunto de órgãos
que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a
competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado” (José dos Santos Carvalho Filho).
Na realidade, a Administração Direta corresponde a todos os

órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à
própria pessoa política, no caso federal, a União. Portanto, a
Administração Direta é constituída dos órgãos internos a cada um dos
Poderes Políticos da pessoa integrante da Federação, ou seja, em
todos os demais Poderes se faz presente a Administração
Direta, além de, é claro, no Poder Executivo.
Para ilustrar, o Tribunal de Contas da União (TCU) compõe a

Administração Direta, na condição de órgão, e, por conseguinte,
desprovido de personalidade jurídica.
Registre-se, ainda, que Administração Direta corresponde a cada ente

federativo. Assim, é correto dizer: “Administração Direta da União”;
do Estado do Maranhão; do Distrito Federal, do Município de Aracaju,
etc. Não se confunde com a Administração Indireta, composta por
entidades [por novas pessoas jurídicas].

Federal
QF-8 - A administração direta é o conjunto de órgãos que integram
a União e exercem seus poderes e competências de modo
centralizado, ao passo que a administração indireta é formada pelo
conjunto de pessoas administrativas, como autarquias e empresas
públicas, que exercem suas atividades de forma descentralizada.
Comentários:
Na Administração Direta ocorre a centralização das atividades no interior da

pessoa política. Na Indireta, descentralização da atividade para as pessoas
administrativas que a compõem (autarquias, fundações, sociedades de
economia mista e empresas públicas).
Gabarito: CERTO.
2.2. Órgãos Públicos
2.2.1. Conceito
Em âmbito Federal, o conceito de órgão público é encontrado na Lei

Geral de Processo Administrativo [Lei 9.784, de 1999]. Vejamos
(§2º do art. 1o):
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
Perceba que, em leitura atenta ao dispositivo, que órgãos integram a

estrutura da Administração Direta e Indireta. Só faz reforçar que o
processo de desconcentração [criação de órgãos] pode ocorrer no
processo de descentralização. Enfim, é possível existir um órgão no
interior de uma entidade da Indireta, como, por exemplo,
Superintendências de Autarquia em dois ou mais Estados da
Federação.
Curiosidade
A desconcentração [criação de unidades despersonalizadas] é

classificada em: territorial ou geográfica, por matéria, e por
hierarquia. A descentralização, por sua vez, é dividida em:
territorial, por serviços, por colaboração, e social. Portanto, em
futuras questões, as ilustres organizadoras podem afirmar que, à
semelhança da desconcentração, a descentralização admite a
classificação territorial.
Os órgãos públicos não se configuram entidades concretas, mas

sim abstrações do mundo jurídico, às quais se atribui titularidade de
algumas competências. Os órgãos são reais, uma vez que possuem
existência jurídica, contudo são abstratos.

Federal
Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de
competências, despersonalizado, ou seja, uma “unidade que
congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o
integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”, na
excelente definição da professora Maria Sylvia di Pietro.
Por conseguinte, os órgãos atuam em nome do Estado, não tendo

personalidade jurídica (são despersonalizados), tampouco vontade
própria, mas, nas áreas de suas atribuições e nos limites de sua
competência funcional, expressam a vontade da entidade a que
pertencem. Todos os órgãos têm, necessariamente, cargos, funções e
agentes, sendo certo que esses elementos podem ser alterados,
substituídos ou retirados, sem que isso importe a extinção do órgão.
E como os órgãos são criados?

Pela CF/1988, órgãos devem ser criados por lei, e, por simetria,
extintos por lei [princípio da reserva legal – art. 88]. Tanto isso é
verdade que o chefe do Executivo Federal fica impedido de expedir
Decretos Autônomos [inc. VI do art. 84 da CF, de 1988] para a
criação e extinção de órgãos públicos.
Essa, no entanto, não é uma verdade absoluta em termos de

concursos públicos, afinal, para parte da doutrina, é lícito que o
Executivo crie órgãos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que
os cargos existentes sejam aproveitados [é uma espécie de
reengenharia organizacional]. Trata-se, porém, de uma situação
muito peculiar, logo, se o examinador não especificar essa exceção
de forma expressa, e simplesmente afirme que órgãos públicos têm
de ser criados por lei, aceite como correto [é a regra], ok?
Professor, e a lei prevista no art. 88 da CF, de iniciativa

reservada do chefe do Executivo, alcança os demais Poderes,
MP e TCs? Ou seja, a iniciativa para a criação de órgãos da
estrutura dos demais Poderes [Legislativo e Judiciário], MP e
TCs é do presidente da República?
Nem pensar! A iniciativa, nesse caso, é reservada aos respectivos

Poderes, MP e TCs.
2.2.2. Capacidade Processual dos Órgãos Públicos
Como sobredito, os órgãos públicos são unidades administrativas

despersonalizadas [desprovidas de personalidade jurídica
própria]. Por conta disso, tais unidades não podem assumir, em
nome próprio, direitos e obrigações, e, consequentemente, não
podem estar em juízo [capacidade processual ou judiciária ou
personalidade judiciária].

Federal
 Autônomos: são órgãos igualmente localizados no ápice da
Administração, contudo, subordinados diretamente aos
independentes, com plena autonomia financeira, técnica e
administrativa. Por exemplo: Ministérios (e as Secretarias estaduais
e municipais) e Advocacia Geral da União. Mais uma vez, é fácil de
identificá-los, senta na cadeira do Chefe da Casa Civil, quem o chefe
vê? O Presidente, não é mesmo. E acima? Ninguém, logo, se está
diante de órgão autônomo, existe apenas uma cadeia hierárquica,
perceberam?
 Superiores: os denominados diretivos. São os órgãos
encarregados do controle, da direção, e de soluções técnicas
em geral, e, diferentemente dos autônomos e dos primários, não
gozam de autonomia financeira e administrativa. São exemplos:
as inspetorias, os gabinetes, as divisões.
 Subalternos: também chamados de subordinados, são os
órgãos encarregados dos serviços rotineiros, com pouco (ou
nenhum) poder decisório, como seria o caso de atendimento ao
público, por exemplo: portarias, seções de expediente e
protocolos.

Federal
II) Quanto à estrutura, os órgãos são divididos em:

 Simples: são também chamados de unitários, porque não
há outros órgãos abaixo deles (leia-se: não há desconcentração do
órgão em outros órgãos). Hipoteticamente: a Presidência é órgão
composto, porque desconcentrada em Ministérios, os quais, por sua
vez, são igualmente compostos, porque desconcentrados em
gabinetes e em departamentos, já o serviço de protocolo,
localizado no departamento de pessoal do Ministério, é órgão
unitário, porque é o último da cadeia de desconcentração, não
havendo outro órgão a seguir. Síntese: são órgãos em que não há
mais existem divisões.

Federal
Observação: não confundir o fato de órgão ser unitário com o
número de agentes. No nosso exemplo, o protocolo, apesar de
unitário, pode contar com 10, 15, 20 ou mais servidores lotados.
 Compostos: um exemplo bastante citado é o de uma
Secretaria de Educação, a qual tem sua função principal
(atividade finalística) desempenhada por outras unidades
escolares. Perceba que estamos diante do processo de
desconcentração, sendo, portanto, o traço característico da
classificação dos órgãos em compostos.
III) Quanto à atuação funcional, podem ser:

 Singulares: reconhecidos como unipessoais, isso porque
a decisão do órgão [sua voz final] parte de um único agente,
como é o caso da Presidência da República. São órgãos
organizados, muitas das vezes, verticalmente, donde decorre serem
chamados por alguns estudiosos de burocráticos.
Observação: o autor Celso Antônio Bandeira de Mello troca o
nome singular por simples. Assim, cuidado, porque não
existem verdades absolutas nos concursos públicos.
 Colegiados: os chamados pluripessoais ou coletivos.
Nesses órgãos o que vale é o quorum, não sendo suficiente a
decisão isolada do Chefe ou de um dos agentes. São órgãos
deliberativos, organizados horizontalmente (as pessoas estão em
um mesmo plano, sem hierarquia, verticalidade) em que prevalece
a decisão da maioria, para a formação de um único ato (diga-se de
passagem, simples, por decorrer da vontade de um único órgão). São
exemplos: Conselho Nacional de Justiça, Tribunais de Contas,
Conselho de Contribuintes.
José dos Santos Carvalho Filho registra dois tipos de órgãos coletivos:

Federal
a) De Representação Unitária: nestes a exteriorização da vontade
do dirigente do órgão é suficiente para demonstrar a vontade do
próprio órgão;
b) De Representação Plúrima: nos quais a exteriorização da

vontade do órgão provém da unanimidade ou da maioria das
vontades dos agentes que o integram, em regra por meio de
votações. É o caso das decisões dos Tribunais de Contas, cujas
decisões, na maior parte das vezes, vêm da composição da vontade
do colegiado.
Observação: o conselho de contribuinte pode, ainda, ser classificado

como órgão contencioso e o Tribunal de Contas como órgão
verificador, dentro da classificação do autor Celso Antônio Bandeira
de Mello.
QF-10 - Em relação aos órgãos públicos, é correto afirmar que:
a) são repartições internas das pessoas de direito público, às quais a

ordem jurídica atribui personalidade jurídica.
b) não têm capacidade de ser parte em processos judiciais em virtude

da ausência de personalidade jurídica.
c) de natureza colegiada só produzem externamente a sua vontade

com os votos da totalidade de seus membros.
d) só podem conter, em seus respectivos quadros, servidores

estatutários, dotados ou não de estabilidade.

Federal
Exemplo de órgãos consultivos: as assessorias jurídicas integrantes
das estruturas dos Ministérios.
Por fim, órgãos de controle são aqueles responsáveis por

acompanhar e fiscalizar outros órgãos. Como exemplo o TCU, que
é órgão, essencialmente, de controle.
QF-12 - Os órgãos da administração pública classificam-se,

segundo a função que exercem, em órgãos ativos, órgãos consultivos
e órgãos de controle.
Comentários:
Adotou-se a classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem os

órgãos, quanto à função, podem ser ativos, consultivos e de controle
(verificadores). Não há indicação bibliográfica, por isso, nós Professores
indicamos os caminhos possíveis, com base nas literaturas majoritárias.
Gabarito: CERTO.
QF-13 - Os órgãos subalternos, conforme entendimento do STF,

têm capacidade para a propositura de mandado de segurança para a
defesa de suas atribuições.
Comentários:
Só quem tem legitimidade processual para movimentar ações são órgãos

independentes e autônomos.
Gabarito: ERRADO.
2.2.4. Teorias
Os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do
Estado. TODA A CONDUTA DOS AGENTES É IMPUTADA AO
ÓRGÃO, o qual, por sua vez, encontra-se ligado à entidade
possuidora de personalidade jurídica, quem, ao fim, acaba
respondendo a eventuais questionamentos jurídicos. Essa é uma
síntese do denominado princípio da imputação volitiva,
fundamental para a compreensão da denominada “teoria do órgão”.
Pela teoria do órgão, as pessoas jurídicas expressam sua
vontade por intermédio de órgãos, os quais são titularizados por
agentes. Por essa teoria, os órgãos são partes componentes da
entidade, com as expressões de vontade daqueles sendo entendidas
como destas (imputação volitiva, citada na questão).
Registra-se, ainda, que essa teoria foi construída pelo jurista alemão
OTTO GIERKE, sendo, atualmente, universalmente aceita pela
doutrina. Teve o papel de substituir as teorias do mandato e da
representação, as quais, igualmente, pretendiam explicar a
atuação do Estado por intermédio de seus agentes.

Federal
Pela 1ª (mandato), o agente atuaria como mandatário da pessoa
jurídica à qual estaria ligado. Só que essa teoria cai por terra
quando se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A
própria pessoa jurídica? Como, se esta não tem existência concreta?
Ainda que reais no mundo jurídico, as pessoas jurídicas são
abstrações, não agindo per si. E mais: se válida a teoria do mandato,
o agente público, ao agir ilicitamente, enfim, fora dos limites da
procuração, não acarretaria qualquer responsabilidade para o
Estado. E, como sabemos, não é isso que ocorre (art. 37, §6º, da
CF/1988).
De acordo com a 2ª Teoria (Representação), o agente público
faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie
de “tutor” desta. Esta teoria também é falha, diante da seguinte
situação: a representação, como aquela feita por tutores, diz respeito
a incapazes. Mas então, o Estado pode ser chamado mesmo de
incapaz? Se positiva a resposta, como poderia um incapaz
outorgar ou validar sua representação?
Em razão dos erros conceituais na formulação dessas teorias é que

foi formulada a teoria do órgão, que, atualmente, é a melhor para
expressar a relação havida entre agentes e o Estado.
A principal característica da teoria do órgão consiste no princípio da

imputação volitiva, que determina que a vontade do órgão público é
atribuída à pessoa jurídica da qual faz parte da estrutura.
A teoria tem sua aplicação mais importante na conhecida função de

fato: “Desde que a atividade provenha de um órgão, não tem
relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha
investidura legítima. Bastam a aparência da investidura e o exercício
da atividade pelo órgão” [por José dos Santos Carvalho Filho].
Teoria da
Teoria do Mandato
Representação
Mandatário (Tem Tutor, Curador

Agente Público
procuração do Estado) (representa o incapaz)
Pessoa Jurídica que Incapaz (deve ser

ESTADO
outorga o mandato tutelado, representado)
Pessoa Jurídica não tem Como poderia um incapaz

existência concreta, é outorgar ou validar sua
Críticas à abstração. representação e ser
Teoria responsável pelos atos
Não acarretaria ilícitos praticados pelo
qualquer tutor?
responsabilidade

Federal
3.1. Autarquias
3.1.1. Conceito
Autarquia, cujo vocábulo é formado pela junção de duas expressões

(autos – próprio + arquia - direção), significa uma entidade que se
comanda, que tem sua própria direção. A palavra expressa bem o
sentido que se deve ter para as entidades da Administração:
entidades autônomas (administrativamente).
Sobre o tema, vejamos a definição constante no Decreto Lei 200, de

1967 (inc. I, do art. 5º):
Um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade

jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da administração pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.
A definição é de 1967, mas é razoável. Omitiu-se, todavia, quanto à

natureza da personalidade, no caso, é pessoa jurídica de Direito
Público. E não poderia ser diferente, afinal autarquias desempenham
atividades exclusivas do Estado, sendo a personalidade de Direito
Público garantia de tratamento diferenciado.
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, autarquia é:
Uma entidade estatal da Administração Indireta, criada por lei,

com personalidade jurídica de Direito Público, descentralizada
funcionalmente, para desempenhar competências
administrativas próprias e específicas, com autonomia
patrimonial, financeira, administrativa e financeira.
Nota que o conceito do autor se do estabelecido no Decreto Lei.

Reforça-se que as atividades a serem desempenhadas pelas
autarquias são típicas da Administração Pública. Isto, aliás, sempre
despertou polêmica na doutrina: o que seriam tais atividades? Passa-
se, então, às características das autarquias, para melhor
compreensão dos demais trechos do conceito.
3.1.2. Características Gerais
O ponto de partida é estabelecer o que é “atividade típica” a ser

desempenhada por uma autarquia. O conceito é variável, ou seja,
depende do momento histórico vivido.
Para ser mais claro: o que hoje é visto como atividade típica da
Administração pode não o ser daqui a alguns anos. Um exemplo
serve para ilustrar: em nosso país, prisões são administradas pelo
Estado, pois, na média, as pessoas creditam essa atividade a um ente
público. Bom, nos Estados Unidos da América, os estabelecimentos

Federal
prisionais são verdadeiras empresas. Será que o nosso país um dia
também fará isso? Isso dependerá do que se veja por atividade típica
de Estado, percebeu?
Mas o fato é que, para os concursos públicos, as autarquias

desenvolvem atividades típicas da Administração, sejam lá quais
forem essas, no momento histórico atravessado. E não se pode criar
autarquia para exploração de atividade econômica, já que esta não é
típica da Administração, mas sim do mercado.
Eventualmente, qualquer entidade da Administração Pública poderia

explorar atividades econômicas, mas, insista-se, nota que os fins que
que justificam a criação de uma autarquia não são as atividades
econômicas, mas sim as atividades típicas da Administração. Noutras
palavras: o INSS, que é uma autarquia federal, eventualmente pode
“comercializar” um imóvel de sua propriedade, mas não seria isso
(vender imóveis) que justificaria a criação do INSS.
De acordo com a CF/1988, as autarquias são as únicas entidades da

Administração Indireta que “nascem” (são criadas) por Lei, ou, mais
precisamente, por Lei Específica. Observa o que diz o art. 37, inc.
XIX, da Constituição:
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e

autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação.
Destaca-se que a lei é ESPECÍFICA – de CRIAÇÃO da autarquia ou

de AUTORIZAÇÃO (também específica!) DE CRIAÇÃO das demais
entidades da indireta. Ainda que o efeito prático seja o mesmo, pois
sempre se exige a Lei, tem-se que, juridicamente, a Lei que cria é
diferente da Lei que autoriza.
De fato, pode-se afirmar que a autarquia “nasce” com a Lei,

enquanto as demais entidades da indireta estão “autorizadas a
nascer”, dependendo de um ato posterior para que possam
efetivamente funcionar, ou seja, para exercer os direitos inerentes à
personalidade jurídica.
E para a extinção da autarquia também é necessária a edição de lei

específica. É assim por conta do princípio da simetria (ou paralelismo
de forma): se a Lei cria, a Lei extingue.
Professor, e as fundações? Não podem ser também

de Direito Público?
Sim. As fundações públicas podem ser de Direito Público. Peço que
aguarde um pouco, já vamos trabalhar com riqueza de detalhes a

Federal
polêmica em torno das fundações. Antecipa-se, todavia, que, para o
STF, as fundações de Direito Público equiparam-se às autarquias para
todos os efeitos.
O regime jurídico aplicável às autarquias é,

PREDOMINANTEMENTE, o direito público. É importante destacar
que o regime jurídico é PREDOMINANTE, mas não EXCLUSIVAMENTE
de direito público, pois há sempre algo do direito privado aplicado
àqueles que são regidos essencialmente pelo direito público.
Exemplo: um cheque de uma autarquia é igual ao cheque de
qualquer um de nós. Se não houver recursos na conta corrente, não
vai ser pago. Ou seja, vale para o cheque da autarquia o DIREITO
PRIVADO, e não o público.
De modo geral, o foro, ou seja, a justiça competente para julgar as

causas em que as autarquias FEDERAIS sejam partes é a justiça
FEDERAL (inc. I do art. 109 da CF). Três coisas devem ser anotadas,
a partir daí:
1ª - A justiça FEDERAL é competente para julgar as causas que

envolvam as autarquias FEDERAIS, quando estas estiverem na
qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes. Assim, autarquias
estaduais e municipais terão suas causas julgadas pela justiça
ESTADUAL.
2ª – De modo geral, não se fala de justiça especializada para as

autarquias. De fato, em âmbito federal não podemos falar,
atualmente, de justiça trabalhista para autarquias federais, uma vez
que o STF ao apreciar a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade
2135 fez restabelecer os efeitos da redação originária do art. 39 da
CF/1988. Assim, NÃO É MAIS POSSÍVEL O REGIME DE EMPREGO
PÚBLICO NAS AUTARQUIAS. A ADIN 2135, com todas suas
repercussões, é objeto do tópico agentes públicos.
3ª - Caso uma autarquia federal, em ação de execução que tramita

na Justiça Estadual, postule preferência de crédito, a competência
será de tal alçada, não sendo o feito, consequentemente, deslocado
para a Justiça Federal.
QF-16 - É de competência da justiça federal processar e julgar, nos

litígios comuns, as causas em que as autarquias federais sejam
autoras, rés, assistentes ou opoentes.
Comentários:
Exatamente como previsto no inc. I do art. 109 da CF.
Gabarito: CERTO.
As autarquias possuem uma série de privilégios processuais, afinal

exercem atividades típicas de Estado, sendo enquadradas no conceito

Federal
de Fazenda Pública. Por exemplo: as autarquias possuem prazo em
quádruplo para contestar e em dobro para recorrer. Contam, ainda,
com o duplo grau de jurisdição obrigatório, sendo que as sentenças
contra as autarquias não produzirão seus efeitos, antes de
confirmadas por um Tribunal.
Há, também, a questão dos débitos judiciais das autarquias: o

pagamento será feito por precatórios, em regra, com raras exceções,
como os débitos definidos como de pequeno valor. E prazo
prescricional é de CINCO ANOS, para essas dívidas PASSIVAS – o que
é devido pela autarquia.
De toda forma, cumpre destacar que tais prerrogativas processuais

não são absolutas. O duplo grau, por exemplo, sofre restrição quando
a condenação em desfavor da autarquia não ultrapassar 60 salários
mínimos (§ 2º do art. 475 do Código de Processo Civil) e ou quando a
decisão estiver fundamentada em jurisprudência do plenário do STF
ou em súmula de qualquer tribunal superior competente (art. 475, §
3º, CPC). Em tais hipóteses, a autarquia, caso deseje, terá que
interpor recurso voluntário, se quiser ver suas razões apreciadas na
instância superior.
QF-17 - No caso das autarquias, se a decisão judicial estiver fundada em

jurisprudência do plenário do STF, em súmula do STF ou de tribunal superior
competente, não se aplicará o duplo grau de jurisdição obrigatório.
Comentários:
Se uma autarquia perde o processo em juízo singular, não precisa interpor recurso,
porque o processo sobe, imediatamente, para o Tribunal competente (é o que se
denomina de reexame necessário). No entanto, nem sempre isso ocorrerá
imediatamente, pois, dependendo do valor (até 60 salários mínimos) e da
existência de jurisprudência do STF (Plenário) ou Súmula de Tribunal Superior, se a
autarquia pretender o reexame da matéria deverá interpor o recurso (leia-se:
voluntário).
Gabarito: CERTO.
Como a intenção aqui não é traçar, a fundo, a feição processual das

entidades autárquicas, vamos seguir adiante, ok?
As autarquias contam, também, com imunidade com relação aos

impostos que porventura incidam sobre seu patrimônio, renda e
serviços (§ 2º do art. 150 da CF/1988) vinculados a suas atividades
essenciais. Nota que tal imunidade não se refere à totalidade de
TRIBUTOS, mas sim aos IMPOSTOS ligados às atividades
ESSENCIAIS das autarquias.
Não é demais lembrar, também, que as autarquias são pessoas

jurídicas de Direito Público. Logo, sujeitam-se à responsabilidade
civil objetiva, típica dessas pessoas, por determinações
constitucionais (art. 37, § 6º)

Federal
Por fim, no que diga respeito ao patrimônio, bens e rendas, como
qualquer entidade da Indireta, a autarquia os têm em seu nome,
dado possuírem personalidade jurídica própria. Os bens pertencentes
às autarquias, aliás, são públicos, ante o que estabelece o Código
Civil (art. 98). E sendo bens públicos, contam com as características
inerentes a estes, como a impenhorabilidade e imprescritibilidade.
Abaixo, síntese das principais prerrogativas extensíveis às

autarquias e às fundações públicas (de direito público):
 Imunidade tributária recíproca: não precisam pagar
impostos (não é qualquer tributo, cuidado!) sobre o
patrimônio, renda, e serviços, relativamente às
finalidades essenciais ou às que dela decorram. Por
exemplo: autarquias não pagam IPTU de seus imóveis
(ainda que alugados a terceiros);
 Bens públicos não sujeitos à usucapião: qualquer
bem público (especial, uso comum, ou dominial) não está
sujeito à aquisição prescritiva, ou seja, em razão do
tempo de permanência;
 As dívidas passivas (crédito em favor de terceiros)
prescrevem em cinco anos;
 As dívidas ativas (crédito em favor do Estado) têm
execução por um processo especial (diferenciado) – Lei
6.830/1980;
 Os bens públicos são impenhoráveis, logo, o
pagamento das dívidas (passivas) será feito mediante
sistema de precatórios, a não ser que os débitos
sejam de pequeno valor (dispensam, nesse caso, a
inscrição em precatórios);
 Os prazos nos processos no Judiciário são
diferenciados: dobro para recorrer e quádruplo para
contestar;
 Sujeitas ao duplo grau de jurisdição: se uma
autarquia perde o processo em juízo singular, não precisa
interpor recurso, porque o processo sobe, imediatamente,
para o Tribunal competente (é o que se denomina de
reexame necessário). No entanto, nem sempre isso
ocorrerá imediatamente, pois, dependendo do valor
(até 60 salários mínimos) e da existência de
jurisprudência do STF (Plenário) ou Súmula de Tribunal
Superior, se a autarquia pretender o reexame da matéria
deverá interpor o recurso (leia-se: voluntário).

Federal
QF-18 - Determinada autarquia foi condenada em processo judicial movido

por empresa contratada para execução de obra. Em face do não pagamento
espontâneo no curso da execução do processo, esta autarquia
a) poderá ter seus bens e rendimentos penhorados.
b) poderá ter sua receita penhorada, porém não os bens imóveis afetados ao
serviço público.
c) poderá ter sua receita penhorada, apenas em montante que não afete a
prestação do serviço público a cargo da entidade.
d) não poderá ter seu patrimônio penhorado, exceto os rendimentos auferidos
com atividade financeira.
e) não poderá ter suas receitas e patrimônio penhorados, sujeitando-se ao
regime de execução próprio da Fazenda Pública.
Comentários:
Os bens das autarquias são impenhoráveis, lembre-se! Assim, para a

execução das dívidas de uma autarquia, em regra, será utilizado o regime
de precatórios.
QF-19 - FCC - AC TCE PR/Jurídica/2011
O regime jurídico a que se submetem as autarquias
a) determina a sua criação por lei, com as mesmas prerrogativas e sujeições

das pessoas públicas administrativas, exceto no que diz respeito ao regime de
execução processual.
Federal
b) é o mesmo da Administração direta, com prerrogativas e sujeições próprias
das pessoas públicas políticas.
c) determina a sua criação por lei, com poder de auto-administração,

desvinculada da tutela do ente instituidor.
d) é o mesmo das demais entidades da Administração indireta, sujeitando-a ao
regime público apenas em matéria tributária.
e) determina a sua criação por lei e assegura a impenhorabilidade de seus bens
e imunidade tributária, submetendo-a à tutela do ente instituidor.
Comentários:
Vamos direto para os itens.
- Letra A: ERRADA. De fato, as autarquias são criadas por Lei e sujeitam-se

às mesmas prerrogativas e sujeições das pessoas públicas administrativas.
Entretanto, isto também inclui o regime de execução processual. Por
exemplo: as dívidas de uma autarquia seguirão à conta do regime de
precatórios, já que as autarquias possuem também esta prerrogativa.
- Letra B: ERRADA. As normas às quais se submetem as autarquias são
praticamente as mesmas aplicáveis aos órgãos da Direta. Isso se dá,
sobretudo, em razão das atividades a serem desenvolvidas pelas autarquias
(por definição, típicas da Administração Pública, como dito acima).
Entretanto, as autarquias não gozam, sobretudo, das prerrogativas próprias
das pessoas públicas políticas (entes que compõem a federação, conforme o
art. 18 da CF, citado na legislação abaixo). Para ilustrar: autarquias não
legislam (não criam LEIS, especificamente). A União, que é uma das pessoas
políticas, legisla, a partir do Congresso Nacional.
- Letra C: ERRADA. As entidades da administração indireta desenvolvem

diversas atividades. Destas, a principal determinará um vínculo junto a um
Ministério que lhe fará uma espécie de supervisão, desde que se trate de
uma entidade federal. Se a entidade for estadual ou municipal, quem
procederá à supervisão é o órgão correspondente ao Ministério Federal, ou
seja, a Secretaria Estadual ou Municipal, conforme o caso. Este vínculo é do
tipo não hierárquico, não subordinado, tratando-se de um controle
administrativo de resultados (ou finalístico). Em outras palavras, o controle
da Administração Direta sobre a Indireta será efetuado dentro da finalidade
para a qual foi criada, dentro do que a doutrina denomina princípio da
especialidade. O vínculo em questão é tradicionalmente chamado de “tutela
administrativa”. E tal vínculo também é aplicável às autarquias. Por isso, o
item está ERRADO, já que as autarquias não são desvinculadas da tutela do
ente instituidor.
- Letra D: ERRADA. Primeiro erro: nem toda entidade da Administração
Indireta se submete ao mesmo regime jurídico. Para ilustrar: a Petrobras,
por ser uma sociedade mista que explora atividade econômica, se submete
ao regime jurídico das empresas privadas (inc. II do § 1º do art. 173 da
CF/1988). Já as autarquias, como se viu, se submetem, com predominância,
ao regime jurídico de direito público, não só em matéria tributária (o que
determina sua imunidade com relação a IMPOSTOS atinentes a suas
atividades essenciais).
- Letra E: CERTA. Apenas para chamar atenção, já que os comentários

anteriores levam à conclusão de que o item está correto: 1º autarquias são
criadas POR LEI; 2º se submetem, de modo geral, às disposições do direito
PÚBLICO (seus bens são impenhoráveis e conta com imunidade de

Federal
IMPOSTOS, por exemplo); 3º se submetem à tutela do ente político que a
instituiu.
3.1.3. Classificação
A doutrina utiliza os mais diversos critérios para conceituar as

autarquias. Serão abordados os mais recorrentes em concursos
públicos.
As territoriais correspondem aos extintos territórios, que são meras

unidades administrativas descentralizadas por área geográfica.
Lembre-se de que Território não é pessoa política, mas sim
autarquia geográfica da União.
Já institucionais são as autarquias criadas pelas pessoas políticas,

para o desempenho de atividades típicas destas pessoas, e
descentralizadas por uma questão de especialidade. Nota que o
critério utilizado para tais autarquias não é o geográfico, mas sim o
material (por tarefa), em uma espécie de especialização da
entidade.
Dentro do contexto das atividades típicas, José dos Santos

Carvalho Filho sugere as seguintes categorias:
a) autarquias assistenciais: visam a promover auxílio a regiões

menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim
de diminuir as desigualdades regionais e sociais. Exemplos: a
SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste e a
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia;
b) autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade de

previdência social oficial. Exemplo: o INSS (Instituto Nacional do
Seguro Social);
c) autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo:

a UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro);
d) autarquias profissionais (ou corporativas): incumbidas da

inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua atividade.
Exemplo: CRM (Conselho Regional de Medicina) e CORECON
(Conselho Regional de Medicina). Registre-se que alguns autores e o
STJ costumam se referir aos Conselhos como autarquias “sui
generis”, afinal desempenham atividade típica de Estado [Poder de
Polícia], mas não se vinculam a qualquer órgão Ministerial.
Cabe reforçar que a jurisprudência do STF confirma a natureza

autárquica dos Conselhos (RE 539.224):
Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias

criadas por lei e ostentando personalidade jurídica de direito

Federal
público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a
fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras
encartadas no art. 37 II, da CB/1988, quando da contratação
de servidores
Professor, e a OAB? É ou não Autarquia?

A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) é um caso todo particular.
Na ADIN 3.026, o STF assim se posicionou:
"Não procede a alegação de que a Ordem dos Advogados do

Brasil – OAB sujeita-se aos ditames impostos à administração
pública direta e indireta. A OAB não é uma entidade da
administração indireta da União. A Ordem é um serviço
público independente, categoria ímpar no elenco das
personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro.
A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas
que se tem referido como ‘autarquias especiais’ para pretender-
se afirmar equivocada independência das hoje chamadas
‘agências’. Por não consubstanciar uma entidade da
administração indireta, a OAB não está sujeita a controle da
administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada.
(...) Improcede o pedido do requerente no sentido de que se dê
interpretação conforme o art. 37, II, da Constituição do Brasil
ao caput do art. 79 da Lei 8.906, que determina a aplicação do
regime trabalhista aos servidores da OAB. Incabível a exigência
de concurso público para admissão dos contratados sob o
regime trabalhista pela OAB. Princípio da moralidade. Ética da
legalidade e moralidade. Confinamento do princípio da
moralidade ao âmbito da ética da legalidade, que não pode ser
ultrapassada, sob pena de dissolução do próprio sistema.
Desvio de poder ou de finalidade."
Nota que a Suprema Corte não chega a ponto de dizer que a Ordem
não é um Conselho, mas diz com clareza que a OAB é ímpar, isto é,
não há ninguém que se ponha ao lado da Ordem, a qual, então, deve
ser compreendida como um serviço público independente. E,
portanto, na visão do STF, a OAB não é autarquia.
Não se pode confundir, ainda, as autarquias corporativas com as

instituições do ‘Sistema S’, os serviços sociais autônomos, como, por
exemplo, Sebrae, Senai, APEX e ABDI. Tal Sistema integra o Terceiro
Setor.
e) autarquias de controle: nesta categoria estão as agências

reguladoras, que, regularmente, possuem natureza autárquica. Tem
a função primordial de controle sobre as pessoas que prestam
serviços públicos ou atuam na área econômica por força de
concessões e permissões de serviços públicos. Exemplos: ANATEL

Federal
(Agência Nacional de Telecomunicações) e ANP (Agência Nacional do
Petróleo).
f) autarquias associativas: são as “associações públicas”, ou seja,

os consórcios públicos, regidos pela Lei nº 11.107/2005.
g) autarquias administrativas: esta é uma categoria residual, a

ser composta pelas entidades que se destinam a várias atividades
administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for
da pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO
(Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial) e BACEN (Banco Central do Brasil).
QF-20 - Considerando-se a autonomia inerente às autarquias,

admite-se, em relação a este ente
a) controle, nos limites legais, a ser exercido pela pessoa política que
instituiu a autarquia.
b) autotutela, que se traduz pela possibilidade de controle a ser
exercido pela pessoa política que instituiu a autarquia.
c) fiscalização pelo Tribunal de Contas, nos moldes e limites a serem
definidos na lei que disciplina o controle da autarquia pela pessoa
política que a instituiu.
d) fiscalização a ser exercida pelo Tribunal de Contas, com auxílio da
pessoa política que instituiu a autarquia.
e) revisão dos atos praticados pela autarquia para sua adequação aos
fins que justificaram sua instituição, a ser exercido pela pessoa
política que a instituiu.
Comentários:
- Letra A: CERTA. Há limites legais para o controle da Administração Direta

sobre a Indireta. A tutela administrativa é exercida nos termos da lei, por
isso, a doutrina denomina de controle finalístico.
- Letra B: ERRADA. O item é interessante, pois tenta confundir a TUTELA

com a autotutela. Por esta última, a Administração deve promover uma
vigília constante de seus atos, anulando-os, caso ilegais; ou revogando-os,
caso inconvenientes e/ou inoportunos aos interesses públicos.
- Letra C: ERRADA. As entidades da Administração Indireta, no que se

incluem as autarquias, se sujeitam à fiscalização pelo Tribunal de Contas.
Entretanto, os limites para tal atividade estarão na Lei da própria Corte de
Contas (será a Lei Orgânica da instituição) e mesmo na Constituição. Não
será na Lei que instituiu um pretenso ‘controle’ da autarquia.
- Letra D: ERRADA. A fiscalização das entidades da Indireta deve ser feita

pelo órgão legislativo próprio (no caso da União, o Congresso Nacional) com
o auxílio do Tribunal de Contas, nos termos do art. 71 da CF/1988 (veja na
legislação abaixo). Evidentemente o Tribunal de Contas não será auxiliado
pela pessoa política que instituiu a autarquia. Não faz sentido isso.

Federal
- Letra E: ERRADA. Pense bem – é razoável instituir-se uma autarquia,
dotando-a de patrimônio próprio, corpo diretivo próprio, para, depois, o ente
federativo fazer revisão dos atos da entidade? Ora, não seria melhor, então,
criar um órgão na Administração Direta do ente político? Pois é. Tal revisão
[dos atos da autarquia] não encontra suporte no ordenamento jurídico.
Apesar disso, há RARAS situações em que isso será possível, a partir de
recursos administrativos nominados IMPRÓPRIOS, que sairão da esfera da
entidade e será apreciado pelo órgão supervisor. Mas isso não é a regra, é
exceção, a ser analisada no capítulo ao processo administrativo federal (Lei
9.784/1999).
Gabarito: alternativa A.
3.2. Empresas Estatais: Empresas Públicas e Sociedades de

Economia Mista
Esclareça-se que o conceito de empresa estatal ou governamental

não coincide com o de Empresa Pública. Empresa estatal é gênero,
que comporta as espécies: sociedades de economia mista, empresas
públicas e outras empresas controladas direta ou indiretamente pelo
Estado.
Professor, já tinha ouvido falar de empresas públicas

e sociedades de economia mista. Agora, empresas
controladas?!
Vejamos o que diz o texto constitucional (art. 37):
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e

funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas,
sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
O destaque não consta do original, servindo para que você perceba

que podem existir outras empresas controladas direta ou
indiretamente pelo Poder Público e que não são enquadráveis no
conceito de empresa pública ou sociedade mista. Enfim, o gênero
‘empresa estatal’ é bastante abrangente, envolvendo toda e qualquer
empresa controlada pelo Estado.
José dos Santos Carvalho Filho aponta, ainda, empresas nas quais o
Estado participa de modo minoritário, por questões afetas à política
econômica. Nesse caso, não se tem uma empresa estatal, mas uma
mera participação. Assim, pode-se concluir que nem toda empresa
que o Estado venha a participar do capital integrará a Administração
Pública.
QF-21 - Toda sociedade em que o Estado tenha participação

acionária integra a administração indireta.
Comentários:

Federal
Lembrem-se de que o Estado pode participar do capital de uma empresa
sem que esta integre a Administração Pública.
Gabarito: ERRADO.
3.2.1. Conceito
Com relação às empresas públicas, dispõe o Decreto Lei 200/1967

(inc. II do art. 5º):
Entidade de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por
lei para a exploração de atividade econômica que o
Governo seja levado a exercer por força de contingência
ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito.
O conceito, no entanto, tem algumas arestas a serem efetuadas.

Vejamos:
1ª É informado que as empresas públicas “serão” criadas por lei.

Atualmente, isso não está correto, porque o art. 37, inc. XIX,
CF/1988, dispõe que são apenas autorizadas por lei;
2ª Informa-se, ainda, que a entidade se destina tão só à exploração

de atividade econômica. Entretanto, existem muitas empresas
públicas que prestam serviços públicos, como, por exemplo, a
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a INFRAERO, o METRÔ-
SP. Nesse contexto, vejamos julgado do STF:
“O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível

o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente
para endereço final e determinado – não consubstancia
atividade econômica em sentido estrito. Serviço postal é
serviço público. A atividade econômica em sentido amplo é
gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a
atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de
atividade econômica em sentido estrito, empreendida por
agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos
serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio.
Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve
confundir no âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no
vocabulário vulgar. A Constituição do Brasil confere à
União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço
postal e o correio aéreo nacional [artigo 21, inciso X]. O
serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos – ECT, empresa pública, entidade
da Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei
n. 509, de 10 de março de 1.969. É imprescindível
distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação

Federal
dos serviços públicos, do regime de monopólio sob o qual,
algumas vezes, a exploração de atividade econômica em
sentido estrito é empreendida pelo Estado. A Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade
na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de
privilégio, o privilégio postal. Os regimes jurídicos sob os quais
em regra são prestados os serviços públicos importam em que
essa atividade seja desenvolvida sob o privilégio, inclusive, em
regra, o da exclusividade. Arguição de descumprimento de
preceito fundamental julgada improcedente por maioria. O
Tribunal deu interpretação conforme a Constituição ao artigo 42
da Lei n. 6.538 para restringir a sua aplicação às atividades
postais descritas no artigo 9º desse ato normativo.”
QF-22 - A empresa pública é pessoa jurídica de direito público, já

que seu capital é inteiramente público. (Certo/Errado)
Comentários:
O item está ERRADO.
A organização administrativa dos Entes Federados (U, E, DF e M) é

composta por órgãos e entidades administrativas.
Os órgãos [criados a partir da desconcentração] são unidades

despersonalizadas, como, por exemplo, os Ministérios integrantes da
Administração Direta ou Centralizada.
As entidades, por sua vez, são pessoas jurídicas, componentes da

Administração Indireta ou Descentralizada, ora com a personalidade
jurídica de direito público [exemplo das autarquias e algumas fundações
públicas], ora de direito privado [exemplo das empresas públicas e
sociedades de economia mista].
Perceba que as empresas públicas são pessoas de Direito Privado,

integrantes da Administração Indireta. O fato de tais pessoas deterem 100%
do capital social público não as converte em pessoas de Direito Público,
como são, por exemplo, as autarquias [Banco Central, CVM, CADE, INSS e
outras].
Gabarito: ERRADO.
Acerca das sociedades de economia mista – SEM, o

Decreto Lei 200/1967 a conceitua como:
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas
ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à
União ou a entidade da administração indireta.

Federal
Vale aqui o apontamento feito com relação às empresas públicas:
sociedades mistas também podem ser prestadoras de serviços
públicos. Vejamos (ADI-STF 1642):
“Distinção entre empresas estatais prestadoras de serviço

público e empresas estatais que desenvolvem atividade
econômica em sentido estrito. (...). As sociedades de economia
mista e as empresas públicas que explorem atividade
econômica em sentido estrito estão sujeitas, nos termos do
disposto no § 1º do art. 173 da Constituição do Brasil, ao
regime jurídico próprio das empresas privadas. (...). O § 1º
do art. 173 da Constituição do Brasil não se aplica às
empresas públicas, sociedades de economia mista e
entidades (estatais) que prestam serviço público.”
3.2.2. Características Gerais (comuns e diferenciais)

De início, registre-se que a instituição tanto das sociedades mistas,
quanto das empresas públicas depende de prévia autorização em
lei específica: como a lei é AUTORIZATIVA de criação, serão
necessários atos posteriores (registros constitutivos) para que tais
entidades possam ser consideradas, efetivamente, criadas. Tais atos
posteriores, que vão possibilitar o funcionamento das mistas e
públicas, não são objeto de estudo do direito administrativo, mas sim
do Direito Civil, razão pela qual não serão aqui explorados.
De qualquer forma, tenha atenção para o fato de que empresas

governamentais ou entidades empresariais do Estado não “nascem”
com a lei, mas tão só são AUTORIZADAS. E, por simetria, a extinção
de tais entidades será necessária a edição de lei autorizativa.
QF-23 - A consolidação de uma empresa pública efetiva-se com a

edição da lei que autoriza a sua criação.
Comentários:
A consolidação da empresa, isto é, o momento a partir do qual ela pode ser

exercer os direitos inerentes à personalidade é o do registro dos demais
atos constitutivos, já que simplesmente com a Lei a instituição ainda não
existe, efetivamente, mas está tão só autorizada a existir.
Gabarito: ERRADO.
Quanto à natureza jurídica, ambas são pessoas jurídicas de Direito

Privado, com derrogações parciais, no entanto, de normas de Direito
Público, afinal devem, por exemplo, realizar concursos públicos para
a seleção de seus empregados, ou, licitações para contratação de
seus fornecedores. Tais deveres (de licitar e de realizar concursos
para seleção de pessoal) são derivados de normas públicas, razão
pela qual doutrinadores afirmam que no caso de tais entidades há um

Federal
hibridismo (mistura). E aqui faz toda diferença a atividade exercida
por tais entidades.
Quando exploradoras de atividade econômica, prevalecerá o

Direito Privado. Por outro lado, quando prestadoras de serviços
públicos, a predominância será do Direito Público. Nesse contexto,
vejamos trecho de julgado do STF (RE 599628):
Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às

sociedades de economia mista que executam atividades em
regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir
lucros aos seus acionistas.
Destaca-se que a exploração de atividade econômica pelo Estado por

intermédio de suas entidades da Administração Indireta, de acordo
com a CF/1988, deve ser feita por mistas e empresas públicas, ou
por subsidiárias destas. Mais uma vez, vale citar o texto
constitucional [§ 1º do art. 173]:
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da

sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que
explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela

sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas

privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e

alienações, observados os princípios da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de

administração e fiscal, com a participação de acionistas
minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a

responsabilidade dos administradores.
Ainda sobre o tema, dispõe a CF/1988 (§2º do art. 173):
§ 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista

não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do
setor privado.
Essa vedação alcança somente as empresas públicas e sociedades de

economia mista exploradoras de atividades econômicas, e não as
prestadoras de serviços públicos. Estas podem gozar de privilégios

Federal
fiscais, quando não competirem com empresas privadas.
Noutras palavras, quando o Estado explora atividades econômicas, se
submete às regras gerais do mercado.
Professor, já ouvi falar que empresas governamentais gozam

de imunidade tributária de impostos. Isso é verdade?
Mais ou menos verdade. Não há imunidade tributária recíproca

condicionada para as entidades empresariais interventoras no
domínio econômico. Porém, o STF, no RE 363.412, fixou o
entendimento de que a imunidade recíproca de impostos alcança as
empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de
serviços públicos de natureza monopolística.
Serviços públicos de natureza monopolística?! Professor, pode

explicar mais detalhadamente?
A Empresa de Correios e Telégrafos (Correios) é prestadora de

serviços públicos, no caso, serviços postais, os quais, na visão do
STF, são exclusivos do Estado. Não há, portanto, paralelo no setor
privado, não há concorrência entre a ECT e outros do setor, e, bem
por isso, o Supremo considerou os bens da ECT impenhoráveis,
autorizou o pagamento por meio de precatórios, e lhe estendeu a
imunidade tributária de impostos. Para José dos Santos Carvalho
Filho, a decisão do STF é aceitável, pois o serviço público
monopolizado não causará prejuízos ao mercado, vejamos:
A concessão de um ou outro privilégio seria aceitável nesse

caso em virtude da inexistência de ameaça ao mercado e da
ausência do risco de abuso do poder econômico. Com efeito, se
o serviço é monopolizado, por força de alguma estratégia
especial do Estado, não há regime de competitividade e nem se
pode considerar propriamente o serviço executado como
atividade econômica stricto sensu, esta sim suscetível de
exercício pelas empresas privadas em geral (...)
QF-24 - As empresas públicas e as sociedades de economia mista

não se sujeitam à falência e, ao contrário destas, aquelas podem
obter do Estado imunidade tributária e de impostos sobre patrimônio,
renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas
decorrentes.
Comentários:
Em 2005, foi editada a Lei 11.101, a qual trata da recuperação judicial,

extrajudicial e falência das sociedades empresárias. O inc. I do art. 2º da
norma é textual ao afirmar que as mistas e as empresas públicas não se
submetem ao seu texto, e, consequentemente, não podem ir à falência.
Destaco que a lei de falência sequer se distingue qual a área de atuação da

entidade, se prestadora de serviço público ou se exploradora de atividades

Federal
econômicas. Então, fica assim para a nossa prova: sociedade de
economia mista e empresas públicas NÃO se submetem ao processo
falimentar, independente de sua área de atuação.
Então, nessa primeira parte, não há qualquer reparo à afirmação do CESPE.

Vamos prosseguir.
Nos termos da CF, de 1988, no campo das limitações ao poder de tributar

(capítulo do sistema tributário nacional), às autarquias e às fundações do
Estado são estendidas as imunidades tributárias relativamente aos impostos
sobre o patrimônio, renda e serviços, atinentes a suas finalidades essenciais
(imunidade tributária recíproca condicionada ou extensiva).
Quanto às empresas públicas, não há qualquer menção expressa no texto

constitucional, o que torna incorreta a segunda parte da sentença.
Acrescento que tais pessoas podem atuar em duas áreas: prestação de

serviços públicos (art. 175 da CF) e intervenção no domínio econômico (art.
173 da CF). Se os serviços públicos forem prestados em caráter
monopolístico, há entendimento do STF de que a tais pessoas será estendida
a imunidade tributária recíproca. Acontece que o enunciado não especificou
a área de atuação ou se os serviços prestados são de natureza
monopolística, daí a incorreção.
Gabarito: ERRADO.
Veja, mais uma vez, o § 1º do art. 173:
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da

sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que
explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre: (...)
O dispositivo constitucional dispõe que LEI estabelecerá o estatuto

jurídico próprio das Sociedades de Economia Mista e Empresas
Públicas que explorem atividades econômicas ou que prestem
serviços. Essa é norma de eficácia limitada, ou seja, que fica a
depender, para a produção completa de seus efeitos, da edição de lei.
E a referida Lei ainda não foi editada. E, por isso, muitas incertezas
surgem a partir daí, em especial se sociedades mistas e empresas
públicas que explorem atividade econômica se submetem (ou não) ao
processo falimentar (obrigação de natureza comercial).
Em 2005, foi editada a Lei 11.101, que trata da recuperação judicial,

extrajudicial e falência das sociedades empresárias. O inc. I do art. 2º
da norma é claro ao afirmar que as mistas e as Empresas Públicas
não se submetem ao seu texto, e, consequentemente, NÃO SE
SUJEITAM AO PROCESSO FALIMENTAR.
QF-25 - A empresa pública e a sociedade de economia mista

exploradoras de atividade econômica não são excluídas da lei de
falência e recuperação de empresas, por sujeitarem-se ao regime

Federal
próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
Comentários:
Como o art. 2o da Lei 11.101/2005, que cuida do processo falimentar, exclui

sociedades mistas e empresas públicas de seu campo abrangência,
independente de sua área de atuação, tais entidades não poderão ir à
falência.
Gabarito: ERRADO.
No que se refere à forma jurídica, há relevante diferença

entre tais instituições: todas as sociedades de economia mista são
Sociedades Anônimas (S/A). Já as empresas públicas podem assumir
qualquer configuração admitida no direito, inclusive ser S/A.
QF-26 - Constitui traço distintivo entre sociedade de economia mista

e empresa pública:
a) forma de organização, isto é, forma jurídica.

b) desempenho de atividade de natureza econômica.
c) criação autorizada por lei.

d) sujeição a controle estatal.
e) personalidade jurídica de direito privado.
Comentários:
Dos itens, o que faz a diferença entre sociedades mistas e empresas

públicas é sua forma jurídica, afinal empresas públicas podem assumir
qualquer forma juridicamente válida, enquanto sociedades mistas devem ser
sempre S/A.
Gabarito: alternativa D.
Com efeito, há algumas empresas públicas constituídas sob a forma

jurídica de S/A, como, por exemplo, a Caixa Econômica Federal
(CEF). Contabilmente, há críticas quanto a isso: não faria muito
sentido uma empresa que tem seu capital limitado (somente capital
público formará o capital da empresa pública) adotar a forma de S/A.
Mas o caso da CEF é emblemático, porque as normas do setor
bancário determinam que todo banco seja uma S/A. E a CEF, mesmo
sendo uma ‘caixa’ (agente financeiro oficial do sistema de habitação),
é um banco. Logo, tem de ser S/A!
Enfim, lembre-se para sua prova: TODA SOCIEDADE MISTA É

SEMPRE UMA S/A, MAS A RECÍPROCA NÃO É VERDADEIRA, POIS
EMPRESAS PÚBLICAS, POR EXEMPLO, PODEM SER CONSTITUÍDAS
SOB TAL FORMA JURÍDICA.
Questão interessante diz respeito à adoção de uma forma jurídica

NOVA por parte de uma empresa pública, isto é, algo ainda que não

Federal
exista em nosso ordenamento. Isso seria possível. A doutrina explica
que sim, desde que se trate de uma empresa pública FEDERAL, pois
como compete à União legislar sobre Direito Civil e Comercial (inc. I
do art. 22 da CF/88), caberia a tal ente federativo inovar em tal
aspecto, dotando a empresa pública de uma nova forma jurídica, a
qual, é claro, não pode ser contrária ao que dispõe a ordem jurídica.
Quanto à composição do capital social, nas mistas, a

maioria das ações com direito a voto é do Estado, não havendo,
portanto, a integralidade de capital público. Já nas empresas
públicas, o capital social tem de ser 100% Público.
Professor, entendi que, para ser mista, houve a necessária

conjugação de dinheiros públicos e privados. Agora, nas
empresas públicas, em que há 100% do capital público, é
possível a integralização por Entes Federativos e Entidades
Administrativas diversos?
Boa pergunta. Vamos por partes.
Dispõe o art. 5º do Decreto Lei 900/1969:
Desde que a maioria do capital votante permaneça de

propriedade da União, será admitida, no capital da
Empresa Pública, a participação de outras pessoas
jurídicas de direito público interno bem como de
entidades da Administração Indireta da União, dos
Estados, Distrito Federal e Municípios.
A leitura do dispositivo nos permite concluir pela viabilidade da

existência de diversas origens PÚBLICAS de capital. Nesse caso, a
empresa pública terá dois ou mais sócios, sendo chamada de
PLURIPESSOAL.
Todavia, o capital integralizado tem que ser 100% PÚBLICO, ainda

que oriundo de entidades da Administração Indireta, sendo
este um dos traços distintivos em relação às sociedades de economia
mista.
Para reforçar o aprendizado, cite-se o caso da TERRACAP, que é

empresa pública do Distrito Federal, mas que conta com
integralização de capital na ordem de 49% por parte da União. A
doutrina assevera que mesmo uma sociedade de economia mista
poderia participar da formação do capital de uma empresa pública,
dado ser também uma instituição da Administração Pública.
Ser pluripessoal, no entanto, é uma exceção. Não há muitos

exemplos atuais [TERRACAP e HEMOBRAS, por exemplo]. A regra é
que as empresas públicas sejam UNIPESSOAIS, enfim, quando um
só ente é responsável pela integralização de capital. É o caso, por

Federal
exemplo, da Empresa de Pesquisa Energética e Caixa Econômica
Federal, em que os capitais foram integralizados pela União.
QF-27 - O poder público pode criar empresa pública unipessoal.

Comentários:
No Direito Comercial, as empresas, de regra, devem contar com dois ou

mais sócios. Enfim, exige-se a pluralidade de pessoas. Há, no entanto,
exceções, como, por exemplo, as subsidiárias integrais. No Direito Público,
as empresas públicas são também exceção à ideia de pluralidade de sócios,
porque podem ser unipessoais, exemplo da CEF.
Gabarito: CERTO.
QF-28 - FCC - Proc (BACEN)/2006
No Direito brasileiro, uma empresa cujo capital seja de titularidade de

três acionistas: União Federal - que possui a maioria do capital
votante - uma autarquia estadual e uma empresa pública municipal
a) não é considerada integrante da Administração indireta, recebendo

tratamento de empresa privada, ainda que sob controle estatal.
b) integra a Administração direta, sendo considerada entidade

paraestatal, vinculada à Chefia do Poder Executivo.
c) integra a Administração indireta, sendo considerada sociedade de

economia mista.
d) integra a Administração indireta, sendo considerada empresa

pública.
e) não é admitida.
Comentários:
Em primeiro lugar, as letras “A” e “B” podem ser descartadas: a entidade é

estatal. Não é privada ou integrante da paraestatalidade (do Terceiro Setor),
que não deixa de ser privada também. Sociedades mistas, pela visão
mantida pelo examinador, deveria ter capital privado em sua composição.
Entretanto, contabilmente, seria possível uma sociedade mista, que sempre
é constituída sob a forma de SA, ter em sua composição de capital apenas
recursos públicos, constituindo-se em uma SA de capital fechado. Mas o
examinador não tratou disso no comando da questão. Enfim, o melhor
gabarito, dos disponíveis, é a letra “D” mesmo, pois é possível uma empresa
pública com diversas fontes de capital (pluripessoal).
Gabarito: alternativa D.
No que tange ao regime de pessoal, vigora, de regra, o

regime celetista, o que, obviamente, não afasta o princípio do
concurso público [inc. II do art. 37]. Nesse contexto, registra o
Tribunal de Contas da União [Súmula 231]:

Federal
A exigência de concurso público para admissão de pessoal se
estende a toda a Administração Indireta, nela compreendidas
as Autarquias, as Fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas
Públicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, mesmo que visem a objetivos
estritamente econômicos, em regime de competitividade com a
iniciativa privada.
Abre-se um parêntese para esclarecer que a exigência do concurso

público não dá aos empregados públicos direito à estabilidade,
conforme tem asseverado o STF, uma vez que tal instituto é próprio
daqueles que ocupam cargos efetivos (art. 41, CF/1988). Por outro
lado, por exercerem suas atividades laborais em instituições públicas,
tais empregados têm direito de ver sua demissão motivada, dado que
tal desligamento se equipara a um ato administrativo, o qual deve ser
devidamente justificado (RE 589998).
Mas, vejam: nem todos aqueles que trabalham em sociedades mistas

e empresas públicas serão, estrito senso, empregados públicos
regidos pela CLT. Há uma situação muito própria – a dos dirigentes.
Estes não são meros empregados, pois, juridicamente, possuem
responsabilidade muito maior. Também não são ocupantes de cargos
comissionados, pois estes dizem respeito aos órgãos da direta,
autarquias e fundações. Em verdade, dirigentes de sociedades mistas
e empresas públicas são considerados empresários.
QF-29 - Os dirigentes das sociedades de economia mista, sejam eles

empregados ou não da referida empresa, são regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho.
Comentários:
Os dirigentes de empresas estatais são vistos como dirigentes, respondendo

pelas obrigações com base em contratos específicos decorrentes de tal
situação jurídica. Não são, portanto, celetistas.
Gabarito: ERRADO.
Conforme o STF, não cabe ao legislativo aprovar o nome de tais

dirigentes, para que, só então, os chefes de Executivo possam
nomeá-los. Vejamos a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1642, da
Suprema Corte, na qual se afirma a tese:
O Tribunal julgou parcialmente procedente pedido formulado

em ação direta proposta pelo Governador do Estado de Minas
Gerais para dar interpretação conforme a Constituição Federal à
alínea d do inciso XXIII do art. 62 da Constituição estadual,
com a redação dada pela EC 26/97 (“Art. 62 – Compete
privativamente à Assembléia Legislativa: … XXIII – aprovar,
previamente, por voto secreto, após argüição pública, a
Federal
escolha: … d) dos Presidentes das entidades da administração
pública indireta, dos Presidentes e Diretores do Sistema
Financeiro Estadual;”), para restringir sua aplicação às
autarquias e fundações públicas, excluídas as empresas
estatais. Considerou-se que, embora as sociedades de
economia mista e as empresas públicas prestadoras de
serviço público não estejam alcançadas pelo disposto no
art. 173 e seus parágrafos, da CF, a intromissão do Poder
Legislativo no processo de provimento de suas diretorias
afronta o princípio da harmonia e interdependência entre
os poderes.
Perceba, entretanto, que a anuência prévia da nomeação dos

dirigentes é possível para autarquias e fundações. E, ainda que a
empresa estatal preste serviços públicos, para o STF não cabe ao
Legislativo ter de aprovar, previamente, o nome de seus dirigentes,
pois, última forma, isso seria uma ‘intromissão’ na estrutura de tais
entidades.
Com relação ao foro competente para julgamento das

causas, façamos a leitura da CF/1988:
- Nas causas em que seja parte Empresa Pública FEDERAL
competência da Justiça Comum Federal (inc. I do art. 109 da
CF/88);
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

competência da Justiça Comum Estadual (Súmula/STF 556);
e
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

competência da Justiça Comum Federal, quando a União
intervém como assistente ou opoente (Súmula/STF 517).
O Federal destacado, quanto às empresas públicas, serve para

apontar que as empresas estaduais e municipais terão suas causas
julgadas regularmente pela Justiça Comum Estadual.
Cabe a lembrança de nem todas as causas serão julgadas pela Justiça

Comum, há litígios de competência da Justiça Especializada [no caso,
do Trabalho]. Por exemplo: caso a ação judicial tenha por intuito
discutir a relação centrada no contrato de trabalho do empregado, a
competência será da justiça especializada, qual seja, a Justiça do
Trabalho. Assim, ações judiciais movidas por empregados de
sociedades de economia mista e de empresas públicas serão
julgadas pela Justiça do Trabalho.
Outro caso interessante diz respeito à licitação promovida por

sociedades de economia mista federal. Em caso concreto, o STJ
entendeu que, na hipótese, seria competência da Justiça FEDERAL o

Federal
processo a apreciação de eventual mandado de segurança [Conflito
de Competência nº 71843]. Em tal situação, deve-se levar em
conta a POSIÇÃO da autoridade coatora (a que responderá pela
decisão). Por conseguinte, tratando-se de um dirigente de entidade
FEDERAL, ainda que se cuide de sociedade mista, o foro competente
será o da Justiça Federal.
E, por falar em Mandado de Segurança (MS), esclareça-se ser

possível a interposição de Mandado de Segurança contra atos dos
dirigentes de tais entidades, quando praticas na qualidade de
autoridade pública. Nesse contexto, é a Súmula 333 do STJ:
Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação

promovida por sociedade de economia mista ou empresa
pública.
Em idêntica trilha, os atos referentes a concursos públicos realizados

por sociedades mistas e empresas públicas são considerados atos de
autoridade, e, portanto, questionáveis via MS. Esse é o entendimento
do STJ no Recurso Especial 1186517.
Por outro lado, não caberá o MS quando o ato for de mera gestão
econômica, ou seja, quando a entidade não estiver investida em
prerrogativas públicas. Assim tem se posicionado a doutrina e a
jurisprudência nacionais.
No que se refere aos bens pertencentes às empresas

estatais, pela estrita definição do código civil (art. 98), seriam
estes PRIVADOS. Vejamos:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional

pertencentes às pessoas jurídicas de direito público
interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
Empresas estatais não são pessoas de direito público. Logo, seus

bens, pela estrita definição do CC/2002, são privados. Contudo,
no campo doutrinário, há distinção se a estatal é interventora no
domínio econômico (exemplo do Banco do Brasil) ou prestadora de
serviços públicos (exemplo da Infraero).
Se prestadoras de serviços públicos, o regime de bens é

diferenciado, ou seja, os bens afetados à prestação dos serviços
contarão com a proteção própria dos bens públicos. E, nesse caso,
são caracterizados pela impenhorabilidade, imprescritibilidade e
outras garantias próprias aos bens definidos legalmente como
públicos. Abaixo trecho de decisão do STF (RE 220.906):
"À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica

equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da

Federal
impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços.
Recepção do art. 12 do DL 509/1969 e não incidência da
restrição contida no art. 173, § 1º, da CF, que submete a
empresa pública, a sociedade de economia mista e outras
entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio
das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações
trabalhistas e tributárias. Empresa pública que não exerce
atividade econômica e presta serviço público da competência da
União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao
regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no
art. 100 da CF."
Por fim, um quadro resumo sobre os principais traços distintivos

entre as SEM e as EP:
Entidades
SEM EP
Federais
Composição Maioria das ações com

100% capital público (1)
do capital direito a voto do Estado
Formação Qualquer forma, admitida

Sempre S/A
societária em direito (2)
Foro de Justiça Comum Estadual Justiça Comum Federal

julgamento (3) (4)
(1) O primeiro detalhe é que se exige 100% de capital

público e não de 100% de patrimônio público. O segundo
é um reforço ao nosso aprendizado é que as empresas
públicas podem ser pluripessoais, ou seja, pode ser
constituída com vários sócios, por exemplo: uma autarquia, um
município, e, em tese, até mesmo uma sociedade de economia
mista. Sociedade de economia mista? Como isso é
possível? Não precisa pular da cadeira, basta a SEM
integralizar a parte pública de seu capital, assim,
continuaremos a ter 100% de capital PÚBLICO, afinal, se a
SEM é mista, é porque também tem capital público.
(2) A formação societária nem sempre será um traço
distintivo, já que a EP pode assumir qualquer configuração
admitida em lei, como, por exemplo, Sociedade Anônima,
oportunidade que se igualará à SEM.
(3) As sociedades de economia mista federais, estaduais
e municipais, têm o foro de julgamento na Justiça Comum
Estadual. No entanto, temos uma exceção, tratando-se de
SEM federais – Súmula 517 do STF: as sociedades de

Federal
economia mista só tem foro na Justiça Federal, quando a
União intervém como assistente ou opoente.
(4) A Administração Direta, autárquica, e empresas públicas

FEDERAIS têm foro de julgamento na Justiça Comum
Federal. No entanto, para as empresas públicas municipais
e estaduais, o foro de julgamento é a Justiça Comum
Estadual.
3.3. Fundações Públicas
De pronto, assinale-se que as Fundações, de que ora se trata, são as

Públicas, ou seja, as Estatais. Apesar de um tanto evidente, isso deve
ser dito para evitarmos confusão, porque, na iniciativa privada, são
comuns as Fundações, porém criadas por particulares. Sobre o tema,
observemos o disposto no art. 62 do CC/2002:
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por
escritura pública ou testamento, dotação especial de bens
livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se
quiser, a maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para

fins religiosos, morais, culturais ou de assistência.
Os grifos não constam do texto original, servindo-nos para

esclarecer:
1o – A figura do instituidor: é o sujeito que entrega patrimônio

(bens livres) para a criação da Entidade. Isso pode ser feito ainda em
vida (escritura pública) ou “post mortem” (testamento); e,
2o – Os fins a serem atingidos pela fundação: que podem ser

vistos como sociais, já que são religiosos, morais, culturais ou de
assistência.
Ademais, por contarem com fins sociais, destaca-se a ausência de

intuito lucrativo. Na realidade, as fundações privadas é um
patrimônio livre, voltado ao atendimento de uma finalidade social,
desprovidas de intuito lucrativo. E todos esses pontos valerão para as
fundações públicas, com as devidas adaptações.
3.3.1. Conceito
O inciso IV do art. 5º do Decreto Lei 200/1967 define a Fundação

Pública como:
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou

Federal
entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.
Muito bem. Primeiro, perceba que está bem claro na norma que as
Fundações não podem ter intuito lucrativo. Isso, aliás, dentre as
Entidades da Administração Indireta, só é possível para sociedades
mistas e empresas públicas, entidades empresariais do Estado.
QF-30 - Não se admite a criação de fundações públicas para a

exploração de atividade econômica.
Comentários:
As fundações públicas são estruturas estatais, as quais, independentemente

da natureza jurídica (de Direito Público ou Privado), desempenham
atividades sociais. A exploração direta de atividade econômica é feita, em
caráter subsidiário (leia-se: excepcional), pelas empresas governamentais,
como, por exemplo, empresas públicas.
Gabarito: CERTO.
Conceitualmente, nota que o Decreto afirma que as atividades a

serem desenvolvidas pelas Fundações não exigem que tenham de ser
órgãos ou entidades de Direito Público. E deve ser assim, pois,
caso precisassem da natureza de Direito Público, necessariamente,
deveriam ser constituídas sob a forma de Autarquia. Há inclusive um
grupo de fundações que serão chamadas de “autárquicas”, pelas
razões a seguir aduzidas.
3.3.2. Características Gerais
O primeiro ponto a se destacar – e que é o de maior controvérsia

na doutrina – é a natureza da personalidade jurídica das Fundações.
No Decreto Lei 200/1967, as Fundações Públicas possuem
personalidade jurídica de Direito Privado. Ocorre que a doutrina
majoritária admite a existência de Fundações com personalidade de
Direito Público.
Ademais, conforme entendimento do STF, no Recurso Extraordinário

101.126, caso uma Fundação Pública seja dotada de personalidade
jurídica de Direito Público, constituirá uma “espécie” do gênero
autarquia. Essa última afirmativa, apesar de feita pelo Supremo, vem
recebendo críticas da doutrina.
Com efeito, dizer que uma Fundação Pública é espécie de autarquia

equivale a reconhecê-la como autarquia. De toda forma, ainda que
objeto de severas críticas doutrinárias, a matéria deve ser
incorporada para fins de concurso público. E essas fundações,

Federal
públicas de Direito Público, passaram a ser chamadas pela doutrina,
de Fundações Autárquicas ou Autarquias Fundacionais.
Portanto, considerando a posição do STF, temos que as Fundações de

Direito Público, haja vista a natureza autárquica, serão criadas
diretamente por Lei. E, por exclusão, as estatais de Direito Privado
serão apenas autorizadas por Lei.
Mas, professor, a CF (inc. XIX do art. 37) não diz que as

fundações são autorizadas em Lei? E lá não se faz referência à
natureza de personalidade delas!
Pois é. Então, se for afirmado em prova, que “fundações têm sua

criação autorizada em lei”, vocês têm de aceitá-la como correta. Só
deve haver preocupação quanto ao processo “diferenciado” das
Fundações Públicas de Direito Público se o examinador as citar
expressamente.
QF-31 - O regime jurídico das fundações públicas e o das autarquias
distinguem-se quanto à forma de sua criação, pois as fundações
públicas, ao contrário das autarquias, não são criadas por lei e, sim,
têm a sua criação autorizada por lei.
Comentários:
Como sobredito, caso o item não cite a situação particular das Fundações
Públicas de Direito Público, deve-se aceitar como correta a afirmativa de que
as Fundações têm sua criação AUTORIZADA em lei.
Gabarito: CERTO.
Retomando as Fundações Públicas de Direito Privado, temos que, em

conformidade com § 3º do art. 5o do Decreto Lei 200/1967, a sua
personalidade é adquirida com a inscrição da escritura pública
de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas. Enfim, a
Lei autoriza a instituição, e o Registro consolida o início da
personalidade jurídica.
Outra decorrência da natureza jurídica das Fundações é quanto ao

regime jurídico que lhes é aplicável. Se forem de Direito Público,
haverá o predomínio das normas publicísticas, afinal se trata de uma
Autarquia. Se forem do Direito Privado, predominará tal regime
jurídico, com derrogações parciais, no entanto, de normas de Direito
Público. Perceba que, nesse último caso, há um hibridismo quanto
ao regime jurídico, pois apesar de Direito Privado, devem, por
exemplo, fazer concursos para selecionar seus empregados.
E, por falar em regime de pessoal, temos que o regime

jurídico do pessoal das Fundações de Direito Público é o
Estatutário, que, no caso federal, é o previsto na Lei 8.112/1990. Já

Federal
para as Fundações de Direito Privado, o regime é o celetista, há a
contratação de empregados públicos.
No que se refere à Justiça competente para

julgamento das causas das Fundações, cabe a separação
segundo a natureza jurídica da Entidade.
Se a Fundação é Pública de Direito Público, aplica-se as regras

atinentes às Autarquias: ações ordinárias julgadas na Justiça Federal.
Vejamos trecho de decisão do STF (RE nº 215.741):
Fundação Pública – Autarquia – Justiça Federal.

1. A Fundação Nacional de Saúde, que é mantida por
recursos orçamentários oficiais da União e por ela instituída, é
entidade de direito público.
2. Conflito de competência entre a Justiça Comum e a Federal.
Artigo 109, I, da Const. Federal. Compete à Justiça Federal
processar e julgar ação em que figura como parte
fundação pública, tendo em vista sua natureza jurídica
conceitual assemelhar-se, em sua origem, às autarquias.
3. Ainda que o art. 109, I da Const. Federal não se refira
expressamente às fundações, o entendimento desta Corte é o
de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime
administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão
sujeitas, fazem delas espécie do gênero autarquia.
4. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a
competência da Justiça Federal.
Apenas atenção ao fato de que a FUNASA, citada no julgado, é

fundação de direito PÚBLICO. Para as fundações privadas, o foro
competente para julgamento das causas será a Justiça Comum
Estadual.
Retomemos a leitura da Constituição Federal, em seu art. 37, inc.

XIXI:
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e

autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação
Observa que a Constituição exige LEI COMPLEMENTAR para definir

a ÁREA DE ATUAÇÃO das Fundações. Nota que não é
autorização de criação, mas sim área de atuação. O
legislador constituinte fez isso para que se tratasse, em separado, do
que as Fundações vão fazer, de maneira a se promover um debate
específico, em termos legislativos, do que estas podem e devem
fazer.

Federal
Quanto às prerrogativas processuais relativas a
prazos de contestação, recursos e duplo grau
obrigatório de jurisdição, conforme aponta José dos Santos
Carvalho Filho, “deve entender-se que não incidem sobre as
fundações governamentais de direito privado, mas apenas sobre as
fundações de direito público por serem espécies de autarquias”. Ou
seja, tais prerrogativas são referentes apenas às fundações
autárquicas.
Professor, então quer dizer que Fundações Públicas de Direito

Privado não gozam de imunidade tributária recíproca de
impostos?
Quanto aos privilégios tributários, a lógica é diferente. O § 2º do

art. 150 da CF/1988 menciona apenas “fundações”, sem distinguir,
na espécie, se são de Direito Público ou de Direito Privado. Logo, para
o STF, a imunidade é aplicável a todas as Fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, independente se de direito público ou
privado.
Relativamente ao regime de bens, tem-se que a natureza

dos bens das Fundações varia conforme a natureza jurídica de tais
Entidades. Se Direito Público, seus bens são Públicos; se de Direito
Privado, seus bens serão Privados, os quais, se voltados à prestação
de serviços públicos, contarão com proteção da ordem jurídica, tal
como analisado no caso dos Correios.
Por fim, a questão do controle por parte do Ministério Público.

Esse é um aspecto peculiar das Fundações, pois o art. 66 do Código
Civil estabelece que o Ministério Público velará pelas Fundações, onde
estas estiverem situadas. Por conseguinte, cada um dos Ministérios
Públicos Estaduais têm essa incumbência, quando se trata de
fundação criada por particular.
Ocorre que, no art. 66, § 1º, o CC, de 2002, estabelecia caber ao

Ministério Público Federal o encargo de velar pelas Fundações quando
funcionassem no Distrito Federal ou em Território, o que não se
amoldava ao ordenamento jurídico. O dispositivo, por consequência,
foi declarado inconstitucional, uma vez que é o Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios que deve exercer tal competência
reservada ao MP dos Estados (ADIN-STF 2794).
Professor, e as Fundações Governamentais? Sujeitam-se à

curadoria do Ministério Público?
No caso de Fundações Governamentais, contudo, para a doutrina

majoritária, é dispensável essa fiscalização, já que existe o controle
por parte dos órgãos da direta e também por parte dos Tribunais de
Contas e outras instituições. Porém, o STF, na ADI 2794, fez

Federal
referência expressa à veladura do Ministério Público Federal sobre as
Fundações Públicas de Direito Público. Logo, é interessante que se
verifique se a questão aborda ou não expressamente o
entendimento do STF, caso contrário, siga o entendimento
doutrinário.
QF-32 - De acordo com o STF, cabe ao Ministério Público do Distrito

Federal e Territórios velar pelas fundações públicas e de direito
privado em funcionamento no DF, sem prejuízo da atribuição, ao
Ministério Público Federal, da veladura das fundações federais de
direito público que funcionem, ou não, no DF ou nos eventuais
territórios. (CERTO/ERRADO)
Comentários:
Perceba que a banca alude expressamente ao entendimento do STF, daí a

correção.
Gabarito: CERTO.
3.4. Subsidiárias na Administração Pública
Subsidiária é a “filial” cujo controle e gestão são atribuídos às

entidades da Administração Indireta do Estado. Estas são as
entidades PRIMÁRIAS (ou de primeiro grau); e as subsidiárias são
as entidades SECUNDÁRIAS (ou de segundo grau), enfim,
controladas, diretamente, por uma entidade integrante da
Administração Indireta.
Dispõe inc. XX do art. 37 da CF, de 1988:
Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação

de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada.
Não há dúvida, portanto, de que a criação de subsidiárias depende de

autorização legislativa. Todavia, cumpre trazermos rápidos
esclarecimentos quanto ao que se pode entender por “subsidiária”.
Questão interessante é a interpretação da expressão depende de

autorização legislativa, EM CADA CASO, a criação de subsidiárias...
Seria preciso, SEMPRE, autorização legislativa ESPECÍFICA para a
criação das subsidiárias? Não! Explica-se.
Conforme a CF/1988, é indispensável a autorização legislativa, mas

sem referência ao adjetivo “ESPECÍFICA”. Assim, a Lei que cria ou
autoriza a entidade “matriz” (de primeiro grau) pode conferir
autorização para o nascimento da “filial” (de segundo grau). A
questão, inclusive, já foi enfrentada pelo STF (ADI 1.649). Admitiu-se

Federal
a criação de subsidiárias a partir de autorização legislativa
genérica.
Professor, as subsidiárias não são “filiais” apenas das
empresas governamentais (empresas públicas e sociedades de
economia mista)?
É muito comum o pensamento de que as subsidiárias só podem ser

criadas em empresas governamentais, no entanto, o texto
constitucional autoriza a existência de tais figuras jurídicas nas
autarquias e fundações. Vejamos:
Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação

de subsidiárias das entidades mencionadas no
inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas
em empresa privada.
Enfim, no inc. XIX do art. 37 da CF, há menção às autarquias e

fundações, donde se conclui pela possibilidade de criação de
subsidiárias em relação a tais entidades.
QF-33 - Nos termos de nossa Constituição Federal e de acordo

com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, depende
de autorização em lei específica:
a) a instituição das empresas públicas, das sociedades de economia

mista e de fundações, apenas.
b) a instituição das empresas públicas e das sociedades de economia

mista, apenas.
c) a instituição das autarquias, das empresas públicas, das

sociedades de economia mista e de fundações, apenas.
d) a participação de entidades da Administração indireta em empresa

privada, bem assim a instituição das autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista, fundações e subsidiárias das estatais.
e) a participação de entidades da Administração indireta em empresa

privada, bem assim a instituição das empresas públicas, sociedades
de economia mista, fundações e subsidiárias das estatais.
Comentários:
Em Direito Administrativo, o Cespe tem inclinação por questões de fundo

doutrinário. E, só por vezes, a organizadora trilha os ares da jurisprudência.
E, por falar na “maledita” jurisprudência, a questão, ora em análise, é fruto
dos nossos magistrados, e, mais precisamente, do Pretório Excelso, para nós
(mortais), Supremo Tribunal Federal.
De pronto, façamos a transcrição do comando do art. 37 da CF, de 1988, a

seguir:

Federal
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)
O trecho negritado, quando bem lido, deixa claro: TODOS os Poderes

PODEM possuir órgãos da Administração Direta, bem como entidades da
Administração Indireta.
A Administração Direta pode ser vista como o conjunto de órgãos

diretamente ligados às pessoas federativas (União, Estados, DF, e
Municípios), aos quais é atribuída a competência para o exercício de
determinações tarefas, de incumbência do Estado.
Como os Poderes Constituídos (o Legislativo, o Executivo e o Judiciário) não

possuem personalidade jurídica própria, ligando-se, de modo direto, a uma
pessoa federativa (política, que pode legislar - União; estados; Distrito
Federal; e municípios), estes (os Poderes Constituídos) podem ser
entendidos como Administração Pública, tomando-se esse termo em acepção
ampla.
Além disso, no âmbito de cada um desses Poderes Estruturais, existem

órgãos incumbidos de atividades administrativas, sendo, portanto, correto
afirmar que a Administração Pública está presente em todos os Poderes, e
não só no Executivo.
A Administração Indireta, por sua vez, de acordo com o atual modelo

constitucional, é composta por: autarquias; fundações públicas; e empresas
estatais ou governamentais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) e, mais recentemente, por associações públicas (os consórcios
públicos de Direito Público).
E como criar órgãos [na Administração Direta] e entidades [na

Administração Indireta]?
Na qualidade de “Mister M”, revelo que, em ambas as situações, a criação

dá-se por lei [princípio da reserva legal]. No primeiro caso (órgãos), há
previsão no art. 88 da CF. No segundo (entidades), a CF, no art. 37, XIX,
estabelece:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as
áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
Perceba que o processo de criação dos entes integrantes da Administração

Indireta do Estado é diversificado.
Se as pessoas administrativas são de direito privado, a lei específica só faz

autorizar a instituição, pois o efetivo ato de criação dar-se-á com a inscrição
do seu ato constitutivo.
Agora, se as pessoas administrativas detêm a personalidade de direito

público, como é o caso das autarquias e algumas fundações do Estado, a lei
específica criará diretamente, sem a necessidade, portanto, de qualquer
inscrição em serventias registrais.

Federal
Perfeito, entendi o processo de criação das entidades matrizes da
Administração Descentralizada, e identifiquei que o ponto de coincidência é a
necessidade de a lei criativa ou autorizativa ser específica. E as tais
subsidiárias? Como criá-las?
Bom, vou me socorrer, mais uma vez, do manto constitucional. Vejamos o

disposto no art. 37, XX:
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso [no caso de

autarquia; no caso de fundação; no caso de empresa pública; e no caso
de sociedade de economia mista], a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de
qualquer delas em empresa privada;
Nota que o tratamento das subsidiárias é diverso. Como percebemos com a

leitura do inc. XX do art. 37 da CF/1988 ("depende de autorização
legislativa, em cada caso..."), isso mesmo, é dispensável a autorização
legislativa específica, como, inclusive, já entendeu o STF (ADI 1649):
“instituída a sociedade de economia mista (CF, art. 37, XIX) e delegada

à lei que a criou permissão para a constituição de subsidiárias, as quais
poderão majoritária ou minoritariamente associar-se a outras empresas,
o requisito da autorização legislativa (CF, art. 37, XX) acha-se cumprido,
não sendo necessária a edição de lei especial para cada caso.”
Então, prontos?
A resposta é letra A. Nos termos do art. 37, XIX, da CF, de 1988, a

instituição das empresas públicas, das sociedades de economia mista e de
fundações depende de lei autorizativa específica.
A seguir, vejamos os erros nos demais itens.
b) a instituição das empresas públicas e das sociedades de economia mista,

E FUNDAÇÕES apenas.
c) a instituição das autarquias, das empresas públicas, das sociedades de

economia mista e de fundações, apenas. AS AUTARQUIAS SÃO CRIADAS
DIRETAMENTE POR LEI ESPECÍFICA.
d) a participação de entidades da Administração indireta em empresa

privada, bem assim a instituição das autarquias, A INSTITUIÇÃO DAS
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e subsidiárias
das estatais. A CRIAÇÃO DAS SUBSIDIÁRIAS INDEPENDE DE
AUTORIZAÇÃO ESPECÍFICA, POIS, NA VISÃO DO STF, É SUFICIENTE
A AUTORIZAÇÃO NA LEI AUTORIZATIVA DA ENTIDADE-MATRIZ (A
TAL AUTORIZAÇÃO GENÉRICA).
e) a participação de entidades da Administração indireta em empresa

privada, bem assim a instituição das empresas públicas, sociedades de
economia mista, fundações e subsidiárias das estatais.
Gabarito: letra A.

Federal
3.5. Observações Finais: Reserva Legal, Especialidade e
Controle
Esse tópico é de aplicação supletiva, enfim, tem por objetivo avançar

por temas que, eventualmente, não foram objeto de aprofundamento
ao longo da aula.
Em primeiro lugar, nota que para que se crie cada entidade da

Administração Indireta é necessária a edição de uma lei (que crie ou
que autorize, conforme o caso). Pode-se afirmar, assim, que a criação de
entidades da Indireta é matéria de reserva legal.
Questão interessante é a relativa à ‘transmutação’ de uma entidade: seria

possível passar uma entidade de autarquia para empresa pública, por
exemplo. Sim! Tanto é possível, que isso já ocorreu com o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Curiosamente, a última
autarquia econômica [atualmente, só existem autarquias de serviços] na
esfera Federal (Caixa Econômica Federal) foi transformada em Empresa
Pública.
QF-34 - O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES), ex-autarquia federal criada pela Lei n.º 1.628/1952, foi
enquadrado como empresa pública federal pela Lei n.º 5.662/1971. O
BNDES é um órgão vinculado ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior e tem como objetivo apoiar empreendimentos que
contribuam para o desenvolvimento do país.
Texto adaptado do sítio do BNDES.
Considerando o texto acima e as informações nele contidas, julgue o item

seguinte.
Ao ser transformado em empresa pública, o BNDES deixou de integrar a

administração direta e passou a fazer parte da administração federal
indireta.
Comentários:
O erro é que o BNDES, ao ser transformado em empresa pública não

passou a integrar a indireta. Ela já integrava, pois era uma autarquia.
Gabarito: ERRADO.
Além disso, cada entidade da Administração Indireta foi criada para uma
finalidade específica, em razão de uma ‘especialidade’, que é atividade
principal da entidade [princípio da especialidade]. Desse modo, os
eventuais desvios devem ser controlados, e, caso necessário, medidas
devem ser adotadas. Quem faz tal acompanhamento, de regra, é um órgão
supervisor da Administração Direta, em atividade designada por Supervisão,
controle não hierárquico, no qual é ausente a subordinação.
QF-35 - Considerando as fontes e os princípios constitucionais do direito

administrativo e a organização administrativa da União, julgue os seguintes

Federal
itens.
O controle das empresas estatais cabe ao ministério a que estiverem
vinculadas e se materializa sob a forma de supervisão, estando previstos,
ainda, na Constituição Federal de 1988, outros instrumentos de controle
que são aplicados de acordo com as condições nela estabelecidas.
Comentários:
Em âmbito federal, o controle das entidades da Indireta é feito pelos

Ministérios mesmo, por meio da supervisão. Outros instrumentos de
controle também são previstos pela CF/1988, tal como os contratos
de gestão (§ 1º do art. 37).
Gabarito: CERTO.
QF-36 - Assinale a opção correta acerca dos entes da administração

indireta.
a) Exige-se autorização legislativa para a criação de subsidiárias das

empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo suficiente, para
tanto, a previsão genérica na lei que as instituir, ou seja, não há
necessidade de autorização legislativa específica a cada vez que uma nova
subsidiária é criada.
b) Nas sociedades de economia mista, o controle acionário e a gestão
administrativa podem ser transferidos pelo poder público aos sócios
particulares, desde que haja acordo de acionistas nos termos do estatuto da
sociedade.
c) É vedada a transformação de uma autarquia em empresa pública por
meio de decreto.
d) As causas em que figure como parte sociedade de economia mista cuja
sócia majoritária seja a União deverão ser julgadas perante a justiça
federal.
e) As empresas públicas adquirem personalidade jurídica a partir da
vigência da lei que as cria.
Comentários:
A resposta é letra A.
A criação de subsidiárias (inc. XX do art. 37) depende de

autorização legislativa. Porém, segundo o STF, admite-se a
autorização na própria Lei da entidade-matriz, o que a doutrina
denomina de autorização genérica. Por exemplo: a Petrobras é
sociedade de economia mista (entidade matriz). Na Lei autorizativa
da Petrobras, há a previsão para a criação das subsidiárias. Esse é o
teor da ADI 1649 do STF.
Os demais itens estão incorretos. Vejamos.
Na letra B, as sociedades de economia mista são pessoas de Direito

Privado do Estado. Há mistura de dinheiros públicos e particulares.
Porém o controle é sempre do Estado, sob pena de não estarmos
diante, no caso concreto, de uma sociedade de economia mista.

Federal
Na letra C, penso que a banca vacilou! Autarquias podem ser
transformadas em empresas públicas, mas deve ser observado o
princípio da simetria. Se por lei as autarquias são criadas, por lei as
autarquias devem ser transformadas. Tanto que a própria banca, ao
manter o gabarito, escreve: “O item que trata da transformação de
autarquia em empresa pública está errado porque se houver lei é
perfeitamente viável a transformação. Isto aconteceu com a Caixa
Econômica Federal que era uma autarquia e hoje tem natureza de
empresa pública”.
Na letra D, o foro de competência das ações ordinárias das

sociedades de economia mista é a Justiça Estadual.
Na letra E, o erro é que a criação das empresas públicas é ato

complexo. Primeiro, a lei autorizativa. Segundo, a transcrição do ato
constitutivo no registro público, e somente a partir do registro é que
adquirem personalidade jurídica.
Gabarito: alternativa A.
Bom, pessoal, por hoje, está bom, não é verdade? Sugestão: repassa o
assunto, pois ele é bem exigido em provas, ok?
Grande abraço e bons estudos.
Cyonil Borges.
Observação: pessoal, haverá um arquivo extra só de questões, e todas

comentadas. Só não postei ao fim deste arquivo para não ficarmos com 200
folhas pra impressão!

Aula 11 - Curso Direito Adm

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Curso Teórico de Direito Administrativo para Receita

Olá, pessoal, tudo bem?

Na aula de hoje, o tema é, certamente, um dos mais abundantes na

Portanto, o assunto, a ser tratado, é naturalmente maior, porém

No mais, vamos estudar!

Grande abraço e boa aula a todos!

Observação: pra que a aula não ficasse tão “chatinha” e

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1.1. Centralização X Desconcentração X Descentralização

Esclareça-se que será abordada a forma de agir do Estado na via

No que toca à disciplina administrativa, pode-se dizer que o

Centralizada? Desconcentrada? Descentralizada? - Professor,

Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na

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Na atividade centralizada, como sobredito, há órgãos públicos, por

A desconcentração, portanto, é uma técnica utilizada interna

Desprovidas de personalidade jurídica? Órgãos não são

Vamos trabalhar, agora, o conceito de descentralização.

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Há uma característica comum em todos os tipos de

QF-1 - A desconcentração mantém os poderes e as atribuições na

A desconcentração é a técnica administrativa que busca a maior eficiência na

As diferenças fundamentais entre a desconcentração e a

- Técnica Administrativa - Distribuição de Competência

- Ocorre no interior de UMA só - Existe MAIS de UMA pessoa

QF-2 - Analise os casos concretos narrados a seguir e classifique os como

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Na primeira frase, tem-se um órgão, a Receita Federal (é uma secretaria).

Na segunda frase, também há um órgão. Mas o fenômeno agora é reverso

Na 3a frase há uma entidade (o IBGE é uma fundação pública). Existindo

Com isso, fica fácil o gabarito – letra E!

QF-3 - A desconcentração consiste na criação, pelo poder público,

O processo de desconcentração não se confunde com o de descentralização.

A Administração Pública desempenha suas funções por meio dos órgãos da

Assim, a criação de Ministérios é desconcentração, por serem órgãos e não

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Perceba que a banca só fez inverter os conceitos.

Acrescento que a atribuição conjunta de titularidade e execução é chamada

Por fim, esclareço que o processo de desconcentração [criação de órgãos,

Professor, acima foi falado em descentralização para pessoas

A descentralização administrativa nem sempre é do Estado para o

Para aqueles que gostam de mnemônicos, lembro-me de, na

Professor, acima o Senhor mencionou a descentralização-

Verdade, é possível que ocorra a desconcentração em uma entidade

Por reforço, registra-se que, na desconcentração, há um vínculo de

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Na desconcentração não fratura a unidade administrativa da

A questão inverte os conceitos: Na DESCONCENTRAÇÃO há a existência de

QF-5 - A criação de um ministério na estrutura do Poder Executivo

A criação de um ministério, ou seja, de um órgão, é exemplo de

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1.2. Descentralização Administrativa X Política

A organização político-administrativa da República

Ocorre que essa descentralização é política [chamada de

A característica fundamental da descentralização política é que o ente

1.3. Modalidades de Descentralização Administrativa

Na Descentralização Territorial uma entidade local,

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Já a Descentralização por Colaboração se verifica quando a

Com relação às duas últimas (mistas e empresas públicas),

Acrescenta-se que, para parte da doutrina nacional [que não

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