TEXTO DE APOIO

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

1. Introdução
2. Tipologia de intervenção:
 Critério quantitativo
 Critério qualitativo
3. O Estado Produtor: A actividade empresarial do Estado e sector empresarial do
Estado.
 Origem
 Componentes do Sector Empresarial do Estado
 Regime jurídico do SEE
4. A privatização.
 conceito de privatização.
 Fundamentos das privatizações.
 As privatizações em Moçambique.
 A concessão de bens e serviços públicos
5. Estado como Regulador da Economia
 A regulação pública da economia: noção.
 Âmbito da regulação.
 Tipos de regulação.
 Procedimentos da regulação
 Entidades Reguladoras
 4. A PRIVATIZAÇÃO

4.4. A Concessão de Bens e de Serviços Públicos à Entidades Privadas.

Como acima já se referiu, o termo privatização é polissémico e pode significar a concessão,

pelo Estado ou demais Entidades Públicas, de bens públicos ou de serviços públicos à
entidades privadas, para exploração do mesmo durante um determinado período de tempo.

A concessão de bens ou de serviços públicos à entidades privadas tem sido designada de

Parceria Público Privada (PPP).

Em termos amplos a Parceria Público Privada refere-se à qualquer forma de colaboração

entre o sector público e o sector privado, podendo, em sentido restrito ser definida como uma
relação, por um prazo determinado entre duas ou mais organizações – uma ou mais de
natureza pública e outra ou outras de natureza privada – baseada em expectativas e valores
mútuos, com o objectivo de alcançar objectivos negociais específicos através da maximização
da eficácia dos recursos de ambas as partes (Santos et al, 2014: 195).

Apesar de as PPP serem uma figura recente que se desenvolveu no século XX, ela tem as
suas origens na concessão de serviços públicos que era a forma dominante de prestação de
serviços públicos no período liberal visto que, neste período, entendia-se que o Estado devia
abster-se de intervir na economia. Com efeito, como já se referiu anteriormente, neste período
liberal o Estado, nas situações em que tinha de intervir na economia, fazia-no através de
serviços não personalizados da administração pública ou através da concessão à entidades
privadas do serviço público em questão.

Actualmente a PPP tem sido, de forma crescente e continuada, utilizada na generalidade dos
países e enquadra-se no contexto da redução da intervenção económica do estado.

Fundamentos das PPP (Santos et al, 2014: 196)

Do ponto de vista do sector público:

 Redução da despesa pública visto que com as PPPs torna-se possível garantir o
investimento em infraestruturas públicas com o financiamento do sector privado o
qual investe na infraestrutura e recupera o seu investimento através da exploração
da mesma;
 Melhoria da qualidade dos serviços públicos com a diversificação dos riscos
associados, com o aumento da eficiência visto o paradigma do sector privado ser o
da máximização dos benefícios e minimização dos custos e com maior inovação
através do recurso à novas tecnologias;
 Estímulo à actividade económica privada resultante da criação de um mercado
para novas empresas;
 Reforço da cidadania através do envolvimento do cidadão na administração
pública
 Do ponto de vista do sector privado:

 Possibilidade de o sector privado estender os seus mercados ou conservá-los

mesmo em períodos de restrição da despesa pública visto o parceiro privado
passar a ter um mercado garantido dos utentes do serviço público em questão
ou da infraestrutura em questão;
 Possibilita a partilha dos riscos e encargos com o sector público
particularmente em mercados pouco rentáveis;
 Possibilita a diminuição dos impactos dos ciclos económicos visto ser também
do interesse do parceiro público garantir a viabilidade e o equilíbrio da PPP.

Neste sentido, as PPP por um lado contribuem para a redução do peso da intervenção do
sector público na Economia e por outro lado contribuem para a redução da despesa pública e
para o equilíbrio dos orçamentos públicos visto com ela ser possível garantir o investimento
em infra estruturas públicas ou na modernização dos serviços públicos com recurso ao
financiamento e gestão do sector privado.

Em Moçambique, tal como nos restantes países, as PPP constituem um instrumento

importante na reorganização e redifinição do papel do Estado na economia e no envolvimento
do sector privado na prestação de serviços públicos.

Constituindo, as PPPs, um instrumento de colaboração entre o sector público e privado e de

envolvimento deste sector na prestação do serviço público, tornou-se necessário regular os
termos desta colaboração.

Não obstante as PPP terem começado a ser discutidas em Moçambique em 2002 com a
realização de uma conferência sobre o tema, o regime jurídico das PPP só veio a ser aprovado
em 2011.

Nestes termos, o regime jurídico das PPP em Moçambique encontra-se reflectido na lei
15/2011 de 10 de Agosto (lei das PPP), no Regulamento aprovado pelo Decreto 16/2012 de
4 de Junho (Regulamento da lei das PPP) e no Regulamento aprovado pelo Decreto 69/2013
de 20 de Dezembro (Regulamento das PPP de pequena dimensão).

A legislação supra referida não se limita a regular as PPP regulando também outras duas
formas de colaboração entre o sector público e o sector privado – Concessões Empresariais e
Projectos de Grande Dimensão.

No artigo segundo da lei das PPP, o legislado moçambicano cuidou de apresentar a definição
de cada uma das figuras objecto de regulação.

Da definição constante da referida disposição legal é possível extrair alguns elementos

caracterizadores de cada uma das figuras definidas.

Elementos caracterizadores da PPP:

 o Incidência nas áreas de domínio público ou de prestação de serviços públicos
estando excluídas das PPP a exploração de recursos mineiros e petrolíferos;
o Natureza privada do financiamento embora se admita que em determinadas
circunstâncias o sector público possa contribuir no financiamento da PPP;
o Obrigação de o parceiro privado de realizar o investimento necessário e explorar a
infraestrutura ou o serviço público visto a exploração ser o meio de o parceiro
privado recuperar o investimento feito e realizar o lucro esperado;
o Natureza contratual da relação estabelecida entre o parceiro público e o parceiro
privado;
o Carácter duradouro da parceria vista estas perdurarem por alguns anos
dependendo da dimensão da mesma;
o Repartição de riscos e benefícios entre os parceiros;
o Manutenção da propriedade pública sobre os bens da PPP.

Elementos caracterizadores das Concessões Empresariais (CE)

o Incidência na prospecção, pesquisa, extracção ou exploração de recursos

naturais ou outros bens patrimoniais nacionais;
o Natureza privada do financiamento;
o Natureza contratual da relação estabelecida entre o parceiro público e o
parceiro privado;
o Carácter duradouro admitindo-se a fixação do prazo de concessão no contrato
celebrado;
o Repartição de riscos e benefícios entre os parceiros;
o Manutenção da propriedade pública sobre os recursos por extrair.

Elementos caracterizadores dos Projectos de Grande Dimensão PGD

o Empreendimentos que envolvam o investimento de uma quantia igual ou

superior a doze mil e quinhentos milhões de meticais;

Nestes termos pode ser considerado PGD tanto uma PPP como uma CE desde que o valor
investido na mesma seja igual ou superior à quantia acima referida. Assim, os PGD não são
uma figura autónoma e distinta das outras sendo apenas uma categoria das figuras referidas
categoria este relacionada com o valor investido.

Regime Jurídico das PPP

Objectivo das PPP

As PPP são criadas visando um objectivo principal que é o de garantir a provisão eficiente,
qualitativa e quantitativa, de serviços e bens públicos aos utentes e a valorização económica
dos bens patrimoniais e outros recursos nacionais incluindo a terra.
Princípios orientadores

As PPP são orientadas pelos seguintes princípios:

o Enquadramento nas políticas, estratégias e planos de desenvolvimento do

respectivo sector económico;
o Prevenção e mitigação dos riscos inerentes as PPP;
o Eficiência e racionalidade na exploração de recursos nacionais;
o Valorização dos bens patrimoniais nacionais;
o Equidade na partilha dos benefícios;
o Repartição dos riscos entre os parceiros;
o Liberdade e competitividade empresarial;
o Desenvolvimento e capacitação dos recursos humanos;
o Desenvolvimento do mercado de capitais moçambicano;
o Sustentabilidade e responsabilidade social, entre outros.

Tutelas

No ordenamento jurídico moçambicano as PPP são tuteladas pelo Governo. Neste sentido,
elas estão sujeitas a uma dupla tutela:

o Tutela sectorial exercida pela entidade do Governo responsável pela área ou sector
onde a PPP se enquadre; e
o Tutela financeira exercida pela entidade do Governo que superintende a área das
finanças.

A tutela sectorial é responsável pela identificação e concepção de empreendimentos que

posteriormente são enquadrados nas PPP, sendo ainda responsável pela elaboração dos
estudos de viabilidade técnica, ambiental e económico-financeiro, pela orientação de todo o
processo de identificação e cntratação do parceiro privado, pela outorga do contrato de PPP,
pela análise avaliação, monitoria e acompanhamento da PPP devendo ainda garantir o
cumprimento dos princípios orientadores incluindo a definição rigorosa dos riscos envolvidos
e mecanismos de mitigação dos mesmos.

À tutela financeira cabe garantir o enquadramento de cada PPP na política económica e nas
estratégias e planos globais de desenvolvimento do país, a análise, certificação e monitoria da
partilha de benefícios e da prevenção e assumpção de riscos, a inscrição de recursos no
Orçamento do Estado indispensáveis à viabilização económico-financeira das PPP que serão
financiadas parcialmente pelo Estado, a avaliação do contributo efectivo da PPP para a
economia nacional, o acompanhamento, monitoria e avaliação de cada empreendimento de
modo a garantir a obtenção de resultados positivos.

Autoridade Reguladora das PPP

Nos termos da lei em vigor, além das tutelas, será constituído em Moçambique uma
autoridade reguladora das PPP a qual gozará das seguintes competênicas:

o Fiscalização, acompanhamento e controlo do cumprimentos das obrigações

contratualmente assumidas e da conformidade legal, contratual e técnica das
operações de implementação, gestão, exploração, produção, manutenção e
devolução de cada empreendimento;
o Monitoria da prossecução e do alcance dos objectivos e resultados estabelecidos
contratualmente;
o Elaboração de relatórios de desempenho de cada empreendimento.
o

Processo de Identificação do parceiro privado.

Nos termos da legislação em vigora identificação do parceiro privado deve obedecer aos
procedimentos estabelecidos na lei, os quais comprendem várias fases, nomeadamente:

o Concepção da oportunidade de parceria;

o Definição dos princípios básicos orientadores;
o Elaboração dos estudos de viabilidade técnica, ambiental e económico-financeiro;
o Lançamento do concurso para identificação do parceiro privado;
o Recepção das propostas dos concorrentes e análise e avaliação das mesmas;
o Adjudicação;
o Negociação do contrato de PPP;
o Aprovação do empreendimento e respectivo projecto de investimento;
o Celebração do contrato;
o Passagem do empreendimento ao parceiro privado vencedor do concurso;
o Implementação do empreendimento;
o Gestão, exploração e manutenção do empreendimento;
o Monitoria e avaliação; e
o Devolução dos bens afectos à PPP ao Estado.

Nestes termos, a identificação do parceiro privado é, por princípio, feito por meio de um
concurso. A regra geral estabelecida na lei é a do concurso público para a identificação do
parceiro privado. No entanto, a lei em vigor, admite algumas excepções à regra do concurso
público.

Com efeito, admite-se que a identificação do parceiro privado seja feita por meio de um
concurso com prévia qualificação ou um concurso em duas etapas nas circunstâncias
especialmente previstas na legislação. Admite-se ainda, excepcionalmente, que a PPP possa
ser estabelecida por ajuste directo com o parceiro privado, sem um concurso anterior, em
situações ponderosas e devidamente justificadas e desde que autorizado previamente e
expressamente pelo Governo ou nos casos em que um concurso anteriormente lançado, que
tenha o mesmo objecto, tenha ficado deserto ou quando o concorrente venecedor do concurso
tenha desistido de desenvolver a parceria.
Contratos de PPP

Com acima se referiu, as PPP estabelecem-se por meio de um contrato. Nos termos da lei, são
três as modalidades de contrato de PPP:

o Contrato de Concessão – Consiste na cedência dos direitos de desenvolvimento

ou reabilitação e respectiva exploração e manutenção de empreendimento novo ou
existente, em área do domínio público ou para a prestação de serviço público ou
provisão de bens que compete ao Estado prover, sob conta e risco do parceiro
privado e mediante remuneração ao Estado por essa cedência na forma de taxa de
concessão.
O contrato de concessão pode classificar-se em várias sub-modalidades:
 Construção, operação e devolução (BOT);
 Concepção, construção, operação e devolução (DBOT);
 Construção, posse, operação e devolução (BOOT);
 Concepção, construção, posse, operação e devolução (DBOOT);
 Reabilitação, operação e devolução (ROT); e
 Reabilitação, posse, operação e devolução (ROOT)
o Contrato de Cessão de Exploração – Consiste na cedência de direitos de
desenvolvimento ou reabilitação e respectiva exploração e manutenção de um
empreendimento, sob conta e risco do parceiro privado, mediante remuneração ao
Estado por essa cedência traduzida na forma de taxa de cessão de exploração.
Esta modalidade refere-se apenas aos empreendimentos que não recaiam em áreas
do domínio público ou da prestação de serviços públicos.
o Contrato de Gestão – Consiste na cedência de direitos de gestão de
empreendimento existente e operacional do Estado, sob conta e risco de gestão do
parceiro privado e mediante remuneração do parceiro privado através de uma
comissão de gestão com base numa parte do rendimento gerado pelo
empreendimento e entrega dos rendimentos da exploração ao parceiro público.
Portanto, nesta modalidade, o parceiro privado apenas gere um empreendimento
público e repassa os rendimentos resultantes de tal gestão ao parceiro privado
ficando (o privado) apenas com uma parte destes rendimentos à título de comissão
de gestão.

Os contratos de PPP, em qualquer das modalidades acima referidas, são celebrados por
escritura pública estão sujeitos à fiscalização prévia por parte do Tribunal Administrativo e
devem ser publicados (os termos principais) no Boletim da República.

Os contratos de PPP, durante a sua vigência, podem sofrer algumas vicissitudes,

nomeadamente:
 o Resgate - visto que a lei admite que o parceiro público possa resgatar o contrato
com fundamento em ponderosas razões de interesse público, passando o parceiro
público a assumir, de facto e de direito, todos os direitos e obrigações do parceiro
privado resultantes do contrato de PPP podendo, nestes casos, haver lugar ao
pagamento de uma indemnização ao parceiro privado;
o Rescisão do contrato quando se verifiquem as circunstâncias estabelecidas no
próprio contrato de PPP, podendo haver lugar ao pagamento de uma indemnização
à parte que não deu causa à rescisão;

Os contratos de PPP são celebrados por um determinado prazo, sendo que a lei fixa os prazos
máximos de vigência de tais contratos de acordo com o empreendimento em causa.

Assim, nos termos da lei, quando se trate de PPP de dimensão média ou grande o prazo do
contrato varia de 10 a 30 anos e quando se trate de uma PPP de pequena dimensão o prazo do
contrato varia de 6 a 15 anos.

Devolução do Empreendimento ao Estado.

Visto as PPP traduzirem uma relação contratual estabelecida entre o parceiro público e o
parceiro privado por um determinado período de tempo obedecendo aos limites estabelecidos
na lei, findo prazo de concessão, o parceiro privado deve devolver o empreendimento e
respectivas componentes e demais direitos ao parceiro público podendo, no acto de
devolução, haver lugar ao reembolso, por parte do Estado ao parceiro privado, do
investimento realizado mas não recuperado desde que previamente autorizado pelo parceiro
público.