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4 A NATUREZA JURDICA DA UNIO EUROPIA 4.

1 Velhas Lentes para um Novo Fenmeno: Distino entre a Unio Europia e Outras Formas de Organizao Poltica

A Unio Europia , sem dvida, o mais bem desenvolvido modelo de integrao regional da atualidade. Como afirma Amaral Jnior, a Europa realizou, at agora, a mais ampla e bem sucedida experincia de integrao1. A experincia europia de integrao comunitria vem desafiando os esquemas de racionalizao e os mtodos de trabalho que vm h muito sendo utilizados pelos cultores do direito internacional e pelos cientistas polticos. Tais esquemas, certo, vem se revelando inadequados para compreenso desse novo fenmeno, vez que preparados para fatos diametralmente distintos em sua essncia. Parafraseando a Bblia, como se se colocasse vinho novo em odres velhos2. Joo Mota de Campos e Joo Luiz Mota de Campos bem revelam a inquietao que o fenmeno europeu est causando queles que se dedicam sua compreenso:
Continua a discutir-se acaloradamente sobre a verdadeira natureza das Comunidades Europeias (da Unio Europeia), cujos caracteres no permitem inclui-las em nenhumas das categorias preestabelecidas situados, como elas parecem achar-se, a meio caminho entre as organizaes de simples cooperao e os sistemas federais.3

Explica Borchardt:
As caractersticas da CE e da UE deixam claro os seus pontos comuns e as suas diferenas em relao s organizaes internacionais tradicionais e s estruturas federais. A UE no uma estrutura acabada, mas antes um sistema em construo cujos contornos finais no esto ainda definidos.4

Como exposto pelos autores supramencionados, a Unio Europia apresenta traos singulares que a situam em algum ponto do caminho que se trilha entre as organizaes de cooperao e os sistemas federais; contudo, certo que no h plena identificao da Unio Europia com tais esquemas de organizao poltica, haja vista sua j apregoada natureza de organizao internacional sui generis.
1 AMARAL JNIOR, Alberto do. Manual do Candidato: Direito Internacional. 2 ed. Braslia: FUNAG, 2005. 2 Evangelho escrito por Lucas, 5:33. 3 CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.257. 4 BORCHARDT, Klaus-Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. 5. ed. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000. p. 25.

Prope-se, ento, para melhor percepo da natureza jurdica nica da Unio Europia, uma anlise das aproximaes e dos afastamentos existentes entre esta organizao e os esquemas poltico-jurdicos tradicionalmente utilizados em seu estudo. Assim, as tentativas de compreenso da experincia europia pelas lentes do Federalismo, do Confederalismo, ou, ainda, como Organizao de Integrao, revelam-se como instrumentos profcuos no delineamento dos traos singulares da Unio Europia. 4.2 As Teses Federal e Confederal. Organizao de Integrao Internacional A origem do Federalismo como movimento poltico remonta aos Estados Unidos do sculo XVIII, tendo sido ensaiado em diversos pases como soluo normal para a reunio, em uma potncia mais forte, de Estados que dificilmente poderiam sustentar sua real independncia, mas cujos povos no desejam abdicar das tradies, leis e caractersticas nacionais prprias5.6 Em valiosa lio, ensina Pinto Ferreira que "o Estado Federal uma organizao formada sob a base de uma repartio de competncias entre o governo nacional e os governos Estaduais, de sorte que a Unio tenha supremacia sobre os Estados-Membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma Unio"7. Os estados federais caracterizam-se pela repartio, mais ou menos equilibrada, de competncias entre os diversos entes federados; como enuncia James Bryce8, o que caracteriza o Estado Federal justamente o fato de, sobre um mesmo territrio e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmnica e simultaneamente, a ao poltica de dois governos distintos. Essa duplicidade de governos que agem sobre o mesmo territrio deve ser analisada sob o ngulo do direito interno. Isso porque, de acordo com o direito internacional, o Estado Federal o nico Estado que subsiste e pode manter relaes internacionais.

5 CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional. v.1. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1977. p. 173. Contudo, assevera o professor que em muitos casos, o Federalismo foi adotado apenas como frmula artificial destinada a facilitar o governo de um territrio muito vasto ou a satisfazer a aspiraes locais. 6 Para interessante viso do Estado Federal como forma de estado em que se renem interesses, potencialidades e caractersticas diferenciadas, vide LIMA, Diogo Diniz; RAMOS, Paulo Roberto Barbosa. Estado Federal: Aglutinador de Pluralidades sob a gide de uma Constituio. in: O Direito no Sculo XXI: Estudos em Homenagem ao Professor Edson Vidigal. Florianpolis: Editora Obra Jurdica, 2008. 7 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7 Ed. So Paulo: Editora Saraiva, 1995 p. 262. 8 Citado por MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 800.

Augusto Zimmermann explica que


Consoante com a apario do primeiro estado federal, o aspecto da descentralizao poltica e a tendncia pluralista despontam como as duas mais importantes vantangens comparativas deste modelo poltico-institucional. A soberania, por sua vez, pertencente ao Estado como um todo, mas podendo s-la de igual forma considerada meramente constitucional, representante que a Carta Magna do pacto federativo9.

O Estado Federal, como ensina Burdeau, deve ser analisado como uma combinao de dois princpios: a) o princpio da participao, segundo o qual os Estados-Membros participam na formao das decises do Estado Federal. b) o princpio da autonomia, que pugna que os Estados-Membros estabelecem sua prpria constituio, adotam suas prprias leis, executamnas, designam seus governantes e dispem de um aparelho judicirio10. Em face das caractersticas assinaladas, como sua evoluo histrica (com a reunio de uma pluralidade de povos em torno de um nico Estado federal), e a atribuio, ao ente central, de competncias que antigamente eram dos prprios Estados-Naes, diversos estudiosos enxergam uma aproximao da Unio Europia com o modelo federal. Ressaltam, ainda, que a regra de deliberao das comunidades a regra da maioria e no a unanimidade, e que o Conselho Europeu foi pensado como rgo federal. P. H. TEIGTEN, citado por Joo Mota de Campos e Joo Luiz Mota de Campos, sintetiza algumas das razes pelas quais se reputa um esprito federalista Unio Europia:
Os Tratados de Roma, semelhana de uma Carta Federal', foram concludos por tempo ilimitado e no prevem em nenhum caso o direito de secesso; Tais tratados estabelecem, tal como as cartas federais, a transferncia de competncias dos Estados-Membros para as Instituies Comunitrias; O sistema institucional das Comunidades comporta elaborados processos de deciso por maioria; A reviso dos tratados comunitrios deve ser levada a cabo no atravs de instrumentos de carcter intergovenamental negociados no mbito de conferncias diplomticas de tipo clssico mas, antes, segundo um processo que, se exige a interveno dos Estados-Membros, comporta tambm a participao das prprias Instituies da Unio Europeia; semelhana do que sucede em sistema federal, as Instituies Comunitrias dispem de um verdadeiro poder legislativo que lhes permite adoptar regras gerais abstractas, directa e imediatamente aplicveis nos Estados-membros independemente de qualquer processo de recepo na ordem jurdica interna; Os tratados organizam, em termos precisos e firmes, a subordinao dos Estados-Membros regra do direito comum, atribuindo ao Tribunal das Comunidades competncias que lhe permitem impor um certo federalismo jurdico, traduzido no s na aplicabilidade directa do direito comunitrio como tambm na sua primazia sobre o direito interno dos Estados-Membros e na sua sujeio a mecanismos adequados a assegurar-lhe uma interpretao uniforme; 9 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1999.p. 98-99. 10 BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel. Direito Constitucional. 27 ed. Barueri: So Paulo, 2005. p. 78.

Os tratados comunitrios e mais ainda o direito deles derivado e que uma criao das prprias comunidades comportam uma espcie de fiscalidade federal no mbito de um sistema de recursos prprios;

Foi instituda, no mbito da Unio Europeia, uma Unio Econmica e Monetria servida por uma moeda nica.11

Por fim, arremata ainda o Professor TEIGTEN, defendendo que com tal conjunto de caracteres inerentes ao regime federal legtimo concluir que os nossos tratados consagram um certo federalismo funcional e pretender, por conseguinte, interpret-los com referncia aos princpios fundamentais do federalismo12. Ao lado dessa corrente, merece destaque a ideia de que a Unio Europia seria uma confederao de estados. Trata-se esta de comunidade organizada de vrios Estados, que se agrupam por meio de um tratado internacional. Os Estados-partes nesse tratado so os membros da confederao. A maior parte das decises tomada de forma unnime, sendo que podem ser tomadas por maioria quando no disserem respeito a questo essencial. A soberania no reside na confederao, mas nos Estados-membros. Os defensores da tese da confederao sustentam que, assim como uma confederao, a associao de Estados que compe a Unio Europia determinada por tratado de que vai resultar a criao de rgos comuns, que vo prosseguir at o estabelecimento de determinadas competncias internacionais. Todavia, em que pesem as opinies favorveis s teses em comento, nenhuma das duas parece efetivamente adequada. Nesse sentido, quanto tese federal, observe-se a posio de Burdeau sobre a configurao da Unio Europia:
Falta-lhe, entretanto, para ser um Estado federal, uma caracterstica essencial: ela no de forma alguma um Estado. O fundamento de seus poderes no reside em uma constituio, mas nos tratados interancionais, que ela no pode modificar e que s podem ser revisados pelos Estados que o ratificaram. Ela no soberana, na medida em que ela no tem competncia para determinar sua prpria competncia, nem a dos Estados em que ela pode somente exercer os poderes que lhe so tranferidos pelos Estados.13

de se ressaltar que, ao contrrio do percebido em um Estado federal, os Estados


11 CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.257-258. 12 Citado por CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.258. 13 BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel. Direito Constitucional. 27 ed. Barueri: So Paulo, 2005. p. 80.

que integram a Unio Europia permanecem soberanos. De fato, os poderes dos EstadosMembros no so oriundos de repartio de competncias operada pela Unio Europia; pelo contrrio, em virtude de sua soberania que puderam transferir competncias Unio, e que podem retom-los ao denunciar os tratados. Com Borchardt, conclui-se que
A renncia por parte dos Estados-Membros a uma parte da respectiva soberania em favor da CE constitui um dos elementos que permitiram concluir que a estrutura da UE se identificava com a de um Estado federal. Todavia, esta concepo no atende ao facto de as competncias das instituies da UE estarem circunscritas realizao dos objectivos consagrados pelos tratados e a certos domnios. Estas instituies no podem fixar livremente os respectivos objectivos nem responder a todos os desafios que a um Estado moderno hoje se colocam. UE falta a plenitude de competncias que caracteriza um Estado e a faculdade de instituir novas competncias (a chamada competncia das competncias)14.

Demais disso, certo que tambm no merece prosperar a tese confederal, como bem define Burdeau:
No entanto, a Unio tambm no uma confederao. Provavelmente ela est, como uma confederao, fundamentada em tratados e dispe somente das competncias que lhe foram atribudas; provavelmente, os Estados permanecem soberanos do ponto de vista do direito internacional, mas eles aprovaram limitaes de competncia muito importantes, incompatveis com as disposies de suas constituies15.

Merece destaque, por fim, a tese que, considerando a originalidade e as finalidades, simultaneamente econmicas e polticas, do processo de integrao europia (de que os tratados comunitrios so o motor), entenderam ser possvel qualificar a Unio Europia como organizao de integrao, em oposio mera cooperao intergovernamental. Contudo, tal ideia no condiz com o atual estgio de desenvolvimento da Unio Europia, como ensina Borchardt:
O nico ponto comum entre as organizaes internacionais tradicionais e a UE reside no facto que a UE tambm nasceu de um tratado internacional. Todavia, a integrao da CE na estrutura organizativa da UE afastou consideravelmente esta ltima das suas razes internacionais. Com efeito, os actos fundadores da CE, que assentam tambm em tratados internacionais, levaram criao de comunidades autnomas dotadas de direitos soberanos e competncias prprias. Os EstadosMembros renunciaram a uma parte da respectiva soberania,em favor das Comunidades. Acresce que as tarefas confiadas CE distinguem-se claramente das que incumbem s outras organizaes internacionais. Ao passo que estas ltimas assumem essencialmente misses de carcter tcnico bem determinadas, o campo de aco da CE incide, na sua globalidade, em aspectos essenciais dos Estados16. 14 BORCHARDT, Klaus-Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. 5. ed. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000. p. 25. 15 BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel. Direito Constitucional. 27 ed. Barueri: So Paulo, 2005. p. 80. 16 BORCHARDT, Klaus-Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. 5. ed. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000. p. 25.

Antes, anlise mais cuidadosa da natureza dos institutos jurdicos utilizados para compreender a Unio Europia revela claramente a sua inadequao para atingir tais escopos. Nessa senda, colacione-se a lio de Joo Mota de Campos e Joo Luiz Mota de Campos:
Na realidade, as concepes e qualificaes referidas no so muito teis: antes de mais nada, elas esto demasiado ligadas concepo ideolgica a que se adira sobre os objectivos das Comunidades e at ao juzo que se faa sobre as intenes que teriam presidido sua criao; por outro lado, impe-se reconhecer que nenhuma aceita pelo conjunto da doutrina; finalmente as qualificaes possveis no contribuem de modo algum para facilitar a compreenso do sistema complexo de relaes e particularmente de partilha de competncias entre a Comunidade e os seus Estados-membros.

A compreenso da experincia europia demanda aparato terico distinto e especializado, forjado a partir de suas especificidades e distines, a partir de conceitos como supranacionalidade e soberania comunitria, tpicos dessa organizao atpica. 4.3 Novas Lentes, Novo Vocabulrio: Sintomas De Uma Nova Europa Como exposto acima, a mudana no paradigma de organizao da geopoltica europia trouxe consigo a necessidade de construo de um novo arcabouo terico, capaz de fazer frente s necessidades desse novo projeto europeu. Reflexo desse novo paradigma a criao de um vocabulrio diferenciado, apto a expressar adequadamente os significados dessa nova construo terica. Destaque-se, por sua relevncia, os seguintes termos, que trazem em seu bojo lastro ideolgico forjado pela singularidade da Unio Europia: Supremacia Comunitria, Supranacionalidade, Nova Ordem Jurdica. A concepo de Supremacia Comunitria, ou Supremacia do Ordenamento Comunitrio sobre o Nacional surgiu a partir do caso Costa vs. ENEEL (1964). Uma de suas interpretaes seria de que a lei comunitria teria posio hierrquica mais alta at do que as Constituies nacionais. O primado da lei comunitria representaria a autonomia do ordenamento jurdico europeu diante das leis nacionais, e de certo, com aplicabilidade incondicionada pelos rgos nacionais. Essa supremacia seria possvel porque, no mbito do Direito Comunitrio, os Estados-membros abrem mo de parte da sua soberania e passam a aceitar decises dos rgos supranacionais automaticamente, atribuindo competncias legislativas sobre alguns assuntos diretamente entidade supranacional como segurana, meio ambiente, direitos humanos, etc. -, que passa a legislar sobre essas temticas de forma exclusiva ou concorrente. A idia de Supranacionalidade da Unio Europia est relacionada noo de

Supremacia Comunitria, implicando a independncia do rgo supranacional face aos Estados e o carter obrigatrio de suas decises. Na prtica, a Supranacionalidade seria caracterizada por basicamente dois critrios: a autonomia dos rgos da Unio Europia em relao aos Estados-membros e o imediatismo dos poderes exercidos, no sentido de que a norma ou injuno concreta (deciso) emanada desses rgos autnomos diretamente aplicvel e plenamente eficaz na ordem jurdica dos Estados, independemente de qualquer ato interno destinado sua recepo17. Por fim, o conceito de Nova Ordem Jurdica, vigente no mbito da Unio Europia, traz consigo a concepo de um ordenamento jurdico autnomo, no somente por ser distinto tanto da ordem jurdica interna quanto da ordem jurdica internacional e por no ser tributrio das ordens jurdicas dos Estados-membros, mas ainda porque as suas relaes com tais ordens so definidas segundo regras do prprio direito comunitrio18. Esse conceito jurdico predominante na jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europia, como se pode observar do julgamento do caso Costa/ENEL:
Resulta do conjunto destes elementos que ao direito emergente do Tratado, emanado de uma fonte autnoma, em virtude da sua natureza originria especfica, no pode ser oposto em juzo um texto interno, qualquer que seja, sem que perca a sua natureza comunitria e sem que sejam postos em causa os fundamentos jurdicos da prpria Comunidade. A transferncia efectuada pelos Estados, da sua ordem jurdica interna em benefcio da ordem jurdica comunitria, dos direitos e obrigaes correspondentes s disposies do Tratado implica, pois, uma limitao definitiva dos seus direitos soberanos, sobre a qual no pode prevalecer um acto unilateral ulterior incompatvel com o conceito de Comunidade.

A partir de tais conceitos, Borchardt observa os elementos que delineam as caractersticas da natureza especfica da experincia europia:
a estrutura institucional, que garante que o processo de elaborao das decises na CE tambm influenciado pelo interesse geral da Europa, isto , os interesses comunitrios que emergem dos objectivos; a transferncia de competncias para as instituies comunitrias num grau mais importante do que para as outras organizaes internacionais e que abrange domnios nos quais os Estados--Membros geralmente conservam a respectiva soberania; a criao de uma ordem jurdica prpria, independente da dos Estados-Membros; a aplicabilidade directa do direito comunitrio, que garante que as regras do direito comunitrio devem desenvolver a plenitude do seu efeito de uma forma completa e uniforme em todos os Estados-Membros e que tais disposies so fonte de direitos e de obrigaes quer para os Estados-Membros, quer para os respectivos cidados; o primado do direito comunitrio, que impede qualquer revogao ou al terao da legislao comunitria pelo direito nacional e garante o primado do direito 17 CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.263. 18 CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.265.

comunitrio em caso de conflito com o direito nacional.19

Joo Mota de Campos e Joo Luiz Mota de Campos, no entanto, chegam a concluso de que as Comunidades Europias no devem ser consideradas como comunidades soberanas, mas apenas como
meras organizaes interestaduais em proveito das quais os Estados operaram no a transferncia de uma parcela da soberania nacional mas, mais singelamente, uma simples delegao do exerccio de competncias estaduais, limitada a certos domnios especficos; delegao esta a que todo o tempo poder ser retirada, embora com o alto custo que representaria, para um Estado-membro, a sua inevitvel separao da Comunidade Europia20.

Em que pese o entendimento desses professores, considerando o atual estgio da Uniao Europia, parece mais acertado considerar que conceitos como Supremacia Comunitria, Supranacionalidade, Nova Ordem Jurdica possuem seu lugar no atual delineamento da Unio Europia. Defende-se aqui a validade e a pertinncia de tais conceitos enquanto o Estadomembro integrar regularmente a Unio, aplicando-se todas as regras e princpios inerentes a tal regime ao Estado que se submeter ao ordenamento jurdico sui generis comunitrio.

Bibliografia
AMARAL JNIOR, Alberto do. Manual do Candidato: Direito Internacional. 2 ed. Braslia: FUNAG, 2005. CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. BORCHARDT, Klaus-Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. 5. ed. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000. CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional. v.1. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1977. BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel. Direito Constitucional. 27 ed. Barueri: So Paulo, 2005. ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1999.

19 BORCHARDT, Klaus-Dieter. O ABC do Direito Comunitrio. 5. ed. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000. p. 25. 20 CAMPOS, Joo Mota de; CAMPOS, Joo Luiz Mota de. Manual de Direito Comunitrio. 4.ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. p.267.

FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7 Ed. So Paulo: Editora Saraiva, 1995. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008.