Planejamento Na Administração Pública

Planejamento na
Administração Pública
O Saber para conquistar um lugar
Mariana Oliveira Moritz e Luís Moretto Neto

Universidade Federal de Santa Catarina
Centro Socioeconômico
Departamento de Ciências da Administração
Planejamento na Administração
Pública
Mariana Oliveira Moritz e Luís Moretto Neto
Florianópolis
2014
© 2014 Departamento de Ciências da Administração CSE/UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo
conteúdo e imagens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). O conteúdo desta obra foi licenciado temporária e gratuita-
mente para utilização no âmbito do Programa O Saber para conquistar um lugar, através da UFSC. O leitor se compromete
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PRESIDENTA DA REPÚBLICA
Dilma Vana Roussef
MINISTRO DA SAÚDE
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SECRETÁRIA EXECUTIVA
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SUBSECRETÁRIO DE ASSUNTOS ADMINISTRATIVOS
Marcos José Pereira Damasceno
COORDENADORA GERAL DE GESTÃO DE PESSOAS
Elizabete Vieira Matheus da Silva
COORDENADORA DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS
Teresa Maria Passarella
M862p Moritz, Mariana Oliveira

Planejamento na administração pública / Mariana Oliveira Moritz e Luís Moretto Neto. –
Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC, 2014.
102 p.
Programa: O Saber para conquistar um lugar

Inclui referências
Curso de Capacitação a Distância
ISBN: 978-85-7988-203-6
1. Administração pública. 2. Planejamento estratégico. 3. Gestão pública. 4. Balanced

Scorecard. 5. Educação a distância. I. Moretto Neto, Luís. II. Título.
CDU: 65.012.2
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITORA
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VICE-REITORA
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CENTRO SOCIOECONÔMICO
DIRETORA
Elisete Dahmer Pfitscher
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DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO

CHEFE DO DEPARTAMENTO
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SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
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PROJETO MINISTÉRIO DA SAÚDE/UFSC/CSE/CAD

COORDENADOR
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SUBCOORDENADOR
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COORDENADOR DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
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COORDENADOR DE APOIO LOGÍSTICO
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COORDENADOR DO CONSELHO EDITORIAL
Luís Moretto Neto
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COORDENADOR DE PRODUÇÃO DE VÍDEO
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LABORATÓRIO DE PRODUÇÃO DE RECURSOS DIDÁTICOS PARA
A FORMAÇÃO DE GESTORES – LABGESTÃO
COORDENADOR GERAL
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COORDENADOR TECNOLÓGICO
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COORDENADOR PEDAGÓGICO
Eduardo Lobo
COORDENADORA DE PRODUÇÃO DE RECURSOS DIDÁTICOS
Denise Aparecida Bunn
SUPERVISORA DE PRODUÇÃO DE RECURSOS DIDÁTICOS
Érika Alessandra Salmeron Silva
DESIGNER INSTRUCIONAL
Claudia Leal Estevão Brites Ramos
REVISÃO TEXTUAL
Claudia Leal Estevão Brites Ramos
PROJETO GRÁFICO
Annye Cristiny Tessaro
Rita Castelan Minatto
CAPA, DIAGRAMAÇÃO E FINALIZAÇÃO
Annye Cristiny Tessaro
ILUSTRAÇÃO
Adriano Schmidt Reibnitz
ORGANIZAÇÃO DE CONTEÚDO
Mariana Oliveira Moritz
Luís Moretto Neto
Prefácio
A Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Saúde

(MS), por meio da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, atenta às necessi-
dades de desenvolvimento e valorização de seus servidores, reafirmou convênio
com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) para ofertar ações de edu-
cação a distância no exercício 2013/2014.
O ensino na modalidade a distância tem sido cada vez mais utilizado nas
organizações públicas. A evolução das tecnologias de informação e comunicação
possibilita inúmeras escolhas e estratégias para lidar com a crescente produção
e disseminação de conhecimentos e informações. A gestão do conhecimento e o
desenvolvimento dos trabalhadores da saúde são imprescindíveis para o cum-
primento do preceito constitucional do direito à saúde – nosso objetivo maior.
Nessa perspectiva, o Ministério da Saúde está dando continuidade ao Pro-

grama de Educação a Distância iniciado em 2007, em parceria com a UFSC,
que já qualificou mais de 10 mil trabalhadores do MS em todo o território nacio-
nal, em diferentes ações de atualização e aperfeiçoamento profissional.
Juntamente com outras iniciativas, essa atividade contribui para o desen-

volvimento do Plano de Educação Permanente do Ministério da Saúde, quer pela
reconhecida excelência da UFSC, quer pelo empenho de nossas Unidades res-
ponsáveis pela gestão de pessoas, no apoio à utilização desse instrumental.
Esta é mais uma oportunidade para que você, trabalhador da saúde, possa
qualificar seu processo de trabalho e contribuir para a melhoria dos serviços pú-
blicos prestados aos cidadãos!
Ministério da Saúde
Sumário
Sobre o Curso.............................................................................................11
Apresentação.............................................................................................13
UNIDADE 1
Introdução à Administração Pública
Introdução à Administração Pública........................................................17
Administração Pública.......................................................................17
Resumo......................................................................................................21
Atividades de aprendizagem.....................................................................22
UNIDADE 2
Planejamento na Administração Pública
Planejamento na Administração Pública..................................................25
Do Planejamento Público à Ação.......................................................25
Resumo......................................................................................................33
UNIDADE 3
Conceitos Estruturantes da Gestão Pública
Conceitos Estruturantes da Gestão Pública..............................................37
Do Patrimonialismo à Gestão Pública Orientada para Resultados..37
Resumo......................................................................................................56
UNIDADE 4
Fundamentos da Gestão Pública Orientada para Resultados
Fundamentos da Gestão Pública Orientada para Resultados..................61
Gestão Pública Orientada para Resultados.......................................61
Resumo......................................................................................................81
UNIDADE 5
Balanced Scorecard (BSC)
Balanced Scorecard (BSC).........................................................................85
Dimensões Conceituais: papel e processos do BSC .........................85
Resumo......................................................................................................95
Referências................................................................................................97
Sobre o Curso
Curso de Capacitação
Ementa
Fundamentos da Administração Pública e do desenvolvimento da

Gestão Pública Orientada para Resultados na Administração Pública.
Conceito, papel e processos do Balanced Scorecard (BSC). Perspectivas
Financeira, do cliente, dos processos internos e da aprendizagem e
crescimento. Processos de construção e implementação.
Público Participante
Servidores do Ministério da Saúde que desejam conhecer ferramentas

de planejamento para aplicá-las na Administração Pública, particularmente
na perspectiva orientada para resultados, em seu dia a dia profissional.
Promoção
Ministério da Saúde, SAA/CGESP/CODEP
Execução
Departamento de Ciências da Administração do Centro Socioeconômi-

co da Universidade Federal de Santa Catarina.
Carga Horária
60 horas
Horário de Atendimento
De segunda a sexta-feira, das 8h às 20h

11
Apresentação
Seja bem-vindo ao processo de discussão e aplicação do planejamento

orientado para resultados na Administração Pública! Este é um assunto de ex-
trema relevância para você, gestor, e será examinado, particularmente, a partir
da análise e avaliação do Balanced Scorecard (BSC) como ferramenta gerencial
e de alinhamento estratégico organizacional no setor público!
Nos últimos anos, a implantação de estratégias nas organizações tem se
intensificado, em especial na área pública, em face das pressões da população
brasileira por um Estado mais eficiente e ágil no atendimento às demandas so-
ciais. Nesse contexto, o BSC, ferramenta desenvolvida por Robert Kaplan e Da-
vid Norton no início da década de 1990, com o objetivo de avaliar o desempenho
da organização, tem sido solicitado e adaptado para dar suporte à gestão públi-
ca. Esse modelo de gerenciamento possibilita ao gestor a valorização e a aferição
dos elementos distintivos das organizações; a análise continuada da consistên-
cia das estratégias organizacionais, o seu realinhamento e o dos atores sociais
envolvidos nos processos produtivos; a medição dos resultados; bem como a
prestação de contas de forma continuada à sociedade civil.
Ao executar ações organizacionais públicas amparadas no BSC, o gestor
público declara seu compromisso com a orientação para resultados e possibili-
ta aos sujeitos envolvidos o controle e o acompanhamento continuado dessas
ações.
Neste momento, você, gestor público, já está no curso de execução dessas
ações, aproveite-as e bons estudos!
Professora Mariana Oliveira Moritz e Professor Luís Moretto Neto
13
1
UNIDADE
Introdução à Administração
Pública
Objetivo
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
Reconhecer os conceitos relacionados à Administração Pública, os seus objetivos, a sua estrutura e os seus
princípios a fim de identificá-los em seu dia a dia profissional.
Unidade 1 – Introdução à Administração Pública
Introdução à Administração Pública
Prezado estudante,
Nesta Unidade, você conhecerá alguns conceitos
relacionados à Administração Pública, o funcionamento de
sua estrutura e os seus princípios.
Este estudo vem ao encontro das constantes mudanças e
diferentes estratégias vivenciadas pelos gestores públicos
em seu dia a dia organizacional.
Leia com atenção esta Unidade, acesse o Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realize as atividades
indicadas ao seu final. Em caso de dúvida, conte conosco,
pois estamos aqui para auxiliá-lo neste processo de
construção do conhecimento e no desenvolvimento de
habilidades que caracterizarão seu novo perfil profissional
após concluir este curso. Vamos lá!
Administração Pública
Entendemos a Administração do Estado, ou a Administração

Pública, como sistema de governo e conjunto de instituições, nor-
mas, processos, ideias, atitudes e demais formas de conduta huma-
na que determinam o exercício da autoridade política com a finali-
dade de atender aos interesses públicos e de orientar as ações dos
gestores e servidores públicos – nos âmbitos municipal, estadual e
federal – no exercício de suas atividades. A Administração Pública
abrange, ainda, as normas e os processos que regem o exercício, os
direitos e os deveres dos servidores em quaisquer instituições e se-
17
tores criados para intermediar o processo de prestação de serviços

aos cidadãos (MORETTO NETO, 2012).
O objetivo maior da Administração Pública é prover

condições que garantam o bem-estar dos cidadãos,
proporcionando-lhes condições básicas para o exercí-
cio de seus direitos nas áreas da educação, da saúde, da
segurança, da moradia, dos transportes, entre outras
dimensões da vida associada.
A prática da Administração Pública estrutura-se por princí-

pios que regem a gestão do bem público, a saber: do provimento
Para saber mais sobre
esses princípios, leia o de atividades e controle dos recursos do Estado, da terceirização
texto de apoio Princípios de atividades; da ética, do comprometimento e da remuneração;
Constitucionais
da Administração da necessidade de autonomia do servidor no processo decisório, da
Pública, de Antonio responsabilização pelas ações e resultados, da adoção da política de
Henrique Lindemberg,
disponível em: <http:// transparência, do aumento da eficácia das instituições, da descen-
www.editoraferreira. tralização do processo decisório e da valorização do desempenho
com.br/Medias/1/
Media/Professores/ obtido; e aumento da eficiência (MORETTO NETO, 2012).
ToqueDeMestre/
Além desses importantes princípios, a Administração Pública
AntonioLindemberg/
lindemberg_toq5.pdf>. direta e indireta dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Fe-
Acesso em: 7 abr. 2014.
deral e dos Municípios obedecerá aos princípios constitucionais
da excelência na gestão pública, definidos no direito administrativo,
de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência
(BRASIL, 1988, art. 37, caput).
No estudo da Administração Pública como campo sistemati-
zado do conhecimento, encontramos diversas abordagens teóricas,
e, no funcionamento das estruturas organizacionais públicas, iden-
18
tificamos manifestações e formas mistas. Por isso, vamos situá-lo

conceitualmente com o propósito de possibilitar sua compreensão Benchmarks
Processo sistemáti-
em relação às novas formas organizacionais e aos distintos proces-
co e permanente de
sos gerenciais presentes na condução dos negócios públicos, em ter- identificar a melhor
mos contemporâneos. prática em relação a
produtos, operações
e processos, com-
parando resultados
A Administração Pública tem a responsabilidade pro- tanto dentro da or-
fissional e legal de executar as escolhas políticas de go- ganização como fora
dela, com o objetivo
verno a partir de instrumentais dispostos no Estado e
de usar isso como
amparados em marco legal regulatório. orientação e ponto de
referência para me-
lhorar as práticas da
organização. Fonte:
Na Administração Pública, os atos de seus atores devem estar Lacombe (2009).
amparados na lei, e tudo o que não estiver nela previsto não pode
ser realizado. Logo, a prestação de serviços com qualidade pela Ad-
ministração Pública nos níveis municipal, estadual e federal tem de-
mandado maior capacitação dos servidores públicos, seja por meio
Conheça algumas
da oferta de cursos, seminários, seja por meio das oficinas de for- premissas resultantes do
mação profissional, com foco no desenvolvimento de competências Consenso de Washington
acessando o endereço
(saber, habilidades), do saber fazer e de atitudes (com o propósito eletrônico: <http://
da produção do bem comum). www.brasilescola.com/
geografia/consenso-
Desde os anos de 1980, particularmente a partir do denomi- washington.htm>.
nado Consenso de Washington – voltado para o Estado Mínimo e
estruturado no processo gerencial orientado para resultados, as ad-
ministrações públicas em todo o mundo realizam mudanças subs-
tanciais nas suas políticas, organizações, estruturas e processos.
Essas reformas administrativas firmam novos discursos e preveem
a adoção de práticas derivadas do setor privado, que são utilizadas
como benchmarks, pelas organizações públicas em todas as esfe-
ras de governo (SECCHI, 2010).
19
Com relação aos aspectos estruturais e suas interfaces

com os objetivos da ação do Estado, podemos segmentar a
atuação dos entes governamentais em:
estratégico – Legislativo, Judiciário, Ministério

Público e Presidência da República, juntamente com
as cúpulas diretivas dos Ministérios e Secretarias de
Estado;
atividades exclusivas de Estado – entes gover-

namentais responsáveis por atividades de regulação,
fiscalização e fomento, segurança pública e segurida-
de social básica;
serviços não exclusivos – hospitais, centros de

pesquisa e universidades; e
entes orientados para a produção de bens e

de serviços de mercado – empresas estatais e so-
ciedades de economia mista.
Podemos, ainda, no que diz respeito aos processos gerenciais

presentes nos entes governamentais, identificar traços burocráticos
e gerencialistas, no campo estratégico; traços predominantemen-
te gerencialistas e burocráticos, nas atividades exclusivas de
Estado; traços públicos não estatais, burocráticos e gerencialistas,
nos serviços não exclusivos; e traços privados e gerencialistas,
nos entes orientados para a produção de bens e de serviços
de mercado.
20
Resumo
RESUMO
Nesta Unidade, trabalhamos alguns conceitos

relacionados à Administração Pública, o funciona-
mento de sua estrutura e seus princípios. Apresenta-
mos o processo de segmentação da atuação dos entes
governamentais em estratégico, atividades exclusivas
de Estado, serviços não exclusivos e entes orientados
para a produção de bens e de serviços de mercado.
Resgatamos, ainda, os diferentes princípios que
orientam e delimitam as ações da Administração Pú-
blica e exemplificamos sua aplicação ao cotidiano da
gestão.
Nesses primeiros passos de nossa caminhada,
certamente você já percebeu que a Administração Pú-
blica é marcada por elementos de forte complexidade
e que exigem de cada servidor esforço continuado para
produção de serviços públicos eficientes e reconhecidos
pela sociedade civil. Vamos em frente!
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo

de aquisição do conhecimento; e, uma vez executadas,
podem indicar se a atividade de ensino elaborada pelo
professor desencadeou a aprendizagem esperada. Confira
se você teve bom entendimento do que discutimos nesta
Unidade realizando as atividades propostas a seguir. Se
precisar de auxílio, não hesite em fazer contato com seu
tutor.
21
Atividades de aprendizagem
1. Com base nos aspectos estruturais do Estado, identifi-

que as categorias de segmentação e apresente os entes da
estrutura da saúde como exemplo de cada elemento apon-
tado.
2. Estabeleça relação entre as colunas I e II:
Coluna I: Coluna II:
( ) Princípio da Eficiência a) Busca garantir a neutralida-

de dos atos públicos e impedir
( ) Princípio da Moralidade
que eles sejam orientados para o
( ) Princípio da Impessoalidade atendimento de interesses parti-
culares.
( ) Princípio da Legalidade
b) Os atos públicos só podem ser
( ) Princípio da Publicidade praticados se estiverem previstos
na Lei vigente.
c) Busca continuada da melhoria

da qualidade dos serviços públi-
cos prestados à sociedade.
d) Nega por completo os atos de

improbidade.
e) A transparência dos atos pú-

blicos é determinante.
22
2
Unidade 2 – Planejamento na Administração Pública
UNIDADE
Planejamento na Administração
Pública
23
Objetivo
Compreender que o planejamento no âmbito da Administração Pública é fruto de Escolhas Políticas encami-
nhadas por meio de processos de construção centralizado, descentralizado ou misto.
Prezado estudante,
Nesta Unidade, você será convidado a direcionar um novo
olhar ao modo de gerenciar o patrimônio público, seja
em razão do desenvolvimento de novas competências
pessoais, seja em razão do redimensionamento de suas
ações, orientando-se para a aplicação do planejamento na
Administração Pública.
Lembre-se de que sua leitura, os contatos com seu tutor
e professores e a realização das atividades têm apenas
um objetivo: ajudá-lo no processo de construção do
conhecimento.
Bons estudos!
Do Planejamento Público à Ação
O mundo das organizações, ao longo das últimas décadas, vem

se transformando. As antes conhecidas organizações da “era indus-
trial”, hoje se apresentam como organizações do conhecimento e de
aprendizagem! Se o elemento distintivo na sociedade industrial era
a produção de bens, com a transformação de insumos em produtos
acabados; na sociedade contemporânea, o marco distintivo é a pro-
dução baseada no conhecimento individual, coletivo, organizacio-
nal e interorganizacional.
Ao trabalhar os atributos distintivos das sociedades agrária,
industrial e do conhecimento, Sabbag (2007) destaca o trabalho em
25
rede, a cooperação e a criação como elementos de destaques, con-

forme Quadro 1.
Atributos Sociedade Agrária Sociedade Industrial Sociedade do Conhecimento
Processo: Semear Produzir Criar
Mote: Moro onde Trabalho onde Trabalho enquanto

trabalho me reúno penso
Orientação: Passado Presente Futuro
Organização: Hierarquia Massificação Rede
Valor: Terra e trabalho Capital e tecnologia Conhecimento
Símbolo: Terra Cidade Mente
Quadro 1: Atributos das sociedades agrária, industrial e do conhecimento

Fonte: Adaptado de Sabbag (2007, p. 24)
Durante longo período, o sucesso das organizações era medi-

do pela sua produção em massa e pelos resultados financeiros apre-
sentados, principalmente no setor privado, e, no setor público, era
medido pelo grau de eficiência ou ineficiência do Estado em seus
processos burocráticos.
Contudo, a chegada da era da informação e do conhecimento
tornou obsoletas muitas premissas fundamentais utilizadas na “era
industrial” da gestão. Em consequência, tirou da zona de conforto
a maioria das organizações, de modo particular as organizações pú-
blicas, que passaram a receber maior grau de pressão e cobranças
dos segmentos empresariais, dos agentes da sociedade civil, bem
como de outros entes governamentais.
As cobranças derivadas de movimentos políticos e sociais têm
exigido dos agentes públicos um novo olhar e modo de gerenciar o
patrimônio público, seja no desenvolvimento de novas competên-
cias pessoais e organizacionais, seja no redimensionamento de suas
ações, orientando-as para uma gestão de resultados.
26
Feitas as apresentações iniciais sobre a necessidade de

as organizações públicas estarem alinhadas com as de-
mandas sociais e tecnológicas contemporâneas, desta-
camos que o planejamento é uma função da adminis-
tração e reflete as políticas públicas estabelecidas pelos
grupos que gerenciam o Estado, particularmente os Po-
deres Executivo e Legislativo, eleitos através de regime
democrático.
Então, surgem duas questões de natureza estruturante:

a) Qual o significado de política pública?
b) Qual a função das políticas públicas nos processos

político-administrativos?
Você saberia responder a essas questões sem uma

consulta prévia ao texto? Se sim, compartilhe suas
respostas conosco; se não, vamos dar alguns passos
com o propósito de situá-lo no tema política pública para
possibilitar a você uma compreensão de sua aplicação
no ambiente organizacional da saúde em que você atua!
Vamos começar com a definição de política pública.
Para Secchi (2010, p. 2), “Uma política pública é uma diretriz

para enfrentar um problema político”. O autor afirma, ainda, que a
política pública expressa a intencionalidade do agente público e tem
como propósito a solução de um problema político.
Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 5) nos explicam que:
27
Identificar os problemas e aplicar (por mais imperfeitas que

sejam) as soluções encontradas envolvem a articulação de
objetivos políticos por meio de deliberações e discursos, além
do uso de instrumentos políticos, numa tentativa de atingir
esses objetivos.
Observamos que, tanto sob a ótica instrumental como a apli-

cada, em geral, a definição de política pública estabelece os meios
necessários para sua materialização ou aplicação. E o elemento
transversal desse diálogo diz respeito à definição de política pública
como Escolha Deliberada para Resolução de Problema Público!
A seguir, resgatamos algumas políticas públicas nacionais, no
Para conhecer as atuais campo da saúde pública, para situá-lo em seu cotidiano funcional
políticas públicas da
área da saúde, visite o e fazê-lo compreender como o conjunto das suas atribuições labo-
Portal Saúde: <http:// rais contribui para a concretização de políticas públicas nessa área e
portalsaude.saude.gov.
br/index.php/cidadao/ para a produção do bem público:
acoes-e-programas>.
Acesso em: 14 abr. 2014. Programas de Controle do Câncer: os progra-

mas nacionais de controle do câncer do colo do útero
e do câncer de mama objetivam “[...] oferecer sub-
sídios para o avanço do planejamento das ações de
controle desses tipos de câncer, no contexto da aten-
ção integral à saúde da mulher no Brasil”. Esses pro-
gramas foram afirmados como prioridade na Política
Nacional de Atenção Oncológica, em 2005, e, no Pac-
to pela Saúde, em 2006 (MINISTERIO DA SAUDE,
2014);
Mais Médicos: esse programa faz parte de um am-

plo pacto de melhorias no atendimento aos usuários
do SUS. Por meio dele, profissionais foram convoca-
dos para atuar na Atenção Básica de municípios com
maior vulnerabilidade social e DSEIs, o que possibili-
tou ao governo federal garantir mais saúde para seus
cidadãos (MINISTERIO DA SAUDE, 2014);
28
QualiSUS-Rede;

Redução da Mortalidade;

HumanizaSUS;

Controle do Tabagismo.

Você percebeu, certamente, que efetuamos uma transição

expositiva de políticas públicas para Programas e Ações de
Governo, especificamente da área da saúde, apresentando
um conjunto de exemplos concretos.
Muito bem, neste momento, vamos retornar à dimensão con-

ceitual, com o propósito de mostrar-lhe que a definição de política
pública para resolução de problemas cumpre algumas etapas, con-
forme Tabela 1.
Tabela 1: Etapas da política pública para resolução aplicada de problemas
Resolução Aplicada de Problemas Estágios do Ciclo Político
1. Reconhecimento do problema. 1. Montagem da agenda.
2. Proposta de Solução. 2. Formulação da política.
3. Escolha de solução. 3. Tomada de decisão política.
4. Efetivação de solução. 4. Implementação da política.
5. Monitoração de resultados. 5. Avaliação da política.
Fonte: Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 15)
É com base na definição das políticas públicas que ocorre o

planejamento na esfera governamental orientado para aplicação de
atos públicos destinados à produção do bem comum.
Vamos, então, conhecer algumas definições conceituais de
planejamento como relevante momento da ação administrativa e,
depois, apresentaremos as dimensões e as etapas relevantes em seu
processo aplicado ao campo gerencial!
29
Autor Definição
Lacombe (2009) “Determinação consciente da direção a ser seguida
para alcançar os resultados desejados”.
Ribeiro (2008, p. 254) “Processo contínuo de estudo e análise tendo em vista

definir sem cessar as necessidades, os objetivos e os
meios para atingi-lo [...]”
Matias-Pereira (2007, “Conjunto de ações interligadas e complementares,

p. 77) realizadas em diferentes instâncias da organização
governamental, com vistas ao atingimento de deter-
minado objetivo”.
Quadro 2: Definições de planejamento

Fonte: Elaborado pelos autores de livro
As definições relacionadas no Quadro 2 apresentam o plane-

jamento como processo, portanto, é dinâmico, evolutivo, adaptável
e pode ser trabalhado como um recurso para aperfeiçoamento das
ações organizações em seu meio envolvente!
Numa perspectiva prática e predominantemente operativa,
ou seja, aplicada ao cotidiano da gestão, o planejamento necessita
responder: o quê? Como? Quando e Por quem ele deve ser realiza-
do? Além dessas dimensões, o planejamento como processo precisa
estabelecer previamente os custos e os benefícios da ação progra-
mada e identificar os recursos necessários para a concretização
da ação programada!
No que diz respeito às fases ou às etapas do planejamento,
Matias-Pereira (2007, p. 79) define como fundamentais:
[...] definição e equacionamento da preliminar do problema;

elaboração das diretrizes básicas do planejamento; fixação
dos objetivos; coleta preliminar de dados; levantamento e
pesquisas complementares; estabelecimento de projeções e
de previsões; formulação de decisões ou propostas; integra-
ção de planos parciais; desdobramento em planos derivados
ou replanejamento; redação e apresentação do plano.
30
Ao analisar as práticas de planejamento governamental, no

Brasil, vamos identificar manifestações de natureza predominan-
temente burocrática, em diversas instâncias da estrutura gover-
namental, além de experiências voltadas ao processo participativo
orientado para a perspectiva gerencial de resultados, também en-
contradas no campo da saúde pública nacional.
Assim, para que o Estado possa prover saúde e bem-estar à
população, particularmente num contexto de Gestão Pública Orien-
tada para Resultados, faz-se necessário a adoção de métodos e de
técnicas gerenciais consonantes com os propósitos da Administra-
ção. Nesse contexto é recorrente a Administração Pública apropriar
a si ferramentas aplicadas ao campo da Administração Privada,
como Qualidade Total, Benchmarking, Balanced Scorecard (BSC),
entre outras.
Lembre-se de que o
A Gestão Pública Orientada para Resultados é operada com programa O Saber
os propósitos transversais de aumento da eficiência, da eficácia e para conquistar um
lugar, desenvolvido em
da efetividade organizacional. Para tanto, o processo de produção e parceria pelo Ministério
distribuição de bens e serviços públicos necessita buscar a quanti- da Saúde e pela
Universidade Federal
dade aliada à qualidade. de Santa Catarina, é
expressão de política
pública e de processo
articulado e coordenado
Logo, estamos diante de expressivo desafio organizacional de planejamento
e, particularmente, de natureza gerencial! Você concorda governamental
com essa assertiva? orientado para melhorar
a capacitação dos
servidores públicos e a
qualidade dos serviços
Em consonância com esses propósitos, as organizações priva- públicos ofertados à
sociedade nacional.
das e públicas, estas em particular, têm investido expressivo volume Saiba mais sobre o
de recursos nos processos de capacitação e de aperfeiçoamento Programa acessando:
<http://labgestao.ufsc.
das pessoas envolvidas na produção de serviços públicos, a fim br/portal/ms/>. Acesso
de ampliar seu desempenho organizacional. em: 14 abr. 2014.
Para Kaplan e Norton (1997), as melhorias de desempenho or-

ganizacionais demandam grandes mudanças, e isso inclui mudan-
31
ças nos sistemas de medição e gestão aplicados pelas organizações.

Sem essa mudança é impossível enfrentar o futuro cada vez mais
competitivo, de grande inovação técnica e tecnológica e centrado
nas competências organizacionais e pessoais.
O grande desafio gerencial da Administração Pública é

capacitar seus servidores para que juntos e articulados
estejam preparados para enfrentar as novas demandas
sociais e produtivas atuando orientados na busca de
resultados que sejam legitimados pela sociedade civil,
usuária final dos serviços públicos!
E uma das ferramentas gerenciais destinada a focar meios,

procedimentos e métodos para o alcance de metas é o BSC, uma
vez que implanta estratégias por meio da avaliação continuada da
corporação. A utilização do BSC vem ao encontro das necessidades
da Administração Pública orientada para resultados, como a Mis-
são – o que somos? O que fazemos? –, a Visão – para onde estamos
caminhando? Como queremos ser reconhecidos? –, ou seja, se os
objetivos e as ações da instituição não estiverem claros para todos
os envolvidos, o BSC perde sua eficácia.
Lembre-se de que o BSC como importante instrumento

de medição de resultados busca orientar, sistematizar e
planejar as ações organizacionais, a fim de que todos se
sintam comprometidos com a causa. Analisaremos essa
importante ferramenta com mais detalhes na Unidade 5.
32
Resumo
RESUMO
Nesta Unidade de estudos, empreendemos es-

forços teóricos e resgatamos exemplos organizacio-
nais do campo da saúde, com o propósito de abordar
o planejamento no âmbito da Administração Pública
como fruto de processo de Escolhas Políticas.
Destacamos, ainda, que a construção do plane-
jamento pode ser encaminhada por meio de processos
de construção centralizada, descentralizada ou mista.
Agora chegou a hora de verificarmos se você compreendeu

o que estudamos até aqui! Para tal, resolva as atividades
propostas, a seguir, lembrando-se de que você pode contar
com o auxílio de seu tutor sempre que necessário.
33
1. Com base no critério “organização em rede”, do Qua-

dro 1, identifique e comente cinco programas, projetos ou
ações empreendidas no campo da saúde que apresentem
consonância com o quesito destacado.
2. Expresse seu entendimento de “política pública”; iden-

tifique e comente cinco políticas públicas de saúde em cur-
so no Brasil.
3. Identifique os estágios no “ciclo político” e sua relação

com a resolução aplicada de problemas.
4. Identifique as perguntas estruturantes que o planeja-

mento como processo precisa responder ao ambiente or-
ganizacional.
34
3
UNIDADE
Conceitos Estruturantes da
Gestão Pública
Objetivos
Compreender as dimensões distintivas entre os modelos de gestão pública patrimonialista, burocrático e

gerencialista; e
Identificar as vantagens e as desvantagens da aplicação desses modelos aos ambientes organizacionais

públicos.
Unidade 3 – Conceitos Estruturantes da Gestão Pública
Conceitos Estruturantes da Gestão Pública
Caro estudante,
Nesta Unidade, você conhecerá os diferentes processos
gerenciais já aplicados à Administração Pública, e
perceberá que é difícil encontrar uma organização operando
totalmente orientada por apenas um desses processos.
Nesse contexto, realizaremos este estudo com olhar atento
à Gestão Pública Orientada para Resultados; hoje, presente
em seu dia a dia profissional.
Busque dedicar um momento tranquilo para esta leitura
e, sempre que sentir dificuldades, retorne aos conceitos e
exemplos apresentados ou contate seu tutor.
Bons estudos!
Do Patrimonialismo à Gestão Pública

Orientada para Resultados
Reconhecemos que não existe um modelo de gestão típico e

genuinamente exclusivo para o setor público. Segundo Lacombe
(2009), um modelo
[...] destina-se a encontrar uma solução ótima para um pro-

blema, a estabelecer relações de input-output para as variá-
veis consideradas e a proporcionar simulações, estudando-se
as variações de cada uma das variáveis e suas influências nos
resultados e nas demais variáveis.
37
No ambiente das organizações privadas, observamos que os

modelos administrativos são modificados e remodelados em sinto-
nia com os principais eventos de mercado – economia, globalização,
política vigente, grau de investimentos, mudanças de natureza tec-
nológica, entre outros –, e, por ação metodológica, nos ambientes
universitários.
De maneira inversa, a partir de estudos e pesquisas empreen-
didos por representantes do meio acadêmico, a aplicação dos resul-
tados derivados do ambiente organizacional causa impactos e mu-
danças no processo gerencial, como a metodologia do BSC que será
analisada de forma mais detalhada na última Unidade deste livro.
Em consequência, esses eventos produzem efeitos nas organizações
que as fazem rapidamente modificar sua trajetória e repensar seus
modelos de gestão, que estão em constante mutação.
Quando estudamos a ação administrativa, devemos

compreender que a dinâmica é um dos seus atributos.
Portanto, por maior que seja o controle exercido, é im-
possível prever todas as variáveis e os eventos que irão
afetar o desempenho organizacional!
Os modelos de gestão na Administração Pública podem ser

compreendidos como um conjunto de propósitos, premissas, orien-
tações e normativas legais que se desdobram em processos específi-
cos, em estruturas de gestão e de pessoas, em recomendações para
o comportamento administrativo e gerencial e para a dinâmica do
processo estratégico almejado (MATIAS-PEREIRA, 2007).
De acordo com Matias-Pereira (2007), os principais mode-
los de gestão são o patrimonialista, o burocrático e a Nova Gestão
Pública ou Gerencial. Na perspectiva de Denhardt (2012), expressa
38
na obra Teorias da Administração Pública, e dos modelos descri-

tos por Matias-Pereira (2007), promovemos destaque para o Novo
Serviço Público, marcado pela responsividade na política pública e
incorporação de métodos e de técnicas do campo privado da ges-
tão – parcerias público-privadas, terceirização, criação de agências
de regulação setoriais e descentralização de atividades exclusivas do
Estado, além de outras dimensões e práticas adotadas na condução
dos negócios públicos.
Agora, vamos conhecer os diferentes modelos de

gestão pública adotados ao longo dos anos no Brasil e
que convergiram para a Gestão Pública Orientada para
Resultados.
Modelo Patrimonialista
O modelo patrimonialista foi implantado em Estados absolu-

tistas, ou seja, nos quais ocorria a prevalência dos interesses dos
monarcas em relação aos dos súditos. De acordo com esse modelo,
a Administração Pública devia atender aos interesses do governan-
te, o qual fazia uso do poder que emanava do povo em seu favor.
A estrutura do Estado era uma espécie de extensão do poder do so-
berano, não havendo distinção entre a coisa pública e a coisa do
governante.
Nos sistemas governamentais patrimonialistas é recorrente a
prática de nepotismo e de atos de corrupção na condução dos negó-
cios governamentais, na medida em que não ocorre a separação dos
interesses privados dos públicos. Essa forma de governar passou a
ser, ao longo do tempo, contestada e a se tornar insustentável com o
advento do capitalismo e da democracia.
39
No Brasil, esse modelo vigeu ao longo do período colonial e do

No período colonial, monárquico. Após a ascensão da República, em 1889, deu-se início
traços de uma
Administração Pública a era das oligarquias agrárias, um movimento reformista associado
descentralizada podem à ineficiência do modelo patrimonialista que contribuiu para a as-
ser identificados na
doação de glebas de censão de uma nova maneira de pensar e executar a Administração
terras aos donatários, os Pública.
quais tinham direitos e
deveres diante do Estado As aglomerações urbanas e o crescimento industrial à época
Português; o donatário
exigiram a modernização da Administração Pública, o que culminou
estava revestido de
empoderamento no uso com a ascensão de Getúlio Vargas à Presidência do País. E, como
do território sob sua
Chefe de Estado, Vargas empreendeu um conjunto de ações orien-
posse, marcando um
processo de autonomia tadas ao processo de expansão industrial do País; iniciou o processo
descentralizada de
de regulação das ações econômicas estruturantes para o desenvolvi-
gestão; o donatário
recebia o direito mento nacional; e, na esfera da administração, criou o Departamen-
hereditário à terra e
to Administrativo do Serviço Público (DASP).
a passava aos seus
herdeiros; e, finalmente, O DASP, criado em 30 de julho de 1938, órgão diretamente
a Coroa recolhia
os denominados subordinado à Presidência da República, tinha como objetivo apro-
impostos Reais, a fundar a reforma administrativa, iniciada anos antes por Vargas,
partir dos produtos
e riquezas gerados destinada a organizar e a racionalizar o serviço público brasileiro:
nas terras concedidas
(JUNQUILHO, 2010, Coerente com os princípios do Estado Novo, o DASP via uma
p. 88). incompatibilidade entre a ‘racionalidade’ da administração
Para saber mais sobre e a ‘irracionalidade’ da política. Pretendia assim estabelecer
o período monárquico,
uma maior integração entre os diversos setores da adminis-
leia a obra Coronelismo
tração pública e promover a seleção e aperfeiçoamento do
– enxada e voto: o
município e o regime pessoal administrativo por meio da adoção do sistema de
representativo no Brasil, mérito, o único capaz de diminuir as injunções dos interes-
de autoria de Victor ses privados e político-partidários na ocupação dos empregos
Nunes Leal, editado pela públicos.
Companhia das Letras,
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a
2012.
elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização
orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas à
política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério
da Fazenda até 1940. Nesse ano, a situação foi contornada
com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão
de Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo
presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP
40
assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da

proposta do orçamento federal, com a conseqüente extinção
da comissão do Ministério da Fazenda.
Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi
presidido por Luís Simões Lopes. Nesse período, o órgão co-
nheceu um contínuo processo de fortalecimento, chegando a
exercer forte influência sobre as políticas governamentais en-
tão implementadas. Entre suas principais realizações nessa
fase figura a sistematização dos direitos e deveres do funcio-
nalismo, definidos no Estatuto dos Funcionários Públicos Ci-
vis da União, primeiro documento desse tipo no Brasil. Com
a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por
um profundo processo de reestruturação, que resultou no seu
parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções assu-
miram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção
e aperfeiçoamento de pessoal, área em que se manteve como
órgão executor. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 2012).
No estudo da Administração Pública aplicada à realidade bra-

sileira, é possível afirmar que, a partir da criação do DASP, iniciou-
-se um processo de profundas reformas na condução dos negócios
públicos nacionais. Destacamos, ainda, que as transformações eco-
nômicas e estruturais iniciadas por Vargas ampliaram o processo
de mobilidade social do campo para as cidades, provocando forte
urbanização nos centros situados no Sudeste e provocaram a ne-
cessidade da ampliação da oferta de novos serviços públicos. A es-
truturação dos novos serviços públicos encontrou forte amparo no
modelo Burocrático, ou weberiano de gestão; logo, a Administração
Pública passaria por profundas mudanças no Brasil.
Modelo Burocrático
Os efeitos derivados de acelerado processo de expansão in-

dustrial no mundo pós-guerra causaram reflexos diretos e expres-
sivos na organização econômica e estrutural do Estado brasileiro e
41
exigiram ajustes progressivos, possibilitando o surgimento do mo-

delo Burocrático.
Segundo Weber (apud LACOMBE, 2009), Burocracia
[...] é o grupamento social em que rege o princípio da

competência, definida mediante regras impessoais, estatutos,
regulamentos; o princípio da documentação; da hierarquia
funcional; da permanência obrigatória do servidor na
repartição, durante determinado período de tempo; da
subordinação do exercício dos cargos a normas abstratas; da
competência técnica e da separação entre a administração e
a propriedade. 2 Burocracia é administração da coisa pública
por funcionário, sujeito a hierarquia e regulamento rígidos,
e a uma rotina inflexível – neste sentido, pode designar tam-
bém a complicação ou morosidade no desempenho do serviço
administrativo. O burocrata decide em função de experiên-
cias anteriores e de precedentes. As regras, os regulamentos e
as técnicas de controle são definidas com precisão. 3 Modelo
de organização que prioriza a hierarquia, a especialização, a
obediência a regras e procedimentos, a formalização, a im-
pessoalidade e a competência técnica.
A Burocracia como campo de conhecimento da Administração

é tributária de estudos e contribuições elaboradas por Maximilian
Karl Emil Weber, Amitai Etzioni, Peter Michael Blau e Willian Ri-
chard Scott, bem como de análises críticas relacionadas às suas dis-
funções, a partir de Charles Perrow, Willian Roth, Robert K. Merton.
No contexto da Sociologia, Weber é considerado um dos es-
tudiosos com a contribuição de maior relevância para os estudos
organizacionais. Em sua concepção, a organização burocrática ca-
racteriza-se por:
elevado grau de especialização das atividades desen-

volvidas;
a organização dos cargos obedece ao princípio hie-

rárquico;
42
a atividade é regulamentada por um coerente sistema

de regras;
o funcionário desempenha suas atividades com im-

pessoalidade e desprovido de inimizades e paixões;
os cargos são classificados tecnicamente, o que prote-

ge o funcionário de atos arbitrários de seus superio-
res hierárquicos; e
a organização é marcada por fortes traços de eficiên-

cia operacional.
O modelo Burocrático baseia-se, ainda, nos princípios:
da impessoalidade: as pessoas ocupam cargos ou

posições formais, e alguns cargos são de figura de
autoridade. A obediência é devida aos cargos, não
aos ocupantes, e todos seguem a lei (MAXIMIANO,
2007, p. 100);
do profissionalismo: as burocracias são formadas

por funcionários remunerados, os quais obtêm os
meios para sua subsistência. Para eles, as burocra-
cias funcionam como sistemas de subsistência (MA-
XIMIANO, 2007, p. 100); e
do racionalismo: as burocracias são essencialmen-

te sistemas de normas, cuja figura da autoridade é
definida pela lei, que tem como objetivo a racionali-
dade das decisões baseadas em critérios impessoais
(MAXIMIANO, 2007, p. 100).
Sim, para fazer frente ao processo de transformação de

uma sociedade eminentemente agrária para industrial e
dar resposta às múltiplas demandas econômicas e sociais,
o Estado Brasileiro, a partir da era Vargas, migrou para o
Sistema Burocrático de Gestão.
43
Esse modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, ini-

cialmente no livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo
(1904), e teve suas bases mais bem definidas somente em 1922, com
a publicação do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor.
Quando estamos nos reportando à Burocracia como

modelo gerencial, queremos reafirmar seus traços
marcantes na operacionalização das ações derivadas
dos agentes públicos em sociedade. Observe, ainda, que
estamos descrevendo traços denominados de ideais, ou
seja, que devem ser!
Nesse modelo, os agentes públicos, ocupantes de cargos buro-

cráticos, são denominados de servidores públicos; e seu processo de
contratação ocorre com base em competências técnicas e em qua-
lificações profissionais. As atividades exercidas pelos ocupantes de
cargos públicos estão previstas em normas e em regulamentos for-
mais, e a remuneração pelo trabalho prestado é previamente estabe-
lecida em critérios isonômicos, ou seja, para o exercício de ativida-
des assemelhadas ocorre o pagamento das mesmas remunerações.
As relações funcionais são controladas por relações hierár-
quicas estabelecidas de acordo com o desenho da estrutura orga-
nizacional vigente na organização em que atuam. Na literatura es-
pecializada em Sociologia das Organizações, é possível encontrar
diversos estudos e pesquisas relacionadas à Burocracia como campo
do saber, aos seus distintos atributos e traços marcantes no mundo
organizacional.
A Burocracia como modelo gerencial apresenta as vantagens
técnicas de precisão, clareza, padronização, velocidade, unidade de
44
comando, subordinação rigorosa, e, sob a dimensão de custos, re-

presenta a forma mais econômica.
Ressaltamos, ainda, que Weber desenvolveu estudos relacio-
nados ao poder aplicado ao ambiente organizacional e estabeleceu
ligações do poder com a estrutura e a autoridade. Nessa perspectiva,
classificou três tipos de autoridades legítimas: a carismática; a tra-
dicional e a racional-legal, ou burocrática.
Os estudos de Weber apontaram, também, algumas deficiên-
cias da Burocracia, com destaques para:
a despersonalização no tratamento dos sujeitos aten-

Leia mais sobre o
didos;
modelo burocrático em
a perda da eficiência, em face da filtragem de infor-
O que é a Burocracia, de
Max Weber, reeditado
mações realizadas para o topo da pirâmide hierárqui- pelo Conselho Federal
ca; e de Administração e
disponível em nosso
a impessoalidade derivada da premissa de dar trata-
AVEA. Além da
marcante contribuição
mento igual a situações idênticas.
de Weber, ao pensar
a Burocracia, e dos
autores já destacados
na esfera internacional
Em sua opinião, a Burocracia é um modelo positivo ou da academia, citamos
negativo para a condução de organizações públicas? Fernando Claudio
Prestes Motta, Alberto
Guerreiro Ramos e
Maurício Tragtemberg,
O modelo burocrático foi uma resposta aos abusos e demais na academia nacional.
vícios experimentados pela Administração Pública. No Brasil, o

Governo Vargas adotou esse modelo de 1930 a 1950, e seus traços
marcantes permaneceram até o final dos anos 1990. Também desta-
camos a fundação da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), em 1953,
e o processo de estatização da geração de energia elétrica.
À época, disseminava-se uma ideia de desconfiança prévia dos
administradores públicos por parte da sociedade, como uma reação
ao modelo patrimonialista (OLIVEIRA, 2011), uma vez que a prática
45
da burocracia investia os sujeitos organizacionais de dimensão de

poder; aumentava o controle das organizações frente aos sujeitos
sociais e, ao mesmo tempo, provocava alienação dos sujeitos em re-
lação aos entes organizacionais.
Para Etzioni (apud MAXIMIANO, 2007), existem três tipos
de organizações burocráticas, as quais se diferenciam pelo poder
exercido sobre as pessoas: o poder coercitivo, fundamentado em
punições, propõe-se ao controle do comportamento dos sujeitos
no ambiente organizacional, a exemplo dos presídios; nas organi-
zações utilitárias, a distribuição sistemática de recompensas é
orientada para a barganha, a exemplo das empresas que atuam em
busca de resultados financeiros; e, nas organizações normati-
vas, o poder é fundamentado em crenças e símbolos, a exemplo das
organizações religiosas, dos hospitais, em geral, das organizações de
voluntários, das universidades.
Lembre-se de que o ponto marcante da operação

organizacional é o compromisso de seus agentes com os
objetivos finalísticos.
Ainda no estudo da Burocracia e de seus principais atributos,

Blau e Scott (apud MAXIMIANO, 2007) classificam as organizações
de acordo com o beneficiário central de suas ações. O foco é respon-
der à questão: quem se beneficia com a existência da organização?
Os próprios membros da organização, os proprietários ou os diri-
gentes, os clientes ou os usuários, a sociedade.
Durante os anos de 1970, a Administração Pública consolidou-
-se como disciplina em razão de estudos e pesquisas empreendidos
entre órgãos governamentais e centros de estudos e pesquisas dos
Estados Unidos, Alemanha, Inglaterra e França, principalmente,
adquirindo elementos teóricos e métodos instrumentais de campo
46
do conhecimento sistematizado. Como resultado desse processo e

em face das novas demandas sociais e econômicas das nações, o pa-
pel do Estado como agente promotor de desenvolvimento econô-
mico e social foi fortalecido e diversificado para diversas esferas da
vida associada.
A partir da década de 1980, o modelo do Estado do Bem-Estar
Social, amparado na Burocracia como elemento estruturante do pro-
cesso gerencial, passa a ser questionado, particularmente em razão da
falência econômica e financeira de alguns Estados nacionais e da con-
sequente redução de sua capacidade de investimentos, provocada pelo
expressivo comprometimento das receitas com despesas operacionais,
como os pagamentos de benefícios sociais, especialmente planos de as-
sistência médica hospitalar, ampliação de infraestruturas públicas de
consumo e pagamento de pensões e de aposentadorias.
Nas esferas acadêmica e gerencial, a Burocracia e seus

atributos aplicados ao processo de condução de orga-
nizações de produção, particularmente, das públicas,
passam a ser questionados e criticados a partir de dis-
funções recorrentes, como: particularismo, satisfação
de interesses pessoais; excesso de regras; hierarquia e
individualismo; e mecanicismo, principalmente!
As principais características das disfunções da Burocracia são:
particularismo: dentro da organização, defender

os interesses de grupos externos, por motivo de con-
vicção, amizade ou interesse material, por exemplo:
fazer “panelinhas” com colegas da escola (MAXI-
MIANO, 2007, p. 105);
47
satisfação de interesses pessoais: defender in-

teresses pessoais dentro da organização, por exem-
plo: contratar parentes, fazer negócios com empresas
da família (MAXIMIANO, 2007, p. 105);
excesso de regras: multiplicidade de regras e exi-

gências para a realização de atividades, por exemplo:
exigência de firma reconhecida, encaminhamen-
to de processos burocráticos (MAXIMIANO, 2007,
p. 105);
hierarquia e individualismo: a hierarquia divide

responsabilidades e atravanca o processo decisório;
realça vaidades e estimula a luta pelo poder, como
a hierarquia das grandes empresas e dos militares
(MAXIMIANO, 2007, p. 105); e
mecanicismo: atividades operacionais repetitivas,

em ambientes funcionais e em linhas industriais de
produção (MAXIMIANO, 2007, p. 105).
No contexto da discussão teórico-gerencial, em relação à crise

dos Estados nacionais, é imanente a constatação de que, nas socie-
dades marcadas por fortes estruturas e organizações burocráticas,
os agentes políticos cedem parte do poder decisorial aos técnicos-
-burocratas.
Para superar a crise nos Estados nacionais, os governos do
ocidente deflagram, inicialmente, processos de transformação das
estruturas públicas de produção e de distribuição de bens e servi-
ços públicos em busca de Estado Mínimo, cuja concepção funda-se nos
pressupostos da reação conservadora que originou o neoliberalismo:
A idéia de Estado Mínimo pressupõe um deslocamento das

atribuições do Estado perante a economia e a sociedade.
Preconiza-se a não intervenção, e este afastamento em prol
48
da liberdade individual e da competição entre os agentes

econômicos, segundo o neoliberalismo, é o pressuposto da
prosperidade econômica. A única forma de regulação eco-
nômica, portanto, deve ser feita pelas forças do mercado, as
mais racionais e eficientes possíveis. Ao Estado Mínimo cabe
garantir a ordem, a legalidade e concentrar seu papel execu-
tivo naqueles serviços mínimos necessários para tanto: po-
liciamento, forças armadas, poderes executivo, legislativo e
judiciário etc. Abrindo mão, portanto, de toda e qualquer for-
ma de atuação econômica direta, como é o caso das empresas
estatais. A concepção de Estado mínimo surge como reação
ao padrão de acumulação vigente durante grande parte do
século XX, em que o Estado financiava não só a acumulação
do capital, mas também a reprodução da força de trabalho,
via políticas sociais. Na medida em que este Estado deixa de
financiar esta última, torna-se, ele próprio, “máximo” para o
capital. O suporte do fundo público (estatal) ao capital não só
não deixa de ser aporte necessário ao processo de acumula-
ção, como também ele se maximiza diante das necessidades
cada vez mais exigentes do capital financeiro internacional.
(HISTEDBR, 2014).
A reforma de diversos Estados nacionais, inclusive a do Brasil,

é projetada numa perspectiva orientada para a centralização do po-
der, no âmbito da esfera política e do esvaziamento da burocracia,
no processo de coordenação das ações por áreas de atuação, nota-
damente na formulação de políticas setoriais e no controle das ações
do Estado frente às demandas da sociedade.
Os pressupostos estruturantes para uma reforma do Estado
são estabelecidos por meio da desregulamentação das ações de Es-
tado, da descentralização e da delegação de competências. No cam-
po da saúde pública nacional, os efeitos desse processo são visíveis
em distintas iniciativas e ações empreendidas contemporaneamen-
te por meio da ascensão da visão neoliberal de Estado.
49
A descentralização de diversos programas e ações de

Estado e a sua consequente terceirização nos possibilitam
entender os efeitos dessas políticas públicas. Você
verificará que essas e outras mudanças contribuíram para
a emergência de novas correntes, como iremos abordar a
seguir.
Nova Gestão Pública (NGP), ou Administração Pública

Empowerment Gerencial
Princípio da admi-
nistração de recursos Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação
humanos que susten- das funções econômicas do Estado, ao desenvolvimento tecnológico
ta que a motivação
e à globalização, foi emergindo um novo modelo de Administração
individual aumenta
e os resultados me- Pública, a Gerencial (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 2006).
lhoram quando são O denominado modelo gerencial inspirado em Osborne e Ga-
dados às pessoas
ebler (1995) propõe uma agenda de reformas do Estado e estabelece
oportunidades de
participar com maior um conjunto de princípios estruturantes do processo gerencial:
envolvimento e po-
der decisório no seu governo catalisador: melhor dirigir do que remar;

trabalho e nas metas
governo próprio da comunidade: melhor empoderar

a ele pertinentes, au-
mentando seu com- os atores do que servi-los – empowerment;
prometimento com a governo competitivo: inculcar competição entre os

organização. O prin-
prestadores de serviços;
cípio se baseia no
fato de que os resul- governo movido por missão: transformar organiza-

tados melhoram se ções movidas por regras;
os objetivos das pes-
soas se aproximam governo orientado por resultados: melhor financiar

dos objetivos da or- resultados do que recursos;
ganização, e isso só é
governo voltado ao consumidor: melhor satisfazer as

possível dando-lhes
maior participação necessidades do consumidor do que as da burocracia;
na forma de realizar governo empreendedor: melhor gerar receitas do que

o trabalho. Fonte:
despesas;
Lacombe (2009).
50
governo previdente: melhor prevenir do que reme-

diar;
governo descentralizado: da hierarquia à participa-

ção e ao trabalho em equipe; e
governo orientado para o mercado: alavancar mu-

danças via mercado (DENHARDT, 2012, p. 198-
200).
Esse modelo tem como base as prioridades eficiência e qua-

lidade na prestação de serviços públicos, além da redução de seus
custos. Para dar materialidade aos propósitos de novo conceito de
Estado, ocorre o estabelecimento de um conjunto de pressupostos
estruturantes para a ação pública:
profissionalização da gestão nas organizações públi-

cas;
definição de padrões de desempenho dos agentes e

das organizações;
forte ênfase no controle de resultados;

reordenamento estrutural das unidades produtivas,

a partir de critérios de serviços específicos ou de pú-
blicos atendidos;
presença de elementos de competitividade entre os

agentes de produção e de distribuição de serviços pú-
blicos;
transposição de modelos e de práticas gerenciais pri-

vadas para as entidades públicas; e
economicidade de recursos, principalmente.

Na essência, o New Public Management, ou Gestão Pública

Orientada para Resultados, caracteriza-se como:
51
[...] gestão profissional, não no sentido de gestão dos profis-

sionais, mas na profissionalização da gestão; explicitação das
medidas de desempenho; ênfase nos resultados; fragmenta-
ção de grandes unidades administrativas; competição entre
agências públicas; adoção de estilos de gestão empresarial; e
foco na produção de mais com menos. (ROCHA, 2009, p. 54).
A partir da Constituição de 1988, os modelos de gestão gover-

namental passaram a ser caracterizados pelo planejamento e pelo
orçamento-programa, com sua vinculação aos respectivos projetos
e metas do governo, possibilitando a avaliação, principalmente pelo
critério de eficiência, e fazendo surgir uma nova “variação” de ges-
tão no cenário das políticas públicas – a Gestão Orientada para Re-
sultados.
No contexto do setor público, um aspecto bem característico
deve ser considerado: o político. Tal dimensão explica, e muito, “en-
traves” observados na execução de metas estabelecidas pelos inú-
meros programas governamentais brasileiros ao longo de gerações.
A Nova Gestão Pública (NGP) se refere a um conjunto

de ideias e práticas contemporâneas que buscam uti-
lizar a abordagem do setor privado e dos negócios no
setor público.
A NGP teve início na Inglaterra, durante o Governo de Mar-

garet Thatcher, Primeira-Ministra que defendia a forte redução do
Estado inglês, e deve ser vista como uma importante ruptura nos
padrões de administração do setor público, pois apresenta as se-
guintes características:
sistemas de gestão centrados em resultados;

maior autonomia do gestor público;

52
avaliação e divulgação de efeitos/produtos; e

estruturas menos centralizadas e hierárquicas.

No Brasil, durante a gestão do Presidente Fernando Henrique

Cardoso, o Ministro Bresser-Pereira implantou a base da reforma
com o objetivo da reconstrução do Estado brasileiro, reestruturan-
do privatizações, a partir da descentralização das tomadas de deci-
são, e valorizando a esfera pública não governamental. Além disso, a
reforma previa um rígido controle fiscal e a implantação de técnicas
gerenciais que melhorassem o desempenho da máquina pública.
Visando superar algumas lacunas, a Administração Pública
brasileira, nos âmbitos federal, estadual e municipal, desde a dé-
cada de 1990, vem realizando ações com o objetivo de melhorar a
capacidade administrativa e obter melhores resultados. Algumas
experiências no governo federal, em Estados da federação, e mes-
mo em municípios, têm obtido ganhos e sido consideradas exitosas.
Muitas delas têm adotado o que se convencionou chamar de Admi-
nistração Pública Orientada para Resultados.
Como está seu entendimento do conteúdo até este

momento? Lembre-se de contatar o seu tutor no AVEA para
dirimir todas as suas dúvidas. Agora, confira as principais
características da NGP.
A reforma da Administração Pública no Governo FHC baseou-

-se em um plano diretor, pautado em quatro setores que integra-
riam o aparelho estatal, que refletiria na estrutura da Administração
Pública.
São setores que integrariam esse modelo de gestão:
o núcleo estratégico: setor do governo que define

leis e políticas públicas;
53
as atividades exclusivas: setor cujos serviços so-

mente o Estado pode realizar, regulamentar, fiscali-
zar e fomentar;
os serviços não exclusivos: setor em que o Es-

tado atua simultaneamente com outras organizações
não estatais e privadas; e
a produção de bens e serviços para o merca-

Cultura
do: setor de atuação de organizações públicas, carac-
Conjunto de valores
terizado pelas atividades econômicas voltadas para o
em vigor numa or-
ganização, suas rela- lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado,
ções e sua hierarquia, seja porque faltou capital ou porque são atividades
definindo os padrões
monopolistas, como a Petrobras.
de comportamento e
de atitudes que go- A NGP tem como premissa que a Administração Pública deve
vernam as ações e
produzir efeitos rápidos e potenciais para os cidadãos, algo que pa-
decisões mais impor-
tantes da administra- rece óbvio, mas que, no âmbito da Administração Pública, represen-
ção. Fonte: Lacombe ta uma mudança de cultura.
(2006).
No contexto da NGP, a Gestão Orientada para Resultados
pressupõe:
consciência estratégica: formulação comparti-

lhada e comunicação da estratégia;
liderança: capacidade de influenciar e mobilizar

pessoas;
estrutura: definição clara de atribuições, áreas e ní-

veis de responsabilidade;
processos: definição detalhada de procedimentos;

projetos: desdobramento de resultados em ações

que perpassam estruturas e processos e adotam regi-
mes intensivos de monitoramento;
contratualização: pactuação de resultados e ado-

ção de mecanismos de avaliação e incentivos;
54
pessoas: dimensionamento de equipes, capacita-

ção, comprometimento e alinhamento de valores;
tecnologias de informação e comunicação:

inovação e integração tecnológica, automação; e
recursos financeiros: disponibilidade, previsão e

regularidade de fluxo de recursos.
Observe que a concepção de Gestão Orientada para

Resultados exige uma profunda mudança cultural na
forma como a Administração Pública é compreendida e
conduzida.
55
Resumo
RESUMO
Esta Unidade foi sistematizada com o propósito

de lhe possibilitar a compreensão das dimensões dis-
tintivas entre os modelos de gestão pública patrimo-
nialista, burocrático e gerencialista, e a identificação
das vantagens e desvantagens da sua aplicação aos
ambientes organizacionais públicos.
Discutimos os traços do patrimonialismo e as
mazelas de sua adoção, particularmente em relação à
supremacia do interesse individual sobre o coletivo.
Resgatamos a Burocracia como modelo orienta-
do à profissionalização da gestão, e a Administração
Pública Orientada para Resultados como alternativa
para viabilizar a adoção de Estado Mínimo, diante de
crise internacional que ameaça os Estados e de expan-
são do neoliberalismo.
Verifique se você entendeu o que foi discutido nesta Unidade

respondendo aos questionamentos a seguir. O retorno ao
conteúdo promovido pela realização das atividades de
aprendizagem é muito importante para o seu aprendizado.
Caso ocorram dúvidas em alguma questão, releia o texto e
busque o auxílio do seu tutor.
56
1. Construa um quadro comparativo com as características

distintivas dos modelos patrimonialista, burocrático e ge-
rencial a partir das seguintes dimensões estruturantes: a)
contratação de servidores; b) processo de tomada de deci-
sões; c) estrutura organizacional; d) processos gerenciais.
2. Identifique os tipos de disfunções da Burocracia, a par-

tir dos estudos de Charles Perrow.
3. Estabeleça relação entre as colunas I e II:
Coluna I Coluna II
a) Poder coercitivo ( ) Organização Utilitária
b) Poder manipulativo ( ) Organização Coercitiva
c) Poder normativo ( ) Organização Normativa
57
4
UNIDADE
Fundamentos da Gestão Pública
Objetivos
Compreender, em consonância com os objetivos da Gestão Pública Orientada para Resultados, os aspectos
conceituais e os elementos instrumentais da Qualidade Total e estabelecer conexão com o Gespública;
Identificar traços da reengenharia, da reinvenção, do governo eletrônico, da administração em rede, das par-
cerias público-privadas no seu ambiente funcional.
Unidade 4 – Fundamentos da Gestão Pública Orientada para Resultados
Fundamentos da Gestão Pública

Prezado estudante,
Nesta Unidade, você ampliará seus conhecimentos acerca
do planejamento na Administração Pública, agora sob a
perspectiva da Gestão Pública Orientada para Resultados,
por meio do estudo de algumas técnicas gerenciais
transpostas do setor privado para o público.
Lembre-se de que o exercício da reflexão é necessário ao
longo de toda a leitura das Unidades, procure questionar-
se e aos seus colegas de curso sobre a importância de
cada assunto discutido; relacione-os com a realidade de
sua instituição e com o seu dia a dia profissional.
Boa leitura!
Gestão Pública Orientada para Resultados
A Administração Pública Gerencial caracteriza-se essen-

cialmente pela primazia do mercado, operação por meio de es-
truturas organizativas no modelo de agências e no acompanha-
mento do desempenho individual, coletivo e institucional via
indicadores de desempenho.
Podemos afirmar que o foco organizacional é a busca da com-
petitividade, a melhoria continuada dos processos e a mudança de
programas. Para atingir seus objetivos, as organizações necessitam
reorientar suas estruturas com foco na descentralização e no traba-
61
lho em grupo, com cultura de ação voltada para seus usuários; elas
ainda precisam de uma constante inovação, de aprimoramento de
processos e de avaliação continuada de colaboradores revestidos de
princípios de aprendizagem para mudança continuada.
Nessa perspectiva, de acordo com Hood (1996 apud ROCHA,
2009), a Administração Pública Gerencial apresenta sete pressu-
postos estruturantes e doutrinais, conforme Quadro 3.
Doutrina Significado Justificativa Típica
Profissionalização Gestores bem visíveis no A responsabilidade requer

na gestão das or- topo das organizações, com concentração de autoridade
ganizações públi- liberdade de gerir e com e não difusão do poder.
cas. poder discricionário.
Padrões explí- Objetivos bem definidos e Responsabilidade significa

citos e medi- mensuráveis como indica- objetivos claramente defi-
das de desem- dores de desempenho. nidos; eficiência necessita
penho. de atenção aos objetivos.
Ênfase no controle Alocação de recursos e re- Necessidade de insistir em

dos outputs. compensas com ligação ao resultados e não nos pro-
desempenho. cessos.
Mudança no sen- Divisão do setor público em Tornar as unidades capa-

tido de desagrega- unidades organizadas por zes de serem geridas; sepa-
ção das unidades produtos, com orçamentos rar provisão da produção,
do setor público. próprios e com negociação usando contratos e fran-
com cada uma delas. quias dentro e fora do setor
público.
Estimular compe- Mudança no sentido de A competição é chave para

tição no setor pú- contratos a prazo. baixar custos e melhorar
blico. padrões.
Insistência em es- Mudança de estilo de ser- Necessidade de introduzir

tilos de gestão e viço público militar para o instrumentos de gestão em-
práticas de gestão mais flexível quanto aos sa- presarial no setor público.
privada. lários e à duração dos con-
tratos.
Insistência na Cortar custos, aumentar a Necessidade de verificar a

parcimônia e dis- disciplina de trabalho. procura de recursos do se-
ciplina no uso dos tor público e fazer mais com
recursos. menos.
Quadro 3: Traços marcantes da Administração Pública Gerencialista

Fonte: Adaptado de Hood (1996 apud ROCHA, 2009)
62
Como resultado do processo de implementação da Gestão Pú-

blica Orientada para Resultados, diversos métodos e técnicas geren-
ciais privados foram transplantados para a Administração Pública
através de processo adaptativo, como: Gestão da Qualidade Total,
Reengenharia, Reinvenção, Governo Eletrônico, Administração em
Rede, Parcerias Público-Privadas, BSC, entre outros recursos e pro-
cedimentos.
Acompanhe, a seguir, as concepções e as características

desses métodos e técnicas gerencias. Lembre-se de
relacionar o conteúdo apreendido neste livro com a sua
realidade profissional, buscando sempre aproximações
colaborativas entre teoria e prática!
Gestão da Qualidade Total
O Sistema de Gestão da Qualidade Total contempla um

conjunto de princípios, valores e técnicas de gestão orientado à me-
lhoria contínua da organização, para satisfação de seus usuários, e
ao desenvolvimento de seu corpo de colaboradores, através do es-
tabelecimento de um grupo de critérios utilizados para avaliar o de-
sempenho organizacional.
No processo gerencial orientado para a qualidade aliada à
produtividade, devemos tributos a inúmeros pensadores que em-
preenderam estudos do tema, com destaques para:
Armand Feigenbaum: criador do termo Controle da

Qualidade Total e estudioso da Qualidade como cul-
tura e do custo da Qualidade;
Genichi Taguchi: estudioso da Engenharia da Qua-

lidade;
63
Kaoru Ishikawa: desenvolvedor de sete ferramentas

da Qualidade e dos Círculos de Qualidade;
Masaaki Imai: criador do Kaizen, ou melhoria contí-

nua, trata-se de processo incremental, sistemático e
contínuo que utiliza ferramentas, métodos e técnicas
e conceitos de Just in Time, PDCA, Círculos de Qua-
lidade, entre outros;
Philip Crosby: desenvolvedor de 14 etapas para a me-

lhoria da Qualidade;
Taiichi Ohno: criador do sistema Just in Time (JIT),

ou produção puxada pela demanda, orientada à eco-
nomicidade de recursos, redução de estoques, entre
outros fatores relacionados aos processos produti-
vos; e
Walter Shewhart: criador do Ciclo PDCA.

William Edwards Deming publicou, em 1986, a obra Saia da

Crise, na qual contempla 14 princípios voltados ao desenvolvimento
do conhecimento no local de trabalho para orientar os planos de
negócios e os objetivos a longo prazo:
Criar constância de propósito para melhorar o produto e o

serviço, a fim de torná-los competitivos, perpetuá-los no mer-
cado e gerar empregos; [...] assumir a liderança da mudança;
[...] colocar a produção com qualidade em primeiro lugar;
[...] fazer parcerias, tendo um único fornecedor para cada
insumo, construindo um relacionamento de longo prazo,
lealdade e confiança; melhorar continuamente o sistema de
produção e serviços, para melhorar a qualidade e reduzir des-
perdício; instituir o treinamento contínuo na função; instituir
a liderança; eliminar o medo, de forma que todos trabalhem
de forma eficaz para a organização; eliminar as barreiras en-
tre os departamentos, as pessoas das áreas de pesquisa, os
projetos, as vendas e a produção devem trabalhar como uma
só equipe, para prevenir e resolver problemas de produção;
eliminar slogans, exortações e metas para a força de trabalho,
uma vez que, necessariamente, não alcançam seus objetivos;
64
eliminar cotas numéricas para poder avaliar qualidade e mé-

todos, e não apenas números; eliminar barreiras que tiram
do trabalhador o direito de se orgulhar de trabalho; instituir
um programa vigoroso de educação e retreinamento para a
administração e força de trabalho; [...] a administração e a
força de trabalho devem trabalhar em conjunto. (DEMING
apud GOLEMAN, 2007, p. 244).
Suas premissas foram aplicadas ao processo de expansão in-

dustrial do Japão, durante os anos de 1970 a 1980, e foram difun-
didas através das escolas de gestão do oriente e do ocidente. Suas
diretrizes estão centradas na mudança dos processos por meio da
capacitação das pessoas.
Em 1979, Joseph Moses Juran fundou o Instituto Juran,
orientado para o desenvolvimento de estudos aplicados à Qualida-
de. Para o consultor, a qualidade é fruto de esforço articulado, pla-
nejado e coordenado, no ambiente organizacional; nesse contexto,
desenvolveu a denominada Trilogia da Qualidade: Planejamento da
Qualidade; Controle da Qualidade e Melhoria da Qualidade
Em consonância com o pensamento de Deming (1986), Ju-
ran (1987 apud PALADINE, 2000) define conjunto de elementos
fundamentais os processos de planejamento e execução orienta-
dos para a qualidade, com ênfase nos relacionamentos humanos e
destaque ao empowerment – expressão de construção coletiva, ou
seja, resultante da participação de todos e do compromisso de to-
dos. Para alcançar esses propósitos, Juran (1987 apud PALADINE,
2000) destaca os elementos estratégicos: qualidade, planejamento,
controle e implementação contínua dos processos organizacionais.
Na Administração Pública brasileira, o Sistema de Ges-

tão da Qualidade Total encontra forte repercussão no
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocrati-
zação (GesPública).
65
O GesPública é um modelo de gestão orientado para a qua-

lidade dos serviços e a geração de ganhos sociais, implementados
através dos órgãos e entidades públicas, bem como de políticas pú-
blicas. Originado a partir do desgaste institucional provocado pelo
modelo Burocrático e com o propósito de ser excelente sem deixar
de ser público, está amparado nos princípios constitucionais da Le-
galidade, Publicidade, Impessoalidade, Excelência (dirigidos ao ci-
dadão), Moralidade e Eficiência, já discutidos na Unidade 1.
Aplicados ao campo da Administração Pública, esses princí-
pios se refletem num conjunto de atividades e objetivos marcados
por dimensão sistêmica, edificados a partir de gestão participativa,
amparados em processos e informações relevantes e atualizados,
orientados para valorização das pessoas, com visão de futuro, além
de revestido de dimensão transversal de aprendizado organizacio-
nal e com foco em resultados.
No Quadro 4, você confere alguns indicadores de qualidade
aplicados ao campo da Administração Hospitalar.
Indicador Elemento de análise
Índice de eficiência Produtividade e custo
Índice de eficácia Realizar o melhor sob condições favo-

ráveis
Índice de efetividade O que se pode esperar sob condições

normais
Índice de otimização Relação custo x benefício
Índice de desempenho Qualidade da atenção prestada duran-

te o atendimento e seu resultado
Índice de infecções hospitalares Volume de infecções hospitalares
Índice de satisfação Dos usuários em relação aos presta-

dores, aos financiadores e à Agência
Nacional de Saúde
Grau de capacitação técnica Dos prestadores (profissionais)
Grau de tecnologia Aplicado à saúde dos prestadores
Programa de certificação de qualidade Certificação ou não

Quadro 4: Indicadores de qualidade em hospitais
Fonte: Adaptado de Kazuaqui (2008 apud SCHMTT, 2008, p. 28)
66
Indicador Elemento de análise

Programa de acreditação Certificação ou não
Selo de conformidade do Compromis- (In) Adequação

so com a Qualidade Hospitalar
Quadro 4: Indicadores de qualidade em hospitais

Fonte: Adaptado de Kazuaqui (2008 apud SCHMTT, 2008, p. 28)
Estabelecendo conexão entre essa perspectiva e o campo de

atuação da saúde, podemos citar algumas ações relacionadas ao seu
cotidiano funcional, em aderência aos propósitos do GesPública,
como os projetos já mencionados: QualiSUS-Rede, que “[...] foi
instituído como estratégia de apoio à organização de redes de aten-
ção à saúde.”; Programa de Valorização do Profissional da
Atenção Básica (PROVAB); Humaniza SUS; Programa Na-
cional de Alimentação (PNAN); SAMU; De volta para casa
(MINISTERIO DA SAUDE, 2014).
Ao trabalhar os elementos considerados estruturantes na
Avaliação do Sistema de Gestão Orientado para a Qualidade na
produção e distribuição de serviços públicos, a partir das práticas
correntes, Lima (2007) destaca a liderança dos dirigentes e dos
sujeitos envolvidos no processo para exercer influência, possibilitar
o amplo controle social, difundir e consolidar a cultura de qualidade
e estimular o desempenho organizacional. Destaca, ainda, a defi- Para Castells (2007),
a operação em rede
nição, implantação e implementação de ações estratégicas factíveis
pressupõe articulação;
e orientadas para a produção do bem público, em sintonia com as participação; ênfase no
cidadão; autonomias
demandas da sociedade civil; a difusão de informações e do conhe-
solidárias e controle
cimento; a capacitação continuada dos agentes públicos; e o aperfei- público. Para aprofundar
sua leitura sobre o
çoamento permanente dos processos.
tema rede, leia o
Um exemplo concreto de ação, no campo da saúde, é o da Uni- texto A ação em rede
na implementação de
dade de Pronto Atendimento (UPA). As UPAs 24h são estruturas políticas e programas
de complexidade intermediária, estão entre as Unidades Básicas de sociais públicos, de
Maria do Carmo Brant
Saúde e as portas das emergências hospitalares e, em conjunto com de Carvalho, disponível
estas, compõem uma rede organizada de Atenção às Urgências. no AVEA.
67
Reengenharia
De acordo com a teoria clássica da Administração, ou seja,

segundo o pensamento de Frederick Winslow Taylor, a concepção
Frederick Winslow de organização racional do trabalho está orientada à redução de
Taylor, americano,
nasceu em 1856 e custos, em face da divisão do trabalho em tarefas e produção em
faleceu em 1915. É autor massa. Em 1990, Michael Hammer publicou o artigo Reengineering
da obra Princípios
de Administração work: don’t automate, obliterate, na Harvard Business Review, em
Científica, cuja essência que destaca o repensar fundamental e a reestruturação extrema dos
é a racionalização do
trabalho. Suas técnicas processos produtivos para ampliar os indicadores de desempenho
foram amplamente através da redução de custos, ampliação da qualidade, melhoria e
aplicadas ao mundo
organizacional, agilidade no atendimento aos usuários, entre outros fatores. Assim,
particularmente por fora dada a largada ao pensar e ao fazer da Reengenharia no mundo
meio do controle de
tempos e movimentos. organizacional.
Na sociedade
De acordo com Lacombe (2009), reengenharia é
contemporânea, as
técnicas de Taylor
ainda são amplamente [...] um esforço organizado, conduzido em toda a empresa,
aplicadas nas mais com o objetivo de rever e, se necessário, reformular comple-
diversas dimensões da tamente seus principais processos de trabalho, de forma a
vida associada.
conseguir melhorias expressivas, no que diz respeito ao au-
mento da produtividade, à qualidade dos serviços ou produ-
O artigo de Michael
tos e à eficácia do atendimento ao cliente 2 o questionamento
Hammer está
e a reestruturação radical dos processos empresariais que
disponível no endereço
eletrônico: <http:// visam a alcançar drásticas melhorias em indicadores críticos
hbr.org/1990/07/ de desempenho, como custos, qualidade, atendimento e ve-
reengineering-work- locidade. [...] 3 método de mudança que analisa e altera os
dont-automate- processos de funcionamento básicos da organização, inclusi-
obliterate/ar/1>. Acesso
ve sua estrutura, cultura e tecnologia da informação, visando
em: 15 abr. 2014.
aumentar suas vantagens competitivas. Há uma diferença
fundamental entre reengenharia e downsinzing. O objetivo
da reengenharia é a reformulação dos processos, que, com
frequência, causa um downsinzing, mas isso é uma conse-
quência e não um fim em si mesmo.
A essência da reengenharia, segundo Hammer (1990 apud

GOLEMAN, 2007), consiste em recomeçar, em reexaminar os pro-
cessos de trabalho para aperfeiçoar os resultados finais em razão das
68
demandas dos usuários; e em alcançar melhorias em indicadores de

desempenho: custos, qualidade, agilidade e qualidade na produção
e distribuição de serviços e bens.
As ações de reengenharia ocorrem a partir da adequação es-
tratégica da organização, da redefinição dos processos, da incorpo-
ração de tecnologias que possibilitem o aumento da eficiência ope-
racional e do comprometimento dos recursos humanos no conjunto
das ações programadas.
Os estudos desenvolvidos por Haemmer e Champy (1983
apud ROCHA, 2009) apontam que a reengenharia é uma filosofia
gerencial orientada para o aumento da eficiência e eficácia organi-
Estrutura
zacional e resulta em mudanças na estrutura organizacional, na organizacional
cultura e nos sistemas de condução das atividades produtivas. Definição dos órgãos,
dos seus nomes, dos
No cotidiano da gestão, a adoção da reengenharia, no ambien-
seus níveis, das suas
te organizacional, implica que a informação deve ser amplamente chefias e das suas
difundida entre os diversos segmentos da estrutura por meio de In- atribuições; das re-
tranet ou de mecanismos regulares de difusão para construção cole- lações formais entre
eles; das autoridades
tiva do conhecimento.
e responsabilidades
Para Sabbag (2007, p. 294), a difusão das iniciativas de apren- de cada um e da for-
dizagem e conhecimento organizacional pode estar amparada em: ma como se coorde-

nam e se comunicam
as pessoas na orga-
[...] bancos de ideias; programas de estágios; trainees ou in-
nização. Lacombe
tegração de novos colaboradores; treinamento e desenvolvi-
(2009).
mento no ambiente de trabalho a partir da transmissão de
conhecimentos entre os pares; programa de educação corpo-
rativa continuada; reuniões periódicas, seminários, palestras
e oficinas de transmissão de experiências; desenvolvimen-
to de peritos em áreas essenciais; sistemas de avaliação de
competências; difusão de relatórios de atividades em portais
eletrônicos, informes resumidos, elaboração de artigos e de
livros sobre os assuntos relevantes da realidade organizacio-
nal; difusão de melhores práticas entre os membros da cor-
poração; Intranet; pesquisas de opiniões dos usuários finais;
entre outras.
69
No desenvolvimento da ação, um generalista pode re-

alizar o trabalho de um especialista; a tomada de de-
cisões é parte da ação de todos os sujeitos que operam
na estrutura; os planos são revistos periodicamente e
ajustados de acordo com aspectos e condicionantes si-
tuacionais.
Como efeitos da adoção da reengenharia, é comum no am-

biente organizacional a necessidade de redução de funções e pessoas,
modificações nas tarefas e reaprendizagem organizacional. Não me-
nos importante é a possibilidade de ocorrer resistência dos servi-
dores à análise de implantação da reengenharia, algo que deve ser
considerado e amplamente trabalhado com as equipes envolvidas,
inclusive através da discussão de elementos culturais de resistência
a mudanças.
Reinvenção
A concepção de Reinvenção, no âmbito da Administração

Pública, adquire contornos claros com a publicação da obra Rein-
ventando o Governo: como o espírito empreendedor está transfor-
mando o setor público, de David Osborne e Ted Gaebler, no Brasil,
em 1995. A obra destaca que, durante o século XX, houve o deline-
amento de uma Nova Ordem nas relações entre os Estados nacio-
nais e as sociedades, particularmente a partir do surgimento de uma
economia global pós-industrial, fundamentada no conhecimento.
Destaca, ainda, os grandes desafios enfrentados pelos entes gover-
namentais à época, principalmente na produção de bens e serviços
considerados legítimos, efetivos, eficientes e eficazes pelos atores
sociais beneficiários das ações derivadas; na aproximação contínua
70
dos governos com os beneficiários das ações governamentais; e na

necessidade de espaços de atuação social junto aos entes governa-
mentais.
Nessa perspectiva, Osborne e Gaebler (1995) apresentam atri-
butos fundamentais a qualquer governo:
ser catalisador, pertencente à comunidade;

ser competitivo;

ser orientado para resultados;

ser orientado para seus usuários (clientes);

ser empreendedor;

ser preventivo; e

ser descentralizado e orientado para o mercado.
Reflita sobre as práticas
tayloristas após ler o
Numa perspectiva transversal, podemos afirmar que os atri- artigo a Vingança de
Fred disponível em
butos centrais definidos por Osborne e Gaebler (1995) estavam
nosso AVEA.
orientados à superação dos traços tayloristas e weberianos presen-
tes nos processos diretivos e operacionais da Administração Públi-
ca, nos mais diversos países do mundo.
Taylor (1990), em sua obra Princípios de Administração
Científica, apresentou um estudo sobre a divisão do trabalho com
o objetivo de encontrar a forma mais eficiente de realizá-la; estabe-
leceu pressupostos estruturantes do treinamento orientado para o
trabalho; definiu a necessidade de cooperação entre trabalhadores
e gerentes e a nítida divisão de atividades e de responsabilidades
entre trabalhadores e gerentes.
Para concretizar o processo de Reinvenção dos governos, al-
gumas ações, ou linhas diretivas, são propostas na obra de Osborne
e Gaebler (1995):
dimensão macro: melhoria contínua e mudan-

ça de programas em curso, por exemplo, Programa
Bancos de Leite Humano, redução da mortalidade;
71
dimensão da estrutura: descentralizada, orienta-

da para a inovação continuada, desenvolvimento do
trabalho em grupo, organização achatada, por exem-
plo, Programa Saúde da Família, SAMU;
dimensão do trabalho: orientado para o usuário

final, em busca de inovação, continuamente avalia-
do, por exemplo, Programa Expande, Medicamento
Fracionado; e
dimensão dos colaboradores: desenvolvimento

de competências, aprendizagem contínua e reconhe-
cimento coletivo, por exemplo, HumanizaSUS, O Sa-
ber para conquistar um lugar.
Observe que o sucesso nas etapas de implantação, im-

plementação e avaliação dos programas empreendidos
passa, de forma transversal, pela capacitação dos co-
laboradores envolvidos nos processos de produção e de
distribuição de serviços públicos.
Cabe destacar, ainda, que muitas das ações inovadoras em-

preendidas no âmbito da Produção de Serviços Públicos de Saúde,
no País, são derivadas de esforços integrados e articulados entre os
entes públicos, a sociedade civil organizada e os entes produtivos, no
processo gerencial denominado de coprodução do bem público!
Você conhece esse termo? Não? Então vamos apresentá-lo

a você!
72
Segundo Moretto Neto (2013, p. 5),
[...] coproduzir é produzir de maneira conjunta, integrada,

articulada com o propósito de alcançar eficiência operacional
e de alargar a efetividade das ações empreendidas, amplian-
do os processos de produção e de distribuição de serviços
públicos, ou seja, estamos nos reportando a um novo modo
de projetar, de realizar, de avaliar e de alocar os recursos pú-
blicos, orientados, exclusivamente, para a produção do bem
público.
Portanto, a coprodução é fruto de relações de confiança e de

forte compromisso entre os sujeitos envolvidos; é construir parce-
rias que expressem participação ativa (MORETTO NETO, 2013).
Governo Eletrônico
Os avanços da tecnologia da informação provocaram e con-

tinuam provocando fortes impactos no processo de organização da
vida associada. A justaposição das dimensões de temporalidade e de
simultaneidade tem exigido das pessoas e das organizações ajustes
em suas estruturas e processos de produção e distribuição de bens
e serviços.
No âmbito das organizações são inúmeras as modificações e
ajustes efetuados, de maneira sistemática e irreversível, para acom-
panhar as demandas do ambiente externo provocadas pela incorpo-
ração de novas tecnologias de produção e de informação.
As organizações públicas também experimentam esses efei-
tos, e os colaboradores têm empreendido fortes e continuados es-
forços de capacitação e de adaptação, para continuar produzindo e
distribuindo serviços públicos com eficiência e eficácia, por meio do
Governo Eletrônico, ou e-gov.
De acordo com a agência que gerencia o processamento de in-
formações para o Governo do Estado de Santa Catarina – Centro
73
Integrado de Automação de Santa Catarina (CIASC): “[...] o governo

eletrônico (e-gov) se constitui no uso das Tecnologias de Informa-
ção e Comunicação – TICs pelo governo para se comunicar e prover
melhores serviços à sociedade. Logo o e-gov é a oferta de serviços
públicos na Internet.” (SANTA CATARINA, 2007).
A incorporação de procedimentos operacionais, gerenciais e di-
retivos que caracterizam o e-gov resulta em vantagens e benefícios
para a sociedade civil e para as organizações públicas (MORETTO
NETO; SCHMITT, 2008, p. 68-69).
No cotidiano da atividade funcional, os servidores públicos,
independentemente da função ocupada, atuam em redes de traba-
lho através da incorporação de recursos técnicos e tecnológicos que
materializam as ações administrativas via Internet ou Intranet. E o
tempo de produção e de distribuição de serviços é agilizado quando
as organizações atuam orientadas pela lógica do e-gov.
A adoção de procedimentos convergentes ao denominado e-
-gov possibilita a ampliação da oferta de serviços públicos com
economicidade, velocidade e agilidade; aumenta a possibilidade de
controle gerencial e social; amplia a transparência das ações públi-
cas diante da sociedade civil e dos agentes de controle externo; e
possibilita maior participação social na condução dos atos públicos.
Na área da saúde já existem manifestações de e-gov?

Você pode citar um exemplo? Não se lembra? Este curso é
uma manifestação concreta de ação integrada e direta, via
e-gov, entre dois entes públicos, o Ministério da Saúde e a
Universidade federal de Santa Catarina.
A seguir, citamos outros exemplos de ações realizadas via e-

-gov:
74
pregão eletrônico;

sistema de transferência de recursos públicos aos de-

mais entes governamentais;
sistema efetivo de controle público;

Portal do Servidor;

prestações de contas públicas;

expedições de certidões e marcações de consultas etc.

Podemos afirmar, sem medo de errar, que a adoção do e-gov

possibilita a desmaterialização dos atos públicos; elimina inúmeros
documentos físicos; amplia a atuação numa perspectiva de aprendi-
zagem e de gestão do conhecimento; possibilita a interoperabilidade
entre os agentes públicos, independentemente das esferas de atua-
ção (União, Estados ou munícipios); e amplia a transparência dos
atos públicos e a integração com o cidadão.
Administração em Rede
Na obra A Era da Informação: economia, sociedade e cultu-

ra, publicada em 2007, o sociólogo catalão Manuel Castells desenha
um contexto social, político e organizacional mediado por moder-
nas tecnologias da informação e destaca a atuação em Redes como
via sem volta, no que diz respeito às relações sociais de produção e
de consumo. Analisa, ainda, os efeitos do processo de transição da
denominada produção em série para a produção flexível; aponta a
crise das organizações verticais e suas dificuldades para operar em
redes, numa sociedade marcada pela presença de redes nos mais
diversos aspectos da vida associada.
Ao tratar da ação do Estado por meio de redes, Carvalho
(2003) destaca que os sujeitos da ação pública são o Estado, como
agente central do fazer público; a sociedade civil, como beneficiá-
ria da ação e sua corresponsável; e a comunidade, como usuária da
75
ação pública. Nessa perspectiva, traz em sua discussão, de forma

transversal, a concepção da coprodução pública, uma vez que a con-
vergência entre as ações do Estado, da Sociedade Civil e das Organi-
zações produtivas materializa-se no processo de coprodução.
Segundo Denhardt (2012 apud MORETTO NETO, 2013), a
coprodução é elemento relevante na concepção do Novo Serviço Pú-
blico e volta-se à valorização e à dignidade dos sujeitos produtores
e beneficiários dos serviços públicos, da cidadania, da democracia e
do interesse público, fundamentados nos princípios de:
[...] servir cidadãos, não consumidores [...] perseguir o in-

teresse público [...] dar mais valor à cidadania e ao serviço
público do que ao empreendedorismo [...] pensar estrategica-
mente, agir democraticamente [...] reconhecer que a accoun-
tability não é simples [...] servir em vez de dirigir, dar valor
às pessoas, não apenas à produtividade. (DENHARDT, 2012
apud MORETTO NETO, 2013, p. 8).
O Estado em Rede, diferentemente do Estado Hierárquico, ou

tradicional, compartilha a governança com agentes da estrutura go-
vernamental, outros Estados, grupos de interesses não econômicos,
entes supraestaduais, sindicatos, entes da sociedade civil organiza-
da, cidadãos e associações profissionais num exercício de cidadania
deliberativo ou de participação compartilhada na definição e im-
plantação de políticas públicas.
O papel dos entes governamentais, no denominado Estado
em Rede, é operar de forma horizontal e flexível, ou seja, ser agente
articulador das ações para construção do bem comum; e estimular
a participação cidadã, através dos conselhos consultivos e delibera-
tivos, para tornar a governança fruto de expressão coletiva. Por sua
vez, cabe aos agentes da sociedade civil organizada o estabelecimen-
to de compromissos e a implantação de ações coletivas, por meio
de parcerias orientadas para a coprodução do bem público. Nesse
contexto, as redes são os instrumentos de coordenação das ações in-
76
tegradas, construídas e mantidas através de intensos e continuados

processos de negociação.
Em síntese, a operação do Estado em Rede propõe-se à que-
bra do isolamento e ao fortalecimento de intervenção sinérgica,
totalizante e inclusiva dos sujeitos, numa perspectiva de cidadania
deliberativa. A participação em sociedade é fruto de um processo
de amadurecimento e de comprometimento dos sujeitos em relação
aos temas e aos problemas de interesse coletivo, com o propósito
de construir novos caminhos e vias de superação das dificuldades
coletivas.
Em sociedade são muitos os espaços de participação sob a óti-
ca da cidadania, como os grupos de pais e mestres que gerenciam a
escola comunitária em que nossos filhos estudam com o propósito
de acompanhar os processos educativos e as dificuldades derivadas
de políticas públicas não aderentes aos propósitos de promoção da
educação básica ou para prestar serviços voluntários de apoio à es-
cola, compartilhando nossos talentos e competências.
No acompanhamento das políticas públicas nas esferas da
saúde, da educação, dos transportes ou, até mesmo, no gerencia-
mento de políticas públicas relacionadas ao controle de despesas de
custeio e de investimentos, é perceptível a disponibilidade de es-
paços coletivos em instâncias deliberativas e de controle social que
expressam formas concretas de participação da sociedade civil.
Para Carvalho (2003), a ação do Estado em Rede demanda
contínua articulação das ações, particularmente diante de ações
marcadas pela descentralização e municipalização; e efetiva e legí-
tima participação dos sujeitos nas esferas deliberativas, com a pro-
dução de ações orientadas para o cidadão e revestidas da produção
do bem comum.
77
Parcerias Público-Privadas
Um dos efeitos derivados da adoção do modelo de Gestão Pú-

blica Orientada para Resultados, no País, é a instituição de Parceria
Público Privada (PPP), tendo em vista o esgotamento da capacidade
estatal em alocar investimentos de capital, em setores econômicos
prioritários, bem como a expansão da oferta de serviços públicos,
em face do aumento da demanda social.
O marco legal de regulamentação que permite a instituição de
PPP por toda a Administração Pública, no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, encontra
amparo na Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
De modo simplificado, Nascimento (2006) explica que:
Configura-se em contrato administrativo de concessão de

obras ou serviços públicos que poderá ser firmado com os ór-
gãos da administração pública direta, os fundos especiais, as
autarquias, fundações públicas, as empresas públicas, as so-
ciedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União, estados e municípios.
Numa perspectiva ampliada, a concepção de PPP pode ser in-

terpretada como “[...] múltiplos vínculos negociais de trato conti-
nuado estabelecidos entre a Administração Pública e particulares
para viabilizar o desenvolvimento, sob a responsabilidade destes, de
atividades com algum coeficiente de interesse geral.” (SUNDFELD,
2011, p. 20).
As PPPs podem ser instituídas através de contratos de conces-
são de serviço público, regulamentados pela Lei n. 8.989, de 24 de
fevereiro de 1995, cujo propósito central é regular a gestão particu-
lar de um negócio público.
De forma objetiva, a Lei n. 11.079/04 trata do contrato admi-
nistrativo de concessão de obras ou serviços públicos que poderá ser
firmado com os órgãos da Administração Pública Direta, os fundos
78
especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públi-

cas, as sociedades de economia mista e demais entidades controla-
das direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
A PPP deve atender a requisitos básicos, como duração mí-
nima de 5 e máxima de 35 anos; valor do contrato não inferior a
20 vinte milhões de reais; ser precedida de licitação na modalidade
“concorrência”, estando a abertura do processo licitatório condicio-
nada à autorização de ente competente, fundamentada em estudo
técnico que demonstre a conveniência e a oportunidade da contra-
tação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção
pela forma de PPP.
As PPPs também podem ser estabelecidas com organizações
do Terceiro Setor, ou seja, com entes da sociedade civil organizados
para o cumprimento de ações específicas. De acordo com a legislação
vigente, as atividades do Terceiro Setor para fins de parceria estão
previstas na Constituição Federal, na qual há previsão de colabora-
ção no âmbito social e reconhecimento de inúmeros instrumentos
de colaboração participativa com as entidades em comento, e são:
nos âmbitos da saúde (artigos 197 e 198, III), da assistência social
(artigo 204, I) da educação (artigos 204 e 205), da cultura (artigo
216, parágrafo primeiro), do meio ambiente (artigo 225), da criança
e do adolescente (artigo 227, parágrafo primeiro), para mencionar
os mais relevantes.
As PPPs firmadas com as organizações privadas e do

Terceiro Setor estão sujeitas a fiscalizações regulares
nas áreas contábil, operacional patrimonial, financei-
ra e orçamentária, a partir dos aspectos de legalidade,
legitimidade e economicidade (SCHOENMAKER, 2011).
79
No campo da saúde, um exemplo de PPP é a firmada com a

Para conhecer mais essa organização privada Fanem, multinacional brasileira fabricante de
iniciativa do Ministério
da Saúde, acesse o produtos inovadores nas áreas de neonatologia e de laboratórios
endereço eletrônico: que,
<http://saudeweb.com.
br/voce-informa/fanem-
[...] por meio de uma licitação, forneceu para a Santa Casa
fornece-camas-de-parto-
ppp-para-santa-casa-de- de Campo Grande (MS), camas de parto humanizado PPP
campo-grande/>. Acesso (Pré-parto, Parto e Pós-parto). Os equipamentos foram ad-
em: 14 abr. 2014. quiridos como parte dos recursos recebidos pela instituição
de saúde via o Projeto da Rede Cegonha. A maternidade da
Santa Casa realiza em média 200 a 300 nascimentos por mês.
Em cerca de três meses, desde a chegada das novas camas
PPP, foram 277 os partos normais realizados na instituição.
(SAUDEWEB, 2014)
80
Resumo
RESUMO
Nesta Unidade, em consonância com os objeti-

vos da Gestão Pública Orientada para Resultados, res-
gatamos aspectos conceituais e elementos instrumen-
tais da Qualidade Total; estabelecemos conexão com o
GesPública; e abordamos a Reengenharia, a Reinven-
ção, o e-gov, a Administração em Rede e as PPPs como
meios para alcançar o propósito central das Políticas
Públicas: a produção do bem público.
Vamos conferir se você teve bom entendimento do que

abordamos nesta Unidade? Para tal, realize as atividades
propostas a seguir. Caso tenha alguma dúvida, faça uma
leitura cuidadosa dos conceitos ainda não entendidos ou,
se achar necessário, entre em contato com seu tutor.
81
1. Em 1986, William Edwards Deming desenvolveu 14

princípios da Qualidade. Identifique e comente cinco prin-
cípios.
2. Defina sua compreensão sobre o GesPública e identi-

fique os princípios constitucionais de sustentação desse
modelo.
3. Defina a essência da Reengenharia aplicada ao ambien-

te organizacional.
4. Identifique cinco atributos essenciais a qualquer gover-

no, com base na visão de Osborne e Gaebler (1995).
82
5
UNIDADE
Objetivo
Compreender os elementos conceituais essenciais ao Balanced Scorecard (BSC) como ferramenta gerencial
de controle e de avaliação continuada de desempenho organizacional do Estado.
Unidade 5 – Balanced Scorecard (BSC)
Prezado estudante,
Nesta última Unidade, você terá a oportunidade de
conhecer uma importante ferramenta de planejamento na
Administração Pública: o Balanced Scorecard (BSC).
Essa ferramenta possibilita ao gestor a valorização e a
aferição dos elementos distintivos das organizações;
a análise continuada da consistência das estratégias
organizacionais, o seu realinhamento e o dos atores sociais
envolvidos nos processos produtivos; a medição dos
resultados; e a prestação de contas de forma continuada
à sociedade civil.
Estudará, ainda, a aplicação dessa ferramenta no setor da
saúde, suas etapas e alguns exemplos.
Bons estudos!
Dimensões Conceituais: papel e processos

do BSC
O BSC é uma ferramenta de avaliação estratégica organizacio-

nal de natureza complexa, na medida em que analisa o desempenho
integrado e simultâneo das diversas unidades de negócios que inte-
gram a sua estrutura.
No contexto da Administração Pública Tradicional, o contro-
le do sistema informacional até o processo de tomada de decisões
apresenta inúmeras fragilidades, como:
85
[...] excessiva importância dada à eficiência; visão fragmen-

tada; fraco relacionamento com os objetivos estratégicos;
excessiva ênfase nos resultados; demasiada importância dos
resultados financeiros; realce nos resultados de curto prazo;
dificuldade de obtenção de informação em tempo útil; nível
de agregação global e imputação de custos diretos. (KIAN,
2001 apud GOMES, 2007, p. 29).
O BSC foi desenhado por David Norton e Robert Kaplan, em

1990, com o objetivo de identificar um modelo de medição de de-
sempenho organizacional, a partir da premissa estruturante de que
a avaliação de desempenho baseada exclusivamente em indicadores
Visão sistêmica
de natureza financeira não possibilita a compreensão da realidade
Conjunto integrado
de elementos dina- em face da complexidade que a envolve.
micamente inter-
A característica central da ferramenta de trabalho designada
-relacionados, de-
senvolvendo uma
como BSC é o seu caráter multidimensional, ou seja, a análise se dá
atividade ou função, a partir de processo voltado à busca do equilíbrio entre os objeti-
para atingir um ou vos a curto e a longo prazos, medidas financeiras e não financeiras,
mais objetivos co-
indicadores de tendências e ocorrências e a partir das perspectivas
muns ao conjunto.
Um todo complexo internas e externas de desempenho. Portanto, sua concepção e apli-
ou organizado; con- cação envolvem visão sistêmica e complexa simultaneamente.
junto ou combinação
Nesse contexto, Demo (2008) esclarece que um fenômeno é com-
de coisas ou partes
formando um todo
plexo quando apresenta as características:
unitário ou comple-
xo. Fonte: Lacombe dinamicidade: “não pode ser complexo o que não

(2009). for campo de forças contrárias, em que eventual es-
tabilidade é sempre rearranjo provisório. Sua iden-
tidade não é aquela da sempre mesma coisa, mas da
mesma coisa em processo, em vir a ser.” (DEMO,
2008, p. 17);
não linear: “[...] na complexidade não linear pulsa

relação própria entre o todo e as partes, feita ao mes-
mo tempo de relativa autonomia e profunda depen-
dência.” (DEMO, 2008, p. 17); e
86
reconstrutiva: “[...] em seu processo de ser, a com-

plexidade permanece a mesma, mudando sempre.”
(DEMO, 2008, p. 17).
Na essência, o BSC está voltado ao delineamento do processo

estratégico de modo a possibilitar um desempenho com sucesso no
âmbito organizacional, particularmente, no contexto da sociedade
do conhecimento em que a mudança ocorre de maneira acelerada
e em diversas frentes. Portanto, analisar a situação da organização
diante de aspectos sistêmicos e complexos demanda a adoção de
instrumentos e ferramentas adequadas e com elevado grau de flexi-
bilidade e adaptabilidade.
O BSC como ferramenta e sistema gerencial expressa com cla-
reza a Missão e a Estratégia organizacional, possibilita a comunica-
ção transparente dos objetivos e suas interfaces com a estratégia,
amplia o grau de comunicação com os diversos parceiros dos pro-
cessos produtivos e sociais, amplia as oportunidades de realimenta-
ção e aprendizado coletivo (KAPLAN; NORTON, 1997).
Para Gomes (2007, p. 70), o BSC “[...] deve traduzir a estraté-
gia de uma organização com objetivos e medidas concretas”. E, para
alcançar esse objetivo, ele necessita ser concebido e gerenciado a
partir da análise constante das relações de causa e efeitos das ações
empreendidas no acompanhamento dos resultados e nos indutores
do desempenho organizacional e da relação destes com os objetivos
financeiros. Portanto, a Estratégia e a Visão são os elementos cen-
trais do BSC.
Resgatando os elementos estruturantes da concepção de Ka-
plan e Norton (1997), em relação à estratégia, podemos destacar o
conceito de estratégia; a estratégia significa ter um foco; a estratégia
exige mudanças no status quo; a estratégia concretiza a ação; a es-
tratégia precisa ser mensurada; e a estratégia reflete a proposição de
valor. Logo, para Kaplan e Norton (1997 apud HERRERO FILHO,
87
2005, p. 22), o BSC não é “[...] um sistema de controle gerencial; um

conjunto de indicadores financeiros; um painel de informações ge-
renciais; ou ainda uma lista de indicadores-chave de performance”.
Os desafios centrais do processo de gestão estratégi-

ca baseada no BSC resumem-se na dificuldade que a
maioria dos colaboradores apresenta de entender a
estratégia organizacional; na baixa taxa de motiva-
ção dos executivos em relação ao desenvolvimento de
atividades em consonância com a estratégia organiza-
cional; na fragilidade da discussão e da internalização
da estratégia no ambiente organizacional; e na fraca
conexão entre a estratégia e a construção do orçamento
organizacional.
O alinhamento da Estratégia ao contexto operacional implica

o estabelecimento de ampla consonância da Visão e da Estratégia
organizacional com as perspectivas do cliente, das finanças, dos
processos internos, do aprendizado e crescimento. Por isso:
a Missão deve responder: quem somos? O que fa-

zemos?
a Visão indica: para onde vamos? Como queremos

ser reconhecidos?
os Valores Corporativos apontam: o que é impor-

tante para nós?
as Linhas de Orientação Estratégica apontam:

qual o caminho a ser perseguido?
os Objetivos apontam: o que queremos realizar?

as Metas indicam: qual a ambição da organização?

88
as Iniciativas Estratégicas apontam: quais os ca-

minhos críticos que temos de executar para realizar
a estratégia?
Nessa perspectiva, a construção de alternativas para opera-

ção da organização e o estabelecimentos de prazos, de indicadores e
de recursos necessários às realizações programadas dará origem ao
Mapa Estratégico.
Nas unidades governamentais, a definição e a implantação do
BSC implicam a delimitação de aspectos relativos à abrangência,
quais unidades orgânicas e quais colaboradores serão envolvidos
nas etapas de implementação e de acompanhamento do BSC; a pro-
fundidade diz respeito à delimitação do nível hierárquico da organi-
zação que será envolvida na ação do BSC; a complexidade estabelece
o grau de detalhamento que o projeto irá contemplar, possibilitando
a compreensão da ação por parte dos colaboradores, a adaptação,
com maior grau de facilidade, às particularidades organizacionais, e
ampliação da aceitação do BSC pelos envolvidos na ação.
Nesse contexto, o elemento distintivo do BSC como ferra-
menta estratégica reside na integração das medidas derivadas da
estratégia e na incorporação de vetores do desempenho financeiro
futuro, ou seja, as perspectivas do cliente, das finanças, dos proces-
sos internos e do aprendizado e crescimento (KAPLAN; NORTON,
1997):
a perspectiva do cliente descreve as formas de

criação de valor para os usuários, como atender as
suas demanda para geração de valor interno e o mo-
tivo pelo qual o cliente vai querer pagar por ele. Na
análise dessa dimensão são consideradas as variáveis
objetivos, indicadores, metas e iniciativas;
a perspectiva das finanças estabelece relação

direta entre o conjunto de atividades programadas
89
para o atendimento da estratégia organizacional e a

contribuição direta para a melhoria do desempenho
financeiro;
a perspectiva dos processos internos define o

conjunto de atividades a serem desenvolvidas para
atender os interesses diretos dos clientes-usuários da
organização; e
a perspectiva do aprendizado e crescimento

identifica o conjunto de recursos produtivos neces-
sários – infraestrutura para o alcance dos objetivos fi-
nalísticos, em convergência absoluta com a estratégia.
Financeiro
Para ter sucesso
financeiramente, como nós
devemos aparecer para os
nossos investidores?
Cliente Processos Internos

Para alcançar nossa visão, Visão e do Negócio
como devemos ser vistos Estratégia Para satisfazer os clientes,
em quais processos devemos
pelos clientes?
nos sobressair?
Aprendizado e
Crescimento
Para alcançar nossa visão,
como sustentar a habilidade
de mudar e progredir?
Figura 1: Perspectivas de Valor

Fonte: Kaplan e Norton (1997, p. 10)
Lembre-se de que um dos aspectos-chave da implantação

do BSC reside na definição de indicadores de medida de
desempenho.
90
Os indicadores de desempenho têm estas características cen-

trais: fazem a medição correta do objetivo em análise; são elabora-
dos ou extraídos a partir de fontes confiáveis e de reconhecida le-
gitimidade; apresentam custo baixo de produção, simplicidade na
produção e na apresentação dos resultados; são baseados em fontes
de dados disponíveis; representam recorte temporal; apresentam
unidade de medida identificada de forma correta e de fácil compre-
ensão pelos usuários.
A avaliação de desempenho organizacional demanda trabalho
em equipe, liderança articulada e envolvida com os sujeitos organi-
zacionais. E a definição de fatores de desempenho estimula o desen-
volvimento das competências internas e gera compromissos coleti-
vos, os quais podem ser expressos em Indicadores de Resultados,
conforme Quadro 5.
Objetivo Indicador de Resultado
Diminuição de tempo de espera. Tempo médio de espera.
Número de dias de redução do tempo de
espera.
Aumento do padrão de qualidade do Taxa de reclamações da qualidade de

serviço. serviços.
Aumento do número de parcerias Número de parcerias externas.

externas.
Aumento da agilidade dos processos Número de processos internos melho-

internos. rados.
Quadro 5: Exemplos de Indicadores de Resultados

Fonte: Caldeira (2009a)
Para compreensão e internalização dos colaboradores, os in-

dicadores de resultados podem ser detalhados através dos Indica-
dores da Ação.
91
Indicador de
Objetivo Indicador da Ação
Resultado
Diminuição de tempo Tempo médio de espera. Percentual de processos
de espera. com atraso superior a
Número de dias de redu-
cinco dias.
ção do tempo de espera.
Aumento do padrão de Taxa de reclamações da Taxa de satisfação em

qualidade do serviço. qualidade de serviços. relação ao serviço x.
Aumento do número Número de parcerias ex- Número de parcerias

de parcerias externas. ternas. identificadas.
Aumento da agilidade Número de processos in- Número de processos

de processos internos. ternos melhorados. internos em alteração.
Quadro 6: Exemplos de Indicadores da Ação

Fonte: Caldeira (2009b)
Os indicadores de avaliação de desempenho organizacional

resultam na definição de metas. Esse é um momento importante
na vida organizacional, na medida em que possibilita aos sujeitos
saberem a direção a seguir; aumenta o controle interno e a identifi-
cação dos pontos críticos, ao longo do prazo, e o redirecionamento
das ações empreendidas.
A definição de metas precisa ser orientada por pressupostos
realistas, alcançáveis, de precisão, de capacidade de mensuração; e
delimitada na dimensão do tempo e do recorte da unidade organi-
zacional específica.
No contexto do BSC, a definição de metas deve ser construída
com a efetiva participação dos sujeitos responsáveis pela sua con-
cretização, em sintonia com os objetivos e as estratégias da organi-
zação, num processo negocial e conciliatório com visão integrada da
organização.
É importante que as metas sejam estabelecidas para cada uma
das áreas da organização; que existam planos e critérios claros para
execução das atividades funcionais em sintonia com as metas esta-
belecidas; que a operação seja revestida de dimensões de contingen-
ciamento e de realinhamento, em face de adversidades não previs-
92
tas, acompanhadas de planos de capacitação, com forte motivação e

comprometimento coletivo.
O uso de metas para avaliação do desempenho de unidades,
ou mesmo para avaliação individual, deve estar amparado em cri-
térios claros e reconhecidos preliminarmente pelos agentes envol-
vidos na ação.
A meta representa o nível de desempenho, ou de taxa de me-
lhoria necessária, baseado no diferencial identificado. Por exemplo:
vacinação de 95% da população adulta contra epidemia Y.
Com o propósito de acompanhar e controlar as atividades em
curso, no ambiente organizacional, é recorrente o uso de painéis de
instrumentos de desempenho (dashboard). Na Administração Pú-
blica é comum a aplicação de dashboard para acompanhar e contro-
lar o desempenho de servidores, as despesas com pessoal, os tempos
de processamento de atividades, os número de reclamações, entre
outros.
Afinal, o desafio central da Administração Pública é

produzir, de forma eficiente e eficaz, os serviços públi-
cos, adaptando-os às novas demandas da sociedade ci-
vil, com economicidade de recursos e reconhecimento
dos usuários!
No campo da administração de serviços da saúde, por exem-

plo, a aplicação do BSC deve estar orientada aos propósitos estraté-
gicos do campo, em termos de políticas públicas, como a produção
de bem-estar social, através do aumento da longevidade, da redução
do número de dias de usos de leitos hospitalares, da redução de dias
ausentes dos sistemas produtivos e da redução dos custos hospita-
lares por pacientes atendidos.
93
Reflita sobre outros propósitos afins que deveriam ser

aplicados, por meio do BSC, ao campo da saúde e
compartilhe-os com seus colegas de curso!
Embora tenha sido concebido e adaptado em realidades or-

ganizacionais do Segundo Setor, particularmente no ambiente em-
presarial da economia norte-americana, o BSC tem sido progressi-
vamente aplicado ao desenho da estratégia de organizações ligadas
aos segmentos governamentais e às entidades não governamentais.
Com o propósito de gerar consonância produtiva das ações
executivas de entes públicos com os propósitos da Gestão Pública
Orientada para Resultados, o BSC tem sido implantado em diversos
órgãos da Administração Pública nacional, como: Tribunal de Con-
tas da União; Tribunal de Contas do estado do Paraná; Governo do
estado de Pernambuco; Exército Brasileiro; Governo do estado de
Minas Gerais, entre outros.
94
Resumo
RESUMO
Nesta última Unidade, discutimos os elementos

conceituais essenciais ao BSC como ferramenta geren-
cial de controle e de avaliação continuada de desem-
penho organizacional do Estado; e apresentamos os
indicadores de resultados e de atividades como meca-
nismos instrumentais de controle e acompanhamento
das ações empreendidas no ambiente organizacional e
de ajustes aos propósitos corporativos.
Caro estudante,
Chegamos ao final da Unidade 5, aqui traçamos
considerações importantes sobre o BSC. Se você
compreendeu o conteúdo, não terá dificuldades em
responder às questões a seguir. Se, eventualmente,
encontrou alguma dificuldade, releia o texto e procure a
ajuda do seu tutor.
95
1. Identifique indicadores de resultados e de ações em sua

unidade funcional.
2. Identifique a Missão, a Visão, os Valores Corporativos,

as Linhas de Ação Estratégicas, os Objetivos, as Metas e as
Iniciativas Estratégicas de sua organização e de sua unida-
de funcional.
96
Referências
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