Caderno n.5 - Saneamento Ambiental

CADERNOS MCIDADES SANEAMENTO AMBIENTAL
Caderno de
saneamento ambiental
5
Outubro de 2004
Ministério
das Cidades
MINCIDcad_saneamento.indd 3 11/17/2004 8:06:05 PM

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

Presidente
MINISTÉRIO DAS CIDADES
OLÍVIO DUTRA
Ministro de Estado
ERMÍNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretária-Executiva
JORGE HEREDA
Secretário Nacional de Habitação
RAQUEL ROLNIK
Secretária Nacional de Programas Urbanos
ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO

Secretário Nacional de Saneamento Ambiental
JOSÉ CARLOS XAVIER

Secretário Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS

Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU
AILTON BRASILIENSE PIRES

Diretor do Departamento Nacional de Trânsito – Denatran
MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA

Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre – Trensurb

APRESENTAÇÃO
A criação do Ministério das Cidades representa o reconhecimento do Governo

do presidente Luiz Inácio Lula da Silva de que os imensos desafios urbanos do
país precisam ser encarados como política de Estado.
Atualmente cerca de 80% da população do país mora em área urbana e, em
escala variável, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram
agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiária,
controle sobre o uso e a ocupação do solo.
Com o objetivo de assegurar o acesso à moradia digna, à terra urbanizada,
à água potável, ao ambiente saudável e à mobilidade com segurança, iniciamos
nossa gestão frente ao Ministério das Cidades ampliando, de imediato, os
investimentos nos setores da habitação e saneamento ambiental e adequando
programas existentes às características do déficit habitacional e infra-estrutura
urbana que é maior junto a população de baixa renda. Nos primeiros vinte
meses aplicamos em habitação 30% a mais de recursos que nos anos de 1995
a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o
período de 1999 a 2002. Ainda é pouco. Precisamos investir muito mais.
Também incorporamos às competências do Ministério das Cidades as áreas
de transporte e mobilidade urbana, trânsito, questão fundiária e planejamento
territorial.
Paralelamente a todas essas ações, iniciamos um grande pacto de
construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano – PNDU, pautado
na ação democrática, descentralizada e com participação popular, visando
a coordenação e a integração dos investimentos e ações. Neste sentido, foi
desencadeado o processo de conferências municipais, realizadas em 3.457 dos
5.561 municípios do país, culminando com a Conferência Nacional, em outubro
de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princípios e
diretrizes da PNDU.
Em consonância com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que
espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas
as propostas de políticas setoriais de habitação, saneamento, transporte e
mobilidade urbana, trânsito, planejamento territorial e a PNDU.

Como mais uma etapa da construção da política de desenvolvimento,
apresentamos uma série de publicações, denominada Cadernos MCidades,
para promover o debate das políticas e propostas formuladas. Em uma
primeira etapa estão sendo editados os títulos: PNDU; Participação e Controle
Social; Programas Urbanos; Habitação; Saneamento; Transporte e Mobilidade
Urbana; Trânsito; Capacitação e Informação.
Com essas publicações, convidamos todos a fazer uma reflexão, dentro
do nosso objetivo, de forma democrática e participativa, sobre os rumos das
políticas públicas por meio de critérios da justiça social, transformando para
melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condições para o exercício da
cidadania.
Estas propostas deverão alimentar a Conferência Nacional das Cidades,
cujo processo terá lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante
este período, municípios, estados e a sociedade civil estão convidados a
participar dessa grande construção democrática que é a Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
Olívio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

COMPROMISSO COM A UNIVERSALIZAÇÃO DO SANEAMENTO AMBIENTAL 9
UMA INCIATIVA INTERSETORIAL E ARTICULADA

PARA O SANEAMENTO AMBIENTAL 11
OS MARCOS POLÍTICOS DO SETOR DE SANEAMENTO AMBIENTAL 25
A TRAJETÓRIA INSTITUCIONAL DO SETOR DE SANEAMENTO

NOS ANOS RECENTES 33
A REALIDADE DO SANEAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL E AS NECESSIDADES DE

INVESTIMENTOS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS 47
A RETOMADA DOS INVESTIMENTOS NO GOVERNO LULA 59
PROGRAMAS E AÇÕES EM EXECUÇÃO NA SNSA 65
A PROPOSTA DA POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL E

AS DIRETRIZES GERAIS PARA O SETOR 77
O SIGNIFICADO POLÍTICO E INSTITUCIONAL DA CRIAÇÃO

DO MINISTÉRIO DAS CIDADES 93
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E FONTES CONSULTADAS 99

COMPROMISSO COM A UNIVERSALIZAÇÃO
DO SANEAMENTO AMBIENTAL
Com a edição deste Caderno, temos a satisfação de compartilhar com a sociedade brasileira
um balanço crítico sobre a situação do saneamento ambiental no País e o desempenho do Go-
verno Federal na condição de formulador e articulador das políticas públicas para o setor. Con-
sideramos que o momento de ampla discussão das políticas urbanas, como propõe o Ministério
das Cidades com esses cadernos, representa uma oportunidade privilegiada para essa avaliação.
Balanço mais que necessário, haja visto o grande desafio de superar a omissão do Governo
Federal na gestão anterior e implementar soluções reais para a redução dos enormes déficits
na prestação dos serviços de saneamento. Esse tem sido o esforço do Ministério das Cidades,
por intermédio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, nesses dois primeiros anos do
Governo Lula.
Superar as carências em abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos

sólidos e de águas pluviais urbanas é um requisito fundamental para a saúde e a qualidade de
vida das pessoas. O empenho do Ministério das Cidades traduz o compromisso do Governo
Federal com a universalização do acesso aos serviços de saneamento ambiental no País. Para
tanto, a retomada dos investimentos e a formulação de um marco regulatório para o setor são as
prioridades.
Os financiamentos, suspensos em 1998, foram retomados, alterando significativamente o

quadro. Os números atestam isso. Se forem consideradas todas as fontes do Governo Federal
disponíveis para o saneamento, as contratações nos primeiros 18 meses chegam a mais R$ 5
bilhões. Este investimento proporcionará mais qualidade de vida e diminuição dos gastos com
saúde, em benefício direto a 5,6 milhões de famílias e a geração de mais de 800 mil empregos
diretos. Outro importante avanço foi a transparência na seleção dos investimentos, privilegiando
as propostas pautadas pela eficiência, auto-suficiência e atendimento às áreas mais necessitadas.
Estabelecer regras claras para o saneamento, há mais de 15 anos sem regulamentação, é um

dos compromissos institucionais do Governo Federal para o setor. Assim, após ampla participa-
ção da sociedade, o MCidades, juntamente com os demais ministérios que compõem o Grupo
de Trabalho Interministerial do Saneamento, formulou um anteprojeto de lei para a Política
Nacional de Saneamento Ambiental que elege o planejamento, a regulação, a fiscalização e o
controle social como fundamentais para a execução das ações de saneamento. Além disso, es-
timula a solidariedade e a cooperação entre os entes federados e incentiva os Estados a criarem
legislação que promova a integração dos serviços.
C a d e r n o d e saneamento ambiental 9

Produzido para dotar o país de instrumentos legais que amparem e estimulem ações de
combate às deficiências de saneamento, o anteprojeto de lei tem por objetivo a integração de
esforços e de recursos dos diversos níveis de governo e da iniciativa privada e orienta-se pelos
princípios básicos da universalidade, integralidade e equidade, sempre privilegiando o interesse
público.
Os próximos anos ainda nos reservam novos e importantes desafios, apesar dos avanços e vi-
toriosos resultados do primeiro biênio. O Ministério das Cidades se prepara para os próximos pas-
sos de consolidação e avanço das políticas públicas no sentido da universalização dos serviços de
saneamento, conforme as metas do milênio acordadas internacionalmente pelas Nações Unidas.
Nesse sentido, defende a proposta do Presidente Lula de que os investimentos em infra-es-

trutura urbana, dada a essencialidade e os benefícios sociais que geram, não sejam considerados
para o cálculo de superávit primário pelos organismos multilaterais de crédito, ou mesmo a flexi-
bilização dos limites para a contratação de recursos onerosos pelo setor público.
Assegurada essa distinção, e realizando-se uma projeção a partir dos dados do PPA, no perío-
do 2004-2007 serão aplicados cerca de 18 bilhões em saneamento. Uma cifra récorde, tanto em
termos absolutos quanto em relação ao espaço temporal considerado.
Noutro importante campo, o Ministério das Cidades se prepara para os debates que deverão
marcar a tramitação do Projeto de Lei da Política Nacional de Saneamento Ambiental, pelo Con-
gresso Nacional, e para a promoção das diversas ações de capacitação e apoio aos municípios
brasileiros, em decorrência das diretrizes e medidas de planejamento e controle social decorren-
tes da aprovação da Política.
Esperamos, portanto, sensibilizar a sociedade para a importância e os benefícios do saneamen-

to ambiental, particularmente para as parcelas mais carentes da população, assim como contribuir
para a formulação das políticas urbanas com uma visão sistêmica. Requisitos essenciais na busca
de soluções integradas para os graves problemas e desequilíbrios que incidem sobre as cidades
brasileiras, e condição necessária para o acesso aos serviços que garantem a saúde e a qualidade
de vida das populações.

Uma inciativa
intersetorial e articulada
para o saneamento
ambiental

INTRODUÇÃO: O QUADRO SOCIAL DA Dados da ONU indicam que um terço de
NOVA POLÍTICA URBANA toda a população urbana mundial vive em
assentamentos precários. Em todo o mundo,
Os problemas decorrentes do acelerado pro-
cerca de 900 milhões de pessoas passam por
cesso de urbanização têm ocupado lugar de
problemas semelhantes aos enfrentados por
destaque na agenda de diversos organismos
brasileiros que não têm acesso à moradia dig-
internacionais. A respeito do tema, a Orga-
na. Segundo o Ministro Olívio Dutra, esses nú-
nização das Nações Unidas realizou entre 13
meros são “uma demonstração evidente de que o
e 17 de setembro de 2004, em Barcelona, na
processo de urbanização da pobreza está em ple-
Espanha, o Fórum Urbano Mundial, evento
no vigor” De acordo com dados do Ministério
co-presidido pelo titular do Ministério das
das Cidades, existem favelas em cerca de 1.500
Cidades, Ministro Olívio Dutra, que reuniu re- dos 5.561 municípios brasileiros.
presentantes de 191 países. A ONU estima que Em nosso País o fenômeno da concentra-
mais da metade da população mundial viva ção urbana impõe ainda outros desafios. No
em centros urbanos, sendo que nos países Brasil, um dos agravantes é que 60% do total
não-desenvolvidos essa concentração é mais de moradores que vivem em áreas urbanas se
significativa, principalmente no continente concentram em apenas 224 municípios. Nes-
latino-americano, que apresenta um acen- sas cidades, a população é superior a 100 mil
tuado grau de urbanização, oscilando entre habitantes que, via de regra, estão localizados
60% e 85% da população total. No Brasil os nas regiões metropolitanas. O Brasil possui 26
índices de urbanização vêm atingindo pata- Regiões Metropolitanas (RM) e três Regiões
mares crescentes. Segundo dados do Censo Integradas de Desenvolvimento Econômico
Demográfico de 2000, 81,25% da população (RIDE) reconhecidas por lei, que hoje agregam
brasileira concentravam-se em áreas urbanas, mais de 40% da população brasileira, reve-
bem acima da média mundial, da ordem de lando uma forte tendência à concentração
50%, conforme a ONU. (IBGE – Instituto Brasileiro territorial da população. De fato, o Censo
de Geografia e Estatística, Censo Demográfico 2000. Rio de Demográfico de 2000 já indicava que as RMs
Janeiro, Fundação IBGE, 2001). então existentes e a RIDE Brasília abrigavam
Entre os temas centrais do fórum, discu- mais de 35% da população brasileira (em tor-
tiram-se os desafios e compromissos inter- no de 68 milhões de habitantes) e cerca de
nacionais para o cumprimento das Metas 49% da população urbana. Esse incremento
do Milênio, definidas pelas Nações Unidas. demográfico vem se fazendo acompanhar de
O Brasil integra o conjunto de países que se inúmeros problemas sociais, e hoje as RMs são
comprometeram a trabalhar pela melhoria consideradas focos de violência, desemprego
da qualidade de vida nas cidades de todo e pobreza.
o mundo. Uma das diretrizes definidas pela A rede urbana brasileira é extremamente
ONU é a redução, pela metade, até 2015, do desigual e concentrada. Enquanto 13 municí-
número de pessoas sem acesso à água potá- pios - com mais de um milhão de habitantes
vel e aos serviços básicos de saneamento e, - respondem por cerca de 20% de toda a
até 2020, a melhoria significativa da situação população brasileira, temos cerca de 4.600
de pelo menos 100 milhões de moradores de municípios com menos de 20 mil habitantes
assentamentos precários, que não têm acesso concentrando menos de 30% da população
à moradia digna. do país. Essa disparidade é bastante acentua-

da, e algumas RMs situam-se entre os maiores de gestão supralocais que, sem esquecer as
aglomerados urbanos do mundo, como as de questões técnicas e administrativas, operem
São Paulo e Rio de Janeiro. segundo o princípio da negociação e resul-
Saliente-se que o crescimento demográfico tem em maior capacidade de implementação
vem apresentando índices menores nas áreas de decisões sobre políticas públicas e dos
centrais das regiões metropolitanas que nas chamados serviços de interesse comum (FI-
suas respectivas periferias. Contudo, esse in- GUEIREDO E MARQUES, 2004).
cremento também se mostra acentuado nas São situações que requisitam padrões
cidades médias, que constituem pólos regio- articulados de gestão para resolver proble-
nais de desenvolvimento econômico. Nestas, mas que hoje não são mais de um único
percebe-se a reprodução do mesmo fenôme- município como transporte, coleta e des-
no demográfico que ocorreu nas metrópoles tinação final do lixo, captação de água,
em décadas passadas. lançamento de efluentes domésticos e
Para se ter a dimensão da relevância de industriais, habitação e uso do solo. Em São
uma política urbana sustentável nessas áreas, Paulo, há municípios que estão totalmente
é preciso saber que apenas 11 das maiores dentro de áreas de preservação dos manan-
RMs brasileiras concentram quase um terço ciais e questões como esta não se resolvem
da população do País e, dado mais crítico, mais no nível local.
parcela significativa desse contingente re- Um modelo de governança metropoli-
sidindo em favelas e áreas degradadas. De tana (ou de gestão associada) baseado na
um lado, o déficit habitacional qualitativo e definição de uma estrutura de incentivos
quantitativo nas 11 maiores RMs é de mais que torne possível superar a inércia e levar
de 2,1 milhões de domicílios, concentrando à cooperação dos entes federativos e dos
cerca de 80% das moradias em condições demais agentes envolvidos visando a inte-
subnormais do Brasil. De outro lado, o Censo resses comuns é fundamental da realidade
Demográfico de 2000 indicou a existência de hoje. Em muitos casos, em função da
de um déficit quantitativo de 1,7 milhões de heterogeneidade política dos municípios, a
domicílios (6,6 milhões de pessoas) residen- cooperação não é voluntária, depende de
tes em assentamentos precários em todo o incentivos que impulsionem as municipalida-
Brasil, o que representava cerca de 3,9% da des a se articularem na produção dos bens
população brasileira naquele ano. Nas pala- e serviços coletivos. A gestão metropolitana
vras da Secretária Executiva do Ministério das deve incorporar mecanismos de representa-
Cidades, Ermínia Maricato “houve um cresci- ção municipal (individualmente ou por meio
mento urbano muito forte, com uma concen-
tração muito grande, o que gerou cidades
gigantescas com baixo nível de governabili-
A REDE URBANA BRASILEIRA É EXTREMAMENTE
dade e muitos problemas”. (Maricato 2004)
DESIGUAL E CONCENTRADA. ENQUANTO 13 MUNI-
A complexidade da questão urbana no CÍPIOS - COM MAIS DE UM MILHÃO DE HABITANTES
Brasil não se refere apenas ao acentuado nível - RESPONDEM POR CERCA DE 20% DE TODA A
de concentração urbana e de adensamento POPULAÇÃO BRASILEIRA, TEMOS CERCA DE 4.600
populacional que caracterizam as regiões MUNICÍPIOS COM MENOS DE 20 MIL HABITANTES
metropolitanas e os aglomerados urbanos. CONCENTRANDO MENOS DE 30% DA POPULAÇÃO
O desafio hoje é a montagem de estruturas DO PAÍS.
14

de um conjunto de municípios), dos níveis nosso país vai além dos 12 milhões de unida-
de governo estadual e federal, de entidades des, correspondendo ao dobro do déficit de
setoriais viáveis naquele âmbito territorial, do moradia. Esse quadro é resultado do processo
setor privado e, principalmente, dos cidadãos, de urbanização verificado no país nos últimos
moradores e usuários das cidades. O desenho 50 anos.
institucional da cooperação deve emergir da No Brasil, são necessários investimentos de
negociação e da adesão desses agentes. cerca de R$ 20 bilhões anuais nas próximas
No seu conjunto, os cerca de 5.560 municí- duas décadas para garantir moradia digna e
pios brasileiros apresentam enormes desafios, saneamento básico para atender famílias com
em variados graus e aspectos, relacionados renda de zero a cinco salários mínimos. Na
a problemas de infra-estrutura urbana e ser- avaliação do Ministro Olívio Dutra, é necessá-
viços públicos que afetam a maior parte da ria a adoção do conceito de cidades inclusi-
população. Do total de 45,5 milhões de do- vas, como pressuposto para a eliminação de
micílios urbanos e rurais existentes no ano de barreiras urbanísticas, políticas e simbólicas
2000, apenas 76,7% dispunham de acesso à entre a cidade da classe média e a cidade dos
rede geral de abastecimento de água, e cerca pobres. Além disso, o novo modelo implica
de 42,2% à rede geral de esgotamento sanitá- no controle social dos processos decisórios
rio (Censo Demográfico de 2000). Acrescente- relativos à definição da divisão dos subsídios
se a esse quadro o fato de que menos de 30% e gastos públicos e sobre a distribuição dos
de todo o esgoto gerado recebem algum tipo bens da urbanização. Particularmente para
de tratamento e disposição final adequada. melhorar a situação de moradores de assen-
O País como um todo convive com um dé- tamentos precários, é preciso que a própria
ficit habitacional de 6,6 milhões de moradias. sociedade seja sujeito da ação e não apenas
Desse total, 92% correspondem à demanda de paciente das políticas, programas ou projetos.
segmentos da população com renda mensal Entretanto, se as transformações locais dos
de até cinco salários mínimos e 83,2% com modelos de gestão pública são necessárias
renda mensal de zero a três salários mínimos. para a construção de cidades inclusivas, elas
Esse quadro ainda é agravado pelo déficit não são suficientes. Na condição de co-presi-
qualitativo, situado em torno de 15 milhões de dente do Fórum Urbano Mundial, o ministro
moradias inadequadas1. Há também o déficit Olívio Dutra lançou a proposta de um novo
de habitabilidade, ou seja, de infra-estrutura. paradigma para que a política urbana favoreça
Atualmente, o déficit de habitabilidade2 em as pessoas mais pobres. Para isso, é fundamen-
tal a retomada dos investimentos em habitação
e saneamento, possibilitando que as cidades
1 O déficit de habitação é resultado da soma da-
queles que moram em condições inaceitáveis aos
sejam apropriadas por todos. Um acordo
que co-habitam (mais de uma família na mesma internacional foi proposto pelo Ministro das
moradia), além da expectativa de crescimento. Cidades do Governo Brasileiro para a exclusão
Todo mundo mora em algum lugar, mesmo em-
dos investimentos em saneamento e moradia
baixo da ponte. O que se mede no déficit é a situ-
ação inaceitável.
do conceito de dívida para efeito dos cálculos
do superávit primário (arrecadação menos des-
2 Compreende a situação em que uma família
ocupa uma moradia aceitável, mas está em um pesas, descontados os gastos com juros e cor-
terreno ilegal, não tem esgoto ou transporte ou reção monetária de dívidas) dos países pobres
água de rede pública. e em desenvolvimento. Com isso, os países po-

ATUALMENTE, 2,8 BILHÕES DE PESSOAS CONTINU- festaram interesse pela idéia. A declaração de
AM LUTANDO PARA SOBREVIVER COM MENOS DE apoio de cinco países demonstra a “criação de
US$ 2 (R$6) POR DIA. ALÉM DISSO, A DEGRADAÇÃO uma consciência” mundial de que é preciso
DO MEIO AMBIENTE CONSTITUI TAMBÉM UMA PRE- uma nova relação entre as agências multila-
OCUPAÇÃO PRIMORDIAL, UMA VEZ QUE A SITUAÇÃO terais de crédito e países como o Brasil, que
SE AGRAVOU, DENTRE OUTROS FATORES, DEVIDO
estão se esforçando para universalizar a habi-
AO ACELERADO CRESCIMENTO DEMOGRÁFICO.
tação e o saneamento básico.
CERCA DE 500 MILHÕES DE PESSOAS VIVEM EM
A agenda mundial está voltada para a re-
“SITUAÇÃO DE ESTRESSE OU DE PENÚRIA HÍDRICA”,
dução da pobreza urbana e da degradação
MAS AS ESTIMATIVAS APONTAM QUE ESSE NÚMERO
SERÁ DE 2,4 A 3,4 BILHÕES EM 2025. ambiental. Análises recentes elaboradas pelo
Fundo das Nações Unidas para a População
(Fnaup)3 sublinham que os países registra-
derão cumprir as Metas do Milênio nessas áreas ram alguns progressos nos últimos dez anos,
estabelecidas pela ONU. mas obstáculos importantes persistem. O
O titular do Ministério das Cidades fez Fnaup faz um balanço da implementação
uma análise crítica da conduta dos orga- dos objetivos que haviam sido fixados pela
nismos internacionais de financiamento ao Conferência Internacional sobre a População
propor um novo padrão no relacionamen- e para o Desenvolvimento, realizada em 1994
to com os Países pobres. Da forma como no Cairo, Egito. O resultado é uma lista dos
tradicionalmente ocorrem, os financia- principais desafios que precisam ser enfren-
mentos não permitirão aos países pobres tados no decorrer dos próximos anos. Atu-
ou em desenvolvimento, até 2015, reduzir almente, 2,8 bilhões de pessoas continuam
pela metade a carência em saneamento lutando para sobreviver com menos de US$
básico e retirar 100 milhões de pessoas da 2 (R$6) por dia. Além disso, a degradação do
condição de residentes em assentamentos meio ambiente constitui também uma preo-
subnormais, conforme as Metas do Milênio. cupação primordial, uma vez que a situação
O Ministro faz o alerta. “É preciso que os se agravou, dentre outros fatores, devido ao
organismos de financiamento internacio- acelerado crescimento demográfico. Cerca
nal tenham uma outra conduta - que os de 500 milhões de pessoas vivem em “situa-
recursos não fiquem bloqueados para fazer ção de estresse ou de penúria hídrica”, mas
reserva.(....) Tem que ter uma outra orienta- as estimativas apontam que esse número
ção no sentido de que o dinheiro investido será de 2,4 a 3,4 bilhões em 2025.
em saneamento básico, em moradia digna, O Relatório da Conferência também abor-
tem retorno na qualidade de vida de milha- da a questão da urbanização. A tendência
res de pessoas, gerando outros negócios, é a de que a maioria da população mundial
outras atividades econômicas”. (Olívio Dutra in passe a viver em cidades em 2007. O do-
MINISTÉRIO DAS CIDADES 2004). cumento apresenta uma lista de medidas
Representantes da Argentina, África do Sul, prioritárias que precisam ser tomadas nos
Canadá, Quênia e Uruguai endossaram de próximos dez anos. Entre essas, satisfazer
imediato a proposta do governo brasileiro em
torno do pacto internacional para a revitali-
zação dos investimentos em saneamento e 3 Maiores informações podem ser obtidas na pági-
habitação. Além desses, França e Índia mani- na eletrônica www.onu.org.cu/uunn/fnaup.
16

as necessidades dos grupos de população da melhor forma à conjuntura, sem, contudo,
mais pobres, melhorar o planejamento ur- dar-se por um planejamento adequado, ou de
bano de maneira a fornecer serviços nas maneira otimizada, como requer a boa prática
comunidades marginais. O Relatório tam- da administração.
bém incentiva os governos a reformarem Conseqüentemente, os registros de in-
suas leis e políticas discriminatórias contra formações das infra-estruturas urbanas se
as mulheres e a fazerem da participação organizam de forma segmentada, na maioria
da sociedade civil um aspecto habitual das das vezes armazenados burocraticamente,
práticas institucionais. apenas para cumprimento de uma rotina. A
Além disso, é imperioso o fortalecimento consciência de que a informação padronizada
do papel do Estado para liderar, promover e interligada favorece a organização urbana, o
e subsidiar os financiamentos em habitação planejamento e a racionalização dos custos é
e saneamento. Nesse campo, o Brasil tem uma visão ainda a ser adquirida.
avanços a celebrar! O Estatuto da Cidade, Há que se perceber que as reformas institu-
Lei Federal no. 10.257 de 10 de julho de cionais em andamento e o aperfeiçoamento da
2001, constitui importante instrumento de legislação urbana e ambiental, que envolve os
planejamento e regulação urbanística, para recursos hídricos e a disponibilidade de indi-
que seja ampliado o acesso à terra formal e cadores que associam o grau de cobertura das
urbanizada, a proteção ambiental sobre as ações de saneamento à qualidade da saúde e
áreas de mananciais, o controle da ocupa- à melhoria das condições de desenvolvimento
ção de áreas com riscos geotécnicos e de humano, passam a exigir uma melhor estrutu-
inundação, além de incentivar a cooperação ração da Administração Pública. Os gestores
entre cidades e regiões. das cidades devem estar habilitados a buscar
soluções criativas para os graves problemas
urbanos enfrentados pelas populações, como
PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DA democratizar o acesso aos equipamentos e ser-
NOVA POLÍTICA DE SANEAMENTO viços públicos e minimizar os efeitos da expan-
AMBIENTAL são urbana em áreas ambientalmente sensíveis,
Em função da velocidade da expansão urba- já que administram situações em condições
na, do despreparo das administrações públi- dinâmicas e progressivas.
cas, e da falta de recursos para investimentos Nesse contexto, a Política Nacional de Sa-
nos últimos anos, as ocupações urbanas neamento Ambiental (PNSA) traz consigo a
ocorreram até hoje de forma desordenada, expectativa de se constituir em alavanca para
na maioria das vezes em desacordo com os o acesso universal aos serviços, prestados com
padrões urbanísticos e ambientais, de maneira qualidade, eqüidade e integralidade, com con-
que as intervenções em infra-estrutura urbana trole e participação social. Deve assim prover
acabam sendo implantadas com grande atra- os meios para superar as dificuldades para a
so e executadas de forma inadequada. generalização do atendimento e criar um am-
A rigor, as estruturas administrativas e or- biente institucional e regulatório que favoreça
ganizacionais vinculadas à gestão da política a eficiência do gasto público, independente
urbana foram criadas de acordo com as con- da natureza do operador. E introduz o concei-
tingências de cada momento, ajustando-se to de saneamento ambiental como:

“o conjunto de ações com o objetivo de alcan- Coerente com esses objetivos, a PNSA
çar níveis crescentes de salubridade ambiental, adota 3 princípios básicos, vinculados aos fun-
compreendendo o abastecimento de água; a damentos éticos e políticos que norteiam as
coleta, o tratamento e a disposição dos esgotos ações do atual Governo e com o seu compro-
e dos resíduos sólidos e gasosos e os demais misso de resgate da dívida social do país:
serviços de limpeza urbana; o manejo das
a) Universalidade, entendida como a garantia
águas pluviais urbanas; o controle ambiental de
de oferta e de acesso aos serviços de sane-
vetores e reservatórios de doenças e a disciplina
amento ambiental a todos, indistintamente,
da ocupação e uso do solo, nas condições que
mediante soluções eficazes e adequadas
maximizem a promoção e a melhoria das con-
aos ecossistemas e às características locais,
dições de vida nos meios urbano e rural” (SNSA,
com respeito às identidades culturais das
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL.
comunidades atendidas e sem prejuízo do
Diretrizes para os serviços públicos de saneamento
interesse coletivo mais amplo, em especial
básico e a Política Nacional de Saneamento Ambiental
os relativos à saúde pública.
– Anteprojeto de Lei. Brasília 2004).
b) Integralidade, entendida como a garantia
A formulação de uma Política Nacional para de oferta e prestação de serviços de sane-
o Saneamento Ambiental parte do pressupos- amento de forma a abranger todas as suas
to que, por razões éticas e de saúde pública, fases e componentes (abastecimento de
todos têm direito à água potável e à vida em água, esgotamento sanitário, drenagem de
ambiente salubre e que cabe ao Estado pro- águas pluviais, manejo de resíduos sólidos,
ver a satisfação desse direito. Nesse sentido, controle ambiental de vetores e reservató-
a Política contribui para a consecução dos rios de doenças), visando a maximização
mega-objetivos traçados para o País no âmbi- dos resultados e a eficácia das ações. A
to do PPA 2004-2007: população deve ter acesso aos serviços de
a) a inclusão social e a redução das desigual- acordo com suas necessidades, sendo que
dades sociais; a promoção da salubridade ambiental deve
b) o crescimento econômico, ambiental- ser buscada por políticas integradas e não
mente sustentável, com geração de em- fragmentadas.
prego e renda e redução das desigualda- c) Eqüidade, entendida como isonomia no
des regionais; tratamento a todos os cidadãos usuários
c) a promoção e a expansão da cidadania e o dos serviços, garantindo-lhes a fruição em
fortalecimento da democracia. igual nível de qualidade dos benefícios
pretendidos ou ofertados. O padrão de ser-
A POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL viços ofertados à população não deve ser
(PNSA) TRAZ CONSIGO A EXPECTATIVA DE SE CONSTI- discriminado segundo a classe social. As
TUIR EM ALAVANCA PARA O ACESSO UNIVERSAL AOS taxas ou tarifas cobradas pelos serviços
SERVIÇOS, PRESTADOS COM QUALIDADE, EQÜIDADE devem ser instrumentos de justiça social
E INTEGRALIDADE, COM CONTROLE E PARTICIPAÇÃO e não fator de exclusão do acesso aos
SOCIAL. DEVE ASSIM PROVER OS MEIOS PARA SUPE- serviços.
RAR AS DIFICULDADES PARA A GENERALIZAÇÃO DO
Mas para que esses princípios possam se
ATENDIMENTO E CRIAR UM AMBIENTE INSTITUCIONAL E
REGULATÓRIO QUE FAVOREÇA A EFICIÊNCIA DO GASTO
cristalizar numa gestão dotada de meca-
PÚBLICO, INDEPENDENTE DA NATUREZA DO OPERADOR. nismos administrativos e institucionais que
18

conduzam à eficiência da sua operação e à h) Direito à Educação Ambiental para a pro-
eficácia dos investimentos realizados, faz- moção de novos comportamentos em rela-
se necessário que a nova PNSA se oriente ção ao uso dos recursos naturais e a correta
por determinadas diretrizes operacionais e utilização dos serviços de saneamento am-
organizacionais no seu processo de imple- biental.
mentação:
Nessa perspectiva, tais princípios e diretri-
a) Prestação Adequada dos Serviços, que de-
zes devem se adequar a uma visão justa e in-
vem ter como características: regularidade,
tegrada da política ambiental urbana e serem
continuidade, eficiência, qualidade, segu-
vistos como os fundamentos de uma nova
rança, atualidade, generalidade, cortesia e
forma de gestão do saneamento ambiental
modicidade nos preços;
no Brasil. Dentro dessa visão integrada, a posi-
b) Sustentabilidade, que garante o caráter
ção do saneamento ambiental pode ser vista
duradouro dos benefícios das ações, e
como vetor indutor de transformações sociais
para tanto toma em consideração os as-
significativas na sociedade brasileira, a saber:
pectos sociais, ambientais e econômicos
• Redução das desigualdades sociais e pro-
relevantes;
moção da inclusão social, por meio de uma
c) Intersetorialidade respondendo à neces-
distribuição mais justa dos benefícios do
sidade de integração das ações de sanea-
processo de urbanização mediante univer-
mento ambiental entre si e com as demais
salização do acesso aos serviços de abas-
políticas públicas, em especial com as de
tecimento de água, esgotamento sanitário,
saúde, meio ambiente, recursos hídricos,
coleta e disposição final adequada de resí-
desenvolvimento urbano e rural, habitação
duos sólidos e drenagem urbana/controle
e desenvolvimento regional;
de inundações;
d) Cooperação Interinstitucional entre os
• Promoção e proteção da saúde da popu-
órgãos da União, dos Estados, do Distrito
lação, contribuindo para a inversão dos
Federal e dos Municípios, com o objetivo
gastos em ações curativas de doenças
de elevar a eficácia das ações e explorar as
causadas por veiculação hídrica e para a
possibilidades de complementaridade;
melhoria dos indicadores de morbidade e
e) Gestão Pública, na medida em que os ser-
de mortalidade relacionados à falta ou pre-
viços de saneamento ambiental são, por
cariedade dos serviços de saneamento;
definição, públicos, prestados sob regime
• Garantia da salubridade ambiental nas ci-
de monopólio, essenciais e vitais para o
dades e nas áreas rurais, entendendo o sa-
funcionamento das cidades e para a deter-
neamento como um intensivo usuário dos
minação das condições de vida da popula-
recursos naturais e, portanto, indutor da
ção urbana e rural, para a preservação do
redução dos níveis de degradação do meio
meio ambiente e para o desenvolvimento
ambiente, em especial da qualidade dos
da economia;
mananciais e recursos hídricos em geral,
f) Participação e Controle Social, como for-
favorecendo melhores condições de bem-
ma de os cidadãos interferirem na Gestão
estar e o pleno gozo da saúde;
Pública, direcionando as ações do Poder
• Desenvolvimento urbano, constituindo
Público para os interesses da comunidade;
importante vetor para a expansão urbana,
g) Direito à Informação, pressuposto da parti-
para a recuperação de áreas degradadas
cipação popular e do controle social;

por ocupação irregular e revitalização dos VÁRIAS DOENÇAS SÃO DE VEICULAÇÃO HÍDRICA OU
fundos de vale; PODEM SER TRANSMITIDAS POR VETORES QUE SE RE-
• Melhoria da qualidade de vida da população PRODUZEM EM AMBIENTE AQUÁTICO, COMO CÓLERA,
motivada por externalidades positivas, que TUBERCULOSE, DISENTERIA, HEPATITE, LEPTOSPIROSE,
são geradas a partir da universalização dos GIARDÍASE, DIARRÉIA, CONJUNTIVITE BACTERIANA
AGUDA, SALMONELOSE, ESQUISTOSSOMOSE, DENGUE
serviços de saneamento ambiental, atribuin-
E MALÁRIA.
do sustentabilidade ao desenvolvimento.
• Desenvolvimento Econômico, por se tratar
de uma área intensiva em mão-de-obra e A erradicação das carências em abastecimen-
geradora de oportunidades de emprego, to de água, a ampliação das ações para que a
trabalho e renda nas mais diversas ativida- população mais pobre deixe de conviver com
des econômicas; esgotos sanitários a céu aberto e tenha acesso
a serviços de tratamento e disposição final ade-
quada de resíduos sólidos é uma questão social
AS IMPLICAÇÕES SOCIAIS DO
e de saúde pública urgente. Os esforços nessa
SANEAMENTO E O NOVO CONTEXTO
área são fundamentais para garantir boa quali-
INSTITUCIONAL DA POLÍTICA URBANA
dade de vida à população, com grande impacto
Ressalte-se que o histórico do setor de sane- principalmente na saúde das crianças, que são
amento no Brasil não faz jus aos princípios as principais vítimas de doenças transmitidas
explicitados acima, marcadamente pontuado por água e esgoto mal tratados.
por fatores relacionados à: a) desarticula- Várias doenças são de veiculação hídrica
ção e pulverização da ação governamental, ou podem ser transmitidas por vetores que
resultando em desperdício e ineficácia dos se reproduzem em ambiente aquático, como
recursos aplicados; b) distribuição desigual do cólera, tuberculose, disenteria, hepatite, lep-
acesso aos serviços segundo faixas de renda tospirose, giardíase, diarréia, conjuntivite bac-
da população, evidenciando uma demanda teriana aguda, salmonelose, esquistossomose,
concentrada nas periferias das regiões metro- dengue e malária. A cada oito segundos uma
politanas, nos municípios de pequeno porte criança morre no mundo devido a uma das
e em áreas rurais, via de regra, em famílias de doenças relacionadas com a água.
baixa renda e tendo uma mulher no papel Estudos (MORAES, 1997) mostraram que as
de chefe de família; c) segregação espacial, melhorias de saneamento ambiental, espe-
característica do processo de urbanização cialmente a disposição de excretas humanos/
brasileiro que implica em maiores dificuldades esgotos sanitários no ambiente de domínio
físicas, legais e financeiras para a implantação público, podem ter gerado um impacto posi-
de infra-estrutura nas periferias das cidades e tivo sobre a morbidade de diarréia e o estado
nos assentamentos precários; d) relação per- nutricional em crianças menores de 5 anos
versa entre degradação do meio ambiente e de idade residentes em áreas periurbanas
pobreza, que revela a centralidade do urbano e sobre as infecções intestinais por helmin-
no equacionamento da questão ambiental; e) tos, em crianças entre 5 e 14 anos, mesmo
associação direta entre os índices de mortali- quando outros fatores sócio-econômicos,
dade com aumento de doenças e agravos e a culturais e demográficos foram considerados.
ausência de infra-estrutura ou ineficiência dos Já analisando o impacto dos resíduos sólidos
serviços de saneamento. domiciliares urbanos na saúde (MORAES,
20

1998) sugere que o tipo de acondicionamento • Em 1993, 3.010.000 crianças menores de 05
domiciliar e a prestação do serviço de coleta anos morreram de doenças diarréicas no
contribuíram para controlar a transmissão das mundo (fonte: OMS - www.opas.org.br );
doenças diarréicas e parasitárias estudadas. • No período de 1995 a 1999, as doenças re-
Desse modo, a universalização do serviço lacionadas com deficiência de saneamento
regular de coleta de resíduos sólidos domi- ambiental levaram 3,4 milhões de interna-
ciliares urbanos, e também a mudança de ções hospitalares no Brasil (fonte: SIH-SUS
comportamento das pessoas quanto ao uso - www.datasus.gov.br);
de acondicionador domiciliar são medidas • Doenças associadas à falta ou inadequação
que contribuem para a redução do quadro de dos serviços de saneamento ambiental
morbidade das crianças residentes em áreas representaram 19,86% dos gastos totais do
não atendidas pôr este importante serviço de SUS, em 1999 (fonte: Piola e Viana, 1999);
saneamento ambiental. • Doenças relacionadas a saneamento am-
Os riscos à saúde associados à água podem biental inadequado causaram 1,4% dos
ser de curto prazo, quando resultam da po- óbitos em 1999 e 4,5% das internações em
luição de água causada por elementos micro- 2000 (fonte: Fiocruz/CPqAM - Centro de
biológicos ou químicos, ou de médio e longo Pesquisa Ageu Magalhães da Fundação
prazo, quando resultam do consumo regular Osvaldo Cruz - www.cpqam.fiocruz.br ,
e contínuo, durante meses ou anos, de água 2000);
contaminada com produtos químicos, como • Serviços adequados de saneamento po-
metais ou pesticidas. dem prevenir 80% dos casos de febre tifói-
A mortalidade infantil no país caiu, mas ain- de e paratifóide e de 60 a 70% dos casos
da é superior a de países vizinhos. Dados do de tracoma e esquistosomose, além da
Ministério da Saúde referentes ao ano de 2002 prevenção de 40 a 50% dos casos de disen-
revelam que a taxa de mortalidade infantil no teria e outras parasitoses.
país se situou em 26,46 por mil, inferior aos
São números que apenas cumprem o pa-
índices do ano de 2000. De fato, segundo a
pel de ilustrar e referendar cientificamente
versão preliminar da Revisão 2004 da proje-
o que a população carente vive em seu co-
ção populacional do IBGE (Instituto Brasileiro
tidiano. Nesse caso, não se trata de falta de
de Geografia e Estatística), em 2000, de cada
informação sobre a relevância do saneamento
1.000 crianças nascidas vivas, 30 morreram
para a promoção da saúde. É uma questão
com menos de um ano. Em 1970, esse número
de compromisso por parte do poder público
chegava a 100.
e de controle social por parte da população.
Apesar da queda, o País ainda apresenta
Segundo pesquisa do Ibope, realizada em
uma taxa superior à de países como Argentina
1998 a pedido do CONASS, “a má qualidade
(21 por 1.000), Chile (12 por 1.000) e Uruguai
ou inexistência de redes de água e esgoto”
(15 por 1.000). O Brasil ocupa o 100º lugar no
foi apontada pela população brasileira como
ranking das mais baixas taxas de mortalidade
o principal fator de risco para a saúde. Isso
infantil entre 192 países. demonstra que o problema do saneamento
A relação entre saúde e saneamento hoje é no Brasil já passou por um processo de so-
incontestável, e inúmeros são os indicadores cialização que tende a influenciar a agenda
que comprovam essa relação: governamental.

O MINISTÉRIO DAS CIDADES, POR INTERMÉDIO DA das propostas do governo para mudar esse
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL, cenário é a institucionalização de uma política
VEM TRABALHANDO DE FORMA COORDENADA COM nacional de saneamento.
OS DEMAIS MINISTÉRIOS BUSCANDO REFERENCIAR O
APOIO TÉCNICO E FINANCEIRO QUE PRESTA AOS ES- O saneamento e os novos instrumentos
TADOS E MUNICÍPIOS EM INDICADORES SANITÁRIOS, jurídicos e institucionais da política
EPIDEMIOLÓGICOS, AMBIENTAIS E SOCIAIS. urbana
A proposta da política de saneamento ambien-

A gravidade desse quadro pode ser perce- tal se orienta por uma nova forma de concei-
bida quando se constata que 83,4% dos mu- tuar a política urbana e sua intersetorialidade.
nicípios têm até 30 mil habitantes e possuem A noção de salubridade ambiental que deve
baixa ou nenhuma capacidade de investimen- orientar o planejamento, a organização, os
to em saneamento. Não restam dúvidas de novos investimentos e a prestação dos serviços
que o papel da União é de fundamental im- de saneamento básico traz implícita a promo-
portância para atribuir efetividade aos investi- ção da saúde pública e a integridade do meio
mentos visando à universalização dos serviços ambiente e estabelece a interface necessária
de saneamento, isto é, alocando os recursos com o desenvolvimento urbano, em particular,
de forma eficaz onde realmente se encontra a com a gestão do uso e da ocupação do solo.
demanda. A existência ou não de infra-estrutura de
Nesse sentido, o Ministério das Cidades, saneamento, o padrão dos serviços de abaste-
por intermédio da Secretaria Nacional de cimento de água e de esgotamento sanitário,
Saneamento Ambiental, vem trabalhando de assim como a capacidade de resolução dos
forma coordenada com os demais ministérios problemas relacionados com os resíduos só-
buscando referenciar o apoio técnico e finan- lidos e o manejo de águas pluviais, incidem
ceiro que presta aos Estados e Municípios em diretamente no nível de desenvolvimento de
indicadores sanitários, epidemiológicos, am- uma cidade ou mesmo região.
bientais e sociais. A atual proposta de uma política nacional
Espera-se que com ações planejadas e inde saneamento ambiental, consubstanciada
tegradas tanto do ponto de vista institucional no momento em forma de anteprojeto de lei,
quanto setorial, haja alteração do perfil epide- define o planejamento como regra geral para
miológico, especialmente das áreas mais po- a implementação de ações de saneamento
bres, no sentido da promoção da saúde e da ambiental, em qualquer nível de governo.
prevenção e controle de doenças e agravos, Para o nível local, institui o Plano Municipal de
implicando em redução das desigualdades Saneamento Ambiental como instrumento
regionais e criando, mediante investimentos indispensável para: i) identificar a demanda por
em saneamento ambiental, oportunidades de infra-estrutura e serviços; ii) decidir sobre os
desenvolvimento regional. investimentos necessários apoiados em metas
O governo Lula pretende organizar o mo- e prioridades de atendimento; iii) analisar as
delo institucional do setor e planejar seus alternativas viáveis considerando estudo de
investimentos para que em 20 anos seja pos- cenários futuros baseados na dinâmica demo-
sível atingir a universalização dos serviços de gráfica, na capacidade de suporte dos recursos
saneamento ambiental no país. Isso significa ambientais, nas condições de remuneração
mudar a vida de milhões de brasileiros. Uma dos serviços prestados, incluindo mecanismos
22

de subsídios e subvenções de acordo com a padrão de urbanização, principalmente para
capacidade diferenciada de pagamento da po- os grupos sociais de baixa renda e, também
pulação beneficiada. sobre o meio ambiente, em especial, para os
Fica claro, portanto, que são procedimen- corpos d’água que interferem no espaço e na
tos referenciados na realidade urbana como vida tanto da própria cidade quanto à jusante
um todo, de maneira que o planejamento desta.
se torne uma prática social orientadora das Uma relação direta entre a forma do uso
ações da sociedade em todos os municípios e da ocupação do solo com a infra-estrutura
brasileiros. Como anteriormente tratado, as de saneamento ocorre no que chamamos de
ações públicas devem propiciar cidades justas, manejo das águas pluviais urbanas. A imper-
inclusivas, saudáveis e democráticas. Dessa meabilização do solo como resultante dos
forma, as informações e diretrizes do sane- empreendimentos imobiliários e viários, asso-
amento devem se constituir em elementos ciada à prática tão difundida de canalizar rios
fundamentais de referência do Plano Diretor e córregos, é um dos mais nefastos impactos
Municipal. Antes de se estimular novas pres- da urbanização. A experiência tem mostrado
sões em áreas mais vulneráveis aos impactos que a impermeabilização aumenta os volu-
negativos da urbanização, é necessário fazer mes a serem escoados e a canalização artifi-
uso das áreas que já tenham capacidade insta- cial dos cursos d’água não assegura o controle
lada de infra-estrutura e de serviços. Podem das inevitáveis inundações, nem mesmo as
integrar essa estratégia, a revitalização dos adequadas condições sanitárias, como his-
centros das grandes cidades com oferta de toricamente se apregoa. Ao contrário, esse
moradia e espaços de convivência e a recupe- tipo de intervenção física tem resultado em
ração ambiental de fundos de vale visando à aumento da gravidade dos alagamentos e das
“renaturalização” dos cursos d’água que cor- cheias, intensificando ainda mais os processos
tam a cidade. erosivos do solo, com conseqüências desas-
A disponibilidade hídrica da região, as trosas para as populações, o meio ambiente e
projeções demográficas e à capacidade de a qualidade de vida nas cidades.
suporte sustentável do meio ambiente são Se observada sob uma perspectiva histó-
fatores determinantes no planejamento do rica, a intervenção física no espaço urbano
atendimento à demanda do uso da água para e rural quase sempre buscou atender a uma
o consumo humano e nas possibilidades de lógica específica, desprovida de uma visão
suprimento de insumos à atividade produtiva transversal sobre o território. A criação da Se-
industrial. Os conflitos pelos usos dos recursos cretaria Nacional de Saneamento Ambiental
hídricos surgem muitas vezes por pressões no âmbito do Ministério das Cidades vem
adversas à vocação de um município ou de romper com esse padrão de intervenção
uma região. pública, caracterizado pela ausência de plane-
As opções de desenvolvimento urbano e jamento urbano adequado e pela fragmenta-
econômico de uma região, definidas no Plano ção interinstitucional das ações da política de
Diretor, podem ter influência negativa sobre o saneamento.

Os marcos políticos do
setor de saneamento
ambiental

AS MUDANÇAS HISTÓRICAS NOS No século XX, a medicina social se cons-
CONCEITOS E NAS FORMAS DE tituiu como campo de intervenção, primeiro
INTERVENÇÃO NO SANEAMENTO. com as iniciativas da polícia médica, qua-
rentena e controle de portos, hospitais e
A forma como o saneamento foi tratado pelos
cemitérios. Posteriormente, na chamada fase
poderes públicos no Brasil se vincula direta-
higienista, protagonizada por Oswaldo Cruz
mente às concepções políticas predominantes
e Pereira Passos, entraram em cena novos sa-
entre as elites dirigentes do país acerca do foco
beres sobre a saúde que passaram a orientar
dos problemas sociais em curso. A cada uma
as modalidades de intervenção no espaço
dessas visões corresponderam formas políticas
urbano. As primeiras intervenções sanitárias
e organizacionais específicas de se intervir
na cidade do Rio de Janeiro, então capital do
nos problemas vinculados ao saneamento,
Império, foram obras hidráulicas de drenagem
expressando também as opções dos sucessivos
de pântanos, aterramento de manguezais e
governos em se relacionar com os segmentos
lagoas, além do desmonte de morros visando
sociais diretamente afetados pelos problemas.
à expansão territorial do espaço urbano. Nes-
Nos séculos XVII e XVIII a cidade tornou-
se período, a higiene pública era uma questão
se objeto da teoria miasmática, baseada no
a ser resolvida por um grupo de médicos e
conceito de que as doenças seriam oriundas
engenheiros que implementou profundas
de desequilíbrios da matéria, provocados por
intervenções sobre a cidade e, principalmente,
forças de decomposição que estariam pre-
sobre as moradias populares.
sentes nos elementos naturais como água e
Na avaliação dos profissionais da saúde do
no solo in natura. Para combater essas forças,
período, a população brasileira estava doente
os especialistas da época entendiam que era
e qualquer projeto de construção da nacio-
necessário fazer circular e deixar penetrar a luz
nalidade tinha que resolver essa questão não
do sol. Essa concepção originalmente primária
como caso de polícia, mas como problema
se desdobrou no século XIX na transformação da esfera da saúde, que só profissionais ha-
da compreensão acerca da atuação dessas bilitados poderiam solucionar. Com efeito, as
forças do mundo natural no mundo social. poucas ações concretas de saneamento, no
Desde então, os corpos das pessoas pobres e contexto da política sanitária, mantiveram-se
as habitações precárias passaram a constituir restritas à esfera do domicílio. Eram exigidas
o foco de formação dos chamados miasmas. providências no sentido de proteger caixas
As intervenções a serem implementadas para d’água, remover latas, garrafas, tudo que vies-
“sanear” as cidades estavam direcionadas, por- se a servir como reservatório de água onde
tanto, a determinadas parcelas do território, se desenvolvia o mosquito transmissor de
afetando diretamente as pessoas tidas como doenças endêmicas. As campanhas sanitárias
os agentes transmissores do problema. A idéia permitiram ao médico Oswaldo Cruz grande
de sanear era bastante próxima da ação de ascendência sobre as políticas sanitárias im-
segregar, separar. Iniciava-se o processo de plantadas no Brasil, visto que os instrumen-
segregação espacial e de espoliação urbana e tos técnicos e normativos por ele adotados
social, em que as comunidades mais afetadas melhor atendiam aos interesses dominantes
sofriam as conseqüências de decisões toma- do início do século XX. Usando de métodos
das sob a égide centralizadora e tecnocrática impopulares, recorrendo à repressão policial
do saber tecnicista assumido pelas elites. e até mesmo à violência, uma operação de

guerra foi montada para livrar a cidade das começa a ser substituída por uma aborda-
doenças. Contudo, o efeito colateral inespe- gem de cunho histórico-estrutural, por meio
rado foi uma explosão de tumultos e revoltas de disciplinas que buscavam compreender
por parte da população. os processos vinculados à determinação
social da doença e à organização da prática
médica.
O MOVIMENTO PELA REFORMA
O projeto da Reforma Sanitária no Brasil
URBANA E A REFORMA SANITÁRIA
impulsionou o processo de democratização
Historicamente, os deslocamentos nos sa- e revitalização ética e política dos setores de
beres e nas técnicas de intervenção sobre saúde e saneamento, aglutinando entre suas
a cidade se fizeram acompanhar de novos lideranças segmentos da sociedade organi-
e amplos modelos de regulação social e zada e das classes populares. Ainda assim, a
controle sobre o território das cidades. Foi conformação de uma nova consciência sa-
assim com o ideário modernista, que criou nitária e de uma nova ética profissional fun-
Brasília, e com os vários governos da ditadu- dada na teoria social da doença e na trans-
ra militar, nos quais os momentos de racio- formação das práticas sanitárias constitui um
nalização do espaço era função centralizada dos projetos que estão em disputa sobre a
de governo. cidade que queremos construir.
Com o fim da ditadura militar e o período Talvez o movimento pela Reforma Urbana
de redemocratização houve uma relativa traduza, nos dias de hoje, a inversão do pro-
inflexão nas modalidades de intervenção ur- jeto elitista e excludente de cidade, até então
bana. Nesse contexto, as lutas pela Reforma hegemônico. Originado no contexto do pro-
Sanitária e pela Reforma Urbana representam cesso constituinte, em janeiro de 1985, “o Mo-
dois processos decorrentes e intrinsecamente vimento Nacional pela Reforma Urbana resulta
ligados a uma nova forma de politização acer- da articulação de diversos movimentos, até
ca da questão urbana. Tal politização motivou então isolados, de favelados, inquilinos, mutu-
as lutas pela democracia em geral: ários, posseiros, entre outros, que se juntaram
às entidades de assessoria e entidades de
“O Movimento pela Reforma Urbana e o Movi-
classe ligadas à questão urbana” (GUIMARÃES
mento Sanitário, que referenda a chamada Re-
, 1990).
forma Sanitária, são dois dos mais importantes
Os movimentos da reforma urbana e o da
projetos reformistas que conseguem influenciar
reforma sanitária ganharam força. Em agosto
decisivamente na reconstrução institucional do
de 1987, foi entregue ao Congresso Consti-
país” (RIBEIRO, 1993).
tuinte a emenda popular com o maior núme-
As origens do Movimento Sanitário re- ro de assinaturas, abordando aspectos cen-
montam aos primeiros anos da ditadura mi- trais da nova política urbana a ser instituída.
litar. Em resposta ao fechamento dos canais O capítulo final da Constituição de 1988 sobre
de expressão política, iniciava-se nas univer- Política Urbana, no entanto, ficou restrito a
sidades, e mais particularmente no interior dois artigos: o art.182, que apresenta o Municí-
dos Departamentos de Medicina Preventiva, pio como o responsável pela política urbana e
a difusão de perspectivas do pensamento a obrigatoriedade do Plano Diretor, colocado
crítico na área da saúde. A análise da relação como instrumento básico ao cumprimento da
doença/saúde, de orientação funcionalista, função social da cidade e da propriedade, e o
28

art. 183, que cria o usucapião especial urbano, O PRINCÍPIO DO DIREITO À CIDADE SE CONSOLIDA COMO
fundamental à minimização dos conflitos de PRINCIPAL PILAR DE UM PROJETO DE POLÍTICA URBA-
terra que atingem todos os grandes centros NA QUE VISA EXPLICITAMENTE À INCLUSÃO SOCIAL,
urbanos. CONSIDERANDO A HABITAÇÃO E O ACESSO UNIVERSAL
Algumas das reivindicações contidas na AOS SERVIÇOS PÚBLICOS COMO FUNDAMENTAIS À
CIDADANIA PELA PRIMEIRA VEZ NA HISTÓRIA DO PAÍS
emenda popular não foram incorporadas à
SE CRIA UM MINISTÉRIO DAS CIDADES, COM A MISSÃO
Carta Constitucional, o que poderia ter possi-
DE FORMULAR E CONDUZIR UMA POLÍTICA DE DESEN-
bilitado maiores avanços em relação a pontos
VOLVIMENTO URBANO PARA O BRASIL, INTEGRANDO
cruciais da agenda da reforma urbana. Desde
OS SETORES DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO AMBIENTAL,
então, passados 13 anos de luta para regula- TRÂNSITO, TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA, PLA-
mentar os artigos 182 e 183 da CF, de forma NEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL E FUNDIÁRIA.
que se dispusesse de uma base jurídico-polí-
tica para impulsionar mudanças, combinando
uma nova forma de apropriação do espaço são sobre áreas ambientalmente vulneráveis e
com uma distribuição mais justa dos benefí- otimizar o uso da capacidade de infra-estrutu-
cios e das desvantagens do processo de ur- ra urbana já instalada, ampliando o aproveita-
banização, foi aprovado o Estatuto da Cidade, mento dos benefícios gerados pelos recursos
que corresponde à Lei Federal nº 10.257, de 10 públicos já investidos.
de julho de 2001. Outro é o da regularização fundiária e ur-
banística de assentamentos precários, como
vilas e favelas. A melhoria das condições de
NOVOS INSTRUMENTOS E NOVA habitabilidade nesses lugares resulta em
AGENDA PARA A POLÍTICA URBANA proteção à saúde pública, recuperação am-
Hoje, o princípio do Direito à Cidade se con- biental de áreas degradadas e possibilidade
solida como principal pilar de um projeto de gerar e intensificar atividades econômicas,
de política urbana que visa explicitamente à alimentando a dinâmica de desenvolvimento
inclusão social, considerando a habitação e o local.
acesso universal aos serviços públicos como O adequado emprego desses instrumen-
fundamentais à cidadania Pela primeira vez tos, e também de outros previstos no Estatuto
na história do país se cria um Ministério das da Cidade, requer a disponibilidade de infor-
Cidades, com a missão de formular e conduzir mações e de indicadores que sirvam de base
uma política de desenvolvimento urbano para à elaboração de políticas, programas, planos
o Brasil, integrando os setores de habitação, e projetos.
saneamento ambiental, trânsito, transporte e Dentre eles, e em sintonia com o Plano
mobilidade urbana, planejamento e gestão Diretor do Município, o Plano Municipal de
territorial e fundiária. Saneamento Ambiental é um importante ins-
O Estatuto da Cidade prevê instrumentos trumento de planejamento e de gestão para
que, se bem aplicados, podem aperfeiçoar a se promover uma intervenção integrada no
gestão urbana municipal. Um exemplo é o espaço territorial do Município, na perspectiva
adensamento de áreas com adequada infra- de se superar a forma de abordagem setorial
estrutura já instalada e provida de serviços e estanque, tradicionalmente utilizada para
públicos, de forma a orientar a ocupação e a se planejar e implementar ações e serviços de
expansão urbana nesses locais, reduzir a pres- saneamento.

Para isso, é fundamental a compreensão infra-estrutura para disposição final adequada
de que este tipo de plano é, sobretudo, um de resíduos sólidos, como os aterros sanitários,
processo absolutamente dinâmico de plane- ou de amortecimento e armazenamento de
jamento, que requer a participação da socie- cheias, a exemplo das bacias de detenção e
dade e a produção, divulgação e atualização trincheiras de infiltração.
sistemáticas de dados e informações confiá- Ressalte-se, ainda, que uma gestão urbana
veis, de forma a gerar indicadores e índices sustentável sob a perspectiva ambiental e da
setoriais que revelam as condições locais de inclusão social não depende apenas da im-
salubridade ambiental e de qualidade de vida. plantação de infra-estrutura. Muitas vezes os
Nesse sentido, é pertinente que sejam conflitos sócio-ambientais no espaço urbano
produzidos diagnósticos setoriais4, relativos são equacionados por meio de ações gover-
ao abastecimento de água, esgotamento namentais e de uma postura pró-ativa dos
sanitário, drenagem urbana, resíduos sólidos moradores.
e controle de vetores. Muitas vezes esses diag- Estão nesse campo as iniciativas volta-
nósticos são produzidos com base nos dados das para a redução de perdas no sistema
e informações disponíveis nos diversos órgãos de abastecimento de água, que no caso
da Administração Municipal e nas concessio- brasileiro situam-se em patamares bastante
nárias de serviços públicos. elevados. No campo dos resíduos sólidos, o
Outros dados importantes podem ser ob- incentivo à minimização da geração e à ma-
tidos por meio de estudos de identificação ximização da reutilização, da reciclagem e do
das áreas ambientalmente sensíveis ou ainda reaproveitamento é capaz de aliviar a pres-
de risco de inundação e de risco geotécnico são por novas e maiores áreas de destinação
e geológico. Outras áreas podem sofrer restri- final e, na etapa do tratamento, cria oportu-
ções relativas ao processo de ocupação e uso nidades de inclusão social dos catadores. No
do solo no sentido de constituir reservas fun- sistema de esgotamento sanitário, há ainda
diárias para implantação de equipamentos e muito que se fazer em termos de implan-
tação de infra-estrutura de redes coletoras,
interceptores e estações de tratamento. No
4 Os diagnósticos setoriais incluem dados pro- entanto, em vários municípios observa-se
venientes de monitoramento hidrológico, da um baixo índice de ligação dos domicílios
qualidade dos meios receptores, em uma espécie à rede existente. Nesses casos, a ação go-
de inventário da infra-estrutura existente referente
vernamental deve privilegiar campanhas de
ao sistema de abastecimento de água (manan-
ciais, faixas de adutoras, reservatórios, redes de informação voltadas para fomentar a adesão
distribuição), ao sistema de esgotamento sanitário dos moradores aos sistemas, esclarecendo os
(redes de coleta, interceptores, estações elevató- benefícios de proteção à saúde pública e ao
rias, estações de tratamento de esgotos – ETE’s,
meio ambiente.
pontos e condições de lançamento dos efluentes
nos corpos receptores, lançamentos irregulares Além da leitura do tecido urbano e am-
de esgotos no sistema de drenagem, etc.), e ao biental, a equipe responsável pela elaboração
sistema de limpeza urbana (níveis de geração de do plano deve buscar construir uma síntese
resíduos, formas de acondicionamento, rotas de
dos planos e programas prioritários do Execu-
coleta, transporte e transbordo dos resíduos, alter-
nativas de tratamento, incluindo a coleta seletiva tivo Municipal, correlatos ao saneamento, pos-
feita pelos catadores e equipamentos de disposi- sibilitando assim uma análise mais abrangente
ção final). da realidade municipal.
30

É FUNDAMENTAL A COMPREENSÃO DE QUE ESTE TIPO DE acesso ao bem estar) e direitos políticos (ser
PLANO É, SOBRETUDO, UM PROCESSO ABSOLUTAMENTE parte das decisões públicas e dispor de me-
DINÂMICO DE PLANEJAMENTO, QUE REQUER A PARTICI- canismos para monitorar e controlar a ação
PAÇÃO DA SOCIEDADE E A PRODUÇÃO, DIVULGAÇÃO E governamental). Para que esta correlação se
ATUALIZAÇÃO SISTEMÁTICAS DE DADOS E INFORMAÇÕES estabeleça é necessário investir no desenvol-
CONFIÁVEIS, DE FORMA A GERAR INDICADORES E ÍNDI-
vimento e potencialidades das pessoas, de
CES SETORIAIS QUE REVELAM AS CONDIÇÕES LOCAIS DE
forma que elas sejam capazes de identificar
SALUBRIDADE AMBIENTAL E DE QUALIDADE DE VIDA.
suas próprias demandas e decidir o que é
melhor para o bem-estar coletivo. Acredita-
Sendo assim, o Plano Municipal de Sanea- se que por intermédio de procedimentos
mento Ambiental é muito mais do que uma democráticos, os cidadãos manifestem suas
lista de empreendimentos. A sua concepção, preferências relativamente à orientação que
elaboração e as etapas de implementação deve ter a agenda pública, e esperem vê-las
e avaliação devem estar ancoradas em uma realizadas pelos governantes eleitos, sem,
metodologia capaz de promover o desen- contudo, abandonarem uma posição vigilante
volvimento interdisciplinar e o das ações, a e fiscalizadora.
articulação dos diversos órgãos públicos, a Trata-se, portanto, de um pressuposto que
participação e o controle social por parte dos elege a democracia não apenas como um
moradores, visando a mais eficácia e eficiência valor em si, mas também como um meio ne-
nas ações, menos desperdício de energia e cessário a um tipo de desenvolvimento capaz
recursos, maximização dos resultados e bene- de reduzir os níveis de pobreza e de desigual-
fícios para a gestão pública e, fundamental- dade, e com isso gerar melhoria da qualidade
mente, para a população. de vida da sociedade como um todo.
Com base nesse marco conceitual, a função
de regulação de controle dos serviços públi-
GESTÃO URBANA E DEMOCRACIA
cos deve estar diretamente relacionada à no-
A idéia de governança local parte do pressu- ção de accountability5. Esse conceito, muitas
posto de que o fortalecimento de procedi- vezes reduzido a uma dimensão que coloca
mentos democráticos, em contextos em que governo e cidadãos em uma relação de co-
operam as instituições púbicas, deve perse- brança e prestação de contas, requer a previ-
guir a aproximação entre as preferências e
necessidades dos cidadãos com a capacida-
de dos governos de dar respostas adequadas
5 Na abordagem feita por Anastásia e Ranulfo
às expectativas da população. Governança (2002), accountability é um atributo da democracia
como um estilo de gestão pública, com que implica controle dos governantes pelos go-
instâncias de interlocução entre governo e vernados. Na diferenciação proposta por O’Donnell
(O’DONNELL, Guilermo 1998. “Accountability ho-
sociedade, capaz de captar, de forma institu-
rizontal e novas poliarquias”. Lua Nova, no 44.) o
cionalizada, as necessidades e demandas so- mecanismo de accountability vertical refere-se às
ciais e definir a agenda das políticas públicas relações entre os cidadãos e seus representantes. Já
e obter os melhores resultados em benefício o conceito de accountability horizontal refere-se às
relações entre os poderes constituídos, consagra-
da coletividade .
dos na literatura como freios e contrapesos insti-
Dessa forma, a democracia cidadã pres- tucionais, por meio dos quais um Poder controla e
supõe a correlação entre direitos sociais (o fiscaliza os atos e as omissões do outro.

são de mecanismos que produzam incentivos em capacitação. Sugerem um modelo de
para que os governantes façam escolhas capacitação capaz de fornecer aos conse-
compatíveis com os interesses públicos, não lheiros um conjunto de conceitos, métodos
dependendo necessariamente da vontade e técnicas que os habilitem a identificar e
política de um ou outro governo. enunciar problemas em termos de políticas
Para se obter resultados efetivos, a capa- públicas, selecionando indicadores de avalia-
citação dos agentes públicos e sociais é uma ção e desempenho, identificando as informa-
estratégia importante, em especial dos con- ções necessárias para se formular propostas
selheiros municipais. Nos diversos estudos alternativas e definir prioridades para uma
e pesquisas que avaliam o funcionamento agenda de trabalho, além de dispor de co-
e a eficácia dos conselhos municipais são nhecimento para gerir processos políticos de
identificados bloqueios e dificuldades que conflitos, reivindicação e negociação para
sinalizam para a necessidade de se investir construir os consensos possíveis.
32

A trajetória institucional
do setor de saneamento
nos anos recentes

Sob uma perspectiva político-institucional, serviços de abastecimento de água às CESBs.
o saneamento brasileiro pode ser analisado No entanto, a nova conjuntura política
quanto ao tipo de arenas políticas hegemôni- instaurada no país a partir da promulgação da
cas em cada período e o seu rebatimento no Constituição Federal de 1988 viria modificar
ordenamento institucional do setor. A descri- o contexto político-institucional que infor-
ção que se segue visa justamente explicitar as mava a concepção e as bases operacionais
concepções políticas predominantes nos anos do PLANASA. De fato, a institucionalização
recentes e seus rebatimentos em termos de das leis orgânicas municipais e constituições
propostas de ordenamento político-institucio- estaduais, o processo de descentralização das
nal para o saneamento. políticas setoriais, a orientação de se organizar
o planejamento dos municípios com base em
planos diretores de desenvolvimento urbano,
DO PLANASA AO PLC 199
a inovação dos processos de orçamento par-
Numa breve retrospectiva pode-se dizer ticipativo, e o fortalecimento dos conselhos
que à época do Plano Nacional de Saneamen- municipais foram mudanças que trouxeram
to – PLANASA o setor contava com clara re- novos desafios para o setor. Nesse contexto,
gulamentação e dispunha de mecanismos de um plano com as características do PLANASA
regulação tarifária – ainda que precária – exe- não dispunha de condições políticas e ins-
cutados pelo Banco Nacional de Habitação titucionais para sobreviver, de maneira que
– BNH, inicialmente vinculado ao Ministério as reformas desencadeadas com o processo
do Interior. constituinte de 1988 colocaram para o setor
O PLANASA era mantido com recursos do saneamento grandes desafios.
FGTS e com aplicação prioritária na expansão A despeito do avanço obtido na expansão
do sistema de abastecimento de água. O am- dos serviços de abastecimento de água, os
biente político marcado pela ditadura militar segmentos da população sem capacidade de
determinou o perfil da gestão do setor: cen- remuneração dos serviços mediante paga-
tralização decisória, prestação dos serviços mento de tarifas ficaram à margem do siste-
subordinada à auto-sustentação tarifária, ma. Agravava ainda mais esse quadro, a multi-
predominância das ações nas regiões mais plicação da demanda por sistemas de esgota-
desenvolvidas (sul e sudeste), aplicação dos mento sanitário, uma vez que as CEBs, mesmo
subsídios cruzados e obrigatoriedade de con- com o financiamento do PLANASA, não
cessão dos serviços locais às companhias cria- conseguiram atender aos crescentes déficits
das pelos Estados brasileiros como requisito em saneamento. Outro problema foi o baixo
para que os Municípios pudessem acessar os desempenho gerencial e econômico-finan-
recursos da União. Formalmente, para se obter ceiro das CESBs e a total falta de transparência
recursos do Sistema Financeiro do Saneamen- dessas companhias em relação aos usuários
to – SFS, os municípios assinavam contratos e ao poder concedente. O PLANASA é dura-
de concessão com as Companhias Estaduais mente prejudicado pelos efeitos da recessão
de Saneamento Básico - CESBs, renunciando do País e do alto endividamento do setor e
a suas prerrogativas de poder concedente, atinge uma situação crítica com a extinção
notadamente em matéria de política tarifária do BNH em 1986, quando suas atribuições
e de novos investimentos. Quase três quartos passam para a Caixa Econômica Federal, que
dos municípios brasileiros delegaram seus acaba não assumindo a herança regulatória

A DESPEITO DO AVANÇO OBTIDO NA EXPANSÃO DOS diferentes do PLANASA, mais abrangentes por
SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA, OS SEGMEN- incluir ações de esgotamento sanitário e dire-
TOS DA POPULAÇÃO SEM CAPACIDADE DE REMUNERA- cionadas às populações de baixa renda, esses
ÇÃO DOS SERVIÇOS MEDIANTE PAGAMENTO DE TARIFAS programas não chegaram a moldar um outro
FICARAM À MARGEM DO SISTEMA. AGRAVAVA AINDA ordenamento institucional para o setor.
MAIS ESSE QUADRO, A MULTIPLICAÇÃO DA DEMANDA
O esforço para a superação do “vazio insti-
POR SISTEMAS DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO, UMA VEZ
tucional” – desde a falência do PLANASA até a
QUE AS CEBS, MESMO COM O FINANCIAMENTO DO PLA-
extinção do BNH – foi iniciado em 1991, com
NASA, NÃO CONSEGUIRAM ATENDER AOS CRESCENTES
a tramitação na Câmara Federal do Projeto de
DÉFICITS EM SANEAMENTO.
Lei 53, que em 1993, passou a ser denominado
Projeto de Lei da Câmara 199 (PLC 199), o qual
do BNH. Além disso, a crescente crise que se dispunha sobre a política nacional de sanea-
instala no país nesse período resultou em sig- mento e seus instrumentos.
nificativa queda do nível de recursos do FGTS, Esse projeto de política nacional para o
que ainda assim continuava a financiar o setor, setor foi discutido em diversos fóruns por
acumulando dívidas e conflitos de competên- aproximadamente quatro anos, tendo sido
cia entre as instituições do Governo Federal, aprovado pelas duas casas legislativas (Câma-
levando a um esvaziamento institucional e na ra e Senado) no ano de 1994. O PLC 199 fazia
progressiva desregulamentação do setor. claro e incisivo contraponto às iniciativas do
Durante o governo Collor, novas metas Governo Federal, que a essa altura procurava
foram colocadas e mais uma vez não alcança- organizar o setor à luz das orientações dos
das. Houve uma dispersão dos recursos que organismos internacionais de financiamento,
se esvaíram numa política clientelista exercida que já vislumbravam o interesse da iniciativa
por diversos ministérios, sob a égide do Minis- privada por alguns setores controlados por
tério da Ação Social. Na contramão dessa con- empresas estatais, a exemplo das CESBs.
dução do saneamento pelo Governo Federal Contudo, o Presidente Fernando Henrique
e, calçados na esteira do processo brasileiro Cardoso, ao tomar posse em 1995, assume
de redemocratização, algumas entidades re- como uma das suas primeiras medidas de go-
presentativas do setor trabalham no sentido verno o veto, na íntegra, do PLC 199, criando
de apresentar algumas propostas para o reor- as condições para se dar continuidade à po-
denamento institucional do setor. lítica de reestruturação do setor com ênfase
A partir de 1992, começam a ser implemen- no incentivo governamental e financeiro à
tados alguns programas como o Pronurb e participação privada no saneamento brasilei-
o Prosanear, que contavam com recursos do ro. Esse veto explicitou o caráter centralizador
FGTS, este último também com recursos do do governo da época, desconsiderando a pro-
Banco Mundial. Eram programas destinados posta das entidades representativas do setor.
à implantação de sistemas de abastecimento Essa foi a tônica de todas as manifestações de
de água e de esgotamento sanitário em fave- repúdio ao veto do PLC 199.
las e nas periferias urbanas, e que buscavam O veto ao PLC 199 já era o desdobramento
incorporar a participação da comunidade da estratégia governamental de reordenar o
beneficiada, ainda que, via de regra, reduzida setor a partir dos princípios consubstanciados
à mera adesão e legitimação política das suas no Programa de Modernização do Setor Sa-
estratégias. Ainda que dotados de diretrizes neamento – PMSS, que seria financiado pelo
36

Banco Mundial – Banco Internacional para a FGTS como serviço da dívida, amortizações
Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD). e juros de empréstimos contraídos em perío-
Idealizado no Governo Collor e iniciado efeti- dos anteriores pelas companhias estaduais e
vamente em 1994, já no governo Itamar Fran- autarquias municipais. Por outro lado, o valor
co, o PMSS direcionava suas ações de forma desembolsado pelo FGTS nesse mesmo perí-
bastante focada e seletiva para o desenvolvi- odo para o financiamento de empréstimos ao
mento da capacidade operacional e institu- setor público de saneamento foi de apenas R$
cional das CESBs e a elaboração de estudos e 1,8 bilhão, o que gerou um saldo líquido de
propostas com vistas ao reordenamento insti- R$ 5,7 bilhões para o Fundo nesse período.
tucional do setor como um todo. Com relação Na seqüência, o governo concentra esforços
ao último aspecto, a estratégia do PMSS para para aprovação do PL 266/96, que transferia
atingir a meta da universalização dos serviços a titularidade dos Municípios que integram
de água e esgoto repousaria sobre o aumento regiões metropolitanas, aglomerados urbanos
do investimento privado e da eficiência global e microrregiões, para os Estados. Diante de
do setor, mediante a ampliação das conces- inúmeros problemas de ordem técnica, jurí-
sões ao capital privado, novas regras contratu- dica e política, e, procurando compatibilizar
ais e mecanismos concorrenciais de mercado. suas iniciativas com as expectativas do Banco
Em 1995, o Presidente Fernando Henrique Mundial, o Governo Federal passa a trabalhar
sanciona a chamada Lei das Concessões (Lei uma outra proposta para o setor, tendo como
no 8.987), que regulamentava o regime de estratégia viabilizar as concessões privadas, seja
concessões da prestação dos serviços públi- pela privatização de companhias estaduais,
cos para a iniciativa privada. Iniciava-se, assim, seja mediante a entrada do “capital” privado,
a pavimentação das condições necessárias numa clara aliança entre bancos privados e
para a entrada da iniciativa privada tratando o grandes corporações internacionais da área do
saneamento como negócio. saneamento. Em 1998 o BNDES formula um
A partir de 1998, o setor começa a ser programa orientado para financiar o processo
engessado. As resoluções do Conselho Mone- de desestatização do setor de saneamento, ao
tário Nacional, Órgão do Banco Central, tem mesmo tempo em que sugere adaptações ao
o propósito deliberado de dificultar o acesso PL 266/96, no sentido de adequar o marco jurí-
dos agentes públicos aos recursos disponíveis dico-institucional às diretrizes do programa de
(em especial, dos municípios), estabelecendo desestatização do BNDES.
uma verdadeira corrida de obstáculos para os
operadores públicos. Induzia-se a um quadro
NO PERÍODO COMPREENDIDO ENTRE 1995 E 1998,
aparentemente irrefutável de inexistência de
CERCA DE R$ 7,4 BILHÕES RETORNARAM AO FGTS COMO
recursos orçamentários associada à incapaci-
SERVIÇO DA DÍVIDA, AMORTIZAÇÕES E JUROS DE EM-
dade do setor público em contrair emprésti-
PRÉSTIMOS CONTRAÍDOS EM PERÍODOS ANTERIORES
mos e financiamentos, pavimentando, dessa
PELAS COMPANHIAS ESTADUAIS E AUTARQUIAS MUNI-
forma, a solução: a entrada da iniciativa priva- CIPAIS. POR OUTRO LADO, O VALOR DESEMBOLSADO
da para suprir o déficit do setor. PELO FGTS NESSE MESMO PERÍODO PARA O FINANCIA-
Mas os dados indicam que o setor público MENTO DE EMPRÉSTIMOS AO SETOR PÚBLICO DE SANE-
apresentava condições para contrair emprés- AMENTO FOI DE APENAS R$ 1,8 BILHÃO, O QUE GEROU
timos. No período compreendido entre 1995 UM SALDO LÍQUIDO DE R$ 5,7 BILHÕES PARA O FUNDO
e 1998, cerca de R$ 7,4 bilhões retornaram ao NESSE PERÍODO.

Em 21 de janeiro de 2001, o Governo Fer- tâncias históricas o saneamento brasileiro
nando Henrique envia o PL 4147 à Câmara foi protagonizado principalmente pelos mo-
dos Deputados, com pedido para tramitar vimentos de mobilização social, capazes de
em regime de urgência. Este projeto instituía intervir num quadro originalmente pautado
diretrizes nacionais para o saneamento básico em especial pelos agentes políticos gover-
e contemplava grande parte das ações pro- namentais. Cabe aqui lembrar a “revolta da
postas pelo BIRD, decorrentes de uma missão vacina” em 1904, a Liga Pró-Saneamento em
do banco e sistematizadas no documento in- 1918, as revoltas contra as gestões privadas
titulado “Regulação do Setor Saneamento no dos serviços na primeira metade do século
Brasil: prioridades imediatas”. Datado de abril XX. A Frente Nacional pelo Saneamento Am-
de 1999; sintoma que a estratégia de desesta- biental – FNSA é mais uma e a mais recente
tização vinha se consolidando no interior da mobilização popular em prol do saneamento
coalizão governamental durante os anos 90. público, com controle social e como direito
(BIRD. Regulação do Setor Saneamento no Brasil: prioridades de todos.
imediatas. Banco Mundial. Brasília 1999). As entidades específicas do setor, como a
A partir do envio do PL 4147 ao Congresso Associação Nacional dos Serviços Municipais
Nacional, travou-se um forte embate entre os de Saneamento – Assemae, a organização dos
governistas e uma frente formada por diversas trabalhadores em saneamento reunidos na
entidades do setor – a recém criada Frente Federação Nacional dos Urbanitários – FNU,
Nacional pelo Saneamento Ambiental. A total alguns especialistas com atuação técnica no
impossibilidade de se construir algum nível setor, além da adesão do Fórum Nacional pela
de consenso em torno do projeto pode ser Reforma Urbana – FNRU, do Instituto de Defesa
comprovada tanto no âmbito do legislativo, do Consumidor – IDEC e diferentes organiza-
quanto na esfera pública ampliada, em que ções do movimento popular que historicamen-
a sociedade organizada chegou a apresentar te travaram a “luta pela água”, compõem hoje
ao Congresso Nacional um abaixo-assinado a base social e política do saneamento. A FNSA,
com 720 mil assinaturas pela não aprovação lançada em 26 de janeiro de 1997, conta atual-
do PL4147. mente com 17 entidades e tem como missão
Por decisão do atual Governo, o PL 4147 defender a gestão pública e o controle social
encontra-se paralisado no Congresso, sem dos serviços.
que agentes políticos relevantes assumam a Trata-se de uma forma de mobilização e
iniciativa de colocá-lo outra vez em tramitação, atuação baseada na estratégia de que a uni-
demonstrando que a proposta perdeu base versalização do saneamento está vinculada
política e significado institucional na nova a um movimento efetivo de incorporação
conjuntura. Com o novo governo, a partir de dos agentes sociais, organizados em diversas
2003, é dada uma outra orientação para o setor, instâncias de decisão do setor. Acredita-se
no sentido do resgate e do fortalecimento da que uma ação mobilizadora pautada na
gestão pública e a retomada dos investimentos intersetorialidade das políticas públicas, na
visando à universalização com eficácia na apli- transversalidade da atuação dos movimentos
cação dos recursos e qualidade na prestação populares, centrada na regulação pública e no
dos serviços. controle social é fundamental para promover
O processo de embate criado em torno o encontro das agendas social e ambiental
do PL 4147 demonstra que em várias circuns- rumo à sustentabilidade do saneamento, vi-
38

sando a construir cidades inclusivas, saudáveis O ESTÍMULO À ENTRADA DO CAPITAL PRIVADO NO
e democráticas. SANEAMENTO TENTAVA IMPRIMIR AO SETOR O
MODELO DO ESTADO MÍNIMO, EM QUE A COMPETÊN-
O PERFIL DAS PROPOSTAS CIA É VISTA COMO PRERROGATIVA EXCLUSIVA DA
INICIATIVA PRIVADA. NESSA CONCEPÇÃO, A ÓTICA
HEGEMÔNICAS NO GOVERNO
DO MERCADO E DA LUCRATIVIDADE CONCORRE COM
FERNANDO HENRIQUE A ESSENCIALIDADE E A NATUREZA PÚBLICA QUE
O setor saneamento passou, no período CARACTERIZAM A FUNÇÃO SOCIAL DOS SERVIÇOS DE
que correspondeu às duas gestões do Gover- SANEAMENTO.
no de Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a
2002, por um momento histórico de profunda
transformação. De sua natureza de serviço anos 80, e modelos de privatização na área
público e de caráter social para as circunstân- do saneamento vinham sendo implementa-
cias e contingências que reclamam o exercício dos em diversos países 6.
de uma atividade econômica. Do seu lócus de O estímulo à entrada do capital privado
gestão da esfera pública para uma orientação no saneamento tentava imprimir ao setor o
em direção ao mercado. Do tipo de relação modelo do Estado Mínimo, em que a compe-
que estabelece com as pessoas como usuá- tência é vista como prerrogativa exclusiva da
rias de um serviço para consumidoras de um iniciativa privada. Nessa concepção, a ótica
produto. De valor de uso social para valor de do mercado e da lucratividade concorre com
troca mercantil. E enfim, de sua identidade a essencialidade e a natureza pública que
historicamente construída - de direito social e caracterizam a função social dos serviços
coletivo para a de mercadoria, que se adquire de saneamento.
segundo a lógica do mercado. Trata-se de uma equação que pode levar
O histórico do período ainda requisita ao esvaziamento do poder do Estado e a
avaliações mais conclusivas, mas certamen- inviabilizar a universalização do saneamento,
te que os elementos empíricos disponíveis na medida em que recorta cidades, regiões e
apontam a tendência hegemônica, entre estados, separando áreas promissoras e lu-
outras que disputavam o reordenamento crativas como o filão preferencial para a ação
institucional do setor naquele período. O privada. Cabe, portanto, indagar se a lógica
movimento protagonizado pelo Governo do mercado pode superar o déficit de sane-
Federal durante as duas gestões de Presiden- amento, que afeta diretamente cerca de 80%
te Fernando Henrique Cardoso, em aliança da população carente do país.
com o capital financeiro internacional e ban- Ao qualificar o déficit de atendimento, “onde
cos privados nacionais, impôs ao setor uma estão e quem são” as pessoas que ainda não
tendência de re-centralização da gestão do desfrutam dos serviços de saneamento, é cons-
saneamento com a função estratégica de tatado que uma grande parte é constituída por
promover a privatização do setor, no bojo população rural, quase todos à margem dos
mais amplo do projeto neoliberal de Reforma
do Estado.
Ressalte-se que as opções governamentais 6 Principalmente Inglaterra, França, Argentina e
expressavam tendências internacionais que Chile; além do processo iniciado a partir da orien-
vinham se consolidando desde o final dos tação do FMI e do BIRD em Trinidad y Tobago,
Nicarágua, Uruguai, entre outros.

sistemas. A outra parte está nos municípios mente marcado pela exclusão social e segre-
com menos de 20.000 habitantes e nas peri- gação social, portanto o filão do “mercado”
ferias das cidades médias e regiões metropo- menos atraente; pergunta-se: que interesse
litanas do país. Esse é um dos fundamentos e tem a empresa privada em assumir esse
um dos aspectos centrais da crise do setor do passivo social?
saneamento: ausência de universalização na Pelo menos por enquanto, a iniciativa pri-
cobertura e baixa qualidade na prestação dos vada tem andado na direção oposta, buscan-
serviços. A crise revela, portanto, a ineficácia do a exploração de sistemas já relativamente
social, ambiental e econômica do modelo de consolidados e geralmente em cidades
gestão até agora adotado. maiores, onde os investimentos necessários
Os dois principais argumentos utilizados concentram-se na implantação de estações
pelo Governo de Fernando Henrique em de tratamento de esgotos e na ampliação
favor da lógica da privatização foram a es- natural dos serviços, em decorrência do cres-
cassez de recursos públicos e a eficiência cimento vegetativo da população e, portan-
da iniciativa privada como marcadora de to, de riscos menores - diferentes daquelas
qualidade e referência na prestação dos cidades onde há grandes deficiências7.
serviços. Desde que a Lei de Concessões foi aprova-
A defesa da concessão privada dos servida, no início de 1995, cerca de 50 municípios,
ços de saneamento, feita sob a liderança do concentrados principalmente na região Su-
Governo Fernando Henrique, partiu, portan- deste, assinaram contratos de concessão (to-
to, de um cenário aparentemente irrefutável: tal ou parcial) de seus serviços de abasteci-
o país não podia mais conviver com índices mento de água e esgotamento sanitário com
tão baixos de cobertura dos serviços de sa- empresas privadas, sendo algumas associa-
neamento, visto que possuem importante das ou controladas por grupos estrangeiros.
interface com a saúde pública, a integridade Atualmente, as empresas privadas atendem
ambiental e a qualidade de vida da popula- a cerca de 4% da população que dispõe de
ção. O discurso do Governo Federal destaca- água encanada e uma proporção ainda me-
va que para enfrentar esse quadro adverso nor da população urbana que dispõe de rede
não existiam recursos públicos: o Estado ha- de esgotos.
via perdido sua capacidade de investimento Embora o número de cidades envolvidas
e o próprio setor tem sido incapaz de gerar seja pequeno, a lista é bastante diversificada
excedentes para sua ampliação. A solução, em termos do contexto político-institu-
portanto, seria recorrer a investimentos priva- cional da concessão, incluindo: i) cidades
dos para suprir o déficit do setor, e ao Estado cujos serviços já se encontravam sob gestão
caberia apenas regular e fiscalizar. municipal; ii) cidades onde eles foram “muni-
Entretanto, esse modelo de intervenção cipalizados” antes de serem privatizados; iii)
estatal se fundamentava sobre um para- municípios com serviços concedidos a uma
doxo, que se evidencia na análise do perfil concessionária estadual cuja privatização foi
da demanda do saneamento e da natureza
da ação do Governo Federal para o setor,
deliberadamente voltada para o incentivo
à privatização. Considerando, conforme já 7 Fontes: Assemae (1996); BNDES (1997) e ABCON
dito, que o perfil desse déficit é comprovada- (1997-2000).
40

promovida “de cima”, pelo governo estadu- Esse aspecto, relacionado às incertezas e
al8. Por outro lado, nenhuma das 26 compa- fragilidades contratuais, jurídicas e político-
nhias estaduais de saneamento (incluindo a institucionais, coloca na ordem do dia as
do Distrito Federal) foi privatizada até o mo- questões acerca do federalismo cooperativo,
mento, embora o processo de privatização baseado nos princípios da autonomia local,
tenha sido discutido ou iniciado em alguns da subsidiaridade e do controle social. Na es-
casos9. Nos principais contratos já firmados, e teira dos diversos projetos de lei elaborados
naqueles que se encontram em negociação, para o setor, esse foi certamente o obstáculo
houve participação efetiva ou interesse ma- mais eficaz às tentativas feitas no sentido da
nifesto da parte dos grandes grupos interna- privatização.
cionais do setor. O ritmo lento e o alcance limitado das
De fato, considerando o tamanho e a con- mudanças em curso nessa área, comparada a
centração da população brasileira nas áreas outros setores, como eletricidade e telefonia,
urbanas, a magnitude do déficit nos serviços, demonstram que as tendências descentrali-
a escassez de investimentos públicos nos zadoras e privatizantes enfrentaram podero-
últimos anos e a abertura promovida no se- sos obstáculos nos planos político e institu-
tor a partir dos anos 1990, o Brasil representa cional. A organização dos trabalhadores do
um imenso mercado para as companhias setor, associada a outras forças e movimentos
transnacionais da área de saneamento e ser- sociais que questionam os riscos envolvidos
viços urbanos. São transnacionais francesas, na concessão dos serviços de saneamento
norte-americanas e da península ibérica que ao capital privado encontrou na titularidade
já estão prestando serviços de saneamento municipal um forte aliado nesse embate.
no país, geralmente mediante consórcio com Também se verificou uma forte disputa
empresas nacionais. na correlação de forças do próprio mercado,
Entretanto, cabe destacar que a tônica do sem que ainda tenha havido uma definição
estrangulamento dos operadores públicos do modelo de concessão a ser adotado.
para abrir espaço para as empresas privadas Havia duas correntes: uma, favorável ao fra-
não logrou avanços significativos em seu cionamento do mercado, com opção pela
objetivo também em função das dificuldades pulverização dos serviços entre pequenas e
que envolviam, à época, a indefinição quanto médias empresas, e outra favorável à con-
à titularidade dos serviços de saneamento. centração em torno de grandes operadoras.
Se observadas as experiências internacionais,
o modelo de pulverização das concessões
é o mais adotado nos países desenvolvidos.
8 Nesta categoria se enquadra Manaus, bem como
duas concessões multimunicipais no Estado do
Rio de Janeiro, em que um pequeno grupo de
municípios associados, compartilhando o poder A ORGANIZAÇÃO DOS TRABALHADORES DO
concedente com o Estado, assinou conjuntamente
SETOR, ASSOCIADA A OUTRAS FORÇAS E MOVI-
um único contrato de concessão com a mesma
empresa, no caso, a PROLAGOS.
MENTOS SOCIAIS QUE QUESTIONAM OS RISCOS
9 A exemplo da CEDAE, no Rio de Janeiro; a CESAN ENVOLVIDOS NA CONCESSÃO DOS SERVIÇOS DE
no Espírito Santo, a EMBASA na Bahia, a COMPESA SANEAMENTO AO CAPITAL PRIVADO ENCONTROU
em Pernambuco, a CAGECE no Ceará, a CAERN no NA TITULARIDADE MUNICIPAL UM FORTE ALIADO
Rio Grande do Norte, e a COSAMA no Amazonas. NESSE EMBATE.

Contudo, parecia não ser a opção do Gover- considerar que se trata de uma conjuntura de
no Fernando Henrique. transição permeada de conflitos e pontuada
Cabe ressaltar que as orientações do BIRD por desafios e contradições entre as formas
ao Governo Federal àquela época destacavam tradicionais de organização dos serviços e as
como ponto central a questão do poder con- propostas inovadoras de gestão.
cedente, que devia ser ajustado. Em outras pa- Conclusões extraídas de um estudo sobre a
lavras, “estadualizado”, a fim de facilitar o de- radiografia da nova estrutura produtiva brasi-
senvolvimento proveitoso da iniciativa privada leira pós-abertura e pós-estabilização no Brasil
no setor, certamente nas áreas mais rentáveis, indicavam que a onda de investimentos e pri-
isto é, nas regiões metropolitanas, aglome- vatização no período de 1995-97 não foi capaz
rações urbanas e em algumas microrregiões de produzir a taxa de crescimento necessária à
altamente desenvolvidas e urbanizadas. realização das metas de combate à pobreza10.
Em consonância com as diretrizes traçadas Apesar dessa incerteza, as políticas go-
pelo Banco Mundial, a então Secretaria de vernamentais de indução à privatização do
Desenvolvimento Urbano – SEDU, ligada dire- saneamento disponibilizavam ao capital priva-
tamente à Presidência da República, elaborou do pelo menos três fontes de financiamento:
um documento intitulado “O estado da arte recursos do BIRD e do BNDES para subsidiar
do saneamento básico – sumário executivo”, municípios e empresas estaduais no processo
definindo duas opções na busca do reordena- de concessão privada ou privatização dos
mento institucional e regulatório do setor. A serviços; recursos do BNDES, muitos oriundos
primeira envolvia a reorganização da prestado FAT, para financiar as empresas privadas
ção dos serviços e adoção de novos padrões vencedoras das licitações; e recursos gerados
de financiamento; e a segunda tratava do pelo próprio sistema, como os das tarifas da
acesso dos municípios mais pobres aos servi- prestação de serviços de abastecimento de
ços, por intermédio de ações compensatórias. água e, em alguns casos, de coleta de esgotos,
Ficava clara a intenção do Estado em transferir fonte de recursos garantida antes mesmo da
para a iniciativa privada os serviços bem-es- decisão de privatizar.
truturados e auto-sustentáveis, ficando sob Essas iniciativas indicam claros sinais que
sua tutela apenas os serviços dos municípios caracterizam uma situação de distorção da
economicamente inviáveis ao setor privado. função pública do Estado. A pesquisa citada,
Procurando reduzir riscos para o capital priva- também alertava que o Brasil corria o risco de
do, a iniciativa governamental onerava o pró- operar com menor propensão a investir do
prio setor, seqüestrando sua capacidade de que o ciclo expansivo do modelo anterior (43-
gerar recursos e de aplicá-los exclusivamente 80). Por essa razão, para que o comportamen-
para se atingir as metas da universalização to do investidor não travasse o crescimento,
com qualidade na prestação dos serviços. o governo teria que revestir o processo deci-
O modelo de privatização ou de conces- sório do setor privado de elementos que es-
são privada do saneamento predominante timulassem o investimento. Indagado se isto
entre os agentes governamentais nos anos 90
poderia significar a simples substituição da
empresa pública pela empresa privada, em
10 Folha de São Paulo, 23 de agosto de 1998.
que esta se apropria do patrimônio público Matéria: Conjuntura: entrevista com o economista
para auferir seus lucros. Entretanto, é preciso Ricardo Bielchowsky.
42

CONCLUSÕES EXTRAÍDAS DE UM ESTUDO SOBRE A literatura especializada11. As principais consi-
RADIOGRAFIA DA NOVA ESTRUTURA PRODUTIVA BRA- derações destacadas por Vargas (2003) dizem
SILEIRA PÓS-ABERTURA E PÓS-ESTABILIZAÇÃO NO respeito aos seguintes riscos:
BRASIL INDICAVAM QUE A ONDA DE INVESTIMENTOS E • a regulação política do saneamento deixaria
PRIVATIZAÇÃO NO PERÍODO DE 1995-97 NÃO FOI CAPAZ de ser baseada na lógica dos direitos sociais,
DE PRODUZIR A TAXA DE CRESCIMENTO NECESSÁRIA À
para se subordinar à lógica econômica do
REALIZAÇÃO DAS METAS DE COMBATE À POBREZA .
mercado. Os principais prejudicados seriam
as populações mais pobres que vivem em
não será o fim do Estado, o coordenador da favelas e assentamentos urbanos irregulares
referida pesquisa respondeu que “há de reco- nas periferias das cidades, cuja exclusão seria
nhecer que o futuro regime aberto e privado não mantida ou aprofundada, na medida em
eliminará a necessidade de cuidados especiais que o atendimento a essas áreas demanda
por parte do Estado no que se refere à evolução complexas intervenções integradas nos
dos investimentos. Nesse campo, sente-se a falta planos urbanístico e social, que fogem à ca-
de uma orientação estratégica, inclusive para pacidade gerencial e aos interesses do setor
nortear a futura ação das agências reguladoras”. privado;
Folha de São Paulo, 23 de agosto de 1998. • é imperativa a necessidade de regulação
Matéria: Conjuntura: entrevista com o econo- do setor, não apenas por ser essencial à
mista Ricardo Bielchowsky saúde pública e à qualidade do meio am-
Há ainda que se destacar a perversidade do biente, mas também por ser prestado em
modelo brasileiro de privatização vigente du- regime de monopólio. A regulação seria
rante o Governo Fernando Henrique Cardoso, imprescindível para garantir a permanente
que promovia a entrada da “iniciativa” privada expansão, melhoria e universalização dos
no saneamento nacional, em grande parte serviços, bem como para evitar preços abu-
por meio de financiamento publico às compa- sivos e a exclusão das camadas de baixa
nhias privadas, seja com recursos do próprio renda;
FGTS, seja com financiamentos do BNDES. O • a ênfase na prestação privada dos serviços
Conselho Curador do FGTS aprovou em 1997 por meio de novas concessões poderia
a criação do Programa de Financiamento a resultar no aviltamento da noção de sa-
Concessionários Privados de Saneamento, que neamento ambiental, agravando a falta
passou a disponibilizar recursos desse fundo de integração entre a infra-estrutura e os
para a iniciativa privada. Quanto ao BNDES,
o banco dispunha de uma carteira de inves-
11 A principal referência consultada acerca deste
timentos para a área de saneamento cujas tema foi o Projeto de Pesquisa Interdisciplinar do
aplicações, destinadas exclusivamente às con- PRIWASS, financiado pela Comunidade Européia,
cessionárias privadas ou ao financiamento da sob coordenação do prof. Dr. José Esteban Castro,
do Centro de Estudos Brasileiros da Escola de
privatização das estaduais, atingiram R$ 718
Geografia e Meio Ambiente da Universidade de
milhões entre 1996 e 2000. Oxford. A análise sobre o processo brasileiro foi
Em síntese, o crescente envolvimento priva- extraída do relatório intitulado “Privatização dos
do na prestação de serviços de saneamento, Serviços de Abastecimento de Água e de Esgota-
mento Sanitário no Brasil: lições de três estudos de
promovido no Brasil pelo Governo Fernando
caso na região Sudeste”; elaborado em agosto de
Henrique Cardoso apresentava alguns riscos 2003, pelo Prof.Marcelo Vargas, do Departamento
gerais que têm sido objeto de discussão na de Ciências Sociais da Universidade de São Carlos.

serviços de abastecimento de água, es- EM SÍNTESE, PODE-SE DIZER QUE A EXPANSÃO
gotamento sanitário, drenagem urbana e DO SETOR PRIVADO NO SANEAMENTO TEM SE
resíduos sólidos, especialmente nas áreas TORNADO CRESCENTEMENTE PROBLEMÁTICA E OS
pobres e desprovidas desses equipamentos PROJETOS ENCONTRADO FORTE RESISTÊNCIA COM
e serviços. BASE EM QUESTÕES TÉCNICAS, SÓCIO-CULTURAIS
E POLÍTICAS.
Além das considerações acima, uma ênfase
acentuada na prestação privada levaria a uma
fragmentação da oferta dos serviços integra- os interesses dos acionistas em detrimento dos
dos em sistemas mais abrangentes, via de interesses dos usuários e do poder público.
regra, operados pelo setor público, que ga- Esse risco favoreceria a manipulação de infor-
rantem a viabilidade econômica dos sistemas mações contábeis e renegociações contratuais
menores e o acesso da população de baixa visando obter lucros e aumentos tarifários
renda por intermédio de subsídio cruzado e excedentes ou ainda a renovação automática
tarifação progressiva ou social. Haveria, por- das concessões, por meio de esquemas frau-
tanto, um risco de dumping social associado dulentos e/ou corrupção ativa de funcionários
ao interesse exclusivo do capital privado pelas e autoridades públicas, como ocorreu recente-
regiões e segmentos mais rentáveis, deixando mente em Grenoble, na França.
aos governos o ônus de arcarem sozinhos Ainda que não de deva padronizar a priori o
com o atendimento das áreas e populações comportamento dos operadores privados em
mais pobres. nenhum dos aspectos citados, até porque sua
Exemplos desses riscos surgiram nas dis- atuação depende de outros fatores, como a
cussões sobre a privatização dos serviços de qualidade da legislação e o modelo de contra-
saneamento básico de capitais como Belo to que enquadra a concessão, a atuação efetiva
Horizonte e Fortaleza. Tal possibilidade foi dos entes reguladores e, sobretudo, do capital
contemplada pela agenda política com o social presente no município ou região capaz
encerramento próximo ou efetivo de seus de exigir transparência na administração dos
contratos de concessão com a concessionária assuntos de interesse público. Há evidências
de seus respectivos Estados, instituindo uma empíricas de que as maiores companhias de
ameaça à viabilidade econômica de inúmeros distribuição de água estão “lavando suas mãos”
Municípios: essas capitais respondem respec- em seu envolvimento nos países pobres ou
tivamente por 40% e 80% da arrecadação em desenvolvimento, conforme atestam dados
das concessionárias de saneamento de Minas divulgados na imprensa internacional e obtidos
Gerais e do Ceará, transferindo recursos para também na literatura especializada.
financiar investimentos nos serviços de deze- A literatura especializada também tem
nas de Municípios deficitários atendidos por investigado algumas formas de participação
tais companhias no interior. privada no saneamento, em especial relacio-
Além disso, outro risco citado na literatura nada a programas de ajuda e de investimen-
refere-se à possibilidade de captura do regula- tos promovidos por organismos multilaterais
dor pelo regulado, dada a assimetria de poder de financiamento, iniciados de forma mais
e informação que resulta de concessões de assertiva no início da década de 1980.
serviços municipais a grandes corporações Em linhas gerias, os estudos indicam que a
transnacionais, cuja ação é orientada por com- aplicação do modelo privatista de empresas
portamento estratégico destinado a privilegiar globais em países em desenvolvimento atin-
44

giu o ápice em meados dos anos 80 até 1997, regulação; d) forte assimetria de informação
mensurado em termos de projetos imple- entre o público e o privado, em especial das
mentados e nível de investimentos realizados. empresas transnacionais e dos governos que
Contudo, a partir de 1997 é possível observar exercem a função de poder concedente; e)
significativa redução dos investimentos con- não cumprimento das metas e dos padrões
vertidos por esses grupos transnacionais, definidos em contratos; f) desinformação
resultando em clara tendência de recuo de ou indiferença por parte das empresas em
sua atuação principalmente nos países em relação às condições sócio-políticas e valores
desenvolvimento. Atualmente, em nível mun- culturais dos países onde atuam; g) corrupção
dial, o setor privado que presta serviços de (pública e privada); e h) insuficiência de cida-
abastecimento de água e de esgotamento dania por parte dos usuários dos serviços para
sanitário atinge cerca de 5% a 7 % da popula- exercer o necessário controle social sobre os
ção mundial. operadores dos serviços.
As contradições internas, intrínsecas ao Em síntese, pode-se dizer que a expansão
modelo privatista, fazem emergir dúvidas do setor privado no saneamento tem se torna-
sobre sua capacidade para atingir as metas do crescentemente problemática e os projetos
de desenvolvimento propostas pela comuni- encontrado forte resistência com base em
dade internacional, especialmente no que se questões técnicas, sócio-culturais e políticas.
refere a promover: sustentabilidade ambiental, Sob o comando do Governo Lula, a con-
viabilidade econômica e financeira das em- juntura do setor hoje está pautada na direção
presas de saneamento, justiça social por meio oposta à privatização. Sob a liderança do Mi-
da universalização do acesso aos serviços de nistério das Cidades, e por intermédio da Se-
saneamento, em conformidade com as metas cretaria Nacional de Saneamento Ambiental, a
do Milênio, estabelecidas pela ONU, durante diretriz básica do atual governo é o fortaleci-
a cúpula em Johannesburgo. mento da gestão pública visando à universali-
Os principais problemas identificados zação dos serviços, com eficácia na aplicação
nesses estudos e que são atribuídos como dos recursos e qualidade na prestação dos
derivações do modelo são decorrentes dos serviços. Nas palavras do Ministro Olívio Du-
seguintes aspectos: a) desigualdade dos fluxos tra, “constitui dever intransferível do Estado a
de investimentos promovidos por essas em- tarefa de liderar o combate às deficiências em
presas globais; b) falta de legitimidade política saneamento”. (DUTRA, Olívio. Palestra no Fórum Urbano
na implementação dos projetos; c) debilida- Mundial. Barcelona, Setembro de 2004).
de ou ausência completa de um sistema de

A realidade do
no Brasil e as necessidades
de investimentos para
a universalização
dos serviços

ALGUNS INDICADORES SOBRE A Existe ainda uma parcela da população que
REALIDADE DO SANEAMENTO NO PAÍS dispõe de ligações domiciliares, mas o abas-
tecimento de água não é regular e as condi-
No primeiro capítulo foram feitas algumas
ções de potabilidade não são asseguradas.
referências aos déficits de saneamento e ha-
É preciso destacar também a deficiência de
bitação no Brasil, mostrando como a dívida
tratamento do esgoto coletado. Cerca de 70%
social nessa área é preocupante. Aqui, vol-
de todo esgoto sanitário coletado nas cidades
tar-se a explicitar alguns desses números, de
são despejados “in natura”, o que contribui
forma mais específica, através das estatísticas
decisivamente para a poluição dos recursos
da PNSB - Pesquisa Nacional de Saneamento
hídricos. Além disso, em 64% dos municípios
Básico do ano de 2000. O objetivo é descrever
brasileiros o lixo domiciliar coletado é depo-
alguns dados sobre o perfil do atendimento
sitado em lixões “a céu aberto”, e em muitos
por município e por áreas urbana e rural, por
municípios pequenos sequer há serviço de
intermédio de alguns componentes do sa-
limpeza pública minimamente organizado. A
neamento, mostrando a magnitude da tarefa
tudo isso se soma a carência na implementa-
de universalizar o saneamento básico no país.
ção de soluções adequadas ao manejo inte-
Salientamos que, por questões metodológi-
grado das águas pluviais urbanas, resultando
cas, os dados da PNSB não coincidem com
em alagamentos e enchentes que ocorrem
os do Censo Demográfico, visto que esse
principalmente nas áreas de estrangulamento
último é domiciliar e a PNSB se referencia nas
dos cursos d’água e de excessiva impermeabi-
informações fornecidas pelas prestadoras dos
lização do solo.
serviços. Apesar dessas diferenças, é possível
“Para universalizar moradia digna com sane-
desenhar um quadro bastante aproximado da
amento precisamos investir R$ 20 bilhões ao ano.
realidade do saneamento no país.
Não é impossível, mas exige enorme esforço”,
Assim como os dados contemplados no
afirmou o Ministro Olívio Dutra durante a sua
Censo Demográfico, os números da PNSB –Pes-
participação como co-presidente do Fórum
quisa Nacional de Saneamento Básico – do ano
Urbano Mundial, realizado em Barcelona, em
de 2000 (IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísti-
setembro desse ano.
ca. PNSB – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – 2000.
Essas carências afetam basicamente as
Rio de Janeiro, Fundação IBGE, 2001) mostram que o
populações de baixa renda que moram em
saneamento ambiental no Brasil apresenta gra-
assentamentos irregulares, concentrados
ves deficiências. Nas áreas urbanas há cerca de
na periferia das grandes cidades, capitais e
18 milhões de pessoas sem acesso ao abasteci-
metrópoles, ou espalhadas em diversos mu-
mento público de água, 93 milhões sem coleta
nicípios pobres de pequeno porte no interior.
adequada de esgotos e 14 milhões sem coleta
Embora quase 90% da população urbana
de lixo. Na área rural a situação também é crí-
do país já tenham acesso à água encanada,
tica. Segundo estudo de demandas elaborado
o déficit de atendimento no abastecimento
pela SNSA/MCidades, é necessário atender 13,8
de água por rede geral chega a atingir cerca
milhões de pessoas com rede de distribuição
de 20 a 30% da população urbana em alguns
de água e 16,8 milhões de habitantes com sis-
Estados das regiões Norte e Nordeste. Além
temas de esgotamento sanitário (Caderno do Ante-
da necessidade de universalizar o acesso do
projeto de Lei da Política Nacional de Saneamento Ambiental
saneamento ambiental a essas populações, é
- APL da PNSA - SNSA 2004).
preciso investir muito para melhorar a quali-

dade da prestação dos serviços, que apresen- No âmbito federal, destinam-se ao plane-
ta notáveis deficiências. jamento e à execução das políticas públicas,
Uma da metas do Ministério das Cidades visando orientar a aplicação de investimentos,
por intermédio da Secretaria Nacional de Sa- a construção de estratégias de ação e acom-
neamento Ambiental é a de implementar um panhamento de programas, bem como a
sistema de apoio técnico e financeiro aos Esta- avaliação do desempenho dos serviços. Nas
dos e Municípios com o objetivo de fomentar esferas estadual e municipal, esses dados for-
o desenvolvimento institucional e assegurar necem importantes insumos para a melhoria
as condições necessárias à universalização do dos níveis de eficiência e eficácia da gestão
acesso, com melhoria da qualidade e máxi- dos operadores dos serviços, uma vez que
ma produtividade na prestação dos serviços eles proporcionam um conjunto amplo de
de saneamento. Dentro desses objetivos, a possibilidades de análise do setor.
construção de sistemas de informação é uma A gama de informações sobre as princi-
ferramenta indispensável ao planejamento e pais deficiências na prestação dos serviços
execução de políticas públicas na medida em envolve parâmetros sobre custos e receitas,
que orienta a aplicação dos investimentos, a produtividade de pessoal, índices de aten-
definição de estratégias de ação, a avaliação dimento, perdas de água e de faturamento,
de programas e a melhoria da prestação dos qualidade dos serviços, dentre outras. São
serviços públicos. informações que podem induzir à reflexão
O Sistema Nacional de Informações sobre a respeito das necessidades de formação e
Saneamento – SNIS, concebido e administra- capacitação de recursos humanos em temas
do pela Secretaria Nacional de Saneamento específicos e para determinadas categorias
Ambiental por intermédio do PMSS, contém do público-alvo, com vistas a atingir, no mé-
um banco de dados com informações sobre dio e no longo prazo, a universalização do
a prestação de serviços de abastecimento de acesso mediante diminuição dos custos e
água e de esgotamento sanitário, abrangendo fornecimento de serviços a tarifas menores,
as dimensões operacional, gerencial, financei- com mais qualidade e mitigação dos impac-
ra e contábil, além de disponibilizar dados so- tos ambientais negativos.
bre a qualidade dos serviços prestados. Atual- Esse processo de institucionalização do
mente se encontra em fase final de conclusão órgão federal responsável pela gestão da
o trabalho de levantamento e diagnóstico da política do saneamento no país, a SNSA,
situação de resíduos sólidos no país, que pas- envolvendo o reforço da sua capacidade de
sará a integrar os bancos de dados do SNIS. planejamento setorial e reordenamento ins-
titucional do setor, além da estruturação de
sistemas de informações que subsidiem o pro-
UMA DA METAS DO MINISTÉRIO DAS CIDADES POR IN-
cesso decisório governamental, tem como um
TERMÉDIO DA SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO
de seus objetivos fundamentais desenvolver
AMBIENTAL É A DE IMPLEMENTAR UM SISTEMA DE
a capacidade de identificar o perfil qualitativo
APOIO TÉCNICO E FINANCEIRO AOS ESTADOS E MUNICÍ-
da demanda e a sua distribuição espacial, vis-
PIOS. O OBJETIVO É FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO
INSTITUCIONAL E ASSEGURAR AS CONDIÇÕES NECESSÁ- to que a diversidade das situações requisita da
RIAS À UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO, COM MELHORIA SNSA uma ampliada capacidade de formular
DA QUALIDADE E MÁXIMA PRODUTIVIDADE NA PRESTA- programas adequados à diversidade sócio-
ÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO. territorial do país.
50

De fato, apesar da evolução da cobertura investimentos no setor não logrou universalizar
de alguns serviços, como o abastecimento de os serviços tanto em termos regionais quanto
água, o nível da cobertura de coleta de esgoto distributivos. População com renda inferior a 2
na área urbana do Brasil é dos piores dentre os salários mínimos apresenta índice de cobertura
países latino-americanos, alcançando apenas abaixo da média nacional. As classes mais altas,
metade da população urbana. O quadro se com mais de 10 salários mínimos, apresentam
torna mais crítico quando se analisa a cober- uma cobertura 25% maior na água e mais de
tura dos serviços de água e de esgotos por 40% maior no esgoto que os segmentos sociais
classes de renda. Observa-se que o padrão de com renda de até 2 salários mínimos.
COBERTURA DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO POR CLASSES DE RENDA  2000
Brasil Até 2 SM 2 – 5 SM 5 – 10 SM > 10 SM

Água 77,8 67,4 86,1 91,1 92,6
Esgoto 47,2 32,4 55,6 67,1 75,9
Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000.
Em relação ao quadro geral dos resíduos ços. Em todo o país, 65% dos Municípios bra-
sólidos no país, percebe-se que houve avan- sileiros com população até 100 mil habitantes
ços significativos, principalmente em decor- dispõem o seu lixo a céu aberto; 56% ainda
rência da articulação nacional que vem sendo possuem catadores que trabalham nos lixões,
empreendida pelo Fórum Nacional Lixo e ocorrendo com maior freqüência nas cidades
Cidadania em torno da organização de coope- com mais de 50.000 habitantes; e apenas 8,2%
rativas de catadores e das ações para erradicar têm programa de coleta seletiva.
o trabalho infantil nos lixões. Essa evolução foi Hoje, o papel da União é justamente o de
corroborada pelos últimos dados produzidos assumir iniciativas que criem oportunidades de
sobre a cobertura dos serviços de limpeza ur- difusão das experiências de gestão integrada de
bana. Segundo o Censo Demográfico do IBGE resíduos sólidos. Os programas nessa área en-
de 2000, é a primeira vez que o índice de aten- volvem agentes públicos e sociais, fazendo com
dimento com serviços de coleta de lixo (79%) que gestores e técnicos de prefeituras, organiza-
superou o de atendimento com serviços de ções não governamentais, moradores em geral
água (77,8%). Os melhores resultados no mane- e as próprias comunidades de catadores estejam
jo, tratamento e destinação final dos resíduos em permanente processo de capacitação sobre
foram obtidos pelos grandes Municípios e os novos papéis e responsabilidades.
regiões metropolitanas. Os demais Municípios No setor de manejo de águas pluviais urba-
acumulam dificuldades estruturais, relativas nas o problema é mais grave e complexo, pois
ao suporte administrativo e à qualificação dos este requer uma mudança nos paradigmas de
recursos humanos, além de dificuldades na intervenção. O processo de urbanização bra-
obtenção e aplicação dos recursos. sileiro subordinou as soluções dos problemas
Entretanto, existem ainda muitos problemas relativos às águas pluviais aos projetos de par-
a resolver, principalmente no que se refere à celamento do solo urbano e à implantação dos
distribuição regional e demográfica dos servi- sistemas viários. O resultado desse desenvol-

vimento urbano desordenado e sem a devida NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS
sustentação técnica, que não observa os condi- PARA UNIVERSALIZAÇÃO DOS
cionantes geográficos, geológicos e hidrológi- SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTOS NO
cos, são as recorrentes inundações urbanas que BRASIL
afetam população e recursos ambientais de
Uma concepção ampla sobre universaliza-
diversas cidades brasileiras.
ção deve incorporar outras variáveis além das
Conforme trabalho recentemente elaborado
necessidades relativas aos recursos financei-
pela SNSA/MCIDADES como subsídio à formu-
ros. Para se universalizar o acesso aos servi-
lação de um programa nacional de manejo
ços de saneamento ambiental é preciso que
integrado das águas pluviais urbanas, as defici-
também sejam enfrentados os desafios colo-
ências não estão apenas relacionadas à cober-
cados pela iniqüidade de renda e riqueza na
tura dos sistemas, mas, sobretudo à concepção
cidade e no campo, as demandas dos ges-
da intervenção e à inexistência de mecanismos
tores e operadores do setor por capacitação
tributários próprios para garantir recursos para
institucional e técnica, além da necessária
investimentos.
ampliação dos mecanismos de participação
Os prejuízos relacionados com inundações
e controle social. Principalmente, deve-se
urbanas em todo território nacional são em
levar em consideração a dinâmica populacio-
média superiores a U$ 1 bilhão por ano. No
nal das regiões brasileiras e a distribuição dos
país, 78,6% dos municípios que dispõem de
serviços por classes de renda e por recortes
algum sistema de manejo de águas pluviais
territoriais12.
possuem população superior a 300.000 ha-
bitantes e estão concentrados nas regiões
Sul e Sudeste. Nos municípios com até 20
mil habitantes,o índice está abaixo da média
12 Os dados e informações aqui apresentados têm
nacional. Se for considerada a totalidade dos como base o estudo realizado sob a coordenação
Municípios brasileiros,apenas 26,3%dispõem do PMSS. O Estudo adotou como parâmetros de
de alguma infra-estrutura de drenagem(PNSB- análise: Universalização; Horizontes de universa-
lização em 2000, 2010, 2015, 2020; Investimentos
2000). Cabe destacar que esses números nada
necessários para expansão e reposição; Soluções
dizem sobre a cobertura e a eficiência dos alternativas e de baixo custo para os serviços de
sistemas implantados. A disposição das águas esgotos sanitários; Demanda segmentada em
pluviais nas cidades brasileiras é quase sempre componentes, tais como demanda por expansão
de água nos meios urbano e rural (a demanda
tratada de forma setorial, dissociada das outras
por serviços de água é formada pelas demandas
questões urbanas. por produção e distribuição de água, com ou sem
Algumas experiências bem sucedidas com reposição nos meios urbano e rural; os serviços de
soluções técnicas que consideram uma inter- esgotos são formados por demandas em coleta
e tratamento, também com ou sem reposição
venção integrada no espaço urbano e que
nos meios urbano e rural); Padrões definidos dos
contam com mecanismos próprios de cobran- serviços ofertados, a exemplo de padrões para o
ça são conhecidas, porém a difusão dessas abastecimento de água por ligações domiciliares,
soluções é bastante limitada. Existe uma signifi- a toda população urbana, com água tratada e
atendimento contínuo, segundo padrões regula-
cativa lacuna de capacitação técnica. É preciso
mentados (funcionamento do sistema e qualidade
incentivar o recurso a experimentos pilotos, da água); Estimativas para regiões metropolitanas;
com efeito demonstrativo, que alcancem inclu- Cidades de diferentes portes; Aglomerações urba-
sive os pequenos Municípios. nas segundo índices como o IDH.
52

O gráfico a seguir demonstra os resultados BRASIL  NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS
EM MILHÕES DE REAIS
do cálculo da projeção populacional brasileira
BRASIL  INVESTIMENTOS EM SISTEMAS DE ÁGUA E ESGOTOS
para o horizonte de 2020. POR REGIÃO EXPANSÃO E REPOSIÇÃO
ESTIMATIVA DE PROJEÇÃO PARA POPULAÇÃO

Regiões/Investimentos Em 2000 Em 2010 Em 2015 Em 2020
TOTAL URBANA E RURAL BRASILEIRA ATÉ 2020
250.000.000 Norte 6.753,8 11.274,6 13.835,5 16.307,3
200.000.000
150.000.000
Nordeste 16.888,5 27.318,8 32.267,2 37.324,6
pessoas
100.000.000
Sudeste 27.165,5 50.349,3 62.416,0 74.404,0
50.000.000
0
Sul 12.984,2 23.211,0 28.098,3 33.055,2
2000 2005 2010 2015 2020
Brasil Região NorteAno Região Nordeste
Centro-Oeste 6.320,3 11.470,2 14.506,9 17.314,0
Região Sudeste Região Sul Região Centro-Oeste
Brasil 70.112,3 123.623,8 151.123,9 178.405,0
O crescimento populacional por regiões in-

terfere diretamente na evolução da demanda Serão necessários recursos da ordem de
por serviços de saneamento e, conseqüente- R$ 178 bilhões para universalizar os serviços
mente, nas necessidades por investimentos e de abastecimento de água e de esgotamen-
nos custos assumidos pela política13. Os cálcu- to sanitário até o ano de 2020. No quadro a
los indicam que o crescimento populacional seguir está o dimensionamento da demanda,
ocorrerá principalmente nas áreas urbanas, su- utilizando-se o indicador social referente ao
perando 200 milhões de habitantes em 2020, IDH – índice de desenvolvimento humano,
enquanto que nas áreas rurais o contingente que possibilita planejar os investimentos do
populacional ficará abaixo de 30 milhões de setor com vistas a atingir a universalização,
pessoas nesse mesmo ano. tomando como prioridade as áreas ocupadas
O quadro a seguir apresenta os resultados pela população mais carente.
do estudo sobre as necessidades de investi-
mentos em água e esgotos por região e para BRASIL  NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS
2000  POR FAIXA DE IDH  EM MILHÕES DE REAIS
o Brasil, tomando como referência os parâme-
4% 12%
tros descritos na nota de rodapé(13) abaixo. 0%
0% menor que 0,500
20%
4% >=0,500 e < 0,600
13 Para estimativa de custos, o Estudo adotou os
seguintes parâmetros: Preços de expansão de siste- 12% >=0,600 e < 0,700
mas e de reposição, por pessoa atendida. Variáveis 20% >=0,700 e < 0,765
que influenciam nos custos: disponibilidade hídrica,
64% >= 0,765
topografia, escoramento de paredes, rebaixamento
de lençol freático e ocorrência de pavimentação. Nos
64%
valores dos investimentos não estão considerados
os custos referentes à elaboração de projetos nem
à fiscalização e acompanhamento de obras. Esses
custos adicionais são da ordem de 3% a 5% do valor
OS CÁLCULOS INDICAM QUE O CRESCIMENTO POPULA-
do investimento, chegando a 10%, quando se con- CIONAL OCORRERÁ PRINCIPALMENTE NAS ÁREAS UR-
sidera a elaboração do projeto executivo, segundo BANAS, SUPERANDO 200 MILHÕES DE HABITANTES EM
o Consórcio responsável pela realização do estudo. 2020, ENQUANTO QUE NAS ÁREAS RURAIS O CONTIN-
Cabe ainda esclarecer que o estudo também não GENTE POPULACIONAL FICARÁ ABAIXO DE 30 MILHÕES
considerou os investimentos em instalações hidráuli-
DE PESSOAS NESSE MESMO ANO.
cas sanitárias (banheiros), no meio rural.

ESPECIFICAMENTE PARA O COMPONENTE DE RESÍDUOS INVESTIMENTOS ANUAIS PARA ATENDIMENTO DAS
SÓLIDOS, O ESTUDO TRABALHA COM UMA ESTIMATIVA DEMANDAS URBANAS E RURAIS  BRASIL
DE INVESTIMENTOS DA ORDEM DE R$ 5,6 BILHÕES EM ANO A+E URB A+E RUR A+E TOT
10 ANOS, INCLUINDO, AQUISIÇÃO DE FROTA PARA AM- 1 5,68 0,31 5,99
2 5,91 0,32 6,23
PLIAÇÃO E REPOSIÇÃO DA FROTA DE COLETA; ENCERRA- 3 6,14 0,34 6,48
4 6,39 0,35 6,74
MENTO DOS LIXÕES EM MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO 5 6,64 0,37 7,01
SUPERIOR A 100 MIL HABITANTES; INFRA-ESTRUTURA 6 6,91 0,38 7,29
7 7,19 0,39 7,58
NECESSÁRIA PARA IMPLANTAÇÃO DE ATERROS SA- 8 7,47 0,41 7,88
NITÁRIOS EM MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO ATÉ 1,5 9 7,77 0,43 8,20
10 8,08 0,44 8,53
MILHÕES DE HABITANTES. 11 8,41 0,46 8,87
12 8,74 0,48 9,22
A figura a seguir demonstra a espacializa- 13 9,09 0,50 9,59
14 9,46 0,52 9,98
ção das necessidades de investimentos por 15 9,83 0,54 10,37
região brasileira, tomando como base o ano 16 10,23 0,56 10,79
17 10,64 0,58 11,22
de 2000. 18 11,06 0,61 11,67
19 11,50 0,63 12,14
20 11,96 0,66 12,62
INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS
169,11 9,29 178,40
DEMANDAS URBANAS E RURAIS
ÁGUA E ESGOTOS Foram construídos alguns cenários para su-
BRASIL  2000 10% prir as demandas por investimentos visando à
9%
19% universalização de água e esgotos no Brasil. O
24%
estudo testou algumas hipóteses sobre inves-
timentos anuais, ano a ano, durante o período
de vinte anos (2002 a 2020) para universalizar
38% os serviços de água e de esgotos no Brasil.
10% Região norte 24% Região nordeste Destacam-se aqui duas dessas hipóteses anali-
38% Região sudeste 19% Região sul sadas: 1ª hipótese – água em 10 anos, coleta de
9% Região centro-oeste esgotos em 16 anos e tratamento de esgotos
em 20 anos; 2ª hipótese – água em 15 anos,
As demandas foram apresentadas como coleta mais tratamento de esgotos em 20 anos.
“retratos instantâneos datados”: as demandas A análise desses cenários sobre a demanda
que se referem a um determinado ano equi- no setor e a evolução das necessidades de in-
valem à necessidade correspondente à elimi- vestimentos permitiu ao estudo chegar a uma
nação do déficit naquele ano14. estimativa de que seja possível universalizar
O quadro apresentado em seguida de- o atendimento da população urbana e rural
monstra a desagregação dos investimentos com expansão dos sistemas de abastecimento
necessários ano a ano, durante o período de de água e de esgotamento sanitário em 20
20 anos, por água e esgotos na área urbana, anos, incluindo as necessidades de reposição,
água e esgotos na área rural e, por fim, água e investindo aproximadamente 0,45% do PIB
esgotos no total. brasileiro, considerada a hipótese de cresci-
mento anual médio do PIB da ordem de 4%.
Em outras palavras, as demandas referentes ao
Especificamente para o componente de
ano de 2010 correspondem às necessidades do
ano 2000, acrescidas do aumento da população
resíduos sólidos, o estudo trabalha com uma
a ser atendida no período de 2000 a 2010 e assim estimativa de investimentos da ordem de R$
sucessivamente. 5,6 bilhões em 10 anos, incluindo, aquisição
54

de frota para ampliação e reposição da frota EVOLUÇÃO DO GASTO FEDERAL COM
de coleta; encerramento dos lixões em muni- SANEAMENTO: DIFICULDADES A
cípios com população superior a 100 mil habi- ENFRENTAR, DESAFIOS A SUPERAR,
tantes; infra-estrutura necessária para implan- RESULTADOS OBTIDOS
tação de aterros sanitários em municípios com
Ao assumir o governo, os gestores do Minis-
população até 1,5 milhões de habitantes.
tério das Cidades e da Secretaria Nacional de
A viabilidade dos investimentos necessá-
Saneamento Ambiental se defrontaram com
rios à realização das metas de universalização
um quadro de dificuldades que precisava ser
requisita a participação de recursos oriundos
equacionado, tendo em vista a necessidade
de diversas fontes. Também se faz necessário
de se organizar e viabilizar o gasto federal no
articular e integrar os diversos recursos en-
setor.
volvidos nesse processo, de forma que seja
Os principais problemas referiam-se às con-
possível compatibilizar as características da
dicionantes institucionais do gasto do setor
demanda com o alcance e possibilidade de
de saneamento, operado em um ambiente
cada fonte, garantindo também uma aplica-
fortemente marcado por uma ação gover-
ção eficaz dos recursos.
namental pulverizada institucionalmente e
Nesse contexto, o atual Governo tem se de-
também omissa em relação à integração com
dicado a compatibilizar recursos financeiros e a
outros setores. As principais preocupações do
articular os agentes governamentais em prol da
novo governo estavam inicialmente voltadas
retomada dos investimentos no setor de sane-
para os seguintes aspectos:
amento. Essa iniciativa pode ser comprovada
• Pulverização das despesas entre diversos
pelas operações de crédito e de financiamen-
órgãos, programas e fontes;
tos efetuadas junto aos operadores, principal-
• Interface do saneamento com diferentes
mente a partir da edição da Resolução 3153 do
áreas;
Conselho Monetário Nacional, editada em 11
• Conceitualização e delimitação do gasto
de dezembro de 2003. Esse foi o resultado do
com saneamento;
imenso e vitorioso esforço do Ministério das Ci-
• Limitações e mudanças nas classificações
dades, por intermédio da atuação da Secretaria
orçamentária, financeira e programática;
Nacional de Saneamento Ambiental, junto aos
• Mudanças nas estruturas dos órgãos fede-
demais ministérios e organismos financeiros, no
rais ao longo do tempo.
sentido de desbloquear o contingenciamento
de crédito ao setor público, que se encontrava Esta análise identificou os principais gar-
em vigor desde 1995. galos para se viabilizar uma gestão integrada
e eficaz para o setor. Os principais desafios a
serem enfrentados referem-se a :
O ATUAL GOVERNO TEM SE DEDICADO A COMPATI-
• Necessidade de maior coordenação no
BILIZAR RECURSOS FINANCEIROS E A ARTICULAR OS
planejamento, na execução e avaliação dos
AGENTES GOVERNAMENTAIS EM PROL DA RETOMADA
gastos realizados no âmbito federal;
DOS INVESTIMENTOS NO SETOR DE SANEAMENTO. ESSA
• Redução da vulnerabilidade dos gastos em
INICIATIVA PODE SER COMPROVADA PELAS OPERAÇÕES
DE CRÉDITO E DE FINANCIAMENTOS EFETUADAS JUNTO
saneamento às restrições no ambiente ins-
AOS OPERADORES, PRINCIPALMENTE A PARTIR DA EDI- titucional, econômico e político que leva-
ÇÃO DA RESOLUÇÃO 3153 DO CONSELHO MONETÁRIO ram a forte contingenciamento do crédito
NACIONAL, EDITADA EM 11 DE DEZEMBRO DE 2003. ao setor público;

• Adoção de práticas de monitoramento e O limite global de endividamento do setor
avaliação adequadas visando à eficácia na público, então estabelecido pelas resoluções
aplicação dos recursos no setor ; editadas pelo CMN, impedia as empresas pú-
• Mudança do quadro de escassez e de baixa blicas, não dependentes e com capacidade de
qualidade dos indicadores para avaliação endividamento, de contratarem operações de
de gastos; crédito para investimentos.
• Construção de uma metodologia para aná- Outra restrição referia-se ao limite de com-
lise dos gastos efetivados com recursos do prometimento do patrimônio líquido das
FGTS (recursos onerosos); instituições financeiras, no nível de 45%. Já no
• Necessidade de agregar ao estudo os gas- âmbito do repasse de recursos do OGU, em
tos estaduais, municipais, oriundos do FAT, operações vinculadas a Acordos de Emprés-
e de outras fontes. timos Externos, os recursos financeiros ne-
cessários à integralização das contrapartidas
A estratégia assumida pelo Ministério das
nacionais relativas aos programas externos
Cidades e coordenada pela Secretaria Na-
não estavam sendo assegurados.
cional de Saneamento Ambiental teve como
esforço central buscar formas de desbloquear
o crédito ao setor público, de forma que os O perfil da prestação dos serviços de
operadores voltassem a investir no saneamen- saneamento no Brasil
to brasileiro. As operações foram viabilizadas
Se o processo de urbanização é responsável
utilizando as excepcionalidades previstas nas
por uma boa parte dos problemas do sanea-
regras para o contingenciamento do crédito
mento ambiental no Brasil, outra parte pode
ao setor público. Essas regras constam das
ser creditada às debilidades presentes nas for-
Resoluções do Conselho Monetário Nacional
mas históricas de organização e de estrutura-
– CMN de números 2.827, de 30 de março de
ção da prestação dos serviços de saneamento,
2001; 2954, de 24 de abril de 2002; 3049 de 28
que exigem eficiência operacional, flexibilida-
de novembro de 2002, essa última exclusiva
de organizacional e versatilidade tecnológica.
para os Municípios.
As formas organizacionais da prestação dos
Os obstáculos a serem superados refe-
serviços são bastante distintas para os diferen-
rem-se principalmente às medidas tomadas
tes componentes do saneamento ambiental:
no governo anterior que resultaram no con-
para abastecimento de água e esgotamento
tingenciamento de crédito ao setor público.
sanitário há um modelo misto, operado pre-
ponderantemente de forma regionalizada
pelas companhias estaduais (que operam
OS OBSTÁCULOS A SEREM SUPERADOS REFEREM-SE
cerca de 70% dos municípios, em regime de
PRINCIPALMENTE ÀS MEDIDAS TOMADAS NO GOVER-
concessão, para abastecimento de água e 15%
NO ANTERIOR QUE RESULTARAM NO CONTINGEN-
CIAMENTO DE CRÉDITO AO SETOR PÚBLICO. O LIMITE dos municípios com serviços de esgotamento
GLOBAL DE ENDIVIDAMENTO DO SETOR PÚBLICO, sanitário), ao lado de prestadores de serviços
ENTÃO ESTABELECIDO PELAS RESOLUÇÕES EDITADAS municipais e alguns poucos prestadores pri-
PELO CMN, IMPEDIA AS EMPRESAS PÚBLICAS, NÃO vados.
DEPENDENTES E COM CAPACIDADE DE ENDIVIDAMEN- Operando sistemas em 3.921 municípios
TO, DE CONTRATAREM OPERAÇÕES DE CRÉDITO PARA (70% dos 5.561 municípios), as companhias
INVESTIMENTOS. estaduais de saneamento atendem a 75% da
56

população urbana com abastecimento de renças marcantes entre os diferentes compo-
água e em 880 municípios (15%) com serviços nentes do saneamento ambiental. Regra geral
de coleta de esgotos, correspondendo a 51% os serviços de água e esgoto são muito mais
da população atendida com serviços de cole- organizados do que os de lixo e drenagem. O
ta de esgotos. Os serviços municipais atuam fato de serem majoritariamente prestados por
em 30% dos municípios, atendendo a 16,4% autarquias municipais ou por empresas con-
da população urbana com abastecimento de cessionárias estaduais, mas também porque
água e a 49% da população servida com servi- parte dos custos tendem a ser cobertos pelos
ço de coleta de esgoto. usuários, possibilitou uma maior padronização
No caso de lixo, os serviços são prestados da prestação dos serviços e maior difusão dos
exclusivamente pelas Prefeituras em 88% dos ganhos advindos do desenvolvimento tecno-
municípios; por Prefeituras e empresas priva- lógico do setor.
das em 11%; e exclusivamente por empresas Contudo, mesmo sendo mais estrutura-
contratadas em pouco mais de 1% dos mu- dos, os serviços de água e esgoto prestados
nicípios. Contudo, as empresas privadas con- diretamente pelos municípios ou por com-
centram sua atuação nos grandes e médios panhias estaduais operam com elevadas per-
municípios, especialmente nos serviços de co- das, com índices que variam de 64,1% na re-
leta. Resultado: 45 empresas são responsáveis gião Norte a 29,7% no Nordeste para os ser-
pela coleta de 30% do lixo gerado no país. viços municipais, e de 51,4% na região Norte
Esse perfil operacional se modifica bastan- a 30% no Centro-Oeste para as companhias
te no caso dos serviços de drenagem: esses estaduais. No conjunto do país, o índice mé-
são prestados quase que exclusivamente de dio de perdas de faturamento é de 40,6%.
forma direta pelos municípios - a presença de Em muitos casos, projetos inadequados com-
empresas privadas é uma exceção e os Esta- prometem seriamente a eficiência do pres-
dos atuam apenas na construção de grandes tador dos serviços, onerando investimentos
obras de macrodrenagem. e gastos de manutenção. Da mesma forma,
Da perspectiva da estruturação organiza- o gerenciamento inadequado dos contratos
cional e do acúmulo de experiência técnica e das dívidas das companhias são fator de
e operacional dos prestadores, existem dife- agravamento de suas condições financeiras e
operacionais. A não ser que ocorram altera-
ções substanciais no modelo praticado, isso
NO CASO DOS SERVIÇOS DE LIMPEZA URBANA, NA
tem conduzido algumas companhias estadu-
MAIOR PARTE DOS CASOS A GESTÃO DOS SERVIÇOS
ais a uma situação econômico-financeira de
AINDA É MUITO PRECÁRIA. AINDA EXISTEM MUITOS
MUNICÍPIOS QUE NÃO CONTAM COM SERVIÇOS DE LIM- difícil reversão.
PEZA PÚBLICA MINIMAMENTE ORGANIZADOS; MUITOS No caso dos serviços de limpeza urbana, na
DOS INVESTIMENTOS FEITOS PARA SOLUCIONAR A maior parte dos casos a gestão dos serviços
DISPOSIÇÃO DE LIXO SE MOSTRARAM INADEQUADOS ainda é muito precária. Ainda existem muitos
À REALIDADE OU FORAM PERDIDOS PELA FALTA DE municípios que não contam com serviços
CAPACITAÇÃO E COMPROMISSO DOS MUNICÍPIOS, de limpeza pública minimamente organi-
QUADRO AGRAVADO PELAS DEBILIDADES DO PROCESSO zados; muitos dos investimentos feitos para
DE FISCALIZAÇÃO QUE DEVERIA SER REALIZADO PELOS solucionar a disposição de lixo se mostraram
ÓRGÃOS DE CONTROLE AMBIENTAL, PARTICULARMENTE inadequados à realidade ou foram perdidos
NO QUE SE REFERE AO DESTINO FINAL. pela falta de capacitação e compromisso dos

municípios, quadro agravado pelas debilidades Limitando ainda mais as condições de plane-
do processo de fiscalização que deveria ser rea- jamento das intervenções, há pouca troca de
lizado pelos órgãos de controle ambiental, par- experiência entre os Municípios, o que leva à
ticularmente no que se refere ao destino final. perpetuação de intervenções voltadas para o
Além disso, os dados compilados da PNSB controle de cheias equivocadas.
2000 demonstraram que mais de 50% dos mu- No conjunto, esses elementos contribuem
nicípios não cobram dos munícipes os serviços para configurar um quadro geral da distribui-
de limpeza urbana e os que o fazem, cobram ção da infra-estrutura no qual a população
valores muito inferiores ao custo, dificultando a não atendida com serviços adequados de
superação dos problemas. saneamento se concentra nas cidades meno-
A precariedade da organização dos serviços res e nas regiões e áreas mais pobres do país.
de drenagem também é marcante. Pouquíssi- Nos pequenos municípios, as carências vão da
mos serviços são organizados como autarquias, ausência de capacidade institucional do po-
o que os torna dependentes da administração der local às vulnerabilidades econômicas dos
direta e sem vinculação institucional precisa. usuários. O gráfico a seguir demonstra a distri-
Segundo a PNSB 2000, apenas 256 municípios buição dos municípios brasileiros por faixa de
têm plano diretor de drenagem em todo o população, com base em dados do ano 2000.
país, pouco mais de 1.000 municípios contam É visível a concentração do número dos muni-
com informações pluviométricas e meteoroló- cípios naqueles que têm população até 20.000
gicas e apenas 700 utilizam essas informações. habitantes.
DISTRIBUIÇÃO DE MUNICÍPIOS POR FAIXA DE POPULAÇÃO  2.000
3.000
2.500
P e rc e n tu a l d e m u n ic íp io s
2.000
1.500
1.000
500
0
até 5 mil hab. > 5 mil até 20 > 20 mil até 50 > 50 mil até 100 > 100 mil até > 200 mil até 1 > 1 milhão hab.
mil hab. mil hab. mil hab. 200 mil hab. milhão hab. ou em região
metrop.
Faixas de população
Nesse contexto de desigualdades sócio- mais vulneráveis social e economicamente.
territoriais,as excepcionalidades normativas Além disso, não se podia tratar no âmbito das
existentes nas regras que vêm orientando as excepcionalidades qualquer operação com os
contratações dos recursos do FGTS possibi- municípios, salvo com empresas municipais
litaram operações de financiamento impor- não dependentes.
tantes para inúmeras regiões do país. Apesar disso, o resultado desse esforço
Contudo, nem sempre esses esforços as- concentrado e coordenado do governo Lula
sumiram um perfil equilibrado. As empresas possibilitou a retomada dos investimentos no
públicas e sociedades de economia mista não setor a partir de 2003, e de forma mais inten-
dependentes e capazes de contratarem, regra sificada em 2004, como pode ser observado
geral, não estão nos Estados e nas regiões no Capítulo V deste documento.
58

A retomada dos
investimentos no
governo Lula

A EVOLUÇÃO DO GASTO NO GOVERNO sam promover mudanças significativas no sa-
FHC E AS NOVAS DIRETRIZES neamento ambiental de forma a universalizar
GOVERNAMENTAIS. o acesso aos serviços no país.
A retomada dos investimentos no setor
A erradicação das carências em abastecimen-
com oportunidades de financiamento para
to de água, coleta e tratamento de esgotos, e os agentes públicos é uma prioridade de
coleta, tratamento e disposição adequada de atuação do Governo Lula no saneamento, e
resíduos sólidos é uma questão social que traz nos dois primeiros anos de gestão os núme-
benefícios para a saúde pública e para a quali- ros atestam isso. Afinal, os financiamentos
dade ambiental das cidades. dos operadores públicos haviam sido sus-
A criação do Ministério das Cidades pelo pensos em 1998 por decisão do Conselho
Presidente Lula e o empenho de sua Secre- Monetário Nacional, com impacto direto
taria Nacional de Saneamento Ambiental não só sobre o nível de contratações com
traduzem o compromisso do Governo Federal recursos do FGTS, mas também sobre os
em estabelecer uma política de liberação de recursos de outros agentes financiadores,
recursos para que Estados e Municípios pos- como o BNDES.
TABELA 1  INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO AMBIENTAL COM RECURSOS DO FGTS NO PERÍODO 1995/2002
ANO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TOTAIS
Contratação 82,3 1005,4 1.353,9 220,5 2,4 16,8 0 254,3 2.936
Desembolso 174 193 494 960 517 291 139 305 3.073
Retorno 1.161 1.814 2.181 2.269 2.261 2.500 2.693 3.015 17.894
Saldo (R-D) 987 1.621 1.687 1.309 1.744 2.209 2.554 2.710 14.821
Como se pode ver na tabela 1, as con- OGU e FGTS, foram completamente irregu-
tratações com recursos do FGTS, de 1998 a lares e díspares. Em 1998 o investimento no
2002, totalizaram R$ 494 milhões, enquanto setor em valores corrigidos chegou a superar
que somente no ano de 2002, os tomadores a casa dos R$ 3 bilhões, enquanto que nos
retornaram ao FGTS R$ 3,0 bilhões, entre anos de 2000 e 2002 os valores foram mui-
amortizações e juros referentes a opera- to baixos. Especificamente em relação aos
ções anteriormente firmados. Isso significa recursos do FGTS, nos três últimos anos do
que apenas num único ano, o de 2002, os período analisado, os recursos aplicados des-
recursos que retornaram ao Fundo como sa fonte foram pífios, chegando ao patamar
parte de obrigações contratuais vinculadas mais baixo da história no exercício de 2002.
a empréstimos antigos superaram em mais
de 6 vezes o que foi investido pelo Governo ISSO SIGNIFICA QUE APENAS NUM ÚNICO ANO, O DE
Federal entre 1998 e 2002. 2002, OS RECURSOS QUE RETORNARAM AO FUNDO
Como pode se observar no gráfico I, os COMO PARTE DE OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS VINCULA-
investimentos em sistemas de abastecimento DAS A EMPRÉSTIMOS ANTIGOS SUPERARAM EM MAIS
de água e de esgotamento sanitário no pe- DE 6 VEZES O QUE FOI INVESTIDO PELO GOVERNO FEDE-
ríodo de 1995 a 2002, utilizando recursos do RAL ENTRE 1998 E 2002.

GRÁFICO I O mesmo dado pode ser constatado sob
O GASTO FEDERAL COM INVESTIMENTOS  uma perspectiva comparativa no Gráfico II,
1995 A 2002  VALORES EM R$
que apresenta a tendência dos valores histó-
3,0 ricos de contratações efetivadas com recur-
2,5 sos do FGTS, no período entre 1995 e 2004.
2,0
Nível mais baixo Até meados de 2004, o total de recursos para
R$ Bilhõ e s
1,5 de desembolso financiamentos já autorizados para contrata-

em 8 anos
1,0 ção atingiu R$ 2,5 bilhões. Até o final deste
0,5 ano, o volume de recursos autorizados para
0,0 financiamentos pela SNSA aproximar-se-á de
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ano R$ 2,9 bilhões.
OGU FGTS FGTS e OGU
GRÁFICO II
RETOMADA DOS INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO
Hoje se pode afirmar que houve completa AMBIENTAL, CONTRATADOS COM RECURSOS
reversão dessa situação. Considerando-se
apenas os recursos do FGTS, em 2003 foi FGTS - Contratações
saneamento (valores históricos)
contratado R$ 1,6 bilhão em vários Estados, 2000
conforme discriminado na tabela 2. 1500
R$ m ilhõe s
1000
TABELA 2 500
INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO AMBIENTAL 0
19 9 5
19 9 6
19 9 7
19 9 8
19 9 9
20 0 0
20 0 1
20 0 2
20 0 3
20 0 4
COM RECURSOS DO FGTS EM 2003.
VALOR
TOMADORES
R$ MILHÕES Se for observado o volume de recursos
Estado da Paraíba 142,91 do FGTS efetivamente contratados até julho
Estado de Sergipe 94,00 de 2004, a SNSA já havia contratado quase
R$ 2,4 bilhões, comprovando a completa
Estado do Amazonas 100,00
reversão da tendência de enxugamento dos
Estado do Pará 81,00
recursos observados até 2002, como pode
Estado do Ceará 65,20
ser verificado no Gráfico III
Estado do Maranhão 102,00
Estado do Piauí 29,49 GRÁFICO III
INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO AMBIENTAL,
Estado do Rio Grande do Norte 152,78 CONTRATADOS COM RECURSOS DO FGTS
CAESB (DF) 55,32
FGTS - Contratações em saneamento
COPASA (MG) 71,57 1995 -2004 (em R$ milhões)
SABESP (SP) 324,73 3.000
SANASA (Campinas) 40,00
2.000
SANEPAR (PR) 325,03
ECO-ITA-ENOB (São Paulo) 5,70 1.000
PROLAGOS (Região dos Lagos
53,20 0
- RJ) 1995 1997 1999 2001 2003
TOTAL 1.642,93
Contratados A contratar
62

As parcerias celebradas entre o Governo biental em 2004, não estando computados
Federal com os governos estaduais e munici- os valores das emendas parlamentares do
pais, especialmente a partir de segundo se- orçamento do MCidades, e nem os financia-
mestre de 2003, garantiram ao país a aplica- mentos que têm como fonte os recursos do
ção de R$ 4,268 bilhões em obras e serviços OGU.
de saneamento ambiental.
Comunidades pobres residentes em 20 TABELA 3
RESUMO DAS AUTORIZAÇÕES  2004 R$ MILHÕES
Estados e no Distrito Federal estão sendo
beneficiadas pela liberação de R$ 1,6 bilhão
QUADRO RESUMO VALORES
contratado em 2003 e pouco mais R$ 2,6
Resolução 3153 2.300
bilhões contratados apenas no primeiro
semestre de 2004. Desse total, R$ 1,7 bilhão Extra limite 155
está sendo investido na região Sudeste, R$ Resolução 3173 89
1,2 bilhão no Nordeste, R$ 527 milhões em Procel 7
cidades da região Sul, R$ 363 milhões no OGU Funasa/Cidades 400
Centro-Oeste e R$ 349 milhões em cidades
Subtotal 2.951
da região Norte.
Concessionárias Privadas 360
Em 18 meses o Ministério das Cidades já
assegurou aos Estados e Municípios recur- Total 3.311
sos oriundos do FGTS e do FAT significati-
vamente superiores ao período 1995-2002. Mas, se for observado o comportamento
Para se ter uma idéia da dimensão desses das contratações oriundas de todas as fon-
investimentos financiados pelo FGTS (Fundo tes – onerosas e não onerosas - e órgãos
de Garantia do Tempo de Serviço) e pelo do Governo Federal envolvidos com ações
FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), vale de saneamento ambiental entre janeiro de
lembrar que o país atravessou os últimos 2003 e agosto de 2004, o volume de con-
oito anos sem liberações significativas de tratações atinge mais de R$ 5 bilhões, be-
investimentos com esses recursos. No perí- neficiando mais de 3 milhões de famílias e
odo de 1995 a 2002, o volume de recursos gerando cerca de 1 milhão de empregos. A
contratados (não corrigidos) pela União aos contratação desses recursos eleva a média
Estados e Municípios para obras de sanea- anual do atual Governo para patamares bas-
mento com recursos do FGTS foi de cerca de tante superiores ao do período 1995-200215.
2,9 bilhões. No Governo Lula, apenas no ano Se for realizada uma projeção a partir do
de 2003, o Governo Federal contratou todo o planejado no PPA para o período 2004-2007,
orçamento do FGTS, totalizando cerca de 1,7 serão aplicados cerca de 18 bilhões em
bilhão. Para 2004, foram contratados R$ 2,6 saneamento, uma cifra recorde tanto em
bilhões de recursos oriundos do FGTS e do termos absolutos quanto em relação ao es-
FAT, totalizando uma contratação de recursos paço temporal considerado.
da ordem de R$ 4,3 bilhões, nos dois últimos
anos. 15 Em valores monetariamente corrigidos, o Go-
A tabela 3 apresenta o resumo das auto- verno Fernando Henrique Cardoso investiu re-
rizações ocorridas ou previstas para a con- cursos da ordem de R$ 13.5 bilhões em oito anos.
Mesmo assim, expressa uma média anual que
tratação de ações de saneamento ambiental
é praticamente a metade da representada pelo
pela Secretaria Nacional de Saneamento Am- investido no atual Governo nos dois últimos anos.

Para executar a operação de retomada de ações intersetoriais que envolvem vários
financiamento ao setor, fundamental para ministérios. Para planejar as ações governa-
o país, a Secretaria Nacional de Saneamen- mentais o Ministério das Cidades formulou
to Ambiental, do Ministério das Cidades, o Plano de Ação em Regiões Metropolita-
coordenou os agentes governamentais e nas, cujas ações iniciais priorizam o déficit
articulou as instituições financeiras envol- habitacional e de saneamento. Ele está sen-
vidas no processo de contratação de 2, do implementado em dez áreas metropoli-
9 bilhões definido pelo Presidente Lula e tanas consideradas de risco: São Paulo, Rio
consubstanciado pela Resolução 3153 do de Janeiro, Belo Horizonte, Belém, Fortaleza,
Conselho Monetário Nacional – CMN, para a Salvador, Porto Alegre e Curitiba, RIDE Brasí-
concessão de créditos aos agentes públicos lia e Manaus.
que operam no saneamento ambiental, es- Além da retomada dos investimentos no
pecificamente para abastecimento de água, setor de saneamento ambiental, o Governo
esgotamento sanitário e destinação final Lula está direcionando verbas destinadas à
de resíduos sólidos. A demanda do setor moradia para a faixa de renda de até cinco
público por financiamentos federais enca- salários-mínimos, que concentra 92% do
minhada à SNSA totalizou R$ 5,76 bilhões16 , déficit habitacional brasileiro, da ordem
enquanto o setor privado, que contava com de 6,6 milhões de unidades. No âmbito do
R$ 360 milhões do FGTS para empréstimos, Programa de Saneamento Ambiental em
solicitou R$ 815 milhões. Regiões Metropolitanas, coordenado pela
A autorização para contratação das ope- Funasa e pelo MCidades, foram empenha-
rações de crédito foi precedida por proces- dos recursos do Orçamento Geral da União
so de seleção, cuja orientação privilegiou (OGU 2004) da ordem de R$ 400 milhões
as ações que se pautavam pela eficiência, por meio de Processo Público de Seleção.
auto-suficiência e atendimento às áreas Um importante avanço demonstrado
mais necessitadas. A seleção foi realizada pelo Governo Federal foi a adoção do pla-
em seis etapas – enquadramento prévio, nejamento integrado e da transparência
análise institucional, análise de viabilidade, procedimental durante toda a condução do
hierarquização, seleção e habilitação. Pela processo de seleção pública. O Ministério
primeira vez o processo de seleção das pro- das Cidades, em conjunto com o Ministério
postas foi realizado de forma transparente da Saúde por meio da Funasa, vem empe-
e com critérios técnicos claros a todos os nhando grandes esforços para aplicar os
interessados. recursos em função de critérios programáti-
cos. A análise das propostas em suas diver-
sas fases esteve inteiramente subordinada
FINANCIAMENTOS COM RECURSOS
ao atendimento dos requisitos técnicos do
NÃO ONEROSOS
edital, formulados autonomamente pela
As RMs foram eleitas como prioridade equipe técnica responsável pelo trabalho
pelo Governo Federal e estão no centro de de seleção e hierarquização dos aprovados.
Com base no disposto na Portaria 54/2004 e IN

04/2004 foram recebidas 740 cartas consultas no
total de R$ 5,76 bilhões.
64

Programas e ações em
execução na SNSA

O atual Governo, por intermédio do Ministério vos de atuação por meio dos programas e das
das Cidades e da sua Secretaria Nacional de ações em saneamento ambiental que envolve
Saneamento Ambiental, vem reordenando o diversos órgãos e instituições da administra-
quadro institucional de referência da política ção federal. Até 2003, a organização das inter-
de saneamento básico e investindo maciça- venções federais em saneamento era dispersa
mente em infra-estrutura de água e esgoto. em 80 ações de 24 programas sob responsabi-
A criação do Ministério das Cidades e da sua lidade de 8 ministérios e de duas instituições
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental financeiras da União.
como gestor da política de saneamento ex- A unificação dos programas de saneamen-
pressa a preocupação do Governo brasileiro to ambiental, no âmbito do PPA 2004-2007,
em implementar uma política integrada e inaugura um processo de trabalho agregador
orientada para o processo de inclusão social. de energias e de recursos. Esse tem sido o
O processo de reordenamento institucional papel estratégico da SNSA do MCidades,
se expressou também pela racionalização responsabilizando-se pela coordenação insti-
institucional dos programas contemplados no tucional e por buscar a integração setorial dos
Plano Plurianual de Investimentos relativo ao investimentos e das ações implementadas no
período 2004-2007. Várias ações foram agre- setor. Os resultados, já disponíveis, revelam
gadas em programas estratégicos prioritários, impactos positivos para a gestão pública no
orientados para a redução do déficit nas áreas que se refere à racionalização das ações, à
urbanas metropolitanas críticas e nos Muni- reorientação dos recursos para atender as
cípios de pequeno e médio porte. Para o ano principais demandas e necessidades do setor
de 2004, foram alocados recursos orçamen- visando à universalização do acesso, sob uma
tários nos Programas Saneamento Ambiental forma integrada de se intervir no espaço ur-
Urbano, Drenagem Urbana, Desenvolvimento bano e rural, construindo um novo paradigma
Urbano de Municípios de Pequeno Porte, para o saneamento brasileiro.
Desenvolvimento Urbano de Municípios de
Médio e Grande Porte, e no Programa de As-
PROGRAMAS E AÇÕES
sistência Técnica para projetos de urbanização
em assentamentos precários.
PASS-BID
Encontra-se, em seguida, uma breve des-
crição18 dos programas e das ações em exe- O Programa de Ação Social em Saneamento
cução na Secretaria Nacional de Saneamento (PASS-BID) foi assinado pelo Ministro das Cida-
Ambiental do Ministério das Cidades. Cabe des, Olívio Dutra, e o gerente do Banco Intera-
antes ressaltar o esforço empreendido pelo mericano de Desenvolvimento (BID), Ricardo
Governo Lula, capitaneado pelo Ministério das Santiago, em 08 de setembro de 2004. O pro-
Cidades e SNSA, de criar as condições para o grama sela o contrato de US$ 95,479 milhões
estabelecimento de mecanismos cooperati- firmado entre as duas instituições, dos quais
US$ 57.287 milhões serão financiados pelo
Banco e US$ 38.192 milhões serão aportados
18 O download de cada Manual dos programas como contrapartida da União, Estados e Mu-
descritos podem ser acessados na página eletrô- nicípios. O desembolso será feito em quatro
nica do MCidades: www.cidades.gov.br, ativando a
anos e meio e o empréstimo poderá ser pago
janela da SNSA.
em até 25 anos.

O objetivo do programa é melhorar e ex- mais necessitada, contribuindo para a redução
pandir os serviços de abastecimento de água e das desigualdades sociais. Cabe ainda des-
esgoto para os moradores de baixa renda nas tacar que o programa oferece recursos para
cidades que têm entre 15 mil e 75 mil habitan- subsidiar os municípios no estudo e na im-
tes, cujo Índice de Desenvolvimento Humano plementação de arranjos de gestão integrada
(IDH) seja inferior à média nacional. A meta é dos serviços de forma a se atribuir sustentabi-
alcançar cerca de 120 municípios das regiões lidade às intervenções realizadas.
Norte, Nordeste, Centro Oeste, o Estado do Es-
PASS-BIRD
pírito Santo e o norte de Minas Gerais.
Além do apoio a projetos que favoreçam o A partir de um empréstimo de U$ 60 milhões
acesso da população de baixa renda aos servi- que o Ministério das Cidades tomou junto ao
ços de saneamento básico, o PASS-BID prevê Banco Mundial, a SNSA elaborou o Programa de
ainda o financiamento de ações para o fortale- Saneamento Integrado em Pequenos Municí-
cimento da gestão das empresas prestadoras pios – PASS/BIRD. Envolvendo a contrapartida
de serviços, garantindo a sustentabilidade fi- dos Estados, o programa é um instrumento da
nanceira dos sistemas. Como afirma o secretário Política Nacional de Saneamento Ambiental que
nacional de Saneamento Ambiental, Abelardo visa apoiar a redução das desigualdades sócio-
de Oliveira Filho, “Demorou, mas chegou em boa econômicas. O foco do programa são os mu-
hora, no momento em que estamos retomando os nicípios com até 20.000 habitantes localizados
investimentos no setor” (CARTA MAIOR, 8 de setembro de na região do semi-árido e que apresentem IDH
2004. Matéria assinada por Nelson Breve). A execução do abaixo da média nacional.
PASS-BID estenderá às populações dos municí- Diversos são os projetos executados, a
pios pequenos as ações que o Ministério já está exemplo de sistemas simplificados de abasteci-
desenvolvendo em benefício das populações mento de água e dessalinizadores que, a curto
que residem nas regiões metropolitanas e gran- e médio prazos, apresentam-se deteriorados,
des centros urbanos, onde houve a focalização semi-abandonados e, até mesmo, totalmente
para o planejamento e a aplicação dos recursos, abandonados, pois, em sua concepção, não
possibilitando aos agentes públicos a execução foram inseridas estratégias e compromissos
de obras de implantação e de expansão dos de administração, operação e manutenção. Os
sistemas de abastecimento de água, tratamento investimentos em esgotamento sanitário tam-
de esgoto, destinação adequada do lixo e drena- bém enfrentam problemas semelhantes ou até
gem. A estimativa é de que os serviços benefi- mais acentuados. É comum encontrar sistemas
ciem direta ou indiretamente quase 1 milhão de de esgotos, incluindo rede e tratamento, com
habitantes. menos de 30% das ligações potenciais realiza-
O ministro Olívio Dutra assinalou a impor- das e a operação comprometida.
tância de se ter uma visão articulada sobre as Nesse contexto, o programa tem como
ações em saneamento ambiental, consolidan- objetivo geral implantar sistemas integrados
do padrões integrados de intervenção. E ob- de saneamento em sedes municipais e dis-
servou que o PASS-BID está em sintonia com tritais, vilas e povoados de pequenos muni-
a visão geral do governo Lula de que a saúde cípios, e provê-los de um sistema de gestão
pública da população deve ter prioridade, o que garanta a perpetuidade e qualidade dos
que, por conseqüência, significa dar priorida- serviços a um preço compatível com o nível
de às ações de saneamento para a população de renda da população beneficiada.
68

As intervenções têm os seguintes obje- UM DOS MÉRITOS DO PASS/BIRD SERÁ A POSSIBILI-
tivos específicos: i) reduzir a incidência de DADE DE PROPOR NOVAS ALTERNATIVAS DE GESTÃO
doenças de veiculação hídrica, caracterizadas DOS SISTEMAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA, ESGOTA-
pela ausência ou inadequação do serviço de MENTO SANITÁRIO E DISPOSIÇÃO FINAL DOS RESÍDUOS
abastecimento de água potável e esgota- SÓLIDOS NOS MUNICÍPIOS EM QUE ATUAR. ISTO É DE
FUNDAMENTAL IMPORTÂNCIA, NA MEDIDA EM QUE
mento sanitário; ii) reduzir as taxas de morta-
SERÃO MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE, LOCALIZA-
lidade infantil, nas quais figure o saneamento
DOS EM ÁREAS ECONOMICAMENTE DEPRIMIDAS, EM
inadequado como uma das principais causas;
GERAL DEFICITÁRIOS NOS MODELOS CONVENCIONAS
iii) assegurar a disposição adequada dos Re-
DE GESTÃO.
síduos Sólidos Urbanos, preservando a quali-
dade ambiental e evitando a reprodução de
vetores de doenças; iv) buscar novos mode- Saneamento Ambiental Urbano
los de gestão, com foco na sustentabilidade
Este programa tem como objetivo ampliar a
dos sistemas e envolvimento da população
cobertura e melhorar a qualidade dos serviços
beneficiada; v) garantir a continuidade do
de saneamento ambiental no território bra-
funcionamento e a qualidade dos serviços de
sileiro. As ações do programa são operadas
saneamento prestados; vi) garantir ou au-
com recursos do OGU, do FGTS e do FAT, além
mentar a eficiência na alocação dos recursos
de fundos internacionais.
investidos.
Especificamente com os recursos do OGU
Um dos méritos do PASS/BIRD será a pos-
são apoiadas ações direcionadas à implanta-
sibilidade de propor novas alternativas de
ção e ampliação de sistemas de abastecimen-
gestão dos Sistemas de Abastecimento de
to de água e de esgotamento sanitário em
Água, Esgotamento Sanitário e Disposição Fi-
Municípios com população superior a 15.000
nal dos Resíduos Sólidos nos Municípios em
habitantes. Os recursos podem ser aplicados
que atuar. Isto é de fundamental importân-
em: planejamento, implantação e ampliação
cia, na medida em que serão municípios de
de sistemas de abastecimento de água e de
pequeno porte, localizados em áreas econo-
coleta e tratamento de esgotos sanitários;
micamente deprimidas, em geral deficitários
projetos de saneamento ambiental integrado;
nos modelos convencionas de gestão.
implantação de melhorias sanitárias domici-
Outra singularidade é o trabalho social,
liares; apoio técnico objetivando a sustentabi-
considerado elemento essencial e propulsor
lidade dos sistemas implantados e o controle
para preparar a comunidade beneficiária, vi-
da qualidade da água para consumo humano;
sando torná-la co-responsável em um proces-
fomento à educação em saúde direcionada ao
so de mudança caracterizado pela autogestão
saneamento e controle da poluição hídrica.
e sustentabilidade. O desenvolvimento do
Os recursos onerosos apóiam ações des-
trabalho social acontecerá com a realização
tinadas à melhoria e extensão da cobertura
de ações sistemáticas e contínuas, presentes
e/ou capacidade de produção de sistemas de:
em todas as etapas do Programa, não só nas
i) abastecimento de água e de esgotamento
que antecedem a obra física, como a etapa
sanitário, incluindo o desenvolvimento de es-
referente ao Plano Local de Saneamento In-
tudos e projetos destinados a empreendimen-
tegrado, mas principalmente nas decorrentes
tos nessa modalidade; ii) resíduos sólidos, em
das escolhas que atenderam à comunidade e
especial na implantação de instalações e uni-
aos critérios técnicos.

dades de destinação final e ao encerramento que promovam a redução de custos e maxi-
dos lixões com recuperação ambiental das mização da eficiência; participação da comu-
áreas degradadas pela disposição inadequada nidade como mecanismo de controle social.
de resíduos, incluindo também o desenvol-
Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos
vimento de projetos, estudos e programas;
Urbanos
iii) desenvolvimento institucional visando à
melhoria operacional e gerencial dos sistemas Este programa tem por objetivo conjugar
e da prestação dos serviços de saneamento, ações estruturantes de uma gestão integra-
com redução dos níveis de perdas e diminui- da de resíduos sólidos urbanos. Os recursos
ção dos custos, de forma a se elevar a eficiên- podem ser utilizados para : i) incentivar a
cia dos operadores dos serviços. redução da geração e a maximização da reu-
tilização e da reciclagem de resíduos sólidos
PAT-PROSANEAR
urbanos; ii) ampliar a cobertura e aumentar a
O objetivo geral deste programa é a recupera- eficiência e eficácia da prestação dos serviços
ção ambiental de áreas degradadas ocupadas de limpeza pública, incluindo as etapas de
de forma precária por moradores urbanos de coleta, transporte, tratamento e destinação
baixa renda, nos municípios com população final adequada dos resíduos sólidos urbanos;
de até 75.000 habitantes ou em regiões me- iii) promover a inclusão social dos catadores,
tropolitanas. Os recursos podem financiar a tornando-os agentes relevantes de todo o
elaboração de projetos integrados de sanea- sistema de manejo integrado dos resíduos;
mento e/ou planos de desenvolvimento local iiii) erradicar o trabalho infantil nos lixões e
integrado. em qualquer etapa do sistema de limpeza
Simultaneamente, devem ser empreendi- pública; iiiii) encerrar os lixões e promover a
das ações de capacitação técnica e institucio- recuperação ambiental das áreas degradadas
nal, nos níveis federal, estadual e municipal, por disposição inadequada dos resíduos sóli-
visando ao aperfeiçoamento das funções de dos urbanos.
planejamento, implementação e monitora- Os recursos para esse programa são
mento dos projetos. O público-alvo beneficiá- oriundos do OGU, com contrapartida de Es-
rio do programa está entre 600 mil a 1 milhão tados, Distrito Federal e Municípios. Outras
de pessoas carentes. O programa tem como fontes derivadas de financiamentos interna-
período de vigência os anos de 2000 a 2006. cionais podem ser definidas para atender ao
O BIRD financia 85% do valor total do progra- programa.
ma e o Governo Federal entra com 15% de
Programa de Capacitação e
contrapartida.
Treinamento em Gestão Integrada
As etapas de escolha, definição e conteúdo
de Resíduos Sólidos Urbanos –
dos planos e projetos apoiados pelo PAT-PRO-
modalidade EAD (ensino a distância)
SANEAR devem atender às seguintes diretri-
zes: compatibilização das intervenções em Este programa tem o Instituto Brasileiro de
saneamento com as demais ações voltadas ao Administração Municipal - IBAM como princi-
atendimento de populações carentes; adoção pal parceiro na concepção e implementação
de políticas tarifárias transparentes e que pre- de cursos a distância voltados para treinar
vejam a sustentabilidade dos investimentos; técnicos e gestores municipais e outros profis-
adoção de técnicas e alternativas tecnológicas sionais que atuam nessa área. Os interessados
70

podem optar por duas modalidades para par- versos cursos de capacitação sobre combate
ticipar do curso, via internet ou por correspon- ao desperdício de água. O conteúdo progra-
dência com material didático impresso enca- mático e o material didático desses cursos se
minhado pelo correio. O curso é modular e se apóiam em larga medida nos chamados DTAs
apóia em uma estrutura didático-pedagógica – documentos técnicos de apoio, que podem
que dispõe de acompanhamento de tutoria, ser acessados através do endereço www.cida-
prestada por especialistas em resíduos sólidos, des.gov.br/pncda/.
durante todo o processo de aprendizagem. Além de ações voltadas para o intercâmbio
de experiências e informações, o programa
Drenagem Urbana Sustentável
incentiva projetos de gestão da qualidade
O programa objetiva promover, em articula- aplicados a produtos e processos que envol-
ção com as demais políticas de desenvolvi- vam o uso racional da água. O programa está
mento urbano, de uso e ocupação do solo e sendo reformulado com a implementação de
de recursos hídricos, uma gestão sustentável um selo de qualidade para indústrias e ope-
da drenagem urbana com ações estruturais radores do saneamento que desenvolverem
e não-estruturais dirigidas à recuperação de ações de combate ao desperdício de água.
áreas úmidas, à prevenção, ao controle e à
Combate ao Desperdício de Energia e
minimização dos impactos negativos provo-
Água em Saneamento Ambiental
cados por enchentes urbanas e ribeirinhas.
Os recursos, oriundos do OGU e contando Trata-se de um programa pioneiro, imple-
com contrapartida de Estados, Distrito Federal mentado em parceria entre o Ministério das
e Municípios, podem ser aplicados no desen- Cidades, por intermédio do PMSS e em es-
volvimento de estudos, planos e projetos de treita cooperação técnica com o PNCDA, e o
manejo integrado das águas pluviais urbanas, PROCEL – Programa Nacional de Conservação
visando ações preventivas e a correção de de Energia Elétrica, ligado à Eletrobrás, do Mi-
soluções que não resolvem o problema das nistério de Minas e Energia. O fomento à ra-
cheias e dos alagamentos nas cidades, como a cionalização do uso de água e energia elétrica
canalização artificial e de cursos d’ água. em saneamento ambiental foi promovido re-
centemente mediante chamada pública com
Combate ao Desperdício de Água
a seleção de 12 projetos demonstrativos, que
– PNCDA
vem sendo implementados pelos operadores
O PNCDA é um programa que existe desde do setor com o acompanhamento e monito-
1997 e tem por objetivo geral promover o uso ramento da equipe técnica do Procel/CEPEL
racional e a conservação da água de abasteci- pela oferta de assistência técnica. Para isso o
mento público nos Municípios brasileiros. In- programa disponibilizou recursos da ordem
tegra ações de desenvolvimento, transferência de R$ 7 milhões para apoiar os projetos sele-
e disseminação de tecnologias apropriadas, cionados. Além dos 12 projetos selecionados,
implementação e avaliação de experiências outros 10 de ótima qualidade aguardam nova
pilotos e realização de cursos de capacitação oportunidade de financiamento.
para os diversos perfis de profissionais que No âmbito do programa, e em parceria
atuam em empresas prestadoras dos serviços com a Associação Brasileira de Engenharia
de saneamento. Durante a execução da atual Sanitária e Ambiental – Abes, o programa
fase do programa (fase III), foram realizados di- desenvolve ações de capacitação de gestores,

gerentes e do pessoal de chão de fábrica a volvimento regional e infra-estrutura e que
respeito dos princípios e modus operandi do envolvem ações de saneamento básico, tais
programa. Os cursos são dirigidos preferen- como o Ministério do Meio Ambiente e da
cialmente a profissionais com formação téc- Integração Nacional. Dentre essas ações
nica que exercem cargos de nível decisório, destacam-se duas: i) apoio à implantação,
como gerência de planejamento, operação ampliação e melhoria de sistemas de abas-
e manutenção, que sejam responsáveis pela tecimento de água e esgotamento sanitário
gestão, organização, implementação e con- na Região do Pantanal; ii) apoio à implanta-
trole de programas, que atuam em empresas ção, ampliação e melhoria de sistemas de
estaduais e municipais, e que operam siste- abastecimento de água e de esgotamento
mas de água e esgotos da região Sudeste do sanitário em Municípios com população su-
país. Os promotores têm como objetivo que perior a 30.000 localizados na Bacia Hidro-
os participantes do curso conheçam os prin- gráfica do São Francisco.
cipais conceitos relativos a perdas de água e
oportunidades de eficientização energética;
PLANEJAMENTO, ESTUDOS,
avaliem ou criem a estrutura interna na sua
PESQUISAS, ASSISTÊNCIA TÉCNICA E
empresa para implementar as oportunidades
SISTEMA DE INFORMAÇÕES.
existentes e desenvolver a gestão; e sejam
capazes de planejar, desenvolver, controlar A partir do governo Lula, e sob a Secretaria
e avaliar programas de combate a perdas Nacional de Saneamento Ambiental, do Mi-
de água e energia, abordando alternativas e nistério das Cidades, o Programa de Moder-
procedimentos para financiamento das ações, nização do Setor Saneamento – PMSS recebe
incluindo o autofinanciamento sustentado uma orientação bastante distinta daquela que
dessas ações. motivou a sua criação em 1993, durante o Go-
verno Collor, e que foi reforçada no Governo
Programa Pró-Municípios
Fernando Henrique, basicamente a de induzir
Trata-se de um programa de apoio ao de- a entrada da iniciativa privada no setor de
senvolvimento urbano que tem por objetivo saneamento.
apoiar ações de infra-estrutura urbana em Agora, a linha básica de atuação do PMSS
municípios de portes diferenciados, mas que segue a orientação institucional da SNSA,
efetivamente contribuam para a melhoria da que vem priorizando o fomento da rees-
qualidade de vida da população e que não se truturação e revitalização dos operadores
enquadrem nos outros programas com ob- públicos dos serviços de saneamento, mas
jetivos mais centrados nos componentes do comprometendo os dirigentes das esferas
saneamento. estadual ou municipal de governo à qual
o prestador está vinculado. Para a consoli-
Outras Ações Previstas para o Ano de
dação dessa orientação, o PMSS teve a sua
2005
inserção institucional no âmbito do Governo
Além dos programas descritos acima, o modificada. Historicamente, a UGP/PMSS re-
Ministério das Cidades, por intermédio da presentava um braço independente da estru-
SNSA, está envolvido com intervenções de tura de governo, principalmente no período
saneamento em parcerias com outros Minis- de vigência da Secretaria de Desenvolvimen-
térios que coordenam programas de desen- to Urbano – SEDU, na gestão de Governo
72

Fernando Henrique Cardoso. No Governo No âmbito das ações de assistência técnica,
Lula essa inserção passou a se ancorar em o PMSS tem dedicado atenção especial às soli-
elementos técnicos e institucionais mais or- citações de apoio para a reforma, revitalização
gânicos em relação à estrutura de Governo, e reestruturação de prestadores públicos dos
tendo como vínculo institucional o Ministério serviços, principalmente nos casos em que há
das Cidades e a SNSA, órgãos que definem as um efetivo comprometimento dos governos
diretrizes de políticas públicas a serem perse- estaduais e municipais e dos dirigentes dos
guidas no esforço do PMSS de prestar assis- prestadores de serviços. É consenso no setor
tência e apoio técnico para o fortalecimento a necessidade de se estabelecer um processo
institucional do setor. de reestruturação que contemple, simultane-
As atividades de assistência técnica, desen- amente, a preservação dos aspectos positivos
volvidas pela Secretaria Nacional de Sanea- existentes na atual organização do setor, e a
mento Ambiental por intermédio do PMSS e superação das ineficiências e inadequações
voltadas para a reestruturação e revitalização de natureza diversa. Essa estratégia institucio-
dos operadores públicos do setor, têm estimu- nal pode envolver a necessidade de se definir
lado reformas organizacionais e incremento novos modelos de gestão, regulação e finan-
nos padrões de eficiência dos prestadores pú- ciamento dos serviços.
blicos dos serviços de abastecimento de água Para atender a esse novo cenário e, em fun-
e de esgotamento sanitário, buscando torná- ção de exigências colocadas pelo Ministério
los autofinanciáveis e capazes de propiciar Público, a UGP/PMSS passou por uma reestru-
aumento da eficiência e do desempenho téc- turação interna de seu pessoal em 2004, por
nico-operacional da prestação dos serviços. O meio da incorporação de novos profissionais,
escopo de atuação do Programa contempla ao mesmo tempo em que se manteve o qua-
ainda a elaboração de estudos e pesquisas, a dro de consultores externos com ampla expe-
realização de programas de capacitação dire- riência nas questões do saneamento.
cionados a gestores, reguladores e operado- Das ações em curso no PMSS, destacam-
res, o incentivo a processos de disseminação se: formulação de um programa nacional de
e troca de experiências, muitas vezes atuando manejo integrado de águas pluviais urbanas;
em parceria com órgãos e entidades em ações apoio financeiro e técnico ao PNCDA; forma-
de interesse do saneamento brasileiro. tação e fortalecimento de uma linha de traba-
lho na área de gestão integrada de resíduos
sólidos; apoio no desenvolvimento de ações
AS ATIVIDADES DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA, DESENVOL-
de capacitação em saneamento ambiental;
VIDAS PELA SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO
projetos internacionais de cooperação técni-
AMBIENTAL POR INTERMÉDIO DO PMSS E VOLTADAS
ca; desenvolvimento de programas de capa-
PARA A REESTRUTURAÇÃO E REVITALIZAÇÃO DOS
OPERADORES PÚBLICOS DO SETOR, TÊM ESTIMULADO citação em saneamento ambiental; realização
REFORMAS ORGANIZACIONAIS E INCREMENTO NOS de cursos de gestão e de regulação de servi-
PADRÕES DE EFICIÊNCIA DOS PRESTADORES PÚBLICOS ços de saneamento e o desenvolvimento de
DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE ES- acordos de cooperação técnica com Estados
GOTAMENTO SANITÁRIO, BUSCANDO TORNÁ-LOS AUTO- e Municípios.
FINANCIÁVEIS E CAPAZES DE PROPICIAR AUMENTO DA A atuação do PMSS em atividades de assis-
EFICIÊNCIA E DO DESEMPENHO TÉCNICO-OPERACIONAL tência técnica é formalizada pelos chamados
DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. acordos de cooperação técnica – ACTs, em

curso no nível estadual, abrangendo go- Foram também publicadas duas edições do
vernos estaduais, companhias estaduais de documento Visão Geral da Prestação dos Ser-
saneamento (CESBs) e agência reguladoras viços de Água e Esgotos, referentes aos anos
estaduais19, e no nível municipal, envolvendo 2001 e 2002.
ações junto a governos municipais, agências Para acesso aos dados do sistema, os usu-
reguladoras e operadores municipais e/ou ários podem obter gratuitamente o CD-ROM
microrregionais20. contendo o aplicativo informatizado com a
Série Histórica do SNIS ou podem acessar a
O Sistema Nacional de Informações
internet, nos endereços eletrônicos www.
sobre Saneamento - SNIS
cidades.gov.br ou www.snis.gov.br .
O SNIS é administrado pelo PMSS e contempla Os dados históricos permitem a identifi-
um banco de dados com informações sobre a cação de tendências em relação a custos, re-
prestação dos serviços de água e esgotos, de ceitas e padrões dos serviços nos níveis local,
caráter operacional, gerencial, financeiro, de estadual e regional, e a elaboração de infe-
balanço contábil e de qualidade dos serviços. rências a respeito da trajetória das variáveis
Desde 1995, essas informações são atualiza- mais importantes para o setor, possibilitando
das anualmente para uma amostra altamente desenhar estratégias de intervenção com
representativa dos prestadores de serviços maior embasamento. Permitem, também,
de todo o país. Na última atualização, com com as informações primárias armazenadas, o
dados do ano de 2002, o conjunto de serviços agrupamento de dados em outros níveis dife-
integrantes do sistema correspondeu a uma rentes dos mencionados.
amostra responsável pelo atendimento com A disponibilidade de informações permite
serviços de água de 94,3% da população ur- aos prestadores de serviços a sua auto-avalia-
bana do país. Em termos de serviços de esgo- ção e a realização de comparações, como por
tos esse percentual foi de 71,0%. exemplo, sobre custos e receitas, produtivida-
O SNIS já publicou oito edições consecu- de de pessoal, índices de atendimento, perdas
tivas do Diagnóstico dos Serviços de Água e de água e de faturamento, qualidade dos
Esgotos, referentes aos anos de 1995 a 2002. serviços, induzindo à reflexão acerca de ações
a serem implementadas que podem implicar
na diminuição dos custos e em serviços com
19 ACTs assinados com Estados, Municípios e tarifas menores e com melhor qualidade. Es-
Agências Reguladoras: Goiás/agência AGR; Amazo-
nas; Mato Grosso/agência AGER; Alagoas/ agência
ARSAL; Mato Grosso do Sul/agência AGEPAN; Rio
Grande do Sul/agência AGERGS; Ceará/ agência
EM JUNHO DE 2004, FOI LANÇADA UMA CHAMADA
ARCE; Rio Grande do Norte; Piauí; Roraima; Rondô-
PÚBLICA DESTINADA A ATRAIR PROPOSTAS PARA O
nia; Pernambuco
20 ACTs assinados com: Natal (RN)/agência ARS- DESENVOLVIMENTO DE ESTUDOS E PESQUISAS QUE
BAN; Campo Grande (MS)/agência ARSPCG; São FOMENTEM A UTILIZAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DO
Paulo (SP); Jaraguá do Sul (SC); São Francisco do SNIS, AMPLIEM A ANÁLISE DAS INFORMAÇÕES SOBRE O
Sul (SC); Criciúma (SC); Chapecó (SC); Queimados SETOR, CONTRIBUAM PARA A DIVULGAÇÃO DO SISTEMA
(RJ); Paracambi (RJ); Buritis (MG); Porto Alegre (RS);
E, COMO CONSEQÜÊNCIA, ESTIMULEM O SURGIMENTO
Guarulhos (SP) ; Belém (PA); Diadema (SP); Guara-
DE PROJETOS E DISCUSSÕES QUE INDUZAM À MELHO-
tinguetá (SP); Associação de Prefeitos da Baixada
Fluminense (RJ); Juazeiro do Norte (CE); Santo RIA DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO
André (SP). DE ÁGUA E DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO NO BRASIL.
74

sas ações certamente contribuirão para a me- do sistema e, como conseqüência, estimulem
lhoria da prestação dos serviços, seja no curto, o surgimento de projetos e discussões que
médio ou longo prazo. induzam à melhoria da prestação dos serviços
Recentemente estruturado no âmbito da de abastecimento de água e de esgotamento
SNSA e do PMSS, o SNIS Resíduos Sólidos é sanitário no Brasil.
o novo componente que passa a integrar o Com o objetivo de publicar os resultados
Sistema Nacional de Informações sobre Sane- de diversos estudos e pesquisas relativos
amento. O SNIS Resíduos Sólidos está sendo ao setor saneamento, o PMSS criou a Série
preparado para ser lançado com divulgação Modernização do Setor Saneamento, que
dos dados e informações referentes ao ano de contempla um conjunto de publicações re-
2002. lacionadas a temas institucional, econômico-
Em junho de 2004, foi lançada uma chama- financeiro, regulação, financiamento, avaliação
da pública destinada a atrair propostas para de projetos, classificação e avaliação ambien-
o desenvolvimento de estudos e pesquisas tal, gestão integrada de resíduos sólidos, etc.
que fomentem a utilização e aperfeiçoamento O conjunto dessas publicações está disponível
do SNIS, ampliem a análise das informações ao público na internet nos endereços eletrôni-
sobre o setor, contribuam para a divulgação cos www.cidades.gov.br e www.snis.gov.br

A proposta da
política nacional de
e as diretrizes gerais
para o setor.

O COMPROMISSO INSTITUCIONAL de recursos dos diversos níveis de governo,
DO GOVERNO FEDERAL COM O bem como disciplinar a participação do setor
SANEAMENTO. privado, rumo à erradicação das carências em
saneamento.
O Governo Federal formulou uma proposta
Estabelecer regras claras para esse setor,
de política que respeita a Constituição, ao
que há mais de 15 anos está sem regulamen-
mesmo tempo em que garante aos Estados
tação, é uma prioridade do atual Governo.
membros, ao criarem suas regiões metropoli-
Como salientou o Ministro Olívio Dutra, “Com
tanas, espaço institucional para planejarem as
o esgotamento do Plano Nacional de Sanea-
formas de integração dos serviços públicos de
mento (Planasa), na década de 80, tornou-se
interesse comum, além de possibilitar alternati-
imperioso instituir bases legais para a regulação
vas institucionais que favoreçam iniciativas de
dos serviços de saneamento básico”. (SECRETARIA
consorciamento, mantendo a competência dos
NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Diretrizes para
municípios para organizar, planejar e prestar os
os serviços públicos de saneamento básico e a Política
serviços de saneamento. Essa proposta resgata
Nacional de Saneamento Ambiental – Anteprojeto de Lei.
o planejamento como ferramenta fundamental
Brasília 2004.)
para as ações de saneamento, reconhece os
De acordo com ele, a proposta do governo
direitos constitucionais dos usuários, estimula a
formação de instituições de gestão comparti- permitirá que a relação entre o prestador dos
lhada, incentiva os Estados a criarem legislação serviços de saneamento e o usuário seja mais
que promova a integração dos serviços, define transparente, além de favorecer o planeja-
prazos para a transição, regulamenta o uso dos mento na definição de metas, investimentos
subsídios cruzados, respeita os contratos em e tarifas.
vigor, define regras para a indenização dos ati- Parece haver uma convergência mínima
vos não amortizados e regulamenta a gestão e em torno da importância do APL, inde-
a prestação dos serviços, independentemente pendentemente da inserção dos agentes
de quem seja o prestador. interessados no tema. A despeito das diver-
As propostas contempladas no APL, bus- gências que emergiram no intenso debate
cam criar condições para garantir o acesso à promovido pelo Governo Federal, pode-se
água potável de qualidade e em quantidade afirmar que existe consenso entre os diver-
suficiente e a vida em ambiente salubre, sob sos agentes quanto à necessidade imperio-
os princípios básicos da universalidade, inte- sa de se fazer as mudanças necessárias ao
gralidade, eqüidade e respeito aos usuários, setor e a relevância de se implementar uma
privilegiando o interesse público e em condi- política nacional de saneamento ambiental
ções compatíveis com a realidade econômica para o país.
do país e da população. Na perspectiva do Ministro Olívio Dutra
Produzido para dotar o país de instrumen- três princípios são inegociáveis dentro do
tos legais que amparem e estimulem ações novo marco regulatório: o planejamento, a
de combate às deficiências de saneamento, regulação dos serviços de saneamento básico
o anteprojeto de lei da Política Nacional de e o controle social que fiscalizará os operado-
Saneamento Ambiental foi apresentado e res dos serviços.
debatido com os vários setores envolvidos na Esses são pilares indispensáveis para se or-
questão. Essa iniciativa do Governo Federal ganizar o setor e agregar os diversos segmen-
tem por objetivo a integração de esforços e tos sociais e todos os níveis de governo em

torno do objetivo de prover moradia digna do Saneamento Ambiental. A partir do dia
com saneamento ambiental para toda a po- 05 de setembro de 2004, fim do prazo da
pulação brasileira. consulta pública, uma equipe coordenada
Segundo o Ministro, esse esforço conjuga- pelo Secretário Nacional de Saneamento
do e articulado já começou com o processo Ambiental, Abelardo Oliveira Filho, assumiu
de discussão sobre o anteprojeto de lei da a responsabilidade de fazer a sistematização
PNSA, iniciativa pioneira do Governo Federal das contribuições.
na democratização do processo de formula- Essa equipe é constituída pelo Grupo
ção de políticas públicas. As críticas, idéias e de Trabalho Interministerial - GTI em sa-
sugestões recebidas serão absorvidas, desde neamento ambiental, criado por decreto
que não excluam o princípio fundamental presidencial, que representa grande avanço
do projeto quanto à necessidade de planejar, obtido pelo governo no que se refere à ins-
de regular e de dotar o setor de mecanismos titucionalização de novas formas de gestão,
efetivos de controle social. pautadas nos princípios da articulação ins-
Para garantir transparência e estimular o titucional e da integração setorial. O GTI foi
debate com a sociedade, e em especial com o responsável pela elaboração das diversas
as entidades representativas do setor, o go- versões do anteprojeto de lei, e por isso é o
verno Lula instituiu como canais de partici- fórum mais adequado para executar o pro-
pação social: a consulta pública do projeto, cesso de sistematização e compatibilização
disponibilizada na internet por 45 dias; a do APL antes de ser remetido ao Congresso
realização de diversas reuniões com seg- Nacional.
mentos organizados do setor; e a promoção O Governo deve apresentar o Projeto de
de 11 seminários, sendo 10 regionais e um Lei da Política Nacional de Saneamento Am-
nacional. Os seminários regionais foram biental ao Congresso Nacional ainda nesta
realizados em importantes capitais do país: sessão legislativa, com a expectativa de
Porto Alegre, Curitiba, Recife, Manaus, Belo concentração de esforços para que seja apro-
Horizonte, São Paulo, Rio de Janeiro, Belém, vado no menor prazo de tempo possível,
Fortaleza e Goiânia. O seminário nacional de criando as condições técnicas e político-ins-
encerramento desse processo foi realizado titucionais para a execução de uma política
em Brasília, com a participação aproxima- de universalização do saneamento nos próxi-
da de 2.000 pessoas de todo o pais. Como mos 20 anos.
destacou o Ministro, “Vale ressaltar que este
processo, amplo e democrático, jamais foi
ALÉM DAS CONTRIBUIÇÕES E CRÍTICAS RECOLHIDAS
utilizado em situações anteriores e, portanto,
NOS SEMINÁRIOS REGIONAIS, O MINISTÉRIO DAS
é merecedor de reconhecimento, respeito e
CIDADES RECEBEU CERCA DE 500 E-MAILS COM
legitimidade”. (SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMEN-
SUGESTÕES AO ANTEPROJETO DA LEI GERAL DO
TO AMBIENTAL. Diretrizes para os serviços públicos de
SANEAMENTO AMBIENTAL. A PARTIR DO DIA 05 DE
saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento SETEMBRO DE 2004, FIM DO PRAZO DA CONSULTA
Ambiental – Anteprojeto de Lei. Brasília 2004.) PÚBLICA, UMA EQUIPE COORDENADA PELO SECRE-
Além das contribuições e críticas recolhi- TÁRIO NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL,
das nos seminários regionais, o Ministério ABELARDO OLIVEIRA FILHO, ASSUMIU A RESPON-
das Cidades recebeu cerca de 500 e-mails SABILIDADE DE FAZER A SISTEMATIZAÇÃO DAS
com sugestões ao anteprojeto da Lei Geral CONTRIBUIÇÕES.
80

ELEMENTOS DO ANTEPROJETO Ministério das Cidades, com a participação de
DE LEI DA POLÍTICA NACIONAL DE representantes da Casa Civil e dos Ministérios
SANEAMENTO AMBIENTAL do Planejamento, Orçamento e Gestão, da
Fazenda, da Saúde, do Meio Ambiente, da
As diretrizes normativas previstas no Antepro-
Integração Nacional, do Desenvolvimento,
jeto de Lei – APL, visam disciplinar a atuação
Indústria e Comércio Exterior, do Turismo e
e a inter-relação entre os entes federativos, e
de outras entidades federais com ação no
definir direitos, deveres e obrigações do poder
saneamento, como a Caixa Econômica Fede-
concedente, dos prestadores e dos usuários
ral, a Fundação Nacional de Saúde e o Banco
na promoção e na gestão dos serviços públi-
Nacional de Desenvolvimento Econômico e
cos de saneamento ambiental, caracterizados
Social.
como de responsabilidade do Poder Público.
Subsidiaram também a redação desse
Buscam também orientar o processo de orde-
Anteprojeto de Lei as indicações das confe-
namento legal e as regras normativas comple-
rências municipais realizadas em cerca de
mentares que definem as competências dos
3.500 municípios e em todas as unidades da
entes que constituem a Federação Brasileira,
Federação, referendadas pela Conferência Na-
em especial no que se refere à disciplina do
cional das Cidades, realizada no período de 23
planejamento, da organização, da regulação
a 26 de outubro de 2003. Além disso, houve
e dos aspectos econômicos e financeiros
várias consultas realizadas com representantes
relacionados à prestação desses serviços,
de entidades com interesse no tema e deba-
independente de quem seja o prestador, se
tes públicos realizados em um sem número
público ou se privado. O APL vem suprir o
de congressos e seminários, além de ter sido
vazio legal e institucional existente no que diz
aprovado por unanimidade no CISAMA e no
respeito ao ordenamento do setor saneamen-
Conselho Nacional de Saúde. Discutido pre-
to ambiental, o que explica a abrangência e
viamente no Comitê Técnico de Saneamento
extensão do texto legal proposto21.
Ambiental, o Conselho das Cidades resolveu
O Significado Político e Institucional do apoiar o encaminhamento do projeto ao Con-
Anteprojeto de Lei gresso Nacional, nos termos da resolução vo-
tada em sua reunião plenária de 16 de junho
O Anteprojeto de Lei institui as diretrizes para
último.
os serviços públicos de saneamento básico e
A instituição de diretrizes gerais para o
a Política Nacional de Saneamento Ambiental
saneamento básico por meio da proposta da
– PNSA, com fundamento no art.21, inciso XX,
Política Nacional de Saneamento Ambiental,
da Constituição. A proposta do Governo Fe-
definindo claramente seus objetivos e esta-
deral representa a expressão final de extenso
belecendo orientações normativas para a sua
trabalho desenvolvido sob coordenação do
consecução, são exigências há muito recla-
madas pela sociedade brasileira, em especial
pelos agentes públicos e privados que atuam
21 Texto extraído da apresentação do Secretário no setor, cobrindo o vazio institucional e legal
Nacional de Saneamento Ambiental – Abelardo
que historicamente tem afetado essa área,
Oliveira Filho. Caderno “Diretrizes para os serviços
públicos de saneamento básico e a Política Nacio- mormente após a extinção, ao final da década
nal de Saneamento Ambiental – Anteprojeto de de 1980, do PLANASA – Plano Nacional de
lei”. Brasília, junho de 2004 (págs. 7 a 9). Saneamento, instituído pelo Decreto-Lei nº

949, de 13 de outubro de 1969, e a caducidade A SUPERAÇÃO DESSAS DEFICIÊNCIAS, SOB OS
dos instrumentos normativos gerais que regu- PRINCÍPIOS DA UNIVERSALIDADE, INTEGRALIDADE
lamentaram sua implementação. E EQÜIDADE, ALÉM DE UM GRANDE ESFORÇO DAS
Essas deficiências amplamente identifica- INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E PRIVADAS ENVOLVIDAS E
das ao longo desse documento, decorrem, DA ALOCAÇÃO ANUAL DE RECURSOS, DE NO MÍNIMO
0,45% DO PIB, PARA O ALCANCE DA UNIVERSALIZA-
entre outras causas, de um modelo inade-
ÇÃO DOS SERVIÇOS NUM HORIZONTE DE VINTE ANOS,
quado de desenvolvimento e de urbanização,
REQUER PRECIPUAMENTE O ESTABELECIMENTO DAS
de ineficiências na prestação dos serviços, da
DIRETRIZES NORMATIVAS PROPUGNADAS NO PRE-
contenção dos investimentos públicos nas
SENTE ANTEPROJETO DE LEI, INSTRUMENTO BASE DO
últimas décadas e, especialmente, da ausência MARCO REGULATÓRIO REQUERIDO PARA O DESEN-
de uma política de saneamento, que precede VOLVIMENTO E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL E
e afeta as demais causas. A superação dessas SÓCIO-ECONÔMICA DO SETOR.
deficiências, sob os princípios da universali-
dade, integralidade e eqüidade, além de um
a. atinentes aos serviços públicos de abaste-
grande esforço das instituições públicas e
cimento de água, esgotamento sanitário,
privadas envolvidas e da alocação anual de
manejo de resíduos sólidos e manejo de
recursos, de no mínimo 0,45% do PIB, para o
águas pluviais urbanas;
alcance da universalização dos serviços num
b. relativas à complementaridade entre os
horizonte de vinte anos, requer precipuamen-
serviços;
te o estabelecimento das diretrizes normativas
c. para o planejamento;
propugnadas no presente Anteprojeto de Lei,
d. para a regulação e fiscalização;
instrumento base do marco regulatório reque-
e. para a delegação da prestação;
rido para o desenvolvimento e sustentabili-
f. para a avaliação periódica da qualidade dos
dade ambiental e sócio-econômica do setor.
serviços prestados; e
O Anteprojeto de Lei é composto de quatro
g. relativas aos aspectos econômicos e finan-
títulos tratando (I) das disposições prelimina-
ceiros vinculados aos serviços, em especial
res, (II) das diretrizes dos serviços públicos de
os que se referem à sustentabilidade e à
saneamento básico, (III) da Política Nacional
cobrança pela sua prestação.
de Saneamento Ambiental - PNSA, e (IV) das
disposições finais e transitórias. O Título III institui a Política Nacional de Sa-
O Título I define o objeto e o âmbito de neamento Ambiental, disciplinando o Sistema
aplicação da lei, bem como dá as definições Nacional de Saneamento Ambiental – SISNA-
dos termos e expressões que constituem a SA com a sua conformação e estrutura aberta
base material do texto e que são necessárias à participação das três esferas de governo,
para o seu entendimento. contemplando os aspectos organizacionais,
O Título II define as diretrizes para os servi- institucionais, financeiros e os relativos ao con-
ços públicos de saneamento básico, previstas trole social e às modalidades de fiscalização
no art. 21, inciso XX da Constituição, tratando por parte dos usuários .
no Capítulo I das disposições preliminares O Título IV, encerrando o Anteprojeto de Lei,
relativas aos direitos sociais envolvidos e, no trata das suas disposições gerais e finais, dis-
Capítulo II, das diretrizes gerais propriamente pondo em especial sobre alterações nas diver-
ditas, aplicáveis ao conjunto dos serviços, e sas leis vigentes, que de algum modo afetam
ainda das diretrizes: ou estão vinculadas com as proposições do
82

Anteprojeto de Lei, com destaque para as Leis O APL da PNSA consagra a definição cons-
8.666/93 e 8.987/95. Merecem realce especial titucional de que todos têm direito à vida em
as proposições de diretrizes para a regulação ambiente salubre e que é obrigação do Poder
e fiscalização dos serviços públicos de sanea- Público a salubridade ambiental mediante
mento básico e as relativas aos seus aspectos políticas, ações e o provimento universal e
econômicos e financeiros, cuja falta têm con- equânime dos serviços públicos necessários
tribuído sobremaneira para o elevado grau de (Art. 3).
ineficiência gerencial, operacional e econômica A adoção e operacionalização do conceito
e de ineficácia na consecução dos objetivos ampliado do saneamento ambiental são de
que deveriam nortear a política do setor. suma importância na compreensão e regula-
Ressalte-se também que as característi- mentação da política de saneamento básico,
cas institucionais relacionadas ao sistema como determina a Constituição Federal e
federativo, os aspectos sócio-econômicos como está contemplado no APL de sanea-
subordinados aos direitos sociais e aos in- mento. O art. 2 do APL define o conceito de
teresses coletivos envolvidos, e as questões saneamento ambiental, centrado na busca
sanitárias e ambientais, fazem com que o da salubridade ambiental, compreendendo o
arcabouço normativo e a estrutura do dese- abastecimento de água; a coleta, o tratamento
nho regulatório proposto sejam muito mais e a disposição adequada dos esgotos, resídu-
complexos do que os instituídos para os ser- os sólidos e gasosos e os demais serviços de
viços de utilidades econômicas de interesse limpeza urbana; o manejo das águas pluviais
público, principalmente no que se refere às urbanas; o controle ambiental de vetores e re-
responsabilidades e competências dos entes servatórios de doenças; e a disciplina da ocu-
federados. Desse modo, adquire grande im- pação e uso do solo urbano e rural (inciso I).
portância a aplicação da gestão associada de Todo o APL está ancorado nas diretrizes
serviços públicos e dos mecanismos de co- estabelecidas no art.5 para a política de sane-
laboração (convênios e consórcios públicos) amento ambiental, quais sejam: universalida-
entre entes federados previstos no Art. 241 de, integralidade, eqüidade, regularidade, con-
da Constituição Federal. tinuidade, eficiência, segurança, atualidade,
Vários eventos para divulgação e discussão cortesia, modicidade dos preços das tarifas,
do Anteprojeto de Lei do saneamento am- sustentabilidade, intersetorialidade, coopera-
biental foram realizados durante os meses de ção entre os diferentes níveis de governo, par-
julho a setembro de 2004. De forma a apro- ticipação da sociedade, promoção da educa-
fundar a ausculta da sociedade, o Governo Fe- ção sanitária, respeito às identidades culturais,
deral também realizou consulta pública pela promoção e proteção da saúde, preservação
rede mundial de computadores - internet. e conservação do meio ambiente, conformi-
dade do planejamento, promoção e defesa
O Saneamento com Planejamento,
da saúde e segurança do trabalhador.
Regulação e Controle Social
Outro importante avanço rumo à univer-
Com o anteprojeto de lei, o governo busca salização do saneamento está na garantia
superar uma visão particularista do setor e do abastecimento de água em quantidade
discutir a política nacional de saneamento na suficiente para promover a saúde pública nas
perspectiva do direito à cidade e da luta por situações de restrição de acesso aos serviços
cidades inclusivas, saudáveis e democráticas. em decorrência da inadimplência do usuário

residencial (art.6 § 1º), garantindo o direito de, que asseguram ao consumidor o direito de
universal do acesso à água e a essencialidade saber detalhes sobre a qualidade da água. Os
dos serviços de saneamento. Ministérios das Cidades, Justiça e Saúde estão
Cabe aqui lembrar o artigo 6º da Consti- discutindo juntos como essa exigência deve
tuição Federal, em que estão definidos os ser cumprida. Para isso, será editada uma Ins-
direitos sociais de que são titulares todos os trução Normativa, que vai dizer de que forma
cidadãos brasileiros. “São direitos sociais a edu- se cumprem esses artigos.
cação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, A transparência da gestão pública e a
a segurança, a previdência social, a proteção retomada do planejamento como função
à maternidade e à infância, a assistência aos de governo são pilares que orientam todo o
desamparados, na forma desta Constituição”. Se processo de organização e da prestação dos
qualquer instância do Estado não garantir de serviços de saneamento. Dessa foram, o APL
forma adequada os direitos sociais previstos determina a obrigatoriedade de realização
nesse artigo, esses podem ser exigidos frente prévia de audiência e consultas públicas para
aos diferentes poderes do Estado. Trata-se de validação de atos de delegação da prestação
um princípio que vale tanto para operadoras de serviços públicos de saneamento ambien-
de saneamento quanto para os responsáveis tal. A concessão sob qualquer forma deve ser
pela qualidade e salubridade das condições precedida de edição de lei que preveja, entre
habitacionais e serviços de saúde, todos res- outros, os seguintes aspectos: as metas de
ponsáveis pelos índices de habitabilidade e de expansão dos serviços visando à universaliza-
salubridade ambiental. ção; os padrões de qualidade, de eficiência e
O direito dos cidadãos e usuários, também de uso racional da água e dos recursos natu-
garantido na Constituição brasileira e regu- rais; as prioridades de ação e de investimen-
lamentado no Código de Defesa do Consu- tos; a política tarifária e o sistema de subsídio
midor, no sentido de ter garantido o acesso aos usuários, o sistema de cobrança, a siste-
à informação sobre a qualidade dos serviços mática de revisão e reajuste; a possibilidade
públicos que lhe são prestados, está materiali- de retomada dos serviços; a constituição e a
zado no APL em diversas situações. O usuário forma de capitalização do fundo destinado à
deve receber o manual de prestação do servi- universalização dos serviços; a conformida-
ço de atendimento ao usuário, amplo acesso de com as exigências fundamentais de orde-
às informações gerais sobre a prestação do nação da cidade expressa no plano diretor
serviço, prévio conhecimento das penalidades municipal (Art. 18).
e das interrupções e receber informativo anual
relativo ao controle da qualidade da água (Art.
15). O projeto estabelece ainda que o não
OUTRO IMPORTANTE AVANÇO RUMO À UNIVERSA-
cumprimento dessas disposições implica vio-
LIZAÇÃO DO SANEAMENTO ESTÁ NA GARANTIA DO
lação dos direitos do consumidor pelo presta- ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM QUANTIDADE SUFI-
dor dos serviços. CIENTE PARA PROMOVER A SAÚDE PÚBLICA NAS
Ademais, a definição de instrumentos e SITUAÇÕES DE RESTRIÇÃO DE ACESSO AOS SERVIÇOS
mecanismos de informação ao consumidor EM DECORRÊNCIA DA INADIMPLÊNCIA DO USUÁRIO
sobre a qualidade da água para consumo hu- RESIDENCIAL (ART.6 § 1º), GARANTINDO O DIREITO
mano está também prevista nos artigos 7º, 9º, UNIVERSAL DO ACESSO À ÁGUA E A ESSENCIALIDADE
10º e 29º da Portaria 518, do Ministério da Saú- DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO.
84

O mérito da ação planejada e a instituição Ambiental órgãos colegiados integrantes do
do controle social estão consubstanciados nos SISNASA (Art. 44 e 45).
planos de saneamento ambiental, que devem Por fim, a criação de instrumentos e me-
ser elaborados com a participação da comuni- canismos que incentivam e institucionalizam
dade interessada, sendo obrigada a realização a parceria entre os entes federados, tais como
de consultas e audiências públicas (art. 11, os Consórcios Públicos e os Planos de Sanea-
parágrafo 1), bem como a avaliação externa, mento Ambiental, fortalece a gestão pública
a ser efetuada pelo Conselho da Cidade ou do saneamento e desestimula a privatização
órgão equivalente, tendo como uma das suas do setor, tendência tão hegemônica no perío-
atribuições, apreciar e aprovar o Relatório do recente do setor.
Anual de Qualidade dos Serviços (Art. 19 e 21). Além disso, o anteprojeto, nos limites da
A implantação de política de subsídios e de Constituição Federal e do pacto federativo,
subvenções para os usuários que não têm ca- cria instrumentos e mecanismos que permi-
pacidade econômica de pagar integralmente tem um amplo leque de arranjos institucio-
os custos dos serviços públicos de saneamen- nais: municípios com serviços, total ou parcial-
to básico (art. 28) também está contemplada mente, autônomos; municípios organizados
no APL, o que é fundamental para assegurar em consórcio para a prestação dos serviços;
o cumprimento da função social das cidades municípios e estados organizados em consór-
sem colocar em risco a sustentabilidade do cio para a prestação dos serviços, entre outras
setor. possibilidades de arranjo institucional. Tam-
A criação do Sistema Nacional de Sanea- bém são criadas formas de incentivo e estímu-
mento Ambiental – SISNASA tem por obje- lo à adesão voluntária dos Municípios e dos
tivo assegurar o cumprimento das diretrizes Estados da federação à Política Nacional de
definidas e o alcance dos objetivos gerais da Saneamento Ambiental, o que poderá ocorrer
política pública, entre os quais se destacam: por meio de declaração de vontade ou pelo
contribuir para o desenvolvimento nacional; recebimento de recursos da União (Art. 32,
criar oportunidades de geração de renda e parágrafo 2).
de inclusão social; adotar a bacia hidrográfica
como unidade regional para o planejamento
AUTONOMIA MUNICIPAL E
das ações de saneamento, etc. (Art. 32).
REVITALIZAÇÃO DAS COMPANHIAS
Uma inovação institucional do APL é que
ESTADUAIS: ASPECTOS DO
ele prevê a criação do Comitê Interministerial
SANEAMENTO PÚBLICO COM
de Integração de Políticas de Saneamento
CONTROLE SOCIAL E QUALIDADE NA
Ambiental com vistas a criar uma instância
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
institucionalizada, no âmbito da União, para
articular e disciplinar as ações de saneamento Conforme explica o Secretário Nacional de
ambiental a cargo dos diversos órgãos e enti- Saneamento Ambiental, Abelardo de Oliveira
dades que integram a Administração Federal. Filho, a Política Nacional de Saneamento Am-
Os instrumentos para promover a demo- biental preenche um vazio de regulamenta-
cratização do processo decisório no setor ção no setor, estabelecendo regras claras e
foram definidos pela Conferência Nacional preservando o controle social com profundo
das Cidades, sendo o Conselho das Cidades respeito pelos usuários, além de qualificar
e respectivo Comitê Técnico de Saneamento os serviços, ampliando o conceito sobre ser-

viços de saneamento do país. O setor passa A PRESERVAÇÃO DOS PRINCÍPIOS QUE GARANTEM O
a tratar não somente do abastecimento de CARÁTER PÚBLICO DO SANEAMENTO E A REVITALIZA-
água e do esgotamento sanitário, mas tam- ÇÃO DAS COMPANHIAS ESTADUAIS E DOS SERVIÇOS
bém do manejo das águas pluviais urbanas MUNICIPAIS SÃO QUESTÕES FUNDAMENTAIS PARA
e do manejo dos resíduos sólidos. O respeito SE ATINGIR AS METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO DOS
SERVIÇOS. E O PROJETO DA POLÍTICA NACIONAL DE
à autonomia dos municípios, estabelecida
SANEAMENTO AMBIENTAL CERTAMENTE REFORÇA E
na Constituição Federal, não impede que as
PAVIMENTA, PARA UM CENÁRIO FUTURO, AS AÇÕES
companhias estaduais e autarquias munici-
QUE O GOVERNO LULA JÁ VEM IMPLEMENTANDO VI-
pais sejam fortalecidas com a nova política
SANDO À REVITALIZAÇÃO DOS OPERADORES PÚBLICOS
em construção. DO SANEAMENTO.
O anteprojeto de lei disciplina o desen-
volvimento das ações de saneamento, o
planejamento para a qualificação do gasto Como anteriormente já abordado, o
de recursos públicos, a garantia de susten- passado recente do setor foi marcado por
tabilidade das obras do setor e o respeito um longo período de constrangimento e
aos usuários. O texto define, ainda, um prazo indisponibilidade de recursos para os ope-
para a transição, com respeito aos contratos radores públicos. A reversão desse quadro
em vigor e a definição de regras para inde- foi assumida como prioridade absoluta do
nização de investimentos não amortizados Governo Lula, como demonstrado detalha-
dos municípios. Com a instituição da política damente nesse documento. Aqui importa
de saneamento, o Governo Federal pretende destacar que do montante investido neste
promover a institucionalização de um Siste- Governo, 70% foram disponibilizados para
ma Nacional de Saneamento Ambiental, para as companhias estaduais de saneamento,
integrar agentes, instâncias e instrumentos seja por meio dos 21 estados que acessaram
municipais, estaduais e federais na imple- esses recursos, dos quais 15 os repassaram
mentação dessa política. para as companhias estaduais que não
A preservação dos princípios que garantem estavam habilitadas para acessarem direta-
o caráter público do saneamento e a revita- mente, seja pelo acesso direto das empresas
lização das companhias estaduais e dos ser- estaduais, a exemplo da COPASA-MG, CA-
viços municipais são questões fundamentais ESB-DF, CAGECE-CE, SANEPAR-PR, CESAN-ES
para se atingir as metas de universalização e SABESP-SP.
dos serviços. E o projeto da Política Nacional Há ainda que se destacar que o Ministério
de Saneamento Ambiental certamente reforça das Cidades, por intermédio da Secretaria
e pavimenta, para um cenário futuro, as ações Nacional de Saneamento, está operacionali-
que o Governo Lula já vem implementando zando 28 convênios de cooperação técnica
visando à revitalização dos operadores públi- no âmbito do PMSS, envolvendo diversas
cos do saneamento. empresas estaduais de saneamento do Norte
Nesse sentido, há de se destacar o empe- e do Nordeste, nos Estados de Rondônia, Ro-
nho vitorioso da Secretaria Nacional de Sane- raima, Amazonas, Piauí, Rio Grande do Norte,
amento Ambiental, do Ministério das Cidades, Pernambuco e Alagoas, demonstrando clara
traduzido em ações efetivas para a retomada focalização dos recursos nas empresas mais
dos investimentos no setor, direcionados prio- vulneráveis, visando a sua revitalização e
ritariamente aos operadores públicos. reestruturação. São ações, sem ônus para os
86

beneficiários, que buscam a melhoria da ges- pios integrantes de Regiões Metropolitanas, a
tão e o aumento da eficiência e desempenho gestão dos serviços municipais de saneamen-
técnico e operacional das operadoras, além to básico está sujeita à legislação específica
do equilíbrio econômico-financeiro, fatores dos Estados-membros.
essenciais para a garantia da sustentabilidade
“Não cabe à União tratar da titularidade dos
da prestação dos serviços e a ampliação social
serviços, uma vez que esta matéria é reservada
da cobertura com qualidade.
exclusivamente a Constituição Federal”, afirmou
Desde a extinção do Banco Nacional de
o Ministro das Cidades, acrescentando que,
Habitação, na década de 80, o setor funciona
“o que nós queremos são empresas públicas
sem uma base jurídica e institucional satis-
fortalecidas, competentes, dinâmicas, operan-
fatória que possa referenciar a atuação das
do os serviços em parceria, com o objetivo de
operadoras e as relações entre os agentes que
universalizar o saneamento no país”. (SECRETARIA
integram o setor. Contudo, uma das causas de
NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Diretrizes para
conflitos entre as prefeituras e as companhias
os serviços públicos de saneamento básico e a Política
estaduais é o fato destas não abrirem suas
Nacional de Saneamento Ambiental – Anteprojeto de
planilhas de custos para fixação das tarifas. O
Lei. Brasília 2004.
fortalecimento das prefeituras no relaciona-
mento com as companhias estaduais é algo Em artigo publicado no jornal O Estado
que historicamente levanta resistências. Entre- de S. Paulo, no dia 1 de setembro de 2004, o
tanto, o Secretário Abelardo de Oliveira Filho prefeito que sediou a 34ª Assembléia Nacional
observa que o atual modelo também prejudi- da ASSEMAE em Caxias do Sul, RS, em maio
ca as empresas estaduais. Do conjunto de 25 deste ano, Gilberto Pepe Vargas, rebateu as
empresas estaduais de saneamento existentes críticas infundadas sobre Anteprojeto de Lei
no País, apenas 6 conseguiram tomar direta- da Política Nacional de Saneamento Ambien-
mente os recursos do FGTS para novas obras. tal e defendeu as propostas do governo. Com
As demais não passaram pelo controle de o título, “Regulamentação dos Serviços de
avaliação de risco da Caixa e do BNDES. Em Saneamento”, o prefeito de Caxias disse que a
muitos casos, a solução foi o próprio governo Frente Nacional de Prefeitos, entidade na qual
estadual assumir o empréstimo. Ainda segun- é vice-presidente temático, e a Frente Nacio-
do o Secretário, as empresas estaduais tam- nal em Defesa do Saneamento Público, defen-
bém não têm nenhuma segurança quanto à dem a necessidade de legislação instituindo
manutenção de compromissos por parte dos uma política nacional de saneamento que
municípios sob sua área de atuação. O projeto contemple quatro dimensões: abastecimento
estabelece que o município só poderá se desde água, tratamento de esgotos domésticos,
ligar da companhia estadual, se amortizar os resíduos sólidos e manejo de águas pluviais.
investimentos feitos em sua área. Em um ambiente democrático, as diver-
O respeito à autonomia dos municípios, gências de opiniões e posições qualificam o
estabelecida na Constituição Federal, não debate público. Tendo no aprofundamento
impede que as companhias estaduais e au- da democracia o seu principal compromisso
tarquias municipais sejam fortalecidas com a com a sociedade brasileira, o Governo Lula
nova política. O Governo manteve o respeito recebe com tranqüilidade e espírito aberto
à competência constitucional dos municípios, toda e qualquer crítica ao projeto. Como nos
reconhecendo ainda que, no caso dos municí- ensina Adam Przeworski, “amas a incerteza e

serás democrático”. Assim, o desafio que se controle de cheias e inundações, para citar
coloca é, uma vez decantado o acúmulo do apenas alguns exemplos no campo do sa-
debate, saber extrair do processo de discus- neamento ambiental. O Consórcio ABC, que
são os conteúdos políticos e institucionais do envolve sete municípios no pólo industrial
APL que correspondem ao interesse público. do ABC paulista – Santo André, São Caetano
No entanto, o interesse público tem no las- do Sul, São Bernardo do Campo, Mauá, Dia-
tro constitucional a sua referência primeira dema, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra -,
para a sua fundamentação e legitimidade. As realiza ações regionais na área de drenagem
necessidades e as preferências majoritárias urbana com resultados notáveis na redução
identificadas nos processos de consulta, nas das ocorrências de enchentes na região.
urnas e pelos instrumentos de participação Atualmente, esses arranjos funcionam ba-
social institucionalizados na esfera pública seados em convênios ou mediante formação
devem orientar as alternativas mais compatí- de consórcios privados, sem uma adequada
veis com as escolhas feitas pela sociedade. base jurídico-institucional que sirva de refe-
Remetidos esses princípios para o amplo rência para os arranjos entre os entes públi-
processo de discussão e debate acerca do cos. Os consórcios intermunicipais sempre
Anteprojeto da Política Nacional de Sane- existiram à margem de uma lei de direito pú-
amento Ambiental e do Projeto de Lei dos blico que referenciasse esse tipo de associa-
Consórcios Públicos, é possível identificar os ção. Essa situação de precariedade legal que
interesses e as arenas políticas em disputa. caracteriza os consórcios já existentes jogou
Desse substrato, como o Governo Federal muitos deles na pauta de fiscalização dos
tem colocado claramente desde a primeira tribunais de contas e do Ministério Público.
apresentação pública do projeto, não inte- Além disso, apesar de cumprirem tarefas im-
ressa reter aquilo que for condizente com portantes com bons resultados, não podem
interesses particularistas na utilização dos receber diretamente recursos federais, o que
recursos públicos. limita em muito sua capacidade de ação.
Trata-se de um problema que requisita
uma solução institucional à altura da sua im-
O PL DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
portância, visto que os consórcios públicos
O Projeto de Lei dos Consórcios Públicos re- estão previstos no artigo 241 da Constituição
presenta um instrumento poderoso na conso- Federal. O Governo Federal decidiu regula-
lidação da nova política de saneamento, visto mentá-los por intermédio de projeto de lei
que fornece o suporte jurídico e institucional às que institui normas gerais de contratos para
iniciativas de consorciamento entre os entes fe- a constituição desse instrumento, bem como
derativos. Com isso, as diretrizes emanadas do de contratos de programa para a prestação
APL de saneamento encontram respaldo para de serviços públicos por meio de gestão as-
se consubstanciarem como alternativas efetivas sociada.
no desenvolvimento do setor. As diretrizes para a gestão associada entre
Dos 5.561 municípios brasileiros, 1.969 os entes federativos estão no Projeto de Lei
participam de consórcios intermunicipais de no 3.884, que tramita em regime de urgên-
saúde. Existem também experiências bem cia na Câmara dos Deputados. Pretende-se
sucedidas de consórcios para tratamento e que ele seja aprovado e sancionado o mais
destinação final de resíduos sólidos e para rápido possível, fornecendo aos gestores
88

municipais que assumirem em 2005 um especial os aspectos cooperativos contidos
instrumento legal seguro para formar con- no federalismo brasileiro. Busca também
sórcios, sem o risco de desobedecer à Lei de dotar o Governo Federal de instrumentos de
Responsabilidade Fiscal. coordenação das políticas públicas sob res-
Na exposição de motivos que acompanha ponsabilidade da União, em especial aquelas
o projeto, o governo explica que o texto foi executadas de forma conjunta com Estados
elaborado levando em conta “o respeito à e Municípios, contribuindo para o aumento
autonomia e às competências federativas”, da efetividade dessas políticas e atribuindo
além da “obediência às regras de gestão maior racionalidade às ações cooperadas nas
pública e aos esforços de responsabilidade áreas de saúde, saneamento, geração de ren-
fiscal; a flexibilidade na organização e a unida, infra-estrutura, entre outras.
versalidade, possibilitando que o instrumen- Cabe também destacar a legitimidade
to seja utilizado para diferentes serviços e que a proposta adquiriu junto aos Municí-
políticas públicas e para múltiplos objetivos”. pios, que por meio das entidades nacionais
(SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. de representação de prefeitos, reivindicaram,
Diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e ao longo do ano de 2003, o equacionamen-
a Política Nacional de Saneamento Ambiental – Anteproje- to dos problemas relativos à precariedade
to de Lei. Brasília 2004). jurídica e às limitações institucionais dos ins-
O projeto de lei prevê que todos os con- trumentos até então utilizados por diversas
sórcios privados integrados por municípios22 experiências de consórcios municipais. Vis-
serão transformados em consórcios públicos lumbra-se também, no médio e longo prazo,
automaticamente, desde que haja interesse. que esse instrumento favoreça a formulação
O prazo para que se promova a mudança de políticas e a definição de ações estratégi-
será de dois anos. Mas está definido no pro- cas ancoradas em um processo de planeja-
jeto que todo o quadro de servidores dos mento integrado e coordenado.
consórcios privados deverá ser extinto em Contudo, o projeto de lei deve ainda re-
180 dias. Elaborado pela Secretaria de Articu- ceber alguns ajustes, principalmente no que
lação Política do Palácio do Planalto, o proje- se refere à contratação de funcionários e de
to tem por objetivo dar um arcabouço legal técnicos especializados. Segundo membros
mais sólido a arranjos que já existem, mas de do Governo, tais preocupações são legítimas,
maneira precária. mas o Consórcio, uma vez estruturado, passa
Essa iniciativa do Governo Federal re- a integrar os orçamentos das prefeituras, as
presenta o reconhecimento de que se faz
necessário complementar o desenho federa-
TRATA-SE DE UM PROBLEMA QUE REQUISITA UMA
tivo decorrente da Constituição de 1988, em
SOLUÇÃO INSTITUCIONAL À ALTURA DA SUA IMPOR-
TÂNCIA, VISTO QUE OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ESTÃO
PREVISTOS NO ARTIGO 241 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
22 Os consórcios públicos materializam a for- O GOVERNO FEDERAL DECIDIU REGULAMENTÁ-LOS POR
ma atual de vários consórcios intermunicipais INTERMÉDIO DE PROJETO DE LEI QUE INSTITUI NORMAS
que apesar de cumprirem tarefas importantes,
GERAIS DE CONTRATOS PARA A CONSTITUIÇÃO DESSE
como na área da saúde e do meio ambiente
(Vertentes, do Grande ABC, etc.), acabam sendo
INSTRUMENTO, BEM COMO DE CONTRATOS DE PROGRA-
questionados, em sua legalidade, pelos tribu- MA PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS POR
nais de contas. MEIO DE GESTÃO ASSOCIADA.

leis de diretrizes orçamentárias e os planos pelos dirigentes e sindicatos de trabalhado-
plurianuais. res das companhias estaduais de saneamen-
Quanto à preocupação de que os con- to (CESBs). Existe o receio de que a associa-
sórcios públicos possam vir a violar o pacto ção entre Municípios esvazie a participação
federativo, o que se objetiva com o projeto do Estado e da companhia estadual como
de lei do Governo é justamente o oposto. O prestadora dos serviços de saneamento em
fato gerador para a formação dos consórcios uma região. Mas uma análise cuidadosa do
está dado na própria Constituição Federal. texto do projeto deixa claro que esses obje-
Como já citado, o art. 241 com a redação que tivos não fazem parte da proposta do gover-
lhe deu a emenda no 19, de 1998, estabelece no. Vejamos o que está na forma da lei, no PL
que os entes federativos disciplinarão por dos Consórcios Públicos:
meio de lei os consórcios públicos e os con-
Art.2º - para fins desta Lei, consideram-se: I
vênios de cooperação, autorizando a gestão
– consórcio público: a associação pública for-
associada de serviços públicos. Dessa forma,
mada por dois ou mais entes da Federação,
o projeto de lei dos consórcios públicos vem
para a realização de interesse comum; tendo
responder a uma perspectiva constitucional
como área de atuação a soma dos territórios:
de dinamizar o pacto federativo, regulamen-
a) dos Municípios, quando o consórcio público
tando formas cooperadas e coordenadas de
for somente por Municípios ou por um Estado
gestão, com total respeito à autonomia dos
e Municípios com territórios nele contidos; XVI
entes federados.
– contrato de programa: instrumento pelo qual
Mas o Secretário Nacional de Saneamento
são constituídas e reguladas obrigações que
Ambiental do Ministério das Cidades, Abelar-
um ente da Federação (Estado), inclusive sua
do de Oliveira Filho, esclarece que o projeto
administração indireta (CESB), tenha para com
de lei que regulamenta os consórcios públicos
outro, ou para com consórcio público conjunto
não permite a formação de consórcios direta-
de municípios.
mente entre a União e os municípios. Assim,
não existem riscos de retrocesso no processo
Art. 10º - Para cumprimento de suas finalidades,
de descentralização e no pacto federativo
o consórcio público poderá: II – celebrar con-
instituído a partir de 1988. Pelo projeto, “a
tratos com os entes da Federação consorciados
União só poderá entrar no consórcio quando
(Estado e conjunto de Municípios) ou entidades
pelo menos um Estado estiver participando dele,
de sua administração indireta (CESB ou compa-
justamente para evitar o atropelamento dos go-
nhia municipal), sendo dispensada a licitação.
vernos estaduais”; informa o Secretário. Com o
( PROJETO DE LEI 3884/04, do Poder Executivo em
consórcio público, dois entes públicos - União
tramitação na Câmara dos Deputados. Regulamenta a
com Estados e Municípios, Estados com Esta-
constituição de consórcios públicos e institui os contratos
dos, Estados com Municípios ou Municípios
de prestação de serviços públicos por meio de gestão
com Municípios - poderão se associar para
associada.)
prestar algum serviço, dividir equipamentos,
imóveis e pessoal, e até emitir documentos de Esses artigos asseguram que o consór-
cobrança, arrecadar tarifas e outorgar conces- cio público firmado entre um conjunto de
sões de serviços públicos. Municípios e o Estado pode contratar a
Uma outra preocupação em relação ao PL companhia estadual, sem licitação e por
dos Consórcios Públicos tem sido expressada meio do contrato de programa, para prestar
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os serviços de saneamento, tendo inclusive atividades...”. No caso de serviços integrados,
equacionada a adoção dos subsídios cruza- independentemente da localização dos mu-
dos externos. nicípios envolvidos, o planejamento, a regu-
Conforme analisado pela Assemae e pela lação e a fiscalização, obrigatoriamente, têm
FNSA, o projeto fornece contornos jurídicos que ser executados por meio de consórcios
adequados a solução de um vazio institucio- constituídos pelos entes federativos envolvi-
nal na relação entre municípios que prestam dos, com participação do Estado ou não. Por
diretamente parte dos serviços públicos do orientação constitucional, a decisão sobre a
saneamento básico (distribuição de água, prestação cabe exclusivamente aos Municí-
coleta e afastamento de esgotos sanitários) pios envolvidos.
e prestadores de serviços públicos de sanea- A denominada “gestão compartilhada”
mento básico integrado (produção de água entre as companhias estaduais e os municí-
e tratamento e disposição final de esgotos pios, idéia cunhada pelos trabalhadores do
sanitários) nas principais regiões metropolita- saneamento desde o início do embate em
nas do país. relação aos PLs 266 e 4147, respeita os agen-
O esforço que o Governo Federal vem em- tes que nele atuam, representa uma evolu-
preendendo para regulamentar o artigo 241 ção de algo já existente, resgata a autonomia
da CF, o qual define que “a União, os Estados municipal, fortalece o poder dos municípios,
e os Municípios disciplinarão, por meio de lei, os democratiza as CESBs e é uma clara alternati-
consórcios públicos e os convênios de cooperação va à privatização.
entre os entes federados, autorizando a gestão Cabe aqui ressaltar que uma das críticas
associada de serviços públicos, bem como a consensuais que os trabalhadores sempre fize-
transferência total ou parcial de encargos, serviços, ram ao Planasa é a de que essa política travou
pessoal e bens essenciais à continuidade dos ser- as possibilidades de desenvolvimento institu-
viços transferidos”, pode ser fundamental para o cional e técnico dos municípios, por mantê-los
arranjo adequado da prestação, planejamento, alijados de todo o processo de decisão do
regulação, fiscalização e a própria prestação setor. Termos como parceria entre Estados e
dos serviços integrados de saneamento básico . Municípios, parceria institucionalizada e gestão
Sobre os argumentos daqueles que compartilhada sempre fizeram parte do discur-
defendem que a titularidade dos serviços so e da agenda dos trabalhadores do setor e
de interesse comum pertence ao Estado, da Federação Nacional dos Urbanitários.
pode-se clarificar a referência constitucional Por definição, conforme aparece em várias
que vem sendo mobilizada indevidamente resoluções dos encontros e congressos dos
pelo entendimento destacado do memorial trabalhadores, gestão compartilhada significa
apresentado pelo Consultor Dr. Roney Torres que a “a gestão das unidades operacionais co-
Alves da Silva aos Ministros do STF em abril muns a mais de um município será exercida pelo
de 2004: “A autorização constitucional para a conjunto destes municípios, com a participação
criação de regiões metropolitanas e microrre- do Estado, garantida a participação da socieda-
giões, por parte do Estado-membro, permite a de civil” (Resoluções - XVI Congresso Nacional dos Urbani-
este apenas exercer a integração das funções tários - FNU/CUT (documento extraído da página eletrônica
de interesse comum, devendo-se ater ao sen- www.fnucut.org.br). Certamente, esse é um dos
tido que a ciência da administração confere a arranjos institucionais que o projeto dos Con-
esse vocábulo, que é o da coordenação de tais sórcios Públicos possibilita e incentiva.

O significado político e
institucional da criação do
Ministério das Cidades

A criação do Ministério das Cidades é a gran- • incentivar as intervenções integradas, arti-
de novidade institucional no cenário político culando os diversos componentes do sa-
brasileiro. Ela representa uma resposta concre- neamento ambiental: o abastecimento de
ta do atual governo à histórica luta dos movi- água, a coleta e o tratamento adequado
mentos populares pela Reforma Urbana, que dos esgotos sanitários, a gestão integrada
teve no processo constituinte o ponto alto dos resíduos sólidos urbanos, o manejo
dessa mobilização social. integrado das águas pluviais urbanas e o
O Direito à Cidade se consolida como controle de vetores;
principal pilar ético-político de um projeto de • integrar as políticas de inclusão social,
política urbana que tem como principal foco particularmente nas vertentes da promo-
de atuação a inclusão dos setores mais vulne- ção da habitação popular: urbanização
ráveis da população, considerando a habita- de favelas, regularização fundiária e lotea-
ção e o acesso universal aos serviços básicos mentos clandestinos;
como fundamentais à cidadania. Pela primeira • articular metas e integrar programas e
vez na história do país se cria um Ministério ações do saneamento com as políticas
das Cidades, com a missão de formular e de saúde, desenvolvimento urbano, meio
conduzir uma política de desenvolvimento ambiente, recursos hídricos, política agrá-
urbano para o Brasil, integrando os setores de ria, indígena e desenvolvimento regional,
habitação, saneamento ambiental, trânsito, criando oportunidades de geração de em-
transporte e mobilidade urbana, planejamen- prego, trabalho e renda;
to e gestão territorial e fundiária. • colocar os programas de saneamento a
Nesse sentido, a criação da Secretaria Na- serviço de políticas de reforma agrária e de
cional de Saneamento Ambiental – SNSA, no apoio à economia solidária no campo e à
âmbito da estrutura do MCidades, fornece ao produção agrícola, abrangendo quilombo-
setor um endereço institucional adequado às las, caiçaras e todos os povos da floresta;
demandas da sociedade brasileira. A missão • planejar e avaliar as ações da União de
da SNSA é assegurar o acesso à água potável modo integrado, e executar as ações de
e à vida em ambiente urbanos salubre, me- forma coordenada e descentralizada;
diante a universalização do abastecimento de
água e dos serviços de esgotamento sanitário,
coleta e tratamento de resíduos sólidos, ma- O DIREITO À CIDADE SE CONSOLIDA COMO PRINCIPAL
nejo de águas pluviais e controle de vetores PILAR ÉTICO-POLÍTICO DE UM PROJETO DE POLÍTICA
URBANA QUE TEM COMO PRINCIPAL FOCO DE ATUAÇÃO
de doenças transmissíveis.
A INCLUSÃO DOS SETORES MAIS VULNERÁVEIS DA PO-
Em síntese, as principais diretrizes políti-
PULAÇÃO, CONSIDERANDO A HABITAÇÃO E O ACESSO
cas e institucionais que orientam a ação da
UNIVERSAL AOS SERVIÇOS BÁSICOS COMO FUNDAMEN-
SNSA são:
TAIS À CIDADANIA. PELA PRIMEIRA VEZ NA HISTÓRIA
• universalizar o acesso e elevar progressiva- DO PAÍS SE CRIA UM MINISTÉRIO DAS CIDADES, COM
mente a qualidade dos serviços prestados, A MISSÃO DE FORMULAR E CONDUZIR UMA POLÍTICA
priorizando o atendimento das famílias DE DESENVOLVIMENTO URBANO PARA O BRASIL, IN-
residentes nas periferias das metrópoles TEGRANDO OS SETORES DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO
AMBIENTAL, TRÂNSITO, TRANSPORTE E MOBILIDADE
brasileiras e nos municípios de pequeno
URBANA, PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL E
porte;
FUNDIÁRIA.

• alocar os recursos sob controle da União • erradicar o trabalho infantil em qualquer
por meio de programas formalizados com etapa do sistema de limpeza pública e ga-
critérios epidemiológicos, sociais, sanitários rantir os recursos necessários à erradicação
e ambientais, mediante regras claras e me- dos lixões, com recuperação ambiental
canismos de participação e controle social; das áreas degradadas e implantação de
• fornecer ênfase à capacitação dos quadros unidades de tratamento e destinação final
técnicos, incluindo gestores, operadores adequadas de resíduos sólidos urbanos;
e reguladores que atuam no setor, bem • incorporar a comunicação social, a dissemi-
como os agentes sociais, a exemplo dos nação da informação, a mobilização social
conselheiros e representantes de movi- e a educação ambiental e sanitária como
mentos sociais que atuam no setor; elementos inerentes a todas as ações em
• estimular que os serviços sejam prestados, saneamento.
preferencialmente, por órgãos públicos, e
Nesse sentido, a criação da SNSA não re-
garantir a função intransferível do Estado
presenta apenas mais uma inserção de órgão
no que se refere ao planejamento, à regula-
administrativo no organograma da Adminis-
ção e gestão dos serviços;
tração Federal. A SNSA se apresenta como o
• envolver a população na gestão da política,
lócus político-institucional de formulação da
programas e projetos, em todos os níveis
política nacional de saneamento e em espaço
de governo, e implementar mecanismos de
de coordenação das ações e de articulação de
controle social e de participação popular
esforços entre os diversos níveis de governo
no processo de tomada de decisões, im-
e entre estes e os atores da sociedade civil.
plantação e avaliação das ações;
Esses são requisitos institucionais essenciais
• fomentar a pesquisa e o desenvolvimento
para a eficácia do processo de aplicação dos
de tecnologias adequadas às necessidades
recursos públicos e para se atingir a meta da
brasileiras;
universalização do saneamento ambiental em
• reduzir significativamente a poluição dos
nosso país. Para isso, a SNSA trabalha com uma
recursos hídricos causada pela inadequa-
agenda centrada no fortalecimento da gestão
ção ou ausência dos serviços de saneamen-
pública, na implantação de estruturas de regu-
to ambiental;
lação e no aprimoramento de mecanismos de
• preservar e recuperar os cursos d’água e
controle social. São diretrizes que requerem o
mananciais (superficiais e subterrâneos),
planejamento integrado, coordenado e partici-
fomentando o uso racional e a conservação
pativo como função prioritária de governo.
de água, energia e demais recursos naturais;
Tudo isso é novo, se pensado em termos
• estimular a minimização da geração de
da normalidade institucional. O saneamento
resíduos e a maximização da reutilização e
já dispõe de uma sólida base social e política
reciclagem, de forma a combater todos os
formada pelas entidades representativas do
níveis de desperdício mediante posturas de
setor, e uma trajetória institucional que dis-
responsabilização dos geradores;
ponibiliza um significativo capital técnico e
• promover a inclusão social dos catadores
organizacional paras as iniciativas que se farão
de lixo como agentes econômicos e am-
necessárias nas etapas que se iniciam.
bientais, incentivando programas de capa-
Na vertente política, a Frente Nacional de
citação técnica e de apoio à organização
Saneamento Ambiental entrou neste ce-
de cooperativas;
96

nário como um novo ator. Novo no sentido relevantes da política pública nacional para
de expressar uma articulação, inédita no sa- as cidades.
neamento, entre os movimentos sociais e o O próprio processo de formulação e de
movimento sindical, agregando ainda diversas discussão com a sociedade do projeto da
representações de governos municipais e da política nacional de saneamento ambiental é,
intelectualidade do setor. Novo em sua forma, sem sombras de dúvidas, a experimentação
organizado em rede e com atuação que incor- concreta dessas novas formas de gestão par-
pora a transversalidade das políticas públicas ticipativa e integrada. Aliás, as diretrizes gerais
e os princípios relativos ao direito à cidade. do projeto que aí estão, foram construídas
Portanto, as condições estão dadas. De um durante a Conferência Nacional das Cidades,
lado, uma capacidade de interlocução política realizada em setembro de 2003, que elegeu o
e social instalada. Do outro, um governo que Conselho Nacional das Cidades. Para o minis-
optou, por meio de suas diversas instâncias e tro das Cidades, Olívio Dutra, o ConCidades “é
formas de intervenção, por uma gestão de- exemplo de um novo modelo de gestão pública,
mocrática e fundamentada na pactuação com em que governos e sociedade assumem respon-
a sociedade organizada. sabilidades baseadas no compartilhamento das
O saneamento ambiental brasileiro vi- decisões, na franqueza e na solidariedade” (ASSE-
vencia novas perspectivas. O MCidades e a MAE, Clipping 28 - 09 de setembro de 2004).
SNSA representam o suporte político-insti- O Comitê Técnico de Saneamento Am-
tucional e administrativo para se construir biental, que integra o Conselho Nacional das
uma política urbana justa e referenciada na Cidades, tem sido o lugar privilegiado para
democracia e a ampla participação, sob um análise das propostas governamentais para
enfoque de atuação governamental integra- o setor. Possui representantes das principais
da e coordenada. entidades do saneamento e da sociedade
A Conferência Nacional das Cidades e civil e faz a interlocução política com a ple-
o Conselho das Cidades são os principais nária do ConCidades, que também conta
instrumentos desse processo, do qual fa- com comitês técnicos nas áreas de habitação,
zem parte também os fóruns e grupos de transporte, trânsito e mobilidade e planeja-
trabalho setoriais de saneamento, habitação, mento territorial e urbano.
transporte e demais áreas do desenvol- O APL da PNSA foi apresentado ao ConCi-
vimento urbano. As Câmaras Setoriais do dades em primeira instância, sendo aprova-
ConCidades são fóruns permanentes de dis- do por seus conselheiros, que trabalharam
cussão e participação dos diversos agentes em conjunto com o governo na proposta
públicos e sociais interessados nas questões de realização dos seminários regionais para
apresentação e discussão do anteprojeto
para a sociedade.
PORTANTO, AS CONDIÇÕES ESTÃO DADAS. DE UM LADO, Sintoma de sua incontestável legitimidade
UMA CAPACIDADE DE INTERLOCUÇÃO POLÍTICA E SO- política e adequação técnica e institucional,
CIAL INSTALADA. DO OUTRO, UM GOVERNO QUE OPTOU, o Conselho Nacional de Saúde também
POR MEIO DE SUAS DIVERSAS INSTÂNCIAS E FORMAS aprovou o conteúdo da proposta do ante-
DE INTERVENÇÃO, POR UMA GESTÃO DEMOCRÁTICA E projeto da Política Nacional de Saneamento
FUNDAMENTADA NA PACTUAÇÃO COM A SOCIEDADE Ambiental, recomendando que o Governo
ORGANIZADA. Federal apresente imediatamente sua pro-

posta ao Congresso, onde deve se dar o de- MAS PARA SE CONSTRUIR ESTRUTURAS ESTATAIS ORIEN-
bate sobre o projeto. TADAS PARA OS DIREITOS SOCIAIS É IMPERIOSO O RESGA-
De acordo com o voto do Conselho, a Lei TE DA AÇÃO REPUBLICANA E DEMOCRÁTICA DO ESTADO.
Orgânica da Saúde coloca o saneamento A TAREFA QUE SE COLOCA É A DE SE RECONSTRUIR O ES-
básico como um dos fatores determinantes TADO PARA QUE ELE REALIZE SUA FUNÇÃO REPUBLICANA.
NO SETOR DE SANEAMENTO, ISSO SIGNIFICA CONSOLIDAR
e condicionantes da saúde e condena a
AS SUAS ATUAIS INSTITUIÇÕES DE GESTÃO E APROVAR O
“ausência de um arcabouço jurídico e ins-
APL DO SANEAMENTO.
titucional que trate da Política Nacional de
Saneamento Ambiental” (ASSEMAE, Carta Semanal
94 - 8 a 15 de setembro de 2004. Matéria: “Conselho Na- necessariamente por um processo de consti-
cional de Saúde aprova anteprojeto da política de sanea- tuição de direitos.
mento e recomenda que Governo envie imediatamente ao Mas para se construir estruturas estatais
Congresso”). orientadas para os direitos sociais é imperioso
O governo Lula quer tratar o saneamento o resgate da ação republicana e democrática
como “fato social”, e para isso está concen- do Estado. A tarefa que se coloca é a de se
trando os esforços no Ministério das Cidades, reconstruir o Estado para que ele realize sua
sob a coordenação da Secretaria Nacional de função republicana. No setor de saneamento,
Saneamento Ambiental. Universalizar o acesso isso significa consolidar as suas atuais institui-
aos serviços para atingir as metas necessárias ções de gestão e aprovar o APL do saneamen-
de salubridade ambiental e construir cidades to. O Brasil merece e necessita da Lei Nacional
inclusivas, saudáveis e democráticas passa de Saneamento Ambiental.
98

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durante o encontro da Frente Nacional dos Prefeitos, 2003.
Matérias de Jornais e Revistas

CLIPPING ASSEMAE. Matérias de jornais diversos de grande circulação (versão impressa e eletrônica) e da Agência
Brasil/Radiobrás,
FOLHA DE SÃO PAULO. Saneamento básico para todos. Olívio Dutra. 10 de agosto de 2004.
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REVISTA PRIMEIRA LEITURA. Se não mudar, Lula para quê? Marilena Chauí. julho de 2003.
Sítios consultados
www.cidades.gov.br
www.geog.ox.ac.uk/prinwass
www.onu.org.cu/uunn/fnaup
www.snis.gov.br
Boletins eletrônicos consultados
Assemae
Cidades em Rede – MCidades
FNRU
FNSA
Manesco Advogados
Pnud Brasil

Coordenação geral dos Cadernos MCidades
ERMÍNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretária Executiva
KELSON VIEIRA SENRA

Diretor de Desenvolvimento Institucional
FABRÍCIO LEAL DE OLIVEIRA

Gerente de Capacitação
ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA

Assessor Técnico
Elaboração
BERENICE DE SOUZA CORDEIRO
Consultora da SNSA
Colaboração e Revisão Contatos e responsáveis pelos

ABELARDO OLIVEIRA FILHO
programas e ações:
CEZAR EDUARDO SCHERER
Gerente do Projeto de Assistência Técnica ao Prosanear-
JOÃO CARLOS MACHADO
PAT-PROSANEAR
Assessor Técnico
HEITOR COLLET DE ARAÚJO LIMA

VALDEMAR F. ARAÚJO FILHO
Gerente do Programa de Ação Social em Saneamento
Assessor Técnico
PASS- BIRD
ERROL TEODORO KOHNERT SEIDLER

Secretaria Nacional de Saneamento Gerente do Programa de Ação Social em Saneamento
PASS- BID
Ambiental
ABELARDO OLIVEIRA FILHO ERNANI CIRIACO DE MIRANDA
Secretário Nacional de Saneamento Ambiental Gerente do Programa de Modernização do Setor de
Saneamento - PMSS
CLÓVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO
Diretor de Água e Esgoto NADJA LIMEIRA ARAÚJO
Programa de Resíduos Sólidos Urbanos
MARCOS HELANO FERNANDES MONTENEGRO
Diretor de Desenvolvimento e Cooperação Técnica MANOEL RENATO MACHADO FILHO
Gerente do Programa Saneamento Ambiental em
SÉRGIO ANTÔNIO GONÇALVES Regiões Metropolitanas
NORMA LÚCIA DE CARVALHO
Gerente de Planejamento e Controle

Ministro de Estado
Ministério OLÍVIO DUTRA
das Cidades cidades@cidades.gov.br
Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br
Consultora Jurídica
EULÁLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARÃES
conjur@cidades.gov.br
Assessor de Comunicação
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Assessora Especial de Relações com a Comunidade

IRIA CHARÃO RODRIGUES
iriaacr@cidades.gov.br
Assessor Parlamentar
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aspar@cidades.gov.br
Conselho Nacional de Trânsito

Presidente
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br
Conselho das Cidades

Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades
IRIA CHARÃO RODRIGUES
conselho@cidades.gov.br
Ministra Adjunta e Secretária-Executiva

ERMÍNIA MARICATO
erminiatmm@cidades.gov.br
Subsecretário de Planejamento, Orçamento

e Administração
LAERTE DORNELES MELIGA
laerte.meliga@cidades.gov.br

KELSON VIEIRA SENRA
kelson.senra@cidades.gov.br
Diretor de Integração, Ampliação e Controle Técnico

HELENO FRANCO MESQUITA
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Assessora de Relações Internacionais Departamento de Água e Esgotos
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clovisfn@cidades.gov.br
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AILTON BRASILIENSE PIRES Técnica
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snh@cidades.gov.br Departamento de Articulação Institucional
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programasurbanos@cidades.gov.br Diretor
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planodiretor@cidades.gov.br Diretor-presidente
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Diretora
OTILIE PINHEIRO Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
olitiemp@cidades.gov.br (Trensurb)
Diretor-presidente
Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
Diretor trensurb@trensurb.com.br
SÉRGIO ANDRÉA
regularizacao@cidades.gov.br

ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO
sanearbrasil@cidades.gov.br

EDIÇÃO E PRODUÇÃO
Espalhafato Comunicação
PROJETO GRÁFICO
Anita Slade
Sonia Goulart
FOTO CAPA
Custódio Coimbra
FOTOS
Arquivo MCidades
Custódio Coimbra
DIAGRAMAÇÃO E ARTE FINAL

David Vignolli
Márcia Azen Tirado
REVISÃO
Carla Lapenda

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CADERNOS MCIDADES SANEAMENTO AMBIENTAL

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LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

MINISTÉRIO DAS CIDADES

ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO

JOSÉ CARLOS XAVIER

JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS

AILTON BRASILIENSE PIRES

MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA

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A criação do Ministério das Cidades representa o reconhecimento do Governo

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UMA INCIATIVA INTERSETORIAL E ARTICULADA

OS MARCOS POLÍTICOS DO SETOR DE SANEAMENTO AMBIENTAL 25

A TRAJETÓRIA INSTITUCIONAL DO SETOR DE SANEAMENTO

A REALIDADE DO SANEAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL E AS NECESSIDADES DE

A RETOMADA DOS INVESTIMENTOS NO GOVERNO LULA 59

PROGRAMAS E AÇÕES EM EXECUÇÃO NA SNSA 65

A PROPOSTA DA POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL E

O SIGNIFICADO POLÍTICO E INSTITUCIONAL DA CRIAÇÃO

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E FONTES CONSULTADAS 99

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Superar as carências em abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos

Os ﬁnanciamentos, suspensos em 1998, foram retomados, alterando signiﬁcativamente o

Estabelecer regras claras para o saneamento, há mais de 15 anos sem regulamentação, é um

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Nesse sentido, defende a proposta do Presidente Lula de que os investimentos em infra-es-

Esperamos, portanto, sensibilizar a sociedade para a importância e os benefícios do saneamen-

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A proposta da política de saneamento ambien-

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