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LIVRO I

Instrumentos das polticas e da gesto dos


servios pblicos de Saneamento Bsico
LIVRO II
Conceitos, caractersticas e interfaces dos
servios pblicos de Saneamento Bsico
LIVRO III
Prestao dos servios pblicos de
Saneamento Bsico
LEI NACIONAL DE
SANEAMENTO BSICO
PERSPECTIVAS PARA AS POLTICAS
E A GESTO DOS SERVIOS PBLICOS
Repblica Federativa do Brasil
Presidente Luiz Incio Lula da Silva
Ministro das Cidades: Marcio Fortes de Almeida
Secretrio Executivo: Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental: Leodegar da Cunha Tiscoski
Diretor do Departamento de Articulao Institucional (SNSA): Sergio Antonio Gonalves
Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica (SNSA): Manoel Renato Machado Filho
Diretor do Departamento de gua e Esgotos (SNSA): Mrcio Galvo Fonseca
Coordenador do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS): Ernani Ciraco de Miranda
Comisso editorial:
Sergio Antonio Gonalves Coordenador do Estudo e Diretor de Articulao Institucional (SNSA)
Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA
Joo Carlos Machado Assessor da SNSA
Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da FUNASA/Ministrio da Sade
Luiz Roberto Moraes Professor da UFBA
Lo Heller Professor da UFMG
Joo Batista Peixoto Consultor PMSS/SNSA
Teia Magalhes Consultora SNSA
Wladimir Antnio Ribeiro Consultor SNSA
Nyedja Marinho Consultora PMSS/SNSA
Organizao/Coordenao editorial - Berenice de Souza Cordeiro - Consultora PMSS/SNSA/MCidades
Ministrio das Cidades
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA)
SAUS, Quadra 01, lote 1/6 - Bloco H - 9 andar - Edifcio Telemundi II
70070-010 - Braslia - DF
Tel: (61)2108-1414
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Projeto grfco e capa: Rosana Lobo Soares; Reviso: Lcia Pinheiro; Editorao eletrnica: Link Design;
Acompanhamento da edio e impresso: Rosana Lobo Soares; Impresso: Grfca Cromos PR

As idias e opinies expressas neste livro so dos autores e no refetem necessriamete a posio do
Ministrio das Cidades, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental ou do Programa de Modernizao
do Setor Saneamento.
permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambien-
tal. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS)
Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de saneamento
bsico / coord. Berenice de Souza Cordeiro. Braslia : Editora, 2009.
239p.(Lei Nacional de Saneamento Bsico: perspectivas para as polti-
cas e gesto dos servios pblicos. ; v.1)
1. Gesto regionalizada de servios em saneamento. 2. Regulao e
fscalizao sob a tica do consumidor e da sustentabilidade dos servios
de saneamento bsico. I. Programa de Modernizao do Setor Saneamento
(PMSS). II. Ministrio das Cidades.
CDD 344.810464
B823i
ISBN 978-85-60133-94-9 (obra compl.). - ISBN 978-85-60133-95-6
Apresentao geral
O Brasil vive um momento nico para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O tema
ganha, a cada dia, maior destaque pelo impacto que representa e por uma crescente preocu-
pao com a qualidade de vida, a sade e o ambiente. Ao mesmo tempo, o Programa de Ace-
lerao do Crescimento (PAC) responde por investimentos robustos, onde o foco principal
contribuir para universalizar o acesso ao Saneamento Bsico e para o aperfeioamento dos
instrumentos de gesto dos diversos agentes que atuam no setor.
Estamos, portanto, diante de importantes avanos e tambm desafos. A Universalizao
do Saneamento Bsico foi assumida como um compromisso de toda a sociedade brasileira,
conforme a Lei 11.445/2007, que ao mesmo tempo aponta para um importante esforo de
reforma institucional que envolve governos, prestadores de servio, indstria, agentes fnan-
ceiros e sociedade por meio de suas organizaes e dos canais de participao.
Este esforo se manifesta na busca da prestao de um servio de melhor qualidade, por
meio da reorganizao e do fortalecimento institucional das atividades de gesto planeja-
mento, regulao, fscalizao, prestao de servios e controle social.
Outra importante iniciativa, tambm orientada pela Lei 11.445/2007, a elaborao do
Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, eixo central da atuao do Governo
Federal, responsvel pela defnio de programas, aes e estratgia de investimento.
Essas iniciativas constituem parte substancial da agenda do Governo Federal para a pol-
tica de Saneamento Bsico. Elas tm se dado na perspectiva do desenvolvimento de aes
articuladas entre os rgos que atuam no setor e no sentido de associar esforos de todos
os entes da federao e demais agentes sociais e econmicos responsveis pelo Saneamento
Bsico no Pas.
O Pacto pelo Saneamento Bsico, documento aprovado pelo Conselho das Cidades em
03/12/2008 por meio da Resoluo Recomendada n 62, busca a adeso e o compromisso
de toda a sociedade em relao ao processo de elaborao do PLANSAB e visa estabelecer
um ambiente de confana e entendimento na construo dos caminhos para a universaliza-
o do acesso ao Saneamento Bsico, com incluso social, e o engajamento de todos para o
alcance dos objetivos e metas do Plano.
A presente Coletnea Lei Nacional de Saneamento Bsico perspectivas para as polticas
e a gesto dos servios pblicos tem o propsito de contribuir para o aperfeioamento das
polticas, planos e aes do setor, considerando o advento da Lei 11.445/2007, o signifcado e
o impacto de sua promulgao perante os servios no Setor e sua interface e integrao com
diferentes polticas relacionadas ao desenvolvimento das cidades, sade e ao ambiente.
A Coletnea composta por trs livros e compreende artigos tcnicos autorais e inditos
elaborados por pesquisadores e especialistas convidados pela Secretaria Nacional de Sane-
amento Ambiental (SNSA), que desenvolvem uma ampla anlise do atual ambiente scio-
poltico-institucional e o cenrio futuro do Saneamento Bsico.
Os temas dos artigos foram escolhidos tendo em vista representar o mais amplo leque de
assuntos integrantes das polticas para o saneamento, envolvendo assuntos, objeto do regra-
mento estabelecido pela nova legislao e elementos de outras polticas pblicas e aspectos
da gesto ambiental e das cidades, que se relacionam direta ou indiretamente com o Sanea-
mento Bsico.
A necessidade de refexo acerca dos desafos e oportunidades para o aperfeioamento da
gesto e da conduo das polticas pblicas para o Saneamento Bsico, trazidos pelo novo
ordenamento jurdico, justifcou o desenvolvimento do estudo que deu origem a essa obra.
O objetivo deste extenso trabalho ajudar na compreenso e apreenso dos instrumentos
jurdicos da Lei 11.445/2007, de forma a subsidiar profssionais, gestores, tcnicos, espe-
cialistas e estudiosos do setor para uma viso global, sistmica e atual frente o signifcativo
e esperado impacto para a gesto e as polticas pblicas do Saneamento Bsico e de outros
servios pblicos com os quais se relaciona.
Os autores dos artigos so pesquisadores e especialistas com notrio conhecimento da rea
de concentrao do tema para o qual foram convidados e em pleno exerccio de atividades
acadmicas e profssionais.
O estudo foi coordenado por uma Comisso Editorial, convidada pela Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental, formada por pesquisadores, tcnicos e especialistas, que delimi-
tou os temas e apreciou a verso fnal dos artigos.
Agradecemos aos autores dos artigos e Comisso Editorial que, numa valorosa contribui-
o voluntria, participaram do esforo que foi produzir esta Coletnea.
Boa leitura!
Leodegar da Cunha Tiscoski
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental
SUMRIO
LIVRO I INSTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS
SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Prefcio ......................................................................................... 0 7
1. POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO
BSICO................................................................................. 31
1.1 Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes
conceituais e metodolgicos Luiz Roberto Santos Moraes 0033
1.2 Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de
Belo Horizonte Ricardo de Miranda Aroeira ....................... 054
2. O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL.................................... 87
2.1 O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre
o que se deve e o que se pode esperar Lo Heller ........... 089
3. GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA...................... 101
3.1 Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos
e problematizao Pedro Roberto Jacobi .......................... 103
3.2 Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional
para elaborar planos diretores participativos Otilie
Macedo Pinheiro.................................................................... 114
4. GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM
SANEAMENTO......................................................................129
4.1 Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas
para cooperao intermunicipal e gesto integrada das
guas em reas metropolitanas Ana Lucia Britto ............... 131
4.2 Potencialidade da regionalizao da gesto dos
servios pblicos de Saneamento Bsico Marcos
Helano Fernandes Montenegro .............................................147
5. REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO
CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS
SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO............................. 163
5.1 A regulao no setor de saneamento Floriano de
Azevedo Marques Neto ......................................................... 165
5.2 Regulao, fscalizao e sustentabilidade sob a tica
dos diretos dos usurios dos servios de Saneamento
Bsico Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros
Lima ....................................................................................... 192
6. SISTEMAS DE INFORMAO............................................. 203
6.1 Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil:
dcada de 1990 aos anos 2000 Maria Jos Salles e Clarice
Melamed ................................................................................ 205
6.2 Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do monitoramento e da
avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no
Brasil Ernani Ciraco de Miranda ........................................ 219
7. CAPACITAO..................................................................... 227
7.1 Capacitao em saneamento: contedos para uma nova
agenda Berenice de Souza Cordeiro ................................. 229
7
Prefcio
Caro(a) leitor(a),
Voc tem em mos o resultado de um esforo coletivo, que durante mais de um ano mo-
bilizou pessoas e instituies em um amplo e profundo processo de refexo sobre o novo
ambiente poltico-institucional do saneamento bsico brasileiro.
Logo aps a promulgao da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sobre as diretrizes nacio-
nais e a poltica federal de saneamento bsico e do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a
Lei 11.107/2005, conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos, os dirigentes da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, conceberam a idia
de desenvolver um estudo que ajudasse aos que atuam em saneamento a compreender o
signifcado e o impacto daquele recente ordenamento jurdico que, indubitavelmente, de-
marcava um outro momento histrico do saneamento no Brasil.
Com o apoio tcnico do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), a ideia
se fez projeto. O estudo que precede a Coletnea que agora lhes apresentamos foi desenvol-
vido com a participao de vrias pessoas que, de diferentes lugares institucionais, fazem a
histria do saneamento em nosso Pas.
A partir de um Termo de Referncia, concebido no ano de 2008 por um grupo de gestores,
especialistas e professores, a SNSA convidou mais de 60 pessoas a refetir sobre um leque
de temas que incidem sobre as polticas e a gesto dos servios pblicos de Saneamento
Bsico. Deste grupo de convidados tivemos a satisfao de contar com 53 autores, mulheres
e homens que, voluntariamente, se dedicaram a refetir sobre o tema que lhes foi proposto e
a compartilhar o conhecimento decorrente deste processo.
A Coletnea sobre a LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO: perspectivas para as
polticas e a gesto dos servios pblicos composta por 3 livros e 43 artigos, alguns deles
escritos em co-autoria.
No intuito de abordar os diversos temas que conformam e tangenciam o novo ambiente
poltico-institucional do saneamento brasileiro, a Coletnea foi organizada em trs grandes
blocos temticos.
O livro I enfrenta o que h de inovador, a partir do atual ordenamento jurdico, ao tratar dos
Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
O livro II amplia o foco de abordagem ao tratar dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces
dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
O livro III retoma o foco para a dinmica institucional e as especifcidades do saneamento
bsico e, adotando uma viso a partir de sua dinmica interna, aborda a complexidade que
caracteriza a Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
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A proposta original do estudo foi a de abordar cada tema sob a perspectiva de dois olhares:
o olhar do pesquisador, que refete a anlise crtica da academia; e, o olhar do especialista,
que analisa o tema sob a tica das condies objetivas que o defnem.
Dessa forma, nos artigos assinados pelos pesquisadores que renem um seleto grupo de
professores vinculados a universidades brasileiras , voc encontrar uma abordagem de
cunho mais conceitual e o estado da arte do tema, analisado a partir da experincia de outros
pases e sob a dimenso das interfaces com outras polticas pblicas e dos contornos que
desenham cenrios futuros.
Nos artigos assinados pelos especialistas que no conjunto expressam a expertise tcnica
do saneamento , voc encontrar uma abordagem que submerge nas particularidades da
realidade emprica daquele tema, visando capturar do real os aspectos que informam sobre
o que geral em termos de avanos, desafos e perspectivas.
Fica claro, portanto, que esta Coletnea no um conjunto de livros didticos. Os livros
que a compem so, sobretudo, de refexo autoral e fruto do exerccio intelectual de cada
autor. No entanto, atestamos que o voo foi feito em sintonia com o Termo de Referncia do
Estudo, que lhe fornece articulao e eixo conceitual. A Coletnea uma obra autoral. Mas,
afrmamos que h uma unidade nesta obra, porque participam dela agentes que constroem,
do seu lugar social, o campo do saneamento.
No poderia ser diferente uma coletnea sobre o saneamento bsico. Sabemos o quanto o
setor comporta leituras distintas, enfrenta confitos de interesses e historicamente se mo-
vimenta sob o domnio de foras inerciais que o fazem resistir a mudanas. Mais recente-
mente, podemos dizer que o setor est aprendendo a conviver melhor com a diversidade,
chegando, inclusive, a construir alguns consensos. Um destes resultou na aprovao da Lei
11.445/2007. Entretanto, cabe lembrar que consenso no signifca unanimidade, e muito
menos construdo entre agentes que se fazem representar nas arenas polticas em igualdade
de condies, no que toca mobilizao dos recursos que infuenciam o processo decisrio.
Mas, consensos como resultado de processos de debate, de disputas travadas em contextos
democrticos, fazem mover.
Para lidar com a complexidade deste objeto, a SNSA optou por ancorar o Estudo em uma
instncia colegiada, a Comisso Editorial, formada por gestores pblicos do governo fede-
ral, por professores e por especialistas do setor. Neste arranjo, alguns mecanismos foram
adotados para balizar requisitos de contedo e de forma da Coletnea. Alm do Termo de
Referncia, os autores participaram de duas ofcinas de trabalho, ocasio em que foram
acordados os descritores dos temas e os instrumentos para a apreciao dos artigos pela
Comisso Editorial.
Contudo, prevaleceu o livre pensar dos autores. Neste sentido, o mrito da refexo aqui
compartilhada do prprio autor e as eventuais opinies registradas nos artigos no refe-
tem necessariamente a posio da Comisso Editorial.
Voc ver que a Coletnea aborda temas polmicos acerca de saneamento e, por isso, refete
pontos de vista nem sempre convergentes como, por exemplo, quanto ao papel do Estado e
quanto aos modelos de gesto a serem adotados pelos entes federados a partir dos cenrios
criados pelo atual ordenamento jurdico. Tambm revela diferentes formas de interpretao
de determinada matria legal, mas que no comprometem a idia central trabalhada pelo
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autor e os conceitos-chave que estruturam sua abordagem sobre o tema que lhe coube tratar.
Voc tambm verifcar que alguns termos nem sempre coadunam com a atual realidade do
saneamento no Pas. Estamos nos referindo, por exemplo, expresso setor saneamento,
quando muitos preferem denomin-lo como rea, o mesmo com as companhias estaduais
de saneamento bsico, conhecidas como CESBs, quando sabemos que se tratam, sobretudo,
de companhias estaduais de gua e de esgotos (CEAEs). Aqui, a opo que fzemos no tem
conotao conceitual. Simplesmente adotamos os termos mais recorrentes.
Em algumas passagens pode ocorrer que a sua expectativa como leitor(a) no seja plena-
mente satisfeita, mas estamos certos de que o objetivo maior desta Coletnea foi alcana-
do: i) informar sobre as inovaes trazidas pelo atual ordenamento jurdico; ii) sustentar o
debate sobre o novo ambiente poltico-institucional sob uma base consistente de refexo;
iii) subsidiar o processo de mudana, a partir da compreenso das condies histricas que
delimitam o percurso do saneamento brasileiro e das oportunidades que se abrem para cons-
truir cenrios que nos levem universalizao do acesso, melhoria dos servios prestados
populao e minimizao dos seus impactos ao ambiente e sade humana.
Em que pese o respeito diversidade em geral, a Comisso Editorial faz questo de pontuar
os princpios que, alm do respaldo legal, tm total aderncia com a nossa posio:
i) o saneamento entendido como direito humano fundamental e, portanto, como servio
pblico que deve ter alcance universal;
ii) a integralidade, como pressuposto para se conceber e se implantar qualquer interveno
de saneamento bsico no territrio;
iii) a participao popular e o controle social, como atividades de gesto que perpassam a
formulao da poltica, o planejamento, a regulao, a prestao e a fscalizao dos servi-
os, bem como o acompanhamento e a avaliao de polticas, programas e projetos;
iv) o plano de saneamento bsico como a pedra de toque do atual ordenamento jurdico, que
confere ao Poder Pblico o dever de prestar servios que sejam necessariamente planeja-
dos, regulados, fscalizados e submetidos ao controle social.
Explicadas as motivaes que justifcam a presente Coletnea, passamos a uma breve des-
crio dos temas que integram cada um dos trs livros. Sugerimos que voc inclua em sua
agenda a leitura do conjunto da obra. No entanto, sabemos que nem sempre isto possvel,
por isso orientamos sua leitura informando o que encontrar em cada volume.
Antes, queremos sublinhar que o tema da titularidade no tratado nesta Coletnea. Por
dois motivos, um de ordem legal e outro de natureza conjuntural. A Lei 11.445/2007 reco-
nhece implicitamente o Municpio como titular dos servios de saneamento bsico. No o
faz explicitamente porque a defnio de competncias entre os entes da Federao papel
exclusivo da Constituio Federal. Seria, portanto, inconstitucional uma lei federal que vies-
se a defnir a titularidade de competncia, mesmo a ttulo de apenas explicitar ou interpretar
dispositivo da Constituio.
No aspecto conjuntural, sabe-se que ainda est em curso no Supremo Tribunal Federal (STF)
o julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que decide sobre a titularidade
dos servios pblicos de saneamento bsico. A tendncia manifesta do STF, at o momento
de publicao desta Coletnea, inclina-se para o reconhecimento da titularidade municipal.
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Em relao ao dispositivo da Constituio Federal (art. 25, 3), que prev funo pblica
de interesse comum, a tendncia a de se consagrar o entendimento de que a competncia
seria intermunicipal, exercida pelo conjunto de Municpios interessados, inclusive, por meio
da gesto associada dos servios pblicos. No entanto, cabe registrar que o julgamento no
mbito do STF no estava decidido at o momento da publicao desta Coletnea.
Passamos agora descrio dos temas que voc encontrar nos trs livros.
O livro I trata dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Sane-
amento Bsico. Inicia com artigos que tratam da poltica pblica no nvel da Unio com
relao ao papel do governo federal, e no nvel do Municpio enfatizam as atividades de
gesto sob responsabilidade do titular e, portanto, indelegveis, a exemplo do plano munici-
pal como instrumento de planejamento integrado e participativo. O livro traz artigos sobre
a regionalizao do saneamento bsico discorrida sob a perspectiva da gesto associada
dos servios, com destaque para o papel do governo estadual no contexto de cooperao
entre os entes federados. As demais atividades de gesto so abordadas nos artigos sobre
regulao e fscalizao e o controle social sob a tica da gesto democrtica participativa.
Fecham o primeiro livro artigos sobre dois temas transversais: o sistema de informao e a
capacitao, vistos como instrumentos auxiliares fundamentais para qualifcar o exerccio da
gesto pblica e dos agentes sociais que dela participam. Os temas do primeiro livro reme-
tem, mais especifcamente, funo do titular conforme determinada na Lei 11.445/2007 e
que certamente interessam aos gestores pblicos municipais e aos formuladores de polticas
pblicas que atuam no governo e na sociedade.
O livro II trata dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Sane-
amento Bsico. Aborda as especifcidades de cada um dos servios, tal como defnidos em
lei abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos
slidos; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Mas, o faz sob a perspectiva da inte-
gralidade aplicada ao saneamento bsico e integrao desses servios com outras polticas
pblicas que se relacionam mais diretamente com o seu campo de formulao e dinmica
de interveno. Nesse leque so abordadas as interfaces do saneamento bsico com a sade
pblica, a gesto dos recursos hdricos, o ambiente sob o aspecto do licenciamento ambien-
tal e sob um recorte mais contemporneo ligado s mudanas climticas e ao mercado de
carbono. Um outro tema transversal fecha este segundo livro: a educao ambiental e a mo-
bilizao social em saneamento. Os temas deste segundo livro interessam, principalmente,
aos pesquisadores que assumem o papel de formular novos pressupostos tericos e metodo-
lgicos e aos gestores pblicos e especialistas comprometidos com a mudana paradigmtica
no campo das polticas pblicas.
O livro III rene temas ligados Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Os
artigos abordam aspectos que devem nortear a relao titular-prestador neste novo cenrio
e as condies que passam a orientar a organizao e a prestao dos servios pblicos de
saneamento bsico de acordo com o atual ordenamento jurdico do setor. Fecham este livro
alguns temas que so transversais e que infuenciam sobremaneira a prestao dos servios:
a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; a avaliao de polticas pblicas e o papel da
cooperao tcnica multilateral e internacional. Os temas deste terceiro livro interessam em
igual medida aos titulares, aos diversos prestadores de servios, sejam pblicos, privados ou
comunitrios, aos agentes reguladores e aos usurios em geral.
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Sem comprometer a viso de conjunto e a facilidade de localizao dos artigos e seus subi-
tens, optou-se, na editorao dos livros da Coletnea, por manter os ttulos e respectivas di-
vises e subdivises, exatamente, como consta nos textos enviados pelas autoras e autores.
Trazemos, agora, uma breve apresentao de cada autor e uma sntese das idias-fora traba-
lhadas no artigo. Desejamos que a leitura deste Prefcio funcione como um convite leitura
dos trs livros e, principalmente, ao exerccio de refexo que propomos para lanar luzes ao
debate sobre o saneamento brasileiro.
Boa leitura! Saudaes da Comisso Editorial e da Coordenadora da Coletnea.
LIVRO I INSTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS
PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Tema 1 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e
metodolgicos
Luiz Roberto Santos Moraes
O artigo do professor Luiz Roberto Santos Moraes abre esta Coletnea, o que torna esta obra
uma importante referncia para todos ns que trabalhamos em prol do saneamento como
direito. A trajetria deste professor associa capacidade intelectual, comprometimento social e
uma extraordinria lealdade aos valores aos quais se flia. Neste texto, o autor aborda o Plano
Municipal de Saneamento Bsico no contexto histrico em que se d a ao do Estado e o
exerccio da poltica. Deste lugar, destaca o planejamento governamental como um processo
de deciso poltico-social, que no pode ser reduzido a mero produto tcnico. Neste sentido, o
autor oferece elementos importantes de orientao conceitual e metodolgica que podem sub-
sidiar os municpios na adoo de uma proposta de planejamento integrado e participativo para
a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, como determina a Lei 11.445/2007.
Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de Belo Horizonte
Ricardo de Miranda Aroeira
Buscando construir um dilogo entre a teoria e a empiria, o artigo de Ricardo de Miranda
Aroeira relata a experincia de Belo Horizonte no processo de elaborao e implementao
do seu Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com o relato, no existe a pretenso de fazer
desta uma experincia emblemtica, mas ressaltar como o contexto histrico, o quadro po-
ltico-institucional do Municpio e o nvel de organizao social da populao condicionam
este processo. Da anlise da experincia evidencia-se o plano como instrumento de gesto
e de execuo da poltica pblica, alm de contribuir para a consolidao de um sistema
municipal de planejamento.
Tema 2 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se
pode esperar
Lo Heller
O professor Lo Heller traz uma refexo ao mesmo tempo contundente, como se espera do
olhar crtico da academia, e assertiva a respeito do papel da Unio em vista do novo quadro
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legal do saneamento brasileiro. Em sua anlise, o autor considera o regime federalista de
governo como um campo onde podem ocorrer confitos e superposies, em decorrncia
da correlao de foras entre os entes federados, os interesses nem sempre convergentes
dos vrios segmentos do setor e os condicionantes sistmicos, inclusive de natureza externa.
A resultante deste campo pode construir um cenrio otimista, como qualifca o autor, se o
governo federal se fzer presente na conduo da poltica pblica de maneira coerente com
as diretrizes da Lei 11.445/2007. Contrariamente, um cenrio pessimista pode se instaurar,
deixando o setor deriva das foras da sociedade (ou do mercado), sob o risco de deixar
de atender a populao desprovida dos servios e de evoluir na melhoria da qualidade do
saneamento bsico praticado no Pas, como nos alerta o autor. A contribuio que o pro-
fessor Lo Heller agrega ao debate terico sobre o saneamento, na perspectiva do quadro
nacional e internacional, ajuda o setor a construir uma refexo intelectual mais consistente
e transformadora.
Tema 3 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao
Pedro Roberto Jacobi
O artigo do professor Pedro Roberto Jacobi nos oferece uma refexo sobre a trajetria
da democracia participativa. Toma como marco a Constituio Brasileira de 1988 e traz os
principais elementos do debate atual. Trata-se de um texto que lana luzes sobre os outros
temas desta Coletnea, na medida em que demarca o carter transversal da participao e do
controle social. No campo do saneamento bsico, destaca experincias que tm contribudo
para o fortalecimento de espaos pblicos deliberativos, a exemplo das conferncias muni-
cipais e regionais e da agenda de atuao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental.
O autor chama a ateno para a necessidade de inscrever o saneamento na nova cultura de
direitos, que se consolida na medida em que os agentes sociais passam a intervir sem tutela
nos processos decisrios de interesse pblico, compreendendo o confito como dimenso
intrnseca prpria democracia que disponibiliza procedimentos legtimos de deliberao.
Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos dire-
tores participativos
Otilie Macedo Pinheiro
Seguindo o fo condutor da Coletnea, o artigo de Otilie Macedo Pinheiro traz uma pre-
ciosa refexo sobre os desafos para a implementao da Lei 11.445/2007 luz do que foi
a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, que teve por objetivo divulgar
e fazer pegar a lei do Estatuto da Cidade. A autora constri uma ponte interessante en-
tre gesto democrtica participativa e a necessria adeso e compromisso dos titulares dos
servios pblicos de saneamento bsico os Municpios, j que se trata de uma lei federal
que estabelece diretrizes nacionais para o setor. O texto se alia por um lado idia de que a
participao pode se tornar mais efcaz no nvel local e, por outro, refora o alerta de que a
importncia das leis no deve ocultar as contradies sociais, sob pena de construir pactos e
consensos que corroboram movimentos de resistncia mudana, muitas vezes articulados
em nvel transescalar.
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Tema 4 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermu-
nicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas
Ana Lucia Britto
A professora Ana Lucia Britto traz uma contribuio importante para o debate sobre a ges-
to regionalizada, tomando como fo condutor as perspectivas criadas pela regulamentao
da Lei de Consrcios Pblicos e a Lei Nacional do Saneamento Bsico. Em sua refexo, a
autora explora a combinao de novas escalas territoriais e de instancias institucionais que
seja capaz de promover a gesto integrada das guas e dos servios de saneamento bsico,
particularmente no contexto de regies metropolitanas. Neste exerccio, analisa as experi-
ncias da Frana e da Itlia no intuito de reforar a idia de que governos federal e estaduais
tm o papel fundamental de fomentar a cooperao entre municpios, titulares dos servios
de saneamento bsico, de forma a romper com a viso fragmentada e concorrente que ainda
caracteriza a gesto em nossas cidades.
Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento
Bsico
Marcos Helano Fernandes Montenegro
Marcos Heleno Fernandes Montenegro, um dos principais formuladores da Lei 11.445/2007,
no perodo que esteve como diretor da SNSA/MCidades, coloca sua larga experincia como
gestor pblico na refexo que constri a respeito das alternativas de gesto dos servios
de saneamento bsico. Trata-se de um texto didtico que ajuda na compreenso do atual
arcabouo legal e na difuso dos novos conceitos que balizam o setor saneamento no Bra-
sil. O conceito de gesto que abarca as atividades de planejamento, regulao, fscalizao,
prestao dos servios e o controle social e as responsabilidades dos agentes pblicos sobre
cada uma dessas atividades. Para o autor, o estudo de propostas de regionalizao do ter-
ritrio constitui etapa fundamental para a criao de consrcios pblicos interfederativos,
para que estes possam efetivamente auferir ganhos de escala e de escopo por meio da gesto
associada. O autor acredita que a participao e a liderana do Estado podem confgurar
uma estratgia mais acertada para a implantao progressiva dos consrcios pblicos. Sobre
este aspecto, existem outros pontos de vista. A leitura do artigo de Marcos Montenegro e as
idias que formula certamente so bibliografa obrigatria nos futuros cursos de formao
de gestores pblicos e referncia para o pensamento contemporneo sobre o saneamento
brasileiro.
Tema 5 REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
A Regulao no setor de saneamento
Floriano de Azevedo Marques Neto
O professor Floriano de Azevedo Marques Neto d uma aula sobre a grande novidade trazi-
da com a Lei 11.445/2007: a regulao do setor saneamento. No fosse pela relevncia dou-
trinria do tema, o desconhecimento dos agentes que atuam no saneamento j em si justif-
caria a extenso do artigo, comparativamente aos demais que integram esta Coletnea. Para
o autor, a Lei Nacional de Saneamento Bsico pode ser considerada um marco na moderna
14
regulao brasileira. Destaca-se no texto a diretriz legal que propugna a separao entre o
prestador do servio e o regulador, a quem cabe zelar pela garantia dos direitos e pelo cum-
primento das obrigaes de cada agente envolvido na prestao dos servios. Na abordagem
do autor, a regulao coloca o usurio no centro da proteo estatal, de maneira a consagrar
a natureza de servio pblico do saneamento, como estabelece a Lei 11.445/2007, e o eleva
condio de vetor de outras polticas pblicas que incidem sobre a salubridade do territrio
e da populao. Lastreado em uma anlise criteriosa sobre a doutrina regulatria, o autor
conclui demonstrando otimismo com o ciclo virtuoso que o saneamento brasileiro pode
inaugurar com o advento da nova Lei e com a retomada dos investimentos no setor.
Regulao, fscalizao e sustentabilidade sob a tica dos diretos dos usurios dos
servios de Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros Lima
O artigo de Joo Batista Lucena de Assis, em co-autoria com Urbano Medeiros Lima, se ser-
ve da experincia da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio
de Natal Arsban para analisar os principais aspectos da regulao, sob a tica da aplicabili-
dade da Lei 11.445/2007. O pioneirismo da experincia relatada reside no modelo de gesto
adotado, tendo no Conselho Municipal a instncia de formulao, acompanhamento e ava-
liao da poltica pblica e na Agncia Reguladora o brao tcnico-operacional que regula a
prestao dos servios, a cargo da Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio Grande
do Norte Caern. Da anlise da experincia, os autores destacam que alm do forte cunho
de controle social atribudo ao Conselho Municipal de Saneamento Bsico e s Associaes
de Usurios de Servios de Saneamento Ambiental Assussa, o modelo de gesto comporta
bem as atividades de planejamento sob a responsabilidade indelegvel do titular e as ativida-
des de regulao e fscalizao, exercidas por agente distinto do prestador dos servios.
Tema 6 SISTEMAS DE INFORMAO
Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 90 aos anos
2000
Maria Jos Salles e Clarice Melamed
O artigo, elaborado em co-autoria pelas professoras Maria Jos Salles e Clarice Melamed,
discute a evoluo dos indicadores de abastecimento de gua e de rede coletora de esgotos
sanitrios. As autoras aduzem importante contribuio Coletnea ao construir uma anlise
que confere resultados sobre a qualidade dos servios prestados, revelando problemas de
inefcincia dos prestadores, que so muitas vezes indevidamente premiados com investi-
mentos pblicos sem que lhes seja exigido a reverso deste quadro. Com base em diferentes
sistemas de informao, o texto tambm demonstra que o acesso aos servios de saneamento
no Pas ainda apresenta forte vis de diferenciao social, desigualdade que se agrava na rea
rural, nos pequenos municpios e nas periferias das grandes cidades. Na concluso do artigo,
as autoras chamam a ateno para a importncia da regulamentao da Lei 11.445/2007,
que prev condicionar a existncia de plano municipal ou regional de saneamento bsico ao
acesso a recursos geridos pelo governo federal. Alertam, entretanto, para o carter restritivo
atribudo pela Lei ao controle social, o que torna ainda maior o desafo de universalizar os
servios com efcincia e efccia.
15
Do SNIS ao SINISA: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas
pblicas de Saneamento Bsico no Brasil
Ernani Ciraco de Miranda
O artigo de Ernani Ciraco de Miranda, um dos principais formuladores do Sistema Na-
cional de Informao sobre Saneamento SNIS, extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos
que devem nortear a concepo e a estratgia de implementao do novo Sistema Nacional
de Informao em Saneamento Bsico o SINISA. O autor destaca o grande esforo de
organizao e de planejamento a ser feito pelo setor, coordenado pela SNSA/MCidades,
de maneira a se promover a evoluo do sistema, evitando retrocessos e desconstruo dos
avanos j alcanados. O texto trabalha a importncia da informao e dos indicadores para
o aperfeioamento da gesto dos servios e para a qualifcao do exerccio do controle
social. A partir das lies aprendidas com o SNIS, o texto conclui com as orientaes para
a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e
indicadores necessrios formulao, ao monitoramento e avaliao das polticas pblicas
de saneamento bsico.
Tema 7 CAPACITAO
Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda
Berenice de Souza Cordeiro
O artigo que fecha este primeiro livro da Coletnea, de autoria de Berenice de Souza Cordei-
ro, pe em pauta um tema transversal para o saneamento, que deve perpassar todas as ativi-
dades de gesto dos servios e atingir todos os agentes que atuam no setor. Apesar de pouco
sublinhado na Lei 11.445/2007, a autora faz uma leitura do atual arcabouo legal com o
propsito de identifcar os contedos para uma nova agenda de capacitao, tomando como
referncia aspectos conceituais e conjunturais que demarcam este tema na gesto pblica.
A experincia da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento
Ambiental a ReCESA ilumina a refexo sobre propostas pedaggicas que dialoguem bem
com o novo ambiente institucional e legal do setor e com a base social e poltica que gravita
em torno do saneamento brasileiro. So trabalhadas propostas que valorizam a transversa-
lidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. Dos contedos, a autora
destaca do ordenamento jurdico at aqueles que requisitam uma mudana de paradigma do
gestor pblico, no sentido de reunir as condies necessrias para prestar servios popula-
o planejados, regulados e submetidos ao controle social.
LIVRO II CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS
SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Tema 8 SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SA-
NITRIO
Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com
a universalizao e a qualidade
Dieter Wartchow
O artigo do professor Dieter Wartchow constri, sob uma perspectiva histrica e luz da
Lei 11.445/2007, um cenrio sobre os servios de abastecimento de gua e de esgotamento
16
sanitrio no Brasil. O autor destaca a natureza do servio pblico de saneamento e o direito
gua como direito fundamental do ser humano. Tomando o tema da qualidade como fo
condutor do dilogo que se prope a fazer, o autor discorre sobre as formas de prestao
dos servios e tecnologias apropriadas que sejam capazes de atender s normas que regem
esta matria. O texto conclui pela necessidade de se consolidar a concepo de que sanea-
mento desenvolvimento. E, neste sentido, ressalta a importncia de se buscar meios para
tornar perenes as linhas de fnanciamento para o setor, fortalecendo a transparncia e a vin-
culao do acesso a estes recursos existncia de planos municipais de saneamento bsico
que promovam uma interveno integrada no territrio.
Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da
vida
Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima
O ttulo do artigo do colega Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima j introduz a abordagem
inovadora que pretende agregar to rida linguagem que o setor est acostumado a reconhe-
cer. Termos como competio, posses, tcnicas, domnio so consistentemente substitudos
por valores como cooperao, necessidades das pessoas, engenharia da vida, conexo huma-
na. Deste lugar, redes de gua e de esgotos, alm de instalaes que provem servios, so
tambm vistas, sob um olhar sistmico, como malhas que aduzem e conduzem oportunida-
des de incluso social, de melhoria da qualidade ambiental, de sociabilidade e desenvolvimen-
to. A despeito da licena potica que o autor sugere, pode-se dizer que o texto inaugura um
estilo literrio e didtico para o saneamento. Usa uma linguagem que recorre aos arqutipos
do mundo da vida para explicar (e bem) os aspectos tcnicos dos sistemas de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio. tambm um texto original em termos de idias e de
olhares: associa a proposta de regionalizao diversidade brasileira, sem se posicionar no
lugar comum dos ganhos de escala e de escopo. A leitura pode causar estranhamento, mas, ao
fnal ou com o tempo, certamente ser um manifesto do quanto a vida pode ser sublime.
Tema 9 SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA
URBANA
A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades
e velhos desafos
Viviana Maria Zanta
O artigo da professora Viviana Maria Zanta mostra uma viso prospectiva da componente
resduos slidos no contexto das oportunidades e dos desafos postos pela Lei 11.445/2007.
Para amparar a refexo, a autora inicia sua abordagem percorrendo a literatura recente
sobre o conceito multidimensional de gesto dos resduos slidos, que deve comportar a
complexidade e as particularidades deste servio pblico. Apesar de reconhecer a relevncia
da Lei Nacional de Saneamento Bsico para a gesto dos resduos slidos, o texto conclui
afrmando a necessidade de uma poltica nacional especfca para o campo, que seja resultan-
te da convergncia das foras polticas, sociais e econmicas em um movimento inovador de
cooperao mtua, em prol do interesse pblico.
Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico
Heliana Ktia Tavares Campos
17
Com a capacidade habitual, Heliana Ktia Tavares Campos nos presenteia com uma refe-
xo ampla sobre a gesto dos resduos slidos no Brasil. Ao percorrer o tema sob vrios
aspectos, a autora empreende um exerccio de anlise histrica e de avaliao dos resultados
alcanados. Aps passar pelos novos paradigmas da gesto de resduos slidos, o texto extrai
do atual arcabouo legal do saneamento bsico os princpios e os instrumentos que podem
ajudar na criao de uma cultura institucional para a rea. Os incentivos advindos do ICMS
ecolgico, as iniciativas de incluso social dos catadores que mobilizam gestores pblicos e
movimentos sociais so algumas medidas que j ganharam musculatura institucional e por
isso ajudam a superar os gargalos enfrentados h tanto tempo. A autora reivindica para a
rea, alm de uma estratgia nacional que venha a apoiar os municpios nos planos de sa-
neamento bsico e em outros aspectos que dependem de uma poltica nacional especfca
para resduos slidos, um programa perene de investimentos e de qualifcao profssional.
O texto mostra que a evoluo na rea de resduos slidos no corresponde aos investimen-
tos e esforos empreendidos. No entanto, conclui com olhar otimista em face do cenrio
de oportunidades com a efetiva implementao da Lei 11.445/2007, harmonizada com as
alternativas de gesto associada dos servios, postas pela Lei dos Consrcios Pblicos.
Tema 10 MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS
Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais
Carlos E. M. Tucci
O professor Carlos E.M. Tucci contribui com um texto didtico sobre a descrio das guas
pluviais no meio urbano, suas caractersticas de ocorrncia e seus efeitos para a dinmica
das cidades e da populao. O artigo destaca a importncia da Lei Nacional de Saneamento
Bsico, que passa a exigir dos profssionais e gestores pblicos, que atuam nesta rea, a com-
preenso de um novo paradigma centrado na viso integrada dos processos de urbanizao,
de uso e ocupao do solo e o manejo das guas pluviais para a realidade das cidades brasi-
leiras. Neste contexto, o autor alerta para o fato de que este desafo est posto, inclusive, para
a academia, no sentido de superar a formao disciplinar fragmentada, dissociada de uma
viso integrada sobre o territrio. Da Lei, o texto sublinha a necessidade de os titulares, ao
elaborarem seus planos de saneamento bsico, observarem os condicionantes estabelecidos
no plano de bacia hidrogrfca qual o municpio se insere, bem como a compatibilizao
e consolidao dos planos nos casos em que a opo for por planos especfcos para cada
tipo de servio de saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, o autor aborda alguns aspectos
do plano de guas pluviais urbanas da cidade de Porto Alegre para descrever a estrutura e
medidas importantes que devem constar do escopo de um plano.
Manejo de guas pluviais urbanas: o desafo da integrao e da sustentabilidade
Jos Roberto Champs
O artigo seguinte, de Jos Roberto Champs, tambm adota um formato didtico para de-
senvolver o tema sobre o manejo das guas pluviais urbanas. O autor serve-se da sua larga
experincia como especialista para discorrer sobre os principais aspectos que demarcam a
evoluo do paradigma da drenagem para o de manejo. Neste exerccio, apesar de usar o ter-
mo drenagem urbana, o texto trabalha o conceito sob a perspectiva das interfaces desta rea
com os demais servios de saneamento bsico e com a gesto dos recursos hdricos. Neste
processo de evoluo, o autor elenca o reuso da gua, a disponibilidade hdrica, as novas
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tcnicas de compensao com vistas reduo do nvel de impermeabilizao do solo como
conceitos e medidas fundamentais. O autor conclui destacando a importncia do Plano Mu-
nicipal de Saneamento Bsico, requisito obrigatrio, segundo a Lei 11.445/2007, inclusive
para o acesso aos recursos geridos pelo governo federal, e, sobretudo, como instrumento de
planejamento integrado e de gesto urbana sustentvel.
Tema 11 SADE PBLICA E SANEAMENTO
Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no
contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico
Andr Monteiro Costa
O pesquisador Andr Monteiro Costa nos traz um valioso artigo sobre a relao entre a sa-
de pblica e o saneamento no contexto da Lei 11.445/2007. Longe de uma viso simplifca-
da do tema, o autor enfrenta com robustez de referncias histricas e conceituais as resistn-
cias que precisam ser superadas para efetivar uma mudana na direo da intersetorialidade.
A partir de uma anlise aprofundada sobre a lgica poltico-institucional de cada setor, o
texto demonstra que os princpios, viso de mundo e tecnologias conformam as prticas, os
saberes, o marco normativo e as relaes que o setor saneamento bsico estabelece com os
outros. Dessa maneira, o artigo discute com clareza a complexidade intrnseca das relaes
intersetoriais entre o saneamento e a sade pblica, mas o faz sublinhando as possibilidades
de interao, na medida em que parte dos valores inscritos na nova lei do saneamento advm
do SUS. Em que pesem as conquistas do setor com a promulgao da Lei 11.445/2007, o
autor chama a ateno para a necessidade de se priorizar o ponto de vista do usurio para
instituir no saneamento um modelo baseado na promoo da sade. Conclui afrmando que
a base para esta mudana est na Lei, mas sua concretizao depende de opo poltica com
conscincia cidad.
O saneamento como instrumento de promoo da sade
Johnny Ferreira dos Santos
A consistncia do legado poltico-institucional da sade pblica tambm se revela no artigo
de Johnny Ferreira dos Santos. Importante referncia de gestor pblico que atua sob a gide
da intersetorialidade, o autor agrega Coletnea uma contribuio bastante propositiva, sem
com isto minimizar a complexidade que envolve o tema. O texto apresenta uma anlise da
atual legislao brasileira de ambos os setores, tendo como fo condutor as possibilidades de
integrao e os mecanismos necessrios para sua efetivao. O autor demonstra que tanto a
Lei Orgnica da Sade como a Lei 11.445/2007 adotam uma abordagem multisetorial e v o
Plano Municipal de Saneamento Bsico como um dos principais instrumentos para promover
esta integrao. Neste esforo, o texto destaca que todos os nveis de governo devam ser
mobilizados em estreita articulao com os segmentos organizados da sociedade, no entanto,
atribui ao poder local o papel de protagonista e de conduo estratgica deste processo.
Tema 12 GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS
Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao
das polticas
Joo Bosco Senra e Lara Regitz Montenegro
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Com a legitimidade de quem reconhecido como um dos pioneiros do debate sobre a ges-
to dos recursos hdricos no Brasil, Joo Bosco Senra, em co-autoria com a gegrafa Lara
Regitz Montenegro, nos apresenta um artigo que certamente se tornar referncia para o
pensamento contemporneo sobre a integrao de polticas pblicas. Este tema aplicado ao
saneamento e gesto dos recursos hdricos ainda mais emblemtico porque as trajetrias
dos dois setores so bastante distintas. Como demonstrado no texto, enquanto o setor de
recursos hdricos acumulava na ltima dcada conquistas polticas, institucionais e de mo-
bilizao social, o setor saneamento ora adormecia sob o rescaldo do vazio institucional,
ora fcava deriva de intervenes fragmentadas e desprovidas de uma viso estratgica de
poltica pblica. A refexo dos autores inovadora neste sentido. Avaliam que apesar das
diferenas em termos de referncias normativas, de pressupostos para o planejamento e
de instncia de gesto, o atual ordenamento jurdico do saneamento ajuda a construir uma
viso sistmica. A Lei 11.445/2007 avana ao consagrar a distino entre recursos hdricos
e saneamento, reconhecendo o que especfco e o que interdependente em cada setor.
Operacionaliza este princpio ao defnir que os planos de saneamento bsico devem ser
compatveis com os planos de bacia e, no caso da poltica federal, deve considerar a bacia
hidrogrfca como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio. Tal como
sublinhado pelos autores, tambm a Lei 11.107/2005 corrobora o paradigma da integrao
ao criar alternativas de consorciamento dos entes federados por meio de gesto associada
dos servios pblicos. Sem perder de vista o recente e consistente legado do setor recursos
hdricos, o texto enfatiza a importncia da participao e do controle social neste esforo de
integrar as polticas pblicas para universalizar os servios de saneamento bsico.
Tema 13 MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS
CLIMTICAS
Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima
Emlia Wanda Rutkowski e Alessandro Sanches Pereira
Como visto at aqui a complexidade que demarca o tema da intersetorialidade abordada
nesta Coletnea sob diferentes saberes e pontos de vista. No artigo assinado pela professo-
ra Emlia Wanda Rutkowski, em co-autoria com Alessandro Sanches Pereira, encontramos
uma refexo sobre conexes ainda inditas para muitos. Tarefa compatvel com o perfl
da professora Emlia, sempre disposta a explorar o novo em prol do conhecimento. O
ttulo do artigo j sugere o percurso trilhado pelos autores que buscam associar a reduo
de emisses ao rol de estratgias para universalizar o saneamento e conferir sustentabili-
dade socioambiental s nossas cidades. O texto destaca a idia de quanto mais estudados
os problemas ambientais mais se reafrma o seu carter sistmico e interdependente. Sob
esta perspectiva, os instrumentos institucionais criados em resposta s ameaas globais
produzidas pelas mudanas climticas dialogam bem com o atual marco legal brasileiro em
saneamento. Na viso dos autores, princpios que fundamentam a Lei 11.445/2007, como
a utilizao de tecnologias apropriadas, aproximam o chamado mercado de crditos de car-
bono de temas recorrentes no setor saneamento, com destaque para os projetos de MDL
em manejo de resduos slidos e a boa expectativa que trazem para o desenvolvimento local
sustentvel.
20
Tema 14 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos
Jos Cludio Junqueira Ribeiro
O artigo do professor Jos Cludio Junqueira Ribeiro associa refexo terico-conceitual e
anlise das condies objetivas que caracterizam a atuao dos rgos de gesto ambiental
no Pas. Da sua posio de gestor pblico de referncia neste campo, o autor alerta para a
necessidade de se repensar o modelo. Para isso preciso rever os instrumentos de gesto
ambiental de maneira a torn-los mais aderentes aos princpios do planejamento integrado
e indutores de resultados mais efetivos. A questo no pode ser reduzida mera simplif-
cao dos processos, sendo esta apenas uma das variveis a considerar na reformulao do
modelo. A partir deste arcabouo, o autor analisa o processo de licenciamento ambiental
aplicado aos empreendimentos de saneamento bsico. Nestes casos de acentuadas exter-
nalidades positivas, o texto afrma que os procedimentos poderiam ser simplifcados ou
mesmo dispensados, desde que observados os condicionantes com relao supresso de
vegetao, outorga de recursos hdricos e aos determinantes legais de uso e ocupao do
solo no municpio. Conclui destacando que esta perspectiva se harmoniza com o disposto
na Lei 11.445/2007, que atribui centralidade ao planejamento e prev para as unidades de
tratamento dos sistemas de saneamento a possibilidade de metas progressivas para o alcance
dos padres estabelecidos na legislao ambiental.
O licenciamento ambiental e os servios de saneamento
Silvano Silvrio da Costa, Marcos Pellegrini Bandini, Volney Zanardi Jnior e Lucia Regina Moreira Oliveira
O artigo de Silvano Silvrio da Costa, elaborado em co-autoria com uma renomada equipe
de especialistas do Ministrio do Meio Ambiente, contextualiza o licenciamento ambiental
na perspectiva de dois temas centrais para o atual arcabouo legal do saneamento brasileiro:
o federalismo e a integrao das polticas pblicas. Os autores destacam a necessidade de
esforos institucionais dos trs nveis de governo para colocar em prtica as diretrizes da Lei
11.445/2007, em particular quanto possibilidade de o licenciamento de unidades dos sis-
temas de saneamento considerar metas progressivas para o alcance dos padres ambientais.
Sublinham a importncia da capacitao dos gestores pblicos e profssionais da rea para
habilit-los a operacionalizar a legislao brasileira em prol de intervenes coordenadas
no territrio, que ajudem a reverter a lgica perversa de urbanizao das nossas cidades,
tornando-as mais inclusivas, sustentveis e democrticas.
Tema 15 EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM
SANEAMENTO
Educao ambiental e mobilizao social em saneamento
Demetrios Christofdis
O artigo de Demetrios Christofdis trabalha os temas da educao ambiental e da mobiliza-
o social sob a perspectiva de um olhar que permita entender a lgica do outro. Segundo o
autor, este novo olhar se fundamenta na sinergia entre conhecimento cientfco e tradio.
Para ilustrar esta idia, o texto representa os eixos holsticos que permitem visualizar as
aes de diversas polticas e reas afns e interdependentes s atividades do saneamento, que
tm na participao o pilar central dessa estrutura. O autor faz uma leitura dos princpios
21
que norteiam as polticas nacionais de meio ambiente, de recursos hdricos e de educao
ambiental para identifcar os propsitos comuns com a Lei Nacional de Saneamento Bsico.
Conclui afrmando que a participao e a educao ambiental praticadas de forma holstica
criam as condies de governabilidade.
Educao ambiental e mobilizao social em saneamento
Renata Rozendo Maranho e Marcos Sorrentino
O artigo de Renata Rozendo Maranho e de Marcos Sorrentino um manifesto transfor-
mao da sociedade, um sopro bom em meio crise civilizatria contempornea. Como
gestores pblicos que conduzem um processo desafador de mudana paradigmtica do con-
ceito e da compreenso dos processos educacionais, estes autores se servem desta misso
para compartilhar uma viso de mundo que , em si, portadora de um iderio emancipatrio.
O texto refete sobre propostas pedaggicas que buscam construir a conexo entre o terico
e o emprico. Na busca desta conexo, o saber pensar modifca e requalifca o saber fazer.
Sob esta tica, o educar um movimento incessante do pensamento, que supera o espao
da reproduo do conhecimento para criar um ambiente favorvel capacidade cognitiva, de
contextualizar, de problematizar para reconhecer os confitos e s ento construir consensos
legtimos. Nesta abordagem, a noo de que o educador detm o saber e o educando um
simples depositrio no se aplica. O educando sujeito deste processo, com uma histria
pessoal, com uma cultura, com uma viso de mundo, com um conhecimento prvio que ao
dialogar criticamente com novos saberes capaz de se auto-transformar e contribuir para
transformar a realidade. Estes so fundamentos que balizam o chamado PEAMSS o Pro-
grama de Educao Ambiental e de Mobilizao Social em Saneamento, apresentado pelos
autores sob um vis refexivo e ilustrativo de como este novo paradigma transita bem entre a
utopia e a prxis. Para os autores, o novo ambiente do saneamento brasileiro propicia avan-
o, exige cooperao, sinaliza o rumo da mudana.
LIVRO III
PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Tema 16 A RELAO TITULAR-PRESTADOR NA CONTRATAO DOS
SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
A relao titular-prestador dos servios de Saneamento Bsico
Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil
O artigo elaborado em co-autoria por Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil
nos oferece um valioso exame acerca da relao titular/prestador no saneamento. Trata-se de
um dos temas mais sensveis e talvez o mais determinante para a efetiva mudana do setor
na direo dos marcos postos pela Lei 11.445/2007. Para enfrentar assunto to complexo, os
autores trazem um texto claro e didtico, que opera com uma linguagem prpria da Adminis-
trao Pblica, que advm da instituio a qual se vinculam o IBAM, o que muito enriquece
a Coletnea. Os autores vem na capacitao dos tcnicos e gestores pblicos uma estratgia
indispensvel para que o setor avance na elaborao dos planos de saneamento bsico, na ado-
o de arranjos de gesto associada e na modelagem das estruturas e atividades regulatrias.
Aps percorrer os princpios do atual ordenamento jurdico do setor, os autores abordam as
22
formas de prestao dos servios de saneamento bsico. Sem a pretenso de esgot-las e de
contemplar todas as formas interpretativas sobre a matria, os autores sublinham a diversi-
dade de desenhos que podem ser acionados, evitando a to desgastada frmula de uma nica
soluo para realidades muitas vezes distintas. A varivel comum que perpassa este leque de
possibilidades a obrigatoriedade do plano municipal de saneamento bsico, ou regional no
contexto da gesto associada, como requisito para a validade dos contratos. A leitura deste
artigo deixar o saneamento brasileiro nutrido de consistente doutrina sobre a matria.
Tema 17 SUSTENTABILIDADE ECONMICA E REMUNERAO DA
PRESTAO DOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE
ESGOTAMENTO SANITRIO
Tarifao em servios de saneamento: refexes tcnicas ensejadas pela Lei
11.445/2007
Thompson Almeida Andrade
O artigo do professor Thompson Almeida Andrade extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos
que norteiam a difcil tarefa de refetir, de maneira propositiva, sobre a tarifao em servi-
os de saneamento. Desenvolvido com robustez de referncias tcnicas, o texto se mostra
de grande serventia mesmo para quem no domina o assunto. O autor deixa claro que
existem diversas formas de atender a Lei no que tange os requisitos para a remunerao da
prestao dos servios. O bom proveito desta diversidade depende tambm, como alerta o
autor, da capacidade do setor mobilizar gestores, reguladores, prestadores e estudiosos da
matria para compartilhar experincias e criatividade para auferir resultados efetivos de sus-
tentabilidade. No texto, so revisitados alguns mtodos de precifcao com vistas a avaliar
os aspectos convergentes para o atendimento dos requisitos legais. Trata-se de um grande
desafo, mas ao alcance da capacidade de cooperao entre pesquisadores e profssionais que
atuam no setor.
Sustentabilidade econmica e remunerao da prestao dos servios de abasteci-
mento de gua e de esgotamento sanitrio: Regulao econmica e fontes de fnan-
ciamento
Joo Batista Peixoto
O artigo seguinte daqueles que retratam uma trajetria brilhante no saneamento brasileiro.
O colega Joo Batista Peixoto, alm de acoplar sua viso de economista sempre de forma
dialgica com os outros saberes que tambm incidem sobre o setor, d uma aula sobre o
tema. A sustentabilidade econmico-fnanceira dos servios de abastecimento de gua e
de esgotamento sanitrio avaliada sob os aspectos jurdico-institucionais defnidos na Lei
11.445/2007 e luz dos conceitos e instrumentos cabveis sua efetiva implementao.
O texto discorre sobre a cobrana pela prestao dos servios, modalidades de regulao
econmica, fontes e formas de subsdios, alm de outras fontes de fnanciamento como fun-
dos especiais de universalizao, compensaes ambientais, medidas de desonerao fscal e
tributria, entre outras previstas na lei, e que no se reduzem ao emprstimo fnanceiro. O
texto corrobora a capacitao dos agentes pblicos e sociais que atuam no setor como uma
estratgia indispensvel para que este novo ambiente resulte de fato em avano do sanea-
mento brasileiro. No entanto, sublinha que cabe ao governo federal investir de forma inten-
siva e frme de maneira a convencer os demais entes de governo a exercitarem a cooperao
23
e a assumirem com responsabilidade a misso pblica de prover servios populao que
sejam planejados, regulados, fscalizados e submetidos ao controle social.
Tema 18 REMUNERAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE MANEJO DE
RESDUOS SLIDOS E FONTES DE FINANCIAMENTO
Remunerao da prestao dos servios de manejo de resduos slidos
Darci Barnech Campani e Bruno Scheidemandel Neto
O artigo do professor Darci Barnech Campani, em co-autoria com Bruno Scheidemandel
Neto, demonstra o quanto a rea de resduos slidos foi historicamente afetada pela ausncia
de uma base legal prpria do setor saneamento. Relegada do nvel de prioridades, a rea de
resduos slidos precisou disputar recursos com as outras reas. Agora, alada condio de
servio pblico que integra em igual relevncia o conceito de saneamento bsico, os autores
vem na Lei a oportunidade para investir na estruturao de rgos de planejamento e de
prestao dos servios, dotando-os particularmente de uma sistemtica de remunerao e
cobrana pelos servios prestados. O texto traz o relato de algumas experincias em curso
no Brasil que buscam avanar nesta direo. Entretanto, alertam para a necessidade de um
esforo coordenado para superar antigos estigmas, que de certa forma persistem, e alguns
limites legais que, segundo a viso dos autores, no foram integralmente equacionados no
contexto da Lei 11.445/2007, a exemplo da divisibilidade.
Manejo de resduos slidos: sustentabilidade e verdade oramentria com
participao popular
Teia Magalhes
O artigo de Teia Magalhes revela muito da simbiose rara entre pessoa e objeto. H mui-
to o saneamento brasileiro avana com o trabalho comprometido dessa arquiteta, que das
vrias arenas em que atua consegue agregar refexo crtica ao debate e capacidade criativa
nas aes que ajuda a formular e executar. No presente texto, Teia aborda um tema rido
e restritivo, mas, de forma clara e direta, sem perder a viso do todo. Antes de tratar dire-
tamente das caractersticas e mecanismos que envolvem a remunerao pela prestao dos
servios, constri um breve estado da arte dos resduos slidos no Brasil. Afrma que um
dos problemas crticos da gesto nesta rea a falta de cobrana, o que afeta a capacidade de
investimentos e a prpria qualidade dos servios que so prestados. Alerta para um fato to
conhecido, e ainda pouco assimilado, de que boa parte dos recursos j aplicados nesta rea,
ainda que insufcientes, foi rapidamente desperdiada. Operando o conceito amplo de ges-
to, afrma que a remunerao dos servios de resduos slidos decorre de como estes so
planejados e organizados. Neste quesito, se flia s possibilidades criadas pela atual legislao
de associar s formas de gesto aspectos de escopo, escala e de perfl da populao atendida.
Deixa claro que o Plano Municipal de Saneamento Bsico o instrumento propcio para o
estudo de cenrios e a tomada de deciso. Conclui trazendo uma refexo assertiva sobre a
cobrana por meio de tarifa para a rea de resduos slidos. V neste mecanismo de cobran-
a uma oportunidade para apropriar aprendizado sobre a gesto dos servios e de agregar
valores novos como a minimizao da gerao, a co-responsabilizao e maior transparncia.
Alis, ao abordar este aspecto, a autora toca em um ponto vulnervel a necessidade de se
desvendar os custos e os oramentos implicados nesta rea e aponta este como o caminho
acertado para obter da sociedade compromisso com o que gerado, o que consumido, o
que e como descartado, ou seja, a participao vista como estratgia de sustentabilidade.
24
Tema 19 O PAPEL DO GOVERNO DO ESTADO E AS PERSPECTIVAS DAS
COMPANHIAS ESTADUAIS DE SANEAMENTO BSICO
O papel dos estados e as perspectivas das companhias estaduais de Saneamento
Bsico frente ao novo contexto institucional
Abelardo de Oliveira Filho
O artigo seguinte de autoria de Abelardo de Oliveira Filho. Esta curta apresentao j
seria sufciente para levar o(a) leitor(a) ao texto. E no se trata aqui de posio de poder,
mas de trajetria vivenciada por vrios interstcios do saneamento: do mundo do trabalho
luta sindical, do mundo da poltica esfera pblica, do mundo da Administrao Pblica
ao papel de gestor e tomador de deciso. Bagagem necessria e consistente para enfrentar o
calcanhar de Aquiles do saneamento brasileiro: o histrico confito entre municpio e com-
panhia estadual de saneamento bsico (CESB), agravado por um papel difuso e fragmentado
do Governo do Estado neste contexto. O autor refete sobre esta problemtica e sugere
formas para equacion-la a partir das oportunidades que o atual ambiente propicia para o
setor. Nesta refexo, o reconhecimento dos municpios como titulares que devem elaborar
seus planos, estruturar seu rgo de regulao e instituir meios para o controle social, como
exige a Lei 11.445/2007, traz em si um campo de perspectivas para a atuao do Governo do
Estado e das CESBs. Soma-se a este quadro a Lei dos Consrcios Pblicos, que antes vista
como algoz, se mostra como instrumento de fortalecimento do prprio governo estadual
na medida em que o qualifca como formulador de polticas de regionalizao, desde que em
estreita articulao com os municpios e populao envolvida. As CESBs, bastante reticen-
tes neste novo ambiente, podem se ver com reais chances de sobrevivncia, sobretudo, por
meio dos contratos de programa e de ampliao do seu escopo de atuao. Oportunidades
que se evidenciam com a apreenso da nova Lei e desafos que se impem na mesma medi-
da. s CESBs, para adequ-las conformidade legal, se exige a incorporao de mudanas
profundas como organizao que presta servios pblicos. O autor sublinha algumas: assi-
milar a cultura da transparncia, assumir a universalizao do acesso inclusivo aos segmentos
de baixa renda; operar em regime de efcincia e de qualidade para prestar servios e gerar
recursos para investimentos; estabelecer uma nova contabilidade regulatria e patrimonial;
e, sobretudo, assumir o seu lugar e o seu papel neste arranjo de cooperao, submetendo-se
ao controle social, s normas de regulao e em prol da efetiva implementao do plano de
saneamento bsico editado pelo titular. Ao governo federal, o autor reserva, entre outras, a
responsabilidade de assegurar uma poltica perene de aporte de recursos para o setor, cliva-
da de condicionantes que faam valer os princpios e os fundamentos da Lei Nacional do
Saneamento Bsico.
O papel do governo do estado e as perspectivas das companhias estaduais de
Saneamento Bsico
Alceu de Castro Galvo Junior
O artigo do pesquisador Alceu de Castro Galvo Jnior serve-se de sua consistente expe-
rincia como especialista em regulao para discorrer sobre o papel do Estado e as pers-
pectivas das CESBs. O autor ancora sua refexo no arcabouo terico-conceitual sobre
polticas de Estado, polticas de governo e polticas regulatrias para ento introduzir o tema
sob a perspectiva da clara diviso das funes que integram a gesto dos servios de sane-
25
amento, as responsabilidades e os desafos dos agentes envolvidos. Desenvolve com rigor
de detalhes os pontos de vulnerabilidade que desafam as CESBs a se inscreverem no novo
ambiente do saneamento. Destaca a necessidade destas se reestruturarem para ter mais efci-
ncia e para atuarem nos marcos da regulao setorial. Ressalta os requisitos postos pela Lei
11.445/2007, o planejamento, a regulao e a prestao de contas aos titulares e sociedade
como eixos centrais do modelo institucional a ser adotado no setor e seguido pelas CESBs.
Para o Governo do Estado, o autor reivindica o resgate do papel de formulador da poltica
estadual de saneamento e o controle sobre a conduo desses processos, de maneira a evitar
o risco de assimilar infuncias e interesses de natureza corporativa.
Tema 20 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES MUNICIPAIS
Oportunidades e desafos para os prestadores municipais de servios de
Saneamento Bsico
Rafael Kopschitz Xavier Bastos
O artigo do professor Rafael Kopschitx Xavier Bastos constitui uma referncia indispen-
svel formao do pensamento contemporneo sobre o saneamento brasileiro. Tomando
como fo condutor a anlise do histrico recente do setor vis--vis s diretrizes defnidas na
Lei 11.445/2007, o autor localiza oportunidades e desafos postos aos prestadores munici-
pais dos servios de Saneamento Bsico sem, contudo, deixar de sublinhar o quanto este
contexto requer vontade poltica dos dirigentes dos municpios. A indissociabilidade do
planejamento, da regulao, da gesto tcnica e fnanceira qualifcada e o pleno exerccio do
controle social requisito fundamental para o sucesso do esforo a ser empreendido. Esten-
dendo sua anlise Lei dos Consrcios Pblicos, o autor avalia que as aes de cooperao
federativa surgem no sentido de otimizar recursos e conferir ganhos de efcincia e de quali-
dade aos servios prestados. Ao analisar o que defne a lei no que tange ao controle social, o
texto apresenta uma concisa refexo dos aspectos terico-conceituais que confguram o es-
pao pblico onde se estabelece a relao Estado e sociedade civil. Ao analisar os diferentes
tipos de conselhos que se conformam de acordo com a escala de atuao da poltica pblica
a qual se vinculam, o autor chama a ateno para a necessidade de se investir na capacitao
como estratgia de empoderamento desses atores sociais, de maneira a criar as condies
para a efetiva democratizao do poder nos processos de tomada de deciso, especialmente
no nvel local, onde os servios de Saneamento Bsico so prestados.
A Lei 11.445/2007 e as perspectivas dos prestadores municipais
Arnaldo Luiz Dutra
O artigo seguinte, de autoria de Arnaldo Luiz Dutra, nos traz uma refexo que deixa claro
o lugar de onde fala. O vis crtico e construtivo coaduna com a experincia do autor como
gestor pblico municipal e como dirigente de uma das principais entidades do setor, a As-
sociao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae). Ao cunhar o plano
municipal de saneamento bsico, a regulao e o controle social como os principais pilares
da Lei 11.445/2007, o autor o faz analisando como este novo ambiente se estabelece em um
setor fortemente cristalizado por prticas e orientaes polticas to adversas. O histrico
do saneamento no Brasil marcado por relaes assimtricas de poder, viso fragmentada
dos servios, falta de transparncia e de controle social, e, sobretudo, submisso nas ltimas
dcadas a orientaes polticas sem o respaldo legal legitimamente construdo. A partir deste
26
contexto, o autor reivindica a relevncia da regulamentao da Lei Nacional do Saneamento
Bsico. Conclui reconhecendo o quanto o novo ambiente pode contribuir para a mudana
de como fazer saneamento no Pas, mas no deixa de frisar algumas imperfeies da Lei, a
exemplo do corte de gua por falta de pagamento e das difculdades dos municpios para
captar recursos, que podem refrear a universalizao do acesso e a melhoria do regime de
efcincia e de qualidade da prestao dos servios.
Tema 21 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES PRIVADOS
A participao privada nos servios de saneamento: lies da experincia
internacional
Dr. Jos Esteban Castro
O artigo do professor Jos Esteban Castro sintetiza a brilhante contribuio que este pesqui-
sador agrega ao debate contemporneo sobre a poltica de saneamento no Brasil, sob a tica
da nossa realidade e das lies apreendidas da experincia internacional. O autor examina,
em perspectiva histrica, o surgimento da participao privada no saneamento, as diferentes
formas que adquire at as tendncias atuais, que combinam movimentos de retrao e de
consolidao de alguns arranjos, onde se constata a ao decisiva do Estado. Das experin-
cias internacionais revisitadas pelo autor, depreende-se que a universalizao dos servios
de saneamento se deu graas substituio de um modelo de cunho mercantilista por outro,
onde os servios passavam a ser conceituados, organizados e prestados sob a gide do bem
pblico, da sua natureza essencial e do seu carter social. A recuperao histrica relatada
no texto desconstri o mito da participao privada como padro de desempenho e descor-
tina os resultados gerados quando os servios de saneamento so tratados como atividade
mercantil, implicando no agravamento das desigualdades sociais e aprofundamento dos pro-
cessos de elitilizao do acesso justia ambiental e social. Em que pesem as evidncias his-
tricas, o autor alerta para o equvoco que se pode instaurar ao acreditar que a aprovao da
Lei 11.445/2007 (e de qualquer lei em geral) possa por si mesma mudar a orientao socio-
econmica e poltica ditada pela ordem internacional aos pases em desenvolvimento. Para
exemplifcar, o texto informa sobre o ltimo Relatrio Mundial da gua da UNESCO, que
consolida os servios domsticos de gua e esgotamento sanitrio como bens privados,
mercadorias. Para lidar com essas foras inerciais, o autor sublinha a relevncia da ao do
Estado e da permanente mobilizao social no debate e no processo decisrio do setor.
Participao do Setor Privado na proviso dos servios pblicos de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil: estgio atual e desafos da Lei
11.445/2007
Nyedja da Silva Marinho
O artigo de Nyedja da Silva Marinho, especialista no tema, nos apresenta o quadro atual da
participao privada nos servios de saneamento bsico no Brasil e toma o novo contexto do
setor, sob gide da Lei 11.445/2007, para refetir sobre a delegao dos servios de abaste-
cimento de gua e de esgotamento sanitrio aos prestadores privados. Com base em estudos
e pesquisas recentes, a autora demonstra que estes prestadores atendem a um contingente
populacional equivalente a 4,3% da populao brasileira. Ressalta que a participao privada
ocorreu, no perodo anterior nova Lei, em meio a uma diversidade de instrumentos legais
extrados da doutrina regulatria, sem, contudo, considerar as especifcidades dos servios
27
de saneamento bsico. A autora credita Lei e sua efetiva regulamentao a oportunidade
de aprimorar este tipo de delegao, submetendo-a aos planos municipais de saneamento
bsico e aos contratos que dele decorrer. Destaca que os contratos devem convergir com os
requisitos do plano no que tange a universalizao, a atividade regulatria, a poltica de sub-
sdios como elemento de sustentabilidade econmico-fnanceira e o incremento da transpa-
rncia e do controle social, de maneira a reduzir a assimetria de informao e de poder dos
prestadores em relao aos titulares, reguladores e usurios dos servios.
Tema 22 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO
Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico: uma abordagem do ponto de vista de
sustentabilidade ambiental
Carlos Augusto de Lemos Chernicharo
O artigo do professor Carlos Augusto de Lemos Chernicharo agrega importante contri-
buio ao debate sobre os rumos da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico em sanea-
mento ambiental. O autor desenvolve uma abordagem sob a perspectiva da sustentabilida-
de ambiental. Ancora sua refexo nas diretrizes da legislao em vigor, particularmente o
Estatuto da Cidade e a Lei 11.445/2007, com o objetivo de identifcar as conexes entre o
saneamento e as questes relacionadas energia, emisso de gases de efeito estufa e mudan-
as climticas. Desta anlise, o autor vislumbra um campo de oportunidades que incluem
adoo de tecnologias apropriadas, sistemas, processos e equipamentos mais efcientes e
capazes de reduzir custos operacionais por meio do uso de energias renovveis, associados
a projetos sociais que benefciem as comunidades de entorno dos empreendimentos de sa-
neamento. O texto dialoga com estudos recentes desenvolvidos sobre o tema, em particular
com Heller e Nascimento (2005), que reivindicam maior aproximao entre universidades
e prestadores dos servios para desenvolver projetos de pesquisa que sejam de interesse
mtuo. Nesta aproximao, o autor v a oportunidade para avanar na construo de uma
poltica de investigao para o setor, que equacione a fragmentao de enfoques e a super-
posio de esforos, otimizando recursos e capacidades.
Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em Saneamento Bsico
Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe
O artigo elaborado em co-autoria por Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe traz uma con-
tribuio de relevncia didtica para a apreenso do signifcado de tecnologias apropriadas
e modernas como estabelecido na Lei 11.445/2007. Neste esforo analtico empreendido,
consideram a complexidade tcnica inerente ao saneamento que exige associar rigor cien-
tfco e capacidade criativa para propor solues mais inclusivas e sustentveis, sob a tica
das dimenses social, econmica e ambiental. Os autores se fliam corrente que reivindica
uma poltica melhor estruturada para a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico em sane-
amento bsico. Recorrem experincia do PROSAB para exemplifcar um caminho conver-
gente aos princpios da nova Lei e s oportunidades que abrem em termos de formulaes
conceituais e metodolgicas que podem vir a permitir a evoluo da situao de saneamento
nas cidades brasileiras. Concluem afrmando que esta evoluo depende da mudana da
matriz de solues de mercado ainda predominante no setor, em geral caras e desatreladas
da realidade brasileira.
28
Tema 23 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO
Avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico: uma refexo terico-concei-
tual e metodolgica a partir do Programa Bahia Azul
Patrcia Campos Borja
O artigo de autoria da professora Patrcia Campos Borja, tambm especialista no tema sobre
avaliao de polticas pblicas, daqueles que fazem a histria da produo do conhecimen-
to, dado o seu carter pioneiro e inovador. Ao destacar que a avaliao de polticas pbli-
cas constitui hoje uma exigncia da Lei 11.445/2007, a autora alerta para a necessidade de
compartilhar esforos na construo de um marco terico-metodolgico. Agrega sua con-
tribuio ao identifcar nos estudos que desenvolve os pressupostos conceituais que devem
nortear este esforo. O signifcado das aes de saneamento, o enfoque quali-quantitativo
do estudo, a participao de equipes interdisciplinares, a defnio e aferio de metas, a
realizao de pesquisas de satisfao junto populao, a criao ou o fortalecimento de
uma instncia colegiada, com representatividade tcnica e popular, para formular o modelo
de avaliao e acompanhar sua implementao, so algumas das recomendaes trabalhadas
pela autora. Deste lugar, o texto apresenta alguns dos resultados do estudo de avaliao
sobre o Programa Bahia Azul. Em um exerccio sistmico de refexo terica e de atuao
prtica, intrnseco trajetria profssional da autora, o texto contextualiza o tema na proble-
mtica maior do carter das polticas pblicas. Este pasteuriza a assimetria de poder entre
Estado, capital e sociedade civil ao instituir arenas que no visam efetivamente redirecionar
as polticas pblicas de forma a atender prioritariamente as necessidades da coletividade.
So referncias tericas do pensamento crtico que podem iluminar os municpios no pro-
cesso de formulao, implementao e avaliao dos planos de saneamento bsico, requisito
obrigatrio e funo indelegvel segundo o que preconiza a Lei Nacional de Saneamento
Bsico.
Tema 24 O PAPEL DA COOPERAO TCNICA MULTILATERAL NO NOVO
AMBIENTE DO SANEAMENTO BRASILEIRO
Cooperao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro: a
contribuio da OPAS/OMS
Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan
O artigo elaborado em co-autoria por Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan,
ambos representantes da OPAS/OMS no Brasil, traz uma refexo sobre o papel da co-
operao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro. Os autores se
referenciam na experincia da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS/OMS) para
avaliar as oportunidades e os desafos colocados pela Lei 11.445/2007. Por se tratar de uma
instituio que atuou em apoio construo deste arcabouo legal para o setor, o texto as-
sume um tom propositivo, identifcando as aes que podem ser incrementadas para ajudar
na efetiva implementao da Lei. Destacam a estruturao dos sistemas de informao, o
fomento ao intercmbio de experincias entre pases e o suporte participao da sociedade
na formulao e avaliao de polticas de saneamento, sade e ambiente. De comum a este
leque de aes, ressaltam a necessidade de construir uma atuao coordenada, integrada e
intersetorial. Os autores concluem com otimismo, porque identifcam no campo da coope-
rao multilateral um movimento virtuoso nesta direo.
29
As entidades internacionais e multilaterais e o novo ambiente do Saneamento Bsico
brasileiro
Carlos Alberto Rosito
O artigo de autoria de Carlos Alberto Rosito credita os avanos obtidos no saneamento bra-
sileiro ao dilogo maduro que se estabeleceu entre os diversos atores que atuam no setor. O
autor se serve da sua experincia como dirigente de entidades internacionais e multilaterais
do saneamento, a exemplo da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambien-
tal (AIDIS), para conclamar o setor na busca de soluo para o grande desafo do sanea-
mento no Pas: universalizar os servios at 2015. Em sua refexo, prope que o esforo de
mobilizao em torno da discusso e da aprovao da nova Lei 11.445/2007 seja propulsor
de aes coordenadas em prol da universalizao do saneamento brasileiro.
Tema 25 O PAC NO CONTEXTO DO NOVO AMBIENTE DO SANEAMENTO
BRASILEIRO
Sustentabilidade fnanceira do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para
o Saneamento Bsico
Flvio Ferreira Presser, Darcy Francisco Carvalho dos Santos e Mrcio Galvo Fonseca
O artigo elaborado pelo diretor da SNSA/MCidades, Mrcio Galvo Fonseca, em co-autoria
com Flvio Ferreira Presser e Darcy Francisco Carvalho dos Santos, traz uma anlise dos pro-
jetos de saneamento bsico no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O
texto avalia a viabilidade do ingresso dos recursos do PAC no perodo 2007-2010 e o impac-
to deste investimento na demanda por saneamento bsico com vistas universalizao dos
servios de gua e esgoto no Brasil. Os autores refetem sobre os entraves para consecuo
desses objetivos em face de uma realidade de crise mundial e seus refexos no Brasil e, em
particular, nas variveis macroeconmicas que confguraram a concepo original do PAC.
Tema 26 A IMPLEMENTAO DA LEI 11.445/2007
Construindo um novo ciclo com base na atuao integrada do governo federal
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
O Artigo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental encerra o Livro III da Colet-
nea. O texto faz um resgate histrico do saneamento no Brasil e aborda o contexto atual do
setor sob o marco legal trazido pela Lei 11.445/2007. Deste lugar, analisa os aspectos que
envolvem a implementao da poltica de Saneamento Bsico no Brasil com destaque para o
papel do governo federal e para a insero efetiva do Saneamento Bsico como alicerce para
o desenvolvimento urbano e social no Brasil.
Comisso Editorial
Sergio Antonio Gonalves Diretor de Articulao Institucional da SNSA/MCidades
Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA/MCidades
Joo Carlos Machado Assessor da SNSA/MCidades
Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da Funasa
Luiz Roberto Santos Moraes Professor da UFBA
30
Lo Heller Professor da UFMG
Joo Batista Peixoto Consultor independente
Teia Magalhes Consultora independente
Wladimir Antnio Ribeiro Consultor independente
Nyedja da Silva Marinho Consultora independente
Coordenao editorial
Berenice de Souza Cordeiro Consultora da UGP/PMSS/SNSA/MCidades
31
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
1. POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE
SANEAMENTO BSICO
Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico:
aportes conceituais e metodolgicos
Luiz Roberto Santos Moraes
PhD em Sade Ambiental, professor titular em
Saneamento da Universidade Federal da Bahia
RESUMO: O texto faz uma breve abordagem conceitual sobre Estado e polticas pblicas,
o papel e importncia do planejamento, os princpios, condicionantes sistmicos e interfa-
ces setoriais como contedos da poltica e os planos como instrumentos de gesto. Aborda
tambm a valorizao do planejamento integrado e participativo na elaborao de Plano
Municipal de Saneamento Bsico, metodologia de participao e mecanismos de controle
social nas etapas de sua formulao, implementao e avaliao, bem como o Plano na Lei
11.445/2007, sua dimenso regional e interfaces com as polticas estaduais de Saneamento
Bsico, sade, meio ambiente, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e habitao, e o
papel do Estado federado na universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e
na promoo da gesto tcnica qualifcada.
Palavras-chave: poltica; Estado; planejamento; gesto; Saneamento Bsico; Plano Municipal
de Saneamento Bsico.
Plano Municipal de Saneamento:
a experincia de Belo Horizonte
Ricardo Miranda de Aroeira
Secretrio executivo do Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte,
coordenador do Ncleo de Projetos Especiais de Saneamento da Sudecap/PBH
e coordenador executivo do Programa Drenurbs Programa de Recuperao
Ambiental de Belo Horizonte (PBH/BID)
RESUMO: O presente artigo pretende discorrer sobre a experincia do municpio de Belo
Horizonte na formulao e implementao de seu Plano Municipal de Saneamento (PMS).
O momento atual corresponde ao da discusso da 2 verso do PMS, objetivando sua apro-
vao pelo Comusa Conselho Municipal de Saneamento. Seu perodo de vigncia se esten-
der de 2008 a 2011.
32 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Assim, buscamos aqui relatar o contexto histrico no qual se insere a formulao da Poltica
Municipal de Saneamento de BH e, em particular, do PMS, alm de apresentar a evoluo
das metodologias utilizadas desde 2004, bem como as perspectivas de avanos sob a tica
do atendimento s diretrizes da Lei 11.445/2007.
Palavras-chave: saneamento; planejamento; plano municipal; experincia de Belo Horizonte;
metodologia; indicadores.
33
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
1.1 Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico:
aportes conceituais e metodolgicos
Luiz Roberto Santos Moraes
Estado e polticas pblicas: uma breve abordagem
conceitual
1

A compreenso da constituio e contedo de uma poltica de Saneamento Bsico passa,
necessariamente, pelo entendimento dos fatores polticos, sociais, econmicos, dentre ou-
tros, que determinam a atuao do Estado no campo das polticas pblicas e sociais em cada
contexto histrico. As vises sociais de mundo
2
de cada poca, a correlao de poder entre
as naes, a situao econmica, o nvel de organizao e poder de infuncia da sociedade
civil e, no campo epistemolgico, o carter e contedo do saber produzido, formam uma
malha complexa que infuenciam a ao do Estado (BORJA, 2004).
Nos campos da sociologia e da cincia poltica, alguns autores tm apontado para o refexo
do debate epistemolgico nas interpretaes contemporneas das polticas pblicas e so-
ciais. Hirsch (1998) em suas refexes sobre Estado, capital e globalizao, tem ressaltado
que as teorias tm sido insufcientes para explicar a realidade contempornea. Para ele, as
transformaes econmicas e sociais ocorridas aps a crise do capitalismo de 1973 provo-
caram uma desordem no campo epistemolgico.
Faleiros (1991) identifca pelos menos cinco vertentes de interpretao: a) as que consideram
as polticas sociais como mecanismos de manuteno da fora de trabalho; b) como con-
quista dos trabalhadores; c) como arranjos do bloco do poder; d) como doaes das elites
dominantes; e e) como instrumento de garantia dos direitos dos cidados.
Behring (2002) indica pelo menos quatro abordagens tericas das polticas sociais: o policismo,
o redistributismo, o estatismo e o ecletismo. No policismo a poltica social automizada do processo
de produo, sendo reduzida vontade poltica dos sujeitos. O redistributivo tem como ideal
o Welfare State, entendendo a poltica social como soluo das desigualdades, desconsiderando,
portanto, a natureza contraditria do modo de produo capitalista. Segundo essa perspec-
tiva, a luta poltica travada em torno da gesto do Estado e a ocupao de espaos de poder
poderiam redirecionar as polticas e a distribuio dos recursos com vistas promoo da
universalizao do acesso aos direitos sociais e ampliao da cidadania. O estatismo busca
explicar a poltica social por meio do papel do Estado, que tratado como uma instncia aci-
ma das relaes sociais, no estando, portanto, sujeito s demandas sociais. O ecletismo flia-se
a categorias marxistas, embora tambm incorpore o enfoque redistributivista keynesiano.
Para essa autora, o papel do Estado seria o de articular acumulao e legitimao, estando
a o seu carter poltico. O Estado, portanto, no estaria acima da sociedade, nem seria po-
liticamente autnomo. Segundo essa perspectiva, o entendimento das polticas sociais deve
1 A partir de Brasil (2005).
2 Lwy (1987) ao discutir sobre ideologia e cincias sociais no mundo contemporneo, adota o conceito de viso social de mundo
em lugar de ideologia, em face das controvrsias da chamada ps-modernidade.
34 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
passar pela anlise da simbiose entre o estatal e o privado. Assim, o lcus onde as polticas
sociais so agenciadas estaria para alm das instituies estatais, havendo uma complexa re-
lao entre estatal/pblico/privado. A confgurao das polticas sociais se daria por inicia-
tivas do Estado, de empresas, sindicatos, organizaes no-governamentais ou instituies
mistas. Aqui, a autora se articula com o conceito de Estado ampliado de Gramsci, essencial
para o entendimento da relao Estado e sociedade civil (BEHRING, 2002).
Fleury (1994), ao realizar uma anlise s caractersticas das polticas pblicas e sociais, de-
fende a multideterminao das mesmas. Para a autora, a poltica social seria a resultante pos-
svel e necessria das relaes que historicamente se estabeleceram no desenvolvimento das
contradies entre capital e trabalho, mediadas pela interveno do Estado, e envolvem pelo
menos trs atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores
urbanos. Essas polticas tornam-se cada vez mais multideterminadas em face dos interesses
de setores capitalistas e da classe trabalhadora, tornando-as ora subordinadas aos interesses
de consumo e lucratividade, em detrimento das necessidades da populao, ora estejam ar-
ticuladas a interesses coletivos.
Para Fleury (1994), a interveno estatal via polticas sociais uma funo intrnseca ao Es-
tado Moderno, regulando e proporcionado condies de manuteno e reproduo de uma
parcela da populao. O Estado, por meio de polticas sociais, atua na perspectiva de atenuar
os efeitos destrutivos da ordem capitalista. A interveno estatal por meio de polticas so-
ciais em si a manifestao da natureza contraditria do capitalismo. As polticas pblicas
teriam o papel de mediar a relao entre Estado e sociedade, assim, como se constitui no
meio pelo qual as elites constroem a sua hegemonia. As polticas sociais como estratgias
de hegemonia, fazem parte do processo de expanso de uma classe, de tal forma que seus
interesses econmico-corporativos so suplantados e ela ala tal grau de conscincia e or-
ganicidade que se capacita a formular um projeto nacional para a globalidade da sociedade
(FLEURY, 1994, p. 49).
Para Behring (2002), a poltica social est no centro do embate econmico e poltico dos
ltimos tempos. Para ela, os aportes terico-metodolgicos da maioria dos autores que
tratam a poltica social como direito de cidadania ou como elemento redistributivo so
insufcientes. Assim como os ciclos econmicos balizam as possibilidades e limites das
polticas sociais, e
O signifcado da poltica social no pode ser apanhado nem exclusiva-
mente pela sua insero objetiva no mundo do capital, nem apenas pela
luta de interesses dos sujeitos que se movem na defnio de tal ou qual
poltica, mas, historicamente, na relao desses processos na totalida-
de. A generalizada associao entre redistribuio de renda, cidadania
e democracia nas condies especfcas do capitalismo mundial (central
e perifrico) em fns deste sculo , no mnimo, discutvel. Assim, esse
discurso cerca de enfeites aes compensatrias, muitas vezes, mnima,
considerada a extenso das demandas reais da populao, particularmen-
te no Terceiro Mundo (BEHRING, 2002, p. 174).
Nos anos 1990, o contexto de disputa de fundos pblicos e argumentos da escassez de re-
cursos, alm da necessidade de conter o dfcit pblico, fazem surgir as frmulas de corte dos
35
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
gastos estatais para a garantia do equilbrio das contas pblicas. A poltica social do Welfare
State passa a ser vista como uma ao paternalista do Estado, geradora de desequilbrio, e
como algo que pode ser acessada via mercado, no se constituindo, portanto, como um di-
reito social. Surge, ento, a noo de Estado mnimo para os trabalhadores e Estado mximo
para o capital (BEHRING, 2002). nesse contexto que as teses neoliberais tomam fora,
promovendo o desmonte das polticas do Welfare State. Os pases da periferia capitalista so
compelidos a adotar o trip neoliberal (desregulamentao, privatizao e abertura comer-
cial) para obter a credibilidade da parte dos novos protagonistas do mundo globalizado:
os mercados fnanceiros. As instituies fnanceiras internacionais como Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) passam a ser protagonistas de propostas de reformas do papel do Estado no mbito
das polticas sociais nos pases em desenvolvimento. As privatizaes de empresas estatais
e de servios pblicos passam a compor o receiturio destas instituies, com o aceite dos
Estados-Nao.
Segundo Hirsch (1996), a noo de Estado Provedor, do Bem-Estar Social, d lugar ao Es-
tado Competncia, ou competitivo, que privilegia a regulao da relao capital-trabalho e
limita a ao direta do Estado no campo social. Essa noo vincula-se viso liberal clssica,
na qual a liberdade ou as condies de vida dependem das capacidades individuais. Na viso
neoliberal, o mercado capaz de oferecer as condies para que os prprios indivduos
conquistem a sua condio de vida. Da surge a noo de produtividade individual, competi-
tividade entre cidades, competitividade do Estado. Dessa forma, o espao pblico, coletivo,
esvai-se, dando lugar ao indivduo, ao privado, ao mercado.
Observando-se a atuao do Estado brasileiro no tratamento das aes de Saneamento Bsi-
co, nota-se uma ambigidade. Segundo Rezende e Heller (2008), a histria do saneamento no
Pas pode ser dividida em trs fases entre os sculos XVI e XX: na primeira, o Estado estava
ausente das questes sanitrias (sculo XVI at meados do sculo XIX); na segunda, o Estado
assume as aes sanitrias, havendo uma relao entre a melhoria da sade e a produtividade
do trabalho (meados do sculo XIX at o fnal de 1959); e na terceira (a partir da dcada de
1960), ocorre uma bipolarizao entre as aes de sade e as de Saneamento Bsico. A sade
passa a ter cada vez mais um carter assistencialista e o Saneamento Bsico passa a ser tratado
como medida de infra-estrutura. Com o advento do Plano Nacional de Saneamento Planasa,
as aes de Saneamento Bsico passam a ser tratadas segundo a lgica empresarial do retorno
do capital investido. Mas, nesse mesmo perodo, as prefeituras continuam realizando as obras
de drenagem de guas pluviais, e, mesmo de forma precria, a coleta e destinao dos resduos
slidos. No mesmo perodo, o Ministrio da Sade, por meio da Fundao Nacional de Sade,
realizava diversas aes de Saneamento Bsico vinculadas sade pblica. A partir da dcada
de 1990, passa a existir uma forte presso para a privatizao dos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio no Pas, aparecendo, mais recentemente, como modelo de
concesso dos servios a Parceria Pblico-Privada (PPP).
O Saneamento Bsico alvo de interesse de diversas instituies governamentais e empre-
sariais, em diversos nveis de governo, determinando o distanciamento do seu fm maior,
que seria a promoo da salubridade ambiental e da sade pblica. Nos pases em desen-
volvimento e subdesenvolvidos, essa situao contribui para o desarranjo institucional e a
pulverizao dos poucos recursos existentes. O dfcit de cobertura dos servios e a falta de
36 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
recursos para lhe fazer frente tm apresentado crescentes desafos aos governos desses pa-
ses no sentido da modifcao desse quadro que, ademais, foi agravado com a globalizao
da economia em face do processo de ampliao da pobreza das naes e de seus povos.
A rea de Saneamento Bsico recebeu, evidentemente, infuncias desse momento poltico,
desviando-se de suas aes do campo da sade pblica e/ou da infra-estrutura, passando
a ser encaradas como um servio que, como tal, pode ser submetido s leis do mercado, e,
portanto, lei do lucro. Essas teses infuenciaram a privatizao dos servios pblicos de
Saneamento Bsico em alguns pases em desenvolvimento, soluo que tem sido defendida
tanto por instituies fnanceiras internacionais, como FMI, BIRD e BID, e por governos
locais que apiam os ideais neoliberais. Contraditoriamente, a tese da privatizao dos ser-
vios de Saneamento Bsico no mundo dito desenvolvido no prosperou, mantendo-se, na
maioria dos pases, a matriz pblica como prestadora dos servios.
importante ressaltar, contudo, que a natureza das aes de Saneamento Bsico coloca-a
como essencial vida humana e proteo ambiental, sendo uma ao, eminentemente
coletiva, em face da repercusso da sua ausncia, constituindo-se, portanto, em uma meta
social. Como meta social, situa-se no plano coletivo, no qual os indivduos, a comunidade
e o Estado tm papis a desempenhar. Considerada a sua natureza, isto , seu carter de
monoplio natural, o esforo para a sua promoo deve-se dar em vrios nveis, envolven-
do diversos atores. As aes de Saneamento Bsico, alm de fundamentalmente de sade
pblica, contribuem para a proteo ambiental, representando tambm bens de consumo
coletivo, servios essenciais, direito social de cidadania, direito humano fundamental e de-
ver do Estado.
Os servios pblicos de Saneamento Bsico devem estar submetidos a uma poltica pblica
de Saneamento Bsico, formulada com a participao social, e entendida como o conjunto
de princpios e diretrizes que conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que
concerne regulamentao do planejamento, da execuo, da operao, da regulao, da
fscalizao e da avaliao desses servios pblicos (MORAES, 1994).
Os entes federados devem assumir como prioridade a formulao de um arcabouo jur-
dico-institucional para a rea de Saneamento Bsico, que venha fortalecer a funo social
dos servios de Saneamento Bsico, seu carter pblico, devendo contemplar os princpios
de atendimento universal, de eqidade, integralidade, participao e controle social, gesto
pblica e responsabilidade municipal.
Alm disso, cabe aos governos dar prioridade a investimentos qualifcados nessa rea, visan-
do ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios, contribuindo, dessa forma, para
reduzir a dvida social nessa rea.
Papel do planejamento no processo de formulao da
poltica pblica
O planejamento em polticas pblicas deve ser visto e praticado como um processo de deciso
poltico-social e no apenas como um produto tcnico. O planejamento depende de informa-
es precisas, transparncia, tica, debate de vises diferentes, vontade de negociar e de buscar
solues conjuntas que sejam aceitveis para toda a sociedade (OLIVEIRA, 2006).
37
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
O planejamento uma ao poltica, uma vez que representa uma forma da sociedade exer-
cer o poder sobre o seu futuro. O planejamento consiste em um processo dinmico de lidar
com confitos de interesse e de refexo e anlise para escolha de alternativas que permitam
alcanar o futuro desejado. Pode ser visto como uma ferramenta de trabalho utilizada para
tomar decises, marcadas por vises sociais de mundo, e organizar as aes de forma lgica
e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realizao dos objetivos de uma
sociedade (BUARQUE, 1999). O planejamento pode contribuir para o desenvolvimento
humano
3
, identifcar vocaes e estabelecer as estratgias e polticas.
Planejar consiste em partir do estado presente do objeto para defnir o estado futuro desejado,
sendo o estado presente avaliado a partir de um diagnstico do objeto a ser planejado, que
deve contar com a participao de diferentes sujeitos, como gestores, tcnicos, sociedade civil
organizada e populao em geral. Para a defnio do estado futuro desejado torna-se necess-
rio o estabelecimento de princpios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos.
O planejamento envolve decises e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos
e a defnio de aes futuras passa por uma negociao e formulao poltica. Toda escolha
coletiva envolve interesses e percepes, especialmente sobre o que se pretende alcanar no
futuro, que se apresentam diferenciados em qualquer grupo social (BUARQUE, 1999).
No entanto, o planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso, o que
lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e suporte para as escolhas da so-
ciedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina dimenses poltica e tcnica.
Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar instru-
mentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das
variveis do processo, e um esforo de produo e organizao de infor-
maes sobre o objeto e os instrumentos de interveno. Poltico porque
toda deciso e defnio de objetivos passam por interesses e negociaes
entre atores sociais (BUARQUE, 1990 apud BUARQUE, 1999, p.37).
Os objetivos e interesses na sociedade podem ser muito diferenciados e so, muitas vezes,
confitantes. Assim, as decises tomadas no processo de planejamento resultam de uma dis-
puta poltica entre os atores/protagonistas, procurando infuenciar no projeto coletivo, com
suas vises sociais de mundo, suas idias e expectativas em relao ao futuro e utilizando
seus meios e instrumentos de poder.
O planejamento, como parte do processo poltico, constitui um espao privilegiado de ne-
gociao entre os atores/protagonistas sociais, confrontando e articulando seus interesses e
suas propostas. Como a hegemonia um fato social dinmico e construdo, o processo de
planejamento representa uma oportunidade para uma nova construo, ordenao e defni-
o de objetivos que dominam na sociedade. Ele cria as condies para a reconstruo da
hegemonia, quando articula, tcnica e politicamente, os atores/protagonistas sociais para as
escolhas (BUARQUE, 1999).
3 Segundo Veiga (2006), s existe desenvolvimento quando os benefcios do crescimento econmico servem para ampliar as ca-
pacidades humanas, entendidas como o conjunto das coisas que as pessoas podem ser, ou fazer, na vida, sendo as quatro mais
elementares: ter uma vida longa e saudvel, ser instrudo, ter acesso aos recursos necessrios para um nvel de vida digno e ser capaz
de participar da vida da comunidade.
38 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
O planejamento participativo leva a uma reformulao da posio dos tcnicos na defnio
das prioridades e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da sociedade
para a tomada de decises, que conta com a colaborao da refexo tcnica. Assim, o plane-
jamento participativo pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade local,
contando com o compromisso dos atores/protagonistas sociais (lideranas de movimentos
sociais, dirigentes sindicais, empresrios, ONGs, polticos eleitos, mdia, dentre outros) e
agentes pblicos (gestores, tcnicos e servidores administrativos). O planejamento, realizado
de forma participativa, pode estabelecer um processo de deciso, tecnicamente fundamen-
tada e politicamente sustentada, sobre as aes necessrias e adequadas promoo do
desenvolvimento humano nas unidades poltico-administrativas.
O processo de planejamento e os planos representam instrumentos de negociao com os
atores/protagonistas sociais, tanto na elaborao quanto com o plano concludo, bem como
de aglutinao poltica dos atores, na medida em que pode expressar, de forma tcnica e or-
ganizada, o conjunto das decises e compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os
planos construdos de forma participativa conferem transparncia s alternativas escolhidas
e s decises tomadas pela sociedade, explicitando os objetivos e as prioridades.
A proposta metodolgico-conceitual que deve orientar o processo de planejamento aquela
que coloca a simultaneidade das dimenses poltica e tcnica como elementos constitutivos
deste processo, sendo que a dimenso poltica a que pretende explicitar o objeto da inter-
veno pblica, enquanto a dimenso tcnica procurar responder pela operacionalizao
de uma proposta que foi politicamente defnida (CARVALHO, 2001). Assim, o processo de
planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organi-
zada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidade e participao da sociedade
no processo de deciso. Esta seqncia de atividades deve, por um lado, combinar o pro-
cesso tcnico e a negociao poltica, e, por outro, integrar a forma de anlise e formulao
de prioridades.
Oliveira (2006) assinala que a importncia do processo de planejamento em polticas p-
blicas se d, principalmente, na implementao, pois ela conduz aos resultados fnais das
polticas, planos, programas ou projetos.
Assim, o processo de planejamento no campo das polticas pblicas, incluindo as de Sane-
amento Bsico, dever considerar algumas questes como: 1) o objeto a ser planejado o
que implica em conhecimento sobre o objeto, conceitos; 2) os sujeitos do processo ou seja,
quem participar do planejamento; 3) os pressupostos do planejamento os princpios que
orientaro o planejamento, e seu instrumento, o plano; 4) objetivos a serem defnidos no
processo de planejamento; 5) metodologia defnio de mtodo a ser utilizado.
Princpios, condicionantes sistmicos, interfaces setoriais
como contedo da poltica
A formulao de uma poltica pblica de carter universalista e redistributivista constitui na
proposio de meios para resoluo de determinadas necessidades sociais, contemplando as
possveis solues. Deveria considerar e respeitar as caractersticas locais, como a sua hist-
ria, padro cultural, organizao da sociedade, nvel de organizao de servios pblicos. Na
formulao de uma poltica pblica, aquela em que o Estado estabelece e pratica seus mar-
39
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
cos polticos, legais e institucionais, devem ser considerados os princpios, os condicionantes
sistmicos e as interfaces setoriais.
Os princpios so de grande importncia para as polticas pblicas, pois sero os seus pressu-
postos, seus balizadores. No campo do Saneamento Bsico, os princpios que devem orien-
tar as polticas pblicas de Saneamento Bsico e que vm sendo construdos na histria
contempornea do Pas, so: universalidade (o acesso um direito de todos), eqidade (os
cidados tm direito a servios de qualidade), integralidade (acesso ao conjunto dos servios
de acordo com a necessidade dos cidados), participao e controle social (capacidade que
os cidados tm de interferir na gesto pblica, colocando as aes do Poder Pblico na
direo dos interesses da populao), titularidade municipal, intersetorialidade (articulao/
integrao das polticas, programas, projetos e aes da rea de Saneamento Bsico com as
de sade, desenvolvimento urbano/habitao, meio ambiente/recursos hdricos, desenvol-
vimento agrrio, dentre outras), qualidade dos servios, acesso e sustentabilidade nas suas
diferentes dimenses, principalmente as dimenses social, ambiental e econmica (BRASIL,
2004, 2005, 2007). Para a sua melhor formulao, compreenso e aplicao, eles poderiam
ser organizados, como sugerem Heller e Castro (2007), segundo os fns das polticas pblicas
(universalidade, eqidade, integralidade, qualidade, acesso, sustentabilidade), os meios para
sua implementao (titularidade municipal ou fortalecimento do poder local, intersetoriali-
dade) e, tanto fm como meio (participao e controle social).
O estudo das polticas pblicas e da gesto do Saneamento Bsico necessita incorporar os
condicionantes sistmicos, em particular os processos socioeconmicos, polticos e culturais
que estruturam e determinam as opes de polticas pblicas. As presses da globalizao da
economia e as lutas sociais e polticas visando democratizao do Estado e da sociedade
tm resultado em transformaes da economia internacional e em mudanas nas formas de
organizao do setor pblico. As legislaes e a atuao institucional das diferentes reas
com interface com a de Saneamento Bsico representam importantes condicionantes ex-
ternos. A viso de organizao do Estado, de natureza, em geral, hierrquica, centralizada,
dominada por especialistas tcnicos, pouco ou no sujeita ao controle democrtico da popu-
lao tambm tema importante e associado questo (HELLER e CASTRO, 2007).
Segundo Heller e Castro (2007), as polticas pblicas de Saneamento Bsico compreendem
dois nveis de formulao e implementao: o da poltica pblica em si, considerada como
aquela em que o Estado estabelece e pratica os marcos polticos, legais e institucionais; e o
nvel da gesto, que se refere ao planejamento, regulao, fscalizao e prestao dos servi-
os, podendo se dar em domnio local ou no, a depender do modelo adotado. No mbito
da poltica pblica, para alm dos condicionantes inerentes rea de Saneamento Bsico,
atuam os condicionantes sistmicos. Dentre as condies externas podem ser mencionados
processos polticos e econmicos, como tambm culturais, como a poltica dominante, que
podem facilitar ou difcultar a adoo de polticas particulares. Poderia ser ainda destacada a
dimenso federalista do pas, como no caso do Brasil, e os confitos e interesses resultantes
da atuao da Unio, estados e municpios na rea de Saneamento Bsico.
Outro aspecto importante a ser abordado no contedo das polticas pblicas so as inter-
faces setoriais, ou seja, a necessidade da intersetorialidade. A complexidade da realidade
contempornea e a problemtica ambiental so fatores que impulsionam uma abordagem
interdisciplinar dos fenmenos. Assim, o tratamento setorializado ou fragmentado dos pro-
40 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
blemas pblicos tem sido objeto de crtica, principalmente, devido ao tratamento das ques-
tes em funo da especializao dos profssionais responsveis pelos servios, sem envolvi-
mento de outras reas de atividades (setores), cujas instituies e arcabouos legais foram
historicamente constitudos de forma especializada e possuem cdigos/linguagens prprios
e hermticos uns aos outros (MORAES, 2008). Desse modo, a interveno na realidade
tende a no ser satisfatria tanto em termos de capacidade de resoluo quanto aos gastos
envolvidos.
Esse ambiente infuencia o campo das polticas pblicas e das organizaes, e introduziu
a noo de intersetorialidade, que provm da discusso sobre interdisciplinaridade e trans-
disciplinaridade. No que se refere primeira, implica em uma integrao entre diferentes
disciplinas, enquanto que a transdisciplinaridade comportaria alm dos aspectos da interse-
torialidade, a criao de um novo campo de estudo que envolve conexo entre as disciplinas
(CKAGNAZAROFF, MELO e CARVALHO, 2005).
A formulao e implementao de polticas pblicas intersetoriais uma exigncia da mul-
tideterminao dos fenmenos sociais. O conceito de intersetorialidade visa romper com
a viso fragmentada da ao pblica, o que exige a integrao de polticas, objetivos, aes,
metas, procedimentos, implicando a necessidade de mudanas de estratgias, formas de
destinar recursos pblicos, estrutura organizacional e burocrtica (LEITE e DUARTE,
2005).
Na rea de Saneamento Bsico, devido natureza das aes, torna-se importante a necessi-
dade desta abordagem, negada em sua trajetria histrica, desde a era Planasa. Considerando
o Saneamento Bsico como direito social de cidadania; medida de preveno e promoo
da sade que necessita da higiene, da educao e da efetiva participao da populao para
efetivar o seu impacto -; servio pblico de interesse local; infra-estrutura necessria nas
cidades para fns de moradia salubre; e medida de proteo ambiental, torna-se necessria,
a integrao das diferentes polticas pblicas e das reas da Administrao Pblica para que
sua efetividade possa ser atingida (BRASIL, 2008).
Estatuto da Cidade e Plano Diretor como instrumento do
sistema de planejamento e de gesto do municpio
Os instrumentos de gesto municipal podem ser divididos em quatro grupos principais: i)
planejamento; ii ) taxao; iii) suporte fnanceiro; e iv) administrativos, sendo o plano diretor,
o plano plurianual, os planos, programas e projetos setoriais, as diretrizes oramentrias,
o oramento anual e os planos de desenvolvimento econmico e social, instrumentos do
planejamento municipal. Os planos so, assim, importantes instrumentos do sistema de
planejamento e gesto municipal.
O Plano Diretor Municipal o instrumento bsico de poltica, desenvolvimento e expanso
urbana, devendo estar referenciado na realidade territorial, ambiental e social do municpio
e assegurar a funo social da cidade com o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida e justia social (BRASIL, 2001) e suas diretrizes devem se
constituir em orientao do Plano Municipal de Saneamento Bsico. A cidade deve ser um
bom lugar para se viver, tanto para as presentes como para as futuras geraes, sendo esse
41
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
o paradigma proposto pelo conceito de funo social da cidade. Ela fruto da organizao
e da sociabilidade humana, possuindo estruturas e formas polticas legtimas para a sua or-
ganizao e o desenvolvimento de seus habitantes. O espao da cidade no deve ser visto
como uma funo, mas como o lcus onde as pessoas deveriam respeitar e legitimar os seus
direitos e deveres, ou seja, a cidade possui uma funo prpria de sua natureza, pois um
lugar construdo para proporcionar aos seus habitantes, atuais e futuros, uma boa qualidade
de vida (SILVA, 2008). Deste modo, necessitam contar com instrumentos de planejamento
e gesto municipal.
Os debates e as refexes que tomam conta do quadro poltico e tcnico-cientfco internacio-
nal sobre modelos de desenvolvimento, que sejam capazes de enfrentar os desafos e os pro-
blemas econmicos, sociais, culturais e ambientais contemporneos, esto conduzindo a uma
nova concepo de desenvolvimento, denominada de desenvolvimento sustentvel. Apesar
das imprecises e ambigidades que ainda cercam a noo, os esforos recentes de desenvolvi-
mento local e municipal tm incorporado, de algum modo, os postulados de sustentabilidade,
procurando assegurar, para as atuais e futuras geraes, os avanos e melhorias na qualidade de
vida, na organizao econmica e na conservao do ambiente (BUARQUE, 1999).
No plano local e municipal vem sendo utilizada a estratgia de desenvolvimento local sus-
tentvel entendida como o
processo de mudana social e elevao das oportunidades da sociedade,
compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a efcincia
econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a eqidade
social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidarieda-
de entre geraes (BUARQUE, 1994 apud BUARQUE, 1999, p.31).
Este conceito contempla trs abordagens interligadas e com diferentes caractersticas e
papis no processo do desenvolvimento, que so: a) a elevao da qualidade de vida e a
eqidade social como objetivos centrais do modelo de desenvolvimento humano, orienta-
o e objetivo fnal de todo esforo de desenvolvimento; b) a efcincia e o crescimento
econmicos que constituem importantes pr-requisitos, sem os quais no possvel elevar
a qualidade de vida com eqidade, representando uma condio necessria, embora no
sufciente, do desenvolvimento humano; e c) a conservao ambiental como um condicio-
nante decisivo da sustentabilidade do desenvolvimento humano, sem a qual no possvel
assegurar qualidade de vida para as geraes atuais e futuras e eqidade social (BUARQUE,
1999).
Os objetivos do desenvolvimento sustentvel envolvem relaes bastante complexas entre
as diversas dimenses da realidade econmica, social, cultural, ambiental, tecnolgica, po-
ltica e institucional com processos e dinmicas nem sempre convergentes e combinados
no tempo e no espao.
No Brasil, logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, deu-se incio ao pro-
cesso de regulamentao dos artigos 182 e 183 sobre a poltica urbana que veio culminar
com a promulgao da Lei 10.257/2001, denominada de Estatuto da Cidade. Assunto de
maior interesse para os municpios, suas lideranas polticas e movimentos populares e or-
ganizaes da sociedade civil de todo o Pas, empenhadas na soluo de seus problemas de
42 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
moradia
4
e servios urbanos, o Estatuto da Cidade foi fruto do entendimento dos consti-
tuintes de 1988, ao afrmar que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desen-
volvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, ou seja, uma cidade para
todos, bem como da percepo e luta da sociedade e das organizaes populares quanto aos
seus direitos de cidadania, de viver em cidades mais justas, saudveis, seguras e produtivas
(FERNANDES, 2000).
O Estatuto da Cidade incorpora conceitos, objetivos e diretrizes contidas na Agenda 21
e na Agenda Habitat, documentos resultantes de conferncias mundiais promovidas pela
Organizao das Naes Unidas na dcada de 1990
5
, propiciando tambm o atendimento
de compromissos assumidos pelo Pas no que se refere em dar passos rumo ao desenvolvi-
mento local sustentvel. Enfatiza, ainda, a questo do controle social do uso e ocupao do
solo urbano; conceitua de forma ampla o direito a cidades sustentveis, incluindo o direito
ao saneamento ambiental; defne a gesto democrtica da cidade, explicitando a participao
popular na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; inclui a preocupao de evitar e corrigir os efeitos negativos do
crescimento urbano sobre o meio ambiente como um dos objetivos do planejamento local,
abrangendo as reas urbanas e rurais e todo o territrio do municpio; dispe sobre a inte-
grao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, conduzindo os municpios
a adotarem uma nova abordagem para o planejamento das cidades; induz a uma nova pr-
tica de planejamento e gesto local visando a adoo de padres de produo e consumo de
bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade am-
biental, social e econmica, e estabelece os instrumentos da poltica urbana, dentre outros
aspectos importantes.
Deste modo, o Estatuto da Cidade, como tambm a Lei 8.080/1990 Lei Orgnica da Sa-
de, a Lei 9.433/1997 Poltica Nacional de Recursos Hdricos, dentre outras, que estabele-
cem polticas de diferentes reas no Brasil, incorporam conceitos, diretrizes e instrumentos,
consideram interfaces setoriais e incluem dispositivos que propiciam o dilogo, a articulao
e, at mesmo, a possibilidade de integrao entre as diferentes polticas pblicas, bem como
entre os planos estabelecidos por cada uma delas.
Plano Municipal de Saneamento Bsico: instrumento de
planejamento integrado e participativo; metodologia de
participao e controle social nas etapas de elaborao,
implementao e avaliao
O Plano Municipal de Saneamento Bsico no deve ser visto como um produto eminen-
temente tcnico, de difcil elaborao e entendimento por leigos. Esta viso tecnocrtica
do planejamento deve ser modifcada. O Plano como instrumento de planejamento deve
4 O direito moradia passou a ser includo como direito social na Constituio Federal, por meio da Emenda Constitucional n. 26,
de 14/02/2000.
5 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 e 2. Conferncia das Naes Unidas sobre
Assentamentos Humanos, Habitat II, Istambul 1996.
43
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
ser fruto de um processo de deciso poltico-social, devendo-se ter o cuidado para no
transform-lo em pea meramente tcnica, elaborada para atender demandas locais. Os es-
tudos de Braga (1995) sobre o fracasso dos planos diretores de desenvolvimento integrado
de municpios paulistas ilustrou essa questo. O autor identifcou dois motivos principais:
i) a obrigatoriedade da elaborao do plano no foi sufciente para que os agentes pblicos
municipais percebessem a importncia do planejamento enquanto um processo efciente de
gesto, sendo visto apenas como exigncia burocrtica e intil ou como um instrumento
til apenas para facilitar a obteno de recursos fnanceiros; e ii) a elaborao da maioria
dos planos por rgos ou empresas estranhas administrao municipal, inviabilizou a sua
implementao, pois os planos podem fcar interessantes tecnicamente, mas inviveis politi-
camente ou no fcam bons nem tcnica nem politicamente devido os elaboradores no co-
nhecerem a realidade local, ou pode tornar-se algo estranho administrao municipal que
no participou de sua elaborao e, assim, no o considera como um instrumento legtimo,
no se interessando por sua implementao.
O Plano deve ser dotado de caractersticas: a) poltica fruto de processo de deciso po-
ltico-social; um plano muito bom tecnicamente, pode ser invivel politicamente e, assim,
pode no ser implementado); b) transparncia tornar pblico os estudos, a situao atual e
as prioridades para os servios de Saneamento Bsico; e c) democratizao garantida pela
participao da sociedade estabelecida tambm pela Lei 11.445/2007.
O Plano deve tambm ser fruto de um processo de planejamento integrado, de uma cons-
truo coletiva e sua viso como processo requer a incorporao de perspectiva estratgica,
que propicia transform-lo em ao efetiva. Torna-se necessrio que o Plano seja elaborado
em linguagem acessvel e clara para que todos possam participar de sua elaborao. Para que
o processo seja pblico e transparente importante a construo de estratgias efcazes de
comunicao, utilizando-se diversos meios como rdio, jornais, televiso, internet, cartilhas,
elementos importantes para a mobilizao da populao e divulgao das informaes e
propostas. As redes sociais estabelecidas na sociedade civil organizada, formada por associa-
es de moradores, entidades profssionais, sindicatos, ONGs, entidades de classe e outras,
como a escolar, a do oramento participativo, as igrejas, devem ser envolvidas para a sua
divulgao. Os documentos para consulta devem estar disposio em locais pblicos e de
conhecimento da populao.
O incio da elaborao do Plano pode ser um momento estratgico para instalar no munic-
pio um frum permanente de discusso sobre as questes de Saneamento Bsico, podendo
se confgurar no embrio de Conselho da Cidade ou de Conselho Municipal de Saneamento
Bsico ou equivalente, caso no exista.
A idia de participao social impe a presena explcita e formal da sociedade no interior
do aparato estatal dos vrios segmentos sociais, de modo a tornar visvel e legitimada a
diversidade de interesses e projetos. A idia suscita e se associa noo de controle social
do Estado, por oposio ao controle privado ou particular, exercido por grupos com maior
poder de acesso e infuncia (MORAES e OLIVEIRA, 2000).
O controle social tem sido alvo das discusses e prticas recentes de diversos segmentos da
sociedade brasileira, como os movimentos popular e sindical, organizaes no-governa-
mentais, polticos e governos. Para Carvalho (1995, p.8), controle social expresso de uso
44 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
recente e corresponde a uma moderna compreenso da relao Estado-sociedade, onde a
esta cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre aquele. J para Correia (2000,
p.53), o controle social envolve a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na ges-
to pblica, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos interesses da
coletividade. Conseqentemente, implica o controle social sobre o gasto pblico.
Barros (1992, p.15) conceitua controle social como a capacidade que a sociedade tem de
infuir sobre a gesto pblica com o objetivo de banir as prticas fsiolgicas e clientelsticas
que conduziram privatizao da ao estatal no Brasil. J Silva (1992, p.4) coloca que o
controle social que se deseja a permanente prestao de contas dos gastos pblicos so-
ciedade e o envolvimento desta, de forma sistemtica, e no apenas conjuntural, com o trato
da administrao de bens e servios pblicos.
O controle social sobre as aes e recursos do Estado tem como um dos requisitos funda-
mentais o estabelecimento de relaes entre Estado e sociedade, por meio de canais demo-
crticos de participao social. No nosso Pas, aps o perodo da ditadura militar, uma das
expresses do restabelecimento dessa relao foi a institucionalizao de canais de participa-
o social em conselhos setoriais, como os conselhos de sade (CORREIA, 2000).
As questes relacionadas participao e ao controle social na gesto dos servios de Sane-
amento Bsico, vo muito alm do acesso dos usurios aos rgos de defesa do consumidor,
voltados, sobretudo, para atender aos interesses de clientes de servios prestados. Aos usu-
rios-cidados, no interessa apenas a existncia de canais de reclamao quando os servios
no forem prestados adequadamente. A eles e aos no usurios, interessam participar, discutir,
monitorizar, intervir efetivamente no planejamento, regulao, prestao e fscalizao dos ser-
vios, interagir com as instituies responsveis pelos servios (MORAES e BORJA, 2001).
O Plano Municipal de Saneamento Bsico deve ser aprovado pelo Conselho Municipal, deven-
do conter os elementos bsicos para a implementao da poltica e o planejamento das aes
no municpio, incluindo os planos especfcos ou das componentes de Saneamento Bsico,
planos de investimentos, metas, defnio de prioridades, recursos etc. O Plano ser revisado
de quatro em quatro anos, de forma articulada com as polticas municipais de sade, meio
ambiente/recursos hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio,
dentre outras. Para sua elaborao, deve-se considerar o perfl epidemiolgico da populao e
indicadores socioambientais, incluindo nvel de renda da populao e a salubridade ambiental.
O Plano deve informar como, quando, por quem, com que recursos sero implementadas as
aes e que mecanismos de avaliao sero utilizados para identifcar os erros e acertos e os
possveis redirecionamentos.
Para subsidiar a elaborao do Plano importante que seja criado e estruturado um Sistema
de Informaes/Banco de Dados incluindo as condies de salubridade ambiental e dos
servios de Saneamento Bsico, por exemplo. Esse Sistema pode fornecer informaes para
elaborao de diagnsticos da realidade, planejamento e avaliao das aes. Torna-se ne-
cessrio que se garanta o acesso s informaes deste Sistema a todos os rgos, entidades
da sociedade civil e populao em geral, de forma que o mesmo se constitua em um instru-
mento de cidadania.
Com as informaes do Sistema, a secretaria municipal responsvel pelo Saneamento Bsico
pode identifcar os principais problemas, planejar as aes e, posteriormente, avali-las.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
O Conselho Municipal de Saneamento Bsico ou da Cidade ou equivalente deve ser uma ins-
tncia colegiada de carter deliberativo e consultivo, composto por representantes do Poder
Pblico municipal, dos prestadores de servio, dos usurios e de outros segmentos sociais,
devendo ser criado por lei municipal. O Conselho tem a competncia de formular as polticas
pblicas de Saneamento Bsico, defnir estratgias e prioridades, alm de acompanhar e avaliar
sua implementao. Seu regulamento e suas competncias devem ser compatveis com os prin-
cpios, diretrizes e objetivos da Poltica Municipal de Saneamento Bsico.
Cabe a este Conselho, e demais instncias municipais competentes, aprovar o planejamento,
regular, fscalizar e avaliar a prestao dos servios de Saneamento Bsico, mediante apoio tc-
nico de instituio capacitada. Esta instituio pode ser municipal, resultar de associao entre
municpios ou pertencer ao governo estadual.
A Conferncia da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico seria realizada a cada dois anos,
servindo para subsidiar a formulao/avaliao da Poltica e a elaborao/ avaliao do Plano.
A Conferncia uma forma efcaz de mobilizao, pois permite a democratizao das deci-
ses e o controle social da ao pblica. Possibilita a construo de pactos sociais na formu-
lao de polticas e na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico, com atendimento
universal e de qualidade, contribuindo para a construo da cidadania. A Conferncia pode
contribuir para o diagnstico e o plano municipal de Saneamento Bsico; pode levar cria-
o de entes locais de regulao, fscalizao e instncias de controle social; populariza o
debate sobre o Saneamento Bsico; cria e refora os laos entre as entidades representativas
da rea e da sociedade civil; propicia maior insero nos meios de comunicao; e contribui
para a prpria formao de quadros e revigoramento das entidades (MORAES e BORJA,
2001).
Qualquer que seja a organizao e composio do sistema municipal de Saneamento Bsico,
a articulao entre os diversos nveis de governo de grande importncia no esforo do
municpio em alcanar a efetividade, efccia e efcincia na implementao da Poltica Muni-
cipal de Saneamento Bsico. Um dos mecanismos para dar suporte s aes de Saneamento
Bsico no mbito municipal a promulgao de uma lei instituindo a Poltica Municipal de
Saneamento Bsico.
A seguir, encontra-se apresentada uma metodologia utilizada para a elaborao de um Plano
Municipal de Saneamento Bsico em alguns municpios brasileiros (BRASIL, 2005).
Para a elaborao do Plano, faz-se necessrio que o Poder Pblico Municipal tome a deciso
poltica de realiz-lo. Assim sendo, a Prefeitura Municipal dever formar equipe para tal, e,
caso necessrio, para auxiliar na sua elaborao, pode frmar convnio com Universidade
ou Centro de Pesquisa/Tecnologia pblico da regio, ou mesmo, contratar uma ONG ou
empresa de consultoria que tenha conhecimento no campo do Saneamento Bsico.
Tem-se utilizado para a elaborao do Plano a formao de duas instncias:
Grupo Executivo, composto por tcnicos e consultores das secretarias e rgos municipais
responsveis pelos servios de Saneamento Bsico e que tenham interfaces com eles,
bem como por docentes e discentes de Universidade ou Centro de Pesquisa/Tecnologia
conveniado, tendo como principais atribuies: elaborar o diagnstico da situao do
Saneamento Bsico e de seus servios no municpio; avaliar estudos, projetos e planos
existentes das diferentes componentes do Saneamento Bsico, bem como outros que te-
46 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
nham relao com o Saneamento Bsico; propor aes para implementao ou melhorias
dos servios de Saneamento Bsico do ponto de vista tcnico e institucional.
Comit Consultivo , instncia formada por representantes (autoridades e/ou tcnicos) das
instituies do Poder Pblico municipal, estadual e federal, estas ltimas sediadas no mu-
nicpio, relacionadas com o Saneamento Bsico. Alm destas representaes, o Comit
dever contar com os membros do Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento
Bsico, de Sade, de Meio Ambiente, caso existam, e de representantes de organizaes
da Sociedade Civil (entidades do Movimento Social, sindicais e profssionais, de defesa do
consumidor e ambientalistas, dentre outras), tendo como principais atribuies: discutir
e avaliar, mensalmente, ou a cada dois meses, o trabalho produzido pelo Grupo Executivo;
criticar e sugerir alternativas, auxiliando o trabalho do Grupo Executivo na elaborao do
Plano; avaliar o andamento dos trabalhos do ponto de vista da sua viabilidade tcnica,
operacional, fnanceira, social e institucional, buscando promover a integrao das aes
de Saneamento Bsico.
A experincia brasileira tem mostrado que o tempo para a elaborao do Plano, por meio de
processo participativo, , em mdia, de doze meses. O Quadro 1 apresenta as etapas e ativida-
des para a elaborao, aprovao, institucionalizao, implementao e avaliao do Plano.
Etapa Atividades
1 Fundamentos
Defnir diretrizes e conceitos bsicos com orientaes gerais e especfcas
para cada rgo relacionado com o Saneamento Bsico.
Discutir as diretrizes do Plano em reunio pblica do Comit Consultivo com a
participao dos diversos segmentos da sociedade.
Elaborar diagnstico com levantamento da situao atual, identifcando as
carncias e determinando a demanda reprimida de cada servio pblico de
Saneamento Bsico.
Realizar prognstico com avaliao das condies atuais e projeo para o
horizonte proposto pelo Plano, considerando o Plano Diretor Municipal, caso
exista.
2 Propostas
Apresentar as concluses da primeira etapa ao Comit Consultivo em reunio
pblica para crtica e encaminhamento de propostas.
Realizar proposies contemplando os seguintes aspectos:
Diretrizes para a ao municipal (obras e servios). .
Estrutura administrativa para a gesto do Plano e defnio de competncias. .
Sistema de avaliao permanente e integrado ao sistema de planejamento .
municipal.
Prioridades de investimentos com orientao para o cronograma de .
implantao.
Discutir as proposies em reunies pblicas do Comit Consultivo.
Realizar reunio pblica fnal do Comit Consultivo (Seminrio Final) para
discusso do relatrio e encaminhamento do Plano ao Conselho da Cidade ou
Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente.
3 Aprovao
Discusso pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou
equivalente ou pelo Poder Legislativo Municipal.
Aprovao pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou
equivalente, e pelo Poder Legislativo Municipal com sano de Lei pelo Chefe
do Poder Executivo Municipal.
4
Institucionalizao
Elaborao e aprovao de resolues pelo Conselho e decretos
regulamentadores pelo Chefe do Poder Executivo Municipal.
Realizao das alteraes administrativas necessrias para implementar o
Plano.
Realizao de previses oramentrias.
5
Implementao
Implementao das aes propostas no Plano.
6
Acompanhamento
e Avaliao
Acompanhamento trimestral e avaliao anual da implementao do Plano
pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Quadro 1 Etapas e atividades para o desenvolvimento de Plano Municipal de Sa-
neamento Bsico
Obs.: As atividades das 1. e 2. etapas so desenvolvidas pelo Grupo Executivo.
6. O Plano Municipal de Saneamento Bsico na
Lei 11.445/2007
A Lei 11.445/2007 estabelece a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico
como instrumento de planejamento para a prestao dos servios pblicos de Sanea-
mento Bsico, que dever atender aos princpios fundamentais estabelecidos na Lei. A
elaborao e edio do Plano (art. 9., I e art. 19, pargrafo 1. da Lei, respectivamente)
Etapa Atividades
1 Fundamentos
Defnir diretrizes e conceitos bsicos com orientaes gerais e especfcas
para cada rgo relacionado com o Saneamento Bsico.
Discutir as diretrizes do Plano em reunio pblica do Comit Consultivo com a
participao dos diversos segmentos da sociedade.
Elaborar diagnstico com levantamento da situao atual, identifcando as
carncias e determinando a demanda reprimida de cada servio pblico de
Saneamento Bsico.
Realizar prognstico com avaliao das condies atuais e projeo para o
horizonte proposto pelo Plano, considerando o Plano Diretor Municipal, caso
exista.
2 Propostas
Apresentar as concluses da primeira etapa ao Comit Consultivo em reunio
pblica para crtica e encaminhamento de propostas.
Realizar proposies contemplando os seguintes aspectos:
Diretrizes para a ao municipal (obras e servios). .
Estrutura administrativa para a gesto do Plano e defnio de competncias. .
Sistema de avaliao permanente e integrado ao sistema de planejamento .
municipal.
Prioridades de investimentos com orientao para o cronograma de .
implantao.
Discutir as proposies em reunies pblicas do Comit Consultivo.
Realizar reunio pblica fnal do Comit Consultivo (Seminrio Final) para
discusso do relatrio e encaminhamento do Plano ao Conselho da Cidade ou
Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente.
3 Aprovao
Discusso pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou
equivalente ou pelo Poder Legislativo Municipal.
Aprovao pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou
equivalente, e pelo Poder Legislativo Municipal com sano de Lei pelo Chefe
do Poder Executivo Municipal.
4
Institucionalizao
Elaborao e aprovao de resolues pelo Conselho e decretos
regulamentadores pelo Chefe do Poder Executivo Municipal.
Realizao das alteraes administrativas necessrias para implementar o
Plano.
Realizao de previses oramentrias.
5
Implementao
Implementao das aes propostas no Plano.
6
Acompanhamento
e Avaliao
Acompanhamento trimestral e avaliao anual da implementao do Plano
pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente.
48 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
de responsabilidade do municpio, titular dos servios, devendo contemplar as compo-
nentes: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo
de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas (art. 3., I, a-d), que
pode se dar em planos especficos (art. 19), abrangendo todo o territrio do munic-
pio (art. 19, pargrafo 8.) e tendo como escopo mnimo: i) diagnstico da situao e
de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios,
epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos, bem como apontando as causas das
deficincias detectadas; ii) objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a uni-
versalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade
com os demais planos setoriais; iii) programas, projetos e aes necessrias para atingir
os objetivos e metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com
outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financia-
mento; iv) aes para emergncias e contingncias; e v) mecanismos e procedimentos
para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas (art. 19, I a
V). Assim, a programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao
universal, integral e atualizada dos servios pblicos de Saneamento Bsico definida
com base no estado de salubridade ambiental e nos nveis de prestao dos servios,
conforme estabelecido no Plano.
Para a elaborao do Plano, o municpio poder utilizar estudos fornecidos pelos prestado-
res dos diferentes servios de Saneamento Bsico (art. 19, pargrafo 1.). Caso acontea a
elaborao de plano especfco para cada componente do Saneamento Bsico, o municpio
fca responsvel pela sua consolidao e compatibilizao (art. 19, pargrafo 2.). O Plano
dever ser compatvel com planos de bacias hidrogrfcas (art. 19, pargrafo 3.), e por
conter objetivos e metas de longo prazo, dever ser elaborado para um prazo de 20 anos e
ser revisto e atualizado, periodicamente, em at quatro anos, antes da elaborao do Plano
Plurianual (art. 19, pargrafo 4.).
Em consonncia com os princpios da transparncia das aes (art. 2., IX) e de controle social
(art. 2., X), as propostas dos planos de Saneamento Bsico e os estudos que as fundamen-
tem devem ser amplamente divulgadas, inclusive, com a realizao de audincias ou consultas
pblicas (art. 19, pargrafo 5.). Nas consultas ou audincias pblicas dever estar previsto o
recebimento de sugestes e crticas (art. 51) e a anlise e opinio de rgo colegiado quando
da sua existncia. A divulgao das propostas dos planos e dos estudos que as fundamentarem
deve se dar por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive,
por meio da internet e por audincia pblica (art. 51, pargrafo nico).
Cabe entidade reguladora e fscalizadora dos servios de Saneamento Bsico, a responsa-
bilidade de verifcar o cumprimento dos planos de Saneamento Bsico por parte dos pres-
tadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais (art. 20,
pargrafo nico).
Nos servios regionalizados, ou seja, com apenas um prestador do servio para vrios muni-
cpios, contguos ou no (art. 14, I), dever haver compatibilidade de planejamento (art. 14,
III). Poder ser elaborado um plano para o conjunto de municpios atendidos (art. 17).
Os planos de saneamento passam a ser instrumento importante no s para o planejamento
e avaliao da prestao dos servios como tambm para a obteno de fnanciamento. Isso
porque, segundo a Lei 11.445/2007, a alocao de recursos federais ser feita em confor-
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
midade com as diretrizes e objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico (arts. 48 e
49), e com os planos de Saneamento Bsico (art. 50). Ou seja, os planos passam a ser um
referencial para a obteno de recursos.
A validade dos contratos de prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico est con-
dicionada existncia de Plano (art. 11, I), bem como existncia de estudo que comprove a
viabilidade tcnica e econmico-fnanceira da prestao universal e integral dos servios, nos
termos do plano de Saneamento Bsico (art. 11, II). Os planos de investimentos e os projetos
relativos ao contrato tambm devero ser compatveis com o Plano (art. 11, pargrafo 1.).
Os planos municipais de Saneamento Bsico a serem elaborados devero incorporar as aes
de Saneamento Bsico em implantao pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
2007-2010, bem como estabelecer mecanismos para a sua devida avaliao.
Outros aspectos importantes da poltica, planejamento e
planos de Saneamento Bsico
O municpio tem uma escala territorial adequada mobilizao de energias sociais e integrao
de investimentos potencializadores do desenvolvimento humano, seja pelas suas dimenses,
seja pela aderncia poltico-administrativa que oferece, por meio da municipalidade e instncia
governamental.
O planejamento deve considerar o territrio municipal e sua relao com outros territrios,
com outros municpios, com a regio, porm, cada um respeitando a autonomia do outro.
Pela escala territorial e populacional, o planejamento municipal tende a ter uma grande proxi-
midade dos cidados e seus problemas e uma grande aderncia aos instrumentos institucionais
de gesto e interveno, embora possa no conter toda a complexidade socioambiental, seg-
mentando unidades ecossistmicas ou socioeconmicas homogneas (bacias, biomas, estados
ou microrregies homogneas). Esta proximidade dos problemas e dos cidados permite que
o planejamento tenha amplos mecanismos de participao da populao e dos atores/protago-
nistas sociais, comprometendo a sociedade com as decises e com as iniciativas e prioridades,
mobilizando as energias da sociedade (BUARQUE, 1999).
O territrio municipal pode, contudo, ser complementado e ajustado a uma interao com
seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afnidades e homogeneida-
de, articulando, politicamente, mais de um municpio em um aglomerado socioeconmico e
ambiental. A Lei 11.107/2005, Lei de Consrcios Pblicos, vem permitir a gesto associada
de servios pblicos, incluindo os de Saneamento Bsico, em municpios contguos que de
forma voluntria se consorciem.
Embora o territrio municipal seja o lcus privilegiado para o planejamento em Saneamento
Bsico, algumas vezes ele pode se mostrar limitado na soluo dos problemas, necessitando ser
ampliado para uma escala regional.
Sistema de abastecimento de gua que utiliza manancial fora dos limites poltico-administra-
tivos do municpio atendido, sistema de esgotamento sanitrio que se mostra limitado em
despoluir um determinado corpo dgua que, para tal, necessita de intervenes em municpios
montante, sistema municipal de resduos slidos que pode ter o local para a destinao fnal
dos resduos fora dos limites do municpio, so alguns exemplos de como o territrio munici-
50 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
pal pode se apresentar limitado para o planejamento de aes de Saneamento Bsico. Tambm
a melhoria da salubridade ambiental em um municpio e do nvel de sade de sua populao,
devido s aes de Saneamento Bsico, pode levar migrao intermunicipal e ao aumento da
demanda de servios (BRASIL, 2008).
O plano municipal de Saneamento Bsico, embora local, dever, assim, ser elaborado com uma
preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao com as
diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos hdricos,
desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est situado.
O Estado federado joga papel importante e fundamental na viabilizao da universalizao dos
servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo da gesto tcnica qualifcada. A Cons-
tituio Federal de 1988 indica nesta direo, quando estabelece no art. 23, IX, que todos os
entes federados tm competncia comum para promover programas de melhorias das condi-
es de Saneamento Bsico. A Unio e os estados, alm dos municpios, tm responsabilidade
com a universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, pois se trata de atendimen-
to aos direitos sociais, tanto de sade como de moradia, garantidos no art. 6. da Constituio
Federal. Assim, papel da Unio e dos estados alocarem recursos fnanceiros necessrios e
perenes ou de forma permanente, visando universalizao dos servios pblicos de Sanea-
mento Bsico, ao mesmo tempo, que tenham, por intermdio de suas instituies, o compro-
misso de promover a gesto tcnica qualifcada da rea e dos servios pblicos de Saneamento
Bsico. Alm do Plano Nacional de Saneamento Bsico e de planos estaduais, programas e
projetos devem ser elaborados e implementados, buscando atingir estes objetivos.
A poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico devem tambm buscar: i) a
sustentabilidade ambiental, ou seja, contribuir com a capacidade de suporte dos ecossistemas
em absorver ou se recuperar dos impactos gerados pelas intervenes de Saneamento Bsico
e/ou pela falta, precariedade ou impropriedade dos servios pblicos de Saneamento Bsi-
co; ii) a sustentabilidade social que objetiva promover a melhoria da qualidade de vida e da
sade por meio da universalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico de qualidade;
e iii) a sustentabilidade econmico-fnanceira por meio de investimentos planejados, ou seja,
previstos nos planos, realizados de forma tica e com recursos pblicos no onerosos e fnan-
ciamentos acessveis, e utilizando tecnologias apropriadas, bem como o estabelecimento de
poltica tarifria e de outros preos pblicos condizentes com a capacidade de pagamento dos
diferentes usurios dos servios.
Concluso
Com base nos diversos aspectos abordados no texto, cabe concluir que: i) o campo terico
sobre Estado e polticas pblicas e sociais marcado pelo entendimento de fatores polticos,
sociais, econmicos, dentre outros, em cada contexto histrico, com a ao do Estado sendo
infuenciada por vises sociais de mundo, correlao de poder entre as naes, situao eco-
nmica, nvel de organizao e poder de infuncia da sociedade civil e, no campo epistemo-
lgico, pelo carter e contedo do saber produzido; ii) as polticas pblicas de Saneamento
Bsico so dependentes do contexto scio-poltico-econmico e devem ser norteadas pelos
princpios apresentados no texto, entendido o Saneamento Bsico como direito social de
cidadania, e formuladas de forma democrtica com participao popular, pois a integrao
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
participativa do cidado na vida poltica e social um fator importante tambm para a sus-
tentao poltica das polticas, assegurando a efetividade e a continuidade das decises. Na
sua formulao devem ser considerados alm dos princpios, os condicionantes sistmicos
e as interfaces setoriais; iii) o planejamento em polticas pblicas deve ser visto e praticado
como um processo de deciso poltico-social e no apenas como um produto tcnico, como
um processo ordenado e sistemtico de deciso, que incorpora e combina as dimenses
poltica e tcnica; iv) os planos so importantes instrumentos do sistema de planejamento e
gesto municipal, sendo o Plano Diretor Municipal o instrumento bsico de poltica, desen-
volvimento e expanso urbana, e suas diretrizes devem se constituir em orientao do Plano
Municipal de Saneamento Bsico; v) o Plano Municipal de Saneamento Bsico deve ser fru-
to de um processo de planejamento integrado, de uma construo coletiva e no um produto
eminentemente tcnico, e sua viso como processo requer a incorporao de perspectiva
estratgica, que propicia transform-lo em ao efetiva; vi) a Lei 11.445/2007 estabelece a
elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico como instrumento de planejamento
para a prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, que dever atender aos prin-
cpios fundamentais e ao contedo mnimo estabelecidos na Lei, representando um desafo
para as municipalidades; vii) o Estado federado joga papel importante e fundamental na
viabilizao da universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo
da gesto tcnica qualifcada; e viii) a poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento
Bsico devem tambm buscar a sustentabilidade ambiental, social e econmica.
Prope-se que a Poltica Municipal de Saneamento Bsico seja instituda por lei, fruto de
construo social coletiva, que crie o Sistema Municipal de Saneamento Bsico, e que o Con-
selho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, de carter deliberativo e consultivo,
tenha, entre outras atribuies, a de acompanhar a implementao da Poltica e a elaborao,
implementao e avaliao do Plano.
Prope-se tambm metodologia para elaborao do Plano, como a apresentada no texto,
participativa e adaptada realidade tcnico-institucional de cada municpio e que implique
em custo acessvel. Torna-se importante frisar, que o relatrio do Plano confgura-se como
de grande utilidade para a gesto dos servios pblicos locais de Saneamento Bsico e como
norteador das aes a serem implementadas e avaliadas.
Por fm, o Plano Municipal de Saneamento Bsico, embora local, deveria ser elaborado com
uma preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao
com as diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos
hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est
situado. O desafo, portanto, est colocado!
52 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
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54 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
1.2 Plano Municipal de Saneamento Bsico:
a experincia de Belo Horizonte
Ricardo de Miranda Aroeira
1. Introduo
A edio da primeira verso do Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, em
maro de 2004 PMS 2004/2007, confgurou-se como mais uma importante etapa da tra-
jetria iniciada em 1993, quando a administrao municipal comeou a se estruturar para
estabelecer um sistema de gesto local e integrado com as aes e servios de saneamento
ambiental.
Existe hoje, efetivamente, uma Poltica Municipal de Saneamento institucionalizada e em
pleno funcionamento, com reunies ordinrias mensais do Comusa e a operacionalizao do
Fundo Municipal de Saneamento (FMS).
Estabeleceu-se, ainda, uma nova forma de gesto dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio traduzida por um modelo que preserva a atuao local da Companhia
de Saneamento de Minas Gerais Copasa, num arranjo de gesto compartilhada desses
servios, com defnio de direitos e obrigaes das partes e que assegura, pelo Convnio
frmado em novembro de 2002, mecanismos de planejamento e de fnanciamento compat-
veis com as demandas de Belo Horizonte.
O municpio de Belo Horizonte apresenta ndices elevados de cobertura por servios de
saneamento, quando comparados realidade nacional.
Por outro lado, no se pode dizer que a situao seja satisfatria, j que cerca de 10 mil pes-
soas ainda no recebem gua tratada, mais de 200 mil no tm seus esgotos coletados, mais
de 100 mil no so atendidas por coleta de lixo, 45 mil pessoas vivem em reas sujeitas a
riscos de deslizamentos de terra ou de inundao e a nossa realidade ambiental corresponde
a crregos e canais poludos.
Foi justamente confando na perspectiva de alterar a forma de abordagem setorial e estan-
que, tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar aes e servios de sanea-
mento, que a prefeitura de Belo Horizonte concebeu a Poltica Municipal de Saneamento a
partir da compreenso de que somente ser possvel atingir a necessria universalizao dos
servios com a viabilizao de planejamento e recursos para a soluo integrada e integral
das carncias em urbanizao, gua e esgoto, drenagem, tratamento de fundos de vale, lim-
peza urbana e controle de doenas transmitidas por vetores.
As populaes de renda mais baixa, moradoras de loteamentos clandestinos e de vilas e
favelas continuam sofrendo com a insalubridade decorrente da ausncia ou precariedade do
saneamento. A alterao dessa realidade perversa depende de um planejamento nico, que
incorpore o conceito de gesto por bacias hidrogrfcas, que promova intervenes simul-
tneas e complementares que s se viabilizaro com a disponibilizao integral de recursos,
cujo poder de priorizao est nas mos do poder local, assegurados a participao e o con-
trole popular efetivos.
55
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Em Belo Horizonte, as prioridades de investimentos em saneamento passaram a ser def-
nidas a partir deste planejamento nico, materializado no Plano Municipal de Saneamento,
iniciativa com certeza situada entre as pioneiras em nosso Pas, incorporando uma lgica de
planifcao indita em capitais brasileiras.
O Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte se constitui em um dos instrumentos
do Sistema Municipal de Saneamento e foi institucionalizado quando da sano da Lei 8.260
de 3 de dezembro de 2001, que criou a Poltica Municipal de Saneamento.
A Lei 8.260/2001 determina, em seu Art. 20, a formulao do PMS, quadrienal e atualizado
a cada dois anos, destinado a articular, integrar e coordenar recursos tecnolgicos, humanos, econmicos
e fnanceiros, com vistas ao alcance de nveis crescentes de salubridade ambiental.
O Fundo Municipal de Saneamento, outro instrumento que compe o Sistema, tambm
institudo na mesma Lei 8.260/2001 e posteriormente regulamentado pelo Decreto 11.289,
de 24 de maro de 2003, de natureza contbil e com autonomia administrativa e fnancei-
ra, destina-se a fnanciar, de forma isolada ou complementar, os instrumentos da Poltica
Municipal de Saneamento, cujos programas tenham sido aprovados pelo Comusa.
importante destacar, ainda, que, segundo a Lei, o Plano Municipal de Saneamento o
nico instrumento hbil disciplinador da aplicao dos recursos fnanceiros do Fundo Mu-
nicipal de Saneamento, estando, inclusive, vedadas quaisquer outras destinaes.
O PMS, elaborado segundo metodologia descrita mais adiante, constitui-se em um instru-
mento dinmico de planejamento das aes e servios de saneamento em Belo Horizonte,
por meio da produo e divulgao sistemtica de dados e de informaes e da conseqente
gerao de indicadores e de ndices que refitam a realidade local.
2. Evoluo da metodologia
2.1 Metodologia PMS 2004/2007
A elaborao do Plano Municipal de Saneamento exigiu a defnio de uma metodologia
capaz de diagnosticar satisfatoriamente o quadro do saneamento ambiental em Belo Hori-
zonte e de propor aes a serem implementadas no sentido de se buscar a soluo gradual e
global das carncias destes servios na cidade.
Dessa forma, a metodologia utilizada nas diversas etapas incluiu tanto a tomada de decises
relativas a aspectos conceituais quanto o desenvolvimento de trabalhos especfcos e inter-
disciplinares.
Com atribuio de elaborar o Plano foi constitudo um grupo de trabalho composto por
tcnicos representantes dos rgos da prefeitura de Belo Horizonte afetos ao saneamento
e sob a coordenao do Grupo Gerencial de Saneamento (GGSAN da Sudecap, que tem o
papel de Secretaria Executiva do Comusa.
Inicialmente e para subsidiar o conhecimento dos servios de saneamento no municpio
foram elaborados diagnsticos setoriais relativos ao abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, drenagem urbana, resduos slidos e controle de vetores.
Esses diagnsticos foram produzidos com base em dados e informaes disponveis nos
diversos rgos da Administrao Municipal, inclusive os dados cadastrais dos sistemas de
56 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, periodicamente atualizados e repassados
pela Copasa prefeitura de BH.
Alm da elaborao destes diagnsticos foi realizada uma sntese dos planos e programas
prioritrios do Executivo Municipal que incluam a componente saneamento, possibilitando
assim uma anlise mais abrangente da realidade municipal.
Objetivando um estudo mais detalhado que permitisse avaliaes comparativas das diversas
realidades da situao de salubridade ambiental no municpio, e com uma dinmica mais gil
de atualizao, foram defnidas trs unidades territoriais de anlise:
Bacias Elementares, conforme estabelecidas no Plano Diretor de Drenagem de Belo Ho-
rizonte;
reas de Planejamento, resultantes da compatibilizao dos limites das regies adminis-
trativas com o limite mais prximo de um divisor de guas ou um talvegue;
Territrio Municipal.
Esta defnio se justifca em funo da diretriz contida na Poltica Municipal de Saneamen-
to (Art. 5, inciso XIII da Lei 8.260/2001), que estabelece a necessidade de se adotar bacia
ou sub-bacia hidrogrfca como unidade de planejamento das aes e dos servios de saneamento.
Assim, foi possvel, conforme ser descrito adiante, para cada bacia elementar e a partir de-
las, formular indicadores e ndices setoriais que viessem a compor o ndice de Salubridade
Ambiental (ISA) de Belo Horizonte.
Desta forma, estabeleceu-se uma anlise comparativa, explicitada pelos nmeros do ISA,
da salubridade ambiental entre as 99 bacias elementares que compem o territrio do
municpio.
Obtidos os valores dos indicadores e ndices setoriais (abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, drenagem urbana, resduos slidos e controle de vetores) e os do ISA por bacia
elementar, concluiu-se pela necessidade de se agregar outros aspectos na anlise de priori-
zao das bacias elementares. Percebeu-se que a anlise pura e simples dos aspectos ligados
presena de infra-estrutura e de servios de saneamento se mostrou insufciente para uma
defnio mais coerente das prioridades de investimentos.
Assim, a metodologia adotada orientou-se por trs eixos de priorizao, que defniram as
bacias elementares nas quais se mostram mais urgentes os investimentos em infra-estrutura
e servios de saneamento:
a) o ISA, que quantifca a cobertura por servios de saneamento nas diversas unidades ter-
ritoriais;
b) a densidade populacional em cada bacia elementar, objetivando obter-se maior abrangn-
cia do benefcio em termos populacionais;
c) a existncia de programas de saneamento previstos e/ou em implementao por bacia
elementar, inclusive com a identifcao da disponibilidade de recursos para esses investi-
mentos.
O ISA, instrumento de maior peso na defnio das reas prioritrias de interveno, foi
construdo a partir do somatrio ponderado de ndices setoriais referentes aos cinco aspec-
57
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
tos tradicionalmente identifcados como componentes do saneamento ambiental abaste-
cimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana, drenagem urbana e controle de
vetores , conforme detalhado no Quadro 1.
Os ndices setoriais foram defnidos para cada tipo de servio, com pesos diferenciados de
acordo com a maior carncia de atendimento ou mesmo com a fragilidade dos indicadores
adotados.
Optou-se, na construo do ISA, pela formulao de ndices compostos por um ou mais
indicadores a partir de dados e informaes disponveis, independentemente de vistorias em
campo ou de gerao de novos dados primrios, e que permitissem, em uma mesma base de
anlise, uma compatibilizao e uma sistematizao imediatas.
Tal deciso no comprometeu, a nosso juzo, a qualidade da anlise feita, que foi capaz de
gerar indicadores e ndices que podem e devem ser aperfeioados, mas que j permitem uma
leitura consistente da realidade do atendimento por aes e servios de saneamento em Belo
Horizonte.
Acrescente-se, ainda, a constatao importante da possibilidade de atualizao permanente
do banco de dados gerador dos indicadores escolhidos, desde que se mantenha a deciso
poltica, a unidade de propsitos e a disposio das instituies envolvidas na produo do
PMS, que deve ser encarado no como um documento acabado, mas como um processo em
constante transformao e aperfeioamento.
Na sua construo, tanto os indicadores e ndices setoriais, como o prprio ISA, assumem
uma variao terica de zero a um, sendo que, quanto mais prximo da unidade, melhor a
realidade do atendimento por determinada ao ou servio, menor a carncia, menores os
riscos sanitrios ou mais ambientalmente salubre a regio avaliada.
Assim, o ISA, na primeira verso do PMS, assumiu a seguinte formulao:
ISA = [Iab] x 0,05 + [Ies] x 0,45 + [Irs] x 0,35 + [Idr] x 0,05 + [Icv] x 0,10
Tem-se que:
Iab: ndice de abastecimento de gua
Ies: ndice de esgotamento sanitrio
Irs: ndice de resduos slidos
Idr: ndice de drenagem urbana
Icv: ndice de controle de vetores
Os pesos de cada ndice ou indicador foram defnidos, coletivamente, em funo das dis-
cusses promovidas no mbito do grupo tcnico de trabalho do PMS, a partir da avaliao
da importncia de cada um deles, segundo a realidade do atendimento por infra-estruturas e
servios de saneamento em BH.
a) ndice de abastecimento de gua (Iab) (Dados de 2003)
Admitido igual unidade, em funo da situao atual de quase universalizao dos servios,
ao Iab foi conferido o peso de 0,05 tambm pelo mesmo motivo. Quase toda a populao de
Belo Horizonte hoje atendida pelo sistema pblico de abastecimento de gua, com quali-
58 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
dade e quantidade satisfatrias. As reas ainda sujeitas intermitncia so residuais e s no
atendidas correspondem a reas invadidas e sujeitas a algum tipo de risco.
b) ndice de esgotamento sanitrio (Ies) (Dados de 2003)
O Sistema de Esgotamento Sanitrio corresponde quele em que se notam as maiores ca-
rncias dentre os servios de saneamento prestados no municpio. Os nmeros absolutos
correspondentes populao no atendida por infra-estrutura de coleta e interceptao, por
si s, j comprovam essa afrmativa.
Assim, decidimos por dar a esse ndice setorial o peso de 0,45, de forma a que se pudesse
avaliar adequadamente a prioridade de investimentos em funo da carncia ou das defcin-
cias na cobertura desses servios.
Foram defnidos dois indicadores, os quais entendemos como necessrios e sufcientes para
caracterizar esse ndice, quais sejam:
b.1) Indicador de atendimento por coleta de esgoto (Ice)
Expresso pela relao entre a populao atendida com ligao ofcial de esgotos rede p-
blica de coleta em determinada rea e a populao total da rea considerada.
Sendo:
Pa: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de esgotos
Pt: Populao total da rea considerada
b.2) Indicador de atendimento por interceptao de esgotos (Iie)
Expresso pela relao entre a extenso de interceptores implantados, em determinada rea, e
a extenso total necessria de interceptores (existentes + previstos) na rea considerada.
Sendo:
Lie: Extenso dos interceptores existentes na rea considerada
Lti: Extenso total de interceptores necessrios (existentes + projetados) na rea conside-
rada
O ndice de esgotamento sanitrio (Ies) expresso pela composio dos indicadores de
atendimento por coleta (Ice) e de interceptao (Iie), conforme a seguinte equao:
Ies = 0,65 x Ice + 0,35 x Iie
O maior peso dado ao indicador de coleta se justifca pelo entendimento de que seja mais
urgente a implantao das redes coletoras com o conseqente saneamento peri-domiciliar, o
que no signifca, em absoluto, que no estejamos valorizando tambm a interceptao com
Ice =
Pa
Pt
Iie =
Lie
Lti
59
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
a decorrente viabilizao da despoluio das drenagens e o encaminhamento dos esgotos s
Estaes de Tratamento.
c) ndice resduos slidos (Irs) (Dados de 2003)
O ndice de resduos slidos, nesta primeira verso do PMS, fcou representado por um in-
dicador apenas, que expressa a cobertura dos servios de coleta de lixo domiciliar.
Entendemos que esse ndice, que correspondeu a um peso de 0,35, deveria assumir uma
valorizao signifcativa, tendo em vista a necessidade de expanso ainda signifcativa dos
servios de coleta de lixo na cidade, principalmente nas vilas e favelas.
O indicador de cobertura por coleta de lixo domiciliar (Icl) expresso pela populao aten-
dida com o servio de coleta em relao populao total da rea considerada.
Sendo:
Pcl: populao atendida, na rea considerada, com coleta de lixo porta a porta
Pt: populao total da rea considerada
d) ndice de drenagem (Idr) (Dados de 1999)
A problemtica da drenagem urbana em Belo Horizonte est muito mais associada s ca-
ractersticas e intervenes nas bacias elementares, uma vez que no h cursos dgua de
porte cortando o territrio do municpio. Assim, os eventos de inundao na cidade tm
normalmente como causas, aspectos que no dependem apenas da ocorrncia de grandes
vazes, mas tambm, e principalmente, aqueles relacionados presena de focos de eroso
e/ou defcincias na coleta de resduos slidos.
H, sem dvida, uma carncia de urbanizao em reas de vilas e favelas, em loteamentos
irregulares, que acaba por se refetir na conduo inadequada das guas pluviais e no sur-
gimento de situaes de risco. Por outro lado, a existncia de populaes ribeirinhas, que
no raras vezes ocupam integralmente as calhas de crregos em nossa cidade, tambm se
confgura como uma urgente questo a ser resolvida.
Apesar da elaborao da primeira etapa do Plano Diretor de Drenagem de Belo Horizonte,
que viabilizou o cadastro do sistema, ainda no dispomos de um sistema de monitoramen-
to que nos permita gerar indicadores que possam correlacionar chuva e vazo de maneira
satisfatria. Da mesma forma, tambm no se dispunha, poca, de um modelo que carac-
terizasse hidrolgica e hidraulicamente a problemtica na cidade.
Assim, naquele momento, pudemos gerar apenas um indicador para compor o Idr, o qual
procurava refetir uma distribuio espacial comparada, por bacia elementar e em relao ao
territrio do municpio, dos eventos de inundao de maior relevncia ocorridos em Belo
Horizonte entre os anos de 1980 e 1999.
Decidimos, ainda, conferir o peso de 0,05 ao Idr, em funo da precariedade em sua carac-
terizao. No pudemos valorizar mais esse ndice, sob pena de mascararmos nossa anlise,
uma vez que o Iev tem pequena variao e gira em torno da unidade.
Icl =
Pcl
Pt
60 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Desta forma, o indicador de eventos de inundao (Iev) expresso pelo nmero de eventos
de inundao na rea considerada em relao ao nmero total de eventos de inundao na
cidade, subtrado da unidade.
Sendo:
ev: nmero de eventos de inundao na bacia
Ev: nmero total de eventos de inundao na cidade
e) ndice de controle de vetores (Icv) (Dados de 2003)
Consideramos aqui fundamental a incluso de um ndice que, no s pudesse inserir a tem-
tica do controle de vetores na avaliao da salubridade ambiental em Belo Horizonte, mas
que viabilizasse uma metodologia de trabalho que aproximasse, defnitivamente, as reas de
saneamento e sade, numa perspectiva de planejamento e execuo de aes integradas.
Pelo que pudemos concluir, a dengue seria a melhor alternativa de leitura do quadro, no s
pela associao direta com outras temticas, como resduos slidos e drenagem urbana pela
relevncia dos nveis de ocorrncia, mas tambm em funo da confabilidade e atualidade
dos dados disponveis.
Conclumos, assim, por uma valorizao importante do Icv, que assumiu o peso de 0,10 na
composio do ISA.
e.1) Indicador de dengue (Idg)
O Idg foi obtido de acordo com a seguinte metodologia:
primeiramente, calculou-se o nmero de casos por mil habitantes para o municpio, base-
ado nos dados de 2002:
NCasos/MilHab.Mun. = N Casos no Municpio x 1000
Populao do Municpio
posteriormente, foi feito o mesmo clculo para cada rea de Planejamento e para cada
Bacia Elementar:
NCasos/MilHab.reaConsid. = N Casos na rea Considerada x 1000
Populao Total da rea Considerada
efetuou-se o clculo percentual do afastamento do nmero de casos de cada rea e Bacia
em relao mdia do municpio:
Afast.(%) = ((NCasosp/MilHab. reaConsid./NCasosp/MilHab.Mun.) 1) x 100
ev
Ev
Iev = 1
61
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
para a rea/Bacia com o maior afastamento, foi atribuda nota 0 (zero) para o Idg; para
o menor afastamento foi atribuda nota 1 (um), sendo as demais notas (entre 0 e 1) atri-
budas proporcionalmente aos afastamentos calculados.
O somatrio de todos os ndices setoriais, para cada bacia elementar, foi agrupado em inter-
valos que variaram de 0,41 a 1,00. Quanto maior o valor resultante do somatrio dos ndices
setoriais, menor a carncia dos servios de saneamento e, portanto, maior o ISA.
Objetivando uma melhor localizao das diversas realidades da salubridade ambiental no
municpio, foi feito o mesmo estudo para as reas de Planejamento. Assim, foram avaliados
os indicadores e os ndices de Salubridade para as bacias elementares e para as parcelas des-
tas contidas em cada uma dessas reas. A partir do somatrio destes elementos, chegou-se
aos indicadores e ao ISA por rea de Planejamento. (No quadro XX, esto apresentados
estes resultados).
No estudo para as bacias elementares, observou-se que, em alguns casos, os menores valo-
res do ISA corresponderam a bacias carentes de atendimento por servios de saneamento,
porm com baixa densidade populacional, no justifcando uma ao imediata com priori-
zao de investimentos. Junto a esta avaliao de carncia sanitria, concluiu-se, ento, pela
necessidade de uma anlise de custo-benefcio que revelasse a abrangncia da ao, motivo
pelo qual a densidade populacional foi incorporada como segundo eixo na defnio fnal de
prioridades de investimentos.
Os dados utilizados foram os do Censo 2000, com as devidas adequaes relativas s unida-
des territoriais adotadas. Assumiu-se a nota 20 para a bacia elementar com maior densidade
demogrfca, defnindo-se as notas das demais a partir de um critrio de proporcionalidade
simples.
Finalmente, o terceiro e ltimo eixo de anlise correspondeu aos diversos planos, programas
e projetos estruturais de saneamento para Belo Horizonte. Assim, estes tambm tiveram seu
peso na defnio de prioridades por conterem diretrizes e aes ou em implementao ou
a serem implementadas para a melhoria do saneamento na cidade. Deste modo, os Planos
Globais Especfcos (PGE), os programas Drenurbs (saneamento ambiental integrado de
bacias como cursos dgua em leito natural) e Propam (recuperao da bacia da Lagoa da
Pampulha) e o Oramento Participativo (OP) foram componentes muito importantes para
a defnio fnal. Devido carncia de recursos fnanceiros existentes poca na prefeitura
de BH, os dados com relao a recursos assegurados ou em negociao tambm tiveram sua
infuncia na pontuao fnal. As notas adotadas e correspondentes a esses planos e progra-
mas esto explicitadas no Quadro 3.2.
Resumidamente, os critrios aplicados na hierarquizao das bacias elementares, como j
dito, compreenderam o somatrio das diversas notas dadas ao ISA nas bacias elementares,
a pontuao aplicada existncia, naquela bacia, dos programas prioritrios em desenvolvi-
mento pelo Executivo Municipal, o peso relativo dado densidade populacional e a existn-
cia ou no de recursos fnanceiros assegurados.
Assim, os critrios de priorizao de reas a serem contemplados no PMS foram os seguin-
tes:
1. menor nota do ISA;
2. maior densidade demogrfca;
62 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
3. PGE elaborado ou em elaborao;
4. ocorrncia de reas prioritrias de intervenes do Drenurbs ou do Propam;
5. ocorrncia de empreendimentos aprovados e ainda no executados do OP;
6. empreendimento com recurso assegurado;
7. empreendimento com recurso em negociao.
As Notas desses critrios de priorizao foram atribudas como demonstradas a seguir:
Quadro 1 Faixas de variao do ISA
Quadro 2 Quadro de notas
A nota fnal correspondeu soma de todas as notas, podendo assumir o valor mximo de
100.
PRIORIDADE = ( NOTISA ) + ( NOTPGE ) + ( NOTDREPAM ) + ( NOTOP ) +
( NOTDENS ) + [ ( NOTRA ) ou ( NOTRN ) ]
Sendo:
NOTISA: Nota do ISA
NOTPGE: Nota para existncia de PGE elaborado ou em elaborao
Faixa do ISA Nota
0,41 a 0,50 40
0,51 a 0,60 36
0,61 a 0,70 32
0,71 a 0,80 28
0,81 a 0,90 22
0,91 a 1,00 16
Critrio Notas
1. ISA Ver Quadro 1
2. Densidade demogrfca Varivel
3. PGE 20
4. Drenurbs/Propam 8
5. OP Regional (Infra-estrutura) 8
6. Empreendimento com recurso defnido em dotao
oramentria
4
7. Empreendimento com recurso em negociao 2
63
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
NOTDREPAM: Nota para ocorrncia de reas prioritrias de intervenes de Drenurbs
ou do Propam
NOTOP: Nota para ocorrncia de empreendimentos aprovados e ainda no execu-
tados do OP
NOTDENS: Nota para densidade demogrfca
NOTRA: Nota para a ocorrncia de empreendimento com recurso assegurado
NOTRN: Nota para a ocorrncia de empreendimento com recurso em negociao
Aps o processamento e a sistematizao dos dados e realizada a somatria fnal para todas
as bacias elementares do municpio, foram defnidas as dez mais prioritrias para a aplicao
de recursos fnanceiros do Fundo Municipal de Saneamento.
A partir da identifcao destas dez bacias prioritrias e considerando a necessidade de uma
viso estruturante e abrangente das diversas reas, tornou-se necessrio aferir quais as in-
tervenes a serem implementadas e qual o montante de recursos necessrios para tais im-
plementaes. Dessa forma, foram considerados, para efeito de clculo dos recursos, os
oramentos existentes relativos aos diversos programas e intervenes. No caso de inexis-
tncia dos mesmos, foi feita uma estimativa dos recursos necessrios implementao de
tais aes.
2.2 Metodologia PMS 2004/2007 Atualizao 2006
Na Poltica Municipal de Saneamento de BH (Lei Municipal 8.260/2001), o PMS deve ser
quadrienal e atualizado a cada dois anos. Assim, em 2006, procedemos a atualizao da pri-
meira verso do Plano.
Em relao metodologia original foi introduzida uma modifcao que permitiu um avano
signifcativo na preciso do diagnstico e, em conseqncia, na defnio das prioridades de
investimento.
Assim, alm de calcularmos o ISA e caracterizarmos os critrios adicionais de priorizao
para cada uma das 99 bacias hidrogrfcas elementares, o fzemos tambm para cada uma
das 256 sub-bacias que compem a totalidade do territrio do municpio. Desta forma,
realidades que pareciam homogneas quando referenciadas ao territrio de uma bacia ele-
mentar, mostraram-se absolutamente dspares quando analisadas para as reas de menores
dimenses das sub-bacias.
Essa melhor caracterizao das carncias pode permitir maior efcincia na formulao de
programas de investimentos e maior efccia na busca da universalizao dos servios.
Da mesma maneira, houve a participao de um grupo de trabalho composto por tcnicos
representantes de rgos ligados ao saneamento em Belo Horizonte e sob a coordenao do
Grupo Gerencial de Saneamento da Sudecap (GGSAN).
O ISA manteve aqui sua formulao original. No entanto, alterou-se o cardpio dos critrios
adicionais de priorizao. Desta forma, alm da nota do ISA (peso de 50%), adotou-se a
densidade demogrfca e o percentual de populao moradora em vilas e favelas como crit-
rios fnais de defnio de bacias ou sub-bacias prioritrias (ambos com pesos de 25%).
64 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
2.3 Metodologia PMS 2008/2011 em fase de discusso pelo
Comusa
O processo de construo do PMS 2008/2011 reproduziu o modelo das verses que o pre-
cederam, no que se refere opo por um trabalho formulado por equipe intersetorial de
tcnicos da prpria Administrao Municipal, sob a coordenao da Secretaria Executiva do
Comusa (antigo GGSAN, agora rebatizado como Nepe-San Ncleo de Projetos Especiais
de Saneamento da Sudecap).
Nessa nova verso do PMS, a metodologia adotada se orienta por quatro eixos de prioriza-
o, que iro defnir as bacias elementares e as sub-bacias nas quais se mostram mais urgen-
tes os investimentos em infra-estrutura e servios de saneamento:
a) o ndice de Salubridade Ambiental (ISA), que permanece com a responsabilidade de
quantifcar a cobertura por servios de saneamento nas diversas unidades territoriais;
b) a densidade populacional em cada unidade territorial, objetivando obter-se maior abran-
gncia do benefcio em termos populacionais;
c) o percentual da populao residente em vilas e favelas em relao populao total da
unidade territorial, visando privilegiar as reas mais carentes da cidade;
d) a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial
de anlise, a fm de agregar um critrio epidemiolgico anlise, conforme diretrizes da
Poltica Nacional de Saneamento.
a) ndice de Salubridade Ambiental
O ISA repete novamente sua formulao original sendo, portanto, o resultado do somatrio
ponderado de ndices setoriais referentes aos cinco aspectos tradicionalmente identifcados
como componentes do saneamento ambiental abastecimento de gua, esgotamento sani-
trio, resduos slidos, drenagem urbana e controle de vetores. No entanto, decidiu-se por
alteraes nos pesos de cada ndice setorial, bem como na defnio conceitual dos ndices
de drenagem urbana e de controle de vetores.
Da mesma forma, estabeleceu-se aqui uma anlise comparativa, explicitada pelos nmeros
do ISA, da salubridade ambiental entre as 98 bacias elementares e entre as 256 sub-bacias
que compem o territrio do municpio.
Assim, o ISA apresenta a seguinte formulao:
ISA = [Iab x Pab] + [Ies x Pes] + [Irs x Prs] + [Idr x Pdr] + [Icv x Pcv]
Onde:
Iab: ndice de abastecimento de gua
Ies: ndice de esgotamento sanitrio
Irs: ndice de resduos slidos
Idr: ndice de drenagem urbana
Icv: ndice de controle de vetores
65
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Pab: Peso do ndice de abastecimento de gua
Pes: Peso do ndice de esgotamento sanitrio
Prs: Peso do ndice de resduos slidos
Pdr: Peso do ndice de drenagem urbana
Pcv: Peso do ndice de controle de vetores
Sendo:
ndice de abastecimento de gua (Iab)
Como nas verses anteriores, o Iab representado pela cobertura desses servios.
Paa: Populao, da rea considerada, atendida com abastecimento de gua
Pt: Populao total da rea considerada
ndice de esgotamento sanitrio (Ies)
O Ies continua sendo expresso pela composio dos indicadores de atendimento por coleta
(Ice) e de atendimento por interceptao (Iie), conforme a seguinte equao:
Ies = Ice x Pce + Iie x Pie
Onde:
Ice: Indicador de atendimento por coleta de esgoto
Iie: Indicador de atendimento por interceptao de esgoto
Pce: Peso do indicador de atendimento por coleta de esgoto
Pie: Peso do indicador de atendimento por interceptao de esgoto
Sendo:
Pae: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de esgotos
Pt: Populao total da rea considerada
Lie: Extenso dos interceptores existentes na rea considerada
Lti: Extenso total de interceptores necessrios (existentes + projetados) na rea conside-
rada
Iab =
Paa
Pt
Ice =
Pae
Pt
Iie =
Lie
Lti
66 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
ndice resduos slidos (Irs)
O Irs se mantm representado por um indicador apenas, que expressa a cobertura dos ser-
vios de coleta de lixo domiciliar (Indicador de coleta de lixo Icl).
Pcl: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de lixo porta a porta
Pt: Populao total da rea considerada
ndice de drenagem (Idr)
J o Idr passa a ser expresso pela composio dos indicadores de sufcincia do sistema exis-
tente de macro drenagem (Isdr) e de atendimento por sistema de macro drenagem (Iadr),
conforme a seguinte equao:
Idr = [(Isdr x Psdr) + (Iadr x Padr)]
Onde:
Isdr: Indicador de sufcincia do sistema existente de macrodrenagem
Iadr: Indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem
Psdr: Peso do indicador de sufcincia do sistema existente de macrodrenagem
Padr: Peso do indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem
Sendo:
Lex*: Extenso de extravasamentos no crrego canalizado para TR de projeto
Lc: Extenso total de crrego canalizado na bacia
Lin: Extenso das intervenes necessrias no crrego sem tratamento
Lln: Extenso total de crrego em leito natural na bacia
*dados extrados do trabalho Modelagem Matemtica, Hidrolgica e Hidrulica Aplicada s Bacias Hi-
drogrfcas do Ribeiro Arrudas e Ona 2008 trabalho realizado no mbito do Programa Drenurbs,
contratado pela PBH.
ndice de controle de vetores (Icv)
O Icv representado por um indicador apenas: o indicador de dengue (Idg). Nesta verso
do PMS, o indicador da dengue passa a ser construdo a partir do ndice de Densidade de
Iab = 1
Lex
Lc
Iadr = 1
Lin
Lln
Iel =
Pcl
Pt
67
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Ovos (IDO), disponibilizado pela Secretaria Municipal de Sade para o ano de 2007, com a
devida padronizao de escala entre os dois indicadores, por meio da seguinte equao:
Idg: Indicador de dengue padronizado na rea considerada
IDOi: Valor do ndice de densidade de ovos, na rea considerada, a ser padronizado
IDOmn: Valor mnimo do ndice de densidade de ovos no municpio
IDOmx: Valor mximo do ndice de densidade de ovos no municpio
A justifcativa aqui para a troca conceitual do ndice a de que a nova opo avalia melhor o
risco potencial da ocorrncia de dengue, ao invs de se limitar a casos notifcados.
b) Densidade populacional
Conforme verses anteriores.
c) Percentual da populao residente em vilas e favelas
Conforme atualizao de 2006.
d) Taxa de internao por diarrias da populao de 0 a 5 anos
Finalmente, o quarto eixo incorporado defnio de prioridades foi a taxa de internao
por diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial, a fm de agregar um
critrio epidemiolgico anlise, conforme diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento.
Onde:
Txd: Taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos na rea considerada
Pi 0-5: Populao de 0 a cinco anos internada com diarria na rea considerada
Pt 0-5: Populao de 0 a cinco anos total na rea considerada
Assim, para o PMS 2008/2011, os critrios aplicados para a hierarquizao das bacias e sub-
bacias, incluem o somatrio das diversas notas dadas ao ISA, o peso relativo da densidade
populacional, a proporo de populao moradora de vila e favela e a taxa de internao por
diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial:
PRIORIDADE = ( NOTISA ) + ( NOTDENS ) + ( NOTPOPVILAS ) +
( NOTDIARR )
Sendo:
NOTISA: Nota do ISA
NOTDENS: Nota para densidade demogrfca
Idg = 1
IDOI - IDOmn
IDOmx - IDOmn
Txd =
Pi
0-5
Pt
0-5
68 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
NOTPOPVILAS: Nota para o percentual da populao residente em vilas e favelas
NOTDIARR: Nota para a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco
anos
A nota fnal correspondeu soma de todas as notas, podendo assumir o valor mximo de
100.
Como nas verses anteriores, os dados populacionais utilizados foram os do Censo 2000,
do IBGE.
A seguir apresentado um fuxograma para melhor entendimento da estrutura dos indica-
dores e dos critrios de priorizao.
Conforme j comentado, a metodologia proposta no PMS para priorizao de investimentos
no setor de saneamento em Belo Horizonte requer a defnio de pesos para os diversos
indicadores, ndices e variveis. No PMS 2004/2007, bem como em sua atualizao de 2006,
esses pesos foram defnidos a partir de discusses no mbito do grupo tcnico responsvel
por sua elaborao. No entanto, para a defnio desses pesos no PMS 2008/2011, decidiu-
se pela utilizao do Mtodo de Anlise Hierrquica (AHP Analytical Hierarchy Process).
O mtodo uma tcnica de anlise de deciso e planejamento de mltiplos critrios. A apli-
cao desse mtodo permite organizar hierarquicamente problemas complexos, envolvendo
vrios critrios, vrios decisores, sendo um processo fexvel que usa a lgica e ao mesmo
tempo a intuio. A principal aplicao do mtodo AHP o poder de agregar e medir fatores
importantes e tambm a sua facilidade de uso, sendo consideradas as diferenas e confito
de opinies.
No mtodo AHP os julgamentos so obtidos na forma de par de comparaes, onde o deci-
sor transforma a informao avalivel em pares comparativos se questionando qual alterna-
tiva mais satisfaz e quanto mais em relao ao critrio considerado. Inicia-se medindo o grau
de importncia do elemento por meio do processo de comparao par-a-par.
O mtodo de comparao par-a-par fornece um vetor de pesos que expressa a importncia
relativa dos vrios elementos. Trabalha com uma matriz de comparao par-a-par, quadrada
n x n, onde as linhas e colunas correspondem aos n critrios analisados para o problema em
questo.
Esse procedimento descrito, para a obteno de pesos, importante para determinar a fora
com a qual os vrios critrios em um nvel infuenciam os critrios do nvel mais alto seguin-
te, o que representar uma hierarquia e mostrar os pesos dos critrios em relao ao nvel
superior.
A medio dos julgamentos pode ser feita utilizando uma escala de trs valores: mais im-
portante (+), igual importncia (0) ou menos importante (-). Como esta matriz recproca,
apenas a metade triangular inferior necessita ser avaliada, j que a outra metade deriva desta
e a diagonal principal assume valores iguais a 0.
Assim, as planilhas foram encaminhadas a cerca de 60 decisores, conhecedores da realidade
do saneamento em Belo Horizonte, que foram orientados a preench-las com sinal positivo,
negativo ou 0:
se a varivel esquerda (da linha) for considerada mais importante que a outra (da coluna)
deve ser colocado um sinal positivo (+);
Abastecimento
de gua
Esgotamento
sanitrio
Resduos
slidos
Drenagem
urbana
Controle
de vetores
Abastecimento
de gua
0
Esgotamento
Sanitrio
0
Resduos
Slidos
0
Drenagem
Urbana
0
Controle
de Vetores
0
69
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
se a varivel esquerda (da linha) for considerada menos importante que a outra (da co-
luna) deve ser colocado um sinal negativo (-);
se ambas as variveis forem igualmente importantes deve ser colocado 0.
A partir da devoluo das planilhas preenchidas pelos decisores, procedeu-se ao processa-
mento dos resultados, substituindo-se os sinais por nmeros, da seguinte forma: (-) por (0);
(0) por (1) e (+) por (2).
A partir da, fez-se o clculo dos pesos por meio de uma distribuio proporcional. Apre-
sentamos a seguir as planilhas utilizadas, bem como os resultados obtidos para cada ndice/
indicador e critrio.
Defnio de pesos para os diversos ndices formadores do ISA

Defnio de pesos para os indicadores do ndice de esgotamento sanitrio
Defnio de pesos para os indicadores do ndice de drenagem
Abastecimento
de gua
Esgotamento
sanitrio
Resduos
slidos
Drenagem
urbana
Controle
de vetores
Abastecimento
de gua
0
Esgotamento
Sanitrio
0
Resduos
Slidos
0
Drenagem
Urbana
0
Controle
de Vetores
0
Coleta de esgotos
Interceptao de
esgotos
Coleta de esgotos 0
Interceptao de esgotos 0
Atendimento de
drenagem
Sufcincia de
drenagem
Atendimento de drenagem 0
Sufcincia de drenagem 0
70 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Variveis
ndice de
abastecimento
de gua
ndice de
esgotamento
sanitrio
ndice de
resduos
slidos
ndice de
drenagem
urbana
ndice de
controle
de
vetores
Resultado
fnal
Resultado
fnal
arredondado
ndice de
Abastecimento
de gua
29 1 1 0 3 0,05 0,05
ndice de
Esgotamento
Sanitrio
57 29 52 54 51 0,34 0,35
ndice de
Resduos
Slidos
57 6 29 37 43 0,24 0,25
ndice de
Drenagem
Urbana
58 4 21 29 36 0,20 0,20
ndice de
Controle de
Vetores
55 7 15 22 29 0,18 0,15
Variveis Coleta de esgotos
Interceptao de
esgotos
Resultado fnal
Resultado fnal
arredondado
Coleta de esgotos 29 18 0,41 0,40
Interceptao de
esgotos
40 29 0,59 0,60
Variveis
Carncia de
drenagem
Insufcincia de
drenagem
Resultado fnal
Resultado fnal
arredondado
Atendimento de
drenagem
29 30 0,51 0,50
Sufcincia de
drenagem
28 29 0,49 0,50
Variveis ISA
Densidade
demogrfca
% de
populao em
vilas e favelas
Taxa de
diarria
Resultado
fnal
Resultado
fnal
arredondado
ISA 29 52 44 51 0,38 0,40
Densidade
demogrfca
6 29 14 24 0,16 0,15
% de populao em
vilas e favelas
14 44 29 28 0,25 0,25
Taxa de diarria 7 34 30 29 0,22 0,20
ISA
Densidade
demogrfca
% de populao
em vilas e
favelas
Taxa de diarria
ISA 0
Densidade demo-
grfca
0
% de populao em
vilas e favelas
0
Taxa de diarria 0
Defnio de pesos para os critrios de priorizao
71
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Variveis
ndice de
abastecimento
de gua
ndice de
esgotamento
sanitrio
ndice de
resduos
slidos
ndice de
drenagem
urbana
ndice de
controle
de
vetores
Resultado
fnal
Resultado
fnal
arredondado
ndice de
Abastecimento
de gua
29 1 1 0 3 0,05 0,05
ndice de
Esgotamento
Sanitrio
57 29 52 54 51 0,34 0,35
ndice de
Resduos
Slidos
57 6 29 37 43 0,24 0,25
ndice de
Drenagem
Urbana
58 4 21 29 36 0,20 0,20
ndice de
Controle de
Vetores
55 7 15 22 29 0,18 0,15
Variveis Coleta de esgotos
Interceptao de
esgotos
Resultado fnal
Resultado fnal
arredondado
Coleta de esgotos 29 18 0,41 0,40
Interceptao de
esgotos
40 29 0,59 0,60
Variveis
Carncia de
drenagem
Insufcincia de
drenagem
Resultado fnal
Resultado fnal
arredondado
Atendimento de
drenagem
29 30 0,51 0,50
Sufcincia de
drenagem
28 29 0,49 0,50
Variveis ISA
Densidade
demogrfca
% de
populao em
vilas e favelas
Taxa de
diarria
Resultado
fnal
Resultado
fnal
arredondado
ISA 29 52 44 51 0,38 0,40
Densidade
demogrfca
6 29 14 24 0,16 0,15
% de populao em
vilas e favelas
14 44 29 28 0,25 0,25
Taxa de diarria 7 34 30 29 0,22 0,20
Ice
Iab
ISA
Densidade
demogrfca
% Populao em
vilas e favelas
Taxa de diarria
Prioridade
Ies
Irs
Idr
Icv
Iie
Icl
Isdr
Iadr
Idg
PMS Estrutura dos indicadores
ISA
Densidade
demogrfca
% de populao
em vilas e
favelas
Taxa de diarria
ISA 0
Densidade demo-
grfca
0
% de populao em
vilas e favelas
0
Taxa de diarria 0
72 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Comparao dos pesos dos diversos ndices e sub-ndices
Comparao das notas dos critrios de priorizao
Documento ndice Peso Sub-ndice Peso
PMS 2004 e PMS 2006
(atualizao)
Iab gua 0,05 - -
Ies Esgoto 0,45
Ice Coleta 0,65
Iie Interceptao 0,35
Irs Resduos slidos 0,35 - -
Idr Drenagem 0,05 - -
Icv Controle de vetores 0,10 - -
PMS 2008
Iab gua 0,05 - -
Ies Esgoto 0,35
lce Coleta 0,40
lie Interceptao 0,60
Irs Resduos slidos 0,25 - -
Idr Drenagem 0,20
lsdr Sufcincia 0,50
Iadr Atendimento 0,50
Icv Controle de vetores 0,15 - -
Documento Notas
Valor
mximo
PMS 2004
NOTISA ISA 40
NOTPGE Existncia de PGE 20
NOTREPAM reas prioritrias do Drenurbs ou Propam 8
NOTOP Empreendimentos do OP 8
NOTDENS Densidade demogrfca 20
NOTRA Empreendimentos com recursos assegurados 4 ou 2
NOTRN Empreendimentos com recursos em negociao 0 ou 2
PMS 2006
(atualizao)
NOTISA ISA 50
NOTDENS Densidade demogrfca 25
NOTPOPVILAS Percentagem de populao residente em vilas e favelas 25
PMS 2008
NOTISA ISA 40
NOTDENS Densidade demogrfca 15
NOTPOPVILAS Percentual de populao residente em vilas e favelas 25
NOTDIARREIA Taxa de internao por diarria da populao de 0 a 5 anos 20
73
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Documento ndice Peso Sub-ndice Peso
PMS 2004 e PMS 2006
(atualizao)
Iab gua 0,05 - -
Ies Esgoto 0,45
Ice Coleta 0,65
Iie Interceptao 0,35
Irs Resduos slidos 0,35 - -
Idr Drenagem 0,05 - -
Icv Controle de vetores 0,10 - -
PMS 2008
Iab gua 0,05 - -
Ies Esgoto 0,35
lce Coleta 0,40
lie Interceptao 0,60
Irs Resduos slidos 0,25 - -
Idr Drenagem 0,20
lsdr Sufcincia 0,50
Iadr Atendimento 0,50
Icv Controle de vetores 0,15 - -
Documento Notas
Valor
mximo
PMS 2004
NOTISA ISA 40
NOTPGE Existncia de PGE 20
NOTREPAM reas prioritrias do Drenurbs ou Propam 8
NOTOP Empreendimentos do OP 8
NOTDENS Densidade demogrfca 20
NOTRA Empreendimentos com recursos assegurados 4 ou 2
NOTRN Empreendimentos com recursos em negociao 0 ou 2
PMS 2006
(atualizao)
NOTISA ISA 50
NOTDENS Densidade demogrfca 25
NOTPOPVILAS Percentagem de populao residente em vilas e favelas 25
PMS 2008
NOTISA ISA 40
NOTDENS Densidade demogrfca 15
NOTPOPVILAS Percentual de populao residente em vilas e favelas 25
NOTDIARREIA Taxa de internao por diarria da populao de 0 a 5 anos 20
Resoluo Ano Recursos aprovados
01
2004
R$ 15.000.000,00
02 R$ 31.314.010,00
01
2005
R$ 39.847.591,30
02 R$ 9.000.000,00
01
2007
R$ 40.063.871,69
02 R$ 44.000.000,00
01
2008
R$ 71.200.000,00
02 R$ 106.570.492,24
TOTAL APROVADO R$ 356.995.965,23
3. Avaliao da destinao dos recursos do Fundo
Municipal de Saneamento em funo das prioridades do
PMS
Entendemos como adequado e importante apresentarmos aqui uma avaliao da correspon-
dncia entre a destinao dos recursos do FMS e as prioridades defnidas pelo PMS.
Assim, as tabelas e grfcos apresentados a seguir listam as Resolues do Comusa que auto-
rizaram a destinao dos recursos do FMS, a partir de proposies do Executivo Municipal,
bem como informam e ilustram o nvel de correspondncia entre propostas de investimen-
tos em saneamento e prioridades do PMS.
Total de recursos aprovados pelo Comusa at 2008
Prioridade Investimentos (R$) Percentual (%)
1-10 47.049.612,98 52,8
11-20 12.740.361,89 14,3
21-30 18.897.341,82 21,2
31-40 6.362.814,97 7,1
41-50 798.886,74 0,9
51-60 3.312.582,91 3,7
61-70 - 0,0
71-80 - 0,0
81-90 - 0,0
91-99 - 0,0
TOTAL 89.161.601,30 100,0
Resultados de aplicao dos recursos por bacia PMS 2004/2007
74 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Resultados de aplicao dos recursos por bacia PMS 2004/2007
75
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Prioridade Investimentos (R$) Percentual (%)
1-10 46.393.123,13 21,0
11-20 22.605.951,58 10,3
21-30 29.507.167,01 13,4
31-40 24.500.980,32 11,1
41-50 63.949.434,71 29,0
51-60 24.760.398,07 11,2
61-70 7.375.698,74 3,3
71-80 181.260,35 0,1
81-90 1.014.175,52 0,5
91-99 115.137,65 0,1
TOTAL 220.403.327,07 100,0
Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006
Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006
76 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Prioridade Investimentos (R$) Percentual (%)
1-20 76.615.784,30 34,8
21-40 26.430.583,33 12,0
41-60 13.558.372,23 6,2
61-80 8.665.038,30 3,9
81-100 21.199.559,73 9,6
101-120 35.340.207,63 16,0
121-140 3.659.201,47 1,7
141-160 19.962.904,12 9,1
161-180 7.717.617,91 3,5
181-200 1.935.146,09 0,9
201-220 1.130.912,18 0,5
221-240 4.072.862,18 1,8
241-256 115.137,65 0,1
TOTAL 220.403.327,11 100,0
Resultados de aplicao dos recursos por sub-bacia Atualizao PMS 2006
Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006
77
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Resultados de aplicao dos recursos por sub-bacia Atualizao PMS 2006
78 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Cabe aqui o esclarecimento de que os primeiros grfcos, incluindo as barras apresentadas
com cores distintas do azul, ilustram a totalidade dos empreendimentos que tiveram desti-
nao de recursos do FMS.
J os grfcos apresentados somente com barras na cor azul ilustram os empreendimentos
novos, eleitos aps o advento do PMS.
A quase totalidade do volume de investimentos feitos com recursos do FMS em empre-
endimentos eleitos anteriormente existncia do PMS corresponde a obras emergenciais,
notadamente recuperao de galerias de macrodrenagem, ou a algumas obras do Progra-
ma Drenurbs, cujo escopo foi pactuado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) antes da consolidao do Plano Municipal de Saneamento.
Conforme se pode concluir, a partir da anlise dos grfcos aqui apresentados, fca eviden-
ciada a enorme convergncia entre novos empreendimentos contemplados com recursos do
FMS eleitos ps 2004 e as prioridades defnidas no PMS 2004/2007 e em sua atualizao de
2006, o que demonstra a coerncia entre a formulao e a aplicao da Poltica Municipal de
Saneamento de Belo Horizonte.
4. Defnio de metas
Outra novidade trazida pelo PMS 2008/2011, diferentemente das verses que o sucederam,
corresponde fxao de metas de ampliao da cobertura de servios de saneamento, den-
tro do seu horizonte de vigncia.
Fez-se aqui a opo por estabelecer metas para coberturas por servios de coleta e de inter-
ceptao de esgoto sanitrio, bem como para o servio de coleta de resduos slidos.
A lgica que defniu a fxao destas metas se deu a partir da identifcao de todos os em-
preendimentos cuja concluso esteja prevista para o perodo 2008/2011, com a caracteriza-
o de seus impactos na ampliao dos servios de saneamento enumerados.
Estes empreendimentos correspondem a intervenes de urbanizao de favelas, saneamen-
to ambiental integrado e tratamento de fundos de vale, bem como intervenes de responsa-
bilidade da Copasa e j pactuadas com o municpio, consistindo, basicamente do seguinte:
Programa Vila Viva Urbanizao e saneamento de favelas:
Aglomerado Morro das Pedras, Conjunto Taquaril, Vila Califrnia, Vila Pedreira Prado
Lopes, Vila So Jos, Avenida Belm e Crrego Santa Terezinha.
Programa Drenurbs Saneamento ambiental de bacias de crregos em leito natural:
Bacia dos crregos Bonsucesso e Engenho Nogueira.
Obras de tratamento de fundo de vale (inclui interceptao de esgotos)
Bacia dos crregos Vrzea da Palma e Bacuraus.
Obras de responsabilidade da Copasa Interceptores de esgotos
Bacia dos crregos Floresta, Vilarinho, Fazenda Velha, Capo, Cercadinho e Jatob; Ri-
beiro Isidoro; MG-20; Cabana Pai Toms, margem esquerda da Lagoa da Pampulha.
79
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
5. Desafos e perspectivas
inegvel que Belo Horizonte dispe, hoje, de um poderoso instrumento de planejamento
e implementao de sua Poltica Municipal de Saneamento.
Por tudo o que aqui expusemos, evidencia-se um casamento importante entre as ferramen-
tas de planejamento e a efetiva implementao das aes e execuo da poltica setorial.
Mais que a produo de um documento, est consolidado um processo dinmico de aper-
feioamento na produo de diagnsticos, atualizao de bases de dados, formulao de
indicadores e eleio de prioridades, traduzidos pelo Plano Municipal de Saneamento.
No entanto, no se pode perder de vista a necessidade da busca permanente pela efcincia
e efccia na gesto pblica, no investimento em capacitao dos quadros da Administrao
Municipal, na garantia da atualizao tecnolgica e no aperfeioamento dos mecanismos de
controle social e participao popular.
O grande desafo corresponde ao de viabilizarmos uma apropriao crescente do PMS por
parte da sociedade, de forma a que se possa garantir a continuidade da promoo da cidada-
nia e da garantia de um ambiente salubre para todos, privilegiando sempre a destinao ma-
cia de recursos para a populao mais pobre, moradora de reas adensadas e onde so mais
sentidos os agravos sade pela ausncia e/ou defcincia dos servios de saneamento.
Entendemos que o que deve nos mover uma busca obstinada pela universalizao dos
servios e que, sem dvida, a deciso quanto aos rumos desta caminhada deve ser comparti-
lhada de forma crescente com a sociedade. Instncias fortes, democrticas e representativas
de participao da sociedade civil so, a nosso juzo, fundamentais para a continuidade e para
o aperfeioamento deste trabalho.
POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO 80
81
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
82 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
83
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
84 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
85
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
87
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
2. O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico:
entre o que se deve e o que se pode esperar
Lo Heller
Doutor em Epidemiologia, ps-doutorado em Polticas Pblicas,
professor do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da UFMG
RESUMO: A anlise do papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico, desenvolvida no
texto, parte da distino entre o que se deve esperar, em vista do novo quadro legal, e o que
se pode esperar, considerando o reino da poltica real. Inicia com consideraes sobre as
relaes entre entes federados, em um regime federalista de governo, destacando a possibi-
lidade de ocorrncia de confitos e superposies nas aes dos diversos nveis. Discute as
atribuies destinadas Unio com o advento da Lei 11.445 e, em seguida, procura identif-
car os condicionantes que podero infuenciar o futuro do exerccio de seu papel, tratando
dos fatores relacionados viso de poltica social e pblica adotada pelo governo federal,
correlao de foras e interesses entre a Unio e os estados e municpios e aos condicionan-
tes sistmicos externos. Conclui traando um cenrio otimista e um cenrio pessimista para
o futuro do papel da Unio.
Palavras-chave: Unio; governo federal; poltica de saneamento; cenrios; condicionante sis-
tmico; gua; esgoto.
89
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
2.1 O papel da Unio na poltica de Saneamento
Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar
Lo Heller
Introduo
O tema deste artigo envolve uma importante e complexa questo: o papel da Unio nas pol-
ticas de saneamento no atual contexto brasileiro e luz da Lei 11.445/2007. Importante, pe-
las diversas faces assumidas por essa atuao ao longo da histria das polticas do setor e da
necessidade de reconfgur-las frente contempornea realidade poltica do Pas e ao novo
marco legal. Complexa questo, pois para respond-la h que se pensar no federalismo que
caracteriza o modelo poltico brasileiro, sobretudo sua feio assumida aps a Constituio
Federal de 1988 e, conseqentemente, o papel reservado a cada ente federativo.
Optou-se por abordar o tema em dois nveis de refexo, expressos no ttulo do texto.
Em um primeiro nvel, procura-se identifcar o que e como deveria ser esse papel. A, con-
siderando os limites e as obrigaes legais, no contexto federativo, discute-se o que espe-
rado da Unio nessa poltica, procurando-se identifcar alguns padres desenhados para essa
atuao. Este nvel localiza-se no reino da realidade formal, das possibilidades normativas,
enfm, dos deveres que a sociedade brasileira deve esperar sejam cumpridos pelo nvel
federal de governo. Trata-se de um campo em que, embora no linearmente, atuam normas
e papis institucionais formalmente colocados, sem a mediao do reino da poltica, dos
confitos e das disputas, que caracterizariam o outro nvel.
No segundo nvel, por outro lado, avalia-se o que poderia ser essa atuao. Ou seja, consi-
derando o quadro dos variados interesses no setor, quais seriam as margens de atuao do
governo federal? Como os diversos entes federados se colocariam na arena poltica reivindi-
cando assumir ou transferir as responsabilidades por tal poltica? Este seria um campo das
possibilidades ditadas pelas relaes entre os diversos atores com interesse no processo, ou
o reino das possibilidades reais e conjunturais, a se obter em funo de como as articulaes
e eventuais confitos e disputas se realizaro.
Como o prprio verbo sugere, trata-se de uma avaliao da forma como se exercer o poder
no setor.
Tais abordagens so introduzidas com breves refexes sobre o federalismo brasileiro e
sua infuncia nas polticas pblicas de saneamento, uma vez que, ao se discutir o papel do
governo federal, ao mesmo tempo se est delimitando os papis das duas outras instncias
federativas, estados e municpios. Conclui-se o texto com uma breve projeo dos cenrios
mais extremos passveis de se confgurarem.
90 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
Algumas refexes sobre o federalismo brasileiro e as
polticas de Saneamento Bsico
Talvez a mais chocante defnio de federalismo seja: uma forma muito complicada de
governo. Tal constatao decorre da considerao de que, ao mesmo tempo, o federalismo
(OBINGER et al., 2005, p.8-9):
conjunto de arranjos institucionais e de regras de deciso na esfera central de governo,
visando incorporar interesses de base territorial;
conjunto de atores de base territorial, com idias e interesses grandemente variveis em
nmero e heterogeneidade;
conjunto de arranjos jurisdicionais para alocao de responsabilidades sobre polticas entre
diferentes nveis de governo, tanto para sua formulao quanto para sua implementao;
conjunto de arranjos para transferncias fscais inter-governamentais;
conjunto de arranjos informais, tanto verticais quanto horizontais, entre governos.
O federalismo supe relaes formais e informais entre agentes institucionais, poderes vari-
veis entre os nveis hierrquicos do governo central e entre os nveis federados, diferentes
atores polticos com diversos papis na formulao de polticas pblicas.
O modelo federalista brasileiro assumiu sua feio atual com a Constituio Federal de
1988. A defnio de maior impacto naquele momento foi a de estabelecer um sistema de
trs nveis ou triplo federalismo, ao haver incorporado os municpios como parte integrante
da federao, refetindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle
dos estados sobre as questes locais (SOUZA, 2005).
Vrios so os autores que discutem o federalismo e, particularmente, o federalismo brasilei-
ro. H uma convergncia entre vrios deles de que o modelo visa criar um ambiente poltico-
institucional de solidariedade e cooperao entre os entes federados, evitando a compulso,
em um pacto entre as partes, capaz de regular confitos (FURTADO, 2000 apud GRANJA e
WARNER, 2006; OLIVEIRA, 1991, apud GRANJA e WARNER, 2006; GAGNON, 1993,
apud LIMA, 2007; SOUZA, 2001). Em relao ao federalismo brasileiro que emergiu da CF
1988, Souza (2001) defende que se pautou por duas principais estratgias, a de abertura
participao popular e a de descentralizao tributria para estados e municpios. A primeira
delas teria fortalecido a busca do consenso e a incorporao das demandas das minorias e a
segunda, embora importante base para a reconstruo democrtica, seria intrinsecamente
contraditria, gerando [...] confitos e tenses.
Prprio do modelo federalista, a CF 1988 desenhou as competncias caractersticas dos trs
nveis de governo, tendo destinado Unio o mais importante conjunto de competncias
exclusivas (SOUZA, 2005), cabendo aos estados a competncia residual. Contudo, para a
maioria dos servios pblicos, foram previstas competncias concorrentes, comum aos trs
nveis, arranjo com potencial para gerar ambigidades e disputas entre os trs entes federa-
dos sobre as responsabilidades para os servios. Para alguns (ARRETCHE, 2004, SOUZA,
2005), os servios de saneamento, juntamente com os de sade, educao, assistncia social,
habitao e proteo ambiental, comporiam servios caracterizando competncias concor-
91
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
rentes. No caso particular do saneamento, a interpretao tem gerado conhecida polmica,
dado o artigo 30 da CF, que assegura competncia aos municpios para organizar e prestar
os servios pblicos de interesse local, o que tem sido interpretado como incluindo as aes
de saneamento e, logo, o reconhecimento da titularidade municipal.
Sob esse aspecto, Souza (2005) aponta que os constituintes optaram por uma diviso insti-
tucional de trabalho compartilhada entre os entes federados, sinalizando para a cooperao
entre eles, porm esta cooperao est distante de ser alcanada, por duas razes principais:
pela diferente capacidade dos governos subnacionais em implementar as polticas pblicas
e pela ausncia de mecanismos que estimulem a cooperao, ao contrrio, gerando com-
petio. Arretche (2004), por sua vez, aponta a contraditria situao de que, ao mesmo
tempo, qualquer ente federado estar constitucionalmente autorizado a implementar polticas
pblicas, inclusive a de saneamento, mas nenhum deles esteja obrigado a faz-lo. Segun-
do a autora (ARRETCHE, 2004, p. 22), tal situao vem gerando superposio de aes,
desigualdades territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas
polticas nacionais. Os limites ao da coordenao nacional das polticas acentuariam
tais efeitos. Entretanto, o caso brasileiro tem sido considerado como um caso de federalis-
mo centrfugo (PALERMO, 2000), sendo o Brasil o pas em que, comparado com outras
federaes contemporneas, estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala do
demos-constraining, ou seja, com extrema concentrao de poderes na discrio do presidente
(STEPAN, 1999, apud ARRETCHE, 2002a).
Avaliando a origem da atual poltica de Saneamento Bsico, que se estruturou, sobretudo, a par-
tir da formulao do Planasa, caberia verifcar a forma como os governos militares praticavam
o federalismo em suas aes de governo. possvel, nesse aspecto, entender que estes exerce-
ram o federalismo de forma ambgua, pois buscaram e em grande medida conseguiram uma
base institucional e estatal duradoura, visando centralizao decisria, lanando mo para
tanto de todo o aparato autoritrio e ditatorial. Mas, por outro lado, estabeleceram um pacto
com as elites do Pas, as benefciando em seus interesses e, assim, obtendo um aval para seu
poder poltico-econmico (PALERMO, 2000). No caso particular do saneamento, esse pacto
claramente se deu com os governadores, mediante a estadualizao da poltica. No momento
atual, no se pode afrmar que tal pacto tenha sido rompido ou refeito, na medida em que os
estados mais importantes vm procurando fortalecer a gesto estadual do Saneamento Bsico
em seu territrio (algumas vezes at fora dele), sem demonstrao de disposio para abrir mo
dessa prerrogativa. Tal pode ser fonte importante de confito, conforme discutido adiante.
Pensando a poltica de saneamento como, entre outros aspectos, uma poltica que visa promo-
o do bem-estar social, caberia indagar em que medida o modelo federalista de governo con-
tribui para o cumprimento desta funo. Segundo Obinger et al. (2005, p.2,3,5,30), ao contrrio,
haveria uma anttese entre o federalismo contemporneo e estados de bem-estar social, j que
o federalismo seria um dispositivo institucional desenhado para assegurar unidade por meio da
aceitao de certo grau de diversidade. Em oposio, porm, o objetivo primrio do estado de
bem-estar seria fortalecer direitos sociais iguais para todos os cidados. O federalismo poderia
afetar o estado de bem-estar de seis formas: na dinmica do desenvolvimento do estado de bem-
estar; no grau de generosidade dos programas sociais; na uniformidade dos programas entre esta-
dos e municpios; na extenso da distribuio vertical dos benefcios; nos padres de interveno
das polticas sociais; no grau de experimentao e inovao das polticas.
92 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
Empiricamente, a disjuntiva entre federalismo e estado de bem-estar tem sido identifcada
quando se comparam diferentes modelos de estrutura do Estado, no perodo conhecido
como a velha poltica, ou a idade de ouro do estado de bem-estar. Mas, adverte-se que
estamos vivendo a nova poltica do estado de bem-estar, que reinventou o federalismo
como mais uma forma de mercado privado, em que escolhas individuais e competio su-
postamente manteriam o governo sob controle e os cidados saudveis, ricos e sbios. No
novo modelo, reformas polticas excessivamente complexas seriam desenhadas para tornar
responsabilidades mais difusas, reduzindo a visibilidade da supresso de benefcios sociais,
quadro que guarda visvel identidade com diversas medidas adotadas no Brasil contempor-
neo. bvio, portanto, que nestes novos tempos, crescem as difculdades em compatibilizar
federalismo e estado de bem-estar social (OBINGER et al., 2005, p.3-6).
Em sntese, como guia para a discusso a seguir, a reviso apresentada nesta seo colo-
ca em relevo um conjunto de questes, relacionando o federalismo e o papel da Unio
no campo do Saneamento Bsico. De um lado, a ambgua relao entre Unio, estados e
municpios pode oscilar entre a competio e a cooperao, entre a disputa por assumir
a responsabilidade pelas aes ou delas se esquivar, dependendo da matria em questo
e dos interesses envolvidos. Concordando com Costa (2007), as contradies do federa-
lismo no signifcam que o pas seja ingovernvel, mas que o sistema poltico difculta
a concentrao de foras em torno de programas de mudanas consistentes e de longo
prazo.
Por outro lado, h que se avaliar a relao entre a forma como o federalismo brasileiro vem
se frmando mais recentemente e a sua capacidade de efetivamente saldar a signifcativa
dvida social acumulada pelo setor de Saneamento Bsico, sobretudo, o papel da Unio em
reduzir assimetrias (ou impedir que aumentem), como aquelas verifcadas entre regies mais
e menos desenvolvidas, entre populao urbana e rural, entre cidades grandes e pequenas e
entre classes sociais (REZENDE et al., 2007).
No nvel dos deveres: o que a sociedade deve esperar do
governo federal?
A Lei 11.445/07 reservou Unio o papel de estabelecer e implementar a poltica federal de
Saneamento Bsico, com base em um conjunto de princpios, de natureza social, distributiva,
econmica, administrativa, sanitria, ambiental e tecnolgica (art. 48). Tendo por referncia
estes princpios, a Lei:
estabelece os objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico (art. 49);
defne critrios para a alocao de recursos pblicos federais (art. 50);
defne as bases do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) (art. 52, inciso I) e os
planos regionais de Saneamento Bsico, em regies integradas de desenvolvimento eco-
nmico e naquelas em que haja a participao de rgo federal na prestao de servio
(art. 52, inciso II);
institui e traa os objetivos do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico
Sinisa (art. 53). (BRASIL, 2007)
93
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Uma primeira anlise necessria das novas determinaes seria quanto s mudanas intro-
duzidas no quadro dos direitos e deveres da Unio. Nesse aspecto, o que se observa que,
a rigor, no novo ambiente legal, no h propriamente a atribuio de novos papis para a
Unio em relao ao ambiente poltico anterior Lei 11.445/2007. Naquele perodo, havia
um razovel grau de liberdade para a Unio defnir critrios para a destinao de recursos,
resguardadas as competncias do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Curador
do FGTS; no havia impedimentos para a elaborao do Plansab e j se mantinha o sis-
tema de informaes (SNIS). As novidades estariam no plano dos deveres, pois, por um
lado, so defnidas as condies de contornos segundo as quais a poltica federal deve ser
exercida, mediante a fxao de princpios e objetivos, e, por outro, torna-se uma exigncia
legal a elaborao do Plansab e a manuteno do Sinisa.
No tocante aos novos princpios e objetivos, a induo prtica de uma poltica mais inclusi-
va
1
, associada a um ambiente de controle social, no qual a sociedade tenha canais efetivos de
participao para exigir o cumprimento das diretrizes, pode trazer um quadro de referncia
mais claro para a poltica vigente e, o mais importante, assegurar uma perenidade na sua
aplicao.
Outro ponto que merece anlise o da exigncia de elaborao do Plansab, mais que a de
manter o Sinisa, j que se trata de providncia j adotada desde 1995 com o SNIS. A elabo-
rao do Plansab, segundo o art. 52 da Lei, dever contemplar: objetivos e metas nacionais
e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios; ob-
servncia de compatibilidade com os demais planos e polticas pblicas da Unio; diretrizes
para o equacionamento dos condicionantes com impacto na consecuo dos objetivos e
metas; previso das aes necessrias para atingir os objetivos e metas, com identifcao das
fontes de fnanciamento; avaliao sistemtica da efcincia e efccia das aes. Avaliando
a elaborao do Plansab estritamente sob o ponto de vista das formulaes legais, chama a
ateno a eventual contradio inerente ao planejamento federal, pois, de um lado, o aparato
legal do Pas no reserva Unio o papel de prestador de servio, a menos de em situaes
muito especfcas, e, de outro, lhe atribui competncia para o estabelecimento de metas e
objetivos, nacionais e regionalizados, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao
dos servios [...] e o alcance de nveis crescentes de Saneamento Bsico. Evidentemente,
sabe-se que os recursos fnanceiros federais, ao lado da arrecadao tarifria, tm sido his-
toricamente a principal fonte para a expanso dos servios, e que o governo federal detm,
ao menos parcialmente, o poder de deciso sobre sua alocao. Contudo, alm dos meca-
nismos inerentes concesso de recursos, fnanciados ou no onerosos, a Unio no dispe
de mecanismos para exigir de estados e municpios o cumprimento de metas de cobertura
pelos servios. A pergunta que fca, portanto, : como poder a Unio conciliar seu dever
de planejar, com seu limitado papel coordenador, na exigncia aos demais nveis federados
1 Pode-se identifcar essa preocupao, por exemplo, nos princpios e objetivos da eqidade social e territorial; de gerao de emprego
e renda e incluso social; da priorizao de reas de baixa renda, populaes tradicionais, populaes rurais e de pequenos ncleos
urbanos isolados; da busca da efcincia e efccia; do fomento ao desenvolvimento cientfco e tecnolgico, da adoo de critrios
objetivos para a elegibilidade de projetos e do estmulo ao consorciamento, regulao e ao planejamento. Acrescente-se a defnio
do art. 50, de que a aplicao de recursos no onerosos da Unio dar prioridade a usurios ou municpios com capacidade de paga-
mento no compatvel com a auto-sustentao econmico-fnanceira dos servios.
94 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
de cumprimento de metas fsicas? O resultado da equao depender das relaes inter-
governamentais, das regras vigentes, do legado de polticas prvias, dos condicionantes da
arena decisria e das chances de sucesso dos atores federativos (ARRETCHE, 2002b). Ou,
como aponta Souza (2005), as diferentes capacidades dos governos subnacionais de imple-
mentarem polticas pblicas, dada a diversidade fnanceira, tcnica e gerencial, associada
ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais, seriam fatores difcultadores da
cooperao federativa.
A prxima seo trata da questo, tendo por pano de fundo as aes e os interesses das for-
as polticas, no mundo real da implementao da poltica pblica federal.
Exercendo o poder: o que a sociedade pode esperar do
governo federal?
Desde o governo militar, o setor de saneamento no mbito federal tem oscilado em diferen-
tes aparatos institucionais e orientaes governamentais a cada perodo.
Na primeira dcada e meia de vigncia do Planasa, o papel do governo federal foi fortemen-
te exercido, com a formulao do Plano e a organizao das medidas e do aparato necess-
rios para sua implementao. O governo estruturou o ento Banco Nacional de Habitao
(BNH) para realizar a anlise das solicitaes de fnanciamento, inclusive, descentralizando
o procedimento nos maiores estados, e para acompanhar a aplicao dos recursos. No per-
odo, confundiam-se formulao de poltica e operao fnanceira, pois o mesmo BNH que
fnanciava os investimentos e formulava as polticas. O planejamento, por sua vez, quase se
limitava a enunciar metas fsicas, sem qualquer instncia participativa. O governo Sarney ex-
tingue o BNH e cria estruturas no aparelho burocrtico relacionadas ao saneamento, sobre-
tudo no mbito da poltica de desenvolvimento urbano, porm, de natureza voltil quanto
formulao de uma nova poltica e sem perenidade na sua aplicao. No breve mandato
de Collor, cria-se a Secretaria Nacional de Saneamento, de desagradvel lembrana pelo seu
envolvimento nos episdios que resultaram no impeachment do presidente, e usa recursos do
FGTS de forma desordenada e clientelista. No perodo FHC, assiste-se a uma concertao
das polticas federais para a privatizao do setor, to arraigada era a convico da elite go-
vernante quanto incapacidade do Estado em prover servios adequados e em coerncia
com a viso de Estado prevalecente no seu governo. No perodo Lula, h a criao da Secre-
taria Nacional de Saneamento Ambiental e um indito envolvimento do governo federal na
busca por uma efetiva poltica de saneamento que articule os esforos do Pas em direo a
metas de universalizao
2
.
Como se observa deste rpido histrico, a postura da Unio face ao setor de saneamento
tem sido determinada muito mais pela viso poltica de governo, que propriamente por uma
imposio legal ou regulatria. E, alm disso, como destaca Arretche (2002a), as polticas
sociais formuladas pelo governo federal tm tido elevada chance de sucesso e no tm
enfrentado obstculos intransponveis por parte dos agentes polticos, com a interessante
2 Para maior detalhamento, ver Rezende e Heller (2008)
95
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
exceo da tentativa de privatizao das companhias estaduais de saneamento no perodo
FHC. Obviamente, no se deve perder de vista a dinmica da sociedade e das foras pol-
ticas a cada momento e no cair na viso de que as decises polticas seriam determinadas
pelo somatrio de vontades dos agentes. Entretanto, o exemplo do fracasso da tentativa de
privatizao das CESBs ilustrativo da necessidade de, para que os governos subnacionais
implementem as polticas preconizadas pelo governo federal, de que este ltimo formule e
implemente estratgias de induo, para a obteno da adeso daqueles. Arretche (s.d., p.
81) destaca que, para tanto, cabe Unio: (i) tomar a deciso de implementar uma dada
estratgia de induo; (ii) dispor de uma burocracia tecnicamente preparada para formular
programas destinados a induzir comportamentos nos estados e municpios; (iii) dispor de
recursos administrativos, institucionais e fnanceiros para implementar tais programas.
De qualquer forma, independente do mandato governamental, a Unio vem atuando no
campo do saneamento, com maior ou menor intensidade, em um conjunto de aes, como
na alocao de recursos onerosos e no-onerosos, na criao de programas e projetos
3
, na
prestao de servios em reas onde tem a responsabilidade legal, na elaborao de anlises
sobre o setor (por meio do Programa de Modernizao do Setor Saneamento PMSS, por
exemplo), na contratao de pesquisas (a exemplo do Prosab) e na manuteno de sistema
de informaes. Os executivos estaduais, por sua vez, podem tambm ter suas prprias pol-
ticas estaduais, embora o quadro mais freqente seja de que esta poltica se limite s aes de
sua CESB, tornando-a portanto parcial, tanto do ponto de vista da abrangncia geogrfca
quanto temtica, na maioria das vezes excluindo os servios de drenagem e de manejo de
resduos slidos. Situao similar verifca-se nos municpios, ainda mais varivel em funo
da existncia ou no de concesso dos servios de gua e esgotos.
Evidentemente, a expectativa intrnseca Lei 11.445/2007 de que esses esforos dispersos
passassem a ser coordenados pela Unio e apontem para uma direo articulada. Mas, essa
disperso tambm chama a ateno para o fato de que os direitos e deveres da Unio sero
exercidos no futuro de uma forma mais ou menos efetiva ou em uma direo mais ou menos
voltada para a superao dos dfcits acumulados, em funo da dinmica do Pas, ditada por
um conjunto de fatores. Para efeito da presente anlise, avaliam-se brevemente trs deles:
(i) a viso de poltica social e pblica adotada pelo governo federal; (ii) a relao de foras e
interesses entre a Unio e os estados e municpios; (iii) condicionantes sistmicos externos.
Em relao ao primeiro fator, a histria tem ensinado que a viso de Estado e das necessi-
dades das polticas sociais por parte de cada governo exerce infuncia capital nos rumos da
poltica de saneamento adotada pela Unio. Assim, projetando para o futuro, caso a busca
pela universalizao ganhe destaque na agenda governamental, pode-se esperar uma estru-
turao institucional capaz de cumprir com as novas obrigaes trazidas pela legislao, de
forma criativa, com competncia tcnica e administrativa, com planejamento e dilogo com
os principais atores. Caso contrrio, se essa meta perde prioridade na agenda do governo, o
atual aparato burocrtico-administrativo estruturado no governo Lula pode perder espao e
funo e o Pas voltar a um contexto em que a poltica de Saneamento Bsico encontre-se
deriva no nvel federal.
3 A exemplo do Projeto Alvorada, do PAC, de incipientes programas de saneamento rural, de programas de controle de perdas de
gua e de programas de recuperao institucional de prestadores de servios.
96 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
A infuncia do segundo fator, por sua vez, mostra-se de mais difcil projeo, dada a inde-
fnio legal da titularidade nas regies metropolitanas. Contudo, a postura que os governos
estaduais assumiro, combinada com o primeiro fator, pode determinar um maior ou me-
nor avano dos estados sobre o espao institucional reservado Unio. Assim, um maior
avano poder ter por conseqncias, entre outras, uma baixa efccia do Plano Nacional
de Saneamento Bsico e o desprezo aos critrios para alocao de recursos federais. Neste
caso, pode-se assistir ampliao de condutas clientelsticas e casusticas, o aumento do pa-
pel das emendas parlamentares e at mesmo um processo de descentralizao oramentria,
impedindo a prtica de uma poltica de carter nacional, visando avanar na incluso e na
eqidade.
Em terceiro lugar, deve ser destacado o possvel papel dos chamados condicionantes sistmi-
cos (ver HELLER e CASTRO, 2007), condies sobretudo externas ao setor de saneamento
que determinam rumos por ele tomados, trazer avanos ou provocando retrocessos em sua
evoluo. Historicamente, pode ser observado que fatores mais associados ao padro de de-
senvolvimento do Pas que propriamente dinmica interna do setor tm sido responsveis
pelos eventuais avanos
4
ou retrocessos
5
na sua evoluo (HELLER, 2007). Assim, o que
os condicionantes sistmicos reservam para o futuro, pela variedade de situaes possveis,
torna-se de muito difcil visualizao. A atual conjuntura que prevalece no segundo man-
dato do governo Lula tem colocado em destaque a ao do governo federal no campo do
Saneamento Bsico. Possveis explicaes para o fenmeno incluem: (i) a poltica econmica
voltada para a expanso da infra-estrutura; (ii) o eventual reconhecimento de que os dfcits
na rea de Saneamento Bsico so incompatveis com o esforo de reduzir as desigualdades
e com os avanos experimentados em outras polticas sociais, como a de combate fome
e pobreza; e (iii) um possvel esforo de melhoria da imagem social que o Pas procura
ostentar no plano externo, perante outros governos, agncias multilaterais e investidores
estrangeiros. Nesse plano externo, inclusive, se o Pas pretende efetivamente se posicionar
junto ao grupo dos pases desenvolvidos, no parece salutar para sua imagem, por exemplo,
desprezar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e suas metas. A manuteno desse
quadro, portanto, requerer um governo central fortemente presente na implementao da
poltica de Saneamento Bsico. Por outro lado, reveses podem ser observados caso fatores
de ordem econmica, poltica ou regional interfram na defnio do papel da Unio no
setor.
4 Por exemplo, a expanso progressiva do acesso aos servios de gua e esgotos no fnal do sculo XIX foi grandemente infuenciada
pela ampla expanso da infra-estrutura para suprir necessidades econmicas, como o desenvolvimento dos portos visando atender
necessidades de exportao. Similarmente, outros perodos de expanso dos servios vieram atender necessidades ditadas pela prote-
o sade da populao, como no perodo 1910-1930, aos interesses da poltica de ajuda fnanceira norte-americana nos anos 1950-
1960 ou s necessidades impostas pelo boom da urbanizao, que contribuiu para a implementao do Planasa na dcada de 1970.
Por outro lado, a tentativa do Pas de melhorar sua imagem na arena internacional, como ocorrido na segunda metade do sculo XIX
e, provavelmente, nos tempos atuais visando facilitar oportunidades de insero no circuito econmico-comercial, tambm exerce
importante papel na priorizao das polticas de Saneamento Bsico.
5 Os retrocessos tambm encontram explicaes em fatores externos ao setor, como seu uso como fonte de poder poltico e eco-
nmico (ex.: consolidao do poder poltico por meio do controle das CESBs na dcada de 1970, presses por comodifcao dos
servios nos anos 1990); o impacto das crises econmicas, por exemplo, relacionadas ao crescimento da dvida externa, e s reformas
fscais implantadas; as tentativas contraditrias de implementao de polticas neo-liberais no setor na dcada de 1990.
97
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Ou seja, o futuro tamanho e natureza do espao a ser ocupado pela Unio na implementa-
o da poltica de Saneamento Bsico ser fruto da conjuno de uma srie de fatores, que
conformaro o mundo real de seu papel, mais ou menos prximo do mundo idealizado
pela legislao, discutido na seo anterior.
Concluses: que cenrios poderiam ser esperados?
Conforme desenvolvido ao longo do texto, necessrio considerar uma diferenciao entre
o papel que deve ser exercido pela Unio nas polticas de Saneamento Bsico, indicados pelo
novo quadro legal, e o papel que pode ser dele esperado. A nova legislao, ao estabelecer
diretrizes nacionais para o setor, supe um fortalecimento da atuao da Unio, de tal forma
a assegurar a obedincia a tais diretrizes de uma maneira homognea no territrio nacional.
Destina ainda Unio a atribuio de elaborar o Plano Nacional de Saneamento Bsico. De
outra parte, a dinmica do Pas e de seus atores determinar o papel a ser efetivamente cum-
prido. A ttulo de exerccio, podem-se desenhar dois cenrios extremos para esse papel.
No primeiro cenrio, o Pas assistiria o governo federal plenamente presente na prtica das
polticas setoriais, exercendo forte controle sobre a destinao de recursos, fscalizando sua
adequada aplicao, monitorando o Plano Nacional, elaborando estudos sistemticos sobre
a gesto no setor, induzindo boas prticas, procurando corrigir distores, investindo no
desenvolvimento cientfco e tecnolgico, entre outras iniciativas. Todas essas aes, coorde-
nadas e desenvolvidas por um corpo tcnico-administrativo preparado, em atualizao per-
manente e com clareza de orientaes. Uma vez que a direo dessas aes guarde coerncia
com os princpios e objetivos enunciados na Lei 11.445/2007, pode-se denominar este de
um cenrio otimista, no referente ao progresso da qualidade do atendimento populao por
servios de Saneamento Bsico.
No outro extremo, seria encontrado um cenrio de omisso, em que o governo federal assu-
misse que o futuro do Saneamento Bsico devesse e pudesse ser deixado deriva das foras
da sociedade (ou do mercado). Nesse caso, haveria um esvaziamento das orientaes
polticas a partir do nvel central de governo e o futuro torna-se imprevisvel, pois depende-
ria da combinao das aes dos vrios agentes que atuam no setor, inclusive dos privados,
sem qualquer coordenao. Trata-se de um provvel cenrio pessimista para os interesses da
populao desprovida dos servios (mas pode ser um conveniente cenrio para segmentos
do setor...).
Em sntese, construir o saneamento brasileiro vislumbrado pela Lei indica, s lideranas
do setor, a necessidade de se organizarem para neutralizar aquelas foras que favorecem o
segundo cenrio e fortalecer aqueles fatores que colaborem com o primeiro, aproximando o
reino do poder do reino do dever.
98 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
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101
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
3. GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
Gesto democrtica participativa no saneamento:
conceitos e problematizao
Pedro Roberto Jacobi
Professor titular da Faculdade de Educao e do Programa de
Ps Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo
RESUMO: O presente artigo aborda o tema da construo do Sistema Nacional de Infor-
mao em Saneamento Bsico Sinisa, previsto na Lei 11.445/2007, tendo como referncia
a experincia bem sucedida do atual sistema de informaes do governo federal, o SNIS.
Iniciando por uma introduo conceitual sobre sistemas de informaes e apresentando, em
seguida, uma breve caracterizao do SNIS, o artigo avana para a apresentao dos elemen-
tos bsicos da concepo e estratgia de implementao do novo Sinisa, apontando como
caminho natural a evoluo do atual SNIS para o avano no monitoramento das polticas
pblicas de Saneamento Bsico no Brasil.
Palavras-chave: Saneamento Bsico; sistema de informao; Sinisa; indicadores; dados; mo-
nitoramento; avaliao.
Gesto democrtica participativa: a mobilizao
nacional para elaborar planos diretores participativos
Otilie Macedo Pinheiro
Arquiteta e urbanista (UFMG/1971); especializao em Urbanismo
(Univ.Paris/1979) e em Planejamento Regional e Urbano (Cedeplar/1984);
coordenadora do Oramento Participativo de Betim/MG (1993-1998);
Secretria Municipal de Saneamento da Prefeitura de Betim/MG (1998/2000);
diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial do Ministrio das Cidades
(2003/2007); Coordenadora Nacional da Campanha Plano Diretor Participativo:
Cidade de Todos (2004-2006)
RESUMO: No binio 2005-2006, a Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cida-
de de Todos alcanou a maioria dos 1.683 municpios que, por determinao do Estatuto
das Cidades a Lei 10257/2001 deveriam elaborar ou rever seus planos diretores at
outubro de 2006, num processo obrigatoriamente participativo para implementar a gesto
democrtica nas cidades. A campanha foi uma ao programada pelo Ministrio das Cidades
e o Conselho das Cidades com o objetivo de divulgar e fazer pegar a lei do Estatuto da
102 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
Cidade. As atividades da campanha mobilizaram mais de 21 mil pessoas de especialistas
e gestores pblicos a lideranas populares e at fevereiro de 2007, 89% dos municpios
obrigatrios haviam concludo ou estavam elaborando seu Plano Diretor. Este texto relata
e avalia esta experincia de ao federal, voltada para a aplicao de uma lei cujo cumprimen-
to cabe aos municpios. E pretende, a partir desta refexo, contribuir para a implementao
da Lei de Saneamento Bsico, que s se concretizar se houver uma ao cooperada dos
vrios nveis de governo, o compromisso dos titulares dos servios e o controle social na
gesto dos servios.
Palavras-chave: reforma urbana; Estatuto da Cidade; Plano Diretor Participativo; gesto
democrtica; controle social; planejamento participativo; participao popular.
103
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
3.1 Gesto democrtica participativa no saneamento:
conceitos e problematizao
Pedro Roberto Jacobi
Introduo
O conceito de participao est associado democracia deliberativa e existncia de uma
esfera pblica. Isto pode ser entendido como parte do vnculo histrico da democracia
com a criao de novos direitos. Torna-se necessrio remeter ao referencial terico (MAR-
SHALL, 1967), que refete sobre a sucessiva criao e expanso dos direitos dos cidados na
sociedade moderna. A constituio de direitos civis, polticos e sociais baseia-se no exerccio
de prticas de cidadania que garantem a sua liberdade como cidados. As diferenas entre
as sociedades modernas so muito signifcativas. Enquanto algumas sociedades avanaram
muito, notadamente nos estados de bem-estar social, na maioria dos pases, as desigualda-
des materiais impedem a efetiva realizao de liberdades. A isto se acrescentam os dfcits
de formao poltica de opinio e da possibilidade de efetiva participao nos processos
decisrios. Embora parea uma obviedade afrmar que participao dos cidados uma
componente fundamental de uma forma democrtica de governo, existem diversos aspectos
que devem ser considerados.
Desde o incio da dcada de 1980, no Brasil e na Amrica Latina, a partir da volta da vigncia
das instituies democrticas formais bsicas, o avano do processo de construo demo-
crtica contribui para fortalecer uma viso sobre construo de cidadania e participao.
Estas assumem um papel estratgico na compreenso da formao de novas identidades,
assim como da emergncia de novas formas de ao coletivas.
O processo de construo da cidadania marcado por paradoxos na medida em que se ex-
plicitam trs dinmicas concomitantes o reconhecimento e a construo das identidades
dos distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto da incluso das necessidades expressas
pelos distintos sujeitos sociais e a defnio de novas agendas de gesto. Estes aspectos se
focam, notadamente, quanto extenso dos bens a amplos setores da populao (universa-
lidade e eqidade).
A participao da sociedade civil na gesto pblica introduz uma mudana qualitativa na
medida em que incorpora outros nveis de poder alm do Estado; e isto se confgura como
um direito ao auto-desenvolvimento que pode ser alcanado numa sociedade participativa
que contribui para a formao de uma cidadania qualifcada.
No Brasil, a luta pela conquista de espaos para aumentar a participao social , sem d-
vida, um dos aspectos mais desafadores para a anlise sobre os alcances da democracia. As
experincias de deliberao participativa, desde o incio dos anos 1980, esto associadas
capacidade que os movimentos sociais tiveram de explicitar demandas relacionadas, princi-
palmente, com a distribuio de bens pblicos e, tambm em menor escala, na formulao
de polticas pblicas.
A dcada de 1990 se caracteriza por um movimento muito intenso de foras sociais que se
engajam em prticas que demandam participao, agregando cidados organizados que se
104 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
organizam para enfrentar a excluso social e poltica por meio da deliberao pblica. A
premissa central a da existncia de espaos pblicos encontros abertos e pblicos, que
representam os instrumentos essenciais para melhorar a vida democrtica, mediante am-
pliao da presena de atores sociais que representam a diversidade e a heterogeneidade da
nossa sociedade (JACOBI, 2000).
Quando se fala de participao dos cidados, deve-se enfatizar tratar-se de uma forma de
interveno na vida pblica com motivao social concreta que se exerce de forma direta,
baseada num certo nvel de institucionalizao das relaes Estado-Sociedade.
A anlise das prticas participativas centra o fortalecimento do espao pblico e a abertura
da gesto pblica participao da sociedade civil na elaborao de suas polticas pblicas;
e sempre complexa e contraditria institucionalizao de prticas participativas inovado-
ras que marcam rupturas com a dinmica predominante, ultrapassando as aes de carter
utilitarista e clientelista.
A participao nas suas diversas dimenses amparada e institucionalizada dentro do mar-
co das democracias representativas. A participao popular se transforma no referencial de
ampliao de possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas,
tambm, para garantir a execuo efciente de programas de compensao social.
A participao pode ser entendida como um processo continuado de democratizao da
vida dos cidados, cujos objetivos so: 1) promover iniciativas a partir de programas e cam-
panhas especiais visando o desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; 2) reforar
o tecido associativo e ampliar a capacidade tcnica e administrativa das associaes, e 3)
estimular a participao na defnio de programas e projetos de interesse coletivo, nas suas
diversas possibilidades.
O principal problema que se coloca o de se construir uma ordem societria baseada na ar-
ticulao da democracia poltica com a participao social representada por maior permeabi-
lidade da gesto s demandas dos diversos sujeitos sociais e polticos. Essa perspectiva abre
a possibilidade de pensar a articulao entre a implantao de prticas descentralizadoras e
uma engenharia institucional que concilia participao com heterogeneidade e formas mais
ativas de representatividade.
A formulao mais recorrente est estruturada em torno do aprofundamento do processo
democrtico, e do seu impacto na ampliao da capacidade de infuncia sobre os diversos
processos decisrios em todos os nveis da atividade social e das instituies sociais. Nesse
sentido, a participao social se caracteriza como um importante instrumento de fortaleci-
mento da sociedade civil, notadamente dos setores mais excludos; na medida em que a su-
perao das carncias acumuladas depende basicamente da interao entre agentes pblicos
e privados no marco de arranjos socioinstitucionais estratgicos.
A efetiva participao requer princpios para o desenvolvimento da legitimidade democr-
tica: a igualdade e o pluralismo polticos, a deliberao e a solidariedade. Assim, pode-se
afrmar que, apesar de alguns avanos, a participao cidad associada a um projeto de
ampliao da esfera pblica depende da capacidade de cada sociedade de ampliar a institu-
cionalidade pblica e fortalecer a comunidade cvica.
105
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
O tema da participao tambm dialoga com o conceito capital social. Este defnido como
o conjunto de normas sociais e redes de cooperao e de confana, e tambm das institui-
es e prticas culturais que do intensidade e qualidade dimenso das relaes interpesso-
ais num processo participativo que permeia o desenvolvimento de polticas pblicas.
Ao longo dos ltimos anos, o conceito de capital social se tornou extremamente difundido
entre socilogos, cientistas sociais e profssionais ligados s reas de desenvolvimento. Estes
conceitos podem ser agrupados em duas grandes correntes, uma focada nas relaes que um
ator mantm com outro(s) e outra nas relaes internas e externas de uma organizao.
A primeira categoria, mais comum entre socilogos, salienta a idia de que as aes dos
indivduos podem ser fortemente enaltecidas por meio da sua participao em redes sociais,
especifcamente mediante interaes diretas e indiretas com os outros atores desta rede.
Nesta concepo, capital social est relacionado aos recursos e benefcios potenciais que um
ator tem por possuir ou participar de uma rede slida e durvel de relaes pessoais (BOUR-
DIEU, 1985; COLEMAN 1988, PORTES, 1998).
Em contraste com essa viso individualizada sobre capital social h uma outra corrente
de autores que analisa o capital social a partir das redes de atores coletivos. Nessa pers-
pectiva, o capital social visto como um bem social, resultante das conexes e acesso
dos atores sociais aos recursos existentes nas redes ou grupos dos quais fazem parte e
lhes garante a coeso necessria para atingir os resultados esperados. Essa perspectiva
comumente difundida entre cientistas polticos e economistas do desenvolvimento
(PUTNAM, 1996). Inmeras experincias prticas j demonstraram que no considerar
a dimenso social nos processos de desenvolvimento, como normas, costumes, cultura,
valores, motivao ou solidariedade levaram a resultados pouco desejveis ou at mes-
mo a enormes fracassos.
Entretanto, de forma geral, h um consenso na literatura, de que capital social refere-se
habilidade que os atores desenvolvem em garantir benefcios por meio de associao em
redes de relaes sociais ou outras estruturas sociais.
Para Evans (2002), as componentes que formam o capital social, entre os quais esto o en-
gajamento cvico, a integrao social e as normas de confana, podem ser promovidos pelas
esferas governamentais e, inclusive, podem ser utilizadas com vistas ao desenvolvimento.
Espaos participativos no Brasil
Novos arranjos participativos so reforados a partir da Constituio de 1988, destacan-
do-se o desenvolvimento de aes que abrem espao para a prtica da democracia parti-
cipativa (SANTOS e AVRITZER, 2002; DAGNINO, 2002). A revitalizao da sociedade
civil, desde meados da dcada de 1980, refete-se no aumento do associativismo e na
presena dos movimentos sociais organizados que se explicitam na construo de espaos
pblicos que pressionam pela ampliao e democratizao da gesto estatal (AVRITZER,
2002). A possibilidade de alterar a institucionalidade pblica est associada s demandas
que se estruturam na sociedade, e a esfera pblica representa a construo da viabilidade
ao exerccio da infuncia da sociedade nas decises pblicas, assim como coloca uma
demanda de publicizao no Estado. O fortalecimento do tecido associativo potencializa
106 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
o fortalecimento da democracia no resto das esferas da vida social. As prticas sociais que
constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espao privilegiado
para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria.
Observa-se o fortalecimento de novas instituies, as mudanas no relacionamento do qua-
dro de pessoal com os usurios, a nova mentalidade sobre a gesto da coisa pblica enquanto
aspectos constitutivos de uma nova cultura poltica (JACOBI, 2004).
A consolidao de propostas participativas representa a potenciao e a ampliao de prti-
cas comunitrias por meio do estabelecimento e da ativao de um conjunto de mecanismos
institucionais que reconheam direitos efetivamente exercveis e estimulem estratgias de
envolvimento e co-responsabilizao. Um dos maiores desafos de uma proposta participa-
tiva ampliada garantir a defnio de critrios de representao, de forma a impedir, tanto
a sua manipulao por grupos criados para defender interesses particularizados, quanto
possibilidade da sua m instrumentalizao pela administrao pblica.
A anlise da experincia brasileira mostra o desafo que se coloca para garantir a efccia e
continuidade de polticas pblicas. A descontinuidade das polticas pblicas refora o argu-
mento que a gesto democrtica e a participao popular requer uma estratgia combinada
de fortalecimento das formas de organizao da sociedade civil, uma mudana na correla-
o de foras e uma transformao qualitativa dos padres de gesto. Tal transformao
demanda uma sociedade civil organizada, diferenciada e capaz de infuenciar o Estado para
garantir a manuteno de direitos essenciais e de monitorar e infuenciar os processos que
se regulam pela lgica sistmica. Mas tambm mostra que os processos so lentos, e no
necessariamente unidirecionais.
A participao da populao nos processos decisrios requer um esforo crescente de insti-
tucionalizao da possibilidade de atendimento s demandas em bases negociadas. Trata-se
de processar demandas e presses e de implementar mecanismos formais que contemplem
os setores organizados e mobilizados, estimulando sua adequao institucionalidade, res-
peitando a autonomia e sua auto-organizao.
As dimenses diferenciadas de participao mostram a importncia das diferentes enge-
nharias institucionais. Os complexos e desiguais avanos revelam que estas engenharias
institucionais, baseadas na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de
gesto participativa que reforam o signifcado da publicizao das formas de deciso e de
consolidao de espaos pblicos democrticos ocorrem pela superao das assimetrias de
informao e pela afrmao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias inovadoras
fortalecem a capacidade de crtica e de participao dos setores de baixa renda por interm-
dio de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade
de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro
de uma lgica cooperativa.
A realidade brasileira caracterizada pelo fato de a maioria das organizaes sociais se
constiturem em representaes relativamente frgeis, ou extremamente especializadas, ten-
dendo a estabelecer relaes particularizadas e diretas com a administrao pblica local. A
experincia brasileira traz tona as ambigidades e as possibilidades que se colocam para a
democratizao progressiva da atuao de um Estado, enquanto agente de controle ou par-
ticipao. Refere-se, notadamente sua capacidade de criar um ambiente facilitador capaz
107
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
de mobilizar energias e recursos da sociedade, estimular diversos tipos de parcerias e garan-
tir a implantao de polticas que privilegiem um estreito relacionamento entre eqidade e
participao.
Os desafos para ampliar a participao esto intrinsecamente vinculados predisposio
dos governos de criar espaos pblicos e plurais de articulao e participao, nos quais os
confitos se tornam visveis e as diferenas se confrontam enquanto base constitutiva da
legitimidade dos diversos interesses em jogo (AVRITZER, 2002, COELHO e NOBRE,
2004, MELO et al, 2005). Isto coloca a necessidade de uma engenharia institucional legtima
aos olhos da populao, que garanta espaos participativos transparentes e pluralistas numa
perspectiva de busca de equidade e justia social confgurada pela articulao entre comple-
xidade administrativa e democracia.
Cabe tambm s organizaes da sociedade civil, num contexto de eroso de direitos, con-
solidar prticas que fortaleam a sua capacidade de interlocuo na defnio de polticas
pblicas e na partilha dos recursos provenientes dos fundos pblicos.
Possibilidades de construo de espaos de inovao
institucional
Diversos estudos (TATAGIBA, 2002; GOHN, 2001; LUBAMBO e COELHO, 2005; LU-
BAMBO e COUTINHO, 2004; TEIXEIRA, 2004; JACOBI, 2000) mostram a complexida-
de das prticas e os impactos das polticas permeadas por uma concepo democrtica de
gesto.
O principal exemplo so os diferentes tipos de conselhos gestores de polticas pblicas
sade, educao, assistncia social , que apontam para a existncia de um espao pblico de
composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil de natureza deliberativa. Apesar
dos conselhos gestores representarem arranjos institucionais inovadores, a grande indagao
est relacionada com a capacidade de traduzir-se em prticas inovadoras e de uma efetiva
democratizao nos procedimentos de gesto dos assuntos pblicos (TATAGIBA, 2002).
O fortalecimento dos mecanismos de controle de polticas setoriais amplia as possibilidades
de constituio de sujeitos democrticos na interlocuo com as polticas pblicas, promo-
vendo co-responsabilizao.
Os estudos mostram que a participao implica em muito mais do que na constituio de
atores que participam; mas na explicitao de cidados crticos e problematizadores, no que
se convencionou denominar cidados de uma sociedade refexiva (BECK, 1997), que se con-
trapem aos que atuam numa viso utilitarista e imediatista. Isto representa a possibilidade
de consolidar um aprendizado social, baseado no dilogo e interao em constante processo
de recriao e reinterpretao de informaes, conceitos e signifcados, que fortalecem a
capacidade de dilogo e articulao organizacional dos atores envolvidos.
Cabe destacar alguns aspectos que garantem a institucionalizao da participao. O
grau de eficcia e efetividade no mbito das aes de um programa ou de uma poltica
setorial depende de algumas condies: o nvel de legitimidade e representatividade
poltica dos membros; a efetiva disponibilidade de recursos para o setor ou programa
envolvido; o grau de socializao das informaes; o grau de compromisso com o em-
108 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
poderamento dos beneficirios, e tambm a capacidade de acomodao de conflitos
entre os atores envolvidos. Isto traz tona a dimenso institucional e, notadamente, a
consolidao de prticas participativas e sua efetiva implementao enquanto espaos
deliberativos e com ampla representatividade. Contudo, a principal questo no elenco
dos limites relaciona-se identificao dessas instituies nomeadas de instrumentos de
controle e participao social como portadoras de real significado representativo. Isto
nos remete dificuldade de se distinguir, empiricamente, entidades de papel daquelas
orgnicas de fato, quando a tradio, a prtica e o registro do controle social so ainda
embrionrios no Pas.
Num contexto de signifcativa desmobilizao da sociedade em geral, coloca-se a neces-
sidade de multiplicar as iniciativas pautadas pela ampliao do direito informao numa
perspectiva integradora e do fortalecimento de prticas de formao de cidadania. O engaja-
mento de um maior nmero de pessoas em prticas co-responsabilizadas de gesto da coisa
pblica, enquanto portadores de um papel social que se constitui por intermdio da criao
de espaos sociais de mobilizao e na institucionalizao de prticas de cidadania ativa que
garantam a expresso e representao de interesses coletivos.
Isto demanda a superao das barreiras socioinstitucionais existentes e o necessrio fortale-
cimento na sociedade de polticas pautadas pela incluso da noo de interesse geral. A sua
concretizao se potencializa na medida em que o tema da cidadania assumido como um
ponto nodal para a institucionalizao da participao dos cidados em processos decisrios
de interesse pblico.
Desde meados dos anos 1990, o Pas aperfeioou a legislao ambiental em geral, e nisto se
inclui a gesto d gua.
O Pas mudou de uma gesto institucionalmente fragmentada, para uma legislao integrada
e descentralizada, e devolve o poder para as instituies descentralizadas de bacia, o que
demanda um processo de negociao entre diversos agentes pblicos, usurios e sociedade
civil organizada. O sistema, baseado na trade descentralizao, participao e integrao,
implica numa poltica participativa e um processo decisrio aberto aos diferentes atores
sociais. No caso da gua fortalece uma gesto pblica colegiada dos recursos hdricos, com
negociao sociotcnica, pelos Comits de Bacias Hidrogrfcas (GUIVANT e JACOBI,
2003:10), e se reserva sociedade civil uma responsabilidade central na conduo da poltica
e da gesto dos recursos hdricos. Os acertos e solues sero conseguidos a partir de com-
plexos processos de negociaes e resoluo de confitos diversos (JACOBI, 2004:272).
A lgica do colegiado permite que os atores envolvidos atuem, em princpio, tendo um
referencial sobre seu rol, responsabilidades e atribuies no intuito de neutralizar prticas
predatrias orientadas pelo interesse econmico ou poltico. A dinmica do colegiado facili-
ta uma interao mais transparente e permevel no relacionamento entre os diferentes atores
envolvidos governamentais, empresariais e usurios.
Os complexos e desiguais avanos revelam que estas engenharias institucionais, baseadas
na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de gesto participativa que
reforam o signifcado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de espaos
pblicos democrticos, ocorrem pela superao das assimetrias de informao e pela afr-
mao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias que denominamos inovadoras;
109
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
fortalecem a capacidade de crtica e de engajamento dos setores de baixa renda por meio
de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade de
multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro
de uma lgica no cooptativa. As mudanas em curso representam uma possibilidade efe-
tiva de transformao da lgica de gesto da administrao pblica abrindo um espao de
interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos
que sempre tiveram participao assimtrica na gesto da coisa pblica. As difculdades
decorrentes destas assimetrias so centradas, principalmente, na falta de prticas coletivas
para viabilizar atividades interdisciplinares e intersetoriais numa perspectiva de reforar vi-
ses compartilhadas na gesto do marco da sustentabilidade. Confgura-se como espao de
articulao, de negociao, de debate de problemas e abre espao para a expresso e defesa
dos interesses difusos. Isto reduz os riscos de que o aparato pblico seja apropriado por
interesses imediatistas e amplia as possibilidades de uma prtica orientada pela negociao
sociotcnica. Assim, podem articular-se interesses territoriais e necessidades tcnicas, num
processo aberto a negociaes. (JACOBI, 2004).
Neste sentido, o trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio para esta-
belecer melhores condies para uma lgica cooperativa e para abrir um novo espao no s para
a sociedade civil, mas tambm para os sistemas peritos na gesto dos recursos hdricos.
Este processo se insere dentro do que hoje se denomina de governana. Esta se centra
sobre a noo de poder social que media as relaes entre Estado e sociedade civil, como
espao de construo de alianas e cooperao, mas tambm permeado por confitos que
decorrem do impacto das assimetrias sociais e seus impactos no meio ambiente e das formas
de resistncia, organizao e participao dos diversos atores envolvidos. Esta noo trans-
cende, portanto, uma abordagem mais tcnico-institucional e se insere no plano das relaes
de poder e do fortalecimento de prticas de controle social e constituio de pblicos parti-
cipativos (CASTRO, 2006).
A presena crescente de uma pluralidade de atores mediante ativao do seu potencial de parti-
cipao cria, cada vez mais, condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos
decisrios de interesse pblico. Isso legitima e consolida propostas de gesto baseadas na ga-
rantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por
sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social.
Concluses
A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma ges-
to democrtica, integrada e compartilhada. A ampliao destes espaos de participao
cidad favorece qualitativamente a capacidade de representao dos interesses e a qualidade
e equidade da resposta pblica s demandas sociais. O grande desafo que esses espaos
sejam efetivamente pblicos, tanto no seu formato quanto nos resultados. A dimenso do
confito lhes inerente, como a prpria democracia. Assim, os espaos de formulao
de polticas onde a sociedade civil participa, marcados pelas contradies e tenses, repre-
sentam um avano na medida em que publicizam o confito e oferecem procedimentos-
discusso, negociao e voto e espao para que seja tratado de forma legtima. A criao
de condies para uma nova proposta de sociabilidade deve ser crescentemente apoiada em
110 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
processos educativos orientados para a deliberao pblica. Esta se concretizara principal-
mente pela presena crescente de uma pluralidade de atores que, por meio da ativao do seu
potencial de participao tero cada vez mais condies de intervir consistentemente e sem
tutela nos processos decisrios de interesse pblico, legitimando e consolidando propostas
de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos
para a participao que, por sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do
controle social. No basta assegurar legalmente populao o direito de participar da gesto,
estabelecendo-se conselhos, audincias pblicas, fruns, procedimentos e prticas. No caso
do saneamento cabe destacar o papel da Associao Nacional dos Servios Municipais de
Saneamento (Assemae) e da Frente Nacional de Saneamento, e dos conselhos municipais de
saneamento que se multiplicaram nos ltimos anos. A Assemae, sociedade civil fundada em
1984, rene quase dois mil municpios brasileiros que administram de forma direta e pblica
os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, resduos
slidos e controle de vetores. A Assemae assume que a regulao e fscalizao dos servios
de saneamento so essenciais para o controle social, e questiona a privatizao dos servios
sem amplo debate, trazendo tona os resultados negativos da maioria das experincias bra-
sileiras. O papel de ampliar estas prticas assumido pela instituio assim como a difuso
da regulao e da fscalizao dos servios de saneamento, na perspectiva de fortalecimento
da participao e do controle social.
A Frente Nacional de Saneamento tem assumido a defesa da universalizao dos servios de
saneamento visando a minimizao de um dfcit social histrico, assim como propostas aos
governos federal, estaduais e municipais da abertura de canais de participao da sociedade
nos processos de tomada de deciso sobre a regulamentao do setor pblico de sanea-
mento e nos mecanismos de fscalizao das concessionrias, bem como na defnio dos
direitos e garantias dos consumidores nos contratos de concesso. Uma preocupao impor-
tante da Frente tem sido a participao pblica no debate sobre a reestruturao do setor,
por meio da promoo de conferncias municipais e regionais de Saneamento Ambiental.
Deve destacar-se a nfase na formulao de polticas pblicas com participao e controle
social, que garantam a efccia dos servios e a transparncia na aplicao dos recursos e o
fortalecimento da organizao de comits de acompanhamento de programas e projetos, e
de conselhos municipais de monitoramento social da poltica de saneamento ambiental. A
Frente tambm tem mantido campanhas reivindicando recursos pblicos expressivos volta-
dos para o setor e a abertura de canais de participao da sociedade na relao com bancos
multilaterais e nacionais em torno do acompanhamento dos atuais programas e da defnio
de novos investimentos; e, fnalmente, tem pressionado pela participao na formulao
de polticas habitacionais articuladas ao saneamento ambiental, dentro da perspectiva da
reforma urbana.
Os conselhos de saneamento tem tido participao bastante desigual, verifcando-se em
alguns casos resultados relevantes na promoo de conferncias municipais, no acompanha-
mento de metas fxadas em lei, ampliado participao cidad e na formulao de propostas
alternativas ao modus operandi prevalecente.
O conjunto de experincias existentes, que resultam de articulaes institucionais e da for-
mao de coalizes, confgura a importncia da democratizao do processo regulatrio
111
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
com a participao da sociedade civil e o controle social dos servios como forma de am-
pliar a qualidade dos servios, assim como sua universalizao.
Isto implica em mudanas no sistema de prestao de contas sociedade pelos gestores
pblicos e privados, mudanas culturais e de comportamento. Impe-se, portanto, uma mu-
dana de paradigma para assegurar uma cidadania efetiva, maior participao e a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
A participao de atores qualifcados e representativos assume, portanto, um papel cada vez
mais relevante na denncia das contradies entre os interesses privados e os interesses p-
blicos na construo de uma cidadania ambiental que supere a crise de valores e identidade
e proponha outra, com base em valores de sustentabilidade. Isto potencializa a ampliao de
um compromisso com os problemas ambientais, e sua traduo em aes efetivas de uma
populao organizada e informada de maneira correta, que est preparada para conhecer,
entender, reclamar seus direitos e tambm de exercer sua responsabilidade. Isto refora a
necessidade de identifcar os papis e as responsabilidades dos diversos atores, e a necessida-
de de construir consensos em torno deles. Na medida em que o Estado ter, cada vez mais,
que dar respostas em relao a polticas orientadas para o desenvolvimento sustentvel, os
cidados devem ser parte integrante de uma viso comum de longo prazo.
GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA 112
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114 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
3.2 Gesto democrtica participativa: a mobilizao
nacional para elaborar planos diretores participativos
Otilie Macedo Pinheiro
1. Antecedentes: reforma urbana e estatuto da cidade
1
A aprovao do Estatuto da Cidade, a prpria criao do Ministrio das Cidades MCidades
e, consequentemente, a Campanha do Plano Diretor, so conquistas do Movimento Nacio-
nal pela Reforma Urbana, que surgiu nos anos 1960 e se consolidou na dcada de 1980, no
bojo do processo de redemocratizao do Pas e das lutas pelas reformas polticas de base.
Constituiu-se numa articulao de profssionais (advogados, arquitetos e urbanistas, enge-
nheiros que atuavam em sindicatos, entidades de classe, rgos pblicos e universidades)
com lideranas dos movimentos sociais urbanos de luta por moradia e servios urbanos.
Esta articulao tinha por objetivo reverter o padro histrico de urbanizao das cidades
brasileiras, marcadas por profunda desigualdade social e degradao ambiental. Padro que
segrega, social e espacialmente, a maioria dos seus moradores em reas precrias, distantes,
ilegais, sem acesso moradia digna, aos servios pblicos e infra-estrutura urbana.
Constatava-se que esse padro de urbanizao caminhava de mos dadas com a prtica tra-
dicional de planejamento e gesto das cidades, com normas urbansticas excludentes, prti-
cas clientelistas e critrios patrimonialistas de atendimento s demandas, que inviabilizavam
processos democrticos e favoreciam sempre os setores privilegiados e reas j valorizadas
das cidades, em detrimento dos interesses pblicos, coletivos e difusos. E que, portanto, era
preciso construir novos paradigmas de uso e controle do territrio que assegurassem a par-
ticipao dos excludos nos processos decisrios de planejamento e gesto das cidades.
O movimento se consolidou no processo da Assemblia Constituinte e conquistou, por
emenda popular, o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988 artigos 182
e 183. A chamada Emenda da Reforma Urbana estabelecia quatro princpios bsicos que
fundamentaram, posteriormente, o Estatuto da Cidade e as polticas e aes do MCidades,
entre elas, a Campanha do Plano Diretor. So eles:
(i) obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidados; (ii) submisso da propriedade
sua funo social, prevalecendo o interesse pblico ao individual: (iii) direito cidade, traduzido na ga-
rantia de acesso de toda a populao aos benefcios da urbanizao; e (iv) gesto democrtica da cidade, pela
institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto urbana
2
.
Ps-Constituio, o movimento continuou articulado em duas frentes principais: na escala
nacional, o Frum Nacional da Reforma Urbana, que luta pela criao de um novo marco
regulatrio para a poltica urbana, com ao focada, principalmente, no Congresso Nacional,
no processo de regulamentao do captulo II artigos 182 e 183 da Constituio. Aps
13 anos de tramitao, com muita discusso e modifcaes, o projeto de Lei 5.788/90 resul-
tou no Estatuto da Cidade, sancionado em 2001.
1 ampla a produo tcnica em torno dos temas abordados nesta parte, tanto no campo jurdico quanto do planejamento urbano
Ver bibliografa parte 1. Baseamos, principalmente, em Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2007, e Fubra, 2007
2 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto. In: RIBEIRO e CARDOSO. 2003.
115
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Na escala local, com a maior autonomia conquistada pelos municpios, militantes da reforma
urbana buscam intervir na formulao de novas polticas pblicas, participativas e inclusivas, e
introduzir no nvel local temas como a democratizao do espao da cidade com a inverso dos
gastos pblicos, a ampliao do acesso dos pobres ao solo urbanizado e a abertura da gesto
urbana para novos atores sociais, sob um marco participativo. A partir daquela poca muitos mu-
nicpios incorporaram nos seus planos diretores os temas da reforma urbana e instrumentos que
seriam regulamentados posteriormente no Estatuto, particularmente, a questo do acesso ao solo
urbano para as populaes de menor renda. Com a aprovao do Estatuto, em 2001, comea um
novo momento de discusso e construo de uma poltica urbana no Pas.
O Estatuto estabelece as normas para a poltica urbana, que deve ter por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, que devem estar expressas
no Plano Diretor, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40).
Ou seja, cabe ao Plano Diretor estabelecer normas, parmetros e critrios para o cumpri-
mento da funo social da cidade e da propriedade urbana, e as sanes por seu no cum-
primento. O Plano torna-se obrigatrio para todos os municpios acima de 20 mil habitantes
ou situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, os quais deveriam rever ou
elaborar seus planos at outubro de 2006.
O Estatuto oferece os instrumentos para o municpio enfrentar os processos de excluso territo-
rial, ampliar as possibilidades de fnanciamento do desenvolvimento urbano e distribuir os custos
de urbanizao com mais eqidade. E, tambm estabelece a obrigatoriedade e os instrumentos
para garantir a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
no processo de elaborao do Plano Diretor e na fscalizao de sua implementao.
O Plano Diretor muda de funo, deixa de ser um documento tcnico elaborado por es-
pecialistas e passa a ser resultado de um processo poltico, dinmico e participativo que
mobiliza o conjunto da sociedade para discutir e estabelecer um pacto sobre o projeto de
desenvolvimento do municpio.
Em 2003, no primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio das Cidades
com a misso de assegurar o direito cidade, integrando os setores de habitao, saneamen-
to ambiental, mobilidade e ordenamento territorial. A opo do primeiro grupo dirigente do
Ministrio foi formular esta poltica de forma federativa e participativa
3
, articulando os trs
nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil. No mesmo ano foi realizada
a I Conferncia das Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de 3.457 municpios e elegeu
2.510 delegados e o primeiro Conselho Nacional das Cidades, o ConCidades. Foi tambm
criada no Ministrio a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) com o desafo de
estruturar, nacionalmente, o planejamento territorial urbano e a poltica de gesto do solo
urbano na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto
4
.
A equipe da SNPU assume com o desafo de fazer chegar aos municpios gestores e socie-
dade organizada o conhecimento e a potencialidade do Estatuto e do Plano Diretor como
instrumentos de construo de novas prticas, democrticas e participativas, de planejamen-
to e gesto do territrio e evitar que se repetisse o que ocorreu na dcada de 1970, no per-
3 In: BRASIL , Participao e Controle Social,2004.
4 BRASIL. Cadernos MCidades v.3, 2004.
116 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
odo do SERFHAU
5
, em que a obrigatoriedade de ter planos se transformou num festival de
planos diretores elaborados por atacado e vendidos por consultores a administradores inex-
perientes ou coniventes. Mesmo os planos seriamente elaborados se limitavam a estabelecer
padres de uso e ocupao do solo para uma cidade tecnicamente ideal, no enfrentando os
reais problemas das nossas cidades: a irregularidade, a desigualdade e a insustentabilidade
nos seus aspectos econmico-fnanceiros, sociais e ambientais.
No fnal de 2003, a I Conferncia das Cidades estabeleceu como uma das diretrizes da ao
do MCidades promover a regulamentao e aplicao do Estatuto da Cidade e outros ins-
trumentos da poltica urbana.
Somava-se ao desconhecimento do Estatuto a fragilidade das equipes tcnicas e a falta de infor-
maes sobre a realidade local na maioria dos municpios, os quais, como agravante, no tinham
a prtica de planejamento e gesto territorial, muito menos participativos. Como complicador, o
carter complexo, polmico e inovador da maioria dos instrumentos do Estatuto, que tratam de
matrias tributrias, urbansticas, polticas e jurdicas, difcultam a sua compreenso pelos tcni-
cos municipais, pelos profssionais da rea e, principalmente, pelos cidados. Outro desafo era
vencer a descrena generalizada nos efeitos do planejamento, pela tradicional desconexo entre a
cidade planejada e a cidade real, entre os planos e a prtica cotidiana das prefeituras.
2. A campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de
Todos
6
Face a estes desafos a equipe do Ministrio/SNPU se coloca diante de algumas questes:
Como transformar a obrigatoriedade determinada pelo Estatuto em oportunidade de cons-
truir cidades mais justas, democrticas, com melhor qualidade de vida para todos? Como
fazer chegar o conhecimento destes novos instrumentos para que fossem compreendidos e
debatidos pelos diversos segmentos da cidade e tornar os processos de elaborao dos pla-
nos em arenas democrticas que possibilitem a negociao e pactuao de projetos de cidade
e desenvolvimento urbano? Como chegar a cada municpio respeitando a sua diversidade e
a competncia de ordenamento do seu territrio delegada pela Constituio?
Os princpios de gesto participativa e de construo coletiva do conhecimento deveriam
direcionar o planejamento e a execuo das atividades a serem desenvolvidas. Era preciso
mobilizar todas as foras do Pas comprometidas com os princpios da reforma urbana e
sensibilizar as instituies de todos os estados que atuam junto aos municpios, aos seus ges-
tores e sociedade civil organizada. Considerando a data limite de outubro de 2006, havia
pouco mais de 2 anos para passar todo o contedo e para cada municpio elaborar o plano
participativo, o que demandaria tempo, recursos, conhecimento, mobilizao, articulao e
pactuao poltica. Havia dois fatores positivos a receptividade s aes propostas pelo
novo Ministrio e do governo do presidente Lula, e 2005, primeiro ano de novas adminis-
traes, era um ano favorvel s aes de planejamento.
5 Servio Federal de Habitao e Urbanismo que nas dcadas de 60/70, era encarregado de defnir o marco regulatrio e fnanciar
a elaborao, da que poderia ser chamada primeira leva de planos diretores municipais, com os recursos do BNH, por meio de um
Fundo de Financiamento ao Planejamento.
6 Para a elaborao deste texto nos apoiamos nos itens da bibliografa parte 2
117
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
A estratgia adotada ento foi, por um lado, apoiar fnanceiramente os municpios para a
elaborao de seus Planos Diretores e, por outro, disseminar, mediante instrumentos de
difuso e capacitao, esta nova concepo, o Plano Diretor Participativo. instituda, em
2004, a Ao de Apoio aos Municpios para Implementao dos Instrumentos do Estatuto
da Cidade e Elaborao de Planos Diretores, no mbito do OGU, Programa de Fortale-
cimento da Gesto Urbana.
No perodo 2003-2006, 550 municpios receberam apoio tcnico e fnanceiro para a elabo-
rao dos planos diretores e foram investidos 60 milhes de reais, oriundos da integrao
de recursos de diversos rgos do governo federal afetos gesto territorial. E a estratgia
de difuso da nova concepo se concretiza em diversas atividades
7
: (a) livro Plano Diretor
Participativo: Guia para elaborao pelos municpios e cidados
8
, como referncia metodolgica; (b)
formao de um Cadastro de Profssionais, com experincia na capacitao e elaborao de
planejamento participativo; (c) Banco de Experincias de processos de elaborao do plano;
(d) Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil endereos eletrnicos para troca de
informaes e discusso do que est ocorrendo no Pas; e, principalmente, (e) a campanha
Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos para a qual foi produzido o Kit do Plano
Diretor Participativo, um conjunto de materiais didticos livro, vdeos, cartilhas, cartazes
e folhetos, spots de rdio e TV; e (f) a pgina da campanha www.cidades.gov.br/planodiretor-
participativo (mantida em 2005-2007).
7 In http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos
8 BRASIL-Ministrio das Cidades. Plano Diretor Participativo: Guia. Braslia, 2005.
118 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
119
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
120 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
A campanha surgiu da Resoluo n 15/2004 do Conselho das Cidades que, posteriormente,
nas Resolues 25 e 34 de 2005, estabeleceu diretrizes sobre a participao da sociedade e o
contedo mnimo do Plano Diretor
9
.
Trs eixos direcionam o contedo da campanha: Incluso territorial (assegurar aos pobres o
acesso terra urbanizada e bem localizada, garantindo tambm a posse da moradia de reas
irregulares ocupadas pela populao de baixa renda); Justia social (distribuio mais justa dos
custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano), e Gesto democrtica (participao efe-
tiva da populao na poltica urbana).
A execuo da campanha pressupunha: (a) contemplar a diversidade dos municpios e a
situao de cada estado (Roraima tinha apenas um municpio obrigatrio e So Paulo 250);
(ii) atingir pblicos diferenciados; (iii) promover mudanas culturais nas prticas de planeja-
mento e gesto das cidades.
A estratgia adotada foi atuar em duas frentes: uma campanha de massa, voltada para o con-
junto dos cidados e uma campanha dirigida ao pblico alvo: os agentes multiplicadores da
campanha nos estados e os 1.683 municpios obrigatrios (gestores e tcnicos municipais,
vereadores e lideranas sociais).
A organizao poltica e operacional da campanha se deu em dois nveis: na coordenao
nacional constituda pelo Ministrio/SNPU e entidades do Concidades; e na estruturao de
ncleos estaduais formados a partir dos comits estaduais de organizao da I Conferncia
das Cidades e outras entidades pblicas ou da sociedade civil, com capilaridade ou conheci-
mento do tema para chegar a cada municpio do estado. Foram constitudos ncleos em 25
estados e no Distrito Federal. S o Acre no formou ncleo.
A criao dos ncleos foi a melhor forma de se chegar aos municpios e respeitar as especi-
fcidades de cada unidade da Federao. A composio dos ncleos
10
refetiu a capacidade de
articulao e organizao em cada estado. Se para alguns, o governo estadual ou a associao
de municpios esteve frente das atividades, outros da sociedade civil movimentos sociais,
ONGs, sindicatos ou o CREA responsabilizaram-se de forma praticamente solitria pela
campanha no estado; em outros, o carro chefe foi o Ministrio Pblico ou uma universidade.
A direo da SNPU participou da 1 reunio de organizao do ncleo em cada estado e da
conduo das primeiras 45 ofcinas realizadas para a formao dos multiplicadores da cam-
panha. Na segunda etapa, os ncleos realizaram diretamente as atividades de mobilizao
e capacitao ou monitoramento e produziram materiais pedaggicos e de comunicao
especfcos.
3. Resultados e avaliao da campanha
Os nmeros so surpreendentes. Na primeira etapa, conduzida pelo MCidades, as 45 of-
cinas formaram 3.000 multiplicadores em todos os estados. Na segunda etapa, conduzida
pelos ncleos, foram sensibilizadas mais de 18 mil pessoas em 343 ofcinas.
9 http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/resolues-concidades
10 Ver a composio www.cidades.gov.br plano diretor participativo
121
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Os 12 mil kits da campanha foram entregues, pelos ncleos, a todos os 1.683 municpios
obrigatrios. Todos os municpios tambm responderam, em duas ocasies, pesquisa so-
bre o andamento dos Planos Diretores. Pode-se afrmar que, no mnimo, com estas duas
aes, todos os municpios-alvo foram atingidos.
A atuao dos ncleos estaduais foi fundamental para alcanar estes resultados e a coerncia
foi obtida por instrumentos de comunicao entre os ncleos e de cada ncleo com a coor-
denao, como os boletins regulares emitidos pelo MCidades; a pgina http://www.cidades.
gov.br/planodiretorparticipativo que divulgava a campanha e seus contedos e o Encontro
dos Ncleos, eventos que ocorriam em Braslia, a cada reunio trimestral do Conselho das
Cidades, para avaliar e redirecionar a campanha. Nesta ocasio tambm era realizado um
planto para esclarecimento de dvidas operacionais com a equipe do Ministrio e a ins-
tituio contratada para operar a campanha. Outro importante instrumento de divulgao
nacional foi a Rede Plano Diretor.
A campanha de massa planejada no conseguiu alcanar a grande mdia. Para monitorar e
acompanhar a execuo das atividades espalhadas por todo o territrio nacional e avaliar se
o conjunto das aes da SNPU e da campanha estavam atingindo o objetivo, foram realiza-
das duas pesquisas nacionais. Uma pesquisa telefnica
11
realizada de maro a junho de 2006,
que entrevistou 6.686 pessoas obrigatoriamente da prefeitura, da Cmara e da Sociedade
Civil no universo dos 1.683 municpios, para saber sobre o conhecimento da campanha,
a etapa de elaborao do Plano Diretor e se o processo de elaborao era participativo.
Tabulados os dados, 14,32% j tinham planos diretores concludos e 73,92% estavam cons-
truindo seus planos. Quanto ao processo de elaborao, 26,7 % foram considerados proces-
sos participativos, 37,26% no participativos e em 36,5% dos municpios as avaliaes dos
entrevistados foram divergentes.
A outra pesquisa
12
, desta vez in loco, foi realizada entre novembro/2006 e fevereiro/2007
num convnio com o Confea
13
. Inspetores dos CREAs estaduais registraram os processos
de elaborao dos Planos Diretores em 1.553 municpios, identifcando os processos e con-
tedos dos planos realizados. Pelos dados levantados at fevereiro de 2007, nos municpios
pesquisados, 44,62% dos Planos Diretores estavam aprovados e 44,31% estavam nas C-
maras Municipais ou ainda em elaborao ou reviso. Apesar da necessidade de avaliaes
qualitativas sobre os processos realizados, vale dizer que esse percentual d uma idia da
dimenso do esforo tcnico, poltico e social empreendido nessas centenas de municpios
para aplicar o Estatuto da Cidade no Pas.
Destaca-se a intensa adeso e participao dos movimentos populares de luta por moradia e
dos segmentos relacionados reforma urbana nas diferentes etapas dos processos de elabo-
rao dos Planos. No mbito federal, os movimentos de moradia integraram a coordenao
tanto nacional quanto dos ncleos estaduais da campanha e estiveram frente da construo
das resolues do Concidades. Muitos movimentos populares participaram ativamente da
11 Pesquisa realizada pela Fubra/Informe Comunicao e Marketing-rede de Mobilizao Social. Disponvel em www.cidades.gov.br.
12 Pesquisa CONFEA/Ministrio das Cidades (2007). Disponvel em www.cidades.gov.br.
13 Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
122 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
elaborao dos planos diretores municipais ou em aes para assegurar a participao popu-
lar e o contedo redistributivo no Plano Diretor
14
.
A campanha teve um papel no fortalecimento nacional dos movimentos de moradia que
atuaram com o claro propsito de viabilizar terras bem localizadas para a moradia popular e
tambm contribuiu na rearticulao de alguns Fruns Estaduais da Reforma Urbana.
Do ponto de vista quantitativo e de mobilizao os resultados da campanha surpreenderam
a todos que a conceberam e dirigiram nacionalmente, particularmente, considerando a pe-
quena capacidade operacional do MCidades, em incio de constituio e sem dispor de uma
estrutura descentralizada nos estados.
Ainda no existe uma avaliao qualitativa consistente do contedo dos planos e sua apli-
cabilidade como instrumento efetivo de reforma urbana. Este trabalho comea a ser feito
pelo MCidades junto com o IPPUR/UFRJ, a Federao de rgos para Assistncia Social e
Educacional Fase e o Instituto Polis.
Por se tratar de um processo muito recente, ainda no se tem uma avaliao do impacto dos
novos planos na transformao das nossas cidades, na reverso do padro de planejamento
e gesto e, principalmente, de reverso do quadro de desigualdade territorial e de insusten-
tabilidade ambiental, social e econmica. Este acompanhamento meta das entidades que
constituem o Frum Nacional da Reforma Urbana e um bom tema para pesquisadores e
estudiosos das cidades e da incluso social. Se possvel avaliar, pelo seu contedo, a aplica-
bilidade dos planos e o sistema de gesto proposto, muito difcil avaliar a qualidade e a con-
sistncia do processo participativo na elaborao, na implementao e na gesto do Plano.
Ermnia Maricato
15
alerta, com razo, que a implementao do Plano Diretor, tende a seguir
a tradio: o que favorece alguns realizado, o que contraria ignorado. E afrma que
est na hora de entender a lgica e enfrentar as foras que resistem implementao dos marcos legais
conquistados, incluindo a, especialmente, judicirio, legislativos, executivos, Ministrio Pblico e Cartrios
de Registro de Imveis.
4. O conceito de gesto democrtica contido no Estatuto e
desenvolvido pela campanha
Planejamento participativo no signifca apenas uma ao momentnea em
que os planejadores do Governo chamam o povo ou algumas de suas categorias
para legitimar determinados projetos, para legitimar determinadas decises to-
madas a nvel tcnico ou poltico ou para cooptar simplesmente com medidas j
decididas fora do mbito da comunidade. No signifca, igualmen-
te, apenas chamar setores comunitrios para a execuo de tare-
fas decorrentes de planos elaborados sem a participao da comunidade
Seno Cornely,1980
A Gesto Democrtica pilar entruturante do Estatuto da Cidade que, nas diretrizes ge-
rais estabelece gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas
14 In ROLNIK, CYMBALISTA e NAKANO (op.cit.) e ver banco de Experincias in www.cidades.gov.br
15 MARICATO, Ermnia. 2007
123
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano (art. 2, inciso II). O captulo IV tem o ttulo Gesto Demo-
crtica das Cidades e estabelece no artigo 43 os instrumentos mnimos: (I) rgos colegiados
de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; (II) Debates, audincias e consultas pblicas;
(III) Conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; (IV) Ini-
ciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. E, no art.
44, estabelece a gesto oramentria participativa que torna condio obrigatria a discusso
pblica do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual para sua
aprovao pela cmara municipal. No artigo 52, inciso VI, estabelece as sanes pelo no
cumprimento, que pode chegar a processos de improbidade administrativa.
So pressupostos da gesto democrtica das cidades: (a) enfrentar as desigualdades territo-
riais invertendo a prioridade dos investimentos pblicos; (b) exercer controle sobre o uso e
ocupao e combate a especulao imobiliria; (c) regularizar a cidade ilegal integrando ci-
dade os espaos residenciais dos pobres; (d) planejar e otimizar recursos pela ao integrada
de governo; (e) estimular a participao e o controle social como instrumentos de partilha
de poder e responsabilidades com o conjunto da sociedade.
Tornar viveis e efetivar a participao ampla e consistente dos habitantes na conduo do
destino das cidades um grande desafo.
necessrio desconstruir os mitos veiculados por aqueles que resistem s mudanas: (a) que
a sociedade no est preparada para participar, como protagonista, das polticas pblicas.
Este mito baseado no preconceito do saber, em que a burocracia e/ou o poltico detm
o saber e a delegao para decidir e justifca a tutela do Estado sobre a sociedade civil; (b)
que a participao da sociedade difculta a tomada de decises pelo tempo e posicionamento
crtico diante das propostas ou da ausncia delas por parte do Estado; (c) que o momento
de participao da sociedade e dos cidados o momento do voto.
E cuidar para no superestimar a participao como soluo de todos os problemas, o que des-
politiza e no prepara para o enfrentamento das foras contrrias a processos de mudana
16
.
Cornely (1980) afrma que a ausncia de participao comunitria era um dos principais fa-
tores de insucessos de planos, programas e projetos que, mesmo os tecnicamente mais sofsticados,
correm o risco de dormir um sono plcido nas prateleiras ou atender apenas exigncias de governos fortemente
centralizados. E elenca dez argumentos aqui resumidos, sobre a efccia operacional do pla-
nejamento participativo: (a) a participao de grande parte da comunidade d legitimidade
ao processo de planejamento e corresponde s necessidades da populao; (b) o diagnstico,
se elaborado com setores da comunidade, tcnicos e lderes, aportar dados mais realistas
e elementos qualitativos evitando a leitura da realidade baseada exclusivamente em dados
estatsticos e estudos formais sobre a comunidade; (c) trata-se de um processo pedaggico,
que estimula a comunidade a tomar conscincia de seus problemas reais e a desenvolver sua
criatividade na busca de solues; (d) o produto ser um plano de metas mais adaptado
realidade concreta que se quer mudar e ao modelo que se deseja atingir; (e) fortalece as for-
as favorveis mudana; (f) garante a canalizao positiva dos confitos de interesses, com
predomnio dos interesses das maiorias; (g) diminui os riscos de descontinuidade que preju-
16 In MORONI. 2006
124 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
dicam o processo de planejamento no Brasil; (h) motiva a comunidade para a implementao
do plano, mesmo custa de sacrifcios; (i) estimula a sociedade a acompanhar, fscalizar e
exigir sua concretizao.
Este autor alerta que a mobilizao e co-responsabilizao necessrias democratizao do
processo decisrio no se far espontaneamente e exigir, portanto, assistncia tcnica do
poder pblico que pode desenvolver papis de indutor/incentivador; planejador; orientador
das vrias alternativas; facilitador nos processos de capacitao; consultor nos assuntos da
sua especialidade; realimentador dos processos de avaliao e ajustes, e catalizador de recur-
sos externos.
Tambm elenca dois principais riscos ou equvocos de experincias de planejamento parti-
cipativo: i) o risco da manipulao da comunidade no sentido de utilizar todas as tcnicas
de informao e comunicao para vender o plano comunidade e dessa forma, cooptar
amplos segmentos que tendero a aceitar passivamente tudo que os tcnicos do governo
lhe propuserem; ii) outro, a busca por uma adeso acrtica, um ativismo sem refexo, que
frequentemente induz as populaes perifricas a executar obras em mutiro que so de
responsabilidade do Poder Pblico, que j oferece estes servios populao privilegiada
econmica e espacialmente.
Heller
17
analisa a clssica Escala de Arnstein sobre participao e controle social, repre-
sentada em oito nveis: Manipulao; Terapia; Informao; Consulta; Envolvimento; Parce-
ria; Delegao de Poder e Controle Social.
No Guia da campanha, o texto que trata da Participao Popular
18
elenca os seguintes pres-
supostos para enfrentar este desafo: (a) o poder pblico partilhar poder com os diferentes
segmentos sociais; (b) a uma Administrao Pblica organizada sob o marco da efcincia,
transparncia e fexibilizao de procedimentos; (c) a instituio dos canais de participao,
com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados; (d) regras claras,
decididas em fruns consultivos ou deliberativos para balizar todas as etapas do processo
participativo e de sistematizao; (e) frmeza e transparncia do grupo coordenador para as-
segurar que todos tenham direito voz, como condio de credibilidade e para fazer avanar
o processo. S dessa forma aforam os interesses divergentes, explicitam-se os confitos e, a
partir deles, constri-se o pacto; (f) produo de informao sobre a realidade urbana, em
linguagem acessvel e transparente, democratizando o acesso informao; (g) promover
uma mudana cultural: ampliar as ferramentas do dilogo e trabalhar com outras linguagens:
a arte, a msica, a religio, o corporal, as estrias vividas.
O texto ainda traz sugestes para o melhor aproveitamento dos instrumentos de participa-
o: as audincias pblicas e debates, conferncias, conselhos e projetos de lei de iniciativa
popular. Mas alerta que estes instrumentos no so sufcientes, por si ss, para fazer falar muitos cida-
dos que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de submisso, ou foram longa e duramente discriminados
socialmente. E prope uma metodologia para o envolvimento dos condutores do processo
poltico e executivo, dos multiplicadores e da populao como um todo, com especial aten-
o aos setores territorialmente marginalizados.
17 Degraus de participao de Arstein apud Heller et.al. Ver tambm ORTIZ, 2007
18 Ver PINHEIRO, Otilie et alii. 2004
125
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
5. Concluso: participao e controle social na Lei
11.445/2007
Como ocorreu com o Estatuto, a elaborao e aprovao da Lei Nacional de Saneamento
Bsico nasce da mobilizao social pela Reforma Sanitria na Constituio Federal e se con-
solida posteriormente na Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, que recolheu 700
mil assinaturas contra o PL 4.147/2001, que estimulava a privatizao do setor. Esta Frente
teve papel preponderante para a articulao e institucionalizao do saneamento ambiental
no governo federal, inclusive com alguns dos seus militantes integrando a Secretaria Nacio-
nal de Saneamento Ambiental e o Conselho das Cidades
19
.
Com menos nfase que o Estatuto, a Lei 11.445/2007 estabelece o controle social como um
dos seus princpios fundamentais (Art. 2, inciso X) e o defne como o conjunto de mecanismos
e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos
de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de Saneamento
Bsico (Art. 3, inciso IV)
20
.
Estabelece ainda, no Art. 11, como condio de validade dos contratos que tenham por
objeto a prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico, a realizao prvia de audincia
e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato
(inciso IV) e nos casos dos contratos de concesso ou de programa, as normas devero pre-
ver mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fscalizao dos servios (
4,inciso V).
O MCidades e todos os segmentos comprometidos com a universalizao do saneamento
ambiental, com qualidade, eqidade e sustentabilidade tm agora o desafo de dar concretu-
de Lei Nacional do Saneamento Bsico. Desafo semelhante ao de fazer pegar o Estatuto
da Cidade, j que se trata de uma Lei Federal, que estabelece as diretrizes nacionais para o
Saneamento Bsico e para a poltica federal para o setor, que depende para sua realizao da
adeso e do compromisso de outros entes federativos. No caso do Saneamento Bsico, os
titulares dos servios so os municpios.
E bom que seja o municpio porque l que o controle social se d de forma mais inten-
sa, onde, pela proximidade da populao mais fcil abrir espaos de debate, negociao e
deciso com os setores organizados.
Os desafos presentes na elaborao e gesto do Plano Diretor so os mesmos para uma
gesto democrtica do saneamento: a fragilidade da gesto, a forte cultura poltica, cliente-
lista e fsiolgica, a pequena parcela da populao que se organiza em torno de interesses
coletivos. Mas, o saneamento tem alguns facilitadores neste processo, a comear pelo tema
19 Ver captulos Os marcos polticos do setor do saneamento ambiental e A trajetria institucional do setor do saneamento nos
anos recentes in BRASIL, Cadernos MCidades n 5, 2004.
20 O movimento social levou para a Constituinte a necessidade do controle social, incorporando cinco dimenses: (1) formulao,
(2) deliberao, (3) monitoramento, (4) avaliao e (5) fnanciamento das polticas pblicas (oramento pblico). Este processo criou
o que chamamos do sistema descentralizado e participativo das diferentes polticas publicas e tambm na poltica urbana. Foi por
ocasio da regulamentao dessas diretrizes constitucionais que comearam a ser estruturados espaos pblicos institucionais, como
os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, mecanismos que concretizam os princpios constitucionais de democratizao e
de controle social. In MORONI, 2006
126 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
que faz parte do cotidiano e de compreenso imediata dos moradores que se mobilizaro
mais facilmente. O setor saneamento tem tambm um grande acmulo de conhecimento e
de profssionais capacitados e comprometidos com esta agenda no Pas, que vem acumu-
lando resultados na melhoria da gesto do Saneamento Bsico e na qualidade de servios
prestados. Muitos deles atuantes na Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental.
Sabe-se que o legado poltico e institucional do saneamento brasileiro, caracterizado por
forte trao de autoritarismo e centralizao (HELLER, RESENDE E HELLER, 2007),
construiu uma histria de baixo nvel de participao e de controle social. Entretanto, algu-
mas experincias mais recentes tm sido realizadas no Pas, implementadas em esfera local,
acionando mecanismos como conferncias municipais para elaborao da poltica pblica
de saneamento. Iniciativas de conselhos de usurios tambm comeam a surgir para tornar
a pauta regulatria mais permevel poltica deliberativa. Pode-se, ainda, destacar a prpria
experincia dos planos diretores participativos que, em alguns casos, priorizou a agenda do
saneamento como um dos eixos estruturantes do direito cidade.
O ponto de partida para a implementao da Lei 11.445/2007, engajar os gestores com-
prometidos e as foras sociais que se mobilizaram na sua elaborao e aprovao e constru-
ram as novas diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico no Pas, para alcanar os demais
titulares e usurios dos servios, a quem cabe, por direito, a sua concretizao.
Fica o alerta que nos faz Ermnia Maricato (2007) contra a tendncia legalista, inclusive
dos setores comprometidos com a reforma urbana, de superestimar a importncia das leis e dos
planos e subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilida-
des de estabelecimento pacfco de novos pactos territoriais e consensos. E tambm o alerta contra os
processos participativos que superestimam os espaos institucionais ou que despolitizam e
no preparam a sociedade para o enfrentamento com as foras contrrias a processos de
mudana e que se organizam muito alm da escala local
21
.
E concluo com a proposta de Maricato para a III Conferencia Nacional das Cidades
22
: a
questo ambiental parece ser a nica via de enfrentamento do capitalismo no mundo atual. Embora parte
do movimento ambientalista desconhea a realidade emprica social e territorial e se oponha a muitas
das propostas que os movimentos ligados Reforma Urbana defendem, em especial, no Brasil, a de regu-
larizao fundiria, preciso insistir na busca da unidade daqueles que querem um mundo baseado em
padres de consumo menos predatrios, mais ticos, mais igualitrios, mais humanos, mais sustentveis. A
dinmica avassaladora do capital ignora totalmente esses valores, submetendo o mundo territrios, socie-
dades, culturas, recursos naturais ao fetichismo da mercadoria. Esse pode ser o caminho para superarmos
a fragmentao que nos enfraquece (Maricato, 2007, p.4).
21 Ver SOUZA (2002), MARICATO (2007), (MORONI, 2006), CORNELY (1980)
22 MARICATO. 2007
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 127
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129
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
4. GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS
EM SANEAMENTO
Gesto regionalizada e consrcios pblicos:
perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto
integrada das guas em reas metropolitanas
Ana Lucia Britto
Professora do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo
FAU/UFRJ e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles
RESUMO: Este texto procura discutir os impasses e perspectivas enfrentados para a cons-
truo de uma gesto integrada das guas e do Saneamento Bsico em reas metropolitanas,
que seja efcaz em termos sociais, ambientais e econmicos. A construo desse modelo
de gesto passa pela busca de novas escalas territoriais e novas instncias institucionais,
que articulem gesto dos recursos hdricos, gesto dos servios de saneamento e gesto do
uso do solo, que hoje essencialmente atribuio municipal. Abordaremos as novas pers-
pectivas apontadas pela regulamentao da Lei 11.107/05, a Lei de Consrcios, e pela Lei
11.445/2007 para a construo desta gesto integrada.
Palavras-chave: regionalizao; cooperao intermunicipal; consrcios pblicos; integrao;
Saneamento Bsico, gesto das guas.
Potencialidade da regionalizao da gesto dos
servios pblicos de Saneamento Bsico
Marcos Helano Fernandes Montenegro
Engenheiro civil e mestre em Engenharia Urbana, consultor autnomo,
diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica da Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental do MCidades de 2003 a 2007,
presidente da CEDAE(RJ) em 1999, da CAESB (DF) de 1995 a 1998,
superintendente do SEMASA (Santo Andr SP) de 1989 a 1992,
presidente da ASSEMAE de 1989 a 1993
RESUMO: So exploradas alternativas de polticas de gesto dos servios pblicos de Sane-
amento Bsico para os estados e municpios com a vigncia da Lei de diretrizes para o setor.
A gesto desses servios incorpora as atividades de planejamento, regulao, fscalizao,
prestao e controle social. dada nfase alternativa de regionalizao dos territrios esta-
130 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
duais agrupando municpios em consrcios regionais de Saneamento Bsico capazes de, por
meio da gesto associada, viabilizar economias de escala e de escopo.
Palavras-chave: Saneamento Bsico; servio pblico; regionalizao; abastecimento de gua;
esgotamento sanitrio; resduos slidos; guas pluviais; cooperao federativa; consrcio
pblico.
131
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
4.1 Gesto regionalizada e consrcios pblicos:
perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto
integrada das guas em reas metropolitanas
Ana Lucia Britto
1. Introduo
Dados divulgados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/2005
mostraram que no Brasil, apesar de avanos realizados, ainda existem no setor sanea-
mento situaes de carncia extrema e enormes desigualdades sociais. De fato, mes-
mo sendo mais marcante em reas rurais, o dfcit em saneamento tambm mui-
to signifcativo nas grandes metrpoles, notadamente nos municpios perifricos.
Esta uma questo central, pois o conjunto metropolitano, formado por 27 regies metro-
politanas legalmente constitudas, concentra hoje 453 municpios, onde vivem um pouco
mais de 70 milhes de habitantes (Censo IBGE 2000). A realidade das regies metropolita-
nas muito diversifcada em termos da efetiva metropolizao do territrio nacional, porm,
um tero do total de habitantes do Pas vive em nove reas metropolitanas (So Paulo, Rio
de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Belm e Curitiba). Nos
ltimos dez anos a populao das sete principais regies metropolitanas ofciais saltou de 37
para 42 milhes de habitantes e suas periferias conheceram uma taxa de crescimento de 30%,
enquanto que as reas urbanas mais centrais no cresceram, no mesmo perodo, mais de 5%.
Embora o acesso ao saneamento nessas regies metropolitanas seja de aproximadamente
90%, segundo dados da PNAD/2006, h ainda graves problemas que estes dados no reve-
lam como a iniqidade que concerne, por exemplo, a freqncia da distribuio e a qualidade
da gua distribuda. Existe, sobretudo, na periferia das metrpoles, um alto ndice de inefci-
ncia de sistemas de coleta e tratamento de esgotos. Dados da Fundao Getulio Vargas, com
base na PNAD/2006 mostram que nas metrpoles ainda existem 36,95 % da populao sem
acesso coleta de esgoto. Este problema, aliado questo da ocupao irregular das reas de
proteo de mananciais, tem levado a um grave comprometimento da qualidade dos recur-
sos hdricos e, tambm, a uma exposio da populao a doenas infecciosas e parasitrias.
A atual situao de dfcit no acesso aos servios de saneamento nas reas metropolitanas,
com suas graves conseqncias sociais e ambientais, pode ser atribuda a diferentes fatores.
Mesmo considerando as importantes iniciativas do Ministrio das Cidades para ampliar,
incrementar e qualifcar os investimentos pblicos em saneamento, e a efetiva ampliao de
recursos fnanceiros para o setor nos ltimos quatro anos, estes recursos contudo so insu-
fcientes diante das necessidades prementes de universalizao do acesso aos servios. Por
outro lado, mesmo nas regies metropolitanas mais desenvolvidas do Pas ainda verifca-se
uma baixa efccia de parte dos investimentos realizados, decorrentes de equvocos na elabo-
rao de projetos, de sistemas incompletos e de obras de m qualidade. Um outro problema
a inadequao e/ou inefcincia de um modelo gesto ainda fortemente concentrado nas
empresas pblicas estaduais (Companhias Estaduais de Saneamento) e com fraca partici-
pao dos municpios. A maior parte dos 453 municpios metropolitanos atendida por
concessionrias estaduais.
132 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
Este modelo de gesto, como discutido a seguir, tem se mostrado, na maioria das metrpo-
les, insensvel a uma integrao intersetorial que, na nossa perspectiva, fundamental para
a sustentabilidade do ambiente urbano. Outra questo importante o relativo atraso no
desenvolvimento da gesto integrada de recursos hdricos articulada gesto dos servios
de saneamento em reas metropolitanas, o que tem levado a um comprometimento da qua-
lidade dos recursos hdricos disponveis para o abastecimento da populao. Esta situao
particularmente grave em regies metropolitanas como a de Recife e a da cidade de So
Paulo, onde existe um quadro de disponibilidade menor que a demanda e onde os morado-
res precisam enfrentar problemas de racionamento no abastecimento de gua.
Hoje, diante dos dfcits no acesso aos servios, da precria qualidade dos mesmos, e do cres-
cente comprometimento da qualidade dos recursos hdricos, com os conseqentes proble-
mas para o abastecimento da populao, o governo federal, os governos estaduais e os go-
vernos municipais debatem uma importante questo: qual o modelo de gesto dos servios
mais adequado para as reas metropolitanas, em termos sociais, ambientais e econmicos,
considerando que os sistemas de abastecimento de gua e coleta e tratamento de esgotos so
integrados e compartilhados?
A defnio deste modelo de gesto passa pela busca de novas escalas territoriais e novas
instncias institucionais que integrem gesto dos recursos hdricos, gesto dos servios de
saneamento e gesto do uso do solo, que hoje essencialmente atribuio municipal. Esta
a perspectiva adotada no conceito gesto integrada da gua que envolve abastecimento de
gua e proteo de mananciais, coleta e tratamento de esgotos, manejo das guas pluviais,
drenagem urbana e controle de inundaes, coleta e disposio fnal de resduos slidos.
Como mostra Tucci (2005) estes componentes devem ser tratados de forma integrada e
articulada ao plano de desenvolvimento urbano metropolitano.
Novas perspectivas para a construo deste modelo de gesto integrada da gua em reas
metropolitanas surgem a partir da regulamentao da Lei 11.107/05, a Lei de Consrcios,
e da Lei 11.445/2007. este o tema que abordaremos neste texto, discutindo os impasses
enfrentados para a construo de uma gesto integrada, em uma perspectiva que parte de
uma avaliao do setor saneamento.
2. Modelo institucional vigente no saneamento e os
impasses para a construo de uma gesto integrada nas
regies metropolitanas
O atual modelo de gesto dos servios de saneamento conserva muitas caractersticas do
modelo estruturado na dcada de 1970, fortemente infuenciado pelas diretrizes do regime
militar e calcado na centralizao decisria e econmica. Privilegiou-se, na gesto dos ser-
vios de saneamento, um modelo de gesto baseado na concesso de servios, de carter
municipal, a empresas estaduais (Companhias Estaduais de Saneamento CESBs). Nessas
concesses, organizadas a partir de formas de contrato precrias e at inexistentes, era baixa
e em alguns casos nula a capacidade de regulao dos municpios. Este modelo estruturou-
se fechado na sua lgica setorial, dentro de uma defnio onde o Saneamento Bsico era
restrito ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. O abastecimento de gua
133
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
organizou-se dentro de uma perspectiva de ampliao estrutural da oferta baseada em uma
concepo de inesgotabilidade dos recursos hdricos. Grandes estruturas de aduo foram
implantadas desvinculadas de uma perspectiva da gesto integrada dos recursos hdricos
que, no caso do Brasil, iniciou sua organizao tardiamente, apesar da existncia de formas
embrionrias deste modelo, como a legislao de proteo aos mananciais da regio metro-
politana da cidade de So Paulo, de 1975, voltada para conter a poluio na fonte.
Por outro lado, a lgica centralizada e autoritria da gesto imposta pela maior parte das
CESBs bloqueou o desenvolvimento de formatos de planejamento intersetorial. Como ar-
gumenta Silva (2004), no Brasil consolidou-se uma forte assimetria de poder entre os res-
ponsveis pelo planejamento municipal e metropolitano, com seus limitados instrumentos
de gesto como Planos Diretores, Leis de Uso do Solo, Regulaes Urbansticas, e o poder
que os responsveis pelos sistemas setoriais de infra-estrutura, como as Companhias Es-
taduais de Saneamento, detm sobre a ordenao do territrio regional e urbano (Silva,
2004). A organizao tecnolgica e institucional das redes de infra-estruturas de saneamento
estruturada pelas CESBs mostrou-se, na maioria dos casos, pouco sensvel s diretrizes de
poltica urbana ou regional em qualquer escala. Difcilmente as Companhias Estaduais de
Saneamento se submetiam s diretrizes dos planos locais, a menos que estas se apresentas-
sem absolutamente coincidentes com a opo de desenvolvimento previamente defnida
como preferencial pela lgica do setor.
Uma outra caracterstica do modelo que ele desconsiderava uma lgica de articulao in-
termunicipal, sendo pouco receptivo a iniciativas neste sentido. Isto se constitui em proble-
ma, pois como afrmam Nascimento e Heller, a cooperao intermunicipal indispensvel
em regies metropolitanas, por razes intrinsecamente tcnicas dos sistemas hidrulicos de
infra-estrutura urbana, e em decorrncia da necessidade de harmonizao de polticas de
desenvolvimento urbano, de habitao, ambiental e de recursos hdricos na escala espacial
de grandes conglomerados urbanos (NASCIMENTO E HELLER, 2005).
De fato, no s o modelo de gesto dos servios de saneamento era pouco receptivo a ini-
ciativas de cooperao intermunicipal, como o modelo de planejamento e gesto metropoli-
tana, implantado nos anos 1970, foi incapaz de construir esta articulao.
As primeiras nove Regies Metropolitanas (RMs) do Pas foram criadas, em 1973, por meio
da Lei Complementar Federal n
0
14: as RMs Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro
1
, Salvador e So Paulo. A defnio dessas reas foi ba-
seada no tamanho da populao, da aglomerao, na extenso da rea urbanizada, na integra-
o econmica e social do territrio e na complexidade das funes desempenhadas. Estas
RMs so resultado do projeto poltico do regime militar que, a partir de suas estratgias de
desenvolvimento econmico, investiu em um modelo padronizado de polticas regulatrias
e de fnanciamento centralizado em escala federal. A participao dos municpios nas instn-
cias de gesto metropolitana era compulsria. Todavia, o poder no mbito das regies me-
tropolitanas era exercido essencialmente pela Unio, por intermdio de rgos federais que
atuavam no mbito urbano, como o Banco Nacional de Habitao (BNH), que estabeleciam
1 A regio metropolitana do Rio de Janeiro foi criada com a lei de 1974, aps a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara.
134 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
diretrizes de planejamento e defniam linhas de investimento de recursos pblicos para esses
territrios. As estruturas de gesto que foram criadas eram controladas pelos executivos
estaduais que, por sua vez, tinham seus chefes indicados pelo governo federal. Os executi-
vos estaduais presidiam os Conselhos deliberativos das RMs e indicavam a maioria dos seus
membros. A participao dos municpios se dava no mbito do Conselho Consultivo que
no possua poder decisrio.
Ao analisarem a questo da gesto metropolitana, Azevedo e Guia (2004) situam trs fases
distintas: uma primeira fase compreendida entre o momento de criao das Regies Metro-
politanas e a Constituio de 1988, caracterizada segundo os autores
pela centralizao da regulao e fnanciamento da poltica da Unio, ()
onde apesar do componente autoritrio do modelo, havia uma estrutura
institucional e uma disponibilidade de recursos fnanceiros que permiti-
ram a implementao de vrios projetos metropolitanos, especialmente
nas reas de saneamento, transporte coletivo e trfego urbano.
J Rolnik e Someck (2004) discutem a efetiva capacidade de planejamento das instncias me-
tropolitanas, afrmando que os projetos desenvolvidos eram defnidos pelas companhias esta-
duais responsveis pelos setores/servios (notadamente no setor saneamento), sendo fraco o
papel dos rgos de planejamento metropolitano, como a Fundao para o Desenvolvimento
da Regio Metropolitana Fundrem, no Rio de Janeiro, e a Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S/A Emplasa, em So Paulo. Alm disso, afrmam as autoras, a crise fscal que
marcou a dcada de 1980, com a conseqente carncia de recursos e a diminuio de investi-
mentos pblicos federais enfraqueceu o papel das entidades metropolitanas.
A segunda fase, identifcada por Azevedo e Guia (2004) como marcada pelo neolocalis-
mo, tem incio com a Constituio Federal de 1988. Nesta fase, as reivindicaes pela
autonomia municipal, cerceadas durante o perodo autoritrio, vo ganhar espao no con-
texto da redemocratizao e encontrar sua expresso na Constituio de 1988. Se a viso
neolocalista traz uma perspectiva de democratizao de polticas pblicas, ela apresenta
tambm uma outra face, que caracterizada por uma resistncia explcita questo me-
tropolitana, que passa a ser identifcada com as polticas de cunho autoritrio e com o es-
vaziamento do poder municipal produzido pelo regime militar. Na Constituio de 1988,
esta viso municipalista ganhou espao, o que implicou em um signifcativo aumento
da receita fscal dos municpios e tambm uma ampliao das competncias municipais.
Assim, como assinalam Abrucio e Soares (2001), esse processo descentralizador, consa-
grado pela Constituio, foi desenvolvido de modo no planejado e com pouqussima
coordenao. Houve um aumento exacerbado da competio entre os entes federados e
a instituio de poucos instrumentos de cooperao e coordenao intergovernamentais
(Abrucio e Soares, 2001).
Por outro lado, na Constituio a questo metropolitana perdeu espao, passan-
do a ter um tratamento genrico. A criao de regies metropolitanas passa a ser
responsabilidade dos estados (artigo 25, que atribui aos estados a competncia
para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies pelo
agrupamento de municpios limtrofes). Porm, as constituies estaduais tam-
bm trataram o tema de forma genrica, segundo anlise de Azevedo e Guia (2000).
135
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Parte das instituies que haviam sido criadas para a gesto metropolitana, como a Fun-
drem, entidade metropolitana do Rio de Janeiro, no sobreviveu ao processo de redemo-
cratizao e de descentralizao de polticas urbanas. Estas instituies polticas e admi-
nistrativas, criadas pelo regime militar, mostraram-se incompatveis com a mudana do
regime poltico autoritrio para o democrtico (Souza, 2004).
Apesar dos impasses assinalados na gesto metropolitana durante a dcada de 1980, o n-
mero de RMs aumentou na dcada de 1990. Hoje, existem 27 regies metropolitanas legal-
mente constitudas. Esta multiplicao de RMs no foi acompanhada de uma poltica metro-
politana. O objetivo constitucional da criao de regies metropolitanas
2
, isto , a unio de
foras visando integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum ainda no se realizou.
A inefccia ou a inexistncia de um planejamento metropolitano um importante impasse a ser
enfrentado para se construir um modelo de gesto integrada da gua. Esta uma questo central
quando se busca ampliar a cobertura e a eqidade nos padres de prestao dos servios de Sane-
amento Bsico internamente mancha urbana metropolitana. importante que haja uma diretriz
defnida entre os municpios integrantes da regio metropolitana sobre quais reas devem ser objeto
de ao prioritria para a implantao de servios, em funo das estratgias comuns de expanso
urbana e ordenao do territrio. Como argumenta Silva (2004), no cabe concessionria de Sa-
neamento Bsico, ou ao sistema de gerenciamento de recursos hdricos, traar estratgias gerais de
desenvolvimento urbano/metropolitano. Porm, verifca-se que essas estratgias so fundamentais
para uma articulao mais avanada de uma gesto integrada da gua, articulando a gesto dos re-
cursos hdricos da bacia com os servios de saneamento, usurios da gua. A construo articulada
dessas estratgias em reas de forte conurbao, como as regies metropolitanas, essencial para a
preservao dos recursos hdricos e da qualidade do ambiente urbano.
Um outro impasse a ser destacado a defnio do que seria Saneamento Bsico, onde se
priorizou sistemas evidentemente essenciais, como abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, mas, deixou-se de lado a questo da drenagem das guas pluviais e do manejo dos
resduos slidos, gerando, em determinadas metrpoles brasileiras, situaes de incongrun-
cia dos sistemas e de extrema vulnerabilidade ambiental.
Apesar dos impasses anteriormente apontados nas regies metropolitanas do Pas, o modelo
de concesso s Companhias Estaduais permanece em vigor, com muitos contratos de con-
cesso estabelecidos ainda nos moldes do Plano Nacional de Saneamento Planasa.
Muitos dos contratos de concesso estabelecidos na dcada de 1970, apesar do prazo de con-
cesso vencido, no foram renegociados e os servios permanecem sob prestao das con-
cessionrias. Esses contratos, extremamente autoritrios, no nasceram da negociao entre
estados e municpios, mas foram impostos unilateralmente pelos primeiros. No esto clara-
mente defnidas nos contratos as obrigaes das concessionrias, nem os direitos do municpio
enquanto poder concedente. Muitos contratos apresentam clusulas que difcultam a retomada
pelos municpios da gesto dos servios, tais como: renovao automtica do contrato por
2 CF 1988, art.25, pargrafo 3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e micror-
regies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum.
136 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
igual perodo em caso de ausncia de manifestao contrria imediata por parte do concedente;
necessidade do municpio indenizar a Companhia pela infra-estrutura instalada.
A permanncia desta estrutura pode ser atribuda ao vcuo institucional, no que diz respeito
poltica de saneamento e ausncia de defnio de um marco regulatrio que orientasse a
prestao dos servios. Esta lacuna institucional surgiu com o fm do Planasa e permaneceu
at 2005
3
, permitindo que as relaes entre Companhias Estaduais e municpios se mantives-
sem dentro da mesma lgica do Planasa, apesar de um movimento de municipalizao dos
servios em alguns municpios do Sul e Sudeste.
A defnio deste marco regulatrio era uma preocupao central da equipe dirigente da Se-
cretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, criado pelo governo
do presidente Lula. Foi formulado pelo Ministrio o projeto de lei de Poltica Nacional de
Saneamento. Este, depois de passar por um conjunto de emendas e reformulaes voltadas
para a construo de um consenso entre os interesses dos diferentes atores do setor, foi
aprovado em dezembro de 2006 no Congresso Nacional, sendo a Lei 11.445 sancionada
pelo presidente em 5 de janeiro de 2007. A nova lei defne diretrizes nacionais, isto , os
traos fundamentais, dentro dos quais devero ser prestados os servios. Diferentes aspec-
tos da lei favorecem a construo de um modelo de gesto integrada das guas em regies
metropolitanas.
O primeiro deles a adoo de uma defnio ampla de saneamento, entendendo como Sa-
neamento Bsico os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, o manejo das
guas pluviais urbanas e o manejo de resduos slidos, o que contribui para uma integrao
intra-setorial, no mbito do planejamento destas redes de infra-estrutura, que era at hoje
inexistente nas reas metropolitanas. Esta integrao no s interna aos servios e infra-
estruturas de saneamento, mas envolve tambm outros setores, uma vez que a lei afrma
que deve haver articulao da poltica de saneamento com as polticas de desenvolvimento
urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo
ambiental, e de promoo da sade (artigo 2
o
VI). Por outro lado, a lei assinala a necessidade
de integrao das infra-estruturas e servios de saneamento com a gesto efciente dos re-
cursos hdricos (artigo 2
o
, XII), e como diretriz da poltica federal de Saneamento Bsico, a
adoo da bacia hidrogrfca como unidade de referncia para o planejamento de suas aes
(artigo 48
o
, X).
Outro aspecto importante da lei, no sentido da construo de polticas e aes integradas,
a incluso do planejamento como instrumento fundamental para o desenvolvimento das
aes de Saneamento Bsico. A elaborao dos planos municipais de saneamento passar
a ser condio para que municpios e estados, incluindo as Companhias Estaduais e Pres-
tadores Municipais como intervenientes, possam acessar recursos junto ao governo federal
e para validar os contratos de prestao de servios pblicos de saneamento e para sua
delegao; o plano formulado pelo municpio, que passa a ter a prerrogativa de orientar
os investimentos realizados em seu territrio. Os planos de Saneamento Bsico, elaborados
segundo os princpios da lei, podem vir a ser importantes ferramentas para a construo da
integrao intersetorial, que , como j afrmado, essencial para a sustentabilidade e pere-
3 O PL 5296/2005, formulado pelo Executivo federal, d incio ao processo de regulamentao do setor.
137
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
nidade dos investimentos em saneamento. No caso da prestao de servios regionalizada,
isto , onde existe um nico prestador de servios para um conjunto de municpios, a pres-
tao de servios de Saneamento Bsico poder obedecer ao plano de Saneamento Bsico
elaborado para o conjunto de municpios atendidos. Este um aspecto importante, pois no
caso das regies metropolitanas, onde existem infra-estruturas compartilhadas, este tende a
ser o modelo dominante. Nestes casos, a lei induz a construo de um plano metropolitano,
instrumento fundamental para a construo da gesto integrada.
Dentro da gesto regionalizada a lei abre possibilidades para diversos arranjos institucionais
entre os entes federados, formatos estes a serem regulados pela Lei 11.107/2005, que regu-
lamenta o art. 241 da Constituio Federal relativo gesto associada de servios pblicos.
3. Os consrcios municipais e as novas perspectivas
apontadas pela Lei 11.107/2005
Ao ampliar as responsabilidades municipais, a Constituio de 1988 colocou os municpios
diante de um embarao: como fazer frente a novas atividades e servios para os quais eles
no tinham nem experincia acumulada, nem os recursos necessrios, mesmo considerando
o art. 241 da Constituio Federal que determina a gesto associada de servios pblicos e
a nova distribuio de recursos tributrios mais favorvel aos municpios determinada por
esta Constituio. A associao de municpios, isto , a chamada cooperao intermunicipal
ou cooperao horizontal, foi uma das respostas que surgiu na dcada de 1990, apoiada na
Constituio, para enfrentar este impasse e, ao mesmo tempo, equacionar solues para
atividades e servios que, pela sua lgica de organizao, ultrapassam as fronteiras adminis-
trativas dos municpios. Uma das formas importantes de associao so os consrcios entre
municpios. Mesmo no sendo instrumento recente, o nmero de consrcios se ampliou a
partir do fnal da dcada de 1990 tendo sido at pouco tempo, uma forma de pacto entre
dois ou mais municpios, ou seja, entre entidades da mesma natureza que se comprometiam
a executar, de forma conjunta, determinada funo municipal.
Analisando estas estruturas de cooperao, Gouva assinala que predominavam no Brasil
consrcios monotemticos, fxados em torno de uma poltica pblica nas reas de sade,
lixo e transportes. Segundo anlise de Bremaeker (2001), com base na Pesquisa de Informa-
es Bsicas Municipais do IBGE, de 1999, so as regies Sul e Sudeste as que apresentam
nmeros mais signifcativos de consrcios. A Pesquisa de Informaes Municipais Bsicas
do IBGE, de 2002, confrma que os consrcios intermunicipais nas reas de sade e de
meio ambiente so os mais freqentes. De fato, em torno da questo ambiental que nos
ltimos anos vm se formando novos consrcios. Segundo a pesquisa do IBGE, 20% dos
municpios brasileiros participam de consrcio intermunicipal na rea de meio ambiente. As
regies Sul e Sudeste apresentam a maior incidncia, com 27% e 29% respectivamente. Os
temas mais frequentemente tratados pelos consrcios foram a disposio de lixo domsti-
co (61,5%), o uso de recursos naturais (55%) e a recuperao de reas degradadas (45%).
Apenas 1% dos municpios optou pela constituio de consrcios temticos voltados para o
abastecimento de gua e o tratamento de esgoto; foram identifcados, na pesquisa do IBGE,
consrcios para esgotamento sanitrio e consrcios para lixo, sendo que estes envolvem, em
sua maioria, municpios de maior porte (com populao superior a 500 mil habitantes).
138 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
Gouva (2005) assinala, todavia, que no conjunto do Pas a maioria dos consrcios envolve
comunidades pequenas e mdias, e apenas 5% dos consrcios incluem municpios com mais
de 500 mil habitantes. Na viso deste autor, o principal impedimento para ocorrncia da
cooperao intermunicipal seria
o aspecto autrquico do municipalismo brasileiro, no contexto de um
federalismo compartimentado, que separa rigidamente os entes federa-
dos. O arcabouo federativo brasileiro no facilita a cooperao entre
municpios, tendo em vista que inexistem, no direito pblico, mecanis-
mos que proporcionem segurana poltica para que as administraes
municipais estabeleam processos de gesto integrada de polticas de
interesse plurimunicipal (Gouva, 2005, pp.139)
Segundo Rolnik e Someck (2004, p.113)
embora os consrcios representem um passo importante na cooperao
horizontal entre municpios, seu carter essencialmente monotemtico e
a no participao da comunidade os tornam limitados como alternativa
de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica.
Contudo, devemos considerar que a estrutura organizacional dos consrcios pode variar de
acordo com seus objetivos, podendo conter cmaras tcnicas que abrem maior espao para
a participao da sociedade civil. Um outro aspecto importante uma tendncia de alguns
consrcios mudarem de estatuto ou se desdobrarem em outros formatos de articulao
como cmaras, associaes, comits, redes, agncias para ampliar suas funes e abrigar
novos atores, e com isso ampliar as estruturas de participao.
A Lei de Consrcios (Lei 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto 6.017, de 17 de janeiro
de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional necessria para
o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal, e solucionar impasses na es-
trutura jurdico-administrativa dos consrcios. No formato anterior Lei, os consrcios s
podiam ser implementados entre pessoas pblicas da mesma natureza, isto , municpio com
municpio, estado com estado, autarquia com autarquia. Eles no possuam personalidade ju-
rdica, o que signifcava uma impossibilidade de exercer certos direitos e assumir obrigaes
em nome prprio. De fato, nesse modelo os municpios que tinham personalidade jurdica,
mas a unio deles pelo consrcio no criava uma nova personalidade jurdica. Normalmente,
para que pudessem assumir obrigaes, os consrcios se organizavam como sociedade civil.
Esta sociedade, que deveria ter sua criao previamente autorizada pelas cmaras municipais,
que era detentora de direitos e obrigaes, possuindo estrutura de gesto autnoma e ora-
mento prprio, e podendo contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair emprstimos
nacionais ou estrangeiros. Organizada como sociedade civil, a associao de municpios
poderia dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades, com recursos
provenientes de receitas obtidas mediante atividades ou de contribuio dos municpios
integrantes, de acordo com o estatuto do consrcio.
Os consrcios, nos termos da Lei 11.107/2005, so parcerias entre dois ou mais entes da fe-
derao para a realizao de objetivos comuns, em qualquer rea. Eles so pessoas jurdicas,
139
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
que podem assumir a personalidade de direito pblico ou privado. Os primeiros so autar-
quias de carter especial e submetem-se s regras de direito pblico em geral. Os segundos
so associaes civis e possuem um regime jurdico hbrido. A lei traz novas perspectivas
para a gesto de servios pblicos que poder ser feita de forma associada; o novo arcabou-
o legal permite por meio dos institutos do consrcio pblico de direito pblico, do conv-
nio de cooperao, e do contrato de programa, avanar no estabelecimento de modelos de
gesto pblica em escalas adequadas para estes servios.
Vale lembrar que os consrcios pblicos integram a administrao indireta de todos os entes
consorciados. Assim, como aponta Ribeiro (2007), a transferncia de poderes inerentes titu-
laridade municipal ao consrcio, a mesma coisa que a transferncia destes mesmos poderes a
uma autarquia. Para os municpios metropolitanos de menor porte, com fraco desenvolvimen-
to econmico, com difculdade de captar recursos e com pouca capacidade administrativa, a
cooperao via consrcios uma alternativa importante para a implementao de programas e
desenvolvimento de projetos de saneamento. De fato, um dos objetivos dos consrcios pbli-
cos dever ser a viabilizao da gesto pblica de servios de saneamento nas reas metropoli-
tanas, onde a soluo de problemas comuns requer polticas e aes construdas coletivamente
pelos municpios membros. Neste contexto, os governos estaduais podem ter um papel chave,
assumindo a posio de estimuladores da cooperao intermunicipal.
4. Experincias de consrcios e cooperao intermunicipal:
defnindo uma escala pertinente de organizao
Uma das escalas que vinha orientando a estruturao de consrcios a escala da bacia hi-
drogrfca. No Brasil, uma das experincias mais bem sucedidas e conhecidas de consrcio
intermunicipal o Consorcio do ABC, na regio metropolitana de So Paulo. A Lei paulista
7.663, de 30 de dezembro de 1991, que instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, j incentivava o uso do modelo
dos consrcios intermunicipais para a gesto de recursos hdricos e aes integradas nas
bacias ou regies hidrogrfcas crticas (art. 31). Na regio metropolitana de So Paulo, um
conjunto de municpios cujas zonas urbanizadas encontravam-se conurbadas, conhecidos
como Regio do ABC, constituiu uma destas primeiras associaes em dezembro de 1990.
O objetivo inicial era equacionar, discutir e adotar medidas em conjunto, voltadas para a
proteo de mananciais de gua e manuteno da fora e da fauna, sendo criado o Consr-
cio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, ou, como mais conhecido,
Consrcio Intermunicipal Grande ABC.
O Grande ABC paulista equivale sub-regio sudeste da Metrpole paulistana, que conti-
nua sendo a rea mais industrializada do Brasil; com uma populao de quase dois milhes e
meio de pessoas, em sete municpios: Diadema, Mau, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra,
Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano do Sul. As primeiras atividades do
Consrcio evidenciavam uma preocupao eminente com a questo ambiental, at por ter
uma confgurao geogrfca defnida por sua hidrografa, semelhana de outras entida-
des similares que tambm se organizaram neste perodo. Elas abrangiam no s a prpria
questo ambiental, envolvendo principalmente abastecimento de gua, efuentes lquidos,
resduos slidos, mas tambm usos do solo, circulao e transportes, macrodrenagem e
140 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
outras variveis da infra-estrutura regional, suas implicaes na economia e, conseqente-
mente, na qualidade de vida da populao do ABC. Avaliaes elaboradas pelo Consrcio,
datadas de 1994/5, e encaminhadas esfera estadual evidenciaram a necessidade de uma
nova leitura das bacias hidrogrfcas, em termos de legislao. Isto induziu a que modif-
caes inseridas na legislao estadual promovessem a participao efetiva dos municpios
do ABC na elaborao de Planos Emergenciais e Leis Especfcas referentes ao Plano de
Desenvolvimento e Preservao Ambiental da Regio. O ABC, por meio do Consrcio,
passou a ser fgura obrigatria nas agendas de vrios rgos do governo estadual, a ponto
de, mesmo no sendo entidade membro do Comit da Bacia Hidrogrfca do Alto Tiet,
ter assento em suas reunies e designar integrantes regionais com poder de voto. Em 1997
foi instalada a Cmara do Grande ABC, que se constitui em uma coalizo, isto , um espao
de negociao envolvendo poder pblico, empresrios, sindicatos e demais organizaes da
sociedade civil.
Os municpios que compem o consrcio do ABC optaram por diferentes formas de gesto
de servios de saneamento. Porm, uma serie de questes relativas gesto das guas nas
cidades que compem o Consrcio so tratadas coletivamente, integrando aes de sane-
amento ao plano de bacia na escala da sub-bacia e na escala da macro-bacia (Alto Tiet).
Entre essas questes destacam-se aes referentes fnalizao do sistema de tratamento de
esgotos da ETE ABC, operada pela Sabesp; o desenvolvimento do programa de Combate
s Inundaes na Bacia do Alto Tamanduate, baseado na construo de tanques de conten-
o (piscines), e o plano de proteo e recuperao dos mananciais Billings. Todas estas
aes envolvem novas estruturas cooperativas entre os municpios associados no Consrcio
e o governo do estado de So Paulo.
No cenrio internacional existem diferentes experincias de gesto associada de servios de
saneamento que buscam uma gesto integrada e cooperativa dos servios, destacamos neste
contexto as experincias italiana e francesa.
A Itlia marcada por uma forte fragmentao administrativa: 8.092 comuni, 94 provncias e
20 regies. As comuni (municpios) so responsveis pela gesto da gua e dos servios de sa-
neamento. Mesmo sendo um pas de forte tradio municipalista, esta estrutura fragmentada
levou a Itlia a constituir formas de agrupamento intermunicipal denominadas conzorcios.
Existiam l conzorcios de todos os tamanhos, o da provncia de Milo era formando por 200
municpios membros, mas no inclua Milo.
Alm da tradio municipalista existia tambm na Itlia uma forte tradio de gesto p-
blica. A reforma no setor de saneamento visando superar os impasses dessa fragmentao
institucional vai se iniciar a partir da aprovao da Lei 36/1994, Lei Galli. Esta lei vem
confrontar-se com a questo da defnio de um territrio adequado para a gesto dos ser-
vios, partindo de uma concepo de gesto integrada da gua. A proposta era de adotar o
ciclo da gua como escala, superando limites administrativos e fragmentao institucional, e
defnindo um modelo organizativo que se ocupasse da gua em todas as fases do seu ciclo,
da proteo das fontes sua restituio ao ecossistema. Defnia-se, assim, o que seria o ser-
vio hdrico integrado, que deve considerar uma vasta rea em estreita relao com a bacia
hidrogrfca ou sub-bacia hidrogrfca, e o que seria o mbito territorial timo de gesto.
Este teria correspondncia com a escala de bacia, permitindo uma redistribuio equilibrada
do recurso hdrico e a realizao de economias de escala na gesto dos servios de sanea-
141
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
mento. Para organizar o servio hdrico integrado era preciso que os municpios titulares das
funes se coordenassem e defnissem, coletivamente, formas de colaborao institucional
necessrias gesto racional e sustentvel da gua. O desafo era fazer nascer um governo
conjunto, necessrio para gerir o servio hdrico integrado.
Antes da lei, existiam, aproximadamente, 10 mil servios municipais de abastecimento de
gua geridos por 8 mil atores diferentes, que pela aplicao da lei iriam se transformar em 90
unidades de gesto. A Lei Galli determina que os municpios transfram a gesto dos servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a organismos pblicos de gesto integrada
(Servizio Idrico Intergrato), cujo territrio corresponde ao permetro timo de Gesto (Ambito
Territoriale Ottimale, ATO). Inicialmente, a proposta era de que os agrupamentos se fariam por
sub-bacia, mas, na prtica, em quase todo o territrio italiano os agrupamentos se fzeram na
escala das provncias, com exceo do norte da Itlia (ATO de Sardenha, da Siclia, do Vale de
Aosta, de Pgiles e de Basilicate), onde foi feito um outro agrupamento baseado na estrutura
de regies. Foi criada uma agncia municipal para cada ATO (Autorit dAmbito Territoriale
Ottimale, A-ATO ) e um plano regional de investimentos com um horizonte para 20/30 anos.
A A-ATO vai defnir um caderno de obrigaes e escolher o operador que ser responsvel
pela prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, sendo as
modalidades contratuais defnidas pela regio. As regies devem tambm defnir o permetro
dos ATOs, assim como as modalidades de cooperao intermunicipal que permitiriam a in-
tegrao dos diferentes servios existentes em um s. Os municpios tm duas possibilidades
de agrupar os servios: eles podem se reunir sob a base de uma conveno cuja coordenao
ser assegurada por um deles ou pela Provncia, ou, criar um consrcio para a gesto dos ser-
vios de saneamento. A prestao dos servios pode ser organizada de diferentes formas: (i)
criao de uma empresa pblica sendo acionrios os municpios (ii) criao de uma sociedade
de economia mista, (iii) delegao a uma empresa privada por meio de edital.
No fnal de 2003, 39 ATOs eram objeto de convenes entre municpios e 35 se estrutura-
ram como consrcios. No primeiro caso a Provncia que corresponde ao ATO que recebe
a misso de coordenar a fuso dos servios de saneamento. Os 91 ATOs avanaram de
modo diverso na aplicao da Lei Gali: 87 estavam efetivamente constitudos e 57 comple-
taram a reforma escolhendo um responsvel pela gesto dos servios. Somente 11 ATOs
(11% da populao) delegaram a gesto dos servios a empresas privadas. Os outros 46
(51% da populao) optaram por modelos de gesto pblica, seja por empresas pblicas ou
por sociedades de economia mista.
O exemplo italiano mostra questes relevantes para se discutir sobre o tema da cooperao
intermunicipal e da gesto integrada da gua. Existe, hoje, uma forte difculdade para se in-
tegrar gesto de servios e gesto de recursos hdricos; a escala de bacia hidrogrfca, apesar
da sua evidente pertinncia, reforada pela Lei Galli, ainda no reconhecida pelos atores
locais como o mbito timo de gesto. Por outro lado, o exemplo da Itlia mostra que a co-
operao intermunicipal no pode depender apenas da vontade dos municpios; deve haver
mecanismos incitativos e de coordenao dessa cooperao para que ela se efetive.
A Frana, assim como a Itlia, tambm marcada por uma forte fragmentao territorial.
Em 1792 as parquias do Antigo Regime foram transformadas em 36 mil municpios, resul-
tando em 16.500 servios de gua e 17 mil servios de esgotamento sanitrio. Estes servi-
os pertencem categoria dos SPIC (Services Publics Caractre Industriel e Commerciel), o que
142 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
signifca que o direito que regula esses servios uma combinao de direito privado com
direito administrativo. Assim, por um lado, devem ser respeitados os princpios relativos a
sua condio de servio pblico, qualquer que seja o estatuto do operador e, por outro lado,
a classifcao SPIC implica em que o fnanciamento seja assegurado pelas tarifas, da mesma
forma que no Brasil.
O modelo de gesto dos servios se caracteriza pela titularidade municipal, o que signifca
que o poder poltico local tem a liberdade de escolher a forma de organizao dos servios
que lhe parecer mais conveniente, podendo gerir eles mesmos os servios (rgie directe), ou
delegar a prestao a um operador privado (delegao de servio pblico) ou ainda transferir a
sua competncia a um EPCI (estabelecimento pblico de cooperao inter-municipal). Existe,
portanto, uma grande diversidade de situaes de gesto. Dentre estas formas encontram-se a
grance, rgie intresse, affermage e conomie mixte. Na grance o municpio fnancia as obras e confa a
operao a uma empresa privada, que remunerada pelo municpio. Na rgie intresse o modelo
o mesmo do anterior, mas com incentivos de produtividade. Na affermage o investimento
publico, a operao e a manuteno so realizadas por empresa privada, que remunerada
pela tarifa, e que deve fazer uma parte dos investimentos de renovao dos sistemas. Na cono-
mie mixte o municpio cria uma empresa para a prestao do servio, da qual acionista majori-
trio. Os outros modelos de gesto pblica so rgie directe, onde o municpio faz o investimen-
to, executa a obras e cobra as tarifas, sem oramento prprio para estas tarefas (administrao
direta centralizada), e rgie autonome, que funciona da mesma forma, mas com oramento sepa-
rado (administrao direta descentralizada). Na Frana, 45% dos servios de abastecimento de
gua continuam sob gesto direta (rgies), inclusive em cidades de grande porte.
A lei francesa que autoriza os municpios a se associarem existe desde o fm do sculo
XIX, mas a transferncia das competncias municipais aos EPCIs, torna-se mais signi-
fcativa, sobretudo, depois da 2 Guerra Mundial. As duas principais formas de EPCIs
so os syndicats intercommunaux e as communauts urbaines. Um syndicat intercommunaux
agrupa vrios municpios, geralmente menores, e tem como objetivo abastec-los com um
servio que comum a todos. O syndicat intercommunaux pode ter como objeto um nico
servio (Syndicat Intercommunaux Vocation Unique, SIVU), ou vrios servios (Syndicat
Intercommunaux Vocation Multiple, SIVOM). Os syndicat intercommunaux se baseiam em
uma representao igualitria do conjunto de seus membros. No caso dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento, os syndicats delegam frequentemente a gesto dos
servios a empresas privadas.
Uma outra possibilidade de articulao intermunicipal a Communaut Urbaine formada por
um municpio principal, fortemente urbanizado, e pelos municpios situados no seu entor-
no, caracterizando uma conurbao, como as nossas regies metropolitanas. A communaut
urbaine um tipo de associao a que aderem os municpios mais importantes em termos
populacionais e econmicos, pouco inclinados a se fliarem a sindicados nos quais se coloca-
riam em p de igualdade com os outros membros. Na communaut urbaine a representao
se faz em funo do nmero de habitantes, o que d maior poder ao municpio centro. Exis-
tem diferentes tipos de communauts urbaines sendo este um formato de cooperao antigo
4
,
4 Uma lei de 1966 imps a criao de quatro comunautes urbanaines: Lille, Bordeaux, Strasbourg et Lyon. Posteriormemente
foram criadas, de forma voluntria, mais oito comunidades.
143
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
5 Loi dorintation por lamngament du territoire et le dveloppement durable du territoire de 25 de junho de 1999.
renovado a partir da Lei Chevenement, de 1999
5
. Esta lei prope um novo tipo de EPCI, a
communaut dagglomeration para um conjunto de municpios menores, e reserva o formato
de comunaut urbaine a aglomeraes urbanas com mais de 500 mil habitantes. A lei implica,
ainda, a transferncia automtica a esta Communaut Urbaine da responsabilidade pelos ser-
vios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de todos os municpios envolvidos,
mas, existe uma resistncia a esta reforma. Ambas as formas de cooperao so responsveis
pela captao de impostos, que so redistribudos entre os municpios membros.
Na Frana, dos 16.500 servios de gua para 34.500 municpios com servios, 12.500 so
servios pblicos municipais (pequenos municpios); 4 mil syndicats prestam servios para
os outros 22 mil municpios franceses. Certos syndicats cobrem um nmero bastante grande
de municpios (ex: SEDIF, que engloba 144 municpios da regio metropolitana de Paris).
Outros atingiram o tamanho de um dpartement, sendo a maior parte deles syndicats mixtes.
Os municpios com servios de coleta de esgotos so menos numerosos que aqueles com
gua potvel; existem 5 milhes de fossas spticas na Frana. Os servios de esgotamento
sanitrio so mais fragmentados (17 mil para 22 mil municpios) com um nmero maior
de unidades, e uma menor incidncia de cooperao intermunicipal. A cooperao mais
importante no caso da gesto das estaes de tratamento de esgotos; 1/3 dos sistemas de
coleta de esgotos so delegados ao setor privado assim como a metade das ETEs.
Em funo da forte fragmentao municipal na Frana, a cooperao intermunicipal inevi-
tvel. Esta cooperao at muito recentemente era feita de forma voluntria, sendo que a Lei
Chevenement veio reforar este movimento, criando vantagens fscais para os municpios
que optarem por se associar. Assim como na Itlia, na Frana, a integrao entre a gesto de
recursos e a gesto de servios limitada. As Agences de lEau, responsveis pela gesto dos
recursos hdricos, tiveram um importante papel de redistribuio de recursos fnanceiros
arrecadados com a cobrana pelo uso da gua, o que permitiu a manuteno de uma gesto
local fragmentada, modelo que tende a ser revisto. Por outro lado, verifca-se que na Frana a
gesto associada, antes de 1990, favorecia a delegao dos servios ao setor privado, porm,
as formas de gesto associadas estabelecidas a partir deste perodo favorecem um maior
controle pblico e mesmo a criao de empresas pblicas.
Em ambos os pases, Itlia e Frana, os diferentes formatos de cooperao intermunicipal,
nas formas diferenciadas de consrcios, contriburam efetivamente para a construo de
modelos de gesto de saneamento mais sustentveis em termos econmicos e ambientais.
Porm, nos dois pases, os governos nacionais criaram mecanismos que incentivam esta
cooperao. Todavia, no que diz respeito a uma maior integrao entre gesto de servios
de saneamento e gesto de recursos hdricos, em ambos ainda existem impasses a serem
enfrentados.
5. Consideraes fnais
Diante da necessidade de integrao entre as duas dimenses da gesto das guas em reas
metropolitanas, a gesto de recursos hdricos e a gesto de servios de saneamento, e dos
144 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
impasses enfrentados na gesto do prprio setor saneamento, evidencia-se a necessidade de
constituio de um espao institucional de cooperao, de negociao e de acordo poltico
em que a participao do municpio, reconhecido aqui como titular dos servios, esteja ade-
quadamente contemplada. Este espao poder ser criado por meio de consrcio pblico,
dentro do formato proposto pela Lei 11.107/05, sendo esta a estrutura institucional apro-
priada para uma cooperao horizontal e no hierarquizada.
De fato, no Brasil apesar da evidente integrao entre estas duas dimenses da gesto das
guas em reas urbanas gesto de servios e gesto de recursos hdricos-, durante longo
tempo elas formaram setores estanques e desarticulados. A formao dos Comits de Bacia
e de Consrcios de Bacias, a partir da dcada de 1990, criou uma nova articulao multise-
torial que passou a colocar em questo a lgica setorizada de gesto do saneamento e que
vigorou at o incio da dcada. Evidentemente, um rio que recebe as guas usadas, tratadas
ou no, mesmo que tenha seu curso restrito ao territrio municipal, vai desaguar em outro
rio, que provavelmente se localiza em um outro municpio. Isto implica, necessariamente,
em pensar solues para o saneamento e para a gesto dos recursos hdricos supra-muni-
cipais, respeitando a escala de bacia. Uma srie de novas questes, cujo encaminhamento
de solues depende da construo de uma interface entre gesto de servios e gesto de
recursos hdricos est hoje colocada. Destacam-se, neste sentido, questes relativas gesto
da demanda, ao controle de perdas, a maior efcincia da coleta e tratamento de esgotos, aos
sistemas de reuso da gua, minimizao do lanamento de resduos slidos nos corpos
dgua, ao controle da poluio difusa de origem pluvial, preservao da qualidade dos
corpos dgua e a disponibilizao de quantidade de gua para abastecimento, que devem ser
tratadas na escala da bacia hidrogrfca.
A questo da escala tima de gesto de servios de saneamento, que encontra-se em debate
no Brasil, confrontando defensores da opo municipalista e defensores da gesto regiona-
lizada no mbito dos estados da federao, tem hoje uma terceira opo que a articulao
intermunicipal por meio de consrcios pblicos, que podem ser formados na escala de ba-
cias ou sub-bacias hidrogrfcas, e a construo de um modelo de gesto intersetorial. Esta
intersetorialidade condio para equacionar questes fundamentais que as metrpoles bra-
sileiras, onde os sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrios so comparti-
lhados, esto tendo que enfrentar: a poluio dos recursos hdricos e a diminuio nas fontes
para abastecimento. Estes consrcios, cuja estrutura foi recentemente regulamentada por lei
federal, exercendo funes relativas ao planejamento e regulao da gesto dos servios, e
atuando de forma integrada aos Comits de Bacia que hoje constituem instncias impor-
tantes de articulao e mediao de confitos entre atores pblicos e sociedade civil, podem
ser uma alternativa vivel para a construo desta intersetorialidade. Sendo, porm, formas
de articulao voluntria, a formao de consrcios depende da ruptura de uma viso frag-
mentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por disputas poltico-partidrias
e por uma situao de competio entre municpios e a adoo de uma nova viso, baseada
na cooperao. Neste contexto, a participao dos governos estaduais e do governo federal
no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperao entre municpios, seguindo os
exemplos de pases como Itlia e Frana, nos parece fundamental.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 145
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147
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
4.2 Potencialidade da regionalizao da gesto dos
servios pblicos de Saneamento Bsico
Marcos Helano Fernandes Montenegro
1. O contexto institucional atual e o papel dos municpios e
estados
A entrada em vigor da Lei 11.445, de 5/01/2007, inaugura um novo perodo do Saneamento
Bsico no Brasil. No porque essa Lei tenha o condo de equacionar todas as difculdades
enfrentadas pelo setor, mas porque abre um espectro de possibilidades de mudanas que
se encontravam travadas simbolicamente desde que, em janeiro de 1995, o Projeto de Lei
199/93 foi objeto de veto integral pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Intensas
disputas marcaram o perodo de debate da nova lei, cristalizando diferenas entre uma viso
que encara os servios de saneamento predominantemente como negcio e outra que o v
como poltica pblica, de cunho social, a ser submetida a controle amplo e democrtico da
sociedade. O resultado fnal pode ser visto como um compromisso entre as duas vises que
deixa espao para que a luta continue no plano local ou regional.
A nova Lei consagra uma defnio ampliada dos servios de Saneamento Bsico, incluindo
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo das
guas pluviais, e determina que estes servios sejam prestados observando planejamento,
regulao, fscalizao e controle social, defnidos pelo titular dos servios. Esta exigncia,
aparentemente simples, vai exigir enorme esforo dos municpios brasileiros que, na quali-
dade de titulares, tm doravante maior responsabilidade, sejam nos servios prestados dire-
tamente, sejam nos delegados a terceiros.
De fato, a Lei 11.445/07 preconiza que cada municpio, por meio do seu plano de saneamen-
to, defna, em processo participativo, sua estratgia de universalizao do atendimento com
servios pblicos de Saneamento Bsico de boa qualidade e custos mdicos.
J a funo dos estados, nesse novo momento, no est bem defnida na Lei 11.445/07. Em
parte porque no so titulares dos servios, em parte porque o legislador no quis correr o
risco de invadir a atribuio estadual na regulamentao da competncia de promover pro-
gramas de melhoria das condies de Saneamento Bsico, conforme inciso IX do art. 23 da
Constituio Federal de 1988. Entretanto, sem dvida, aos estados cabe papel relevante, que
necessita melhor exame.
2. A lei 11.445 e os titulares dos servios
Nos termos do art. 9. da Lei 11.445/2007, os titulares dos servios pblicos de Saneamento
Bsico, de fato cada um dos 5.563 municpios brasileiros e mais o Distrito Federal, dever
formular a respectiva poltica pblica e, para tanto, planejar seus servios pblicos de Sane-
amento Bsico, fxar em lei os procedimentos para prestao destes servios e os direitos e
deveres do usurio; defnir o ente regulador e fscalizador; prestar diretamente ou delegar a
prestao; estabelecer mecanismos de controle social e sistema de informaes; bem como
148 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
as condies de interveno e retomada de servios delegados
1
. A delegao de servio ou
atividade a terceiros poder ocorrer em dois regimes alternativos:
o do contrato de programa, alternativa que, prescindindo de licitao, se restringe aos
casos de prestador de carter pblico contratado no mbito de cooperao federativa
prevista na Lei 11.107, de 6 de abril de 2005;
o do contrato de concesso, precedido de licitao nos termos das Leis 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, e 11.079, de 30 de dezembro de 2004, esta ltima no caso de parceria
pblico-privada.
Uma anlise das difculdades institucionais, tcnicas e fnanceiras que as municipalidades
enfrentam, demonstrar que a maioria dos municpios brasileiros, quando considerados
isoladamente, no tem condies de cumprir as tarefas e arcar com as responsabilidades
estabelecidas pela Lei 11.445/07. Todavia, no cabe discutir a adequao da titularidade
municipal j que os servios de Saneamento Bsico tm reconhecidamente carter essen-
cialmente local. As disposies constitucionais impedem suprir as carncias dos municpios
pela transferncia de suas incumbncias aos estados. Ademais, tal hiptese no sequer con-
veniente, quando o que se pretende avanar na descentralizao poltica e administrativa,
na interiorizao do desenvolvimento, na diminuio das desigualdades sub-regionais e no
fortalecimento da democracia local.
Felizmente, a conjuntura tambm marcada pelo advento da Lei 11.107/05, que, apoiada no Art.
241
2
da CF, institucionalizou instrumentos de cooperao federativa como os consrcios pbli-
cos, os convnios de cooperao entre entes federados e a gesto associada de servios pblicos,
que facilitaro aos municpios equacionar os desafos a eles colocados pela Lei 11.445/07.
A herana do Planasa no favorece as solues de fortalecimento institucional dos munic-
pios. A delegao da prestao dos servios de abastecimento de gua e eventualmente de
esgotamento sanitrio para as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), na
prtica, alijou o poder local da gesto desses servios. So poucas e recentes as excees
como a cidade de Natal, que constituiu um Conselho Municipal de Saneamento Bsico
(COMSAB) e uma Agncia Reguladora Municipal (ARSBAN) em 2001, por ocasio da re-
novao do contrato de prestao de servios com a Companhia de gua e Esgotos do Rio
Grande do Norte (CAERN).
3

Neste quadro, apenas municpios maiores e que prestam diretamente os servios de gua e
de esgotos por meio de autarquia ou empresa municipal dispem de efetiva capacidade de
1 O art. 2 do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a Lei 11.107/ 2005, defne: planejamento: as atividades atinentes identifcao,
qualifcao, quantifcao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado
disposio de forma adequada; regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo
suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fxao
e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos; e fscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de
garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico.
2 Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os con-
vnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
3 Ver em : http://www.natal.gov.br/arsban/. Ver tambm o caso da Agncia Reguladora de Fortaleza (ARFOR) em: www.arfor.
fortaleza.ce.gov.br/.
149
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
gesto. Quanto ao manejo de resduos slidos, so poucos os municpios, mesmo de maior
porte, que contam com rgo especializado e com capacidade de gesto, a exemplo de Belo
Horizonte e Porto Alegre. Menor ainda o nmero de municpios que dispem de um rgo
qualifcado tecnicamente para o manejo das guas pluviais.
O art. 8 da Lei 11.445/2007 admite que os titulares deleguem a organizao, a regulao, a
fscalizao e a prestao dos servios, nos termos do art. 241 da Constituio e da Lei no
11.107/2005. A delegao da prestao poder ser feita tambm no regime de concesso,
inclusive por conjunto de municpios que constituam consrcio pblico. Mas, so indele-
gveis pelo municpio as tarefas de planejamento, bem como as de carter autorizativo ou
normativo que exigem edio de lei do titular, quais sejam:
adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica e fxao
dos direitos e dos deveres dos usurios;
estabelecimento de mecanismos de controle social;
autorizao da delegao da prestao de servio a terceiro, designao do ente respons-
vel pela regulao e fscalizao e defnio dos procedimentos de sua atuao; hipteses
de interveno e retomada da prestao de servios delegados.
Entretanto, apesar de indelegveis, tais tarefas so passveis de execuo consorciada por um
conjunto de municpios, alternativa que poder tornar vivel sua realizao pelos titulares
mesmo quando individualmente no disponham de capacidade institucional e tcnica. Alis,
em muitos casos, o planejamento conjunto poder revelar possibilidades vantajosas como:
compartilhamento de instalaes de captao, tratamento e aduo de gua, transporte e tra-
tamento de esgoto, tratamento e destinao fnal de resduos slidos ou, mais amplamente a
prestao regionalizada de servios ou atividades.
O equacionamento conjunto dessas incumbncias dos municpios poder se viabilizar me-
diante arranjo de colaborao federativa
4
, que permita ao municpio articular-se formalmen-
te com outros municpios (e, eventualmente, com o estado) para exercer consorciadamente
determinadas competncias, de natureza indelegvel, ou aquelas delegveis nos termos do
art. 8 da Lei 11.445/2007.
No art. 14, essa Lei regulamenta a situao de um nico prestador de servios que atenda a
vrios municpios por meio do instrumento da prestao regionalizada, com exigncia de
uniformizao da fscalizao e regulao dos servios, inclusive no que diz respeito re-
munerao e compatibilizao do planejamento dos servios. Na prestao regionalizada,
o exerccio das atividades de regulao e fscalizao pode se dar por uma das seguintes
alternativas (art. 15 da Lei):
por rgo ou entidade de ente da Federao a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competn-
cias por meio de convnio de cooperao entre entes da Federao, obedecido o disposto no no art. 241 da
Constituio Federal;
por consrcio p blico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios.
4 Designao genrica para a cooperao federativa, de carter voluntrio, prevista no art. 241 da CF e na Lei 11.107/2005; e para a
coordenao federativa, de carter compulsrio, prevista no art. 25 da CF/1988.
150 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
Na primeira alternativa enquadra-se a delegao do exerccio dessas atividades a entidade
reguladora estadual ou municipal, constituda dentro dos limites do respectivo
5
estado. Na
segunda alternativa, vale lembrar que o consrcio pblico integrado pelos titulares dos ser-
vios admite a participao do estado.
Observe-se que o exerccio por consrcio pblico de atividade de regulao de servio p-
blico de Saneamento Bsico no dispensa a observncia dos princpios de independncia decis-
ria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e fnanceira da entidade reguladora; e de trans-
parncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises constantes do art. 21 da Lei 11.445/2007. O
consrcio pblico que exercite atividade de regulao vai necessitar de cmara de regulao
ou rgo similar, cuja composio e funcionamento atendam tais princpios.
Um ltimo ponto a considerar nesta seo a exigncia, de contrato dos servios pblicos
de prestador no integre a administrao do titular (art. 10 da Lei 11.445/2007), fcando
vedada sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de
natureza precria. Portanto, necessariamente, dever ser formalizado contrato com base nas
Leis 8.987/1995, 11.079/2004 e 11.107/2005 e ainda, para terceirizao dos servios, na Lei
8.666/1993
6
.
As condies de validade dos contratos de prestao tm como objetivo qualifcar o pro-
cesso de delegao e a no observncia das mesmas fonte de instabilidade e prejuzo para
as partes. Na prestao regionalizada estas condies podem ser atendidas pelos municpios
em conjunto. Essas condies incluem:
a existncia de plano de Saneamento Bsico e de estudo comprovando a viabilidade tc-
nica e econmico-fnanceira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do
plano;
a existncia de normas de regulao e a designao da entidade de regulao e de fscali-
zao;
a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso
de concesso, e sobre a minuta do contrato.
A Lei exige ainda que os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato sejam
compatveis com o respectivo plano de Saneamento Bsico e que nos casos de servios pres-
tados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas de regulao prevejam:
I - a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendi-
da;
II - a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de
efcincia (...), em conformidade com os servios a serem prestados;
III - as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas;
5 A exigncia de constituio dentro dos limites do respectivo estado consta do 1 do art. 23 da Lei 11.445/2007.
6 So admitidos como excees regra de contrato no 1 do art. 10 da lei 11.445, os servios pblicos de Saneamento Bsico cuja
prestao o poder pblico, nos termos de lei, autorizar para usurios organizados em cooperativas ou associaes, limitados a de-
terminado condomnio ou a localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por populao de baixa renda, onde outras
formas de prestao apresentem custos de operao e manuteno incompatveis com a capacidade de pagamento dos usurios; e
ainda os prestados por meio de convnios e outros atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005.
Gesto
Servios pblicos de Saneamento Bsico
Abastecimento
de gua
Esgotamento
sanitrio
Manejo de
resduos
slidos
Manejo
de guas
pluviais
Planejamento Indelegvel, passvel de execuo por titulares consorciados
Regulao
Delegvel pelo titular ou por titulares consorciados a rgo ou ente
pblico, exceto no que diz respeito edio de lei e estabelecimento de
contrato de delegao da prestao
Fiscalizao
No conveniente separar em entes diferentes a execuo das tarefas
de regulao e de fscalizao
Prestao
Direta pelo titular ou delegada pelo titular ou por titulares consorciados
a ente privado ou a rgo ou ente pblico (leis 8.987, 11.079 ou 11.107)
Controle social Indelegvel
151
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
IV - as condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-fnanceiro da prestao dos servios, em regime
de efcincia, incluindo o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; a sistemtica de rea-
justes e de revises de taxas e tarifas e a poltica de subsdios;
V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fscalizao dos servios;
VI - as hipteses de interveno e de retomada dos servios.
Do exame do conjunto dessas disposies, resulta claro que no h mais condies legais
para que o municpio delegue a prestao de qualquer servio pblico de Saneamento Bsico
sem se responsabilizar pelas condies nas quais tal prestao se realizar. Os municpios
esto sendo, de fato, forados a assumir suas responsabilidades de titulares desses servios
pblicos essenciais.
Para resumir este item. A gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico se desdobra em
um leque amplo de opes correspondente matriz aqui apresentada. No mbito da prestao
desses servios, possvel o desdobramento de cada um deles nas atividades que o integram,
sendo plausvel contar com diferentes prestadores para diferentes atividades integrantes de um
mesmo servio, por exemplo: coleta de resduos slidos prestada por autarquia municipal; e
transbordo e destinao fnal de resduos slidos prestado por um delegatrio.
3. A gesto associada: oportunidade criada pela
Lei 11.107/2005
Nos termos do art. 241 da CF, a gesto associada de servios pblicos deve ser autorizada
por lei que discipline consrcios pblicos ou convnios de cooperao entre os entes fede-
rados. Ou seja, s no mbito da cooperao federativa formalizada por meio de consrcio
pblico ou convnio de cooperao, possvel a gesto associada. Na gesto associada esto
contempladas trs possibilidades distintas: a primeira possibilidade consiste na realizao
conjunta pelos titulares de uma ou mais das tarefas que integram a gesto dos servios
pblicos (planejar, regular, fscalizar, prestar diretamente ou delegar e promover o controle
Gesto
Servios pblicos de Saneamento Bsico
Abastecimento
de gua
Esgotamento
sanitrio
Manejo de
resduos
slidos
Manejo
de guas
pluviais
Planejamento Indelegvel, passvel de execuo por titulares consorciados
Regulao
Delegvel pelo titular ou por titulares consorciados a rgo ou ente
pblico, exceto no que diz respeito edio de lei e estabelecimento de
contrato de delegao da prestao
Fiscalizao
No conveniente separar em entes diferentes a execuo das tarefas
de regulao e de fscalizao
Prestao
Direta pelo titular ou delegada pelo titular ou por titulares consorciados
a ente privado ou a rgo ou ente pblico (leis 8.987, 11.079 ou 11.107)
Controle social Indelegvel
152 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
social). A segunda possibilidade um dos entes federados titular delegar uma ou mais dessas
tarefas da gesto a um outro ente federado, exceo feita quelas indelegveis. Na terceira
possibilidade, resultante da combinao das duas primeiras, entes federados realizam con-
juntamente a delegao de algumas dessas tarefas para rgo de um deles.
A prestao de servio pblico em regime de gesto associada defnida especifcamente
pelo Decreto 6.017/2007 (inciso XIII do art. 2) como a execuo, por meio de cooperao fede-
rativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usurios o acesso a um servio
pblico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela regulao ou pelo contrato de programa,
inclusive quando operada por transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
Desse modo, no mbito da gesto associada, possvel viabilizar, entre outros, o arranjo que
permite que municpios se articulem voluntariamente em rgo pblico intermunicipal
de carter autrquico (o consrcios pblico de direito pblico) com capacidade de plane-
jar, regular, fscalizar e prestar diretamente ou delegar e contratar conjuntamente servios
pblicos de sua competncia
7
. Os consrcios da Lei 11.107/2005 so, sob esse aspecto,
completamente diferentes dos consrcios intermunicipais anteriores a essa lei.
Um consrcio pblico poder admitir a participao do estado como ente consorciado sem
prejudicar sua capacidade de exercer as prerrogativas de titular de servios de interesse local
em nome dos municpios que o integram.
Este novo cenrio legal permite que, por meio de consrcios pblicos, os municpios su-
perem a inadequada e inoperante fragmentao hoje existente, e consigam coletivamente
desempenhar com efccia as incumbncias prprias dos titulares dos servios, medida
que utilizem essa alternativa para se capacitar institucional e tecnicamente, de modo est-
vel do ponto de vista da gesto, com impactos positivos tambm para a sustentabilidade
econmico-fnanceira.
A constituio de consrcios pblicos deve ser contratada entre os entes federados que dele
participam. Para tanto, a Lei 11.107/2005 previu no seu art. 3
o.
que o consrcio pblico ser
constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de intenes. Por sua
vez o protocolo de intenes se constitui nos termos do art. 2 do Decreto 6.017/2007,
no contrato preliminar que, ratifcado pelos entes da Federao interessados, converte-se em contrato de
consrcio pblico.
O protocolo de inteno deve ser ratifcado por meio de lei de cada ente consorciado, e
o elemento fulcral da constituio do consrcio pblico, expressando o entendimento co-
mum dos chefes dos Executivos sobre fnalidade e funcionamento do consrcio. Entre as
clusulas necessrias de um protocolo de intenes est a que autoriza a gesto associada de
servios pblicos.
O art. 13 da mesma Lei estabelece que devero ser constitudas e reguladas por contrato de
programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao consti-
tuir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto
associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de
7 A lei 11.1107 trata de dois tipos de consrcios pblicos, o de direito pblico e o de direito privado. o com personalidade jurdica
de direito pblico, de natureza autrquica que til na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico.
153
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos.
Dispe, ainda, que mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de
cooperao, o contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico
ou privado que integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao con-
sorciados ou conveniados. Em qualquer caso este contrato dever:
I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente no que se refere ao
clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem prestados; e
II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e fnanceira de cada servio
em relao a cada um de seus titulares.
Assim sendo, no mbito da delegao de servio pblico h atualmente dois regimes. Um,
defnido pela Lei 8.987/95
8
, competitivo, pressupe licitao, e tem como instrumento o
contrato de concesso ou de permisso. O outro, caracterizado pela Lei 11.107/2005, dis-
pensa licitao, mas exige consrcio pblico ou convnio de cooperao entre os entes
federados, disciplinado por meio de lei que autorize a gesto associada de servios pblicos,
e tem como instrumento o contrato de programa.
provvel que as iniciativas de gesto associada dos servios pblicos de Saneamento Bsi-
co mais freqentes digam respeito especifcamente delegao da prestao de servios por
meio de contrato de programa, no regime da Lei 11.107/2005 e constituio de consrcios
pblicos no mbito dos servios pblicos de Saneamento Bsico com funes diversas.
3.1 Delegao de servio por meio de contrato de programa
A contratao de prestador de servio pblico por meio de contrato de programa dispensa a
licitao necessria ao contrato de concesso, mas tem como pressupostos que o prestador
contratado pelo municpio seja rgo pblico ou entidade da administrao de um ente fede-
rado e que esta contratao seja precedida por autorizao da gesto associada dos servios
pblicos de interesse por meio de:
celebrao de convnio de cooperao entre o municpio contratante e o ente federado de
cuja administrao faz parte o prestador, autorizado por lei de ambos; ou
constituio de consrcio pblico do qual participem o municpio contratante e o ente
federado de cuja administrao faz parte o prestador.
Nas situaes aonde agncia estadual venha a ser o ente regulador e fscalizador designado
pelo municpio, o convnio de cooperao tende a ser alternativa adotada seja para viabilizar
novos contratos, seja na renovao dos contratos das CESBs com os municpios. Neste caso,
os municpios mdios e pequenos tero, como regra, difculdade para sozinhos elaborarem
seus planos o que os induzir a solicitar apoio do prprio prestador, no caso a respectiva
CESB. Tal arranjo aprofunda a situao anterior Lei 11.445 no qual as instituies que tm
escala esto fora do mbito dos titulares que permanecem isolados uns dos outros. Como
variantes desta alternativa, aparecem ainda duas hipteses:
8 Enquadradas neste regime tambm as delegaes com fundamento na Lei 11.079/2004 (parcerias pblico-privadas).
154 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
ente regulador e fscalizador do prprio titular, o que normalmente s ser vivel para os
municpios de maior porte que podero viabilizar sua prpria entidade reguladora muni-
cipal;
designar o ente de outro municpio do mesmo estado como entidade reguladora a e fs-
calizadora.
3.2 Consrcios pblicos regionais de Saneamento Bsico
O consrcio ser mais adequado quando a cooperao envolver vrios municpios interessa-
dos em atuar conjuntamente como titulares no planejamento, na regulao e fscalizao, na
delegao da prestao e na articulao do controle social. A presena do estado integrando
o consrcio ser necessria quando para alguns dos servios o prestador a ser contratado
for rgo estadual, como o caso das CESBs. Mas mesmo quando no for esta a inteno, a
participao do estado pode ser conveniente para o reforo institucional do consrcio.
Esto em desenvolvimento algumas iniciativas ainda de abrangncia relativamente restrita.
o caso dos consrcios intermunicipais de municpios que tm SAAEs, cujo objetivo
prestar suporte e assistncia tcnica a estas autarquias municipais e, eventualmente, regular e
fscalizar os servios por elas prestados.
9
Vrios consrcios com o objetivo de gerir aterros
sanitrios intermunicipais tambm se enquadram em tal tipo de iniciativa.
Mas, idealmente, o consrcio deve ser til para os municpios de uma determinada regio
equacionarem suas responsabilidades com o conjunto os servios pblicos de Saneamento
Bsico, se confgurando como rgo gestor intermunicipal do abastecimento de gua, esgo-
tamento sanitrio, manejo dos resduos slidos e manejo das guas pluviais, com capacidade
para planejar, regular e fscalizar, prestar ou delegar a prestao a terceiros e articular regio-
nalmente os mecanismos de controle social.
Com esta amplitude, a arquitetura institucional deve ser fexvel, levando em considerao a
existncia de municpios que no campo do abastecimento de gua e do esgotamento sani-
trio tm interesse em continuar delegando seus servios CESB, outros que j tm rgos
especializados para prestar os servios (SAAEs ou companhias municipais) e que necessi-
tam de assistncia tcnica do consrcio e, tambm, aqueles municpios que esto ainda sem
prestador especializado. No campo do manejo de resduos slidos dever ser considerada
a clara distino entre servios prestados no varejo, a exemplo da varrio, da capina e
da coleta e no atacado, como o tratamento e a destinao fnal, o que signifca defnir se
todos os servios passam a ter gesto regional ou se alguns deles permanecem com gesto
local. Da mesma forma, esta deciso precisa ser tomada quanto aos servios de manejo de
guas pluviais.
A constituio de um consrcio assim concebido exige que o protocolo de intenes estabe-
lea claramente quais so as funes e os servios ou atividades deles integrantes que estaro
9 Neste caso, o consrcio concebido no para prestar servios pblicos, mas sim para apoiar os prestadores (as autarquias mu-
nicipais) em tarefas nas quais escala conveniente, a exemplo de preparao de planos e projetos, controle de qualidade da gua,
manuteno eletro-mecnica, manuteno de hidrmetros, informtica e processamento de dados, licitaes e aquisies conjuntas
de insumos e servios, assistncia jurdica etc.
155
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
sendo atribudas ao consrcio, bem como em que condies o consrcio pode delegar a
prestao dos servios sob sua responsabilidade.
4. O papel dos estados
Nos termos do art. 23 da CF, competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Fe-
deral e dos municpios, entre outras, promover a melhoria das condies habitacionais e de
Saneamento Bsico. Portanto, mesmo no sendo titulares dos servios, os estados devem,
promover programas de Saneamento Bsico, incluindo aes de apoio aos municpios com
vistas ao desenvolvimento institucional e operacional dos servios pblicos de saneamento
e melhoria e ampliao da cobertura rumo universalizao.
4.1 Na prestao
Os estados j vm jogando papel notvel na prestao dos servios de gua e esgotos desde
a criao das CESBs. Essas empresas, consentaneamente com as tendncias centralizado-
ras da poca, vieram a se constituir na principal alternativa de prestador dos servios. Na
ocasio, o modelo das CESBs surgiu como alternativa ao modelo descentralizado que a
Fundao SESP (Servios de Sade Pblica) vinha implementando, com o apoio do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), de criao de SAAEs individualizados por mu-
nicpio, inclusive em algumas capitais, como Belo Horizonte e Porto Alegre.
A prevalncia que as CESBs desfrutam nas administraes estaduais obscurece o papel mais
amplo que os estados devem desempenhar no Saneamento Bsico. Por terem se afrmado
institucional e tecnicamente, e dispondo de recursos prprios decorrentes das tarifas e even-
tualmente de acesso direto a fnanciamentos, essas companhias, mesmo aquelas hoje em
decadncia, tm grande peso poltico e, no raramente, se sobrepem secretaria de Estado
a qual deveriam se subordinar. Dessa situao, alm de outras conseqncias, decorrem a
ausncia de poltica do estado para os municpios onde a CESB no presta servio e a falta
de prioridade para as aes estaduais de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
Em vrios casos, a debilidade da secretaria estadual prejudica a articulao com as reas afns
de sade, habitao, ambiente e recursos hdricos e facilita a indefnio e superposio de
competncias entre os diversos rgos estaduais com atuao no saneamento.
A disputa sobre a titularidade dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
nas regies metropolitanas, objeto de aes em julgamento no Supremo Tribunal Federal
10
,
bom exemplo das distores decorrentes da situao citada anteriormente. Chama a ateno
que a disputa resume-se titularidade dos servios de interesse das CESBs, e no se estende
aos servios pblicos de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
10 Aparentemente, o STF caminha para a interpretao de que a titularidade nas regies metropolitanas no estadual, no podendo,
entretanto, ser exercida de modo autnomo por cada municpio, mas apenas integradamente. As aes mais antigas so de interesse
dos estados do Rio de Janeiro (ADI 1842, de 1998) e da Bahia (ADI 2077, de 1999) e aguardam a continuidade de julgamentos sus-
pensos por pedido de vistas em diversas oportunidades. Dispositivos da Lei Complementar 1.025 /07, do estado de So Paulo tem
tambm sua constitucionalidade questionada no STF (ADI 4028). Sugiro a leitura do voto do ministro Grau no caso da Bahia, em:
http://www.stf.gov.br/imprensa/pdf/ADI2077ErosGrau.pdf.
156 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
O modelo das CESBs se pretendia capaz de responder s necessidades de economia de
escala para enfrentar os desafos do setor que se avolumavam com a urbanizao crescente,
em particular naquelas reas que viriam a ser as primeiras regies metropolitanas. Articulado
com o poderoso esquema de fnanciamento operado pelo Banco Nacional de Habitao
(BNH) usando os recursos do FGTS, o modelo das companhias se expandiu em uma con-
juntura de grande enfraquecimento do poder local, apoiado no discurso da universalizao
do atendimento alavancada pela sistemtica do subsdio cruzado.
A soluo das companhias estaduais possibilitou a obteno de escala no mbito do presta-
dor, mas deixou os municpios, titulares contratantes, dispersos e isolados, cada um com seu
contrato, sem condies reais de atuarem como plos ativos da relao contratual, ou seja,
sem condies de decidir a respeito do planejamento e da regulao, inclusive dos investi-
mentos, da qualidade dos servios, dos seus custos e tarifas. As desvantagens do modelo no
se evidenciaram porque a subordinao dos municpios aos estados era inerente ditadura
e porque o Ministrio do Interior e o prprio BNH desempenharam certo papel regulador
at meados dos anos 1980.
4.2 Na regulao
Atualmente, deseconomias de escala no mbito da prestao so signifcativas em prati-
camente todas as companhias estaduais. Diagnstico realizado, em 2003, pelo MCidades/
PMSS verifcou que a presena da Companhia de guas e Esgotos do Piau (Agespisa), nos
municpios do sul do estado, elevava os custos da prestao do servio de abastecimento
de gua, fundamentalmente pela repartio de custos da sede da companhia e pelos salrios
pagos aos funcionrios atuantes no municpio, acima da realidade local.
11
Situaes dessa
natureza, onde o subsdio cruzado se metamorfoseou em custo cruzado, demonstram a
necessidade de que o municpio assuma de fato seu papel de titular.
fcil concluir que o tratamento e o reconhecimento dos municpios como entes federados
na CF de 1988, no teve, por si s, a capacidade de alterar tal situao, porque a relao entre
o municpio e a CESB permaneceu no mbito da relao poltica mais ampla entre o prefeito
e o governador, fazendo com que os interesses das partes continuem mediados por fora do
contrato de prestao de servio.
12
Para alm desses constrangimentos polticos, no arranjo que prevaleceu antes da Lei
11.107/07, era impossvel ao municpio contratante exercer a regulao, em especial dos
aspectos econmicos, por que:
quase todos os contratos em vigor entre os municpios e as CESBs no se vinculam a um
plano especfco de investimentos, o que impede a apurao efetiva dos custos;
em razo da forma como implementado o subsdio cruzado, a tarifa fxada consideran-
do fatores extracontratuais, quais sejam os custos presumidos do conjunto dos contratos
da prestadora, que no tm visibilidade para o contratante individual.
11 Ministrio das Cidades. Reestruturao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no estado do Piau o
primeiro Consrcio Pblico de saneamento Estudo de cenrios para a prestao de servios de saneamento no Estado do Piau.(
Primeira Parte). Braslia: Ministrio das Cidades.(PMSS). 2006.
12 Verifca-se que quase todos os contratos frmados aps a vigncia da lei de concesso (8.987/1995) no a obedeceram.
157
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Cumpre observar que no s o contratante que no sabe o custo efetivo do servio delega-
do. O prestador tambm no tem como saber pois, trabalhando sem plano que defna pre-
viamente seus investimentos, no tem condies de estimar qual o custo mdio que dever
ocorrer durante o perodo do seu contrato! No por acaso a Lei 11.445 estabeleceu como
condies de validade dos contratos de prestao dos servios, entre outras, a existncia de
plano de Saneamento Bsico.
Na conjuntura privatista dos anos 1990, diversos estados criaram agncias reguladoras es-
taduais, em geral de carter multissetorial, com o objetivo de regular e fscalizar servios
pblicos de competncia estadual, e fscalizar, por delegao, servios de competncia da
Unio. Como alternativa opo claramente invivel de criao indiscriminada por parte de
municpios de entes reguladores municipais, alguns estados vm colocando essas agncias
como opo de regulador de servios pblicos de competncia local, como os de Saneamen-
to Bsico. No entanto, no parece ser esta a melhor soluo, em particular porque implica
separar a tarefa de planejar das tarefas de regular e fscalizar
13
.
Esses rgos estaduais podem, eventualmente, desempenhar papel positivo na nova con-
juntura, mas preciso estar atento ao risco de extrapolarem seu campo de atuao (como
fazem as CESBs), assumindo burocraticamente o papel de gestor dos servios que cabe ao
municpio e reduzindo as possibilidades de efetivo controle social dos servios. bvio o
potencial confito de interesse na regulao por agncia estadual de servio prestado por
companhia estadual a municpio.
4.3 Novas perspectivas
Para alm do apoio fnanceiro a empreendimentos necessrios boa prestao dos servios,
os estados podem e devem jogar papel relevante no estmulo e apoio ao desenvolvimento
institucional dos titulares e dos prestadores pblicos desses servios, em particular no que
diz respeito induo de modelos de gesto associada que facilitem a oferta universal de
servios de qualidade a preos mdicos do conjunto dos servios de Saneamento Bsico
para todos os seus municpios, sejam atendidos ou no pela CESB.
A nica opo para os pequenos municpios se consorciar para exercer o seu papel de
titular dos servios. Entretanto, avanar no aperfeioamento de um modelo conseqente
de gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico pressupe equacionar problema que
demanda a ajuda dos respectivos estados. Trata-se de defnir os arranjos territoriais timos,
a soluo de regionalizao que otimiza a gesto dos servios nas suas mltiplas dimenses:
planejamento, regulao e fscalizao, prestao e controle social.
O sucesso dessa empreitada pressupe um olhar abrangente sobre todo o territrio estadual
para propor uma regionalizao tima que integre todos os municpios em um certo n-
13 Alguns exemplos: a ARCE, do Cear, tem delegao do municpio de Juazeiro do Norte para regular e fscalizar os servios de
saneamento prestados pela CAGECE. A ARPE, de Pernambuco, regula e fscaliza os servios prestados pela COMPESA cidade
de Recife. O estado de So Paulo criou em dezembro de 2007 a ARSESP (Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado
de So Paulo) como opo para regular e fscalizar servios de gua e esgotos delegados SABESP, bem como para regular o que o
Estado entende serem servios desta natureza de competncia estadual. A Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de
Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA) uma das excees, pois no tem entre as suas competncias atuais a
regulao e fscalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico.
158 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
mero de regies, desenhada com base em critrios tcnicos, culturais e polticos apropriados.
Um cenrio de regionalizao abrangente potencialmente superior quele onde prolife-
ram diferentes iniciativas de cooperao intermunicipal obedecendo a lgicas peculiares.
No limite, poder-se-ia caracterizar o primeiro cenrio como de regionalizao planejada e o
segundo como de regionalizao fragmentada ou mesmo relativamente anrquica.
comum a adoo pelos estados de esquemas de regionalizao dos municpios que inte-
gram seus territrios para fns diversos. Nem sempre a soluo tima de regionalizao para
a gesto dos servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e de manejo de
guas pluviais adequada para a gesto dos resduos slidos. A primeira ter como refern-
cia os mananciais e a hidrografa com suas alteraes antrpicas (como as transposies). A
segunda ter as rodovias e demais redes de transporte como referncia. No entanto, parece
ser possvel ajustar uma soluo nica de regionalizao para o conjunto dos servios pbli-
cos de Saneamento Bsico que respeite os limites municipais.
Fator no menos importante a considerar no desenho das regies de um estado a susten-
tabilidade dos consrcios pblicos regionais. Tal exigncia aponta para consideraes de
escala no s na prestao dos servios, mas tambm nas demais funes da gesto, e para
o desenho de agrupamentos mais populosos, com capacidade para sustentar pelo menos o
custeio do consrcio.
Tais consrcios podem viabilizar ganhos signifcativos de escala em todas as dimenses
da gesto, regionalizando o planejamento, a regulao e a fscalizao bem como a presta-
o, seja esta contratada com terceiros (inclusive com a CESB), seja prestada pelo prprio
consrcio ou por entidades locais, sejam elas rgos da administrao direta, autarquias ou
companhias municipais.
Na implementao de solues dessa natureza, alm de propor o mapa da regionalizao do
seu territrio, caber ao estado induzir com instrumentos diversos a constituio dos con-
srcios regionais de Saneamento Bsico, os quais podero ser integrados pelos municpios
e por ele prprio, o estado.
5. A gesto regionalizada dos servios pblicos de
Saneamento Bsico como iniciativa do estado
Apresenta-se a seguir uma proposio de sistema estadual de consrcios regionais in-
terfederativos de Saneamento Bsico, cada um deles constitudo pelos municpios de
cada regio e pelo prprio estado, tendo como pressupostos:
a regionalizao pode desempenhar relevante papel na poltica estadual de desenvolvi-
mento integrado;
o apoio articulado do estado aos municpios na busca da universalizao e da melhor for-
ma de superar os desafos colocados pela entrada em vigor da Lei 11.445/2007;
os municpios so titulares desses servios pblicos;
a ao setorial do estado no se limita ao trabalho da companhia estadual como prestado-
ra de servios pblicos de gua e esgotos aos municpios;
159
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
a busca de economia de escala nos diversos aspectos da gesto, ou seja, no planejamento, na
regulao e fscalizao, no controle social e no apenas no mbito da prestao dos servios.
o modelo institucional deve permitir a adeso de qualquer e cada um dos municpios,
tanto daqueles atendidos pela CESB, quanto dos detentores de SAAEs ou de empresas
municipais, ou dos que ainda no dispem de prestador especializado de gua e esgoto;
o modelo deve viabilizar a gesto no somente dos servios de gua e esgotos mas tam-
bm dos servios de manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais.
Consrcios desta natureza tero como tarefas precpuas planejar, regular e fscalizar o con-
junto dos servios pblicos de Saneamento Bsico no mbito dos municpios que o in-
tegram, sendo hbeis tanto para prestar diretamente o servio quanto para delegar a sua
prestao.
Trabalhando para viabilizar esta iniciativa, o governo estadual poder apresentar uma pro-
posta para negociao, aperfeioamento e validao mediante processo de consulta em cada
regio, e posterior adeso voluntria por parte dos municpios. Uma proposta desenhada
adequadamente pode ser bastante atrativa e assim viabilizar grau elevado de adeso dos mu-
nicpios. O sucesso da iniciativa estar condicionado a uma srie de fatores, entre os quais:
os incentivos vinculados ao processo de adeso e as desvantagens da no adeso;
o apoio institucional disponibilizado pelo estado (secundado ou no pela Unio); e
a capacidade da equipe que lidera o processo na esfera estadual de dar visibilidade aos
signifcativos benefcios que dela decorrem aos dirigentes municipais de cada uma das
regies.
Observe-se que a no adeso imediata de todos os municpios de uma determinada regio
proposta no se constitui impedimento sua implementao progressiva, desde que esta
possibilite evoluir para o modelo de regionalizao territorial escolhido. Por isso, conve-
niente que um protocolo de inteno autorizando o consorciamento de determinados muni-
cpios de certa regio j nomeie explicitamente todos os municpios que a integram, mesmo
que no conte com o apoio imediato de todos.
A regionalizao mais adequada a que defnir arranjos territoriais que propiciem a oti-
mizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico nas suas mltiplas dimen-
ses para o conjunto dos municpios do estado. A confgurao das diversas regies um
problema que exige a determinao de um timo global da funo gesto de servios de
Saneamento Bsico no estado.
O desenho da regionalizao dever ter como pressuposto a sustentabilidade econmico-
fnanceira de cada consrcio, o que vai normalmente depender do total da populao do
conjunto dos municpios. razovel admitir que o custeio da execuo pelo consrcio das
funes de planejamento, regulao e fscalizao vir de um percentual das receitas destina-
das a cobrir os custos dos servios. Ser evidentemente mais difcil viabilizar os consrcios
que abranjam contingentes populacionais menores. H, portanto que se buscar escala para
conseguir a cobertura dos custos pela receita que o consrcio auferir.
Para facilitar o entendimento, examinemos uma situao hipottica de consrcio que tenha
como atividades principais o planejamento, a regulao e fscalizao de servios delegados
160 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
de tratamento e destinao fnal dos resduos slidos domsticos e dos originrios da varri-
o e limpeza de logradouros. Neste caso hipottico, a operao da unidade de tratamento e
disposio fnal foi contratada com o prestador por R$ 40,00/tonelada. Admitindo-se uma
gerao per capita de 0,7 kg/dia/habitante urbano, o custo mensal variar com a quantidade
de habitantes atendidos como indicado na tabela.
Os valores da quarta e quinta colunas da tabela foram calculados aplicando percentuais de
2,5% e de 5% sobre os valores do custo mensal da operao da unidade de tratamento e
disposio fnal. Este ltimo percentual poderia no ser considerado admissvel como custo
das tarefas de reviso quadrienal do plano e de regulao e fscalizao a cargo do consrcio.
Fica evidente que, com as hipteses adotadas, s h como remunerar os custos de uma equi-
pe tcnica especializada, capaz de garantir efetividade na realizao de tais tarefas, quando a
populao atendida pelo consrcio for maior que 500 mil habitantes urbanos.
Se a atividade do consrcio abranger tambm regulao e fscalizao da coleta convencional
e seletiva e, ainda, dos demais servios de limpeza urbana (como varrio, capina etc.) tal
limite poderia ser diminudo em razo da economia de escopo compensar a reduo da es-
cala. Com mais razo, se o mesmo consrcio executar tambm as funes de planejamento,
regulao e fscalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio,
as possibilidades de obter economias de escala e de escopo sero mais efetivas.
No caso dos servios de manejo de resduos slidos, superar um limite da ordem de 500 mil
habitantes urbanos signifcar muitas vezes juntar em um mesmo consrcio municpios que,
em razo das distncias envolvidas, no podero usar uma mesma instalao de tratamento e
destinao fnal. Tal situao, por si s, no constitui impedimento constituio de um nico
consrcio, j que a autarquia poder, nos termos de planejamento regionalizado
14
elaborado
em conjunto pelos titulares, executar diretamente ou contratar a implantao e operao de
mais de um aterro sanitrio ou de outras instalaes que se fzerem necessrias para atender
da forma mais conveniente as necessidades do conjunto dos municpios, quer essas vrias
instalaes venham a ser operadas por um nico prestador, quer por prestadores diversos.
No caso da regionalizao com vistas especifcamente gesto dos servios de manejo de
resduos slidos sero relevantes a disponibilidade e localizao das reas ambientalmente
aptas a receber as instalaes de tratamento, destinao fnal e de transbordo e a disponibi-
lidade de rodovias (e eventualmente de ferrovias ou hidrovias) que viabilizem o transporte
dos resduos dos locais de gerao para as instalaes de tratamento e de destinao fnal.
Um pressuposto adequado que no haver tratamento ou aterramento de resduos slidos
domiciliares fora da regio em que o mesmo tenha sido gerado. Resduos especiais podem,
quando conveniente, desobedecer esta regra.
Habitantes
atendidos
Gerao
mensal (t)
Custo mensal
do servio (R$)
Disponibilidade para o custeio
mensal do consrcio (R$)
2,5% 5,0%
100.000 2.100 84.000,00 2.100,00 4.200,00
300.000 6.300 252.000,00 6.300,00 12.600,00
500.000 10.500 420.000,00 10.500,00 21.000,00
161
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Habitantes
atendidos
Gerao
mensal (t)
Custo mensal
do servio (R$)
Disponibilidade para o custeio
mensal do consrcio (R$)
2,5% 5,0%
100.000 2.100 84.000,00 2.100,00 4.200,00
300.000 6.300 252.000,00 6.300,00 12.600,00
500.000 10.500 420.000,00 10.500,00 21.000,00
Quando a regionalizao tiver como objeto preponderante a gesto dos servios de abas-
tecimento de gua e de esgotamento sanitrio ser mais importante considerar a diviso
hidrogrfca do territrio bem como os sistemas integrados (captaes, adutoras e estaes
de tratamento de uso de mais de um municpio) j existentes ou planejados. Idealmente, cada
regio deve ser auto-sufciente do ponto de vista tarifrio, com subsdios cruzados intermu-
nicipais apenas no mbito do seu territrio. Quando no for possvel atender esta condio,
um fundo estadual deve ser considerado.
Portanto, a distribuio da populao urbana no territrio constitui-se em fator preponde-
rante no desenho das regies de gesto associada de servios de Saneamento Bsico.
Considerados estes fatores, o desenho pode se inspirar em propostas de regionalizao j
existentes e que decorrem em geral da conformao da rede de cidades do estado. Deve-
se buscar respeitar a conformao das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas
eventualmente j institudas e, obviamente, os limites municipais.
Apesar do raciocnio at aqui desenvolvido ter basicamente se referido aos consrcios atu-
ando no planejamento, na regulao e na fscalizao de servios delegados, nada impede
que outras funes adicionais venham a ser desempenhadas pelos consrcios, na medida dos
interesses dos entes que se consorciam, a exemplo da gesto dos resduos de construo e
demolio e dos resduos dos servios de sade.
A construo de alternativas regionalizadas pressupe o desenvolvimento de mecanismos
de participao e controle social adequados a tal confgurao. Pode-se imaginar que alm
das conferncias e conselhos municipais, seja conveniente instituir conferncias regionais de
saneamento.
6. Sobre a estratgia de implantao
Trabalhando sobre uma proposta de regionalizao do territrio sobre a qual se obteve o
mximo grau de consenso, possvel e conveniente optar por uma estratgia progressiva de
implantao dos consrcios com a participao e a liderana do estado.
A recente experincia de constituio de consrcios pblicos com base na Lei 11.107/2005,
permite afrmar que na fase de elaborao do protocolo de intenes que se do as def-
nies, em grande medida, responsveis pelo sucesso da iniciativa. Portanto, nesta etapa,
necessrio investir tempo e recursos para conseguir clareza e acordo dos participantes sobre
as fnalidades, condies de sustentao econmico-fnanceira e modus operandi do rgo
pblico que ser vai constituir em conjunto. No razovel deixar o exame de eventuais
pendncias para depois que o protocolo de intenes tenha sido aprovado nos Legislativos
e se tornado lei.
Um protocolo de intenes destinado constituio de um consrcio pblico para a gesto
e prestao regionalizada de servios pblicos de Saneamento Bsico deve ainda assegurar
a condio de uniformidade de fscalizao e regulao dos servios, inclusive de sua remunerao es-
tabelecida pelo art. 14 da Lei 11.445/07. Ou seja, o prprio protocolo de inteno deve ter
captulos ou anexo dispondo sobre os aspectos relevantes da regulao e fscalizao dos
servios, incluindo a designao do ente regulador.
Braslia, Junho de 2008
GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO 162
Referncias
BRASIL. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o Sane-
amento Bsico; altera (...) e d outras providncias.
BRASIL. Lei 11.107, de 06 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de
consrcios pblicos e d outras providncias.
BRASIL. Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, Regulamenta a Lei 11.107/2005
163
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
5. REGULAO E FISCALIZAO
SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE
SANEAMENTO BSICO
A regulao no setor de saneamento
Floriano de Azevedo Marques Neto
Doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP;
professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP
RESUMO: O objetivo do presente texto apresentar, sinteticamente, os pressupostos da
regulao das utilidades pblicas em sentido geral, e no Saneamento Bsico em particular, e
analisar como o advento da Lei Nacional de Saneamento (Lei 11.445/07) propicia um signi-
fcativo avano para essa importante funo estatal. No se pretende aqui fazer uma refexo
mais aprofundada sobre a teoria geral da regulao ou sobre as complexidades do setor de
saneamento, o que j pude fazer em diversas outras oportunidades
1
, mas, ainda assim, pro-
curarei percorrer as balizas centrais da atividade reguladora e acentuar os principais pontos
referentes a esta atividade encontradios na Lei Nacional de Saneamento.
Palavras-chave: saneamento; Lei 11.145/2007; polticas pblicas; universalizao; regulao.
Regulao, fscalizao e sustentabilidade sob a tica
dos direitos dos usurios dos servios de
Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis
Historiador, mestre em Cincias Sociais,
professor do Departamento de Histria e Geografa da UFRN,
consultor da ARSBAN
1 Para um aprofundamento destes temas remeto o leitor a alguns trabalhos por mim publicados, especialmente: Regulao Estatal e
Interesses Pblicos. So Paulo: Malheiros, 2002; Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico. Belo
Horizonte: Frum, 2005; A Nova Regulao Estatal e as Agncias Independentes. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 72-98; As Parcerias Pblico-Privadas no Saneamento Ambiental. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 276-325; Parecer Jurdico sobre Projeto
de Lei 5.296/2005. In: Projeto de Lei 5.296/2005: Diretrizes para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico e a Poltica Nacional
de Saneamento Bsico (PNS), vol. 1. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005, p. 115-190.
164
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Urbano Medeiros Lima
Gegrafo, advogado, especialista em gesto pblica, professor e
diretor presidente da ARSBAN.
O presente artigo contou com a orientao do professor
Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto
RESUMO: O objetivo deste trabalho discorrer sobre o seguinte tema: regulao e fs-
calizao sob a tica do direito do consumidor e da sustentabilidade dos servios. Nos
objetivos especfcos far-se- uma abordagem sobre as noes de regulao, fscalizao e a
sustentabilidade dos servios, sob a tica da Lei 11.445/2007, aprofundando o debate em
torno da universalizao ao acesso e do controle social para a mobilizao e participao
popular, no sentido de viabilizar a aplicao da lei, em sua plenitude, considerando os inte-
resses de todos.
Palavras-chave: regulao; fscalizao; sustentabilidade; universalizao; controle social;
participao popular.
165
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
5.1 A regulao no setor de saneamento
Floriano de Azevedo Marques Neto
1. A funo regulatria estatal
O Estado exerce, na economia contempornea, um papel central como agente de regulao.
Em que pesem as concepes neoclssicas avessas a essa atuao estatal
2
, no me pare-
ce possvel no mundo contemporneo conceber uma economia desenvolvida sem algum
envolvimento estatal na atividade regulatria. Do mesmo modo que estou convicto que a
interveno estatal direta (aquela que se d mediante a absoro pelo Estado de algumas ati-
vidades ou pela reserva destas exclusividade ou monoplio estatal) deve ser absolutamente
excepcional, tenho como certo que o Estado tem um importante papel no exerccio de uma
funo de regulao, entendida como a busca do equilbrio dos setores regulados e na defesa
dos interesses hipossufcientes dentro destes mercados.
No Brasil esta posio encontra respaldo no texto constitucional. O art. 174 da Constituio
deixa frmado que o Estado tem um papel de regulador da economia, atividade que no tem
carter meramente normativo, nem se confunde com a interveno estatal direta (esta regida
pelo princpio da subsidiariedade rgida, como se l no art. 173 da CF).
Cumpre, porm, delimitar o que entendemos por regulao.
1.1 Noo de regulao
A defnio do que venha a ser a atividade regulatria estatal no uniforme na doutrina.
Afora as inmeras defnies que se colhem entre os estudiosos, cada autor com a sua, h
mesmo divergncias no tocante ao mbito de abrangncia dessa atividade
3
. Alguns entendem
que o Estado regula mediante qualquer um dos meios de interveno na ordem econmica,
inclusive a interveno direta (regulao em sentido amplssimo). No outro plo, h quem
identifque na funo regulatria apenas a atividade estatal de normatizar (regulamentar) a
ao privada na economia (concepo restrita). H ainda quem, em linha com o que defen-
do, entenda que a regulao no se confunde com a interveno estatal direta (aquela em que
o Estado assume a explorao de um setor econmico ou nele interdita a atuao dos parti-
culares), nem se resume mera edio de comandos gerais e abstratos, compreendendo no
apenas atividade normativa, mas tambm a ordenao dos mercados em sentido amplo.
2 Refro-me s concepes verdadeiramente neoliberais que professam que o Estado no deve cumprir papel algum de regulao na
economia, pois mais proveitosa a regulao exercida pelo prprio mercado, na medida em que a ao estatal tende sempre a gerar
inefcincias e a ser capturada pelos agentes econmicos consolidados num dado setor. Neste sentido, ver George J. STIGLER, A
Teoria da Regulao Econmica, e Richard A. POSNER, Teorias da Regulao Econmica, ambos traduzidos e includos na co-
letnea coordenada por Paulo Todescan MATTOS, Regulao Econmica e Democracia: o Debate Norte-Americano (So Paulo:
Editora 34, 2004). Aqui reside um carter bastante peculiar do debate brasileiro, onde surpreendentemente aqueles que defendem a
atuao reguladora estatal, mormente por meio de agncias reguladoras, so tomados como defensores do pensamento neoliberal,
algo bastante inusitado para um autntico neoliberal.
3 Sobre as acepes de regulao, ver Vital MOREIRA, Auto-Regulao Prossional e Administrao Pblica, Coimbra: Alme-
dina, 1997, p. 35.
166
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Em outra oportunidade defni a regulao como sendo a funo pblica de interveno
em face da ordem econmica pela qual o Estado restringe, condiciona, disciplina, promove ou
organiza as iniciativas pblica e privada na atividade econmica com vistas a assegurar seu fun-
cionamento equilibrado e a realizao de objetivos de interesse pblico.
4
Basicamente, deve-se
ter em mente quatro elementos que a meu ver defnem a atividade regulatria, a saber: (i)
uma funo pblica, no se confundindo com mecanismos de auto-regulao
5
; (ii) cuida-se
de uma interveno sobre e no na ordem econmica, no sentido de que ela no se confunde
com a atividade estatal de absoro de atividade econmica; (iii) tem escopos que envolvem
a ordenao desta atividade, desde o impedimento parcial de sua explorao a alguns agen-
tes (por exemplo, limitao ao nmero de prestadores) at a normatizao da sua atividade,
passando pelo condicionamento e induo dos atores, (iv) e, principalmente, tem objetivos
voltados busca do equilbrio do setor regulado sem descuidar da proteo dos hipossuf-
cientes e da promoo de outras pautas defnidas nas polticas pblicas para o setor
6
.
1.2 Diferentes competncias na regulao
Para bem exercer a atividade regulatria nos termos acima defnidos, o ente estatal
7
dela
incumbido tem de reunir um plexo importante de competncias. Em linhas gerais, os regu-
ladores ho de ter as seguintes competncias: (i) normativa, correspondente capacidade
de emitir comandos gerais e abstratos, em conformidade com a lei, mas independentemente
do poder regulamentar atribudo ao chefe do Poder Executivo; (ii) adjudicatria, con-
sistente na prerrogativa de emisso de atos concretos voltados a admitir a integrao de
atores econmicos no setor regulado (v.g., licenas, autorizaes, concesses, permisses) e
para conferir-lhes direitos especfcos (como na regulao tarifria, quando existente); (iii)
fscalizatria, para monitorar a ao dos particulares e exigir-lhes atuao conforme a or-
denao do setor; (iv) sancionatria, para reprimir condutas que discrepem dos padres
estabelecidos e coibir falhas de mercado ou violaes aos direitos dos consumidores dos
bens ou servios regulados; (v) arbitral, para dirimir confitos entre regulados, sem prejuzo
da inafastabilidade da apreciao judicial, e (vi) de recomendao, traduzida no poder-
dever de subsidiar, orientar e informar ao poder poltico, as necessidades de formulao ou
reformulao nas polticas pblicas setoriais.
Para bem exercer este amplo rol de competncias, os reguladores acabam por reunir funes
no apenas prprias aos rgos administrativos, mas tambm funes prximas ao legislativo
(poder normativo infralegal) e mesmo ao judicirio (capacidade de dirimir confitos internos
ao sistema, evitando a sobrecarga de litigiosidade)
8
. Alm disso, o seu exerccio envolve uma
4 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 165-166.
5 Sobre essa distino, ver meu Regulao Estatal e Auto-Regulao na Economia Contempornea. In: REALE, Miguel; REALE
JNIOR, Miguel; FERRARI, Eduardo Reale (org.). Experincias do Direito. Campinas: Millennium Editora, 2004, p. 147-166.
6 Nos dizeres de Vital MOREIRA, a regulao em um setor da economia h de estar destinada a garantir o seu funcionamento equilibrado
de acordo com determinados objetivos pblicos (op. cit., p. 34).
7 Falo ente, pois entendo que, embora seja mais adequado cometer a atividade regulatria (na acepo aqui adotada) a uma pessoa
jurdica dotada de forte autonomia (uma agncia), h muitos rgos estatais desprovidos de personalidade jurdica prpria ou de
autonomia reforada que exercem plenamente tal funo. Como ocorria no primeiro caso, no passado, com a Comisso de Valores
Imobilirios e, no segundo, como ocorre hoje com o Banco Central.
8 Sobre isso, ver Bilac PINTO, Regulamentao Efetiva dos Servios e Utilidade Pblica, Rio de Janeiro, Forense, Edio Revista
e Anotada por Alexandre Santos de Arago, 2001.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
alta especializao, de modo a (i) permitir uma maior efccia de suas decises; (ii) impedir
decises que, por desconhecimento das peculiaridades do setor, levem desorganizao do
setor; (iii) reduzir o dfcit informacional entre o ente pblico e o agente privado, permitindo
que a interlocuo entre eles no seja passvel de manipulao pelo mercado
9
.
1.3 Agentes de regulao
Como dito acima, o exerccio da regulao no exclusivo dos entes autnomos (agncias),
nem tem uma abrangncia idntica em todos os setores e em todo o transcurso histrico. No
Brasil, encontramos atividade regulatria estatal (aqui em sentido amplo) desde pelo menos
o fnal do sculo XIX. A atuao da Primeira Repblica no mercado de caf, os controles
sobre as casas bancrias (mesmo antes da criao do Banco Central, marco da mais hodierna
regulao entre ns), os estoques reguladores da Central de Abastecimento Cobal, as Co-
misses Interministeriais de Preos (e especialmente a atuao do Ministrio da Fazenda no
setor de medicamentos), em um certo perodo a atividade da Superintendncia Nacional do
Abastecimento Sunab, todas estas experincias envolveram de alguma forma a atividade
regulatria.
Do mesmo modo nos setores qualifcados, como servios pblicos ou nas atividades eco-
nmicas em que o Estado (em regime de monoplio ou no) atua, nestes segmentos houve
sempre uma incidncia de regulao estatal, realizada por dentro das estatais neles atuantes.
Por fm, a prpria atividade de poder de polcia econmica tampouco deixa de ser uma ma-
nifestao regulatria.
Ocorre que, nestes exemplos histricos, a regulao tinha (e em alguns casos segue tendo)
caractersticas bastante distintas daquelas que identifco na moderna regulao. Dentre v-
rias diferenas que podemos identifcar, duas so mais relevantes.
A primeira diz respeito aos objetivos da regulao. Nestes modelos mais tradicionais, o prin-
cipal objetivo da interveno regulatria estatal voltava-se aos interesses do Estado (a razes
de soberania, de desenvolvimento, de polticas econmicas). Pouca ou nenhuma importn-
cia tinha o usurio do bem ou servio regulados no tocante aos seus direitos de consumidor.
Alis, muitos sustentavam que, em se tratando de atividade explorada ou reservada ao Esta-
do, nem sequer haveria relao de consumo.
A segunda cuida da relao entre regulao e polticas governamentais. Muitas das experin-
cias regulatrias do passado se confundiam com a ao de governos voltada a conduzir os
interesses regulados para as demandas polticas conjunturais. Exemplo disso so a poltica
tarifria do setor de energia nos anos 1980 vis a vis a conteno infacionria (com impactos
tremendos para o esgotamento da capacidade energtica nacional no fnal do sculo passa-
do), a poltica de preos e abastecimento ao tempo do Plano Cruzado, e mesmo a regulao
no setor de Saneamento Bsico existente ao tempo do Plano Nacional de Saneamento
Planasa.
9 Trata-se do tema da assimetria informacional. Basicamente, h a tendncia de o agente que explora uma atividade econmica co-
nhecer o seu negcio (sua atividade) muito mais do que o agente pblico. No por uma aptido inata, mas pelo fato de se envolver
no dia a dia dos problemas, custos, condicionantes e perspectivas da atividade, alm de recrutar quadros qualifcados para poder
ajud-lo a gerir o seu negcio. A qualifcao e a especializao do regulador podem servir para diminuir essa diferena (assimetria)
de conhecimento (informaes), ensejando que regulado e regulador interajam sem desigualdades.
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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Sem retomarmos a discusso sobre o mbito de abrangncia da atividade regulatria, pode-
mos identifcar, no tocante s caractersticas do ente que exerce a regulao, trs diferentes
modalidades do seu exerccio.
1.3.1 Regulao poltica
A regulao poltica aquela exercida pelos rgos governamentais, com estrita adstrio s
pautas polticas conjunturais. Fundamentalmente a regulao exercida pelos rgos da ad-
ministrao central, sem separao entre as decises governamentais, as decises de polticas
pblicas
10
e as decises de cunho regulatrio.
No que seja impossvel a regulao exercida pela Administrao direta. Ocorre, porm,
que a submisso hierrquica que lhe caracterstica tende a impedir que a regulao por ela
exercida alcance os objetivos de manuteno do equilbrio do sistema regulado. Num regime
democrtico natural que o tempo da deciso poltica seja balizado pelo calendrio eleitoral,
o qual muitas vezes incompatvel com a estabilidade e harmonia necessrias aos setores
econmicos que envolvem planejamento e investimentos de longo prazo. De outro lado,
tambm prprio da Democracia que o governante identifque o indivduo como eleitor,
mais do que como consumidor ou cidado.
Veja-se o exemplo das tarifas de transporte coletivo nas grandes cidades. J chega a ser
folclrico que elas s so reajustadas em anos mpares (quando no h eleio). Por menor
que seja a infao, em um ano ela consumir parte signifcativa da margem do negcio das
empresas de nibus, razo pela qual para compensar, tradicionalmente, o poder pblico
fexibiliza exigncias de qualidade dos servios, aceita protelar investimentos, e faz vista
grossa para o descumprimento de obrigaes contratuais. Supostamente benefciado por
uma artifcial reduo de tarifas, o usurio do transporte prejudicado pelo aumento da
precariedade do servio.
Tome-se outro exemplo, agora no setor de saneamento. A universalizao dos servios de
abastecimento de gua no foi feita nas ltimas dcadas sob o plio da racionalidade econ-
mica, nem das premissas de desenvolvimento social. Isso porque a deciso de investimento
das empresas estaduais muitas vezes atendia racionalidade poltica (ou melhor, geopoltica,
baseada no mapa eleitoral ou nas alianas governamentais). Do mesmo modo, o crescimento
da penetrao do abastecimento de gua no foi acompanhado na mesma proporo pela
capilarizao e ampliao das redes de esgotamento sanitrio, dada simplesmente a pouca
atratividade eleitoral desta universalizao.
Tem-se, ento, que a regulao efetivada no mbito da Administrao central, vinculada que
estritamente racionalidade poltica, tende a se apresentar com fortes dfcits de estabili-
dade, autonomia e racionalidade econmica, sendo, pois, fortemente desaconselhvel.
10 Sobre a distino entre polticas pblicas e polticas de governo, ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e
seu Regime Jurdico, p. 84-87.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
1.3.2 Regulao interna aos operadores
Outra possibilidade de regulao aquela feita de forma intestina pelo agente operador da
atividade que se quer regular. Esse agente pode ser uma empresa privada ou uma estatal. O
primeiro caso, j havido no passado, no mais cogitvel nos dias de hoje, sendo descar-
tado como aceitvel na literatura contempornea dada a forte incompatibilidade dela com
os objetivos pblicos a serem buscados pela regulao. H, porm, quem defenda a estatal
(mormente quando monopolista) como o mais apto agente regulador de setores estratgi-
cos.
Basicamente a regulao interna a um operador estatal ensejada pela atuao da empresa
estatal como brao da ao do poder pblico sobre o setor. Sendo submetida ao comando
do Estado, presumir-se-ia que a empresa estatal organizaria o setor de modo a perseguir
objetivos de poltica pblica previamente defnidos. Assim, a qualidade, o preo, a oferta e
a regularidade do provimento dos bens ou servios que exploraria como agente econmico
seriam consentneos com os padres defnidos pelo poder pblico seu controlador, fazen-
do com que atividade econmica e regulao se confundissem numa mesma ao estatal.
Porm, esse modelo regulatrio, de reunio de operador econmico e regulador num mes-
mo agente, acaba por ter todos os defeitos da regulao poltica acima vista e ainda outros, a
saber: (i) a autonomizao dos interesses da empresa; (ii) o reforo do dfcit de transpa-
rncia, e (iii) o maior distanciamento do administrado como consumidor. Explica-se.
Por mais que a empresa estatal seja um instrumento de implementao de polticas pblicas
(da sua criao por lei especfca, cf. art. 37, XIX, CF, e as restries ditadas pela subsidia-
riedade, cf. art. 173, CF), o fato de ser estatal no a faz menos empresa. Interesses corpora-
tivos, orgnicos e, no caso das sociedades de economia mista, dos scios privados, tendem a
fazer prevalecer, sempre, no processo decisrio interno, um vis de prevalncia da atividade
empresarial em detrimento da atividade regulatria. Salvo nos casos de enquadramento hie-
rrquico ao poder poltico (algo nem sempre benfco adequada regulao, como vimos
acima), raro que a empresa regule a atividade contra seus interesses de agente econmico.
Doutro lado, a regulao interna ao operador no ser exercida com parmetros mnimos de
transparncia. Raras so, nesta circunstncia, as normas regulatrias editadas com publicida-
de ampla. Mais raro ainda o envolvimento do usurio no processo regulatrio. Impossvel
se ter estabilidade ou se antagonizar com os interesses do operador.
Por fm, quando no h a separao regulador operador, a tendncia da regulao de ver
o administrado como benefcirio das utilidades pblicas, tambm relegando a um segundo
plano seu papel como consumidor ou cidado. O enquadramento como benefcirio leva a
que essa regulao trate o administrado no como algum que tem direito ao bem ou ser-
vio porque por ele paga ou porque a Constituio lhe assegura esse direito. Ao contrrio,
ele visto como algum que usufrui de uma benesse, que se utiliza individualmente de algo
que um bem pblico (aqui uso o termo no sentido veiculado pelos economistas, como
sinnimo de bem comum). Segue da que essa regulao intestina bem pouco assecurat-
ria de direitos aos administrados, quase nada preocupada com a universalizao da oferta e
fortemente mediada pelos interesses ou corporativos (da empresa) ou polticos (do governo
de turno).
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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
1.3.3 Regulao externa ao operador
Mais recentemente desenvolveu-se um modelo de regulao exercida por ente apartado do
operador (privado ou estatal) do bem ou servio regulados. Essa separao de funes j
em si (pelas razes sumariamente expostas acima) um grande avano
11
. Permite que se en-
tenda e maneje duas eventuais funes do Estado: prover uma utilidade diretamente (quando
isso se fzer possvel e necessrio) e, ao mesmo tempo, ordenar a atividade dos operadores
(inclusive, os estatais) de modo a permitir o funcionamento ldimo do setor e o alcance dos
objetivos pblicos para ele defnidos.
O regulador especfco pode, ainda, se apresentar como um ente dotado de autonomia ou
no. A primeira situao, por bvio, mais recomendvel. A segunda, porm, no deixa de
ser uma possibilidade melhor do que a regulao exercida pelo prprio poder central ou
intestinamente pelo operador.
1.3.3.1 Por ente vinculado
Entendo haver regulao pelo ente vinculado quando as competncias regulatrias so atri-
budas a um integrante da Administrao indireta, dotado de personalidade jurdica pr-
pria (normalmente um ente autrquico
12
), porm sem garantias efetivas de autonomia. Bom
exemplo o Banco Central que, h anos, regula o sistema fnanceiro (exercendo todas aque-
las seis competncias acima indicadas) sem, contudo, ter assegurada, ex vi lege, sua autono-
mia. Outro exemplo, no passado recente, foi a Comisso de Transportes criada no estado
de So Paulo para regular o setor de rodovias e que, depois, se converteu na agncia setorial
estadual (Artesp).
O grande problema dos entes segregados desprovidos de autonomia que o pleno exerccio
da regulao por eles no institucionalmente assegurado. Depender do grau de intromis-
so do poder central sobre sua atividade. Embora o Decreto-Lei 200/67 confra alguma au-
tonomia para as autarquias em geral (afastando a subordinao hierrquica em favor de um
poder de tutela), a ausncia de autonomia reforada (independncia) orgnica e funcional
expe seus dirigentes vontade poltica sempre que ela se manifeste.
1.3.3.2 Por ente autnomo
Tenho comigo que este o modelo mais adequado para o exerccio da moderna regula-
o. Os entes autnomos (genericamente denominados agncias reguladoras) so pessoas
jurdicas especialmente criadas para este fm, s quais a lei assegura mecanismos aptos a
11 Ver meu Balano e Perspectivas das Agncias Reguladoras no Brasil, In: Revista da Agncia Nacional do Petrleo, jul./set. 2001,
n 15, p. 05.
12 possvel, em tese, que as competncias regulatrias sejam atribudas a uma empresa pblica, sociedade de economia mista,
fundao pblica ou ente paraestatal. Estas confguraes, porm, apresentam problemas jurdicos. As primeiras, dada a sua natureza
jurdica de direito privado, o que traz difculdades para exerccio do poder extroverso intrnseco regulao. Quanto fundao
pblica, afora os interminveis debates sobre seu regime jurdico, h a meu ver uma certa incompatibilidade da atividade de regulao
com a prpria concepo de fundao, embora entenda aqui no haver um impedimento incontornvel, mesmo porque as fundaes
pblicas se aproximam do modelo autrquico, sendo por muitos denominadas autarquias fundacionais. Por fm, no mbito das pa-
raestatais vislumbro o problema de ser incompatvel com a regulao estatal a delegao destas competncias a um ente que se situe
fora do aparelho do Estado, em situao que faria a regulao estatal se aproximar dos modelos de auto-regulao.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
conferir-lhes autonomia decisria (independncia orgnica) e administrativa (independncia
funcional). Como disse em outra oportunidade, so os instrumentos asseguradores da indepen-
dncia que permitiro o exerccio da regulao com vistas ao equilbrio do sistema regulado e impresso
(ponderada e prudente) das pautas de polticas pblicas defnidas pelo setor. Destacamos, uma vez mais,
que a independncia se demarca a partir de instrumentos jurdicos, mas s se consagra se o regulador detiver
meios e instrumentos para bem exercer suas funes e tiver rigor e transparncia para assegurar sociedade
que os objetivos da regulao continuem sendo pblicos.
13

Se em geral a autonomia do ente regulador importante para o bom desempenho da hodier-
na regulao, no setor de saneamento, veremos, ela se mostra ainda mais vital. A caractersti-
ca intrincada da prestao dos servios, principalmente o aspecto federativo e suas interfaces
com outros mbitos de regulao (aspectos ambientais, de sade pblica, dependncia de
recursos hdricos), a possibilidade de delegao da atividade regulatria e a presena de
empresas estatais estaduais como atores econmicos sobremaneira fortes, tudo isso torna
praticamente indesvivel a obrigao de que o regulador seja institucionalmente protegido
contra todo tipo de ingerncia no exerccio de sua atividade. Sem o que, est para mim claro,
restaro frustrados os objetivos da regulao.
1.4 Objetivos da regulao
Vimos acima que a moderna atividade regulatria deve estar direcionada para dois grandes
vetores: o equilbrio do sistema e a impresso de objetivos defnidos nas polticas pblicas
para o setor. Cada um destes vetores poderia ser desdobrado em inmeros objetivos e in-
teresses pblicos que devem ser considerados pelo regulador, muitos dos quais confitantes
num caso concreto.
1.4.1 Equilbrio do sistema regulado
A regulao estatal sobre um setor econmico no nem pode ser antagonista da existncia
do mercado setorial. A partir do momento em que nos afastamos (agora na acepo espe-
cfca de regulao exposta no item 1.1. supra) da interveno estatal direta (regulao por
absoro do setor, com interdio ao mercado), devemos conceber o setor regulado como
um sistema composto por agentes econmicos, consumidores, cidados desatendidos, bens
pblicos, instituies, todos eles envolvidos em relaes jurdicas pautadas pela ordenao
estatal (v.g., regulao). O papel do regulador, neste sentido, o de preservar o funcionamen-
to deste setor, e ele o faz de trs maneiras: primeira, impedindo que as falhas inerentes ao
prprio funcionamento do setor comprometam seu funcionamento e limitem sua prpria
existncia; segunda, contribuindo para que impulsos desorganizadores externos ao sistema
comprometam seu equilbrio, agindo, portanto, para neutralizar ou reduzir estes impactos
exgenos, e, por fm, terceira, evitando que a prpria atuao do regulador seja um fator de
desestabilizao do segmento.
Doutro lado, na hodierna regulao, tenho comigo que o xito da interveno estatal depen-
de do equilbrio entre interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios,
admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) com as metas e objetivos de inte-
13 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico, Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 79-80.
172
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
resse pblico (universalizao de servios, reduo de desigualdades, modicidade de preos
e tarifas, maiores investimentos etc.). Se, por exemplo, se podia impor ao operador estatal a
reduo dos valores cobrados por um bem ou a obrigao de expandir o universo de atendi-
mento de seus servios sem grande necessidade de mediao (ainda que isso importasse, no
mdio prazo, malefcios para a coletividade), num contexto de nova regulao e de abertura
de atividades relevantes explorao privada faz-se necessrio uma ponderao, um sopesa-
mento, um equilbrio enfm, entre as metas de interesse geral e os objetivos dos particulares
envolvidos (repita-se, sejam eles operadores econmicos ou consumidores). neste exato
quadrante que se concebe a moderna regulao.
Essa busca de equilbrio nem sempre bem compreendida. Por vezes, ela confundida
com a captura do regulador pelos regulados (pois a atividade do regulador parece ser-lhes
excessivamente benfca, protetiva). Outras vezes confundida com uma inrcia, uma letar-
gia ou at mesmo omisso do Poder Pblico em tomar prontamente medidas adequadas
14.

No creio que, em geral, uma e outra crtica procedam. Elas, na verdade, revelam alguma
desateno com duas dimenses fundamentais moderna regulao: a sustentabilidade dos
operadores e a estabilidade regulatria.
1.4.1.1 Sustentabilidade dos operadores
O objetivo de preservao da sustentabilidade dos operadores no pode nem deve ser con-
fundida com a proteo regulatria da inefcincia econmica do operador ou com a pro-
teo dos interesses individuais dos seus controladores. Porm, h que se ter em mente que
a fnalidade da interveno estatal num setor assegurar que a sociedade disponha de utili-
dades pblicas relevantes, para a oferta das quais imprescindvel a presena de operadores
(pblicos ou privados). Nenhum benefcio coletivo h em que se desorganize a atividade
destes operadores, em que se enfraquea sua higidez econmico-fnanceira ou que se lhes
incapacite a capacidade produtiva.
Veja-se o exemplo das instituies fnanceiras hoje nos Estados Unidos
15
, h uma dcada no
Brasil
16
. A quebra de vrios bancos tem o condo de desorganizar totalmente o sistema f-
nanceiro e, ao fm e ao cabo, lesar milhes de correntistas e desorganizar a economia. Neste
sentido, papel do regulador do setor no apenas acompanhar a solidez das instituies que
nele atuam (conferindo inclusive confana aos investidores e correntistas), mas tambm,
em situaes-limite, atuar para impedir o colapso destas instituies. O que no se confunde
com a proteo aos gestores ou controladores destas empresas, aos quais deve ser reservada
a apurao de responsabilidade e a completa atribuio dos eventuais prejuzos decorrentes
de sua inpcia empresarial. Um banqueiro perder seu banco natural e no compromete o
equilbrio sistmico. Um grande banco desaparecer, quebrar, tende a ser catastrfco.
Portanto, nenhum estranhamento deve haver em se dizer que uma das funes do regulador
preservar o equilbrio do sistema zelando pela solidez dos agentes econmicos, impedindo
14 Ver Os Desaos da Regulao, 10 Anos depois. In: Revista ABAR, So Paulo, p. 58 e ss.
15 Com as diversas intervenes do governo americano e do seu banco central para evitar a contaminao de todo o sistema fnan-
ceiro pela crise dos subprimes e a incapacidade de solvncia das instituies que atuavam alavancadas em hipotecas imobilirias.
16 Fao referncia ao PROER.
173
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
que eles sejam comprometidos no como ativos econmicos dos seus donos, mas como
instituies essenciais ao funcionamento do sistema
17
.
1.4.1.2 A entrada de novos operadores
Tambm cumpre um papel de equilbrio sistmico pelo regulador, sua funo de fltro ao
ingresso de novos operadores ao setor regulado, algo que exercido no mbito daquelas
competncias adjudicatrias acima enunciadas. Certo deve estar que essa funo no pode
ser exercida sem critrios ou meramente como uma forma de preservar o mercado explora-
do pelos operadores j estabelecidos.
O ingresso de novos operadores tende a ser, em princpio, sempre positivo, pois traz au-
mento de competio, incentiva a reduo de preos e o aumento de oferta e de qualidade
aos consumidores. Porm, em alguns setores regulados, justifcvel a restrio admisso
de novos operadores.
Isso pode ocorrer, basicamente, em duas circunstncias. Primeiramente, em atividades que
por suas caractersticas envolvam monoplios naturais de tal modo que um incentivo maior
duplicao de investimentos acabe por gerar inefcincia econmica. Isso ocorrer particu-
larmente nas chamadas indstrias de rede, caracterizadas por elevados investimentos iniciais,
baixos custos incrementais (pelo ingresso de novos usurios da infra-estrutura instalada) e
pela desproporo entre investimentos para duplicao da rede bsica em face da receita
que pode ser obtida pelo novo entrante. Nestes casos, h que se ver com bastante cuidado
a ampliao do nmero de operadores, pois um erro de avaliao pode gerar um custo eco-
nmico a ser assumido pelos consumidores.
A outra situao aquela de setores em que os operadores atuantes esto submetidos a me-
tas de universalizao (ampliao da oferta dos bens ou servios regulados a parcelas popu-
lacionais cuja localizao geogrfca ou a renda no predicam uma atratividade econmica).
Nestes casos tambm deve o regulador ponderar o funcionamento equilibrado do sistema,
sopesando viabilidade econmica e interesse pblico, ao decidir pela ampliao do nmero
de operadores.
Tudo isso, porm, deve ser ressaltado, so situaes excepcionais e que no mais das vezes
podem ser isoladas em modalidades especfcas de servios ou em espcies isoladas de bens.
De tal sorte que uma interdio parcial de ingresso de novos operadores no pode se tradu-
zir em uma reserva de mercado ampla e permanente aos operadores estabelecidos.
17 Reforo aqui uma certa concepo da empresa como instituio, como uma decorrncia da funo social da empresa. De fato,
tenho comigo que o lucro no um mal necessrio. sim um fator extremamente positivo para o desenvolvimento econmico e
social (friso, tambm social) de um pas. A empresa cumpre uma funo social que no se limita meramente gerao de empregos.
Ela constitui um ncleo de organizao do sistema produtivo, um plo de inovao e um vetor de efcincia e competitividade nas
economias contemporneas. Portanto, afora ser um elo da riqueza dos seus controladores ou daqueles que de seu capital participam
(os quais podem inclusive estar difusos na sociedade, como ocorre com as empresas de capital aberto e pulverizado), dizer, um
bem privado, as empresas so tambm instituies que integram o sistema econmico e permitem que ele tenha pujana. So neste
segundo sentido no ativos, mas bens pblicos (no sentido econmico). Quando falo no papel do regulador na sustentabilidade e
preservao dos operadores, estou me referindo empresa como instituio e no como bem privado dos seus acionistas.
174
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
1.4.1.3 A estabilidade e previsibilidade da regulao
A segunda dimenso do vetor equilbrio sistmico o que eu chamo de estabilidade regu-
latria. funo do ente regulador permitir que haja previsibilidade e segurana jurdica.
Ou seja, cumpre a ele evitar que a interveno estatal seja feita de golpes, abruptamente, em
desateno a regras, parmetros e processos prvia e claramente defnidos.
Tal dimenso tem sido defendida como essencial a assegurar investimentos e a garantir con-
tratos. importante tambm por isso, mas muito mais. A estabilidade e a previsibilidade so
garantias da prpria sociedade contra o engodo, a empulhao, a conduo da regulao ao
sabor do voluntarismo poltico.
No vai da dizer que a regulao deva ser esttica, inaltervel ao longo do tempo. O que se
afrma que deve ser assegurado ao setor regulado de um lado um processo disciplinado
de reviso e atualizao dos marcos aplicveis e de outro um forte infuxo de proteo
confana legtima. O que signifca interditar comportamentos inesperados, astuciosos ou
oportunistas pelo regulador, alm de forte dose de transparncia e antecipao dos cmbios
que se pretende fazer ao longo do tempo.
Fundamental nesta dimenso da previsibilidade e estabilidade da regulao a submisso
da atividade regulatria processualidade, de modo a que toda deciso tomada pelo ente
regulador deva estar inserida no devido processo, deva ser precedida no apenas de atos
preparatrios pblicos e transparentes, mas que permitam o envolvimento do administrado
na sua produo.
1.4.2 Implementao das pautas de polticas pblicas
O outro objetivo vetorial da regulao, pareado com o equilbrio do sistema, a imple-
mentao de pautas de polticas pblicas ao setor regulado. Aqui divirjo da concepo mais
tradicional que procura separar a regulao econmica (aquela voltada exclusivamente ao
equilbrio do setor regulado, coibio das falhas de mercado), da regulao social (que teria
por objetivo imputar ao setor metas e objetivos correspondentes a uma pauta distributiva,
como a compensao de hipossufcincias). Para mim, especialmente luz do art. 170 da
CF, as duas dimenses devem ser combinadas. De modo que cumprir ao regulador tambm
concorrer para implantar no segmento regulado as polticas pblicas defnidas nos espaos
governamentais. Modicidade tarifria, universalizao, reduo de desigualdades, todos estes
objetivos podem ser introduzidos no setor desde que seja dentro de parmetros objetivos e
levando em conta a capacidade dos operadores em absorver tais demandas.
Dentre estes objetivos de polticas pblicas implementveis pelo regulador talvez os mais
importantes tenham relao com a consagrao dos interesses dos cidados enquanto con-
sumidores da utilidade pblica regulada. Em relao a isso, podemos identifcar duas classes
de consumidores: o efetivo (aquele que j recebe o servio e que tem condies de usufru-lo
como consumidor, com todos os direitos disso decorrentes) e o potencial (aquele que mal-
grado possuir direito a acessar a utilidade decorrncia de sua condio de cidado no
rene condies econmicas, sociais ou geogrfcas para dela desfrutar).
A defesa de ambas as dimenses essencial hodierna regulao. Ao consumidor efetivo
cumpre assegurar modicidade, qualidade, continuidade, regularidade, diversidade de opes.
Ao consumidor potencial cumpre assegurar a efetiva fruio da utilidade. O que no implica
175
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
somente em vedao de restries ao acesso, mas tambm em universalizao do acesso
(induzindo que os operadores faam chegar a oferta do bem ou servio a toda gente), mas
tambm o que chamo de universalizao da fruio (o que pode implicar no apenas modi-
cidade tarifria, mas tambm, eventualmente, polticas publicas de subsdios, tarifas sociais
ou at mesmo gratuidade para parmetros mnimos de fruio).
2. A regulao na lei de saneamento
A Lei 11.445/07, Lei Nacional de Saneamento, constitui um incomparvel avano na regu-
lao dos servios de saneamento, introduzindo neste importante setor clara pauta de uma
moderna regulao, nos exatos moldes do acima divisado. Basta ver a separao bastante
ntida entre a defnio das polticas pblicas do setor (art. 9, caput) e a execuo das tarefas
de regulao (art. 20, pargrafo nico, entre outros).
Digo que um forte avano por dois motivos. Primeiro porque sobre o setor sempre pairou
uma forte indefnio regulatria, sendo tal funo exercida ou pelas administraes locais
(de forma concentrada e centralizada) ou, no pior dos mundos, de forma intestina pelas
empresas estaduais de saneamento. Ou seja, muito pouco se poderia falar de uma regulao
efetiva e moderna do setor de saneamento at o advento da sobredita lei nacional.
Antes de entrarmos nos contornos da regulao setorial proposta pela Lei 11.445/07, cum-
pre dar uma breve repisada nas difculdades e especifcidades da regulao do setor de sa-
neamento.
2.1 A regulao no saneamento
Dentre todos os setores de infra-estrutura que envolvam indstrias de rede e servios de
universalizao obrigatria, o saneamento um dos mais complexos do ponto de vista re-
gulatrio. que nele vemos caractersticas tpicas de uma atividade passvel de explorao
econmica (como o tratamento de efuentes industriais), um ncleo caracterizador de um
servio pblico, e, ainda, uma infnidade de interfaces com polticas pblicas especfcas
(sade, ambiental, recursos hdricos, urbanismo). Tudo isso sem falar na interminvel dispu-
ta em torno da titularidade do servio
18
.
Lembremos, antes de mais nada, que o prprio termo saneamento envolve controvrsias.
Conforme a concepo que se adote, pode-se entender que estejam nele compreendidas
apenas as atividades envolvidas na cadeia do abastecimento de gua potvel e no esgota-
mento sanitrio (concepo restrita), ou pode-se colocar dentro dele, alm destas, a limpeza
urbana e a drenagem de guas pluviais (sentido amplo). A lei.11.445/07 adotou uma con-
cepo ampla (art. 3, I) para a noo de saneamento.
18 Em outra oportunidade, deixei registrada a complexidade da regulao do setor apontando para trs aspectos: (a) as enormes
externalidades (positivas e negativas) dos servios de saneamento ambiental, que tornam difcultoso seu tratamento como atividade
meramente econmica; (b) o fato de estarem envolvidas atividades indivisveis, difcultando a delegao da prestao diretamente ao
usurio fnal; e (c) as peculiaridades na defnio do ente pblico titular do servio. (As parcerias pblico-privadas no saneamento
ambiental, In: SUNDFELD, Carlos Ari. Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 311).
176
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2.1.1 Saneamento como atividade econmica
As atividades de Saneamento bsico tm evidente contedo econmico. Em sociedades
predominantemente urbanas, o abastecimento de gua potvel em cada domiclio e o afas-
tamento dos despojos produzidos pelo homem, individualmente ou no processo produtivo,
implicam em inegvel utilidade dotada de valor econmico. E o tem por possuir um carter
de utilidade acervvel individualmente por cada administrado, por ser um bem (no no sen-
tido de objeto material, mas de utilidade necessria e escassa) fruvel individualmente.
De fato, no fosse uma atividade atribuda ao poder pblico e certamente haveria um mer-
cado de empresas que se disporia a realizar essas atividades para aqueles que se dispusessem
(e tivessem renda sufciente) a por isso pagar.
Note-se que no estou aqui a dizer que se trata de atividade econmica porque a sua oferta
envolve custos. Qualquer prestao, divisvel ou no, de uma utilidade fruvel importa em
custos. Na atividade econmica, porm, h uma demanda pelas utilidades que ela gera, de
tal sorte que aquele que se dispe a ofert-la poder no apenas ressarcir seus custos, como
obter uma remunerao (margem). Do fato das atividades de saneamento serem passveis
de explorao econmica decorrem algumas conseqncias. Uma delas a possibilidade
de em alguma etapa da cadeia do saneamento ou para algum usurio especfco, a oferta de
utilidades ser feita integralmente num regime de explorao privado, com liberdade prpria
ao regime geral das atividades econmicas. Exemplo disso o servio de coleta e tratamento
de resduos de grandes poluidores (indstrias, centros comerciais, restaurantes) que, por
disposio legal, tm a obrigao de tratar seus efuentes. As empresas que oferecem este
servio direcionado a estes geradores o fazem em regime puro de mercado, sem oneraes
prprias a um regime pblico.
Tal situao foi muito bem percebida pela Lei 11.445/07 que, no seu art. 5 explicitamente
retira do regime de servio pblico a ao de saneamento executada por meio de solues individuais,
desde que o usurio no dependa de terceiros para operar os servios, bem como as aes e servios de sanea-
mento bsico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resduos de responsabilidade do gerador.
Tenha-se em mente, porm, que o fato de uma atividade ser considerada por disposio
legal ou constitucional como servio pblico no lhe retira a essncia de ser passvel de
explorao econmica. Tal determinao legal apenas impe ao poder pblico que adote as
medidas jurdicas econmicas (inclusive, eventual subsdio
19
) aptas a assegurar a oferta de
forma contnua e plenamente acessvel de tal utilidade.
2.1.2 Saneamento como servio pblico
Tampouco se discute que os servios de saneamento so servios pblicos. Embora possa
existir controvrsia sobre qual o ente da federao que seja seu titular
20
, fato que a Cons-
tituio reserva ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a pres-
tao de tal atividade.
O saneamento se submete ao regime de servio pblico seja por razes econmicas, seja por
razes sociais. Economicamente por se tratar de atividade dependente de infra-estruturas
19 A Lei Nacional de Saneamento trata disso basta e de modo bastante adequado, como veremos adiante.
20 Veja-se a este respeito a controvrsia frmada nas Aes diretas de inconstitucionalidade n. 1.842 e n 2.077, ambas em julgamento
no Supremo Tribunal Federal.
177
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
cuja replicao no economicamente vivel. Como s nas indstrias de rede o detentor
da infra-estrutura tende a ser um monopolista, pois um competidor que deseje disputar
este mercado e, para isso, invista numa rede prpria, difcilmente lograria capturar parcela
de mercado sufciente para recuperar este investimento. E se o fzesse, levaria quebra do
operador originalmente dominante, repondo a situao monopolista. Alm do que, durante
o perodo de atuao dual, teramos o custo dos servios potencialmente majorados, posto
que embutiriam a amortizao de investimentos duplicados. Sendo composto o saneamento
predominantemente por atividades naturalmente tendentes ao monoplio, razo h para
cometer ao poder pblico a tarefa de organizar sua prestao.
Do ponto de vista social, a razo ainda mais patente. No ambiente urbano, torna-se im-
prescindvel para a sade pblica, para a dignidade humana, para o meio ambiente e para a
ordenao urbanstica que se assegure permanentemente a adequada prestao desses ser-
vios.
A natureza de servio pblico dos servios de saneamento consagrada pela Lei 11.445/07,
especialmente no art. 2, no qual vemos arrolados os princpios que devem nortear a sua
organizao e prestao
21
. Ao longo de toda a lei h referncias ao carter de servio pblico
destes servios. Disso decorre uma importante concepo adotada pela lei. A de que em
relao aos servios de saneamento existiro trs responsabilidades distintas: (i) a funo
planejadora; (ii) a funo reguladora, e (iii) a funo prestacional.
A funo planejadora (um dos maiores acertos da lei) vem tratada nos artigos 9 (que lista as
atribuies do ente titular dos servios) e 19 (que lista o contedo mnimo do plano), alm
de ser referida nos arts. 11, 14 e 20, como condio prvia para a regulao e a delegao
dos servios.
A funo de regulao, outro avano da lei, vem tratada em diversos artigos, os quais reto-
marei adiante. Por ora, destaque-se que a lei elege a regulao como condio de validade
dos contratos de prestao dos servios (art. 11, III), atribui ao regulador a funo de arbi-
trar os confitos entre distintos prestadores atuantes na cadeia (art. 12, 1) e a possibilidade
do titular do servio delegar a atividade regulatria para entidade de regulao pertencente
Administrao pblica de outro ente federado situado dentro dos limites do respectivo
estado (art. 23, 1).
Por fm, a funo de prestar os servios, que pela lei pode ser exercida pelo prprio ente
seu titular, por ente de sua estrutura administrativa, por particulares delegatrios ou ainda
por ente de outra esfera da federao
22
. Sempre, porm, ressalvada a hiptese de prestao
direta, mediante contrato (art. 10).
Importante aqui demarcar que para a Lei Nacional de Saneamento as trs funes so
independentes e podem (diria mais, como veremos, deve) ser exercida por entes separados.
De modo que ao poder pblico titular do servio compete planejar os servios, defnindo a
poltica pblica que quer ver neles imprimida. A atividade de regulao dever ser exercida
por ente autnomo de sua administrao ou ser delegada para entidade de outra esfera fede-
rativa. Por fm, a prestao dos servios (execuo concreta das atividades dele integrantes)
21 So os seguintes princpios: (i) universalizao do acesso; (ii) integralidade; (iii) respeito ao meio ambiente e sade pblica; (iv)
cobertura integral e segurana; (v) regionalizao; (vi) integrao s polticas pblicas; (vii) efcincia e sustentabilidade; (viii) atuali-
dade tecnolgica; (ix) transparncia; (x) controle social; (xi) qualidade e regularidade; (xii) integrao e gesto efciente dos recursos
hdricos.
22 Cf. art. 9, II, Lei 11.445/07.
178
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
ser cometida a outra entidade que no aquela competente para regular (como se depreende
do art. 21, I, da Lei).
2.1.3 Saneamento como vetor de polticas pblicas
Pois bem. Visto que o saneamento uma atividade econmica qual se reserva o regime de
servio pblico, falta apenas demarcar que a importncia coletiva desta atividade vai alm.
De fato, o saneamento no importante apenas por ensejar uma vida mais confortvel e dig-
na aos administrados. H na sua existncia um forte impacto em diversas polticas pblicas,
como as de sade, meio ambiente, urbanstica e de recursos hdricos.
Diferentemente de outras utilidades pblicas, no caso do saneamento as externalidades a
ele inerentes tornam a fruio do servio praticamente compulsria para alguma parcela de
usurios. De modo que o saneamento ao mesmo tempo em que um direito dos usurios,
acaba por ser tambm uma obrigao.
Ao contrrio do que possvel de ocorrer com outros servios pblicos (telefonia, energia
eltrica, distribuio de gs, transporte coletivo) em que o usurio pode abdicar do seu di-
reito de fruio, organizando sua vida para no precisar de tais utilidades, no caso do sanea-
mento uma indigitada opo de no se utilizar do servio num ambiente urbano pode trazer
conseqncias graves para toda a coletividade
23
. O que faz o saneamento ser a um s tempo
uma atividade econmica organizada como servio pblico e uma poltica pblica de adeso
obrigatria para os indivduos.
Isso contribui para dar notas bastante especiais para a regulao do saneamento. De fato,
neste setor no se pe possvel cogitar de uma regulao meramente econmica, como aci-
ma dito. No se concebe que o regulador tenha competncias apenas para coibir falhas de
mercado ou para manter o equilbrio do setor. Ele ter, necessariamente, incumbncias de
assegurar o atingimento de objetivos postos nas polticas pblicas setoriais, alm de exercer
um forte contedo de regulao social.
Neste sentido devem ser lidas vrias disposies da Lei Nacional de Saneamento, especial-
mente o que vem consignado no art. 2, VI, que exige que a prestao (e, pode-se dizer, por
decorrncia, a sua organizao, planejamento de regulao) deve se dar em articulao com
as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de
sua erradicao, de proteo ambiental e de sade pblica
24
.
2.2 A regulao na Lei 11.445/07
A Lei Nacional de Saneamento, como dito, pode ser considerada um marco na moderna re-
gulao brasileira. Os princpios vetoriais que ela abraa so consentneos com as premissas
23 verdade que isoladamente pode-se lograr criar sistemas isolados, mesmo em ambiente urbano, com captao de guas pluviais
por cisternas e tratamento isolado de efuentes. Porm, seja pelos custos envolvidos, seja pela difculdade de controle ambiental, tais
solues no podem ser consideradas como excees aptas a desconfrmar esta constatao.
24 Embora aplicvel apenas ao mbito federal, o art. 48 tambm importante baliza da previso de articulao entre polticas se-
toriais: Art. 48. (...) Pargrafo nico. As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da
pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar
a neceassria articulao, inclusive no que se refere ao fnanciamento, com o saneamento bsico.
179
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
acima desenvolvidas. Propugna a lei pela separao entre operador do servio e regulador,
que este seja dotado de autonomia em relao aos operadores e ao poder pblico titular do
servio, que a confgurao econmica da prestao seja voltada sustentabilidade, e que o
regulador exera competncias plenas sobre os prestadores e usurios.
Como dito, o primeiro ponto a delimitar um regime regulatrio consistente a exigncia de
que os parmetros e objetivos que devem nortear a prestao dos servios sejam estabeleci-
dos previamente outorga (contratual) da sua prestao a um operador. Temos ento, na lei,
uma diviso de incidncia da regulao em dois blocos.
De um lado, se os servios de saneamento forem prestados diretamente pelo ente seu titular
ou por entidade de sua Administrao indireta, a lei pressupe que a regulao seja feita pelo
prprio Poder Pblico, por seus rgos centrais ou pela via hierrquica. Com relao ao ser-
vio prestado pela Administrao direta, seria mesmo irrazovel submet-lo a uma regulao
independente. Porm, no caso de descentralizao, mesmo que para ente da Administrao
indireta, de rigor que se crie um ente especfco para exercer a regulao, pelas razes que
j acima anunciamos.
De outro, caso os servios sejam delegados a um operador privado ou integrante da Admi-
nistrao indireta de outro ente que no o seu titular, ento obrigatoriamente dever haver,
previamente delegao, a instituio de um ente que receba as competncias para regular
o servio. o que se l no art. 11, III, da Lei 11.445/07. E note-se que tal condio prvia
contratao compreende necessariamente toda a delegao a terceiros, pois nos termos do
art. 10 da Lei mesmo o cometimento da prestao a ente pblico que no integre a adminis-
trao do titular depende de contrato, porquanto vedada qualquer outra forma de trespasse
dos servios
25
.
O regulador especfco, facultativo na primeira hiptese, obrigatrio na seguinte, deve pela
lei se conformar aos princpios bsicos da hodierna regulao. Deve possuir independncia
decisria e autonomia funcional (art. 21, I); atuar dentro dos cnones da transparncia, es-
pecializao e qualifcao tcnica e efcincia (art. 21, II); observar a publicidade ampla (art.
26) e se submeter ao controle social (art. 11, IV).
De resto, competir a ele exercer as competncias de normatizar os servios, estabelecendo
regras sob os aspectos tcnico, econmico e social (art. 23). Regras estas que, obviamente,
se adstrinjam aos limites previstos nas leis de cada ente titular dos servios e que o compati-
bilizem com as polticas pblicas, objeto dos planos por ele editados. Dentro do rol mnimo
de regras listado no referido art. 23, encontramos pautas de regulao tcnica (incisos II e
XI), tarifria (incisos IV, V e IX), contbil (incisos VI e VIII), concernente universalizao
dos servios (inciso III), atinente s funes de fscalizao da qualidade e regularidade dos
servios (incisos I, VII, X).
Importante lembrar que a Lei abre vrias alternativas de confgurao do ente que exercer a
regulao. A mais importante, pelo seu carter inovador, talvez seja a delegao das compe-
tncias regulatrias pelo titular do servio para um ente de administrao indireta de outra
25 o texto do art. 10: A prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende da
celebrao de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria.
180
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
esfera da federao. o que vem previsto no 1 do art. 23
26
. Por este dispositivo, alguns
requisitos devem ser observados.
O primeiro requisito que a entidade reguladora delegatria pertena administrao indi-
reta de um ente situado dentro dos limites territoriais do estado. Isso signifca que, sendo os
servios de saneamento municipais, o poder local poder delegar a regulao para um ente
de outro municpio do mesmo estado, para um consrcio de municpios situados nos lindes
estaduais ou para ente regulador do respectivo estado. Remanesceria a dvida quanto a saber
se poderia haver delegao da regulao de um municpio para um ente da administrao
federal. Na minha opinio, isto no se pe conveniente ou legalmente possvel. incon-
veniente porque a regulao do saneamento pressupe proximidade com as circunstncias
locais (urbansticas, ambientais, sociais) que so incompatveis com um ente de abrangncia
mais ampla. legalmente invivel, pois, do ponto de vista legal, interpreto o art. 23, 1
(entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo Estado) de forma a excluir os entes
da administrao federal, pois ela constituda com limites obviamente mais amplos do que
os estaduais.
O segundo requisito que o ato de delegao fxe a forma como ser exercida a regulao
e delimite quais competncias regulatrias so objeto de delegao. O que deixa claro que a
delegao pode ser parcial, remanescendo o exerccio de competncias regulatrias com o
poder pblico delegante.
De todo modo, o que a Lei defne como eixo central da regulao do saneamento que haja
clara defnio dos direitos e obrigaes da cada parte envolvida na prestao (poder pbli-
co, prestador e usurio), competindo ao regulador zelar pelo cumprimento destas obrigaes
e assegurar o respeito a esses direitos.
Com ou sem delegao, o poder pblico deve delimitar claramente quais sero as competn-
cias do regulador, devendo fazer constar do contrato de delegao dos servios claros dispo-
sitivos sobre tais competncias e seus limites. Algumas delas, porm, decorrem j da prpria
Lei 11.445/07, como o caso do papel do regulador na indicao ao poder concedente da
necessidade da adoo de medidas, como a interveno ou a caducidade da delegao (reto-
mada dos servios), tal como previsto no art. 9, VII, in fne.
2.2.1 Direitos e deveres dos usurios
Como dito, um dos principais eixos da moderna regulao a colocao do usurio como
destinatrio dos servios e cujos interesses justifcam a atuao do regulador. O usurio
dos servios a um s tempo um administrado que se submete determinao do Estado
quanto indisponibilidade do servio (saneamento como funo pblica) e tambm um
consumidor que paga para receber uma utilidade essencial, que deve lhe ser ofertada com
qualidade, regularidade, modicidade e efcincia.
Quando falamos de usurios de um servio pblico, lembremos, temos que ter em conta o
usurio efetivo (aquele que consome o servio) e o usurio potencial (aquele que, como ad-
ministrado e cidado, tem direito quela utilidade, mas a ela ainda no tem acesso por ques-
26 Art. 23. (...) 1o A regulao de servios pblicos de saneamento bsico poder ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituda
dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegao da regulao, a forma de atuao e a abrangncia das atividades a serem desempe-
nhadas pelas partes envolvidas.
181
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
tes econmicas, geogrfcas ou sociais). Deste ltimo darei conta adiante, quando tratar da
universalizao dos servios de saneamento. Agora cuidemos do consumidor efetivo, aquele
que j est integrado a uma relao de consumo dos servios de saneamento
27
.
Como consumidor, o usurio dos servios de saneamento possui todos os direitos assegura-
dos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor
28
, apenas condicionados s peculiaridades de um
servio pblico
29
. Essa a exata prescrio do art. 22 do CDC, que obriga ao Poder Pblico
e a seus delegatrios fornecer aos cidados em geral servios adequados, efcientes, seguros
e contnuos
30
.
A Lei 11.445/07 detalha e especifca alguns direitos do usurio dos servios de saneamento.
A pronto, prescreve como obrigao do poder concedente fxar preliminarmente o rol des-
tes direitos (art. 9, IV) a que se obriga garantir. Alm disso, alguns direitos j so defnidos
no prprio texto legal.
Assim, com a integralidade da prestao (art. 2, II), que impe que os servios de sanea-
mento sejam organizados em sua plenitude e de tal modo que o acesso pela populao a eles
seja conforme s suas necessidades e voltado mxima efccia nos seus resultados. Embora
entabulado na lei como um princpio, tenho que a integralidade predica concretamente um
direito aos usurios, de modo a conferir-lhes legitimidade para postular, por exemplo, que os
servios de abastecimento de gua sejam assegurados com grau pleno de potabilidade e no
sejam dissociados dos servios de esgotamento sanitrio.
Igualmente ocorre com a adequabilidade da prestao (art. 2, III). O consumidor efetivo
e potencial (como de resto a sociedade de uma maneira geral) tm assegurado o direito
oferta de todo o conjunto de servios de saneamento (abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos) em condies aptas de salubri-
dade e preservao do meio ambiente. Veja-se, aqui, que o direito assegurado de ndole
pblica subjetiva e no meramente um direito individual (correspondente a uma relao de
consumo), embora o direito adequada prestao dos servios ao consumidor efetivo seja
tambm um direito, nos termos do art. 6 da Lei 8.987/95. Assim que a Lei estabelece ser
objetivo da regulao estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios
e para a satisfao dos usurios (art. 22, I).
Tal direito (recebimento de servios adequados) se traduz tambm na preocupao da Lei
em garantir que os servios sejam ofertados com padres crescentes de qualidade. Alm de
27 Como dito, na prestao dos servios de saneamento, o administrado goza de um benefcio duplo. Diretamente, por ter a seu
dispor utilidades economicamente apreciveis (gua potvel nas torneiras e afastamento dos seus dejetos). Indiretamente, em especial
no contexto urbano, porque tais servios tornam o ambiente mais salubre e habitvel.
28 Lembrando, alis, que o CDC enumera como um direito bsico dos consumidores a adequada e efcaz prestao dos servios pblicos
em geral (CF. art. 6, X, CDC).
29 Por exemplo, o que ocorre com a liberdade de escolha. Embora ela seja uma meta perseguida em vrios servios pblicos (como
as telecomunicaes) em muitos deles, como os de saneamento, tal liberdade cede frente a um monoplio justifcvel por razes
tcnicas ou econmicas.
30 o texto: Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de
empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, efcientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. Dizemos que
todos os servios pblicos so contnuos, pois o CDC aqui apresenta um equvoco, pois de duas uma: ou a atividade no essencial
e no deve ser cometida ao poder pblico nem muito menos submetida ao regime de servio pblico; ou o e assim chegamos a
uma tautologia. Releve-se, porm, este pecadilho, haja vista que o consumeirista normalmente pouco familiarizado com a matria
de direito administrativo.
182
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
ser um princpio geral (art. 2, XI), isso se v tanto na obrigao imposta ao Poder Pblico
titular do servio de incluir nos contratos que tenham por objeto a sua delegao a incluso
de metas progressivas de qualidade (art. 11, 2, II), quanto na imputao ao regulador de
editar normas contemplando tais metas de expanso da qualidade (art. 23, III) e padres de
atendimento ao pblico (art. 23, X). Note-se que embora estas prescries sejam indiretas,
veiculando comandos para que os entes pblicos envolvidos editem as normas aptas a asse-
gurar estes padres de qualidade, ainda, assim, a lei nacional acaba por garantir direitos aos
usurios, pois a omisso em se estabelecer nos instrumentos de delegao e nas normas de
regulao os padres de qualidade exigveis, antes de esvaziar o direito do usurio, permite
que se questione a prpria validade jurdica da delegao ou que se obrigue o regulador a edi-
tar tais normas. De outro lado, embora no mbito de cada ente titular haja competncia para
estabelecer parmetros de qualidade proporcionais s condies especfcas da sua presta-
o, no h discricionariedade para fxar tais nveis de qualidade meramente ao seu alvedrio.
Os parmetros de qualidade devero ser os melhores possveis luz das condies locais,
respeitados os limites e condicionantes parmetros ambientais e de sade nacionalmente
exigidos, e contemplar uma razovel progressividade no seu incremento e melhoria.
Outro direito assegurado aos usurios, que de resto j poderia ser visto dentro do direito
qualidade, a regularidade da prestao (art. 2, XI). A regularidade tem dupla acepo. De
um lado ela se aproxima da qualidade no sentido de se manifestar na conformidade da pres-
tao com os parmetros de qualidade defnidos pelo regulador (v.g., manuteno dos nveis
de potabilidade da gua, dos parmetros de vazo e escoamento) sem oscilaes imotivadas.
A segunda acepo diz com a continuidade da prestao, entendida como a vedao da inter-
rupo da prestao salvo por razes tcnicas justifcadas (uma manuteno preventiva ou
corretiva, por exemplo), ou na mais sensvel possibilidade de interrupo punitiva. Nestas
duas hipteses a quebra da regularidade da prestao prevista e autorizada pela lei.
No primeiro caso, nos termos das hipteses legais contidas nos incisos I e II do art. 40. O
primeiro prev a possibilidade de interrupo quando existirem situaes de emergncia
que atinjam a segurana de pessoas e bens. Temos aqui no apenas situaes em que a rede
ou os equipamentos colocam em risco a populao do entorno (por exemplo, uma adutora
que rompe e tem que ter seu funcionamento interrompido ou uma estao de tratamento
que ameaa ruir e tem de ser esvaziada, restando inoperacional), como tambm situaes de
colapso no abastecimento em que tenha de haver racionamento (e, portanto, constrio
regularidade) para evitar que parcela da populao seja posta em risco por desabastecimento.
J o inciso II do art. 40 trata da necessidade de interrupo circunstancial quando necessria
tecnicamente para intervenes nos sistemas de abastecimento ou captao. Em ambos os
casos, a quebra da regularidade deve estar justifcada e se limitar, no tempo e na abrangncia,
ao estritamente necessrio para contornar a situao emergencial ou tcnica que se impe.
Nos termos do art. 40, 1, se tal interrupo for programada, ela dever ser comunicada
aos usurios atingidos e ao regulador, comunicao esta que dever trazer a data e o horrio
de incio e trmino da interrupo, bem como o motivo dela ensejador. Claro est que na
hiptese do inciso I, se houver uma situao emergencial, esta comunicao prvia poder
ser dispensada, substituindo-a por uma comunicao posterior, da qual constem os motivos
da descontinuidade.
As outras hipteses so o que chamamos de interrupo punitiva, autorizada em trs situ-
aes: (i) por negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura (art. 40,
183
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
III); (ii) por ter o usurio manipulado indevidamente rede, medidor ou instalao da opera-
dora (art. 40, IV), e (iii) por falta de pagamento da tarifa (art. 40, V).
No primeiro caso, a interrupo depender da comprovao objetiva da negativa do usu-
rio, a qual dever ser documentada com a comprovao da sua notifcao prvia e da
sua omisso ou negativa, a qual poder se dar por certido do funcionrio da operadora
das reiteradas tentativas em proceder a instalao, porquanto para este fm entendo que o
preposto da prestadora h de ter f pblica. Lembre-se, que aps a notifcao para que o
usurio permita a instalao ou troca do medidor e caracterizada sua negativa, dever haver
nova notifcao, agora anunciando especifcamente a suspenso do fornecimento, a qual
dever ser feita com antecedncia mnima de trinta dias antes da cessao do fornecimento
(art. 40, 2).
Na segunda situao, a interrupo depender de prova da manipulao indevida e, na mi-
nha opinio, dever ser precedida de notifcao para que, se possvel, o usurio restabelea
a situao anterior manipulao (a menos que a adulterao coloque em risco o abasteci-
mento dos demais usurios).
Por fm, a suspenso da prestao por falta de pagamento. Antes de vermos os seus requi-
sitos procedimentais, temos que retomar duas linhas do que acima sustentei. Embora os
servios de saneamento possuam externalidades que os tornem quase servios de fruio
necessariamente coletiva e integral, alm de possurem uma relao grande com os parme-
tros mnimos de dignidade e civilidade assegurados cidadania, no se pode descurar que
se trata de uma atividade prestacional, que tem custos e que os mesmos sero arcados ou
pelo conjunto dos usurios (quando custeados por tarifas) ou por toda a sociedade (quando
custeados total ou parcialmente por fonte oramentria). Assim, o comportamento oportu-
nista do usurio que consome o servio sem adimplir a tarifa (a conduta do free rider tpico)
potencialmente deletria para os demais usurios, para os consumidores potenciais (bene-
fcirios de polticas de universalizao) e para o sistema como um todo, que potencialmente
poder ter sua regularidade e qualidade comprometidas caso o comportamento oportunista
do usurio inadimplente se generalize. Portanto, nenhum sentido h em se ter uma tutela
protetiva do usurio inadimplente, pois ele nada mais do que aquele que se benefcia do
esforo de todos em assumir os custos dos servios. Tal afrmativa no elide nem a necessi-
dade de que se tenha tarifas sociais, aptas a assegurar o consumo bsico da populao eco-
nomicamente hipossufciente, nem impede que se garanta nveis mnimos de fornecimento
enquanto perdurar a situao de inadimplncia.
Assim postos os fundamentos dessa interrupo, de se constatar que a Lei Nacional de
Saneamento andou muito bem na matria. Embora reste ao regulador a tarefa de detalhar as
regras procedimentais para esta interrupo (art. 23, V), a lei nacional j contempla alguns
requisitos. O primeiro que haja prvia notifcao ao inadimplente quanto (i) existncia
do dbito e (ii) a proximidade do corte por conta desta dvida. Entendo que sejam duas no-
tifcaes, a primeira com base no art. 40, V, in fne, para que informe o valor do principal,
os consectrios, o prazo e o procedimento para quitao do dbito; a segunda, que deve ter
antecedncia de trinta dias do corte, resguardada pelo 2 do mesmo artigo 40. Afora isso,
a lei nacional assegura (art. 40, 3) que, para alguns usurios
31
, mesmo havendo a interrup-
31 o texto da lei: 3o A interrupo ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e
de internao coletiva de pessoas e a usurio residencial de baixa renda benefcirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies
mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas.
184
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
o, se mantenha o fornecimento de um mnimo vital, apto a garantir condies mnimas
de salubridade para os atingidos. Embora a lei garanta esse mnimo a apenas alguns usurios
(instituies de sade, educao e assistncia e a usurios residenciais benefcirios de tarifa
social), tenho comigo que a regulao local deve prever a garantia desse mnimo vital (m-
nimo mesmo, sem condescendncias outras que no sejam imprescindveis salubridade) a
todo usurio inadimplente que tenha suspensa a prestao dos servios de saneamento
32
.
Outro direito que assegurado aos usurios o de pleno acesso a informaes atinentes ao
servio e de adequado processamento de suas queixas ou reclamaes. Tal direito previsto
na lei nacional desde a construo dos princpios ordenadores do setor, quando arrola entre
eles a transparncia das aes e a existncia de sistema de informaes (art. 2, IX) e obriga
que o Poder Pblico estabelea sistema de informaes sobre os servios (art. 9, VI). Mais
explicitamente, o art. 27, I, arrola como primeiro direito dos usurios o amplo acesso s
informaes sobre os servios prestados
33
. Alm disso, este mesmo art. 27 desdobra esse
direito informao garantindo aos usurios o direito ao prvio conhecimento de seus di-
reitos e obrigaes (inciso II), acesso ao manual de prestao dos servios e de atendimento
ao usurio (inciso III), bem como o acesso ao relatrio peridico sobre a qualidade da pres-
tao dos servios (inciso IV).
A estes direitos correspondem obrigaes atribudas ao regulador com vistas a assegurar que
o prestador oferea, permanentemente, condies para que o usurio disponha de todas as
informaes atinentes ao servio que toma. Isso fca patente no art. 23, que impe ao regula-
dor disciplinar mecanismos de participao e informao ao usurios (art. 23, X). Quanto ao
processamento de suas queixas, o mesmo art. 23 determina que o regulador fxe prazo para
os prestadores dos servios comunicarem aos usurios quais conseqncias decorreram de
suas postulaes atinentes aos servios ( 2), garantindo ainda ao usurio descontente com
tais concluses do prestador que formule, diretamente junto ao regulador, nova representa-
o dando conta de sua insatisfao com aquelas concluses e exigindo deste, regulador, que
tome uma posio conclusiva quando s suas queixas ou reclamaes ( 3).
Por fm, assegura a lei nacional aos usurios o direito a estarem representados nas instncias
de controle social, especialmente nos rgos colegiados de carter consultivo (art. 47, IV).
H tambm deveres defnidos para os usurios. As obrigaes que podem levar interrup-
o dos servios so, por bvio, dever dos usurios (manter a integridade das redes, permitir
a instalao ou tora de medidores, pagar a devida tarifa). Outrossim, outros tantos deveres
relacionados utilizao dos servios viro consignados no contrato padro de prestao e
na regulamentao a ser editada pelo regulador. H, porm, um outro dever, no propria-
mente contrado junto ao prestador, mas frmado pela lei como um dever em relao a toda
sociedade. Trata-se do uso racional dos servios de Saneamento Bsico (em especial o con-
sumo racional da gua), relativos ao consumo consciente. Isso vem refetido em mais de um
dispositivo da lei nacional. No art. 11, 2, II, que prev a incluso no contrato de delegao
de metas para uso racional da gua; e no art. 29, 1, que, ao se referir s diretrizes para
fxao das tarifas, lista entre elas o carter inibitrio do consumo suprfuo e do desperdcio
dos recursos, em especial o recurso escasso gua. Trata-se aqui de mais um aspecto peculiar
32 Aqui me parece que a lei est a se referir mais aos servios de fornecimento de gua tratada e de coleta e afastamento de esgotos,
pois no caso de coleta e tratamento de resduos slidos ou do afastamento de guas pluviais difcultosa tanto a tarifao direta dos
servios (o que no impede a delegao via PPP), quanto suspenso por falta de pagamento.
33 Nesta linha foi institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (art. 53)
185
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
do Saneamento bsico, pois, diferentemente de outras utilidades pblicas, aqui o interesse
pblico no est na elevao do consumo por parte da populao. Embora seja de interesse
pblico ampliar o acesso a estes servios, isso no dever se refetir na desmedida elevao
das quantidades a consumir, pois a meta de uso racional dos recursos escassos e de proteo
ambiental predicam o objetivo de, com o tempo, termos mais pessoas (universalizao) con-
sumindo menos servios (racionalizao).
2.2.2 Direitos e deveres dos prestadores
Todos os direitos assegurados aos usurios acabam por ter correspondncia em deveres
atribudos ao prestador. De outro lado, tem-se que o rol de seus direitos e deveres advir
sempre do que restar estabelecido no instrumento contratual de outorga. Diferentemente
dos direitos dos usurios (efetivos ou potenciais), que tem uma base legal que, como vimos,
antecede mesmo a participao na relao de consumo, no caso do prestador, seus direitos
provm da condio de serem delegatrios do Poder Pblico na prestao dos servios de
saneamento.
Isso no afasta o fato de que a lei j assegure alguns direitos genricos do prestador. Assim
, por exemplo, com o direito preservao das condies econmico-fnanceiras pactuadas
no momento da contratao, nos termos do que garantem a Lei 8.666/93
34
, a Lei 8.987/95
35

e a Lei 11.445/07
36
. Com efeito, o principal direito do prestador o de ser remunerado con-
dizentemente pelos investimentos que implementa e pelo servio que presta, o que dever
se realizar pela cobrana da tarifa adequada, assim entendida como aquela que proveja a sus-
tentabilidade econmica e fnanceira da prestao dos servios. o que decorre do art. 29
da Lei Nacional de Saneamento. Em seu pargrafo primeiro, explicitamente, afrma a lei que
as tarifas devero ser estabelecidas com vistas a gerar recursos para os investimentos neces-
srios, inclusive para sua ampliao da oferta (inciso III), para recuperar os custos efcientes
na prestao dos servios (inciso V) e para remunerar adequadamente o capital investido
pelo prestador para viabilizar a prestao (inc. VI).
Doutro lado, alguns deveres do prestador so particularmente demarcados pela lei nacional.
Um deles o dever de prover o regulador de todas as informaes e dados necessrios para
o bom exerccio da regulao (art. 25). Aqui a preocupao clara do legislador com a assi-
metria informacional, dizer, a desproporo existente entre o fuxo a informaes detido
pelo prestador em comparao com aquele disponvel ao regulador, por mais capacitado e
especializado que ele seja.
A mesma preocupao com a assimetria de informaes, agora em relao ao usurio, est
no j comentado dispositivo (art. 27, III) da lei nacional que assegura ao usurio e, por
conseguinte, impe ao prestador a existncia de um manual de prestao dos servios, ao
qual dever ser dado amplo acesso aos usurios.
34 Especialmente o art. 58 e o art. 65.
35 Conforme o art. 9 e o art. 10.
36 Cf. o art. 22, IV e o art. 38.
186
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2.2.3 O regulador do saneamento
J me referi ao grande progresso da lei nacional em prever um regime de regulao autno-
ma para os servios de saneamento, algo que representa um enorme avano em relao ao
sistema existente, decorrente de modelos das dcadas de 1960 e 1970, quando que se supu-
nha que o simples fato do ente estatal se encarregar diretamente da prestao de um servio
pblico j seria sufciente para colimar o interesse pblico.
O direcionamento da lei nacional no sentido contrrio. Ainda que haja um ente estatal se
incumbindo da prestao, a diretriz a ser buscada a de um ente regulador independente
e capacitado para exercer as funes de fscalizar, normatizar, ordenar e, principalmente,
assegurar os direitos dos usurios e o cumprimento das metas e objetivos de polticas p-
blicas
37
.
2.2.3.1 Caractersticas
Nos termos da Lei Nacional de Saneamento, o regulador dever se caracterizar basicamente
pela independncia decisria ( dizer, capacidade de determinar a poltica regulatria sem
necessidade de confrmao de suas decises por nenhuma instncia hierarquicamente supe-
rior); autonomia administrativa, oramentria e fnanceira (capacidade de auto-organizao
administrativa); especializao tcnica; absoluta transparncia em sua atuao (o que no se
resume publicidade das decises, mas no processo decisrio amplamente aberto partici-
pao dos interessados)
38
.
2.2.3.2 Delegao
Ponto bastante importante da Lei Nacional de Saneamento a possibilidade de que a ati-
vidade de regulao seja delegada a um ente plurifederativo (v.g., um consrcio) ou para
um ente regulador integrante da administrao pblica de outra esfera da federao (CF.
art. 23, 1). Tal possibilidade se mostra especialmente importante, pois, tendo os servios
de saneamento caractersticas predominantemente locais, predicando titularidade municipal,
nem sempre ser conveniente instituir um rgo regulador em cada municpio titular dos
servios. Par alm de implicar alguma inefcincia econmica, a multiplicao de rgos
reguladores municipais tenderia a criar reguladores menos apetrechados e mais vulnerveis
captura por prestadores integrantes de grupos (pblicos ou privados) com atuao em
vrios municpios.
Note-se que a funo a ser delegada aquela exclusivamente regulatria, no se confundin-
do com a tarefa de estabelecer a poltica pblica setorial. Esta compete e deve continuar com
o Poder Pblico titular dos servios, nos termos do disposto no art. 9 da lei nacional. De
fato, lemos no art. 8 que os titulares dos servios pblicos de saneamento podero delegar
a organizao, regulao, fscalizao (a qual, a meu ver, j esto compreendidas na atividade
regulatria) e a prestao dos servios, enquanto no art. 9, sem previso de delegao, ve-
mos restar reservado ao titular a formulao da respectiva poltica pblica.
37 Ver neste sentido, entre outros, o art. 11, III e o art. 21 da Lei 11.445/07.
38 Isso defui claro do art. 21 da Lei 11.445/07.
187
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Certo deve estar que para que se admita a regulao, o ente regulador dever integrar a admi-
nistrao pblica de um ou mais municpios situados dentro dos limites territoriais do ente
titular dos servios ou, ento, integrar a administrao pblica do respectivo estado. De mais
a mais, o ente delegatrio dever ser caracterizado pelos requisitos de independncia acima
demarcados, pois que se assim no fosse o ente titular estaria cometendo no a um regula-
dor, mas ao poder pblico de outro membro da federao atribuio que lhe prpria.
Dizemos isso porque, nos termos da Lei (art. 25, 2) cabe ao regulador no apenas editar
normas e padres para a adequada prestao dos servios, mas tambm interpretar os con-
tratos de prestao dos servios, fxar critrios para sua execuo e, ainda, administrar os
subsdios tarifrios eventualmente existentes.
Tudo isso obriga a que o ato de delegao seja cuidadosamente elaborado, explicitando os
limites e condies pelas quais se dar a delegao e fxando ainda objetivos e critrios de
aferio da sufcincia do regulador delegado. Neste sentido, os pontos positivos e negati-
vos da experincia de delegao de atividades regulatrias no setor eltrico podem oferecer
exemplo til aos entes delegantes.
2.2.3.3 Captura e formas de evit-la
Sempre que se fala em regulao, surge o tema da captura. Trata-se de uma formulao j
antiga no debate americano, objeto de crticas contundentes
39
, e que poderia singelamente
ser assim reduzida: o regulado tende a sempre capturar o regulador, fazendo com que a
regulao sirva mais aos seus interesses de monopolista do que defesa do consumidor ou
do interesse pblico. de se lembrar que a teoria da captura tem um corte marcadamente
conservador, levando ao raciocnio de que em face da inevitabilidade da captura o melhor a
fazer seria deixar que as foras de mercado agissem livremente. No cabe aqui aprofundar
este debate, bastante mal posto na discusso ptria sobre as agncias.
Aqui cabe dizer o seguinte: qualquer interveno estatal sempre ser passvel de se desviar
dos seus objetivos e ser apropriada por interesses particularsticos. Antdotos para isso so
conhecidos: transparncia, processualidade e controle, inclusive social.
A Lei Nacional de Saneamento forte nestes fatores. Veja-se o disposto no art. 26, que
obriga ampla publicidade de todos os instrumentos atinentes atividade regulatria, com
garantia de acesso por qualquer cidado, independentemente da demonstrao de interesse
direto. No mesmo sentido, vm os mecanismos de controle social
40
previstos no j referido
art. 47.
2.3 Objetivos da regulao
No regime da lei nacional, podemos identifcar trs grandes objetivos a serem perseguidos
pelo regulador, a saber: (i) a universalizao dos servios, (ii) a qualidade e efcincia da pres-
tao e (iii) a modicidade tarifria.
39 Ver, por todos, Richard POSNER, Teorias da Regulao Econmica, op. cit. p. 56 e ss.
40 Controle social que a Lei defne como o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes,
representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos
servios pblicos de saneamento bsico. (art. 3, IV).
188
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2.3.1 Universalizao dos servios
A universalizao do saneamento uma idia central na lei nacional. No por outro motivo,
este o primeiro princpio fundamental apresentado (art. 2, I). A universalizao defnida
na Lei como o processo gradual (ampliao progressiva) da cobertura dos servios com
vistas ao acesso de todos os domiclios ao Saneamento bsico (com outras palavras, o que
se extrai do art. 3, III), defnio esta que, conjugada ao princpio da integralidade da pres-
tao acima explicado, importa na imposio de uma meta a todos os entes da federao de
prover a todos os cidados brasileiros a possibilidade de usufruir na plenitude de todas as
atividades que compem o plexo do Saneamento Bsico
41
. Para atingir estes objetivos, a lei
pressupe, inclusive, a necessidade de subsdios para atendimento das populaes de mais
baixa renda. Hiptese que reiterada pelo art. 13 da Lei, que trata da instituio de fundos
de universalizao
42
.
Veja-se, ademais, que a meta de universalizao dos servios fxada na lei no posta como
uma mera norma programtica. Ela impe conseqncias na defnio dos instrumentos de
poltica pblica setorial. o que se l no art. 19 que, ao impor o plano de saneamento, de-
fne que ele dever conter os objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao,
admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais
(CF. inciso II).
2.3.2 Qualidade e efcincia da prestao
Outra preocupao recorrente da lei nacional com a qualidade e a efcincia na prestao
dos servios de saneamento, o que implica uma mudana substancial em relao ao modelo
ainda hoje vigente, de baixssima preocupao com os usurios e com a qualidade dos ser-
vios e do atendimento. A qualidade se refete em vrios direitos assegurados aos usurios,
como visto acima, e vem expressamente posta no art. 2, XI, como princpio fundamental
do setor. A efcincia, igualmente, listada no rol de princpios (art. 2, VII), juntamente
com a sustentabilidade econmica.
H duas acepes de efcincia a serem perseguidas. A primeira, que poderamos chamar de
efcincia alocativa, de corte econmico, e que se traduz na busca da melhor composio
econmica, com vistas a atender ao princpio da economicidade. A outra vertente da efci-
ncia, que chamaria de efcincia prestacional, se traduz no dever de prestao dos servios
de saneamento com a maior integralidade e qualidade possveis nas condies especfcas de
cada ente titular. No primeiro sentido, a efcincia interdita desperdcios de recursos fnan-
ceiros ou naturais. Na segunda, veda a prestao negligente, desarticulada, disfuncional ou
desatenta aos direitos dos usurios.
41 Ou seja, todas as atividades referidas no art. 3, I, alneas a a d.38 Isso defui claro do art. 21 da Lei 11.445/07.
42 o texto: Art. 13. Os entes da Federao, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podero instituir fundos, aos quais
podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a fnalidade de custear, na conformidade do
disposto nos respectivos planos de Saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. Pargrafo
nico. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo podero ser utilizados como fontes ou garantias em operaes de
crdito para fnanciamento dos investimentos necessrios universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. conjunto
de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de
formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de Saneamento bsico.
189
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Na lei nacional encontramos as duas acepes de efcincia no texto. A primeira, alocativa,
vem referida sempre que o texto trata da estrutura econmica e tarifria da prestao. Assim
no art. 11, 2, IV (que determina a sustentabilidade econmica da prestao em regime
de efcincia); no art. 22, IV (que determina que o regime tarifrio deve prever mecanismos
que induzam a efcincia e permitam a apropriao dos ganhos de produtividade); no art.
29, 1, VIII (que estabelece que a remunerao dos servios deve perseguir a efcincia dos
prestadores), e no art. 38, 2 (que se refere aos mecanismos tarifrios de induo efcin-
cia, inclusive com fatores de produtividade).
J a efcincia prestacional referida no art. 11, 2, II (prev a incluso no contrato de me-
tas de efcincia do uso da gua, de energia e de outros recursos naturais); no art. 19, V, (me-
canismos para a avaliao sistemtica da efcincia das aes programadas); no art. 23, VII,
(avaliao da efcincia dos servios prestados); no art. 29, VI, (estmulo ao uso de tecno-
logias modernas e efcientes), e ainda no art. 44 (considerao, no licenciamento ambiental,
das etapas de efcincia). Neste segundo sentido, de capacidade de produo de resultados
proveitosos, a lei se utiliza ainda, ora e vez, do termo efccia, traando uma distino com a
efcincia no sentido de que a primeira remete relao custo-benefcio, enquanto a segunda
ao resultado das aes em face dos objetivos pretendidos.
2.3.3 Modicidade tarifria
Por fm, h a modicidade tarifria, objetivo sempre pretendido, mas de delimitao bastante
difcultosa. Como j dito anteriormente, a modicidade no pode ser entendida como a remu-
nerao baixa ou mdica. H vrios fatores a serem considerados, entre eles a necessidade
j referida de permitir os investimentos necessrios ampliao da oferta ou manuteno
da qualidade dos servios
43
.
2.3.3.1 Servios pblicos tm custos
Os servios pblicos, como qualquer atividade prestacional, tm custos. No Saneamento
Bsico estes custos so elevados seja na implementao das redes e infra-estruturas de trata-
mento de gua e de esgotamento sanitrio ou mesmo de disposio fnal de resduos slidos,
seja mesmo na operao (custos de energia, produtos qumicos, captao da gua). Alm
disso, o fato de nas reas historicamente j servidas pelo servio os investimentos iniciais
j estarem amortizados no torna tais custos marginais. Por um lado, h a sempre necess-
ria reposio de redes antigas e a permanente necessidade de ampliao das estruturas de
abastecimento e tratamento (fruto do crescimento vegetativo das populaes urbanas). Por
outro lado h o fato de que a universalizao tem um custo que, ainda que parcialmente,
arcado pela base dos usurios atuais dos servios. Tudo isso torna impossvel que se tome o
princpio da modicidade tarifria (art. 22, IV) como tradutor do mero rateio do custo ope-
racional pela base dos usurios servidos por um dado prestador numa determinada regio
(localidade, municpio etc.).
43 Neste sentido e se preocupando com a viabilidade de prestao do servio (ou o que o senhor chamou de sustentabilidade), a
lei prev as hipteses de reajuste e reviso tarifria (arts. 37 e 38). Prev tambm a possibilidade de grandes usurios negociarem suas
tarifas com o prestador (art. 41).
190
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2.3.3.2 Formas de repartio dos custos
H trs formas puras de se atribuir os custos de um servio pblico: ou eles so distribudos
entre os usurios (por tarifas ou taxas), ou so repartidos por toda a sociedade (mediante ar-
recadao tributria e destinao oramentria) ou, ainda, so repassados s futuras geraes
(via os hoje no mais utilizados mecanismos de endividamento irresponsvel ou gerao
infacionria). Considerada a inconvenincia do ltimo modo de transferncia destes nus,
restam os dois primeiros mecanismos a serem adotados isolada ou conjugadamente
44
.
O que no se admite mais, nos dias atuais, que se organize a prestao de um servio p-
blico sem que se tenha em conta de onde sairo os recursos para custear sua implementao
e operao. Isso no signifca dizer que os servios pblicos devam ser direcionados apenas
queles que podem remuner-los na sua integralidade. Isso feriria os pressupostos de coeso
social e de desenvolvimento com reduo de desigualdades previstos na Constituio (CF.
art. 170). Porm, longe se deve estar de imaginar que servios pblicos ho de ser indistin-
tamente gratuitos ou que eles sejam atividades infensas a custos.
2.3.3.3 Sustentabilidade
A Lei Nacional de Saneamento exemplar neste sentido. Consagra, em vrios momentos,
o princpio da sustentabilidade da prestao (CF. art. 2, VII), fxando como diretriz que ela
seja atingida, sempre que possvel, pela remunerao por parte dos usurios (art. 29, caput).
Esta remunerao, contudo, no deve ser estipulada em desconsiderao com as desigualda-
des regionais e sociais. Tanto que o art. 30 determina que a tarifao seja estipulada conside-
rando categorias de usurios, nveis de servio, capacidade de pagamento dos consumidores,
custos mnimos necessrios e o desincentivo ao uso abusivo dos servios. E os artigos 35 e
36, em seus incisos primeiros, obrigam que a cobrana pelos servios, respectivamente, de
limpeza urbana e de drenagem de guas pluviais urbanas leve em conta o nvel de renda da
populao da rea atendida.
Mais importante, ainda, que a lei nacional expressamente prev a possibilidade de alocao
de subsdios para atendimento de populaes de baixa renda (art. 3, VII) ou ainda para
localidades que no tenham capacidade de pagamento (art. 29, 2), prevendo que estes
subsdios podem ser (art. 31) cruzados (com incluso de parcelas excedentes tarifa para
remunerar os custos defcitrios); diretos ao usurio (via complementao tarifria com re-
cursos diretamente alocados); mediante subsdio indireto (modalidade prxima concesso
patrocinada) ou, ainda, mediante subveno ao prestador com recursos oramentrios para
perfazimento de investimentos sem viabilidade de retorno econmico. Vale lembrar que a
Lei ainda permite que haja o subsdio cruzado entre reas ou regies de prestao, inclusive
no mbito da gesto associada ou prestao regional.
Ou seja, a Lei comete ao Poder Pblico a tarefa de dizer como pretende viabilizar a susten-
tabilidade dos servios (inclusive luz de suas pretendidas metas de ampliao do acesso),
dando-lhe plenas condies para defnir o modo de fnanciamento e de remunerao dos
investimentos necessrios.
44 Veja que, por estes mecanismos, chegamos s trs modalidades de concesso regidas, hoje, pelas Leis 8.987/95 e 11.079/05. Na
concesso comum, os custos so rateados exclusivamente entre os usurios. Na concesso administrativa, so arcados com recursos
oramentrios e distribudos pelos mecanismos de tributao. Na concesso patrocinada temos um misto das duas modalidades;
191
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
2.3.3.4 Transparncia
O que, contudo, a lei impe que haja transparncia nos pressupostos econmicos da
prestao. Assim, prev como condio para a delegao da prestao que haja estudos
comprovando a viabilidade econmico-fnanceira da prestao integral e universal constante
dos planos de Saneamento Bsico (art. 11, II); determina como obrigao mnima do regu-
lador que edite normas relativas ao regime, estrutura e nveis tarifrios (art. 23, IV) e sobre
subsdios tarifrios e no tarifrios (art. 23, IX). Determina, ainda, que as tarifas devem ser
fxadas de forma clara e objetiva (art. 39) e que, caso haja mais de um prestador atuando na
cadeia (como no caso de se ter servios de atacado e de varejo), sejam segregadas na conta
do usurio a parcela correspondente a cada prestador (art. 12, 3).
Ou seja, como era de se esperar numa lei nacional, a Lei 11.445/07 deixa a critrio do Po-
der Pblico, titular dos servios, a deciso de como devam ser custeados os investimentos
e remunerados os custos dos servios de Saneamento Bsico. S no lhe permite que tais
critrios desconsiderem a sustentabilidade da prestao ou sejam defnidos sem conexo
com a racionalidade econmica e com o planejamento setorial. Mais, ainda, veda peremp-
toriamente que tais critrios no sejam transparentes e explcitos. Ao que s se pode render
encmios ao legislador.
3. Concluso: um longo caminho a percorrer
Pelo tanto que expus acima, bem se v que a Lei 11.445/07 constitui um grande avano para
que tenhamos uma efetiva regulao no setor de saneamento. Uma regulao que coloque o
usurio (efetivo e potencial) no centro da proteo estatal e que torne o Saneamento Bsico
menos suscetvel s manipulaes polticas e aos interesses conjunturais.
Pode-se dizer que a Lei Nacional de Saneamento rompe com um modelo esgotado e permite
vislumbrar um novo e promissor ciclo para o segmento. No que restem resolvidas todas
as questes que travam o desenvolvimento do setor, como o tema das competncias fede-
rativas ou da superao da situao herdada do antigo Planasa. Porm, os movimentos que
j se pode acompanhar no sentido de criao de estruturas de regulao amoldadas lei, de
esboos de delegao de competncias regulatrias e de retomada dos investimentos s me
fazem ser mais otimista.
192
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
5.2 Regulao, fscalizao e sustentabilidade sob
a tica dos direitos dos usurios dos servios de
Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis
Urbano Medeiros Lima
1. Introduo
O sculo XXI chegou com profundas mudanas nas relaes sociais, polticas e econmi-
cas e, evidentemente, no modelo de administrar o patrimnio pblico. As ltimas dcadas
indicam que o papel do Estado sofreu grandes transformaes no Brasil e no mundo. Os
escassos recursos pblicos para os investimentos necessrios e a m gerncia de parte dos
servios pblicos indicam que eles s viriam a piorar se mantidos sob a chancela dos go-
vernos, principalmente no Brasil com suas dimenses continentais. Nesse cenrio, o Estado
precisou buscar alternativas para se adequar s exigncias da sociedade. De maneira que, com
esse novo redesenho, o Estado interventor e provedor, lentamente, d lugar a um Estado
regulador, que fscalizador, medeia e fomenta a economia em torno das polticas pblicas.
De forma mais generalizada, as privatizaes levadas a efeito pelos governos desoneraram
o Estado dos altos investimentos no setor dos servios pblicos, que passaram a ser de
responsabilidade do setor privado. De modo geral os servios no eram bem prestados. As
privatizaes eram a promessa de melhoria dos servios e de satisfao dos usurios e da
sociedade como um todo.
Partindo dessa compreenso, o Estado abre mo de ser executor dos servios para assumir as
funes de planejador, regulamentador, controlador e fscalizador dos prestadores dos servi-
os. Assim, esse novo perfl ancorado na legislao vigente, no caso do Saneamento Bsico a
Lei 11.445/2007,
1
atribui s entidades de regulao (no Brasil, fortemente representadas por
agncias) o papel fundamental e imprescindvel no que diz respeito regulao, fscalizao e
controle da execuo dos servios, no sentido de proteger a sociedade de prticas abusivas nas
cobranas de tarifas, garantir a qualidade dos servios pblicos aos usurios e fazer cumprir os
contratos, conforme estabelecido entre o poder concedente e as concessionrias
2
.
Embora as entidades reguladoras, no formato de agncias, disponham de autonomia ad-
ministrativa e fnanceira, no papel das mesmas a formulao de polticas pblicas para o
setor. Essa tarefa continua sendo de competncia do Poder Executivo. Defnidas as polticas
e fxadas s diretrizes para o setor, cabe entidade reguladora viabilizar a implementao das
mesmas por meio das atividades reguladora e fscalizadora com controle social.
Partindo da premissa que a regulao a grande novidade no campo da gesto dos servios
pblicos de Saneamento Bsico, em virtude de constituir-se em base de um servio essencial
1 A Lei 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e a poltica federal.
2 Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 Lei dos Consrcios Pblicos, que dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias
(BRASIL, 2005).
193
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
para garantir que os usurios no sejam privados do direito ao acesso ou paguem taxas ex-
cessivas pelos servios prestados, nossa abordagem parte dos seguintes temas:
1. Regulao como funo pblica
2. Apropriao do direito do consumidor como dimenso relevante da regulao: usurio de
servio pblico essencial versus consumidor de mercadoria que se adquire no mercado
3. Situaes de violao dos direitos do consumidor e aes que resultam em danos causa-
dos ao usurio dos servios pblicos de Saneamento Bsico
4. Direitos e deveres dos usurios no Saneamento Bsico (consumo sustentvel, direito de
acesso ao servio, direito qualidade nos servios etc.)
5. Defnio e caractersticas da entidade reguladora e condies para delegar a regulao
e padro de atendimento ao pblico
6. Avaliao da efcincia e efccia dos servios prestados, nvel de conformidade legal,
atividades especfcas de fscalizao
Em linhas gerais, trabalha-se com o referencial baseado na Constituio Federal, as Leis:
10.257/2001 regulamenta os artigos 182 e 183 da CF, a 11.107/2005 dos Consrcios Pblicos,
e a 11.445/2007 das diretrizes nacionais do Saneamento Bsico e a minuta do decreto de sua
regulamentao. Essa discusso se faz no sentido de esclarecer a interao da legislao para o
setor saneamento, debatendo com Mattos na abordagem A Formao do Estado Regulado no
Brasil, que analisa em primeira instncia a gesto pblica brasileira no cenrio atual sob o vis
histrico do Estado regulador e a importncia e objetivos da regulao no Brasil. Em relao
aos aspectos gerais da regulao, trabalha-se com Galvo Jr. e Silva (2006) e Galvo Jr. e Ximenes
(2007). As bases para subsidiar os conceitos referentes fscalizao, universalizao do acesso e
do controle social sero buscadas na Lei 11.445/2007 e nos comentrios de Assis (2008). Quanto
sustentabilidade dos servios, destaca-se a experincia em controle social, educao ambiental
e participao popular realizada pela ARSBAN, no municpio de Natal/RN.
2. Regulao como funo pblica
Ao tratarmos de regulao como funo pblica, observamos que segundo o dicionrio
Aurlio regulao ato ou efeito de regular. Com o novo cenrio constitudo no Estado
brasileiro a partir das privatizaes do servio pblico antes de monoplio estatal, o governo
federal adotou a mxima das agncias reguladoras e, a partir de ento, passou a criar meca-
nismos de controle social quadro que marca o cenrio das polticas pblicas de interesse
social e dos servios pblicos
3
concedidos.
A progressiva retirada do Estado da prestao direta dos servios pblicos e das atividades
econmicas fez surgir a correlata necessidade de acompanhamento do setor por intermdio
da regulao, desta vez, por entes especifcamente criados para tal fm. A desestatizao das
empresas trouxe o risco de o Estado perder o poder de infuir e controlar determinados
setores, como: gua, telecomunicaes, energia eltrica, petrleo.
3 A noo de servio pblico se trata de verdadeira demarcao do mbito de incidncia do Direito Administrativo nas atividades
estatais. o servio pblico campo prprio de atuao do Estado em que a interveno de particulares meramente acessria ou
substitutiva e s se d mediante condies muito especfcas. O conceito de servio pblico nasce justamente para determinar a
separao entre direito pblico e privado (CATO, 2002).
194
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
A funo regulatria busca proteger o consumidor contra a inefcincia, o domnio do
mercado, a concentrao econmica, a concorrncia desleal, o aumento arbitrrio dos lu-
cros, ao passo que procura garantir a qualidade, a universalidade e a continuidade do servio
para os destinatrios fnais.
Nesse sentido, aumenta-se a ingerncia estatal, de modo que a atual infuncia sobre a gesto
privada maior do que quando o Poder Pblico prestava diretamente, ou por intermdio de
suas empresas, os servios pblicos, alcanando melhores resultados.
A regulao outrora praticada pelo Estado visava mais aos interesses secundrios, prprios
do ente estatal, do que ao interesse primrio, pblico. De maneira que a atividade regulat-
ria no contexto da nova poltica de fscalizao, universalizao do acesso e controle social
adotada pelo governo, busca preservar os interesses do ente estatal incumbido da prestao
dos servios, e proteger os usurios, destinatrios fnais.
Nesse cenrio poltico, indica-se o reforo aos novos mecanismos de participao de diferentes
setores da sociedade civil no controle democrtico do processo de formulao do contedo da
regulao, especialmente, ao tratar-se dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sani-
trio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais de
forma adequada sade pblica, a segurana vida e a preservao do patrimnio pblico.
4
Desse modo, entende-se que a apropriao do direito do usurio como dimenso rele-
vante da regulao, traz no cerne das discusses a preocupao quanto sua participao
tanto no processo regulatrio, como em relao proteo dos seus direitos em geral de
consumidores, fenmeno este relativamente recente. Considerando que os usurios dos ser-
vios, em funo da fragilidade de sua organizao, tm uma escassa participao no proces-
so de regulao, normalmente tomam conhecimento das decises quando essas esto alm
de suas possibilidades de interveno.
Chamamos a ateno para o atual modelo de regulao no Brasil, que no propicia canais ade-
quados para viabilizar a participao dos usurios, restringindo-se em alguns casos proteo
dos seus direitos, que ainda so incipientes. Entre os problemas mais comuns, destacam-se:
falta de informao, apoio e de assistncia tcnica, difculdades de auto-organizao e de fnan-
ciamento para tornar exeqvel sua participao, no sentido de garantir seus direitos como di-
menso do processo de regulao dos servios pblicos, independente do poder concedente.
Considerando os temas de interesse dos usurios no processo de regulao, mister ob-
servar no s as condies de acesso aos servios pblicos de Saneamento Bsico, mas a
quantidade e a qualidade. Entendendo por:
Quantidade possibilidade de acesso aos servios, principalmente um
servio caracterizado pela universalidade e pela no discriminao, isso
somando a um sistema de subsdios que garanta aos setores de baixa ren-
da um nvel bsico de consumo mnimo e, tambm, condies de acesso,
em especial fnanceiras, relacionadas elaborao e s tarifas, as quais
devem ser justas e razoveis, evitando, assim, a discriminao indevida ou
injusta dos consumidores. Qualidade supe a incluso de, pelo menos:
a qualidade da gua potvel, a qualidade do servio, a exemplo da presso
da gua, a continuidade do servio, o tempo de resposta s reclamaes, a
4 Ver Lei 11.445/2007, captulo I, art. 2 e respectivos incisos.
195
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
segurana do abastecimento, os aspectos ambientais, e a sustentabilidade
das fontes de abastecimento, (Galvo Jr e Ximenes, 2007, p. 20-21).
Nessa compreenso o objetivo do rgo regulador passa a ser a apropriao e a proteo dos
direitos do consumidor sob a perspectiva dos usurios de servios de Saneamento Bsico,
de forma a resguardar o interesse pblico com eqidade, a garantir o direito informao
adequada e oportuna, e a participao dos usurios nos processos decisrios de regulao.
Situaes de violao aos direitos dos usurios
Partindo do princpio da mxima proteo aos direitos do consumidor, identifcam-se algu-
mas situaes de violao que resultam em danos para o usurio dos servios pblicos de
Saneamento Bsico, tanto no modelo do sistema regulador vigente como nos processos de
regulamentao e aplicao da legislao atual.
Nesta linha, considera-se que a no regulamentao e aplicao da Lei 11.445/2007, que
preconiza a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico fundamentada no plane-
jamento, regulao, fscalizao, prestao e controle social, e nos princpios fundamentais:
universalizao do acesso, integralidade, efcincia e sustentabilidade econmica, transfern-
cia das aes, baseada em sistemas de informao e processos decisrios institucionalizados,
controle social, segurana, qualidade e regularidade, integrao das infra-estruturas e servi-
os com a gesto efciente dos recursos hdricos, implica na violao direta dos direitos dos
usurios quanto aos servios pblicos de Saneamento Bsico.
Para que esta lei vigore na ntegra, com participao popular e controle social, faz-se ne-
cessria a elaborao de planos municipais de Saneamento Bsico, visando defnio de
diretrizes institucionais, tcnicas de engenharia, aspectos econmico-fnanceiros, adequada
prestao dos servios, assim como a defnio do papel do regulador e fscalizador arti-
culado s polticas pblicas que garantam acesso informao do usurio, controle social,
perspectivas de qualidade de vida, proteo, sade e segurana.
Apesar de terem ocorrido profundas mudanas na divulgao das aes de governo em
relao s diretrizes relacionadas ao servio pblico, impedir a populao do conhecimento
e capacitao necessrios para o desenvolvimento sustentvel, representa afronta ao direito
bsico de informao prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor
5
. Tendncia universal
em termos de princpios, o acesso informao direito da populao, ou seja, de receber
informaes sobre os servios pblicos colocados sua disposio, inclusive sobre a quali-
dade dos mesmos. No Brasil, o acesso informao uma garantia constitucional.
Direitos e deveres dos usurios dos servios de Saneamento Bsico
Assim, destaca-se que em relao ao Saneamento Bsico no s o Estado, a entidade re-
guladora e as concessionrias tm direitos e deveres. Os usurios tambm os tm, a fm
de manter o consumo sustentvel de modo a contribuir para a universalizao do acesso e
qualidade dos servios.
5 Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, art. 1 e art.6, inciso III (BRASIL, 1990).
196
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Movimento social organizado, prprio da sociedade de consumo consumerismo
6
, surgiu como
reao s desigualdades entre produtores e consumidores. Mas, tambm, em funo tanto
das imperfeies do mercado e sua incapacidade de soluo como das prticas abusivas, aci-
dentes de consumo, injustia nos contratos de adeso, publicidade e informao enganosa,
degradao ambiental. Fatos que deram origem ao Cdigo de Defesa do Consumidor
7
,
que estabelece os direitos dos consumidores, e ao mesmo tempo as normas de conduta que
devem ser seguidas pelos fornecedores de produtos e prestadores de servios. Seu objetivo:
preservar a vida, a sade, a segurana e a dignidade do consumidor e responsabilizar o for-
necedor pela qualidade do produto ou do servio posto no mercado, exigindo informao
necessria e reparao aos eventuais danos causados ao meio ambiente ou comunidade.
O consumo sustentvel depende da participao de todos os consumidores, portanto os
mesmos que devem manter a postura permanente de cobrana por uma ao tica e res-
ponsvel de empresas, governos e de outros consumidores buscando informaes sobre os
impactos de seus hbitos de consumo e aes como cidado consciente de sua responsabi-
lidade em relao s outras pessoas.
As empresas devem agir de forma social e ambientalmente responsvel em todas as suas ati-
vidades, contribuindo para a construo de uma sociedade sustentvel e os governos devem
garantir os direitos civis, sociais e polticos de todos os cidados, elaborar e fazer cumprir a
Agenda 21 e a legislao para o setor saneamento.
3. Entidade de regulao: defnio e caractersticas
No que se refere defnio e caractersticas da entidade de regulao e as condies
para delegar a regulao em face s transformaes do Estado brasileiro a partir dos
anos noventa, quando este inicia a transferncia ao setor privado de determinados servios
que antes eram prestados por empresas estatais, surge a necessidade de regulamentar essas
atividades para proteger devidamente os interesses da sociedade e com ela a idia de criar
os rgos reguladores, que deram origem s Agncias Reguladoras. A criao das Agncias
Reguladoras prevista sob a forma de rgo regulador no art. 21, XI da CF/88 e, no art. 3,
nico da Lei 8987/95, das Concesses, que prev sua criao por meio de lei.
No saneamento brasileiro, a cidade de Natal j se destaca na gesto dos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio por ter assumido, efetivamente, o seu papel de responsvel por
prover os servios sociedade local. Nesta condio, organizou o modelo de gesto, preocupando-
se no somente com a prestao dos servios, como comum no Pas, mas tambm com o pla-
nejamento, a regulao e fscalizao. Assim, criou o Conselho Municipal de Saneamento Bsico,
tendo como brao tcnico-operacional a Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do
Municpio de Natal (ARSBAN), responsvel pela regulao e fscalizao, ao mesmo tempo em que
frmou contrato de concesso da prestao dos servios pblicos com a concessionria estadual, a
Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN).
O modelo, em si, j contm um forte cunho de controle social, na medida em que, por meio
do Conselho garante a participao de representantes da sociedade civil organizada. Alm
6 IDEC, 2005, p.23.
7 Ver nota 5.
197
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
disso, ao criar a Agncia como brao tcnico-operacional qualifca essa participao incor-
porando capacidade tcnica por meio de especialistas na gesto dos servios. Cabe destacar,
ainda, o acerto do modelo tambm no que diz respeito integrao de atividades estratgi-
cas, na medida em que se ocupa no somente da regulao e fscalizao como tambm do
planejamento dos servios, conforme a legislao para o setor.
De modo geral, as agncias reguladoras so integrantes da administrao federal, estadual ou
municipal indireta, submetidas a regime autrquico especial com a funo de regulamentar,
controlar e fscalizar servios pblicos especfcos para os quais foram criadas, com o ob-
jetivo de assegurar a continuidade e regularidade desses servios na prestao dos mesmos.
Isso signifca que as agncias reguladoras tm natureza de direito pblico e regime jurdico
autrquico especial, em virtude de privilgios e garantias prprias que a lei lhes outorga para
a consecuo de seus fns.
Assim, as agncias, enquanto ente estatal possibilita a criao de normas para regulamentar e
fscalizar o modo de prestao dos servios concedidos, garantindo o equilbrio entre pres-
tadores, titulares dos servios e seus usurios.
De um modo geral, as agncias reguladoras visam, entre outros fns, o livre acesso do usu-
rio ao servio (que dever ser atualizado, efciente, adequado, continuo(?) Lei das Con-
cesses, art. 6, 1) e a sua no discriminao, tarifas mdicas, mas sempre respeitando o
equilbrio econmico-fnanceiro do contrato. E, para cada servio concedido ser necessria
uma lei que regule as relaes envolvendo titular prestador usurio. Entre os vrios
objetivos consagrados pela poltica governamental a proteo dos usurios um dos mais
importantes, devendo-se conciliar a regularidade do servio com a modicidade das tarifas e
a necessria qualidade e efcincia dos servios prestados.
As principais caractersticas das agncias reguladoras, enquanto entidade reguladora de ser-
vios pblicos, so: personalidade jurdica prpria, funcionamento na rbita dos poderes
federal, estadual ou municipal, ser um rgo colegiado com estabilidade funcional, seus
membros devem possuir capacidade tcnica e jurdica, responsabilidades funcionais, serem
independentes e autnomos, e possuir autonomia fnanceira
8
.
Para que a proteo dos usurios seja vivel pelas entidades de regulao, entende-se que
deve fazer parte delas seus representantes, na forma de associaes para intervir perante os
organismos de controle sempre que: estiverem em pauta os direitos dos usurios, houver
modifcao tarifria, alteraes de programas e obras estabelecidas pela concesso, apli-
cao de sano ao concessionrio, e, houver investigaes em denncias envolvendo os
membros das agncias. Por isso, deve existir uma ampla participao dos usurios nessas
agncias, uma vez que somente estes podem saber o que precisa ser feito para o controle e
melhoria dos servios pblicos, at por serem eles os mais benefciados.
Essas associaes atuaro na defesa coletiva dos interesses relacionados prestao dos
servios pblicos. Sendo assim, dever indeclinvel da entidade reguladora possibilitar to-
das as condies para a criao e viabilidade dessas associaes de usurios, mesmo porque
estes se encontram em desvantagens perante os prestadores e os concessionrios de servi-
os pblicos, principalmente, quanto capacidade econmica e de lobby. Porm, no deve a
8 ASSIS, Joo Batista Lucena de. In: Relatrio da III Conferncia Municipal de Saneamento Bsico do Natal: universalizao, controle
social e participao popular no saneamento. Natal, 2007, p. 37-38.
198
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
sociedade esperar passivamente que os rgos ofciais viabilizem tais associaes, posto no
se constituir em novidade a inrcia do poder pblico quando se trata de interesses da socie-
dade. Assim, resta sociedade se organizar para o exerccio efetivo da cidadania, utilizando
o imprescindvel e legtimo direito do poder de presso
9
.
Os rgos responsveis pela regulao, fscalizao e controle dos sistemas e servios de
Saneamento Bsico, tais como agncias reguladoras, Ministrio Pblico, rgos de licen-
ciamento e outorga etc., precisam ter mais competncia tcnica e independncia poltica.
fundamental que se tenha licenciamento ambiental competente e gil, regulao (e fsca-
lizao) democrtica dos servios, participativa, porm, tecnicamente bem orientada, com
controle social legtimo e independente.
Nos aspectos relativos universalizao do acesso, controle social, participao e mobili-
zao social, destaca-se o marco legal para o Saneamento Bsico no Brasil, a partir da Lei
11.445/2007.
As principais aes de saneamento com impactos benfcos sobre a sade coletiva e am-
biental, so: o abastecimento de gua; a proteo sanitria dos mananciais; o esgotamento
sanitrio; o reuso de guas; o manejo e drenagem das guas pluviais; a limpeza urbana e o
manejo adequado dos resduos slidos; o controle de artrpodes, roedores e outros vetores
transmissores e reservatrios de doenas; a melhoria sanitria da habitao; a educao sani-
tria e ambiental e a mobilizao comunitria em saneamento ambiental.
Usualmente, defne-se Saneamento Bsico como sendo o conjunto das mais bsicas ou fun-
damentais dessas aes, quais sejam: o abastecimento de gua de boa qualidade e em quanti-
dade sufciente; a coleta, o esgotamento sanitrio, e o manejo adequado dos resduos slidos
e das guas urbanas.
O art. 3 da Lei 11.445/2007 traz, de forma mais detalhada, esta defnio de Saneamento Bsico.
A partir desta defnio, caracteriza-se a universalizao pelo propsito de levar os servi-
os pblicos a todos, no menor tempo possvel, observando o gradualismo planejado para
a implementao das aes e o conjunto de solues propostas, sem discriminao de sexo,
raa, cor e condio econmica.
A Lei 11.445/07 estabelece o controle social como um dos princpios fundamentais para a
prestao dos servios de Saneamento Bsico, conforme o Art. 2, e o conceitua no Art. 3:
Art. 2 Os servios pblicos de Saneamento Bsico sero prestados nos
seguintes princpios fundamentais:
IX transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e
processos decisrios institucionalizados;
X controle social;
Art. 3 Para os efeitos desta Lei, considera-se:
IV controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que ga-
rantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participao
nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avalia-
o relacionados aos servios pblicos de saneamento.
9 A Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico de Natal(ARSBAN) mantm um programa de fomento criao das
Associaes de Usurios do Saneamento Ambiental, desde 2004.
199
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Nesse contexto, observa-se que a participao de rgos colegiados nos diversos meca-
nismos de controle social estabelecidos para as polticas pblicas, merece ateno especial
com a presena de representantes do Poder Pblico, da sociedade civil, dos usurios e dos
prestadores de servios. Tais rgos, na maioria das vezes constitudos como conselhos, so
importantes fruns polticos e um dos mecanismos mais efcientes de participao de atores
sociais.
Enfm, a questo da universalizao, do controle social e da participao para a mobilizao
e comunicao social fundamental no trabalho de educao ambiental que tenha como
objetivo a identidade e a preservao dos servios pblicos de saneamento, no intuito de
uma construo coletiva e de favorecimento do dilogo constante entre gestores, tcnicos,
comunidade e lideranas, representantes e ativistas de todos os segmentos sociais interessa-
dos. O fortalecimento do controle social realizado mediante a ampliao da participao
e da mobilizao social, sendo necessrio que a comunicao seja realizada em linguagem
acessvel populao.
4. Concluso
Os processos de estruturao dos servios pblicos de Saneamento Bsico que asseguram
a regulao, fscalizao, participao popular e a sustentabilidade dos servios luz da lei,
exigem o dilogo permanente com os principais interlocutores da sociedade local. Alm
disso, esse processo requer a formulao e implementao de polticas nos nveis locais ou
regionais, bem como os respectivos planos de Saneamento Bsico.
O presente texto abordou estes temas no sentido de fortalecer o debate sobre os aspectos do Sa-
neamento Bsico, considerando os princpios da Lei 11.445/2007. Nesse sentido, alguns desafos
so colocados para a aplicao da lei: tecer uma nova forma de pensar pautada numa viso de
totalidade; resgatar e fortalecer o papel do Estado no mbito das polticas sociais; instituir uma
poltica pblica de Saneamento Bsico contemplando os princpios da universalidade, eqidade,
integralidade das aes, intersetorialidade, participao e controle social, titularidade municipal e
gesto pblica; consolidao do conceito de saneamento como sendo: abastecimento de gua, es-
gotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais, limpeza urbana e manejo de resduos
slidos, e controle de vetores transmissores e reservatrios de doenas.
Assim, retomam-se s idias-fora que orientaram a presente refexo:
i) Fortalecimento da regulao e da fscalizao: promovendo a separao das funes de
planejamento, regulao, fscalizao e prestao dos servios. Os servios quando delega-
dos devero, necessariamente, ser regulados por entidade especfca com autonomia admi-
nistrativa, oramentria e fnanceira.
ii) Fortalecimento das responsabilidades do titular dos servios: a nova legislao clara ao atribuir
como responsabilidade do titular dos servios a formulao de sua poltica de saneamento, deven-
do, ainda, elaborar o plano de Saneamento Bsico e fxar os direitos e deveres dos usurios.
iii) Criao e fortalecimento dos mecanismos de participao, comunicao social e educa-
o sanitria e ambiental como estratgia para consolidar um pacto entre governo e socie-
dade com a universalizao do acesso e a melhoria da qualidade dos servios pblicos de
Saneamento Bsico.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO 200
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II Conferncia de Saneamento Bsico de Natal: Saneamento para todos: um marco na cidade.
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201
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
III Conferncia de Saneamento Bsico de Natal: universalizao, controle e participao popular
no saneamento. Natal, Relatrio da ARSBAN, 2007. No publicado.
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. A formao do estado regulador. Novos estud. Cebrap, So
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&lng=&nrm=iso>.
203
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
6. SISTEMAS DE INFORMAO
Sistemas de informao em Saneamento Bsico no
Brasil: dcada de 1990 aos anos 2000
Maria Jos Salles
Maria Jos Salles, engenheira, mestre e doutora em Sade Pblica,
pesquisadora da Escola Nacional de Sade Pblica/Ensp/Fiocruz
Clarice Melamed
Clarice Melamed, economista, mestre em Cincia Poltica /Iuperj,
doutora em Economia/UFRJ e pesquisadora da Diretoria Regional
da Fiocruz de Braslia/Direb
RESUMO: O presente artigo corresponde a uma avaliao dos sistemas de informao dis-
ponibilizados pelo IBGE para os indicadores de abastecimento de gua e rede coletora de
esgotos em todo o Pas, entre o perodo da dcada de 1970 at o momento atual. Discutimos
a evoluo dos referidos indicadores, os investimentos realizados e, por ltimo, feita uma
breve sistematizao dos principais problemas observados na relao entre potenciais usu-
rios dos servios analisados, o acesso informao e sua efetiva utilizao na perspectiva
da garantia de direitos.
Palavras-chave: saneamento bsico; indicadores; abastecimento de gua; rede coletora de
esgotos; avaliao de polticas.
Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do
monitoramento e da avaliao de polticas
pblicas de Saneamento Bsico no Brasil
Ernani Ciraco de Miranda
Engenheiro civil, mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos
pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador do Programa de
Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades
RESUMO: O texto visa contribuir para a refexo sobre os novos arranjos participativos
que vm sendo reforados a partir da Constituio de 1988 no Brasil, destacando-se o de-
senvolvimento de prticas que abrem espao para o exerccio da democracia participativa.
Isto se confgura por meio do aumento do associativismo e da presena dos movimentos
204 SISTEMAS DE INFORMAO
sociais organizados, no fortalecimento de espaos pblicos que ampliam e democratizam a
gesto estatal.
As dimenses diferenciadas de participao mostram a importncia das experincias de ges-
to que reforam o signifcado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de
espaos pblicos democrticos, e dentre eles assumem importncia aqueles relacionados
com o saneamento ambiental pelo seu alcance na reduo dos agravos de sade e saneamen-
to, pelo seu papel na superao das assimetrias de informao e pela afrmao de uma nova
cultura de direitos.
Palavras-chave: participao; democracia deliberativa; esfera pblica; capital social; polticas
pblicas; conselhos.
205
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
6.1 Sistemas de informao em Saneamento Bsico no
Brasil: dcada de 1990 aos anos 2000
Maria Jos Salles
Clarice Melamed
Introduo
A rigor, o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) seria o nico Banco de
Dados especfco e em vigncia sobre o setor. No entanto, o presente texto especialmen-
te baseado, em sua primeira parte, no conjunto de indicadores produzidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) a partir de trs tipos de pesquisas: Censo
Demogrfco, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) e Pesquisa Nacional de
Saneamento Bsico (PNSB).
Cabe aqui esclarecer que o conceito de saneamento adotado ofcialmente por agncias go-
vernamentais responsveis pela conduo da poltica nacional vem sendo sistematicamente
ampliado desde o fnal da dcada de 1980. A defnio atual proposta pelo governo federal
a mais abrangente possvel:
...saneamento ambiental: conjunto de aes com o objetivo de alcanar nveis cres-
centes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de gua; a coleta,
o tratamento e a disposio dos esgotos e dos resduos slidos e gasosos e os demais
servios de limpeza urbana; o manejo das guas pluviais; o controle ambiental de ve-
tores e reservatrios de doenas e a disciplina da ocupao e uso do solo, nas condies
que maximizem a promoo e a melhoria das condies de vida nos meios urbano e
rural. (SNSA, 2004).
Contudo, o recorte escolhido para efeito do presente artigo, em funo de pesquisas ante-
riores realizadas pelas autoras, restringiu-se ao acompanhamento dos dois primeiros itens
do conceito citado acima, ou seja, indicadores de abastecimento de gua e rede coletora de
esgotamento sanitrio.
As pesquisas do IBGE e o SNIS
Entre os bancos de dados disponveis, os censos do IBGE permitem conhecer caracters-
ticas de todo o Pas em abordagens sociais e econmicas, tais como atributos pessoais dos
moradores, caractersticas de moradia, sade, e outros. Dados provenientes de fontes como
a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (Pnad) servem de apoio e suporte s infor-
maes obtidas a partir dos censos. Por outro lado, resultados obtidos a partir da PNSB e
do SNIS colaboram para categorizar as regies sob a tica dos prestadores de servios de
Saneamento Bsico, ou seja, de abastecimento de gua e rede coletora de esgotos.
206 SISTEMAS DE INFORMAO
As pesquisas do IBGE: unidades de anlise, conceitos e
fontes de informao
Nas pesquisas realizadas para os censos demogrfcos e as pesquisas nacionais por amostra
domiciliar a unidade de anlise considerada o domiclio, defnido como o local de moradia
estruturalmente separado e independente constitudo por um ou mais cmodos. A sepa-
rao fca caracterizada quando o local de moradia limitado por paredes, muros, cercas etc.,
coberto por um teto, e permite que seus moradores se isolem, arcando com parte ou todas
as suas despesas de alimentao ou moradia. A independncia fca caracterizada quando o
local de moradia tem acesso direto. Classifcaram-se os domiclios como particulares quan-
do destinados habitao de uma pessoa ou de um grupo de pessoas cujo relacionamento
fosse ditado por laos de parentesco, dependncia domstica ou, ainda, normas de convi-
vncia. Como coletivos foram classifcados os domiclios destinados habitao de pessoas
em cujo relacionamento prevalecesse o cumprimento de normas administrativas. (Censos
Demogrfcos, Notas Tcnicas, 1991, 2000).
Os censos demogrfcos de 1991 e 2000
Algumas observaes importantes devem ser destacadas sobre os dados dos censos em re-
lao ao Saneamento Bsico. A primeira, refere-se situao dos domiclios se urbano ou
rural. Em servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio importa defnir a den-
sidade dos domiclios correspondente s reas em exame, pois, dependendo desta varivel
possvel optar por solues diferenciadas (MELAMED, COSTA E PONTES, 2004).
Se alta a densidade, como em cidades tipicamente urbanas, a soluo adequada seria sempre
a coletiva, atravs de redes gerais de gua e esgotos. Se a densidade baixa pode ser utilizada,
por exemplo, como soluo para o esgotamento sanitrio a fossa sptica, desde que o seu
efuente seja destinado de forma adequada. Esta soluo vlida tanto na forma individual
como para um pequeno conjunto de domiclios.
Deve-se destacar, ainda, que os conceitos do IBGE para urbano e rural so questionados
por alguns especialistas, pois muitas das cidades brasileiras, apesar de serem consideradas
urbanas, tm caractersticas rurais (Veiga, 2002; Vanderley, 2002).
No Censo 2000, dados apontam que 48% dos municpios brasileiros tinham a populao
urbana menor que cinco mil habitantes, o que sugere que muitos deles podem apresentar
caractersticas de adensamento dos domiclios mais prximas do perfl rural. A adoo equi-
vocada dos conceitos de urbano/rural, no caso da avaliao das necessidades de ampliao
de cobertura para servios de Saneamento Bsico no Pas, pode implicar em variaes signi-
fcativas nas defnies de metas propostas pelos executivos federal, estaduais e municipais.
Ao redefnir conceitos e defnies metodolgicas na realizao do ltimo Censo de 2000
em relao ao anterior de 1991 , o IBGE foi responsvel pela interrupo da srie
histrica dos indicadores para a cobertura de Saneamento Bsico no Pas. No Censo 1991,
a varivel Fossa Sptica est subdividida em ligada rede de drenagem pluvial e sem escoadouro. No
Censo 2000, no h esta subdiviso e tampouco distino quanto ao destino do efuente da
fossa sptica (Ver Quadro 1, abaixo). Outra novidade do Censo 2000 em relao ao anterior
Conceitos e defnies para o indicador de esgotamento sanitrio
Censo 1991 Censo 2000
Classifcao da informao segundo
o tipo de escoadouro:
No tem
Rede geral
Fossa sptica ligada rede pluvial
Fossa sptica sem escoadouro
Fossa rudimentar
Vala negra
Outro
No sabe
Classifcao da informao segundo
o tipo de escoadouro:
Rede coletora
Fossa sptica
Outro
207
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
diz respeito coleta domiciliar dos dejetos. O Censo 1991 considerou a coleta por Rede Geral
(de esgotos), a rede de drenagem pluvial era considerada apenas quando ligada atravs da
fossa sptica. No Censo 2000, foi institudo o conceito de Tipo de Esgotamento Sanitrio, que
signifca apresentar uma nica varivel para a coleta pblica, a Rede Geral de Esgoto ou Pluvial,
considerada quando a canalizao do ...banheiro ou sanitrio estava ligada a um sistema de coleta...
mesmo que o sistema no dispusesse de estao de tratamento da matria esgotada. Ou seja, domiclios
ligados diretamente rede pblica de esgotos ou rede de drenagem pluvial.
Notas Tcnicas/Conceituao de caractersticas investigadas/
Caractersticas dos domiclios particulares permanentes/
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2003/notas_brasil.pdf
De forma diferente do Censo 1991, onde havia uma delimitao clara de rede geral (de es-
gotos) dissociada da rede pluvial, em 2000 h uma juno na coleta de informao desta
rede com a de drenagem. Esta juno traz, pelo menos, trs problemas graves.
O primeiro pressupor que esta soluo adequada. E no o . Nem do ponto de vista
sanitrio, muito menos do ambiental e operacional. O segundo que, do ponto de vista da
formulao e avaliao de polticas pblicas de saneamento, perde-se a possibilidade de esti-
mar a real dimenso do acesso da populao rede pblica de esgotos, pois esta a soluo
adequada, sanitria e ambientalmente, sobretudo, nas reas urbanas.
O terceiro problema refere-se comparabilidade dos dados de 1991 e 2000. Em primeiro
lugar, em 1991 no foi levantada a informao sobre banheiro ou sanitrio ligado rede plu-
vial, apenas rede geral de esgotos. Em segundo lugar, os dados das ligaes fossa sptica
no esto dissociados quanto ao destino do efuente.
Dessa forma, para fazer as comparaes entre 1991 e 2000 com relao aos domiclios liga-
dos rede pblica, deve-se considerar que os dados de 2000 provavelmente estaro supe-
restimados, pois agregam ligaes rede pluvial (devendo, ainda, ter relao com variaes
regionais nesta superestimao).
Conceitos e defnies para o indicador de esgotamento sanitrio
Censo 1991 Censo 2000
Classifcao da informao segundo
o tipo de escoadouro:
No tem
Rede geral
Fossa sptica ligada rede pluvial
Fossa sptica sem escoadouro
Fossa rudimentar
Vala negra
Outro
No sabe
Classifcao da informao segundo
o tipo de escoadouro:
Rede coletora
Fossa sptica
Outro
208 SISTEMAS DE INFORMAO
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
Realizada pelo IBGE, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), implantada
no Brasil a partir de 1967, tem como fnalidade a produo de informaes bsicas para
o estudo do desenvolvimento socioeconmico do brasileiro. A pesquisa tem um desenho
de amostra estratifcada em mltiplos estgios, permitindo uma amostragem contnua da
populao residente no Pas. As PNADs tm sido empregadas com mais freqncia por
pesquisadores brasileiros porque permitem o acompanhamento da evoluo de polticas p-
blicas em espaos de tempo inferiores ao perodo de dez anos correspondentes aos censos
demogrfcos.
A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB)
O primeiro levantamento sobre Saneamento Bsico no Brasil foi realizado em 1974, por
meio de convnio celebrado entre o Ministrio da Sade e o IBGE, cabendo a este ltimo
somente a responsabilidade pela operao de coleta. Em 1977, com a renovao do conv-
nio, nova investigao foi realizada e o IBGE passou a se responsabilizar por todas as etapas
da pesquisa (planejamento, coleta e apurao dos dados) e defniu-se uma periodicidade
trienal para a investigao. Em 1980 e 1983 a pesquisa no foi realizada. Em 1988 aconteceu
uma profunda reformulao para a coleta no ano seguinte (1989), em que foram considera-
das as experincias anteriores e contemplaram-se sugestes de entidades pblicas e privadas
prestadoras de servios, pesquisadores, instituies de pesquisas, entidades representativas
do setor e informantes.
Em 1999, o IBGE celebrou novo convnio e, com o apoio da Secretaria Especial de De-
senvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR, a Fundao Nacional de
Sade Funasa e a Caixa Econmica Federal (CEF), realizou, no primeiro semestre de 2000,
a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico/2000 (PNSB), que contou, tambm, com a co-
laborao da Organizao Panamericana de Sade Opas para o planejamento e execuo
da pesquisa.
A PNSB/2000 a ltima edio desta pesquisa e foi at o momento a mais abrangente,
incorporando novas variveis e um novo tema Drenagem Urbana. As informaes apre-
sentadas pela PNSB traam o perfl da oferta de servios de Saneamento Bsico no Pas,
permitindo uma avaliao de sua qualidade com resultados at o nvel geogrfco do distrito.
Dispe de variveis sanitrias, mas no de fnanceiras, o que difculta a associao entre o
investimento e os resultados obtidos. O nmero de informantes da pesquisa defnido pelo
nmero de unidades prestadoras de servios de Saneamento Bsico em cada municpio
brasileiro.
O Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento
(SNIS)
O Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS) foi concebido dentro do
Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria Especial
de Polticas Urbanas de Saneamento Sepurb, em 1995, e, desde 2003 administrado pelo
209
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Ministrio das Cidades via Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Consiste de um
banco de dados gerenciado pela esfera federal, contendo informaes abrangentes sobre a
qualidade da prestao de servios de gua e esgoto (e mais recentemente de resduos sli-
dos); e quanto situao tcnica operacional, gerencial e fnanceira de parcela signifcativa
dos operadores que atuam neste mercado. O SNIS veio preencher grave defcincia da rea
de saneamento quanto falta de sistemas de informaes, em contraste com a quantidade e
qualidade dos sistemas de informaes existentes na rea da sade.
Desde 1996, essas informaes tm sido publicadas e divulgadas anualmente, por meio do
Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, incorporando uma amostragem signifcativa
e crescente de prestadores de servios de Saneamento Bsico que atuam no Pas. O SNIS
veio substituir o Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental Cabes, publicado
periodicamente pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental Abes. O
Cabes teve sua srie histrica iniciada em 1975 e encerrada em 1998 com a publicao da 18a
edio, na qual foram disponibilizados dados operacionais, econmicos, fnanceiros e sociais
do setor de saneamento, correspondentes ao perodo 1993-1996.
O SNIS veio atender s demandas por divulgao dos resultados da gesto (accountability de-
mocrtica) dos operadores do setor de saneamento. Dessa forma, passou gerar a publicidade
dos resultados operacionais, fnanceiros e de qualidade dos servios prestados por parcela
signifcativa do mercado de saneamento brasileiro e, segundo Martin (2005), serve como
instrumento de regulao do setor. Alm de visar, tambm, o controle dos agentes pblicos
e privados envolvidos na prestao de servios e a criao de um ambiente de mercado pro-
pcio ao aumento da participao da iniciativa privada.
Porm, algumas ressalvas devem ser feitas em relao a esse sistema de informao: i) como
todo banco de dados auto-declarativo, ele tende a apresentar uma srie de imperfeies de-
correntes de erros de preenchimento; ii) a amostra sofre alterao ao longo do tempo, tanto
pela incorporao de novos prestadores como pela ausncia de outros ao longo da srie his-
trica e, iii) por ltimo, aos prestadores estaduais/regionais so solicitadas apenas informa-
es discriminadas para uma amostra de municpios, enquanto as empresas de abrangncia
local informam os dados correspondentes ao prprio municpio.
Um passo decisivo foi dado pela Lei 11.445/2007, que cria em seu artigo 53 o Sistema Na-
cional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa. Com esse sistema o Ministrio das
Cidades pretende tornar pblico e acessvel, atravs da internet, dados, indicadores e estats-
ticas para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento.
Os nmeros do dfcit do setor saneamento no Brasil
Os ndices de cobertura para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
no Brasil esto ainda distantes da universalizao pretendida desde o incio dos anos 1990.
Em que pese os incrementos verifcados na oferta dos servios durante as ltimas dcadas,
persiste uma demanda para a rede geral de gua no atendida entre os estratos sociais de
mais baixa renda. Quanto rede coletora de esgotos, a carncia mais generalizada, como
veremos a seguir.
210 SISTEMAS DE INFORMAO
Segundo dados da PNSB (IBGE, 2001), 10,2% da populao urbana brasileira no atendi-
da por rede geral de abastecimento de gua e 48% dos domiclios urbanos no so atendidos
por redes de coleta de esgotos.
Estes ndices de cobertura dos servios revelam que parte expressiva da populao brasileira
ainda no dispe de acesso a servios essenciais e, portanto, vive em situao precria. H 19
milhes de habitantes de reas urbanas e 26 milhes de reas rurais sem acesso s redes de
distribuio de gua. Alm disso, a baixa capacidade de pagamento dos custos dos servios
pela populao mais pobre tem determinado o recurso a formas de abastecimento alterna-
tivos e sanitariamente inseguras.
A anlise de indicadores de qualidade dos servios prestados demonstra um quadro ainda
mais grave, pois mesmo nas metrpoles dispor de uma ligao domiciliar no signifca aces-
so dirio e regular gua potvel (SALLES, 1994). Segundo dados da PNSB 2000 (IBGE,
2001), a intermitncia no abastecimento afeta 25% dos municpios, atingindo 11 capitais de
estados. Dos municpios brasileiros, 44,3% no realizam um controle de qualidade regular
da gua distribuda populao, 38% dos municpios com populao total menor que 30 mil
habitantes no dispem de nenhuma forma de tratamento de gua e 63% no promovem a
fuoretao da gua distribuda.
No entanto, as defcincias de qualidade e acesso aos servios de abastecimento de gua no
se distribuem de forma homognea pelo territrio nacional. Na regio Sudeste, 88,3% da
populao tem acesso aos servios de abastecimento de gua, enquanto na regio Norte ape-
nas 48%. A grande concentrao da populao urbana sem acesso aos servios nas regies
Norte e Nordeste (57,8% do total) e a elevada proporo de municpios destas regies, que
no controlam adequadamente a qualidade da gua distribuda, indicam que a defcincia dos
servios atinge de forma mais intensa os residentes nas regies menos dinmicas do Pas.
(MACHADO FILHO, 2003).
A desigualdade no atendimento expressa-se tambm nos servios de esgotamento sanitrio.
Entre a populao situada nos estratos econmicos mais pobres, segundo dados do ltimo
Censo, 7,5 milhes de domiclios brasileiros no dispem de banheiro. Cerca de 83 milhes
de brasileiros no possuem servios adequados de coleta de esgotos e a demanda por trata-
mento dos dejetos atinge 93 milhes de pessoas.
As carncias esto concentradas nos menores municpios e nas regies metropolitanas. Do
dfcit de cobertura de gua, 34% se encontra nos municpios com at 50 mil habitantes e
41% nas regies metropolitanas, que concentram ainda cerca de 62,5% da demanda total
por coleta de esgotos.
A evoluo dos indicadores a partir dos anos 1970
O ritmo de evoluo da cobertura no setor saneamento mostra uma preocupante tendncia
declinante, a tal ponto que o crescimento do acesso aos servios de Saneamento Bsico no
Brasil, no perodo compreendido entre 1991 e 2000, foi considerado desanimador em
um balano prvio sobre a poltica nacional de saneamento feito pela direo da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades. (OLIVEIRA FILHO,
2006).
Indicadores 1970 (%) 1980 (%) 1991 (%) 2000 (%)
Abastecimento de gua:
Domiclios urbanos
Rede geral de gua 60,5 79,2 86,3 89,8
Domiclios rurais
Rede geral de gua 2,6 5,0 9,3 18,1
Esgotamento sanitrio:
Domiclios urbanos
Rede coletora
Fossa sptica
22,2
25,3
37,0
22,9
47,9
20,9
56,0
16,0
Domiclios rurais
Rede coletora
Fossa sptica
0,45
3,2
1,4
7,2
3,7
14,4
3,3
9,6
211
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Entre 1970 e 1980, enquanto a populao urbana brasileira crescia de 52 milhes para 80
milhes de pessoas, a cobertura dos servios de gua nas cidades aumentava 13%, ou seja,
de 60,5% para 79,2%, incorporando 31,9 milhes de pessoas aos servios de abastecimento
de gua. Entre os censos de 1980 e 1991, a populao urbana passou para 111 milhes e a
respectiva cobertura dos servios de gua para 86,3%. Este incremento, 4% acima do cres-
cimento da populao urbana na dcada, representou a incorporao de 32,4 milhes de
pessoas aos servios de abastecimento de gua e esgoto.
Na Tabela 1, pode-se observar que na dcada de 1990 o ritmo de crescimento dos servios
de abastecimento de gua e esgoto fcou igual ao da dcada anterior, com a cobertura urba-
na destes servios crescendo 4% acima do crescimento da populao urbana, alcanando
89,8% no ano de 2000. Isso representou a incorporao de 28,1% milhes de pessoas aos
servios de abastecimento de gua em toda a dcada; no mesmo perodo a populao urbana
cresceu cerca de 27 milhes.
A situao do esgotamento sanitrio nas reas urbanas um pouco diferente, com um ritmo
crescente ao longo dessas mesmas dcadas, mas sempre inferior ao crescimento popula-
cional. Na dcada de 1970, enquanto 11,5 milhes de pessoas eram incorporadas s redes
coletoras de esgoto (representando 41% do crescimento da populao urbana), 23,5 milhes
tiveram o mesmo acesso na dcada de 1980 (76% do crescimento da populao) e 24,1 mi-
lhes na dcada de 1990, representando 89% do crescimento da populao urbana.
Tabela 1 Evoluo da cobertura dos servios de saneamento no Brasil, no perodo
entre 1970 e 2000
FONTE: Censos Demogrfcos 1970/1980/1991/2000 (IBGE)
Beltro e Sugahara (2005) sistematizando uma anlise da situao de cobertura para a rede
geral de abastecimento de gua e coletora de esgotos, a partir do cruzamento destes indica-
dores por vintis de renda para o perodo 1981-2002, concluram que quanto disponibilida-
de de gua por rede geral no meio urbano, em 1981, no vintil de renda mais alto a cobertura
Indicadores 1970 (%) 1980 (%) 1991 (%) 2000 (%)
Abastecimento de gua:
Domiclios urbanos
Rede geral de gua 60,5 79,2 86,3 89,8
Domiclios rurais
Rede geral de gua 2,6 5,0 9,3 18,1
Esgotamento sanitrio:
Domiclios urbanos
Rede coletora
Fossa sptica
22,2
25,3
37,0
22,9
47,9
20,9
56,0
16,0
Domiclios rurais
Rede coletora
Fossa sptica
0,45
3,2
1,4
7,2
3,7
14,4
3,3
9,6
212 SISTEMAS DE INFORMAO
j era quase 100%, enquanto no vintil de renda mais baixo este percentual era da ordem de
50%. Na mesma pesquisa, identifcou-se que a disponibilidade do acesso direto rede de
esgoto ou via fossa sptica mostra um crescimento acentuado da cobertura nos domiclios
urbanos entre 1981 e 1990, experimentando uma queda nos anos seguintes, principalmente
nos domiclios situados nos vintis de renda superiores a 35%. Os autores atribuem este
resultado, provavelmente, ao crescimento desordenado dos domiclios na regio urbana e
tambm mudana do conceito da dicotomia urbano/rural.
Em outro conjunto de artigos, tais como os de Barat (2004), Saiani e Toneto Junior (2005),
e Bichir (2007), os autores tratam das desigualdades sociais versus as condies de sanea-
mento por meio de mtodos estatsticos que relacionam variveis e caractersticas de grupos
sociais probabilidade de acesso aos servios analisados. Destacamos o texto de Rezende et
al (2007) que, aplicando um modelo de anlise hierrquica, estima a presena dos servios de
gua e rede coletora de esgotos em domiclios urbanos brasileiros. Com o intuito de integrar
as perspectivas da demanda e da oferta de servios de saneamento, conforme Tabela 2, o
modelo prope uma anlise hierrquica a partir de uma tipologia com trs perfs sanitrios
(baixo, mdio e alto), relacionados probabilidade de presena de redes de gua e esgotos
nos domiclios associados s classes de renda.
Tabela 2 Probabilidade de presena de redes nos domiclios urbanos. Brasil 2000
FONTE: Rezende
Ao fnal, a probabilidade estimada por Rezende et al (op.cit.ant.) dos domiclios estarem liga-
dos rede de esgotos caso pertenam ao perfl baixo cem vezes inferior quela para o perfl
alto, o que demonstra o quo distante est a cobertura por redes de esgotamento sanitrio
da populao mais pobre do Pas.
Ainda, a partir dos dados do Censo de 2000, Costa e Canado (2002) afrmam que, dadas as
caractersticas do dfcit e do modelo de interveno setorial utilizado, o risco que existam
segmentos populacionais sempre margem das melhorias em saneamento. Atribuem esta
tendncia horizontalizao da linha do atendimento ao enfoque essencialmente fnanceiro
da poltica de saneamento.
No entanto, importante destacar que a varivel fnanceira no exgena em relao ao mo-
delo organizacional das polticas governamentais em curso. De fato, a partir da perspectiva
de mercado, no h interesse por parte das Companhias Estaduais de Saneamento Cesbes
de investirem seus recursos em reas de periferia. Os resultados obtidos na ltima dcada
indicam a falncia do projeto redistributivo representado em grande parte pelos subsdios
cruzados no interior do Plano Nacional de Saneamento Bsico Planasa, criado em 1967
e que vigorou, ao menos ofcialmente, at meados dos anos 1980 com a extino do Banco
Perfl Presena de rede de gua Presena de rede de esgoto
Alto 1,00 1,00
Mdio 0,96 0,51
Baixo 0,78 0,01
Ano
Agente operador
Oramento
original
(a)
Oramento
fnal
(b)
Emprstimo
aos agentes
fnanceiros (c)
% Emprestado
(d = c / b)
Saldo
(e = b - c)
1995 806.500 895.547 82.312 9,19 813.235
1996 1.526.557 1.603.938 1.005.401 62,68 598.537
1997 2.000.000 1.492.184 1.353.906 90,73 138.278
1998 1.160.000 459.366 220.495 48 238.871
1999 1.600.000 1.157.591 2.376 0,21 1.155.215
2000 500.000 141.318 16.656 11,79 124.662
2001 413.550 561.913 0 0 561.913
2002 1.320.000 1.123.469 750.770 66,83 372.699
2003 1.250.000 1.350.000 1.350.000 100 0
2004 1.666.667 2.397.202 2.280.988 95,15 116.213
2005 2.700.000 2.700.000 1.772.441 65,65 927.559
2006 2.700.000 2.490.000 2.257.690 90,67 232.310
2007 2.700.000 2.700.000 2.579.424 95,53 120.576
Total 20.343.274 19.072.528 13.672.459 71,69 5.400.069
213
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Perfl Presena de rede de gua Presena de rede de esgoto
Alto 1,00 1,00
Mdio 0,96 0,51
Baixo 0,78 0,01
Nacional da Habitao (BNH). Por outro lado, a persistncia do dfcit recorrente registrado
pelos indicadores para abastecimento de gua e rede coletora de esgotos, no perodo dos l-
timos dez anos, pode ser atribudo ao incipiente poder de induo demonstrado pelo gover-
no federal para viabilizar a realizao de obras de infra-estrutura em comunidades carentes,
particularmente em rea urbanas de grande densidade populacional.
Os investimentos em saneamento e o Governo Lula
A criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA) permitiu ao governo federal incrementar os mecanismos de coordenao das ativi-
dades no setor, historicamente dispersa em vrios rgos da administrao pblica federal.
Segundo documento divulgado pelo governo sobre investimentos federais em saneamento
no perodo 2003-2006 (SNSA/MCidades, 2007), os dados levantados pelas PNADs entre
2002 e 2005 apontam que os ndices de cobertura dos servios de saneamento dos domic-
lios particulares permanentes variaram de 81,9% para 82,3% com rede de gua, e de 46,4%
para 48,2% com rede de esgotos.
De fato, se observado o aporte fnanceiro da principal fonte fnanciadora de recursos fe-
derais disponibilizados ao setor o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ,
conforme Tabela 3, constata-se que os valores efetivamente contratados a partir de 2003 so
extremamente expressivos em relao aos quatro anos anteriores.
Tabela 3 FGTS Execuo oramentria Saneamento Bsico
FONTE: Caixa Econmica Federal 2007
Ano
Agente operador
Oramento
original
(a)
Oramento
fnal
(b)
Emprstimo
aos agentes
fnanceiros (c)
% Emprestado
(d = c / b)
Saldo
(e = b - c)
1995 806.500 895.547 82.312 9,19 813.235
1996 1.526.557 1.603.938 1.005.401 62,68 598.537
1997 2.000.000 1.492.184 1.353.906 90,73 138.278
1998 1.160.000 459.366 220.495 48 238.871
1999 1.600.000 1.157.591 2.376 0,21 1.155.215
2000 500.000 141.318 16.656 11,79 124.662
2001 413.550 561.913 0 0 561.913
2002 1.320.000 1.123.469 750.770 66,83 372.699
2003 1.250.000 1.350.000 1.350.000 100 0
2004 1.666.667 2.397.202 2.280.988 95,15 116.213
2005 2.700.000 2.700.000 1.772.441 65,65 927.559
2006 2.700.000 2.490.000 2.257.690 90,67 232.310
2007 2.700.000 2.700.000 2.579.424 95,53 120.576
Total 20.343.274 19.072.528 13.672.459 71,69 5.400.069
214 SISTEMAS DE INFORMAO
Os recursos so ainda mais expressivos quando somados aos do FGTS, os oramentrios ou
a fundo perdido, conforme tabela 4 abaixo.
Tabela 4 Recursos federais comprometidos e desembolsados com iniciativas de
saneamento (recursos onerosos e oramentrios) entre 1 de Janeiro de 2003 e 30 de
dezembro de 2006, segundo a origem dos recursos
FONTE: Ministrio das Cidades, 2007.
Contudo, pode-se observar, a partir dos grfcos 1 e 2, referentes a dados da PNAD para o
perodo 2001-2007, que as duas principais caractersticas dos indicadores de cobertura para
a rede geral de gua e esgoto se mantm, ou seja, existe uma alta correlao entre faixas de
rendimentos e acesso a esses servios e no se identifca uma signifcativa melhora da cober-
tura entre os segmentos mais carentes. Mais, a suposta tendncia de declnio das referidas
coberturas na faixa superior a cinco salrios mnimos, observada nos mesmos grfcos, no
indica necessariamente uma inverso de prioridades na direo das demais faixas que de-
monstram tendncias de ascenso, ainda que pequenas.
Recursos federais
2003 (R$) 2004 (R$) 2005 (R$) 2006 (R$) Total (R$) %
Contratado
Financiamento 1.637.138,758,98 2.858.525.433,56 53.856.562,77 1.823.215.881,01 6.372.736.636,32 51,04
Oramentrio 551.538.773,64 1.103.793.780,02 2.004.748.837,21 2.451.828.882,89 6.111.910.273,76 48,96
TOTAL (R$) 2.188.677.532,62 3.962.319.213,58 2.058.605.399,98 4.275.044.763,90 12.484.646.910,08 100
Desembol-
sado
Financiamento 119.025.437,76 329.572.192,15 575.091.370,82 1.732.590.145,05 2.756.279.145,78 43,68
Oramentrio 619.662.218,19 704.576.107,11 799.186.508,57 1.430.599.979,05 3.554.024.812,92 56,32
TOTAL (R$) 738.687.655,95 1.034.148.299,26 1.374.277.879,39 3.163.190.124,10 6.310.303.958,70 100
215
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Recursos federais
2003 (R$) 2004 (R$) 2005 (R$) 2006 (R$) Total (R$) %
Contratado
Financiamento 1.637.138,758,98 2.858.525.433,56 53.856.562,77 1.823.215.881,01 6.372.736.636,32 51,04
Oramentrio 551.538.773,64 1.103.793.780,02 2.004.748.837,21 2.451.828.882,89 6.111.910.273,76 48,96
TOTAL (R$) 2.188.677.532,62 3.962.319.213,58 2.058.605.399,98 4.275.044.763,90 12.484.646.910,08 100
Desembol-
sado
Financiamento 119.025.437,76 329.572.192,15 575.091.370,82 1.732.590.145,05 2.756.279.145,78 43,68
Oramentrio 619.662.218,19 704.576.107,11 799.186.508,57 1.430.599.979,05 3.554.024.812,92 56,32
TOTAL (R$) 738.687.655,95 1.034.148.299,26 1.374.277.879,39 3.163.190.124,10 6.310.303.958,70 100
Grfco 1 Domiclios particulares permanentes e moradores em domiclios particu-
lares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do domic-
lio e abastecimento de gua/com canalizao interna/com rede geral

Grfco 2 Domiclios particulares permanentes e moradores em domiclios parti-
culares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do do-
miclio e esgotamento sanitrio/tinham/rede coletora
216 SISTEMAS DE INFORMAO
Mesmo considerando que a srie histrica analisada muito limitada, no existe evidncia
alguma de que o aumento do nmero de domiclios ligados rede de gua e rede coletora
de esgotamento tenha ocorrido em funo dos recursos aplicados a fundo perdido pelo
Oramento Geral da Unio (OGU) ou, ainda, a partir do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS).
Concluses
Entre os principais resultados identifcados em diferentes sistemas de informao de base
nacional, destaca-se que o acesso aos servios de Saneamento Bsico no Pas diferenciado
socialmente.
Quando so analisados os domiclios por reas urbanas e rurais, observa-se que as desigual-
dades no acesso so muito maiores nos domiclios rurais. Comparadas idnticas faixas de
renda localizadas em regies pauperizadas, a carncia observada no espao rural, em termos
de servios de infra-estrutura bsica, ultrapassa a existente nas reas urbanas.
Grande parte do dfcit observvel no Pas localiza-se em pequenos municpios, nas zonas
rurais e nas periferias das grandes cidades, uma populao esquecida pelos planos urbanos,
que vive nas favelas, encostas de morro, reas de mananciais. Os investimentos so con-
centrados nas regies mais ricas, nas capitais, nas metrpoles. Alm disso, a liberao dos
recursos para a expanso dos servios de saneamento intermediada por uma srie de inte-
resses que visam, na maior parte dos casos, compensar inefcincias das Cesbes, principais
prestadoras de servios de gua e esgoto no Pas.
importante afrmar que os macrodados escondem problemas rotineiros, como falta de
gua, intermitncia no abastecimento, contaminao nas redes, reserva de gua de forma
precria, construo de redes por onde no passa gua nem esgoto, gua distribuda sem
qualidade, estaes de tratamento de esgoto onde no chega esgoto etc. Ainda sob o ponto
de vista da organizao institucional, diferentes diagnsticos insistem em omitir fatos rele-
vantes, tais como: o governo federal desde o fnal dos anos 1980 no concentra, pela for-
ma como se deu o processo de descentralizao poltico-administrativa, autoridade jurdica
sobre as Cesbes, que, por sua vez, no apresentam gesto democrtica e/ou oramentos
transparentes, desestimulando, em muitos casos, a participao da sociedade civil.
A Lei 11.445/2007, ainda em fase de regulamentao, prev que a alocao de recursos
pblicos federais e dos fnanciamentos geridos ou operados pela Unio sero feitos em
conformidade com os objetivos da poltica nacional e dos planos regionais/municipais de
Saneamento Bsico. A alocao dos recursos pblicos est tambm condicionada ao de-
sempenho dos prestadores na gesto tcnica, econmica e fnanceira e efcincia e efccia
dos servios. Contudo, o carter do controle social aprovado como consultivo no texto da
mesma lei no garante a aplicabilidade de suas prerrogativas.
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SISTEMAS DE INFORMAO 218
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219
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
6.2 Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do monitoramento
e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento
Bsico no Brasil
Ernani Ciraco de Miranda
1. Introduo
A existncia de um sistema de informaes sobre saneamento bsico e a disseminao de
seu contedo constituem-se em atividades essenciais consecuo das diretrizes nacionais e
da poltica federal de saneamento bsico.
A informao representa importante instrumento de planejamento e controle, servindo aos
diversos propsitos da gesto e, em se tratando de servios pblicos, tambm s exigncias
da sua transparncia. Na esfera do Estado, a informao contribui para o planejamento, o
estabelecimento de polticas pblicas, a formulao de programas, a fxao de metas e o seu
monitoramento, a regulao, a fscalizao dos servios e o seu controle social. No mbito
do prestador a informao essencial para o gerenciamento dos servios e a avaliao de
desempenho.
No setor saneamento, considerando as competncias nos trs nveis de organizao do Es-
tado brasileiro Unio, estados e municpios , as informaes e indicadores servem a
mltiplos propsitos. No mbito federal, eles destinam-se ao planejamento e execuo das
polticas pblicas, visando orientar a aplicao de recursos de investimentos, a construo
de estratgias de ao e o acompanhamento de programas. Nas esferas estadual e municipal
os dados fornecem importantes insumos para a melhoria dos nveis de efcincia e efccia
da gesto das instituies prestadoras dos servios, uma vez que proporcionam uma gama
de possibilidades em anlises do setor.
Os dados histricos permitem a identifcao de tendncias em relao a custos, receitas e
padres dos servios, a elaborao de inferncias a respeito da trajetria das variveis mais
importantes para o setor e, assim, o desenho de estratgias de interveno com maior em-
basamento. A refexo a respeito de aes a serem implementadas, que podem implicar na
diminuio de custos, melhoria da qualidade e menores tarifas, depende da disponibilidade
de informaes confveis.
Alm de todas essas possibilidades, um dos aspectos mais importantes o de que as infor-
maes e os indicadores em perspectiva histrica esclarecem mitos e descortinam realidades
sobre os servios. Isso signifca a abertura de mais um espao para a sociedade atuar na
cobrana por melhores servios, por meio de argumentos tcnicos e com um embasamento
mais consistente.
2. O atual sistema do governo federal
O governo federal criou e administra h doze anos o seu Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento (SNIS). O Sistema desenvolve-se no mbito do Programa de Moderniza-
o do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria Nacional de Saneamento Ambien-
tal do Ministrio das Cidades.
220 SISTEMAS DE INFORMAO
Dentre os objetivos atuais do SNIS, destacam-se: (i) planejamento e execuo de polticas
pblicas; (ii) orientao da aplicao de recursos; (ii) avaliao de desempenho dos servios;
(iv) aperfeioamento da gesto, elevando os nveis de efcincia e efccia; e (v) orientao
de atividades regulatrias, de fscalizao e de controle social. Alm disso, a consolidao do
SNIS nos ltimos doze anos permite a utilizao dos seus indicadores como referncia para
comparao e como guia para mensurao e avaliao de desempenho.
Reconhecido internacionalmente, o SNIS o maior e mais importante sistema de informa-
es do setor saneamento brasileiro. O Sistema apia-se em um banco de dados, que contm
informaes de carter operacional, gerencial, fnanceiro e de qualidade, sobre a presta-
o de servios de gua e de esgotos, bem como de manejo de resduos slidos urbanos.
Considerando o modelo de organizao dos servios no Brasil, o SNIS dividido em dois
componentes: gua e esgotos (SNIS-AE), e resduos slidos (SNIS-RS). A base de dados
totalmente pblica e disponibilizada gratuitamente.
O SNIS-AE contempla uma amostra de prestadores de servios, incluindo, desde a sua
criao, todas as companhias estaduais de gua e esgoto (CESBs). Contempla ainda uma
amostra de prestadores de servios municipais autarquias, departamentos e empresas, e
os servios microrregionais, que existem em menor quantidade no Brasil. Alm das informa-
es globais referentes a cada prestador de servios, para as instituies regionais e micror-
regionais so tambm solicitadas as informaes desagregadas referentes aos municpios
por elas operados. Inicialmente essas informaes referiam-se a uma amostra de municpios
sendo que atualmente so solicitadas as informaes de todos os municpios.
De forma similar, o SNIS-RS contempla uma amostra de municpios brasileiros em que as
informaes so solicitadas diretamente ao rgo gestor municipal encarregado dos servios
de resduos slidos.
Para a divulgao das informaes, criou-se o Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos
e o Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos, que alm de apresentarem as informaes
coletadas e os indicadores calculados a partir delas, mostram ainda anlises dos respectivos
setores, baseadas nessas informaes, snteses das metodologias empregadas, glossrios de
termos e relaes de indicadores com suas respectivas frmulas de clculo.
O Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos vem sendo publicado em edies anuais
consecutivas desde 1996, iniciadas com dados do ano-base de 1995, enquanto que o Diag-
nstico do Manejo de Resduos Slidos teve sua primeira publicao no ano de 2004, com
dados do ano-base de 2002.
Alm dos Diagnsticos so tambm produtos do SNIS o Aplicativo SNIS Srie Histrica, pu-
blicado em CD ROM, em que a base de dados pode ser consultada, gerando tabelas, grfcos
e mapas; o Glossrio com defnies de termos e grandezas das informaes que compem
o banco de dados; a Relao de Indicadores com respectivas expresses de clculo; e o stio na
internet (www.snis.gov.br), no qual alm de acessar os produtos citados pode-se consultar
toda a base de dados do sistema.
A aplicao do SNIS a mais diversifcada possvel, constituindo-se em importante ferra-
menta para acompanhar e supervisionar a evoluo dos servios de saneamento no Pas,
permitindo dentre outros os seguintes usos:
221
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
avaliao de desempenho: os prprios prestadores de servios acompanham sua evoluo
e fazem comparao com outros prestadores;
controle governamental: governantes estaduais e municipais avaliam e cobram melhoria
de desempenho de seus prestadores de servios;
transparncia: a sociedade conhece a situao dos servios (pblico, imprensa, polticos,
ONGs etc.), e
priorizao de recursos para investimentos: o governo federal utiliza como critrio nos
seus programas.
Conforme ser visto a seguir, ao criar o novo sistema de informaes em saneamento bsi-
co, o Sinisa, a lei deu continuidade e legitimou a experincia bem sucedida de construo do
atual sistema, o SNIS.
3. O sistema de informaes na Lei 11.445/2007
Ancorada nos pilares bsicos do planejamento e da regulao, a Lei 11.445/2007 deixa
evidente, em diversas de suas passagens, a importncia das informaes e indicadores para
a gesto
1
dos servios de saneamento bsico. Inicialmente, j no captulo 2., inciso IX, a
lei estabelece como princpio fundamental a transparncia das aes, baseada em sistemas
de informaes e processos decisrios institucionalizados. Inclui ainda dentre os princpios
fundamentais, no mesmo artigo 2., inciso X, o controle social, que, como se sabe, para ser
efetivo exige um sistema de informaes pblico e acessvel aos agentes sociais.
Mais adiante, o artigo 9. fxa a obrigao de o titular dos servios formular a respectiva
poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, dentre outros itens, estabelecer
um sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Infor-
maes em Saneamento (inciso VI).
Tambm quando estabelece condies de validade dos contratos que tenham por objeto a
prestao de servios pblicos de saneamento bsico, a lei determina que tais contratos, den-
tre outros requisitos, no podem conter clusulas que prejudiquem o acesso s informaes
sobre os servios contratados.
Ainda dentre as diretrizes nacionais, de aplicao obrigatria por todos os agentes pblicos
e privados com atuao no saneamento bsico, a presena das informaes e indicadores
como elementos essenciais poltica de saneamento bsico evidencia-se nos seguintes arti-
gos:
art. 19, que fxa como parte obrigatria dos planos de saneamento bsico a utilizao de
sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos;
art. 23, que defne como parte das normas relativas s dimenses tcnica, econmica e
social de prestao dos servios, dentre outros, aspectos como padres e indicadores de
qualidade da prestao dos servios; plano de contas e mecanismos de informao, audi-
1 Gesto entendida como as atividades de planejamento, regulao, fscalizao, controle social e a prpria prestao dos servios.
222 SISTEMAS DE INFORMAO
toria e certifcao; padres de atendimento ao pblico, e mecanismos de participao e
informao;
art. 25, determinando que os prestadores de servios pblicos de saneamento bsico
devam fornecer entidade reguladora todos os dados e informaes necessrios para o
desempenho de suas atividades, e
art. 27, que assegura aos usurios de servios pblicos de saneamento bsico, na forma
das normas legais, regulamentares e contratuais, dentre outros itens, amplo acesso a in-
formaes sobre os servios prestados; bem como acesso a relatrio peridico sobre a
qualidade da prestao dos servios.
Ao tratar da poltica federal de saneamento bsico, de responsabilidade da Unio, sob a
coordenao do Ministrio das Cidades, a lei fxa que no estabelecimento de sua poltica
de saneamento bsico, a Unio observar, dentre outras diretrizes, aquela que estabelece
a utilizao de indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social no planejamento,
implementao e avaliao das suas aes de saneamento bsico.
Por fm, a lei cria o sistema de informaes, conforme artigo transcrito a seguir:
Art. 53. Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico- Sinisa,
com os objetivos de:
I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de
saneamento bsico;
II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracteri-
zao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico;
III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da efcincia e da efccia da prestao
dos servios de saneamento bsico.
1. As informaes do Sinisa so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por
meio da internet.
2. A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em sane-
amento bsico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. desta Lei
4. Elementos para a concepo do sistema
A concepo do Sinisa deve originar-se do atual SNIS, adequando-se a um contedo que
atenda as diretrizes estabelecidas na Lei 11.445/2007. Tal concepo deve basear-se na im-
plementao de um sistema de abrangncia nacional, constitudo por um banco de dados
sobre saneamento bsico situado na esfera federal, integrando uma rede descentralizada e
articulada, vertical e horizontalmente, destinada a viabilizar o tratamento da questo sob o
enfoque do fornecimento de informaes e da avaliao das polticas pblicas, em conso-
nncia com o Plano Nacional de Saneamento Bsico.
A articulao horizontal deve assegurar a integrao do Sinisa com outros sistemas de in-
formao relativos ao desenvolvimento urbano, habitao, infra-estrutura e servios, sade,
meio ambiente e recursos hdricos. A articulao vertical dever se dar por meio da integra-
223
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
o do banco de dados do Sinisa em uma rede de sistemas locais e regionais, situados nas
instncias de gesto dos titulares dos servios, cabendo aos reguladores a atuao destacada
na operao desses sistemas. Por meio de bancos de dados, compatveis e articulados entre
si, poder ser constituda uma rede nacional, contendo o universo de informaes e indica-
dores adequados s necessidades especfcas de cada nvel de gesto.
Tambm de fundamental importncia ser a articulao do Sinisa com os levantamentos
de dados promovidos pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatsticas (IBGE), desde o
Censo e a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios), at, e mais importante
ainda, a PNSB (Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico). Em especial, essa articulao
dever requerer a compatibilizao dos dados e mtodos de avaliao do acesso aos servios
nas reas urbanas e rurais. Neste contexto, ser de fundamental importncia que o Sinisa
alcance todos os municpios brasileiros, adquirindo a mxima abrangncia e aumentando, ao
mesmo tempo, a confabilidade dos dados.
Por fm, importante estabelecer como parte da concepo do Sistema a existncia de canal
direto com o Conselho Nacional das Cidades, contribuindo para a qualifcao do debate,
o acompanhamento dos programas e aes de Governo, e a orientao das polticas pbli-
cas para o setor saneamento. Esta caracterstica exige que o Sinisa seja, antes de tudo, um
instrumento amigvel, de fcil acesso, dinmico e interativo, com a mxima agilidade na
atualizao e divulgao dos dados.
A integrao de bancos de dados requer, desde o incio, uma preocupao com a compati-
bilizao dos sistemas e das bases espaciais. Nesse sentido, dentre outros requisitos, devem
ser adotados a diviso territorial e os cdigos de identifcao dos municpios utilizados pelo
IBGE, bem como a diviso das bacias hidrogrfcas brasileiras adotada pela Agncia Nacio-
nal de guas (ANA), tal qual ocorre atualmente no SNIS.
O contedo do sistema, disposto em mdulos integrados, deve englobar informaes so-
bre a prestao dos servios; a regulao e fscalizao; o controle social; a caracterizao
da demanda e oferta dos servios; os programas de investimentos; o sistema de preos de
empreendimentos; e os gastos pblicos, dentre outros itens importantes. Deve, ainda, pro-
mover o cruzamento de dados e o uso de indicadores multisetoriais necessrios avaliao
das polticas pblicas, ao controle e monitoramento das metas, atualizao das prioridades
de investimentos e adoo de critrios de desempenho dos prestadores de servios na
alocao de recursos federais, contribuindo, assim, para a orientao de programas e aes
de Governo. Enfm, as informaes e indicadores do Sinisa devem conter os elementos ba-
lizadores da poltica contnua de investimentos do setor saneamento brasileiro.
O Sistema deve ainda contemplar informaes complementares sobre formao e capacita-
o; informaes acadmicas; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; publicaes e biblio-
grafa de interesse; metodologias e experincias exitosas; seminrios, congressos e similares;
dentre outros. O Sinisa deve ter a vocao inerente para a articulao com a academia e os
agentes pblicos e privados com atuao no setor, sejam aqueles diretamente vinculados
execuo das polticas pblicas sejam outros com atuao na fscalizao e controle social.
Diretrizes complementares, especfcas para o Sinisa, defnidas em regulamento, devero
estabelecer orientaes sobre prazos, formulrios, softwares e outras especifcaes tcnicas;
procedimentos para a correo das informaes; mecanismos de anlise de consistncia e,
224 SISTEMAS DE INFORMAO
conforme a situao, auditagem dos dados; dentre outros requisitos necessrios boa cons-
truo e operao do sistema.
5. Estratgias de implementao
Como estratgia de implementao convm destacar um dos princpios bsicos de evoluo
do atual SNIS, que tem sido uma das principais razes da sua continuidade: o sistema au-
menta em tamanho e complexidade na medida em que o incremento no prejudique a sua
existncia e permanncia em ao. No lugar de buscar concepes, ferramentas e prticas as
mais avanadas, a cada momento deve-se preferir sempre ter um sistema sem interrupo no
seu funcionamento. Para afastar a possibilidade de estagnao, tem-se, de outro lado, o com-
promisso de que a cada ano o sistema apresente algum salto de qualidade, quer tecnolgico,
de organizao, de abrangncia, de porte.
Neste contexto, razovel propor que a partida do Sinisa se d com a adoo do atual SNIS
incorporado em sua estrutura pelos demais bancos de dados desenvolvidos em estudos de
interesse para a formulao e acompanhamento da poltica federal de saneamento bsico,
tais como: GSAN Sistema de Gesto Integrada em Saneamento; Avaliao da Necessidade
de Investimentos em Saneamento; Qualifcao do Dfcit por Servios de Saneamento e
Avaliao do Cumprimento das Metas do Milnio nos Servios de gua e Esgotos; Ava-
liao do Controle e Vigilncia da Qualidade da gua; e SASS Sistema de Avaliao da
Satisfao dos Usurios de Servios de Saneamento.
A estratgia de evoluo deve, tambm, abranger a incorporao de um sistema de controle
dos investimentos recursos aplicados e resultados alcanados , sobretudo aqueles realiza-
dos com recursos federais, exigindo a articulao com os sistemas dos agentes fnanceiros,
principalmente a Caixa Econmica Federal (CEF), bem como com os sistemas de controle
da aplicao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU).
Deve, tambm, o sistema, abrir-se para uma concepo de observatrio nacional, inclusivo,
permitindo a participao da sociedade no controle social dos servios. Esta especial carac-
terstica induz a que, rgos colegiados, universidades e entidades do setor devam ter espao
privilegiado no acesso e uso das informaes e indicadores, assegurando a crtica indepen-
dente s polticas pblicas, programas e aes de Governo.
Ainda dentre as estratgias de implementao, o Ministrio das Cidades, por meio do Sinisa
dever estabelecer os mecanismos de assistncia tcnica, sem nus, aos titulares dos servios
para a criao e o desenvolvimento de seus sistemas de informaes em saneamento bsico,
em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. da Lei 11.445/2207. O apoio
dever contemplar o suporte de consultoria especializada, a capacitao tcnica e o aporte
tecnolgico, nesse caso, incluindo at mesmo o fornecimento de hardware e software quando
os titulares demonstrarem baixa capacidade fnanceira para absorver tais custos.
Para o xito deste esforo, ser indispensvel que a assistncia tcnica avance para a estrutu-
rao da gesto, entendida em suas etapas de planejamento, regulao, fscalizao, controle
social e prestao dos servios. Em especial, o apoio criao e capacitao de instncias
de regulao, bem como revitalizao dos prestadores de servios deve merecer destaque
neste processo, por estarem eles diretamente associados gerao de informaes.
225
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
De outro lado, o alcance da melhor qualidade das informaes e suas anlises exigir um es-
foro contnuo de capacitao e formao de quadros tcnicos, bem como de sensibilizao
de dirigentes, polticos e tomadores de decises. Assim, a assistncia tcnica no mbito do
Sinisa dever tambm cumprir este papel.
6. Concluses
A implementao de um sistema de informaes confvel, dentro do alcance estabelecido
nas diretrizes nacionais e na poltica federal de saneamento bsico, exige grande esforo de
organizao e planejamento. A consolidao da Secretaria Nacional de Saneamento Am-
biental (SNSA), vinculada a um projeto mais estruturante de integrao das polticas pbli-
cas de desenvolvimento urbano, integrado no Ministrio das Cidades (MCidades), deve ser
tomada como exigncia principal deste processo.
A efetividade dos recentes avanos verifcados no setor deve reverter-se na melhoria da
qualidade dos servios. Para isso, necessrio um grande esforo de estruturao e instru-
mentalizao da SNSA, permitindo o cumprimento de sua misso de promover o desenvol-
vimento do setor. Neste contexto, impe-se que no haja retrocessos e desconstruo dos
avanos j alcanados.
Atualmente, o governo federal reconhece esta necessidade e realiza concurso pblico para
prover ao MCidades e suas secretarias servidores de alta qualifcao. Na medida em que
tais servidores se apropriarem da estrutura vigente, seus mtodos, programas, estudos e
sistemas, bem como da efetiva poltica de saneamento bsico do Governo, estar aberto o
caminho para a atuao perene da Secretaria, eliminando-se as difculdades operacionais e
gargalos hoje existentes no desenvolvimento de projetos, programas e aes de Governo.
O Sinisa insere-se neste contexto: a partir de um Sistema j existente deve avanar para
a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e
indicadores necessrios formulao e monitoramento das polticas pblicas do setor sane-
amento brasileiro.
Cabe, portanto, dentre os aspectos orientadores da construo do Sinisa, utilizar as v-
rias lies aprendidas com o SNIS, em seus doze anos de existncia, dentre as quais se
destacam:
embora a construo do sistema seja coletiva, necessria uma forte liderana e efcaz
coordenao;
a construo de um sistema de informaes nacional deve ser gradual, seja na quantidade
de componentes, no plano de dados, no tamanho das amostras, na tecnologia envolvida;
importante a manuteno da continuidade e a constituio de uma srie histrica de
informaes;
requer-se tempo e estabilidade de equipe;
alguns agentes do setor apresentam resistncias iniciais a tornar pblicos dados que men-
suram desempenho e avaliam resultados de investimentos; estas tendem a desaparecer
com a permanncia dos no resistentes no sistema;
226 SISTEMAS DE INFORMAO
so importantes incentivos e obrigaes para o fornecimento das informaes como for-
ma de assegurar o recebimento e de melhorar a qualidade das informaes;
o reconhecimento que o sistema de propriedade de todos que compem o setor sanea-
mento brasileiro fundamental para a sua sustentabilidade;
o desenvolvimento e o aperfeioamento do glossrio de termos e indicadores funda-
mental para a qualidade dos dados e para o treinamento dos agentes responsvies pelo
fornecimento e uso das informaes;
a presena do glossrio induz padronizao de conceitos, medidas e indicadores, impor-
tantssimo face quantidade e variedade dos servios no Brasil;
o sistema deve tornar-se, de fato, o guia natural de medio do desempenho do setor no
Brasil, e
fundamental que as informaes sejam de domnio pblico e fortemente disseminadas.
227
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Referncias
BRASIL. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento bsico; altera ... e d outras providncias.
MIRANDA, Ernani Ciraco de. SNIS Instrumento de gesto Pblica: Uma Experincia
Inusitada na Maioria dos Paises do Mundo. Revista Saneamento para Todos, Braslia, n 3, p.
42-46, julho 2007.
MIRANDA, Ernani Ciraco de; TAGLIARI, Mrcio; GABRIEL, Jordelan. Sistema de In-
formaes em Saneamento A Experincia do SNIS. Anais do 21. Congresso Brasileiro de
Engenharia Sanitria e Ambiental, Joo Pessoa, setembro 2001.
PMSS, Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos 1995. Braslia: MPOG.
SEPURB.IPEA, 1996, 88 p.
PMSS, Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento Viso Geral da Prestao dos Servios de gua e Esgotos 2004. Bra-
slia: MCIDADES.SNSA, 2005, 160 p.
PMSS, Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos 2006 Parte 1 Texto.
Braslia: MCIDADES.SNSA, 2007, 232 p.
PMSS, Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos 2005. Braslia:
MCIDADES.SNSA, 2007, 394 p.
229
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
7. CAPACITAO
Capacitao em saneamento:
contedos para uma nova agenda
Berenice de Souza Cordeiro
Engenheira sanitarista Ensp/Fiocruz, especialista em Direito Social UERJ,
mestre em Planejamento Urbano e Regional Ippur/UFRJ, consultora autnoma,
coordenadora de projetos em polticas pblicas e saneamento em vrias instituies
(prefeituras municipais, Ibam, Redeh, MPRJ, SNSA/MCidades),
coordenadora editorial da presente Coletnea, como consultora do PMSS/SNSA
RESUMO: O atual ordenamento jurdico do setor, consubstanciado na Lei 11.445/2007,
sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de Saneamento Bsico, na Lei 11.107/2005
dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada e no Decreto 6.017/2007, exige de todos
que trabalham e militam no saneamento brasileiro uma conduta pr-ativa diante dos desafos
e das oportunidades que se abrem. Para alcanar objetivos dessa natureza preciso investir
em programas de capacitao que renovem seus contedos sob a orientao de propostas
pedaggicas que valorizem a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo
cooperao. O presente artigo visa contribuir nesta direo.
Palavras-chave: desenvolvimento institucional; capacitao; gesto pblica; saneamento;
propostas pedaggicas; Lei 11.445/2007.
231
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Capacitao em saneamento: contedos para uma
nova agenda
Berenice de Souza Cordeiro
O desenvolvimento institucional resultado de decises polticas. Investir na qualifcao
das pessoas determina cada vez mais a insero das organizaes em contextos que sistema-
ticamente se renovam. O tempo e a forma de como as inovaes repercutem nas instituies
so diferenciados. Aqui nos interessa compreender as particularidades deste processo para
a Administrao Pblica, e mais particularmente para o campo dos servios pbicos de
Saneamento Bsico.
A estabilizao macroeconmica e as inovaes tecnolgicas fguraram durante muito tem-
po entre as variveis que determinavam o ambiente das instituies pblicas (GAETANI,
1998). A crise do Estado fez emergir a questo do emprego pblico e sua correlao com a
qualidade da ao governamental e dos servios prestados pela Administrao Pblica.
Nos anos de 1980 e mais marcadamente nos anos de 1990, as presses de natureza privatista
colocavam a reduo dos gastos pblicos com pessoal como requisito imprescindvel con-
solidao do ajuste macroeconmico. Desde 2003, a retomada do papel do Estado como
agente de desenvolvimento constrange o servio pblico de outra forma. Funes de exce-
lncia no campo do planejamento e da gesto governamental so aladas a lugar estratgico
na conduo dos processos de formulao e implementao de polticas pblicas.
De uma forma ou de outra, a problemtica de recursos humanos no setor pblico merece
ateno especial. No h como falar de capacitao sem nos remetermos ao papel do Estado
e sua relao com a sociedade. No h como falar em qualifcao do gasto pblico com
pessoal sem submeter este esforo melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados
populao.
O funcionamento das instituies e sua infuncia nos resultados do desenvolvimento ga-
nham centralidade na formao da agenda pblica. A sociedade, cada vez mais organizada
e esclarecida, exerce com maior efccia o controle social para que os servios do Estado
sejam oferecidos com qualidade. No se trata apenas de uma presso externa. Segmentos da
prpria estrutura institucional do Estado, mais atentos aos desafos impostos pela evoluo
do pensamento da gesto pblica, pressionam uma ao governamental mais adequada
conjuntura institucional, poltica, cultural e social que o Pas vivencia. Nesta evoluo, a
transversalidade tem se tornado um requisito fundamental.
A realidade social como objeto da ao governamental se apresenta como um todo multi-
determinado e dinmico. No possvel, portanto, enfrentar essa realidade de forma seto-
rializada ou fragmentada. Programas que enfrentam apenas uma ou algumas das diferentes
dimenses de um problema so inefcazes para romper com os mecanismos que o geram e
insufcientes para alavancar ciclos virtuosos e sustentveis. Contudo, este movimento no
depende apenas de governos. Requer, sobretudo, uma profunda transformao da relao
Estado-sociedade.
Para qualifcar a gesto pblica sob o paradigma da transversalidade indispensvel in-
vestir no fortalecimento da participao social. Aproximar preferncias e necessidades dos
232 CAPACITAO
cidados com a capacidade dos governos de dar respostas adequadas e rpidas, mediante
polticas e servios pblicos, um passo importante para a efccia da ao governamental.
Para isso, necessrio dispor de gestores, tcnicos e servidores capacitados para lidar com
processos participativos e imbudos de uma viso integradora. difcil encontrar em buro-
cracias pblicas condutas pr-ativas, capazes de associar senso de misso e capacidade de
resposta ao comando do governo e s aspiraes sociais.
A capacitao deve ser vista neste contexto. No est dada a priori. Por isso, os conte-
dos no esto disponveis na prateleira. Os provedores de programas de capacitao es-
to desafados a desenvolver contedos e competncias sob medida. Vista dessa forma, a
capacitao funciona como uma cunha na formao dos agentes pblicos direcionada ao
aprimoramento dos processos de trabalho, das formas de gesto e da qualidade dos servios
prestados.
Entre os pesquisadores desta temtica, a Escola Nacional de Administrao Pblica Enap
uma referncia importante como centro de produo de conhecimento e de formao.
Gaetani (1998) relaciona um conjunto dos contedos que desafam a Administrao Pblica,
tomando como contexto a insero da capacitao na reforma do Estado. Extramos da an-
lise deste autor os contedos que interessam ao novo ambiente do saneamento brasileiro.
Pode-se dizer que a base das burocracias pblicas na Amrica Latina formada por pessoas
que ingressaram no servio pblico em perodos autoritrios ou populistas. Em ambos os
casos, a dimenso poltica foi subestimada. Sob a gide de uma matriz tecnocrtica ou juri-
dicista, a ao governamental respondia lgica econmica ou legalista.
Em contextos democrticos, a arena poltica o centro de conduo da ao governamen-
tal. A formulao de polticas pblicas resultado da interao de uma complexa rede de
agentes sociais, que se movimentam entre o estatal, o pblico e o privado. Nesta rede o
Estado protagonista e assume a funo de mediador de confitos, de promotor de pactos
e consensos.
O problema que a estrutura governamental no est preparada para atuar neste ambiente.
No foi formada nesta perspectiva e os outros regimes deixaram como saldo um baixo nvel
de profssionalizao dos quadros e a escassez de oportunidades de qualifcao. Os agentes
pblicos (gestores, tcnicos, servidores administrativos) esto acostumados, quando muito, a
gerenciar confitos dentro dos limites e das regras da prpria burocracia que fazem parte. O
ambiente democrtico na rea pblica exige mais: saber interagir e mediar situaes confitu-
osas que envolvem tambm polticos eleitos, dirigentes sindicais, empresrios, lideranas de
movimentos sociais, a mdia, representantes das organizaes internacionais, entre outros.
Outro desafo que est colocado conscientizar os gestores pblicos sobre a importncia do
resgate do planejamento para a formulao de polticas e a prestao adequada de servios
pblicos. Alm de conscientizar, necessrio formar gestores que compreendam o planeja-
mento como um processo dinmico, que tem rebatimento em todo o ciclo da gesto pblica.
A conduo de processos dessa natureza requer o conhecimento sobre mtodos e tcnicas
de planejamento integrado e participativo.
A concepo do planejamento como uma pea meramente tcnica predominou em grande
parte da histria da Administrao Pblica no Brasil. Este tipo de abordagem se aproxima
muito do planejamento normativo, em sua vertente tecnocrtica, em que a formulao de
233
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
polticas fca a cargo de planejadores, em geral economistas e burocratas que detm o dom-
nio sobre a tcnica.
Em oposio, o planejamento compreensivo inaugurou um paradigma que concebe o su-
jeito e suas vrias determinaes sociais como parte do objeto planejado. Esta escola, que
deriva do Planejamento Estratgico Situacional, de Carlos Matus, considera o planejamento
uma ferramenta de governo que opera em sistemas complexos e torna possvel conhecer
a realidade e escolher como intervir nesta realidade. O ator que planeja possui uma viso
particular da realidade, mas no tem controle sobre ela porque outros atores tambm a vem
a seu modo. A realidade no previsvel e no se ajusta racionalidade de um plano. Neste
mtodo, a complexidade permeia o planejamento.
A Administrao Pblica brasileira prescinde de quadros habilitados para conduzir proces-
sos dessa natureza, que muito dizem da nossa realidade atual. O conjunto das temticas tra-
tadas neste artigo constitui uma agenda de complexa incorporao pelos provedores de ca-
pacitao ao setor pblico. So contedos que precisam ser renovados e reavaliados luz das
exigncias e necessidades postas pelo atual ambiente pblico. Por isso, a introduo desses
contedos nos programas de capacitao se coloca como uma estratgia muito importante.
A capacitao em Saneamento Bsico: perspectivas e
desafos
Se at aqui o texto privilegiou uma abordagem de cunho conceitual no contexto mais geral
da gesto pblica, agora o objetivo o de cotejar esta refexo para o setor saneamento.
O ano de 2007 consolida esforos em conquistas importantes para o saneamento brasileiro.
A histria da ausncia do marco regulatrio como um dos percalos do desenvolvimento do
setor saneamento no Brasil no pode mais ser colocada. A Lei 11.445/2007, associada Lei
11.107/2005 e ao Decreto 6.017/2007, regulamenta o Saneamento Bsico brasileiro. Neste
ambiente de estabilidade institucional e legal, o presidente Luiz Incio Lula da Silva anun-
ciou a deciso de destinar, dos recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
R$ 40 bilhes para investimentos em saneamento para o quadrinio 2007-2010.
O resultado de tudo isso inquestionavelmente positivo e promissor para o saneamento.
Mas, esta mesma esteira carrega grandes desafos. Todas as conquistas alcanadas no campo
poltico-institucional e de investimentos requisitam capacidade de planejamento e de execu-
o. Para isso, preciso garantir uma estrutura de gesto que d respostas a este novo quadro
do setor e sociedade como um todo.
No basta apenas boa vontade e entusiasmo! preciso estudar as novas leis, compreender o
rebatimento das diretrizes nacionais do Saneamento Bsico para o nosso cotidiano. A partir
desta compreenso, saber aproveitar as oportunidades que se abrem no campo do federalis-
mo cooperativo, do planejamento integrado, da qualifcao do controle social e da novidade
que a regulao ainda representa para a maioria dos que atuam no setor.
Tomando como base os principais fundamentos deste novo ambiente, busca-se identifcar
os contedos, as competncias e habilidades que as aes de capacitao em saneamento
devem privilegiar, de forma a contribuir, efetivamente, para a compreenso e implementao
do atual ordenamento jurdico do Saneamento Bsico no Brasil.
234 CAPACITAO
Federalismo cooperativo
O amplo processo de redemocratizao brasileiro afrmou, entre outras medidas, a autono-
mia do poder local. A Constituio Federal do Brasil de 1988 consagrou o municpio como
um ente da federao, atribuindo-lhe competncia tributria prpria, capacidade politica
eletiva e de auto-organizao. Uma das mais recentes iniciativas nesta direo foi a promul-
gao da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, conhecida como a Lei dos Consrcios Pblicos e
da Gesto Associada, e o Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que a regulamenta.
A origem desta lei est na Emenda Constitucional n
o
. 19, de 4 de junho de 1998 que, no
bojo da Reforma Administrativa regulamentou o artigo 241 da Constituio Federal. Esta
emenda estabelece como deve se dar a cooperao federativa entre Unio, estados e munic-
pios do ponto de vista da organizao de consrcios pblicos e daquilo que a Constituio
denomina gesto associada de servios pblicos. Uma leitura cuidadosa deste artigo nos
informa como os entes federados devem se articular, organizar e prestar servios pblicos
de forma associada.
Sabe-se que parte signifcativa dos servios de Saneamento Bsico prestada por meio de
um contrato entre um municpio e a Companhia Estadual de Saneamento Bsico (CESB),
que em geral atende a um conjunto de municpios. Este contrato, desde o Planasa, denomi-
nado contrato de concesso, bem diferente daquele que um municpio faz, por exemplo,
com uma empresa privada para os servios de limpeza urbana, pois este certamente pre-
cedido de licitao. Nos casos que envolvem municpios e CESB o contrato no decorre
de um ambiente de competio, de concorrncia entre empresas que queiram prestar os
servios de saneamento em um municpio que abriu uma licitao com esta fnalidade. A Lei
11.107/2005 corrige esta distoro. Para situaes em que o contrato decorre de um am-
biente de cooperao entre entes federados, e no de um ambiente de competio regulado
por licitao, confgura-se o que a lei denomina contrato de programa.
De acordo com a Constituio Federal e agora com a Lei 11.107/2005, existem trs modali-
dades de prestao de servios pblicos: i) o titular organiza e presta diretamente os servios
de forma centralizada (administrao direta) ou de forma descentralizada (por intermdio de
uma autarquia municipal, uma empresa pblica municipal etc.); ii) o titular se responsabiliza
pela organizao dos servios e delega a prestao com base em um contrato de concesso,
precedida de licitao; iii) os servios pblicos so organizados e/ou prestados em regime
de gesto associada. Esta modalidade se d necessariamente em um ambiente de cooperao
entre entes pblicos, mediante formao de consrcio pblico, e o servio realizado por
meio de um contrato de programa. Neste caso no h a licitao prvia, desde que respeitada
a exigncia de que os dois plos (partes do contrato) sejam da Administrao Pblica, isto
, constituam entes federados ou seus rgos descentralizados.
As possibilidades de arranjos de cooperao so variadas e devem ser exploradas com inven-
tividade. Se na Administrao Pblica em geral imperam condutas individualizadas, setoriali-
zadas e concorrentes, no Saneamento Bsico este aspecto ainda mais presente, em funo
do histrico do setor pautado por disputas de poder entre estados e municpios.
preciso sensibilizar e motivar, principalmente, os gestores e o corpo tcnico que cuidam
do Saneamento Bsico em nossas cidades para que se empenhem em estudar as leis com o
objetivo de extrair deste novo ambiente as oportunidades que se abrem, bem como as ne-
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
cessidades de mudana de postura pblica, dos processos de trabalho e da forma como se
concebe, planeja e presta servios pblicos de Saneamento Bsico em nosso Pas.
Planejamento integrado e participativo
O planejamento a pedra de toque da Lei 11.445/2007. E o plano municipal de Saneamento
Bsico constitui o principal instrumento do planejamento.
A lei defne claramente que o planejamento uma funo indelegvel, sendo o Plano parte
substancial desta responsabilidade. Alm da obrigatoriedade de o titular formular o Plano
para balizar a prpria organizao e prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico
e, se for o caso, validar a delegao, a lei trabalha com a intencionalidade de se promover um
planejamento integrado e pautado na participao e no controle social.
A lei admite a possibilidade de se ter um plano para cada servio especfco de Saneamento
Bsico, desde que o titular efetue obrigatoriamente a consolidao e compatibilizao no
plano municipal de Saneamento Bsico. Para construir planos integrados e bem fundamen-
tados tecnicamente, a lei defne que o titular poder se apoiar em estudos fornecidos pelos
prestadores de cada servio (por exemplo, da CESB). O Plano tambm deve ser compatvel
com os planos das bacias hidrogrfcas em que estiver inserido o territrio municipal, inclu-
dos neste recorte a sede, os distritos, as reas urbana e rural. A lei tambm abre a possibili-
dade do plano ter abrangncia regional nos casos, por exemplo, de prestao regionalizada
ou em um ambiente de gesto associada.
Estes so requisitos legais que exigem dos gestores e tcnicos uma disposio de se trabalhar
de forma articulada e solidria para produzir e disseminar informaes, imprimir velocidade
s aes de governo e alavancar decises que promovam servios pblicos planejados, regu-
lados, prestados adequadamente e submetidos ao controle social.
Sabemos que no saneamento esta no a postura predominante. A trajetria do setor, desde
o Planasa, registra uma histria de forte assimetria de informao e de poder, de negao
das interfaces setoriais mesmo em relao s reas mais prximas do saneamento, como a
sade, o meio ambiente, a habitao e os recursos hdricos. A prpria formao dos especia-
listas em saneamento segrega os que trabalham com gua e esgoto daqueles que trabalham
com resduos slidos e relega o manejo das guas pluviais urbanas a um servio eventual e
episdico, sem uma referncia determinada na administrao pblica.
Fica claro, portanto, a necessidade de se repensar a capacitao no apenas de contedos,
mas, sobretudo de processos de trabalho e da capacidade de concepo e de formulao
integradora e participativa. A viso de plano como processo tambm requer a incorporao
da perspectiva estratgica, que propicia transformar o plano em ao efetiva. O Plano deve,
portanto, estar referenciado na realidade territorial, ambiental e social do municpio. Dessa
forma, as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Municipal devem constituir a principal
orientao do Plano de Saneamento Bsico do municpio. O Estatuto da Cidade prev ins-
trumentos que podem aperfeioar a gesto urbana municipal. So instrumentos e processos
de gesto concebidos luz de novos paradigmas, ainda pouco explorados nos programas de
capacitao.
236 CAPACITAO
Destaca-se aqui a Rede Nacional de Capacitao e de Extenso Tecnolgica em Saneamento
Ambiental ReCESA
1
. A Rede constitui uma ao estruturante para o setor porque adota
uma proposta pedaggica inovadora ao buscar na transversalidade e no incentivo capacida-
de problematizadora a associao necessria entre o saber pensar ao saber fazer.
Regulao
A regulao a grande novidade no ambiente normativo, poltico e institucional do Sanea-
mento Bsico. Diferentemente da funo de planejamento, que inerente responsabilidade
do titular, a regulao pode ser delegada. No entanto, a lei faz uma exigncia fundamental: a
regulao tem que ser exercida obrigatoriamente por rgo pblico.
Das novas regras preciso compreender que regulao e prestao dos servios de Sanea-
mento Bsico so atividades distintas, mas necessariamente vinculadas. Isto quer dizer que
os servios prestados populao devem ser servios planejados e regulados.
As normas de regulao dos servios so editadas por legislao do titular e devem contem-
plar minimamente os seguintes aspectos: direitos dos usurios, obrigaes dos prestadores e
penalidades aplicveis; procedimentos e critrios para atuao das entidades de regulao e
de fscalizao; mecanismos de controle social e as condies de sustentabilidade e equilbrio
econmico-fnanceiro da prestao dos servios, em regime de efcincia.
A entidade reguladora edita as chamadas normas administrativas e devem abranger mini-
mamente os seguintes aspectos: padres e indicadores de qualidade da prestao dos servi-
os; prazo para atendimento s queixas ou de reclamaes feitas pelos usurios; requisitos
operacionais e de manuteno dos sistemas; medio, faturamento e cobrana de servios;
monitoramento dos custos; avaliao da efcincia e efccia dos servios prestados; plano
de contas e mecanismos de informao, auditoria e certifcao; padres de atendimento ao
pblico e mecanismos de acesso informao; medidas de contingncias e de emergncias,
inclusive racionamento; o procedimento para a aplicao de penalidades pelo descumpri-
mento de normas.
No resta dvida de que a regulao traz novos contedos que devem constar da agenda de
formao de quadros e capacitao em saneamento.
Participao popular e controle social
A defnio de controle social estabelecida no inciso IV do artigo 3 da Lei 11.445/2007
ampla e abrangente o sufciente para dialogar bem com a realidade democrtica em que vive
o Pas. Nos termos da lei, controle social defnido como um conjunto de mecanismos e
procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participa-
es nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados
aos servios de Saneamento Bsico (Brasil, 2007, p.2).
1 O artigo de autoria da professora Cristina Brando, que integra a presente Coletnea, faz importante referncia ReCESA.
237
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Trata-se, portanto, de um conceito que trabalha a democratizao das relaes de poder na
arena poltica que defne como os servios pblicos de saneamento devem ser planejados,
organizados e prestados sociedade. E ainda mais, garante o acesso irrestrito informao
como estratgia de qualifcao desta participao (tcnica ou social). Contudo, ao percorrer
o texto legal, em particular o captulo que trata do controle social, este conceito abrangente
no explorado em toda sua dimenso. A lei foi bastante tmida no que se refere partici-
pao dos rgos colegiados.
Uma breve incurso no campo terico-conceitual sobre o tema do controle social pode ajudar
no exerccio de anlise comparativa com o texto legal. Os autores Heller, Rezende e Heller (2007,
p.39) destacam conceitos que se vinculam na formulao do campo terico do controle social:
a discusso sobre o controle social e a participao esbarra em alguns
conceitos associados, para os quais h uma extensa formulao, sobre-
tudo nas teorias poltica e social, como os de cidadania, abertura para
a prestao de contas pelos governos (accountability), governabilidade,
ampliao do poder da populao, capital social, direitos e deveres do
consumidor, entre outros.
Amartya Sen (2000), formulador da teoria desenvolvimento como liberdade, oferece um
signifcado sntese da expectativa de emancipao. Este autor inclui no conceito de capacita-
o humana a idia de educao para a vida e a condio de agente.
A condio de agente remete dimenso poltica da chamada democracia cidad, que pres-
supe a correlao entre direitos sociais (o acesso ao bem estar) e direitos polticos (ser parte
das decises pblicas e dispor de mecanismos para monitorar e controlar a ao governa-
mental). Para que esta correlao se estabelea necessrio investir no desenvolvimento
e potencialidades das pessoas, de forma que elas sejam capazes de formular suas prprias
demandas e decidirem o que melhor para o bem-estar coletivo. Trata-se, portanto, de um
pressuposto que elege a democracia no apenas como um valor em si mesmo, mas como um
meio necessrio a um tipo de desenvolvimento capaz de reduzir os nveis de pobreza e de
desigualdade e de promover a emancipao humana.
Heller, Resende e Heller (2007, p. 63) nos alertam que
a histria no saneamento do Brasil revela poucas situaes de partici-
pao e controle social e, nessas, verifcam-se baixas escalas de partici-
pao. Tal constatao resulta do trao de centralizao e autoritarismo
que caracterizou o setor, bem como das prprias orientaes do Estado
brasileiro.
Contudo, pretende-se concluir esta refexo com um olhar animador em relao ao atual
momento do saneamento brasileiro.
238 CAPACITAO
Consideraes fnais
Se pela tica do arcabouo jurdico e legal as conquistas so inquestionveis e induzem o
setor para um processo profundo de reestruturao institucional condizente com o contexto
democrtico preponderante, tambm pela perspectiva da esfera pblica que circunscreve o
setor, a percepo alvissareira.
O saneamento brasileiro conta com uma base social e poltica qualifcada. A Frente Nacional
pelo Saneamento Ambiental (FNSA) se apresenta como importante interlocutora do setor,
que dispe de autoridade e legitimidade, em face do Estado brasileiro e dos demais agentes
polticos que gravitam em torno do saneamento.
A trajetria da FNSA reveladora de uma evoluo prospectada e desejada por vrios outros
setores da vida pblica e poltica. A Frente expressa a determinante vitoriosa de esforos
histricos de integrao das lutas sociais e de articulao de vrios movimentos sociais para
o campo do saneamento, reivindicado como pblico, como direito social e coletivo, essencial
salubridade do ambiente e vida com qualidade.
Com este novo contexto social e poltico-institucional podemos constatar que tem sido pos-
svel construir um ambiente de sinergia em torno do setor. Os esforos para promover uma
atuao coordenada do governo federal, equacionando um grave problema de pulverizao
de aes e recursos, a mobilizao de redes sociais vinculadas a movimentos populares, enti-
dades especfcas do setor e a academia para um debate crtico e comprometido com a trans-
formao, resultam em signifcativa retomada do capital social e tcnico do saneamento.
Para se obter resultados ainda mais efetivos e sistemticos, a capacitao dos agentes p-
blicos e sociais uma estratgia importante que deve estar disposio dos gestores, tcni-
cos, conselheiros municipais e usurios dos servios pblicos de saneamento. Os esforos
empreendidos no saneamento por governos, entidades especfcas do setor, a academia e
os movimentos sociais devem perseguir a consolidao de um modelo de capacitao ca-
paz de fornecer aos diversos agentes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas que os
habilitem a identifcar e enunciar problemas em termos de polticas pblicas: selecionando
indicadores de avaliao e desempenho, identifcando as informaes necessrias para se
formular propostas alternativas e defnir prioridades para uma agenda de trabalho, alm de
dispor de conhecimento para gerir processos polticos de confitos, reivindicao e negocia-
o em prol do desenvolvimento do Saneamento Bsico na direo da universalizao e da
qualidade dos servios prestados populao.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 239
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