Guardas Municipais - Modelos de Polícia Cidadã

Volume 13
Número 1
Fevereiro/Março de 2019
ISSN 1981-1659
Expediente
Expediente
Esta é uma publicação semestral do Fórum Brasileiro de Segurança Pública

ISSN 1981-1659
Rev. bras. segur. pública vol. 13 n.1 São Paulo fevereiro/março 2019
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Guardas Municipais: modelos de polí-
cia cidadã
Nota Técnica
Isaías Gonçalves de Oliveira
Licenciado em Letras/Português pela Universidade Federal do Paraná; guarda municipal em Curitiba e especializado em Adminis-
tração Pública pelo Instituto Municipal de Administração Pública (Imap).
Guardas Municipais: modelos de polícia cidadã

Isaias Gonçalves de Oliveira
Data de recebimento: 04/12/2018
Data de aprovação: 08/02/2019
DOI: 10.31060/rbsp.2019.v13.n1.1054
Resumo
Este trabalho descreve a modalidade de polícia das guardas municipais brasileiras como polícias urbanas, de proximidade,
cidadãs, por meio de uma pesquisa histórica da origem e do desenvolvimento das atividades de natureza policial nas
sociedades e nos estados antigos e modernos, com atenção especial ao modelo proposto por Sir Robert Peel para a polícia
de Londres em 1829. Busca também aplicar a análise tipológica das modalidades de polícia, conforme a tipologia de
Dominique Monjardet, para propor um modo de análise que permita entender o fenômeno das guardas municipais num
contexto mais amplo do que até aqui se tem praticado. Explicita também as implicações das normas legais mais recentes
que tratam das guardas municipais e as relaciona com a tradição da polícia moderna, resgatando as raízes etimológicas
do termo “polícia” e sua relação com as cidades.
Palavras -Chave
Polícia; Guarda municipal; Polícia brasileira; Polícia cidadã; Modalidades de polícia.
Rev. bras. segur. pública São Paulo v. 13, n. 1, 171 - 188, fev/mar 2019
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Abstract
Municipal Guards as citizen police model
This work describes the police mode of the Brazilian Municipal Guards as urban police, proximity police, citizen police,
Nota Técnica
through a historical and sociological research of the origin and development of police activities in ancient and modern
societies and states, with special attention to model proposed by Sir Robert Peel for the police of London in 1829. It also
seeks to apply the typological analysis of the police modalities, according to the typology of Dominique Monjardet, to the
police of the Brazilian states and municipalities and through this to propose a mode of sociological based analysis appro-
ach that is added to the legal analysis and allows to understand the phenomenon of municipal guards in a wider context
than has hitherto been practiced. It also explains the implications of the latest legal norms dealing with municipal guards
and relates them to the tradition of modern police, rescuing the etymological roots of the term "police" and its relation to
cities.
Keywords
Police.Municipal Guard; Brazilian Police; Citizen Police; Police Modalities.
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Nota Técnica
Considerações iniciais

A
há forte questionamento da sua condição
base teórica para o entendimento de instituição de caráter policial (SZABÓ;
do fenômeno policial no Brasil E RISSO, 2018), sendo ela vista como
está quase sempre restrita à análise jurí- mero serviço de vigilância com competên-
dica, com poucas iniciativas em abordar cia restrita às instalações municipais. Essa
o tema também pelo viés sociológico ou é uma visão muito restritiva, pois a polícia
histórico. Nesse sentido, muitas críticas nasce nas organizações sociais locais e tem
são feitas à atuação das guardas munici- na administração das cidades sua origem
pais nas atividades típicas de segurança etimológica (MONET, 2006), portanto já
pública, e mesmo as inovações legais no na origem ligada à cidadania.
sentido de ampliar suas atribuições são re-
cebidas com alguma resistência (SOUZA; A polícia moderna nasce na Inglaterra
ALBUQUERQUE, 2017; SZABÓ; RIS- em 1829, por iniciativa do Ministro do In-
SO, 2018). Este trabalho procura reduzir terior britânico Robert Peel, como uma al-
essa lacuna no conhecimento, ao mesmo ternativa à atuação militar ou miliciana no
tempo em que propõe uma abordagem policiamento, bem como uma tentativa de
integrada do sistema policial e da atuação criar uma instituição policial que seja não
das guardas municipais como o resgate da só uma força do Estado, mas também da
essência policial como uma atividade que sociedade (ROLIM, 2006). É um retorno
deriva da organização das sociedades hu- à tradição histórica do policiamento, ao
manas. mesmo tempo em que implica num novo
modo de policiar. O modelo britânico in-
As guardas municipais estão numa posi- fluencia então muitas polícias pelo mun-
ção importante nas discussões sobre a modo, mas é abandonado subsequentemente,
dernização do modelo policial brasileiro e a principalmente nos Estados Unidos (BAI-
emergência de novas abordagens nas ações LEY, 2017), por causa dos efeitos negati-
de segurança pública. Busca-se ampliar vos gerados pela proximidade, tais como
as responsabilidades dos municípios nes- a corrupção e o uso político das polícias.
sa área, considerando que a Constituição Daí em diante as polícias se tornam mais
Federal tornou-os entes federativos autô- distantes das comunidades que policiam.
nomos (CARVALHO, 2017). Entretanto Atualmente há interesse em recuperar al-
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guns desses valores. A polícia contemporâ- para classificar as polícias brasileiras, ofere-
nea integra todas essas características, com cendo uma ferramenta teórica adequada à
graus variados de especialização. análise jurídica, histórica e social das po-
lícias. Assim, pretende-se demonstrar que
Nota Técnica
Monjardet (2002) descreve as polícias as guardas municipais, embora atuando

contemporâneas por meio de uma tipolo- no policiamento ostensivo, não se confun-
gia tripartite. Para ele há três modalidades dem com as polícias militares, nem usur-
de polícia que estão presentes em maior ou pam suas funções. Com isso,resolvem-se
menor grau em todas as polícias. Há a po- dois problemas, saber se as guardas muni-
lícia de soberania ou território, que surge a cipais possuem características pelas quais
partir das Forças Armadas; a polícia crimi- se pode afirmar que são de fato polícias e,
nal, ligada ao Judiciário; e a polícia urbana, em caso positivo, apontar que tipo de po-
municipal, de proximidade, que surge e se lícia elas são.

integra no seio da comunidade local. Esse
modelo é bastante adequado para expli- Com definições mais claras, os admi-
car a polícia brasileira, pois no Brasil, ao nistradores municipais podem planejar
contrário da França, país de origem desse melhor como vão desenvolver suas ati-
autor, as polícias são segmentadas dentro vidades locais de segurança pública e de
do ciclo de polícia. As polícias militares que modo elas devem relacionar-se com
correspondem à polícia de soberania, ao as das demais instituições policiais, crian-
passo que as civis estão relacionadas com do meios mais eficientes de integração e
as criminais e as guardas municipais, com organizando de modo mais racional seus
as polícias urbanas. Quando trata das po- efetivos e esforços.
lícias urbanas, Monjardet usa a polícia de
Peel como exemplo. Metodologia
Creswell (2007) explica que os seres
Como polícias urbanas, as guardas mu- humanos extraem sentido do mundo em
nicipais estão em posição mais adequada que vivem com base em sua suas perspecti-
para operacionalizar as estratégias de po- vas históricas e sociais. O pesquisador qua-
lícia comunitária e orientada para o pro- litativo, segundo o autor, busca entender
blema que é, por definição, a aplicação das os fenômenos que procura explicar par-
estratégias usadas por Robert Peel na polí- tindo de sua formação e suas experiências
cia de Londres. particulares. O significado é produzido em
bases sociais, construído a partir da intera-
O objetivo deste estudo é mostrar que ção humana. Esse foi o princípio utilizado
as guardas municipais fazem parte da mes- na construção deste trabalho, produzido a
ma realidade histórica e social ocupada por partir de pesquisa em bibliografia especia-
outras modalidades de polícia, ao mesmo lizada e acadêmica, mas com o olhar pró-
tempo em que exerce um modo de poli- prio das experiências do autor, ator envol-
ciamento cidadão que tem sua origem nas vido na atividade que se propõe a estudar.
primeiras manifestaçõesdo policiamento.
Como objetivo complementar, propõe Esta pesquisa qualitativa exploratória
que a tipologia de Monjardet seja utilizada teve como base fontes escritas. Segundo
Creswell (2007, p. 186): a finalidade de regular as relações internas
do grupo e de preservar sua continuida-
A pesquisa qualitativa é fundamentalmente inter- de. Carvalho (2017, p. 30) define-a como
“[...] um organismo que emerge do seio do
Nota Técnica
pretativa. Isso significa que o pesquisador faz uma
interpretação dos dados. Isso inclui o desenvol- próprio grupo (sociedade humana), tendo
vimento da descrição de uma pessoa ou de um como finalidade a garantia do bem co-
cenário, análise de dados para identificar temas ou mum de seus integrantes e da coesão entre
categorias e, finalmente, fazer uma interpretação
eles”. A polícia é uma atividade em que a
comunidade, de modo coletivo ou por in-
ou tirar conclusões sobre o seu significado, pessoal
termédio de pessoas do seu meio, aplica a
e teoricamente, mencionando as lições aprendi-
força, real ou como ameaça,contra si mes-
das e oferecendo mais perguntas a serem feitas.
ma (BAYLEY, 2017).Monjardet(2002, p.

27) explica que “[...] a ameaça da força
O mesmo autor explica que o pesqui- desempenha o mesmo papel da força em
sador qualitativo vê os fenômenos de for- si [...]”.
ma holística, com visões amplas em vez de
análises limitadas, “quanto mais comple- O policiamento moderno, ao contrário
xa, interativa e abrangente a narrativa, me- do praticado nas sociedades antigas, é exer-
lhor o estudo qualitativo” (CRESWELL, cido por “agências públicas, especializadas
2007, p.187). Creswell explica que o pes- e profissionais” (BAYLEY, 2017, p. 35).
quisador é sensível a sua biografia pessoal, A polícia como instrumento especializa-
e usa uma forma de raciocínio complexo do deriva sua autoridade não do uso ex-
e multifacetado, interativo e simultâneo. presso da força, mas “da autorização para
O propósito é a busca nos dados, partin- usá-la” (BAYLEY, 2017, p. 20).De acordo
do indutivamente de temas amplos até o com esse autor, a instituição policial, espe-
encontro de um modelo generalizado ou cializada ou não, não se organiza sozinha,
teoria. Aqui contempla-se tal visão me- antes está vinculada às unidades sociais que
todológica, considerando que uma análi- lhe conferem autoridade. Monet (2006)
se abrangente e interdisciplinar pode dar entende que o que diferencia a polícia de
conta de explicar e propor uma solução, qualquer outra profissão que utilize a coa-
pelo menos no campo teórico, para a es- ção física, como enfermeiros em hospitais
trutura policial brasileira e o lugar das ins- psiquiátricos ou guardas prisionais, é que
tituições municipais de segurança nesse ela pode aplicar a força em situações para
sistema. as quais não existe uma definição prévia
das circunstâncias dessa atuação, ou seja,
Desenvolvimento
como interpretou Rolim (2006, p. 26),
Polícia “a polícia seria caracterizada pelo fato de
A polícia, antes de assumir a sua forma poder empregar seus recursos coercitivos
moderna nas instituições uniformizadas contra qualquer pessoa em situações que,
ou não, que têm a seu encargo a aplicação a rigor, nunca podem ser completamente
das leis, surgiu no seio das comunidades definidas a priori”.
antigas como uma função de coerção com
Para Monjardet (2002, p. 26), as socie-
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dades têm como função básica “a regula- militares também defendem as comunidades ex-
ção pública da violência privada”, e o fa- ternamente, seu uso dentro do país, que ocorreu
zem por meio de suas polícias. A função historicamente praticamente em todos os lugares,
policial não se circunscreve, entretanto, à
Nota Técnica
representa uma especialização imperfeita do po-

aplicação da força pontual na contenção liciamento.
da violência, ela também atua no intuito
de evitá-la pela mediação do conflito. O A manutenção da ordem interna pe-
mesmo autor aponta (p.27) que as forças las Forças Armadas foi prática comum
policiais recorrem menos à força física do em muitas partes do mundo, inclusive no
que a uma “força simbólica ou representa- Brasil, entretanto, o policiamento é dife-
ção da força”. E termina por definir polícia rente desse tipo de atuação, o que leva a
como “a instituição encarregada de pos- um modelo misto que reproduz caracte-
suir e mobilizar recursos de força decisi- rísticas comuns aos conflitos bélicos. Uni-
vos, com o objetivo de garantir ao poder o dades militares, convocadas a interferir em
domínio (ou a regulação) do emprego da numerosas revoltas na Europa e em outros
força nas relações sociais internas” (MON- lugares do mundo, agiam com violência
JARDET, 2002, p. 27). excessiva, deixando muitos mortos e feri-
dos (BAYLEY, 2017).
A polícia, como representante mais vi-
sível do governo, atua nos conflitos coti- A partir do século XIX, especialmente
dianos, sejam eles violentos sejam poten- com o surgimento da polícia moderna,
cialmente violentos, de modo a garantir o esta deixa de ser apenas uma ferramenta
monopólio do Estado na utilização da vio- do poder, para se tornar garantidora de
lência. Sua atuação assume uma natureza direitos, assumindo uma face democráti-
civilizatória na medida em que “uma polí- ca que recupera o seu sentido etimológico.
cia pública é sinal indiscutível da presença Os termos ‘polícia’ e ‘política’ derivam da
de um Estado soberano e de sua capaci- palavra grega politeia (MONET, 2006).
dade de fazer prevalecer sua razão sobre as Esse termo, até Aristóteles, indica tanto a
razões de seus súditos” (MONET, 2006, cidade (pólis) como unidade política au-
p.16). A existência do Estado é garantida tônoma quanto à arte de administrar, de
pelas suas instituições policiais no âmbito governar. Depois de Platão e Aristóteles,
interno, tanto quanto o é pelas suas Forças ela passa a designar o conjunto de nor-
Armadas externamente, embora sob certas mas relacionadas à boa administração da
condições definidas pelas leis locais de cada cidade em seus aspectos de ordem pública,
Estado, as Forças Armadas, tanto no pas- moralidade e provisão, e os guardiões da lei
sado quanto no presente, tenham relativa citados por Platão em seus escritos. Entre
presença na preservação interna. Tal efeito os romanos, o termo também possui duas
é hoje atenuado pela especialização das po- acepções: a de res publica (‘a coisa pública’),
lícias, conforme Bayley (2017, p.53): e o de civitas, com o sentido de ‘negócios
da cidade’, latinizado para politia, a partir
Um aspecto importante da especialização da de polis, a cidade, “[...] de onde as línguas
polícia foi a remoção dos militares da manuten- modernas formaram police, polizia, politzei
ção da ordem interna. Uma vez que as unidades ou polícia, entre outras” (ROLIM, 2006,
p. 24). cia”, e que a polícia, para atingir esse ob-
As ideias de organização política e de jetivo, “[...] deve ser fortemente encarada,
defesa instrumental da ordem estabelecida tanto interna quanto externamente, como
por meio da polícia são heranças da civili- inspiradora e indutora da paz”. E esses são,
Nota Técnica
zação grega: “Com a democracia, a função exatamente, os valores que guiam a criação
policial reencontra suas raízes gregas e apa- da polícia moderna.
rece pelo que ela é: uma dimensão central
da ação política” (MONET, 2006, p. 29). O nascimento da polícia moderna
A polícia moderna não é instituída para O surgimento da polícia moderna no
aumentar o controle de governantes, mas Ocidente é um fenômeno do século XIX;
como uma manifestação de valores ligados até então, “[...] a história da ‘polícia’ não
à sua herança democrática. poderá ser contada em termos institucio-

nais porque a organização típica do poli-
[...] uma das principais razões para o estabeleci- ciamento ainda não existia, como regra, de
mento das forças públicas não foi com a finalida- forma autônoma” (ROLIM, 2006, p.24).
de de aumentar o nível total do controle social, As funções policiais cotidianas, ou seja, a
mas, também, para produzir uma alternativa às aplicação da justiça criminal, quando não
vinganças particulares e, nos esforços de controle, de modo privado, são “exercidas de modo
para melhorar a justiça geral. Nesse aspecto, a po-
assistemático por cidadãos convocados,
por voluntários ou por pessoas comissio-
lícia é, muito mais, o bastião dos valores democrá-
nadas pelos governos, as quais exerciam
ticos do que uma ameaça a eles, e a melhoria de
funções de natureza fiscalizatória ou mes-
sua posição na comunidade pode se tornar mais
mo vinculadas à arrecadação de tributos”
uma celebração de tais valores do que um ataque (ROLIM, 2006, p. 24).
a eles. (MOORE, 2003, p. 161-162).
O fator responsável pelo surgimento
Embora a polícia esteja relacionada à da polícia é a eclosão de diversas revoltas
democracia e à defesa da cidadania, numa populares e desordens urbanas na maior
relação politicamente positiva, as institui- parte da Europa e a incapacidade dos go-
ções policiais e as populações que delas vernos de lidar com o problema por meio
necessitam sofrem com a desconfiança e de convocação de tropas militares (RO-
se ressentem com os desvios tomados por LIM, 2006). Bayley (2017) explica que na
elas, seja por força de interesses políticos Inglaterra o uso de forças militares sempre
seja pela desestruturação dos órgãos. Para fora considerado anormal, e que, tanto ali
Rolim (2006, p. 28), é “[...] importante quanto em outros lugares, esse uso é con-
definir o trabalho policial como aquele dicionado pela inexistência de uma força
vocacionado por uma missão civilizado- especializada em lidar com erupções pro-
ra [...]” e analisar a polícia apenas sob o longadas de episódios violentos praticados
prisma do uso da força impede uma com- por um grande número de pessoas.
preensão mais abrangente do seu papel na
sociedade moderna. Jugend (2008, p. 63) À época, além do uso das forças mili-
entende que “uma polícia de verdade deve tares, os governos contam com milícias,
ser o mais forte fator social da não-violên- forças voluntárias cooptadas localmente,
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armadas pelo Estado, e que refletem os em 1829 uma força policial de natureza
interesses políticos de seus guerrilheiros. civil mantida por fundos públicos e com
Estas não possuem legitimidade e não são número de integrantes suficiente para fa-
um bom substituto para forças regulares de zer frente aos distúrbios civis, a chamada
Nota Técnica
manutenção da ordem interna. Seu uso se “nova polícia” (BAYLEY, 2017; ROLIM,
torna mais constante à medida que se exi- 2006,). Impera nesse período o modelo
ge mais participação nas questões políticas. francês, que é bipartido, com uma divisão,
Monet (2006) acrescenta que movimentos a Tenência de Polícia, instituída em Paris
operários também protagonizam episó- pelo rei Luís XIV por volta de 1667, e a
dios violentos, com a urgência de integrar Guarda Civil, oriunda da Maréuchaussée,
essas massas na democracia parlamentar, o polícia de origem puramente militar, nas
que é percebido na Grã-Bretanha como a regiões rurais (ROLIM, 2006; MONET,
busca pelo direito de associação, concedi- 2006). A Tenência de Paris tem funções de
da entre 1825 e 1826. O autor prossegue: administração ampla da cidade, zelando
pela segurança, reprimindo a criminali-
[...] por outro lado, o desenvolvimento de uma dade, tomando medidas preventivas con-
polícia suficientemente forte para tornar inútil tra incêndios e epidemias e o controle do
o recurso ao exército e às milícias acompanha abastecimento da cidade. Além disso, ela é
de perto o famoso Massacre de Peterloo (The responsável por monitorar a opinião pú-
Battle of Peterloo), no decorrer do qual a milícia de blica por meio do controle da imprensa e
Manchester (Manchester Yeomanry) e os dragões
das livrarias, impedindo a distribuição de
panfletos e libelos, e acompanhando de
do exército fizeram oito vítimas e centenas de
perto todos os suspeitos de serem adver-
feridos entre os amotinados sublevados contra
sários da monarquia e da igreja, por meio
a lei do trigo, em agosto de 1819. (MONET,
de uma ampla rede de informantes. A Ma-
2006, p.217). réchaussée é a polícia montada francesa,
rebatizada como Gendarmerie em 1791;
Os governos europeus do século XIX, com as guerras da Revolução e do Império
diante do problema de como lidar com e a difusão do código penal napoleônico,
Forças Armadas relutantes, mas excessi- esta serve como modelo para as polícias
vamente violentas, e milícias fervorosas, militares europeias. Entre suas funções es-
mas pouco confiáveis, resolvem retirar dos tão reprimir insurreições camponesas, de-
Exércitos a responsabilidade pela manu- belar levantes, reprimir o contrabando e os
tenção da ordem interna, extinguem as salteadores de beira de estrada (MONET,
milícias e começam a desenvolver uma 2006, p. 49-50).
força especializada de ordem pública
(BAYLEY, 2017).
A substituição das milícias e dos militares por
uma polícia civil treinada se espalhou por toda a
Na Inglaterra, o responsável pela cria-
Europa no restante do século, embora os milita-
ção dessa nova força é o ministro do in-
terior britânico, Sir Robert Peel, que, res tenham continuado a desempenhar um papel
apoiado pelo Duque de Wellington, prin- mais importante no continente do que na Ingla-
cipal autoridade militar do país, institui terra, devido à existência de forças importantes
nas gendarmes. (BAYLEY, 2017, p. 56). atividade (MONET, 2006).
O novo modelo policial logo recebe Essa iniciativa busca a identificação en-
ampla oposição, pois as forças policiais tre polícia e sociedade, conforme a afirma-
Nota Técnica
anteriores eram instrumentos do Estado e ção de Peel de que “A Polícia é o Público
há o temor de que o modelo adotado seja e o Público é a Polícia” (ROLIM, 2006,
o francês, a serviço de objetivos políticos p.70). Segundo Bondaruk e Souza (2004),
e uma ameaça às liberdades individuais, e o ministro tem então como objetivos bási-
de que uma força policial profissional seja cos o restabelecimento da fé do público na
sempre instrumento de opressão gover- polícia, a proteção dos inocentes e a sus-
namental. Peel e aqueles que ele indicou tentação da lei.
como os primeiros comissários metropoli-

tanos, Rowan e Mayne, neutralizam essas A partir desses objetivos são definidos
desconfianças com as medidas que tomam nove princípios que até hoje servem de di-
na organização do seu modelo policial retrizes à polícia britânica (BONDARUK;
(REINER, 2003; ROLIM, 2006). Robert SOUZA, 2004) e que recebem a denomi-
Peel já tinha alguma experiência com o nação de “Princípios de Policiamento de
tema, pois em 1814 organizara as Forças Roberto Peel”. Todavia, segundo texto in-
de Preservação da Paz, que posteriormente formativo do governo britânico intitulado
se tornaram o Regimento da Guarda da Definition of policing by consent (UNITED
Irlanda (BAYLEY, 2017). Com base nes- KINGDOM, 2012), não existe confir-
sa experiência, Peel cria uma organização mação de que os princípios tenham sido
de controle social que está entre uma força escritos por Peel; provavelmente foram
militar e uma civil, resolvendo problemas concebidos pelos dois primeiros comissá-
políticos e de ordem tática, com custos rios da polícia londrina, Charles Rowan e
mais baixos que uma estrutura militar, Richard Mayne.
além de criar menos ressentimentos e mais
respeito à autoridade civil (MONKKO- Esses princípios definem que a polícia
NEN, 2003). Para Monet, a nova polícia, existe para prevenir o crime e a desordem,
considerando que os ingleses reprovam o como uma alternativa ao uso de força mi-
modelo continental, precisa resolver um litar ou ao castigo derivado de uma con-
problema duplo: “é preciso policiais bem denação penal; que ela deve derivar seu
visíveis para que possam ser controlados poder da aprovação do público, mantendo
pelo público e para que não pareçam uma uma postura de respeito pelo qual é obti-
‘polícia secreta’, mas é preciso evitar que da a cooperação voluntária, diminuindo a
seu uniforme e seu armamento lembrem necessidade de uso da força física, que deve
o modelo das polícias militares do estilo ser utilizada somente quando todos os re-
das gendarmerias” (MONET, 2006, p.5). cursos se esgotam; que ela deve agir com
Desse modo, utilizando um uniforme mais imparcialidade e independência da políti-
próximo das vestimentas civis, sobrecasaca ca; que deve manter um relacionamento
e cartola, e armados apenas com cassetete, com o público com base na tradição histó-
é que, em 29 de setembro de 1829, 3 mil rica de que público e polícia são uma mes-
agentes da Polícia de Londres entram em ma entidade, entendendo que policiais
179
são pessoas do povo pagas para fazer em O constable de ser civil e cortês com as pessoas de
tempo integral um trabalho que é de res- qualquer classe ou condição... Ele deve ser parti-
ponsabilidade de todos; atuando de modo cularmente atento para não interferir desastrada-
a não usurpar as funções do Judiciário; e
Nota Técnica
mente ou sem necessidade, de modo a não ar-

reconhecendo que é a ausência de crime ruinar sua autoridade... ele deve lembrar que não
que mostra a eficiência do seu trabalho e existe nenhuma qualidade tão indispensável ao
não a evidência visível de suas ações para policial como uma aptidão perfeita para conser-
alcançar esse objetivo. var seu sangue-frio. (MONET, 2006, p. 51-52).
O modelo desenvolvido por Peel e seus No século XX, as polícias americanas

subordinados é chamado de policiamen- tendem à centralização por meio de uma
to por consentimento (REINER, 2003). A especialização do serviço policial, em parte
neutralidade constitui a base de atuação da pelos níveis de corrupção decorrentes da

polícia inglesa, sendo ela uma instituição proximidade com as estruturas sociais lo-
que não está somente a serviço do Estado, cais. Iniciativas como as de Peel são então
mas também de todos os cidadãos (SOU- relegadas a um segundo plano, ocasionan-
ZA; ALBUQUERQUE, 2017). Além de do o afastamento entre polícia e popula-
ser um serviço para o público, a Nova Po- ção (REISS JR., 2003). Atualmente, as
lícia fora criada de modo a ser fiscalizada polícias tentam recuperar esse relaciona-
pelo público. Pela primeira vez é estabele- mento de proximidade com a sociedade,
cido algum tipo de controle social da ativi- conscientes de que o poder público sozi-
dade policial. Esse modelo de atuação tem nho não consegue resolver todos os pro-
como efeito tornar a Met (termo usado blemas de segurança pública e de que sem
pelos britânicos) um símbolo de orgulho o apoio da população não se pode fazer
nacional aceito por todos os cidadãos. Ela muito (ROLIM, 2006). No Brasil, nos-
é a primeira força policial criada por uma sas Guardas Municipais já nascem como
nação em que o governo é representati- polícias urbanas e de proximidade, com
vo, e com foco na prevenção (REINER, plena vocação comunitária, especialmente
2003; MONET, 2006). depois da entrada em vigor da Lei Fede-
ral 13.022/2014, chamada Estatuto Geral
A polícia britânica, com suas caracterís- das Guardas Municipais (CARVALHO,
ticas municipalistas e cidadãs, contribuiu 2017).
para a formação de polícias em todo o
continente europeu e na América do Nor- As modalidades de polícia
te, e as influencia com suas diretrizes de Não existe apenas um tipo de polícia,
respeito à cidadania, conhecimento das existem polícias que operam dentro de
leis, foco preventivo e obediência voluntá- uma gama de atividades que por vezes se
ria (SOUZA; ALBUQUERQUE, 2017). tocam, se sobrepõem ou concorrem umas
No dia em que sua polícia entra em ativi- com as outras. Para Monjardet (2002),
dade, Peel relembra aos agentes a filosofia a organização policial é formada por três
por trás de seu cargo e seus deveres coti- sistemas separados cuja produção opera
dianos: segundo três diferentes modalidades que
se conjugam nas tarefas de segurança. O policial, antagônico à dicotomia policial existente
autor explica, por meio de sua sociologia da no Brasil, acaba sendo muito mais eficaz, pois di-
polícia, que toda instituição policial é pos- minui o risco de redundância ou de sobreposição
ta em ação a partir de três fontes: o Estado,
Nota Técnica
de funções [...]. (CARVALHO, 2017, p. 60, gri-
governo ou poder; a iniciativa profissional fo do autor).
dos policiais; e as demandas da sociedade.
A essas três fontes correspondem três prin- O modelo de Monjardet, aplicado às
cípios de ação concorrentes: a manutenção polícias da maior parte do mundo define
da ordem, a luta contra o crime e a segu- modalidades abstratas. Cada polícia possui
rança pública. Toda política policial resulta características dos três tipos, em maior ou
de um compromisso entre esses três prin- menor grau, de acordo com o modelo de
cípios. A manutenção da ordem é priori- poder dominante e o modo como esse po-

dade do Poder, a luta contra o crime o é der é exercido. Mas no Brasil sua aplicação
da profissão policial, e a sociedade tem na é mais literal, porque suas modalidades,
segurança pública seu interesse. Monjar- para fins de análise, realmente importam
det (2002, p. 268) explica que “em termos em polícias diferentes em nosso país, ainda
de alocação de recursos, de prioridades que obedecendo a algumas poucas adap-
operacionais, de critérios de eficácia, eles tações, entre as quais a principal é de que
são concorrentes”. O autor entende, e aqui no modelo francês a polícia que mais se
ele tem como objetos de análise a polícia define pela manutenção da ordem é úni-
francesa e em menor grau a inglesa, que ca, sendo ela de ciclo completo, e no Brasil
toda instituição policial é a combinação há uma divisão por ente federado, nossas
das três polícias que se relacionam aos três polícias estaduais. Também, como critério
princípios de ação e cujos modelos puros adaptativo, deve-se entender que o mode-
são abstratos. lo brasileiro é um tanto mais complexo,
com polícias que operam apenas no plano
Monjardet (2002) explica seu modelo, federal. Para os fins deste trabalho não se-
que ele integra numa tipologia completa rão objetos de análise as polícias de âmbi-
das possibilidades de organização policial, to federal, pois estão menos relacionadas
a partir de polícias que se organizam em com as questões locais que importam às
ciclo completo. De maneira distinta, no atividades das guardas municipais. Certa-
Brasil, segundo Carvalho (2017), e nas mente há alguma sobreposição ou concor-
Repúblicas de Cabo Verde e Guiné-Bis- rência de funções, mas a modalidade de
sau, o modelo adotado é o da divisão do cada polícia é definida legalmente.
ciclo em duas polícias separadas.
A primeira das três modalidades de po-
Em alguns países da Europa, da América do Sul e lícia (MONJARDET, 2002) é a polícia
da América do Norte, o modelo adotado é o cha- de ordem pública ou de soberania. Essa
mado ciclo completo de polícia, o qual se caracteriza polícia é oriunda das fileiras do Exército,
pela atuação dos órgãos policiais de forma plena, de onde se desprende gradualmente, e se
tanto na prevenção quanto na repressão e na in- constitui como braço armado do Estado
vestigação. Esse modelo de distribuição da função na ordem interna. Segundo Souza e Al-
buquerque (2017, p. 95, grifo nosso), “a
181
polícia militar é uma força uniformizada que têm a função de polícias judiciárias,
que reúne mais de 400.000 integrantes responsáveis pela investigação e apuração
em todo o país, com estrutura hierárquica das infrações penais (SOUZA; ALBU-
simétrica à do Exército, ao qual se integrará QUERQUE, 2017). As polícias civis, na
Nota Técnica
em caso de guerra ou grave perturbação da sua função de polícias judiciárias, atuam

ordem”. As polícias militares e corpos de no aspecto repressivo da ação policial. A
bombeiros militares são forças auxiliares e repressão, nesse sentido, indica a aplicação
reservas do Exército (BRASIL, 1988). A das leis de modo a reprimir a ação crimi-
polícia de ordem pública preserva a con- nosa (CARVALHO, 2017).
tinuidade do poder, portanto do Estado,
seu cliente, e atua na sociedade desempe- A terceira modalidade é a de polícia ur-
nhando a realidade da constituição, que é bana (municipal, comunitária, de proximi-
o sentido pelo qual se organiza o estado de dade) que se origina nos guetos burgueses
ordem pública. As polícias militares brasi- e cujo papel é “a proteção do sono, o que
leiras atuam nesse sentido, mas incorpo- supõe rondas de guarda” (MONJARDET,
ram também o conceito de polícia osten- 2002, p. 283). A polícia urbana não tem
siva de caráter preventivo (CARVALHO, os meios de vigiar o criminoso, no sentido
2017; SZABÓ; RISSO, 2018). Monjar- da polícia criminal, nem para conter a de-
det (2002) explica que a polícia de ordem sordem, o tumulto, no sentido da especia-
está em desnível com a sociedade, porque lidade das polícias de ordem pública, mas
impõe uma ordem que se sobrepõe à socie- retira sua força da submissão consentida
dade. Mas isso não é inteiramente verdade do cidadão. Sua função é social, fazer com
sobre as polícias militares, que estão real- que se respeite a paz pública contra a per-
mente um pouco mais afastadas por causa turbação do sossego, a desordem local, a
da estrutura hierárquica, mas que buscam sujeira e a pequena delinquência. Ela atua
aproximar-se por uma série de ações de também na mediação dos conflitos e re-
polícia comunitária. Nesse sentido, essas gula o trânsito. Monjardet (2002) susten-
polícias se enquadram como polícias de ta que a polícia urbana mantém a ordem
ordem, sendo uma polícia sobre a socieda- pública, que não é a de dominação do po-
de, seu foco principal, mas também atuam der central, mas a da tranquilidade. Ela se
como polícias urbanas pelo contato com representa na sociedade, de onde provém,
as demandas de segurança pública. e onde só pode agir eficazmente por sua
integração.
A segunda modalidade é a de polícia
criminal que “instrumentaliza a força e os Desse modo também, seu controle se opera
meios de ação não contratuais para repri- através de sua visibilidade. Polícia uniformizada,
mir os segmentos da sociedade que recu- ela está a observação de todos, como preconizava
sam as suas leis” (MONJARDET, 2002, Peel. O uniforme aqui não é a vestimenta guer-
p. 282). É a polícia que funciona como reira da polícia soberana que evoca o exército e
braço do Poder Judiciário, e tem como simboliza o poder; é, ao contrário, exibição da
cliente o criminoso, posto que as leis pe-
qualidade policial, no sentido em que esta se colo-
nais são sua verdade. É uma polícia da so-
ca à disposição e sob o controle de todos. (MON-
ciedade. Equivale às nossas polícias civis,
JARDET, 2002, p. 284). mento ocasional de proximidade, com foco
na preservação e continuidade do Estado,
O cliente da polícia urbana é o cidadão e que outra é polícia urbana, com foco na
comum, seu foco é a segurança pública e paz social da comunidade por meio de um
Nota Técnica
sua verdade são as leis comunais. Essa po- policiamento permanente de proximidade e
lícia é representada pela Nova Polícia de comunitário.
Peel, que é em si um resgate do conceito
originário de polícia relacionado à cidada- Polícia cidadã
nia. São representadas no Brasil pelas guar- Souza e Albuquerque (2017, p. 101),
das municipais. Szabó e Risso, falando so- analisando o impacto da sanção da Lei Fe-
bre a disputa que existe sobre as funções deral 13.022 de 2014, o Estatuto da Guar-
das guardas municipais, ampliadas por le- da Municipal, explicam que ela “transfor-

gislações recentes que muitos consideram mou as guardas municipais em polícias
que usurpam funções das polícias milita- municipais”. Carvalho (2017) explica que
res, afirmam: essa lei,que define como competência das
guardas municipais o patrulhamento pre-
Independente da disputa, há um enorme espa- ventivo das cidades,regulamenta o texto
ço para a atuação das guardas municipais. Isso constitucional. A Constituição Federal,
porque uma grande parte do trabalho da polícia no seu artigo 144, parágrafo 8, prevê tal
militar está voltada para problemas não criminais regulamentação: “Os municípios poderão
(perturbação do sossego, por exemplo), o que constituir guardas municipais destinadas
deveria ser vocação das guardas, agindo próximo à proteção de seus bens, serviços e insta-
às pessoas e com foco em ações educativas e de
lações, conforme dispuser a lei”, (BRASIL,
1988, grifo nosso). Para Carvalho (2017),
mediação de conflitos, de forma a colaborar com
a Constituição de 1988 altera o entendi-
a autorregulação e a regulação coletiva. (SZABÓ;
mento de ordem pública, passando a in-
RISSO, 2018, p. 60, grifo nosso).
corporar também a ordem econômica e
social. Prossegue o autor:
Carvalho (2017) explica que o policia-
mento cidadão sempre foi foco das guardas
Dessa maneira, as instituições policiais, visando ao
municipais, que existem desde o Império,
cumprimento da lei maior, passaram a se adequar
tendo suas funções reduzidas ou mesmo
à norma vigente, assumindo uma função mais
sendo extintas em períodos de poder cen-
tralizado. Monjardet (2002) demonstra social e menos autoritária ou coercitiva, personi-
que em situações em que tanto a polícia de ficando o conceito de polícia cidadã. Essa polícia
ordem quanto a criminal são fortes, a po- cidadã, independentemente de sua denominação
lícia urbana é instrumentalizada como re- institucional, nada mais é que a evolução e – por
forço ocasional da polícia de ordem, o que que não dizer? – o retorno à ‘fase embrionária’ e à
parece ser o caso das guardas municipais concepção original de segurança pública, ou seja,
em sua relação com as polícias militares. servir à população local, atendendo às necessida-
Com o trabalho de Monjardet é possível des e demandas regionais. (CARVALHO, 2017,
entender que ambas são complementares, p. 25).
uma é polícia de ordem, que faz policia-
183
Pala Balestreri (1998), o policial é antes dada muita atenção ao papel pedagógico
de tudo um cidadão, e que na cidadania da polícia na formação do caráter nacio-
deve nutrir sua razão de ser e pautar suas nal. No caso inglês, alguns autores (RO-
ações profissionais. Consequentemente, LIM, 2006; BAYLEY, 2017) entendem
Nota Técnica
não existe antagonismo entre a classe po- que muitas das características presentes
licial profissional e a sociedade civil, pos- na população britânica, como cortesia,
to que o policial é parte dessa sociedade. respeito e apego às leis, são diretamen-
Quando Robert Peel criou a polícia de te influenciadas pelos policiais formados
Londres era essa aproximação que tinha nos princípios de Peel. O que esses auto-
em mente, ou melhor, desfazer uma divi- res parecem indicar é que o fator pedagó-
são que era artificial e criar identificação gico existe, para o bem ou para o mal, e
entre policiais e comunidade (ROLIM, que utilizado criteriosamente pode ter um
2006). Para Bayley, essa relação vai além impacto muito positivo sobre as gerações
da mera identificação, ela implica uma futuras. É uma característica civilizatória e
pedagogia peculiar, pois “uma vez que os a polícia funciona como um baluarte dos
policiais são a encarnação do governo, eles valores democráticos (MOORE, 2003).
são os professores mais permanentes dos Entretanto, isso pode levar ao pensamento
valores cívicos na sociedade” (BAYLEY, de que tal defesa é sempre pacífica, o que
2017, p. 212). Monjardet (2002) entende não é. Quando a polícia controla o crime,
que agindo como professores, os policiais ela não está em contradição com esses va-
devem construir uma relação de autori- lores democráticos, pois com altas taxas
dade com o público. Essa relação de au- de crimes a democracia também está em
toridade não é mais uma imposição sim- risco, de modo que atuar contra o com-
ples, mas deriva de uma construção que se portamento criminoso é servir aos valores
manifesta no consentimento do público democráticos, o que por sua vez significa
(BONDARUK; SOUZA, 2004). indiretamente apontar o comportamento
correto (SHERMAN, 2003 ).
Para Balestreri (1998), os policiais são
cidadãos, mas cidadãos qualificados, ou, O policiamento cidadão é exercido de
nas palavras atribuídas a Peel, os policiais modo mais claro e eficiente no policia-
são “[...] membros do povo que são pagos mento de proximidade ou comunitário,
para dar atenção todo o tempo aos deveres funções da polícia urbana (MONJAR-
de que são encarregados (sic) cada cida- DET, 2002), em conexão com o policia-
dão, nos interesses do bem-estar da comu- mento orientado para o problema. Ambos
nidade e do próprio ser” (BONDARUK; são “estratégias organizacionais” (MOO-
SOUZA, 2004, p. 17-18). Balestreri expli- RE, 2003, p.116). Para Monjardet, o poli-
ca que, assim como em outras profissões ciamento comunitário implica a delegação
de suporte público, existe essa dimensão de autoridade na tomada de decisões aos
pedagógica na ação policial que é ante- policiais que atuam na ponta, expressão
rior à sua especialização, ou seja, a função popular entre a classe. Moore (2003) ex-
policial ensina antes mesmo que houvesse plica que tal estratégia promove a mudan-
agente especializado na aplicação da lei. ça de um modelo centralizado de coman-
Rolim (2006) diz que no Brasil nunca foi do para um de estruturas descentralizadas
que proporciona ligações de proximidade nadas a serviços de responsabilidade mu-
com as comunidades locais. O policia- nicipal (MOORE, 2003 ROLIM, 2006).
mento comunitário, no plano operacional, Szabó e Risso (2018, p. 60) acreditam que
implica a inversão da pirâmide hierárquica a resolução desse tipo de problema deveria
Nota Técnica
e enfatiza que os cidadãos são, eles mes- ser uma vocação das guardas municipais,
mos, a primeira linha de defesa contra a que atuariam “de modo a colaborar na au-
criminalidade (MOORE, 2003). torregulação e na regulação coletiva”. Nes-
se sentido, a população não cumpre um
O policiamento orientado para o proble- papel secundário em relação à polícia, mas
ma busca encontrar soluções locais para a polícia que é suplementar à população
problemas também locais, fazendo uma (ROLIM, 2006). As guardas municipais
abordagem situacional das circunstâncias já atuam de modo comunitário, e com o

que originam o crime e promovendo a advento do Estatuto da Guarda Municipal:
descentralização das responsabilidades,
possibilitando a comunicação horizontal [...] as guardas municipais passaram a ter materia-
(MOORE, 2003 , p. 137). Policiamento lizada na norma jurídica uma função já rotineira
comunitário e orientado para o problema e fundamental para a execução da atividade de
são estratégias complementares que bus- polícia comunitária, atividade esta executada por
cam a aproximação com a comunidade, todas as guardas municipais já existentes em razão
no sentido de firmar uma parceria ativa da peculiaridade de serem instituições locais, que
em que o policial assume o “[...] papel di-
atuam desde sua criação de forma a interagir com
reto de animação, de conselho e de apoio
a sociedade civil buscando a solução de proble-
às associações de bairro, e que em matéria
mas e a implantação de projetos locais voltados à
de prevenção (endurecimento dos alvos
ou ‘prevenção situacional’, dispositivos co- melhoria das condições de segurança das comu-
letivos de vigilância, etc.) cabe-lhe assegu- nidades. (CARVALHO, 2017 , p. 133).
rar a leadership [‘liderança’] e o controle”
(MONJARDET, 2002, p. 263, grifo do As guardas municipais são instituições
autor).Essa aproximação da comunidade de caráter civil que recrutam seus efetivos
também se se dá na coleta de informa- da comunidade local, possuem estrutura
ções relativas a seus próprios problemas hierárquica simplificada e comando aces-
(MONJARDET, 2002), desempenhando sível, facilitando a inversão hierárquica no
tal função do sistema de inteligência poli- plano operacional. Realizam serviços que
cial (ROLIM, 2006). exigem proximidade em escolas, unidades
de saúde, no apoio a redes de assistência
A maior parte das demandas que a social, fiscalizando e controlando o trân-
sociedade faz à polícia não é de natureza sito de veículos e pessoas, mediando con-
criminal (perturbação do sossego, media- flitos, fazendo o patrulhamento urbano, e
ção de conflitos, acidentes de trânsito), atuando em todos os tipos de situações de
mas podeevoluir nessa direção (BAYLEY, emergência e defesa civil. As pessoas que
2107; MOORE, 2003; ROLIM, 2006), utilizam esses serviços vivem nos municí-
sendo sua resolução uma questão preventi- pios, e estão em contato com suas auto-
va. Muitas dessas demandas estão relacio- ridades locais, tendo mais facilidade para
185
influir na formulação de políticas públicas O policiamento é encarado, muitas vezes,
de segurança e de fiscalizar e avaliar o seu como uma instituição, ou uma espécie de
desempenho (JUGEND, 2008). As guar- poder transcendente, mas ele é um serviço
das municipais têm seu foco na modalida- que o Estado presta aos seus cidadãos.
Nota Técnica
de de polícia urbana, conforme a tipologia Pensar as polícias brasileiras pela meto-

de Monjardet, com verdadeira vocação dologia explicitada permite que metas me-
para o policiamento de proximidade, co- lhores sejam traçadas para a atuação dessas
munitário, voltado para a promoção da instituições, evitando a confusão de se usar
cidadania, sendo, portanto, modelos de po- uma dessas estruturas como uma espécie
lícia cidadã. de improvisação às lacunas deixadas por
outra. Esse talvez seja o maior benefício da
Conclusão tipologia de Monjardet, a qual ajuda tam-
A história da origem e do desenvol- bém a entender que as guardas não são

vimento das instituições policiais, com meras figurantes, mas que possuem um
atenção às questões sociais que permeiam papel muito claro na segurança pública,
essa história, demonstra que o surgimento assim como libera as polícias ostensivas es-
das polícias se confunde com a origem da taduais de demandas que elas, em muitos
democracia, tanto no sentido criado pela casos, não têm como satisfazer.
civilização grega, quanto em seu germe no
limiar das primeiras sociedades humanas. As guardas estão em melhor posição
O poder construído coletivamente sempre para atuar nas estratégias de policiamento
emanou da organização social que lhe dava modernas que exigem uma aproximação
legitimidade, conforme até hoje lemos em maior com a comunidade, e, por sua estru-
nossa Constituição, “todo poder emana tura hierárquica menos rígida, satisfazem à
do povo” (BRASIL, 1988). A polícia mo- exigência da inversão da estrutura de po-
derna nasce dessa constatação, por mais der em nome da operacionalização do po-
que em muitos momentos tenha dela se liciamento comunitário. E também, pela
afastado. Mesmo assim, é no retorno à sua adesão das prefeituras, podem orientar o
origem que a polícia encontra seu futuro. fator civilizatório da pedagogia da ação po-
licial. É o resgate dos valores que guiaram
O gestor municipal, munido dessa cer- o nascimento da polícia moderna, e uma
teza, e guiado pelo farol civilizatório que promessa para um futuro em que polícia e
aponta a sua comunidade local, permite comunidade caminhem juntas no esforço
que sua guarda municipal encontre a ple- de se produzir uma sociedade mais segura,
na realização de sua vocação no serviço ao que é “dever do Estado, direito e responsa-
cidadão. No Brasil, as polícias municipais bilidade de todos” (BRASIL, 1988).
ainda são subutilizadas, quando não con-
fundidas com uma estrutura militar que
não é sua aptidão, mas na qual tentam mol-
dá-las. Este trabalho demonstrou que elas
derivam das comunidades locais, numa
longa tradição que é comum ao mundo
todo, e que existe uma direção para elas.
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Monjardet (2002) descreve as polícias as guardas municipais, embora atuando

municipal, de proximidade, que surge e se lícia elas são.

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representa uma especialização imperfeita do po-

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mente ou sem necessidade, de modo a não ar-

O modelo desenvolvido por Peel e seus No século XX, as polícias americanas

neutralidade constitui a base de atuação da pelos níveis de corrupção decorrentes da

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em caso de guerra ou grave perturbação da sua função de polícias judiciárias, atuam

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de de polícia urbana, conforme a tipologia Pensar as polícias brasileiras pela meto-

A história da origem e do desenvol- bém a entender que as guardas não são

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