Crimes de Usurpação na Mineração e suas

Consequências na Prática - Por Artur Vargas

 E
ste e-book tem por finalidade elucidar de forma simples e objetiva o
denominado “CRIME DE USURPAÇÃO” e suas consequências na prática
dentro do setor mineral, trazendo uma abordagem desde a concepção
da Lei 8.176, de 08 de Fevereiro de 1991, passando por sua aplicabilidade
sob a ótica de atuação do Poder Público diante da constatação da prática do
ilícito, finalizando com uma abordagem crítica decorrente da ausência de
capitulação intermediária entre “irregularidade” e “clandestinidade”, cujas
consequências vêm resultando na aplicação de sanções inconciliáveis com
a grandeza e importância da atividade por força de pronunciamento judicial,
fundamentado exclusivamente nas limitações da referida lei.

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 Consoante dispõe a Carta da República (art. 20, IX), os recursos minerais,
inclusive os do subsolo, são bens da União, constituindo-se “propriedade
distinta da do solo para fins de exploração ou aproveitamento,” sendo
garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra (art. 176, § 1º
da CF).

Nesse sentido, assim dispõem tanto o Código Civil Brasileiro, em seu

artigo 1.230, quanto o Decreto Lei nº 227, de 28 de Fevereiro de 1967, em seu
artigo 84.

Em contrapartida, restou ao concessionário a obrigatoriedade do

recolhimento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos
Minerais (CFEM) em favor da União, conforme preceitua a Lei nº 7.990, de
28 de dezembro de 1989, regulamentada pela Lei nº 8.001, de 13 de março
de 1990, com as alterações dadas pela Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000,
sendo essa a única contraprestação devida à União a título de indenização/
compensação pela exploração de seus recursos minerais.

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 Com a finalidade de promover o planejamento, o fomento e a
regulamentação da exploração de tais recursos, o legislador instituiu por
meio da Lei nº 8.876, de 02 de maio de 1994, como Autarquia, o Departamento
Nacional de Produção Mineral (DNPM), incumbindo-o, dentre outras
atribuições, de cumprir as disposições constantes no Código de Mineração,
Código de Águas Minerais e os respectivos regulamentos e a legislação que
os complementam.

De igual forma, por ser a atividade minerária potencialmente poluidora,

tornou-se necessária a criação de normas ambientais para regulamentá-la,
posto que a Carta da República (artigo 225, §2 e §3) taxativamente incumbiu
ao concessionário a obrigatoriedade quanto a recuperação do meio ambiente
degradado, de acordo com soluções técnicas exigidas pelo órgão público
competente, na forma e sob as penas da lei.

Isto implica dizer, que nenhuma modalidade de atividade minerária pode

se iniciar sem a prévia autorização do DNPM e consequentemente dos
Órgãos Ambientais licenciantes, sejam eles Federal, Estadual ou Municipal
(a depender do caso concreto).

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 Contudo, apesar do vasto arcabouço jurídico e das respectivas sanções
administrativas existentes, entendeu o legislador pela “criminalização da
atividade” quando desenvolvida “sem o título autorizativo ou em desacordo
com as obrigações impostas pelo mesmo”.

Desse pensamento, nasceu a Exposição de Motivos nº 088, de autoria do

então Ministro da Justiça Bernardo Cabral, e da Ministra da Economia,
Fazenda e Planejamento Zélia Cardozo de Mello, publicada no Diário do
Congresso Nacional do dia 28 de março de 1990, que expunha como objetivo:

“Coibir a prática de crime contra a administração tributária,

mediante a adoção de situações mais abrangentes do que as
existentes.”

Tal episódio resultou na sanção da Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de

1990, que definiu “crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as
relações de consumo.” Contudo, no mesmo momento em que tipificava o
delito de usurpação em seu artigo 18, ela alterava o Código Penal (Decreto-
Lei n° 2.848, de 07 de dezembro de 1940), inserindo o aludido artigo após o
artigo 162 do CP, renumerando todos os artigos subsequentes.

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 Esse fato teve como consequência a imediata manifestação de importantes
segmentos da sociedade, ocasião em que o Poder Legislativo, por intermédio
do Senador Jarbas Gonçalves Passarinho, protocolou em 17 de janeiro de
1991 - em caráter de urgência - o anteprojeto referenciado de ¹Exposição de
Motivos n° 03/91 almejando, com isso, restabelecer a numeração do Código
Penal, então alterado, o que resultou na promulgação da Lei 8.176, de 08 de
Fevereiro de 1991, que definiu em seu ²artigo 2º o “crime de usurpação”, tal
como o conhecemos, incorporando-o integralmente no anteprojeto sob a
forma de lei autônoma, vejamos:

¹(...),

Concomitantemente, o anteprojeto, atendendo reivindicação

de importantes segmentos da sociedade, particularmente
magistrados, membros do Ministério Publico e advogados,
restaura a numeração dos dispositivos do Decreto-Iei n° 2.848,
de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal Brasileiro, renumerados
em decorrência do disposto no art. 18 da Lei n° 8.137, de 27 de
dezembro de 1990, que acrescentou, ao Capitulo III do Título II

1 in General Juarez Távora, Rev. Eng. Min. E Metalurgia, Vol. XXII, pg. 239.
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 do mencionado Código, dispositivo ampliando os crimes contra o
patrimônio.

Para tanto, propõe-se a revogação do dispositivo acrescentado

ao Código Penal (art. 18 da Lei n° 8.137, de 1990), incorporando-o
integralmente no anteprojeto.

Por fim, tendo em vista a relevância da matéria, encarecemos

a Vossa Excelência seja solicitada a apreciação do projeto em
regime de urgência, nos termos do disposto no art. 64, § 1°, da
Constituição. (Destacamos)

²Art. 2° Constitui crime contra o patrimônio, na modalidade

de usurpação, produzir bens ou explorar matéria-prima
pertencentes à União, sem autorização legal ou em desacordo
com as obrigações impostas pelo título autorizativo.

Pena: detenção, de um a cinco anos e multa.

§ 1° Incorre na mesma pena aquele que, sem autorização legal,

07
 adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir
ou comercializar produtos ou matéria-prima, obtidos na forma
prevista no caput deste artigo.

§ 2° No crime definido neste artigo, a pena de multa será fixada

entre dez e trezentos e sessenta dias-multa, conforme seja
necessário e suficiente para a reprovação e a prevenção do crime.

§ 3° O dia-multa será fixado pelo juiz em valor não inferior a

quatorze nem superior a duzentos Bônus do Tesouro Nacional
(BTN). (Destacamos)

Portanto, ao teor do que dispõe o texto frio da Lei, não só as condutas

definidas como “produzir bens ou explorar matéria-prima pertencentes à
União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas
pelo título autorizativo” estão sujeitas a sanção (detenção, de um a cinco
anos e multa), como também está sujeito àquele que, “sem autorização
legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou
comercializar produtos ou matéria-prima obtidos na forma prevista no
caput deste artigo.”

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 Diante do contexto real, sempre que o poder público administrante
(DNPM/Órgãos Ambientais) constatar a existência ou indícios de atividade
atentatória à citada lei, deverá adotar as seguintes providências:

• DNPM:

a) Lavratura do respectivo Auto de Interdição/Paralisação;

b) Lavratura do respectivo Termo de Apreensão de Bens Minerais,

máquinas, veículos e equipamentos utilizados na prática do delito;

c) Formulação de exigências ao infrator consistentes em:

I – apresentar planta topográfica atualizada da área lavrada,

georreferenciada, em escala adequada acompanhada das
planilhas de campo e da ART;

II - apresentar os volumes de rocha explotado e comercializado

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 desde a abertura da mina, descrevendo o método utilizado
acompanhado da memória de cálculo e ART do técnico responsável
pelo mesmo;

d) Aplicar as sanções administrativas previstas na legislação

regulamentar (Código de Mineração, regulamentos e a legislação
que os complementa);

e) Proceder à imediata comunicação dos fatos ao órgão ambiental,

ao Ministério Público Federal e à Advocacia Geral da União para
adoção das seguintes medidas (Parágrafo único, do artigo 9º da
Portaria nº 144, de 2007, com a redação dada pela Portaria nº 564,
de 19 de dezembro de 2008, publicada no DOU de 23 de dezembro
de 2008):

I – Pelo órgão ambiental: adoção de medidas consistentes na

recuperação/reparação ou compensação do dano ambiental, sem
prejuízo das demais sanções previstas na legislação ambiental
regulamentar;

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 II – Pelo Ministério Público Federal: determinar a abertura de
Inquérito junto a Delegacia de Polícia Federal competente para a
apuração dos fatos e, se for o caso, o ajuizamento da respectiva
ação penal pela prática dos delitos capitulados nos artigos 2º
da Lei nº 8.176, de 08 de Fevereiro de 1991, e 55 da Lei nº 9.605,
de 12 de Fevereiro de 1998, sem prejuízo da competente ação
Civil Pública visando a recuperação/reparação ou compensação
do dano ambiental, bem como o ressarcimento ao erário pelo
mineral ilegalmente comercializado;

III – Pela Advocacia Geral da União: ajuizamento da respectiva

ação civil pública objetivando o seguinte:

III.I – bloqueio liminar dos bens, visando coibir a frustração da

ação via esvaziamento patrimonial;

III.II – ressarcimento em favor da União, pelo montante

correspondente ao volume do mineral irregularmente
comercializado, conforme declarado quando do cumprimento das

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 exigências formuladas pelo DNPM no “item c” desta, acrescidos
de correção monetária, contados da efetivação da Notificação
Judicial proposta pela AGU objetivando a cobrança (caso tenha
sido realizada), ou da constatação dos fatos ou;

III.III - reparação e compensação financeira pelo dano ambiental,

valor a ser revertido em favor do fundo de que trata o artigo 13 da
Lei nº 7.347/1985, assim como a imposição de obrigação de fazer
tendentes a recompor e compensar o dano, além do pagamento
de honorários advocatícios não inferior ao mínimo legal previsto
no artigo 20, §3 do CPC.

• Órgãos Ambientais:

a) Lavratura do respectivo Auto de Interdição/Paralisação;

b) Lavratura do respectivo Termo de Apreensão de Bens Minerais,

máquinas, veículos e equipamentos utilizados na prática do delito;

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 c) Adoção de medidas objetivando a recuperação/reparação
ou compensação do dano ambiental, sem prejuízo das demais
sanções previstas na legislação ambiental regulamentar;

d) Aplicação de sanções administrativas previstas na legislação

ambiental regulamentar;

e) Comunicação imediata dos fatos à: Delegacia de Polícia Civil

ou Delegacia de Polícia Federal, Ministério Público Estadual ou
Ministério Público Federal (a depender da região) para adoção
das seguintes medidas:

I – Pela Delegacia de Polícia Civil/Federal: instauração de

Inquérito Policial objetivando a apuração dos fatos e consequente
indiciamento do infrator;

II – Pelo Ministério Público: ajuizamento da respectiva ação penal

pela prática do delito previsto no art. 55 da Lei nº 9.605, de 12
de Fevereiro de 1998, ou imediata comunicação dos fatos ao
Ministério Público Federal em decorrência do delito capitulado

13
 no art. 2º da Lei 8.176, de 08 de Fevereiro de 1991, sem prejuízo
da competente ação Civil Pública objetivando a recuperação/
reparação ou compensação pelo dano ambiental e ressarcimento
ao erário pelo mineral ilegalmente comercializado.

Tais hipóteses são muito comuns quando das vistorias para aprovação
do Relatório Final de Pesquisa (RFP), emissão de Guia de Utilização (GU),
Licença Ambiental (LP, LI e LO), fiscalizações rotineiras do Poder Público
Administrante, incluindo-se neste o Ministério Público do Trabalho (MPT) ou
por denúncias de terceiros.

A despeito de tanto, há quem diga que a atividade minerária se

apresenta como responsável por grande parte dos problemas ambientais
existentes, sobretudo pelo impacto visual de fácil e visível percepção, motivo
pelo qual se espera que a cada dia novas leis sejam sancionadas e com
punições ainda mais severas, o que é muito preocupante.

Conforme se observou alhures, infelizmente nossos legisladores

são dotados de uma incomensurável capacidade de, num curto espaço de
tempo, elaborar e sancionar leis sem se atentarem para a realidade concreta

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 vivenciada pelo País, sobretudo por aqueles que serão alcançados por elas.

Observa-se que, no primeiro momento, a preocupação do legislador

foi a de coibir a prática de crime mediante a adoção de situações mais
abrangentes do que as existentes. Já no segundo momento, objetivou tão
somente corrigir o equívoco constante da Lei nº 8.137, de 27 de dezembro
de 1990, que resultou na alteração da numeração dos artigos posteriores
ao artigo 162 do Código Penal (Decreto-Lei n° 2.848, de 07 de dezembro de
1940), conforme já exposto.

Contudo, esqueceu-se o legislador de que “de nada valem os

minérios debaixo da terra” , e que a atividade minerária é uma atividade
lícita, complexa e altamente dispendiosa, sobretudo porque no Brasil todo
o ônus do insucesso com o empreendimento recaem exclusivamente sobre
os ombros do concessionário, ficando este à espera por anos e anos de uma
simples autorização para início das atividades, fato que em muitos casos o
obriga à adoção de medidas interpretadas como delituosas aos olhos frios da
lei, mas que em verdade se apresentam como única forma de sobrevivência
comercial.

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 Nesse sentido, é de se reconhecer que a atividade mineral caracteriza-se
por vultosos investimentos, longo prazo de maturação e alto risco. Desde
um requerimento de pesquisa até a portaria de lavra em qualquer projeto
médio, pode-se levar até dez anos com fluxo de caixa negativo. Para projetos
maiores, o prazo de fluxo de caixa negativo até a Portaria de Lavra pode
chegar a quinze anos.

De cada cem Requerimentos de Pesquisa, cerca de três se transformam em

minas. Esse risco é maior no Brasil, porque o Poder Público não consegue
fornecer dados confiáveis de geologia básica, que proporcione dados
essenciais para o ponto de partida dos investimentos em mineração.

Diante desta realidade, não poderia o legislador pátrio legislar matéria

tão complexa a “toque de caixa”, limitando-se a definir a ilegalidade de
eventual atividade apenas em um único artigo sem, contudo, se ater para a
tipificação de uma conduta intermediária, uma vez existir patente distinção
entre atividade minerária “irregular²” e atividade minerária “clandestina³”
e, sobretudo, a variedade de minérios e respectivos procedimentos
exploratórios.

2 in De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, Ed. Forense, 15ª Ed., ano 1998, pg. 452
16 3 Idem, pg. 171
 Exemplificativamente, citamos o setor minerário de rochas ornamentais,
vejamos:

• A mineração de rochas ornamentais é a única dentre as atividades

minerárias que se define pelo “momento”, situação essa inexistente nos
demais ramos minerários, que por sua vez podem esperar pela inoperância
dos órgãos administrantes sem risco de depreciação do valor do bem
mineral a ser explorado;

• Isto se deve ao fato de que a rocha ornamental não é comercializada

como commodities minerais. Logo, não é privilegiada como os demais bens
minerais, cujo tempo atua no sentido a valorizá-los;

• Possui vida útil restrita, uma vez que depende de fatores externos para
prosperar, como por exemplo, o “modismo” do mercado consumidor;

• Quanto ao seu valor econômico, este só se define após complexo processo

laborativo que envolve exclusivamente o esforço, comprometimento
e persistência do concessionário, aliada à receptividade do mercado

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 consumidor para aquele bem mineral específico, sendo que este - a
qualquer momento - pode retornar ao estado de “RECURSO GEOLÓGICO”
em decorrência da alternância do “modismo”, conforme explica Jorge
Kazuo Yamoto4:

“Recurso e Reserva mineral possuem definições precisas,

baseada na viabilidade econômica do bem mineral. Assim, as
reservas fazem parte dos recursos minerais que são viáveis
economicamente. Caso não haja viabilidade econômica, os
recursos permanecem apenas como recursos geológicos.”
(Destacamos)

Com todas as vênias, a atividade minerária merece respeito, uma vez

que é uma atividade responsável pela geração de milhares de empregos,
divisas, por manter o homem local empregado através do perfil de
interiorização de desenvolvimento, haja vista tratar-se, também, de atividade
que obrigatoriamente deve ser exercida onde a natureza acondicionou o bem
mineral (rigidez locacional), além de proporcionar às populações existentes
nos Municípios, onde se situam as jazidas, Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) superior à média dos Estados onde se localizam5, merecendo

4 in Avaliação e Classificação de Reservas Minerais, Ed. Universidade de São Paulo, ano 2001, pg. 9.
18 5 www.ibram.org.br
 do poder público uma atenção totalmente diversa daquela constatada pelo
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO em Sessão Ordinária que se realizou em
23.11.20116, veja-se:

“(...) Extrai-se dos achados de auditoria, entretanto, a

incompatibilidade da estrutura do DNPM, do corpo funcional
e de seu orçamento ante a complexidade que encerram as
atribuições e as competências do órgão regulador atreladas ao
desenvolvimento econômico e ao exercício da soberania nacional
no que se refere à exploração e aproveitamento das substâncias
minerais.

Segundo informações prestadas pelo DNPM, os processos

minerários levam, em médias, 12,2 anos para ter sua análise
concluída, gerando um acúmulo nos estoques. Tal fato deve-se
à escassez de funcionários e a insuficiências orçamentárias para
custear as despesas com as fiscalizações nos locais de realização
das pesquisas muitas vezes essenciais à aprovação do Relatório
Final de Pesquisa – RFP.

6 TC 011.720/2011-5
19
 Além disso, não há critérios precisos para a seleção dos processos
que serão analisados, restando privilegiados os requerentes que
pressionam a autarquia que acabam por definir as prioridades do
órgão. Os demais aguardam até 20 anos para ver a análise do seu
processo concluída e seu eventual empreendimento muitas vezes
inviabilizado, em alguns casos pelas mudanças nas condições
de mineração em outros pela impossibilidade de espera por tão
longo período (...). (Destacamos)

Logo, a atividade minerária não pode ser tratada com desprezo, como se ela
tivesse surgido há pouco, trazendo consigo os males do mundo e, sobretudo,
os da degradação ambiental.

A ineficiência do Poder Público Administrante decorrente da falta de

estrutura vem conflitando com os objetivos precípuos do setor produtivo,
de modo que a ausência de capitulação intermediária entre “irregular” e
“clandestino” tem resultando em punições inconciliáveis com a grandeza
e importância da atividade, levando, em certos casos, ao encerramento
definitivo de empresas por força de pronunciamento judicial fundamentado
nas limitações do artigo 2º da Lei nº 8.176, de 08 de Fevereiro de 1991.

20
 Extrai-se do contexto, que desde a sanção da Lei nº 8.176, de 08 de
Fevereiro de 1991, vários anos já se passaram sem que houvesse qualquer
adequação legislativa que distinguisse “atividade minerária irregular”
de “atividade minerária clandestina” com definições, tratamentos e
sanções diferenciadas e não igualitárias como atualmente soe de ocorrer,
contrariando, dessa forma, a noção de justiça brilhantemente definida pelo
ilustre Desembargador Federal SOUZA PRUDENTE7:

“A verdadeira igualdade consiste em tratar desigualmente os

desiguais nos limites e no espaço de suas desigualdades.”

7 Apelação Cível nº 2816 MG 2001.38.00.002816-9.

21
 Assim, nesse pulsante conflito apegamo-nos à importância da atividade
eternizada pelo saudoso professor IVO FELISBERTO DE SOUZA8:

“A mineração – qualquer que seja ela - não se define somente

por tratar-se de atividade econômica de ordem essencial ao
desenvolvimento do País, mas, sobretudo, pelo romantismo que
a envolve.

Uma vez definida pela rigidez locacional, o minerador

obrigatoriamente deve exercer a atividade onde a natureza
acondicionou o bem mineral, fato esse que obrigatoriamente
propicia a criação de oportunidades variadas naqueles locais
mineralizados.

Em outras palavras, caso o mármore do inferno seja

economicamente viável, terá o minerador que sentar-se à mesa
com o diabo, negociar royalties, instituir servidão mineral, pagar
pela ocupação e, sobretudo, contratar a mão de obra daqueles
diabinhos que residem nas proximidades do empreendimento
para nele atuar”.

8 Precursor da mineração de mármore e calcita no Estado do Espírito Santo.

22
Sobre o autor

ARTUR MENDONÇA VARGAS JÚNIOR é

advogado, inscrito na OAB sob os nos 16.153-
ES e 161.870-MG, especializado em Legislação
Minerária e Ambiental, sócio proprietário
do escritório Miranda & Vargas Advogados
(www.mirandavargas.com.br), possui vários
artigos publicados sobre mineração e meio
ambiente.
Dr. Artur Vargas
Advogado
 Sobre o Instituto Minere

O instituto Minere é uma organização especializada em desenvolvimento de capacidades

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