ISSN: 1807 – 2674 (versão física); 2674 – 5666 (versão online)

REVISTA

46 de ECONOMIA POLÍTICA
e HISTÓRIA ECONÔMICA
Ano 17 – Número 46 – agosto de 2021
Índice
05
Evolução Institucional e Dimensão Cognitiva em Thorstein Veblen e Douglass North

Carolina Miranda Cavalcante

21
Os Economistas Clássicos e a Tendência à Queda da Taxa de Lucro

Thiago Cesar Ribeiro

Pedro Henrique Feliciano Dias Sampaio
34
O Imperialismo como Expressão Política do Processo de Acumulação de Capital

Glaudionor Gomes Barbosa

78
Hjalmar Schacht: o banqueiro, o servidor público e o diplomata na Alemanha do
entre-guerras

Daniel Santos Kosinski

95
O papel do Estado Brasileiro na internacionalização das empresas nacionais: atuação do
BNDES durante o Governo Lula (2003 – 2010)

Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto

111
Tributação e Pobreza, uma análise dos impactos de uma reforma tributária “PEC
45/2019”, sob a lente de Thomas Piketty

Francisco Carlos Cobaito

124
Os povos indígenas nos censos demográficos oficiais do Brasil

José Reinaldo Barros Ribeiro Júnior

Patrícia de Oliveira Borges e Souza
145
A financeirização do coronavírus

Damasio Duval Rodrigues Neto

149
Dinâmica econômica e o setor habitacional no Brasil nos últimos anos
Osmar Faustino de Oliveira
158
A economia mundial e o suicídio: do empobrecimento social à elevação das taxas
de suicídio em momentos de crise econômica

Segislane Moésia Pereira da Silva

Marlene Helena de Oliveira França
172
Um cenário possível no pós pandemia

John Kennedy Ferreira

182
RESENHA: PIKETTY, Thomas. Capital e Ideologia. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2020.

http://rephe.net e-mail: editoriarephe@gmail.com

 2

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

Expediente
Número 46, Ano 17, agosto de 2021.
Uma publicação semestral do GEEPHE – Grupo de Estudos de Economia Política e História Econômica.
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Conselho Editorial:

Fernando Roberto de Freitas Almeida (UFF)

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Edição:
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Autor Corporativo:
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A REPHE – Revista de Economia Política e História Econômica – constitui mais um periódico acadêmico que visa
promover a exposição, o debate e a circulação de ideias referentes às áreas de história econômica e economia
política. A periodicidade da REPHE é semestral.

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Ficha Catalográfica
Revista de Economia Política e História Econômica / Grupo de
Estudos em Economia Política e História Econômica - Número 46,
Ano 17, agosto de 2021.

ISSN: 1807 - 2674 (versão física); 2674 – 5666 (versão online).

Semestral
 95

O papel do Estado Brasileiro na internacionalização das

empresas nacionais: atuação do BNDES durante o Governo
Lula (2003 - 2010)1
Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto2

RESUMO

O presente trabalho aborda as formas e finalidades com que os Estados intervêm sobre os mercados e tem
como objetivo geral analisar o papel do Estado brasileiro, no período do Governo Lula (2003-2010),
recortando suas estratégias políticas em relação ao desenvolvimento industrial, à inovação tecnológica e à
internacionalização de empresas. Para isso, realiza-se, primeiramente, uma revisão dos conceitos e
abordagens teóricas da Economia Política Internacional e das Relações Internacionais sobre a interação
entre Estados e mercados. A seguir, apresentam-se o argumento de que a intervenção do Estado na
economia é incontestável e, a partir deste pressuposto, busca-se analisar o caso brasileiro, destacadamente
a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como instrumento da
promoção do desenvolvimento, especialmente através do incentivo à inovação. Os achados apontam que,
contrariamente ao que aconteceu em alguns países do Leste Asiático, a atuação do Estado brasileiro como
promotor do desenvolvimento por meio do BNDES reforçou a sua especialização regressiva e a
manutenção do país como exportador de commodities no comércio internacional.

Palavras-chave: Desenvolvimento; Estado brasileiro; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES).
ABSTRACT

This paper discusses the ways and purposes which states intervene in the markets, and its general
objective is to analyze the role of the Brazilian State, during the Lula Government (2003-2010), focusing
on its political strategies regarding the industrial development, the technological innovation and the
internationalization of brazilian companies. For this, a review of the concepts and theoretical approaches
of International Political Economy and International Relations on the interaction between states and
markets is carried out. Considering the argument that state intervention in the economy is undisputed and,
based on this assumption, we seek to analyze the Brazilian case, especially the action of the Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) as an instrument to promote development,
especially by encouraging innovation. The main findings indicate that, in contrast to what happened in
some East Asian countries, the Brazilian State's role as a promoter of development through the BNDES
reinforced its regressive specialization and the country's maintenance as a commodity exporter in
international trade.

Keywords: Development, Brazilian State; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.

Classificação JEL: N16.

1
Sumbetido em 08/05/2020. Aprovado em 05/09/2020.
2
Doutorando em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor Contratado
do curso de Direito da Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS). Professor Substituto dos cursos de
Direito e Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) (2016 - 2018). Gestor da
Cátedra Sérgio Vieira de Mello na Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) (2017 - 2018). Representante
da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) no Comitê Estadual para Refugiados, Migrantes e Apátridas
no Estado de Mato Grosso do Sul (CERMA-MS) (2017 - 2018). Mestre em Relações Internacionais pela
Universidade de Brasília (UnB) com bolsa da CAPES. Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Mato
Grosso do Sul (UEMS). Graduado em Relações Internacionais pela Universidade Federal da Grande Dourados
(UFGD). Membro do Núcleo de Estudos Latino-americanos (NEL/IREL/UnB). Membro da REPRI- Rede de
Pesquisa sobre Regionalismo e Política Externa. Advogado e Membro da Comissão de Relações Internacionais da
OAB/MS.
 96

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

INTRODUÇÃO

A complexa interação entre a política e a economia, entre os Estados e os mercados no

contexto internacional, é a essência da disciplina de Economia Política Internacional. Deste
modo, o papel do Estado na economia é central nas discussões desta disciplina e de áreas
correlatas, contrastando correntes liberais; mercantilistas (também conhecidas como realistas,
desenvolvimentistas ou nacionalistas); e marxistas, que divergem sobre a relação entre poder
político e poder econômico e sobre a capacidade do Estado em regular os mercados (GILPIN,
2002).
A partir de uma discussão teórica a respeito do papel do Estado na economia, o presente
trabalho busca contextualizar os debates existentes sobre o tema à luz das experiências
históricas recentes. Com base no pressuposto de que a intervenção do Estado é um fato
incontestável (EVANS, 2004, p. 36), busca-se, inicialmente, problematizar os argumentos (neo)
liberais e as teses “globalistas” que ganharam destaque nos anos 1990. Posteriormente, partindo
do abstrato para o concreto, busca-se identificar as formas e finalidades com que os Estados
intervêm sobre os mercados a partir de tendências globais identificadas na literatura acadêmica
sobre o tema.
Por fim, utiliza-se o Brasil como estudo de caso para analisar o papel do Estado
brasileiro durante o Governo Lula (2003 – 2010), em termos de estratégias políticas voltadas
para o desenvolvimento industrial, inovação tecnológica e internacionalização de empresas. A
escolha do período analisado justifica-se por ser um momento de inflexão, em que o país passou
de um modelo de Estado Neoliberal para um Estado Logístico (CERVO; BUENO, 2012).
Dentre as políticas analisadas, destaca-se o papel do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) como importante instrumento de política econômica utilizado
para atingir os fins almejados pelo Estado brasileiro.
A análise das estratégias do Estado brasileiro para o desenvolvimento industrial e
tecnológico contribui para identificar como o país se insere no debate teórico sobre as interações
entre política e economia, além do papel que ele busca ocupar na divisão internacional do
trabalho e no comércio internacional.

1. ESTADO VERSUS MERCADO: ABORDAGENS TEÓRICAS

A partir da virada dos anos 1970 para os anos 1980, com a ascensão dos governos de
Margaret Thatcher no Reino Unido e de Ronald Reagan nos Estados Unidos da América, a
corrente liberal passa a triunfar tanto na academia quanto nas instituições internacionais, como o
Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, através da ideologia do
“neoliberalismo” e da doutrina do “ajuste estrutural” (GILPIN, 2001, p. 306).

1.1 O Neoliberalismo e a Ascensão das Teses Globalistas.

De maneira geral, o neoliberalismo defende a separação entre Estado e mercado de

modo que o primeiro não deve intervir no segundo, deixando-o livre para se autorregular. Em
termos pragmáticos, as reformas neoliberais deste período envolveram políticas de privatizações
de empresas estatais, desregulação financeira e abertura comercial. Em termos ideológicos, as
ideias neoliberais representaram a “demonização” do Estado, que passou a ser caracterizado
como ineficiente, incompetente e corrupto, e, consequentemente, a desconfiança em seu papel
de regular e organizar a atividade econômica (WEISS, 2011).
A partir dos anos 1990, com o fim da Guerra Fria e da União Soviética, a ausência de
um modelo político-econômico que pudesse competir com o neoliberalismo fez com que o
receituário neoliberal fosse exportado para os países em desenvolvimento, sobretudo na
América Latina e no Leste Asiático, através do Consenso de Washington.
 97

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

Conforme argumenta Gilpin (2001, p. 315), a agenda neoliberal do Consenso de

Washington representou a principal abordagem dos países desenvolvidos em relação aos países
em desenvolvimento, defendendo a abertura dessas economias através da desregulação
comercial/financeira e das privatizações. Deste modo, as políticas econômicas desses países
deveriam abandonar o modelo tradicional de substituição de importações e adotar um novo
modelo de crescimento econômico voltado para as exportações. Além disso, deveriam adotar
também medidas de ajuste fiscal e monetário, controlando os gastos públicos e a emissão de
moeda para combater a inflação, além de se absterem de quaisquer políticas que pudessem
interferir nos preços determinados pelos mercados.
Apesar de discordâncias e resistências políticas internas nos países em desenvolvimento
em relação à agenda neoliberal, esta lhes foi imposta principalmente através da atuação do
Fundo Monetário Internacional (FMI). A partir do Consenso de Washington e da crise da dívida
externa nas periferias do capitalismo, sobretudo na América Latina, o FMI passa a desempenhar
o papel de estabelecer condicionalidades econômicas para os países receptores de empréstimos.
Tais condicionalidades resultaram na implementação da “doutrina do ajuste estrutural”
(GILPIN, 2001, P. 316) como forma de solucionar a crise da dívida externa e o problema da
insolvência, fazendo com que o FMI tivesse uma influência decisiva sobre a economia desses
países, por vezes até maior que os próprios Estados. Tal situação gerou críticas, principalmente
por parte de economistas e grupos ligados à esquerda do espectro político, de que o seu
programa de austeridade fiscal era inflexível e responsável por aumentar a pobreza e a
desigualdade social.
Todo esse contexto político e econômico dos anos 1990, com destaque também para o
fenômeno da globalização, que passa a pautar o debate acadêmico, impulsiona a ascensão de
teses “globalistas” (HELD et al, 1999, p. 3-4), segundo as quais haveria uma supremacia do
poder econômico sobre o poder político. Para essa abordagem, a globalização provocaria uma
espécie de “desnacionalização” das economias através do estabelecimento de redes
transnacionais de produção, comércio e finanças. Essas novas formas de organização social, por
sua vez, estariam substituindo o Estado enquanto unidade política e econômica principal da
sociedade internacional. Como consequência, os Estados passam a ter sua legitimidade e
autoridade questionadas, tornando-se cada vez mais incapazes de controlar as atividades
praticadas dentro de suas fronteiras.
O argumento “globalista” pode ser identificado em trabalhos de autores relevantes da
área de Relações Internacionais, como Kenichi Ohmae (1996) e Susan Strange (1996). Para o
primeiro, a ascensão de atores não estatais nas relações internacionais resultaria no fim do
Estado-nação e no desenvolvimento de uma “economia global realmente sem fronteiras”
(OHMAE, 1996, p. 23) que passaria a ditar os limites de atuação das instituições políticas.
Strange (1996, p.4), por sua vez, desenvolve a tese de que os mercados globais se
sobrepuseram ao Estado, que passa a sofrer um processo de “retração”. De acordo com o
argumento da autora, as forças do mercado internacional mostram-se, de fato, mais poderosas
do que os Estados. Em linhas gerais, tal redução do poder do Estado é acompanhada pela
difusão de autoridade e competências a outras instituições, sejam elas regionais ou sistêmicas.

1.2 A Crítica ao Neoliberalismo e o Resgate do Papel do Estado na Economia

A projeção globalista apresentada no item anterior parece não ter se concretizado no

plano empírico. Conforme demonstrado por Rodrik (2000, p. 178), diversas pesquisas sobre o
tema revelam que, ao contrário do que diz a “sabedoria popular”, a integração econômica
internacional permanece notavelmente limitada pelas fronteiras nacionais, que possuem um
efeito de retração nos níveis de comércio. Mesmo nos casos de ausência de barreiras tarifárias e
não tarifárias, a exemplo do que ocorre na fronteira entre Estados Unidos e Canadá, as
diferenças linguísticas e culturais, assim como as incertezas em relação às taxas de câmbio
representam importantes obstáculos para o comércio internacional. Na esfera financeira, por sua
vez, as diferenças entre as taxas de juros, mesmo entre países avançados com mercados
 98

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

financeiros integrados, fazem com que os investidores apliquem proporções maiores de seus
ativos dentro de seu próprio país, havendo uma alta relação de dependência entre os índices de
investimento e os índices de poupança nacionais Ademais, o autor ainda aponta que, mesmo em
períodos de exuberância econômica, o fluxo de capitais entre países ricos e pobres é
consideravelmente menor que as previsões dos modelos teóricos (RODRIK, 2000).
A tese globalista também é questionada até mesmo por autores inseridos dentro do
paradigma liberal das Relações Internacionais, como Joseph Nye. Para o cientista político norte-
americano (NYE, 2010; 2002), apesar de haver uma “difusão de poder” (NYE, 2010, p. 83) que
estaria partindo do Estado em direção a atores privados (corporações transnacionais) e
instituições internacionais (ONU, OMC, FMI e Banco Mundial, por exemplo), os mercados e o
poder econômico continuam se apoiando em estruturas políticas que não dependem apenas de
normas e instituições, mas também da administração do poder coercitivo estatal. No caso dos
Estados Unidos, por exemplo, argumenta-se que o poderio militar do país reforça a confiança na
economia e nas empresas multinacionais americanas como fontes seguras de investimentos,
permitindo que os mercados operem com estabilidade 3 (NYE, 2010, p. 88).
Em relação a sua capacidade de controlar os mercados, Nye reconhece que os Estados
ainda conservam muitos poderes e instrumentos para isso. Menciona-se, por exemplo, a fixação
de políticas industriais, o estabelecimento de acordos regionais e o controle do acesso ao seu
mercado interno através de tarifas, sanções legais, manipulação das taxas de câmbio, criação de
carteis de recursos naturais e ajuda internacional (NYE, 2010, p. 49). Ao conceituar sanções
como medidas de incentivo ou punição destinadas a reforçar ou restringir determinadas
condutas econômicas, o autor conclui que: “O que todas as sanções têm em comum é a
manipulação de transações econômicas para propósitos políticos” (NYE, 2010, p. 59).
Seguindo a mesma linha de raciocínio, Weiss (2011) defende a tese de que, mesmo no
contexto de hegemonia da ortodoxia neoliberal como a teoria econômica prevalecente (1980 –
2008), o Estado nunca havia deixado de desempenhar papel relevante na economia, sobretudo
no âmbito da governança industrial e da inovação tecnológica. Nas palavras da autora:

Minha conclusão é que a capacidade de transformação dos Estados foi

abandonada depressa demais, que o Estado realmente nunca “saiu dos
negócios”, e que o “Estado neoliberal” é na melhor das hipóteses uma
ficção (será que necessária?) – até mesmo nos Estados Unidos, onde o
neoliberalismo encontrou seu solo mais fértil. Precisamente por conta
da integração econômica – e não apesar dela – a retirada do Estado da
governança industrial foi sempre uma noção duvidosa, uma ideia
promovida por uma confluência de ilusionismo conservador com uma
supervalorização progressiva do alcance político do neoliberalismo
(WEISS, 2011, p. 28).

3
Mesmo reconhecendo que no século XXI o poder tem se afastado de sua ênfase militar em
direção a recursos econômicos, havendo uma drástica redução na probabilidade do uso direto da força,
Nye (2010, p. 48) defende que a “geoeconomia” não substituiu a geopolítica, pois os Estados, salvo raras
exceções, continuam aumentando substancialmente seus gastos militares.
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Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

A partir de dois estudos de caso (EUA 4 e Coreia do Sul5), Weiss demonstra que, ao
contrário da narrativa do empreendedorismo individual, o desenvolvimento tecnológico da
Indústria 4.0, em ambos os países, tiveram importante participação do Estado.
A relação direta entre Estado, tecnologia, inovação e empreendedorismo também é
analisada por Mazzucato (2014) através do conceito de “Estado Empreendedor”, que assume
riscos e cria mercados através de financiamentos orientados em setores estratégicos, citando
exemplos de diversos países, principalmente os Estados Unidos.
Nos países de industrialização tardia, também conhecidos como emergentes, destaca-se
a análise de Amsden (2009) a respeito das estratégias estatais para o desenvolvimento de setores
industriais, da inovação tecnológica e do aumento da participação no comércio internacional.
Para a autora, os países bem-sucedidos nessa trajetória (China, Coreia, Índia e Taiwan,
principalmente), fenômeno chamado de “ascensão do resto”, ascenderam através de políticas
industriais que privilegiaram setores estratégicos e utilizaram-se de subsídios para incentivar as
exportações e fortalecer empresas líderes nacionais. A intervenção direcionada do Estado nesse
processo é apontada como meio para superar o abismo existente entre os países emergentes e
aqueles desenvolvidos, principalmente em relação às capacidades tecnológicas que afetam a
produção.

2. GOVERNANÇA INDUSTRIAL E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA NO ESTADO

BRASILEIRO

Partindo das considerações feitas no capítulo anterior e do pressuposto de que a

intervenção do Estado na economia é um fato incontestável (EVANS, 2004, p. 36), busca-se
identificar de que forma e em quais áreas ela ocorreu no Brasil durante o Governo Lula, do
Partido dos Trabalhadores (PT), entre 2003 e 2010. A análise das estratégias do Estado
brasileiro para o desenvolvimento industrial e tecnológico contribui para identificar como o país
se insere no debate teórico sobre as interações entre política e economia, além do papel que ele
busca ocupar na divisão internacional do trabalho e no comércio internacional.

2.1 Do Estado Desenvolvimentista ao Estado Neoliberal

4
No caso dos EUA, inovações como GPS, mouse, SIRI, touch screen, Google Earth e Google
foram criadas a partir de um complexo de investimento em segurança e tecnologia militar no contexto da
Guerra Fria. A autora usa os conceitos de “Estado de Segurança Nacional”, “Estado Híbrido” e
“Desenvolvimentismo de Segurança” (WEISS, 2011, p. 20-24) para descrever esse modelo em que a
tecnologia inicialmente orientada para a segurança nacional transborda para a economia convencional,
permitindo a fusão entre objetivos militares e comerciais, no qual o Estado assume o papel de investidor
de risco.

5
Na Coreia do Sul, país de industrialização tardia, tanto os processos de “catch up industrial”,
quanto os de “inovação tecnológica”, foram conduzidos pelo Estado sul-coreano. Na primeira etapa, a
promoção da indústria nacional ocorreu através de tarifas protecionistas, crédito subsidiado e controle de
preços, ao passo que, na segunda, a indústria passou de um modelo de imitação tecnológica à inovação
por meio de investimentos públicos em Ciência e Tecnologia; desenvolvimento de invenções públicas
(propriedade intelectual) a serem exploradas pelo setor privado; planejamento de novos padrões
tecnológicos para eliminar concorrentes estrangeiros; dentre outras políticas. No âmbito das
telecomunicações, setor em que a Coreia do Sul apresenta destaque internacional, houve uma importante
colaboração entre Estado e Indústria a partir do Projeto Cyber Korea 21, conduzido pelo Ministério da
Informação e Comunicação. A meta de tornar-se um inovador avançado, industrializado e exportador líder
em tecnologia de telefones celulares, smart phones, set-top boxes, e outros elementos da revolução digital
foi alcançada graças ao subsídio de uma parceria público-privada de P & D (Pesquisa e Desenvolvimento)
(WEISS, 2011, p. 16-17).
 100

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

No Brasil, assim como na Índia e na Coreia, o papel do Estado no desenvolvimento da

indústria é inegável (EVANS, 2004, p. 36). Ao comparar o Brasil com outros países de
industrialização tardia, Peter Evans o identifica como um modelo de “desenvolvimento
dependente”, em que a industrialização acelerada dos anos 1970 foi proporcionada a partir de
uma combinação de investimentos de corporações transnacionais.
Apesar da presença histórica do Estado brasileiro no desenvolvimento econômico e
social do país, sua eficiência sempre dependeu da colaboração das oligarquias rurais e
reacionárias, cuja influência política tem representado um obstáculo para a replicação do projeto
de transformação industrial desempenhado pelos Estados desenvolvimentistas da Ásia.

A fusão de poder oligárquico com o aparato do Estado moderno

distorce qualquer possibilidade de um projeto conjunto entre o Estado
e o capital industrial. Os projetos de transformação industrial se
tornam oportunidades adicionais para a oligarquia tradicional, agora
instalada dentro do Estado, para buscarem seus próprios objetivos
clientelistas. Ao mesmo tempo, as relações com o capital industrial
foram complicadas pela precoce e maciça presença de capital
transnacional na indústria manufatureira no mercado doméstico
(EVANS, 2004, p. 97).

A partir dos anos 1990, a agenda neoliberal do Consenso de Washington foi colocada
em prática no país pelo Governo Collor, considerado por Evans como um “representante
arquetípico do tipo de simbiose entre a oligarquia privilegiada e o poder do Estado” (EVANS,
2004, p. 98). Para o autor, a principal consequência das reformas neoliberais de Collor, que
representaram uma abertura definitiva do mercado brasileiro em diversos setores, foi o
desmantelamento da recém-nascida indústria de computadores e softwares, representada pela
empresa Cobra.
Delgado (2016, p. 176), ao analisar os impactos das reformas de mercado sobre a
indústria nacional, argumenta que tais reformas

[...] não preservaram o controle sobre o fluxo de capitais e o câmbio

para a proteção da indústria doméstica. Por seu turno, foram mantidos
instrumentos importantes da política industrial do velho
desenvolvimentismo, como os bancos públicos e as empresas estatais
estratégicas, destacadamente o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e a Petrobrás (DELGADO, 2016, p.
176, grifos no original).

Em relação à indústria brasileira, no contexto da década de 1990, havia a expectativa de

que a abertura comercial e a realização de reformas estruturais gerariam a modernização da
estrutura industrial brasileira. Tal estratégia, no entanto, resultou em um processo de
especialização regressiva e de desnacionalização deste setor, fato que influenciou, já no segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso, a inflexão das ações governamentais. Destacam-se,
nesse sentido, a criação dos fundos setoriais, que se destinaram ao financiamento de atividade
de inovação, e dos fóruns de competitividade da indústria, que eram espaços de articulação
entre o Estado e o empresariado. Como afirmado por Delgado (2016, p. 187-186), tal mudança
de rumos representa o retorno de uma política industrial de fato, isto é: como setor de ação do
governo.
Mesmo diante de um contexto desfavorável à indústria nacional em virtude das
dificuldades de competição no cenário global, é possível identificar a manutenção de projetos
 101

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

bem-sucedidos de transformação setorial em áreas com a participação direta ou indireta do

Estado, tais como a fabricação de aviões (Embraer); indústria petroquímica (Petrobrás); e
indústria automobilística (projeto conjunto do Estado brasileiro, através do GEIA – Grupo
Executivo da Indústria Automobilística - e das multinacionais) (EVANS, 2004, p. 99-100).
No âmbito da burocracia estatal, destaca-se o papel histórico do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), classificado como um exemplo de “bolsão de
eficiência burocrática” e utilizado como instrumento de desenvolvimento desde o governo de
Juscelino Kubitschek nos anos 1950 (EVANS, 2004, p. 95).
Mesmo no contexto de redução do Estado brasileiro durante os anos 1990, o BNDES
permaneceu relevante atuando como holding estatal e exercendo três funções no processo de
privatizações entre 1990 e 2003: I) operacionalização de transações na venda de empresas
estatais; II) financiamento de compradores em algumas dessas transações; III) compra de
participações minoritárias em empresas privatizadas através de sua holding, o BNDESPAR. De
acordo com Musacchio e Lazzarini (2015, p. 121), o envolvimento do BNDES nessas atividades
foi motivado pelo objetivo de rebater críticas de que o Estado brasileiro estava perdendo o
controle da economia, além de proporcionar elevados recursos para que licitantes privados
fossem atraídos para os leilões das empresas estatais.

2.2 Do Estado Neoliberal ao Estado Logístico

A estratégia de inserção internacional do Brasil no contexto da virada do Século XX

para o XXI é marcada por um avanço de qualidade. Iniciada nos governos de Fernando
Henrique Cardoso, com a abertura econômica, e consolidada nos governos Lula, o Estado
brasileiro se tornou um “[...] intermediário entre os segmentos sociais e sua ação externa
exercido pelo Estado, como amálgama superior do interesse nacional, a equalizar objetivos de
produtores e consumidores, empresários e assalariados” (CERVO; BUENO, 2012, p. 526).
Nesta estratégia, o Estado é logístico. Contrariamente à cartilha neoliberal, reformula-se
a concepção do Estado como indutor do desenvolvimento e da inserção do país nos processos
econômicos e políticos internacionais de maneira ativa e organizada. Como definido por Cervo
e Bueno (2012, p. 529), o Estado Logístico

[...] não se reduz a prestar serviços, como fazia à época do

desenvolvimentismo, nem a assistir passivamente às forças do
mercado e do poder hegemônico, como se portava à época do
neoliberalismo. Logístico porque recupera o planejamento estratégico
do desenvolvimento e exerce a função de apoio e legitimação de
outros atores econômico e sociais, aos quais repassa responsabilidades
e poder. Contrariamente à presunção da literatura acerca da
globalização, este novo paradigma introduzido por Cardoso e Lula não
admite que diante das forças internacionais os governos sejam
incapazes de governar (CERVO; BUENO, 2012, p. 529).

Considerando o ambiente doméstico, destacam-se três fatores que facilitaram a

consolidação do Estado Logístico durante os governos de Lula, sendo eles: I) o avanço da
tendência associativa da sociedade brasileira em termos de organizações de classe, aspecto que
contribui para o Estado como um coordenador dos interesses domésticos; II) a estabilidade das
instituições políticas e da economia nacional; e II) o avanço dos setores econômicos em relação
à sua organização empresarial e à competitividade do mercado (CERVO; BUENO, 2012, p.
529).
 102

Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

O conceito de Estado Logístico dialoga diretamente com o conceito de “Capitalismo de

Estado” utilizado por Musacchio e Lazzarini (2015, p. 10), que identificam três principais
formas sob as quais o governo interfere na economia: I) como empreendedor, através do
controle total das empresas estatais; II) como investidor majoritário em empresas parcialmente
privadas com controle estatal; III) como investidor minoritário em empresas que recebem
empréstimos e capital próprio de bancos de desenvolvimento estatais. Segundo os autores, o
capitalismo de Estado pós-1990 estaria se deslocando do primeiro modelo, típico do
desenvolvimentismo tradicional, em direção aos outros dois, atuando também por meio da
oferta de crédito subsidiado e outros privilégios concedidos às empresas privadas.
A partir de sua chegada ao poder em 2003, o governo Lula retoma o discurso do papel
ativo do Estado para promover o desenvolvimento nacional, projetando a criação de estratégias
para coordenar a política industrial e interagir com o setor empresarial. Segundo Weiss (2011, p.
26), essas estratégias enfatizaram na redução de impostos e no aumento de subsídios para
fomentar a produção e a exportação em indústrias de mão de obra intensiva, não tendo sido
orientadas diretamente para a inovação tecnológica propriamente dita, a exemplo do que
ocorreu em países como Estados Unidos, China e Coreia. No entanto, é possível identificar
também iniciativas nesse sentido, conforme será demonstrado adiante.
Durante o primeiro mandato de Lula, a política industrial ganha uma posição de
centralidade nas estratégias governamentais através da Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior (PITCE), lançada em 2004 (ABADI, 2019). Tal projeto governamental
buscava incentivar, por meio de ações horizontais, a inovação e o desenvolvimento tecnológico,
a modernização da indústria, e aumentar a capacidade de produção das empresas do Brasil, além
de ações estratégicas e localizadas, em especial nas áreas produtoras de bens de capital;
fármacos e medicamentos; softwares e semicondutores; e em atividades relacionadas à
biotecnologia e à nanotecnologia (atividades portadoras de futuro, na denominação da PITCE).
O BNDES é apontado como elemento central para a execução desta política, com a criação de
novas linhas de financiamento, juntamente com incentivos tributários e fiscais e novos
dispositivos regulatórios como a lei da Lei da Inovação, Lei de Biossegurança e a Lei de
Informática, por exemplo.
A PITCE, no entanto, inseriu-se em uma estratégia macroeconômica desfavorável ao
seu sucesso, com o uso do câmbio e dos juros para o controle inflacionário e, também, foi
afetada pela crise política de 2005, deflagrada pelo escândalo do mensalão. Como assinalado
por Delgado (2016, p. 186-187):

[...] a explosão das exportações de commodities favorecia a apreciação

do câmbio, minando, em parte, as medidas de apoio. A crise política
de 2005 criou um ambiente de incertezas, reduzindo o ímpeto de
empresariado para o investimento e afetando o crescimento da
indústria, que alcançara 7,89% em 2004 (acima do PIB), para atingir
2,08% e 2,21% em 2005 e 2006 [...] (DELGADO, 2016, p. 186-187).

Já no segundo mandato de Lula, foi lançada a Política de Desenvolvimento Produtivo

(PDP), em 2008. Em comparação à PITCE, o PDP buscava não somente “[...] a promoção de
setores mais intensivos em tecnologia, mas também a consolidação da liderança do Brasil em
setores nos quais o país já gozava de vantagens comparativas” (ALMEIDA, 2011, p.47). Nesse
sentido, toda a indústria foi contemplada e segmentada em três programas estruturais:
programas mobilizadores em áreas estratégicas, dirigidos pelo Ministério da Ciência e
Tecnologia (MCTI); programas para fortalecer a competitividade, dirigidos pelo Ministério da
Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC); e programas para consolidar e expandir a
liderança, sob direção do BNDES.
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Revista de Economia Política e História Econômica, número 46, agosto de 2021

Além da elevação das linhas de crédito do BNDES para a inovação, a execução do PDP
envolvia a desoneração tributária, a simplificação de procedimentos administrativos e
articulação com outras políticas governamentais (como o Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC) e ações do empresariado brasileiro (como o Serviço Social da Indústria –
SESI – e o Serviço de Aprendizagem Industrial – SENAC, por exemplo).
A Figura 1 sintetiza as variações da política industrial brasileira nos governos Lula,
através da breve comparação das características gerais da PTICE e da PDP:

Figura 1. A política industrial do governo LULA (2004 a 2010).

2004-2008 2008-2010
PTCE - Política Industrial, Tecnológica e PDP – Política de Desenvolvimento
de Comércio Exterior Produtivo

Foi lançada em 31 de março de 2004, com o Dando continuidade à PTCE, a Política de

objetivo de fortalecer e expandir a base
industrial brasileira por meio da melhoria da
capacidade inovadora das empresas.
Concebida a partir de uma visão estratégica
de longo prazo, a Pitce teve como pilar
central a inovação e a agregação de valor aos
processos, produtos e serviços da indústria
nacional.
A Pitce atuou em três eixos: linhas de ação
horizontais (inovação e desenvolvimento
tecnológico, inserção externa/exportações,
modernização industrial, ambiente
institucional), setores estratégicos (software,
semicondutores, bens de capital, fármacos e
medicamentos) e em atividades portadoras de
futuro (biotecnologia, nanotecnologia e
Fonte:energias
ABADI,renováveis).
2019 (Adaptado pelo autor).
Desenvolvimento Produtivo (PDP) foi
instituída pelo Governo Federal em 2008,
com o objetivo de fortalecer a economia do
país, sustentar o crescimento e incentivar a
exportação. E teve como princípios
norteadores o diálogo com o setor privado e
o estabelecimento de metas, necessário ao
seu permanente monitoramento.
Elaborada sob a coordenação do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC), em parceria com os
ministérios da Fazenda e da Ciência e
Tecnologia – além de instituições como o
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) -, a PDP
apresentou quatro macrometas que visavam
acelerar o investimento fixo, estimular a
inovação, ampliar a inserção internacional
do Brasil e aumentar o número de micro e

2.3 O Papel do BNDES na Política Industrial do Governo Lula

O papel histórico dos bancos estatais de desenvolvimento é destacado por Amsden

(2009, p. 228 - 229) como forma de superação do atraso tecnológico e competitivo do “resto”
(países em desenvolvimento) em relação aos países desenvolvidos. A relação entre Estado e
empresariado através de créditos subsidiados para promover a industrialização e financiar
projetos de infraestrutura envolve um processo inicial de escolha política sobre qual setor e em
quais empresas investir. Esse processo é chamado pela literatura de “escolha de vencedores”
(AMSDEN, 2009, p. 245) ou “seleção de campeãs nacionais” (MUSACCHIO; LAZZARINI,
2015, p. 245, 301) e se trata de um fenômeno observado tanto na América Latina quanto no
Leste Asiático, ainda que de formas peculiares em cada país.
Nestas regiões, os bancos de desenvolvimento foram responsáveis, desde o pós-guerra,
pelos grandes projetos de infraestrutura (eletrificação, irrigação, saneamento e construção de
rodovias e aeroportos, por exemplo), que geraram demanda crescente por insumos fabricados
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localmente nas periferias do capitalismo. No caso do Brasil, em especial, esse processo resultou
diretamente no desenvolvimento das empresas produtoras de bens de capital pesado, gerando
grupos comerciais fortes e competitivos, principalmente no setor de construção, principal
competência de cinco dos quinze maiores grupos empresariais do país (AMSDEN, 2009, p. 228
– 229).
Ao mencionar a importância do papel dos bancos estatais de desenvolvimento nos
processos de modernização nos países de industrialização tardia, Mazzucato (2014, p. 254)
também aponta o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) brasileiro
como exemplo, a nível internacional, de investimentos ativos em inovação, sobretudo nas áreas
de tecnologia limpa e biotecnologia. Destaca-se o fato de o BNDES ter fornecido empréstimos
contracíclicos de forma direcionada para áreas novas e incertas, que eram temidas por bancos
privados e investidores capitalistas.

No Brasil, não é coincidência o fato de o BNDES, banco estatal de

investimentos, ser dirigido por dois indivíduos com conhecimento em
economia da inovação schumpeteriana – e foi sua equipe de
especialistas que possibilitou decisões ousadas em arriscadas em
setores-chave, como biotecnologia e tecnologia limpa. O banco hoje
tem recordes de retorno em investimentos produtivos, em vez de
puramente especulativos: em 2010, o retorno sobre seu patrimônio
líquido foi de espantosos 21,2% (reinvestidos pelo Tesouro brasileiro
em áreas de saúde e educação), enquanto o de organização equivalente
do Banco Mundial, o Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento (BIRD), não foi sequer positivo (- 2,3%)
(MAZZUCATO, 2014, p. 28, grifos nossos).

De acordo com dados do próprio BNDES, os investimentos do banco no

desenvolvimento produtivo e tecnológico do país acompanharam as diretrizes das políticas
públicas federais (PITCE e PDP) durante o Governo Lula, destinando-se principalmente aos
setores de infraestrutura e meio ambiente (BNDES, 2017, p. 161-162). No setor de
infraestrutura, considerada como prioridade do BNDES, os principais segmentos que receberam
financiamento foram: energia elétrica; logística (construção de rodovias, ferrovias, portos e
aeroportos); mobilidade urbana e saneamento. Os investimentos nesses segmentos são
justificados por resultarem na integração produtiva entre as regiões do país e no aumento da
competitividade e produtividade das empresas nacionais (BNDES, 2017, p. 166 – 167).
Em relação ao meio ambiente, é relevante o apoio financeiro do BNDES ao Programa
de Incentivo às Fontes Alternativas (Proinfa), com destaque para a energia eólica, tendo sido
responsável por apoiar 5.655 projetos que correspondem a 74% da capacidade eólica
implementada no Brasil entre 2003 e 2015 (BNDES, 2017, p. 169). Também merecem destaque
os investimentos em biocombustíveis, setor que recebeu R$ 55 bilhões entre 2004 e 2010,
permitindo que o país implantasse mais de 120 projetos, expandisse suas usinas e dobrasse sua
capacidade produtiva no setor, o que tornou a cana-de-açúcar a principal fonte de energia limpa
do país e a segunda fonte mais importante de energia primária, atrás apenas do petróleo
(BNDES, 2017, p. 202).
Outros importantes setores de inovação tecnológica que receberam financiamento do
BNDES durante o Governo Lula foram: softwares e serviços de TI, cujo investimento saltou de
R$ 5 milhões em 2003 para R$ 136 milhões em 2007 (BNDES, 2017, p. 192); e indústria
farmacêutica, através do programa BNDES Profarma que visava estimular a pesquisa e o
desenvolvimento de fármacos no país (BNDES, 2017, p. 196-197).
Desde 2005, o BNDES trata a inovação como um tema transversal, apoiando empresas
de diversos setores de atuação a aumentarem sua produtividade e competitividade. Entre 2009 e
2010, os investimentos em inovação dobraram, passando de 0,4% (R$ 563 milhões) para 0,8%
(R$ 1,372 bilhões) dos desembolsos totais do Banco. Tais números ganhariam maior destaque
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no Governo Dilma, chegando ao ápice de 4,4$ (R$ 6 bilhões) em 2015 (BNDES, 2017, p. 196 -
197).
Muito embora o Governo Lula tenha realizado esforços no sentido de utilizar o BNDES
como instrumento de política industrial, promovendo inovações produtivas e tecnológicas em
setores estratégicos, dados apontam que os empréstimos do banco se concentraram nos setores
de commodities básicas, como agronegócio, mineração, petróleo e celulose (ALMEIDA, 2011;
MUSACCHIO; LAZZARINI, 2015, p. 307).
A Tabela 1 apresenta as informações sobre os empréstimos do BNDES na indústria de
transformação nos períodos de 2003 a 2010:

Tabela 1. Participação da indústria de transformação nos empréstimos do BNDES (2003-

2010)

2003-2006 2007-2010

Produtos 11,5 18,3

Alimentícios

Bebidas 1,4 1,5

Celulose e papel 6,2 4,4

Coque, petróleo e 1,7 22,9

combustível

Química 4,5 5,5

Metalúrgica 6,3 8,4

Outros 68,4 39,0

Fonte: ALMDEIDA (2011, p. 53).

De forma complementar, dados coletados por Musacchio e Lazzarini (2015, p. 307)

indicam que, das quinze empresas que mais receberam aportes do BNDES entre 2004 e 2009, a
única que atuava em setor de produção de bens de alto valor agregado foi a Embraer, que
chegou a receber 1,4% do total dos empréstimos do banco em 2009.
O BNDES, no contexto da crise econômica de 2008, foi fortalecido através de
empréstimos do Tesouro Nacional, e foi estrategicamente realocado na função de concessão de
créditos e na participação de capital em empresas brasileiras. Tais empresas, diante da janela de
oportunidades aberta pela crise financeira mundial, buscaram a internacionalização através de
fusões e aquisições no mercado internacional (ALMEIDA, 2011, p. 47). Esta estratégia pode ser
avaliada como prejudicial ao à inovação na indústria brasileira, uma vez que o BNDES destinou
maiores recursos em setores de baixa e média-baixa tecnologia, com relevo para a
internacionalização de empresas alimentícias (ALMEIDA, 2009, p. 25).
De acordo com explicações apresentadas pelos próprios executivos do Banco, tais
escolhas foram orientadas por critérios de vantagens comparativas, privilegiando setores em que
o Brasil apresentava maior competitividade, principalmente a agroindústria, para projetar a
internacionalização dessas empresas (MUSACCHIO; LAZZARINI, 2015, p. 307). Exemplo
emblemático de campeã nacional nesse sentido é a JBS, empresa brasileira que, graças aos
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aportes do BNDES, adquiriu tradicionais empresas estrangeiras por cifras bilionárias, entre
2007 e 2009, passando de até então desconhecida ao status maior processadora de carnes do
mundo durante o Governo Lula. No caso em questão, o BNDES utilizou-se do modelo de
Estado como investidor minoritário, passando a controlar 30,4% da composição acionária da
empresa (MUSACCHIO; LAZZARINI, 2015, p. 9-10).
Institucionalmente, o BNDES defende que, ao contrário das críticas sofridas, não houve
uma escolha discricionária de alguns poucos e privilegiados “campeões nacionais”, alegando ter
apoiado 783 das mil maiores empresas do país. Além disso, dos cinquenta grupos empresariais
que mais receberam aportes entre 2001 e 2016, 14 apresentam controle de capital estrangeiro.
De modo geral, as escolhas do Banco são orientadas pela boa situação patrimonial,
competitividade e reputação das empresas, corroboradas pela companhia de outras instituições
do sistema financeiro nacional e internacional que também investem nessas mesmas empresas
(BNDES, 2017, p. 208 – 209).
No tocante à estratégia de investir na internacionalização das empresas nacionais, o
BNDES utiliza-se da literatura acadêmica sobre o tema e de pesquisas com as próprias empresas
brasileiras para identificar as seguintes justificativas para esses investimentos: aquisições de
novas capacitações no exterior para competir globalmente; redução dos custos de produção;
incorporação de novas tecnologias, acesso a novos mercados; redução da dependência do
mercado interno; melhores condições de financiamento; redução de barreiras contra a
importação; geração de empregos no país de origem (BNDES, 2017, p. 206).
Nesse sentido, Boito Jr. (2018, p. 58) destaca que uma das principais diferenças do
“neodesenvolvimentismo” do Governo Lula em relação ao desenvolvimentismo tradicional do
período 1930 – 1980 é que ele aceita a especialização regressiva, concentrando-se em
segmentos de baixa densidade tecnológica. Deste modo, as empresas nacionais que se
destacaram mundialmente em seus respectivos setores durante o Governo Lula foram: Embraer
(fabricação de aviões); Friboi e Brazil Foods (indústria alimentícia); Vale (mineração); Gerdau
(siderurgia) e Votorantim Celulose. Com exceção da Embraer, todas as demais exportam
produtos de baixo valor agregado.
Outro setor de destaque internacional durante o Governo Lula foi o de serviços de
construção pesada. Aproveitando-se de uma política externa voltada para o Hemisfério Sul e de
uma agressiva política de financiamento via BNDES, empresas de engenharia como Odebrecht,
Camargo e Correa, Andrade e Gutierrez e OAS aumentaram substancialmente sua presença no
exterior, realizando obras de engenharia através de contratos de licitação em diversos países,
principalmente na América Latina e Caribe 6 (BOITO JR., 2018, p. 59, 177). Importante
destacar, contudo, que tais empresas vinham se fortalecendo desde o pós-guerra e, pelo menos
desde 1993, já figuravam entre os dez maiores grupos empresariais do Brasil (AMSDEN, 2009,
p. 400).
O mercado internacional dos serviços de engenharia é dominado por poucos países e
concentrado em poucas empresas. Apesar de permanecer na 11ª posição mundial entre 2004 e
2015, a participação do Brasil mais que duplicou nesse período, passando de 1,2% para 3,2% as
receitas das empresas brasileiras exportadoras de bens e serviços de engenharia e construção
para obras no exterior. Não tendo sido afetado pela crise financeira de 2008, o crescimento
constante do setor até 2015 movimentou uma enorme rede de fornecedores no Brasil, gerando
entre 2007 e 2014, uma média de 590 mil empregos por ano (BNDES, 2017, p. 224-226) 7.
6
Os cinco principais destinos foram: Angola, Argentina, Cuba, Venezuela e República
Dominicana (BNDES, 2017, p. 227).
7
Uma ressalva a ser feita sobre esse tema é a de que o BNDES não financia projetos no exterior,
apenas as exportações brasileiras de bens e serviços destinados a obras no exterior. Na construção de
obras como gasodutos, rodovias e hidrelétricas em outros países, a parte financiada pelo BNDES é apenas
a parte exportada pelo Brasil, com o objetivo de gerar empregos e divisas no país. Os demais gastos são
financiados pelo país importador (BNDES, 2017, p. 214).
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A relação entre esta fração da burguesia nacional, representada pelos “campeões

nacionais”, e o Estado brasileiro durante o Governo Lula é analisada de forma precisa por
Berringer (2015):

Essa fração aceita a intervenção do Estado na economia, pois, ela se

interessa pelo aumento de crédito, pela expansão do investimento em
infraestrutura, pela conquista de novos mercados para exportação e
pelo apoio e financiamento à internacionalização das suas empresas.
No entanto, ela não almeja o retorno do protecionismo tal qual existia
no período anterior. Enquanto burguesia interna, essa fração visa, e
certa medida, limitar e concorrer com o capital imperialista, sem que
para isso precise romper com os laços de dependência (BERRINGER,
2015, p. 150-151).

A autora apresenta, ainda, dados do Banco Central e da Fundação Dom Cabral que
demonstram que, através de linhas de crédito e participações acionárias, o BNDES contribuiu
substancialmente para aumentar o investimento externo brasileiro no exterior. Entre 2000 e
2008, o montante desses investimentos foi sete vezes maior que toda a década de 1990. Em
2006, com a marca de US$ 32,3 bilhões, o Investimento Brasileiro Direto no Exterior (IBD)
superou pela primeira vez na história o Investimento Estrangeiro Direto no Brasil (IED)
(BERRINGER, 2015, p. 152-153).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir das teorias, fatos e dados analisados, conclui-se que, após as reformas
neoliberais dos anos 1990, o Governo Lula retomou a figura do Estado como agente promotor
do desenvolvimento nacional através de políticas industriais, incentivo à inovação tecnológica e
internacionalização das empresas nacionais.
Apesar de intervir na economia para alcançar objetivos políticos, nos termos de Nye
(2010), essa intervenção não ocorreu de forma direta através do controle estatal das empresas,
como ocorria com frequência no desenvolvimentismo tradicional. O “Estado Logístico”
(CERVO; BUENO, 2012); “Neodesenvolvimentismo” (BOITO Jr., 2018); ou “Capitalismo de
Estado Pós-1990” (MUSACCHIO; LAZZARINI, 2015) atua de formas indiretas,
principalmente através de subsídios, financiamentos e participações minoritárias em ações de
empresas privadas. O principal instrumento dessas políticas é o BNDES, responsável por
direcionar os investimentos públicos em setores estratégicos e em empresas com maiores
condições de competir internacionalmente, conquistando novos mercados e gerando mais renda
e empregos para o país.
Tal estratégia adotada pelo Governo Lula, no entanto, não é original. Conforme
demonstrado pela literatura, trata-se de prática replicada no mundo todo, tanto em países
desenvolvidos (EUA), quanto em países em desenvolvimento (Coreia, Índia, Taiwan, entre
outros), apesar das peculiaridades existentes em cada um. De maneira geral, em todos esses
países, o investimento do Estado em política industrial é visto como forma de promover o
desenvolvimento para além do que seria possível em um cenário de livre mercado (AMSDEN,
2009).
Apesar de ter conseguido importantes resultados em termos de inovação tecnológica em
alguns poucos setores, como infraestrutura e energia limpa (eólica e biocombustíveis),
proporcionando um certo grau de modernização interna, tais inovações não foram capazes de
alterar a posição do Brasil na divisão internacional do trabalho e no comércio internacional. Ao
contrário do que ocorreu na Coreia e em outros países do Leste Asiático, que desenvolveram um
amplo projeto de transformação industrial, os investimentos do BNDES reforçaram a
especialização regressiva e o papel do país como exportador de commodities.
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Ao concentrar empréstimos em setores de baixa tecnologia e que produzem bens de

baixo valor agregado, como agronegócio, mineração, petróleo e celulose, o Brasil conseguiu
internacionalizar suas empresas que atuam nesses segmentos e conquistar novos mercados,
porém sem reestruturar sua matriz econômica. Desse modo, o país permaneceu fiel às suas
tradicionais vantagens comparativas, ainda que o fator externo da crise financeira mundial tenha
afetado as escolhas políticas do Governo Lula.
Os setores brasileiros com competitividade internacional que empregam maior grau de
tecnologia em seus bens e serviços, como a fabricação de aviões e a construção de grandes
obras de engenharia, se apresentam como exceção à tendência apresentada. Mesmo com bons
resultados em termos de internacionalização e conquista de novos mercados durante o Governo
Lula, tais setores representam apenas a manutenção de projetos bem-sucedidos de
transformação setorial herdados do desenvolvimentismo tradicional.
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