GOVERNANA SOCIAL,

TERRITRIO

DESENVOLVIMENTO 8 Glauco Knopp*

RESUMO Neste ensaio so discutidos os conceitos de governana social e territrio, considerados essenciais definio, elaborao, implementao e avaliao das polticas pblicas voltadas para a promoo do desenvolvimento. A soluo dos problemas sociais requer novas formas de governana (social) que envolvam a cooperao e a atuao conjunta e concertada de atores pblicos, privados e os cidados. Para que as polticas, projetos ou aes pblicas promovam desenvolvimento de forma mais efetiva relevante que a prtica dessa governana (social) seja em consonncia com a realidade e a dinmica (territorialidade) dos territrios sobre os quais elas incidem. Conclui-se que ainda longo o caminho a percorrer na perspectiva de criar, aperfeioar, fortalecer e institucionalizar mecanismos e estruturas inovadoras de atuao democrticas para a soluo dos problemas e o atendimento das demandas sociais. Palavras-Chave: Governana Social. Territrio. Desenvolvimento. GOBERNANZA SOCIAL, TERRITORIO Y DESARROLLO RESUMEN En este ensayo se discuten los conceptos de gobernanza social y territorio, considerados esenciales para la definicin, elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas direccionadas a la promocin del
* Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV); Docente colaborador na Escola de Governo Professor Paulo Neves de carvalho, Fundao Joo Pinheiro; Professor convidado na Fundao Dom cabral.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

53

Glauco Knopp

desarrollo. La solucin de los problemas sociales requiere nuevas formas de gobernanza (social) que involucren la cooperacin y la atuacin conjunta y concertada de actores pblicos, privados y cidadanos. Para que las polticas, proyectos o acciones pblicas promuevan desarrollo de forma ms efectiva y relevante, la prctica de esa gobernanza (social) debe estar de acuerdo con la realidad y la dinmica (territorialidad) de los territorios sobre los cuales incide. Se concluye que el camino por recorrer todava es largo en la perspectiva de crear, perfeccionar, fortalecer e institucionalizar mecanismos y estructuras innovadoras de actuacin democrticas para solucionar los problemas y la atencin a la demandas sociales. Palabras-Clave: Gobernanza Social. Territorio. Desarrollo. SOCIAL GOVERNANCE, TERRITORY AND DEVELOPMENT
54

ABSTRACT This essay discusses the concepts of social governance and territory that are considered essential to the definition, development, implementation and evaluation of public policies aimed at promoting development. The solution of social problems requires new forms of governance (social) that involve the cooperation and joint action of public and private actors and citizens. It is important that the practice of governance (social) be in line with the reality and dynamics (territoriality) of the territories over which they are related if the policies, projects or public actions are to promote more effective development. We conclude that there is still a long way to go in order to create, enhance, strength and institutionalize innovative structures and mechanisms of action to democratic solution of the problems and to meet social demands. Keywords: Social Governance. Territory. Development.

Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

1. INTRODUO Este ensaio tem por objetivo discutir a prxis da governana social no contexto brasileiro recente. A Governana Social remete discusso sobre as modificaes da relao Estado-Sociedade: seja numa perspectiva gerencial, mais focada na descentralizao e compartilhamento de responsabilidades pela prestao de servios e produo de bens pblicos, visando maior eficincia e eficcia na gesto pblica; seja numa perspectiva democrtico-participativa ou social (Paes de Paula, 2005), que enseja maior participao e controle social nos diversos estgios do ciclo de poltica pblica; tendo, como principal fim, a ampliao da cidadania ativa e a obteno de resultados democrticos. Na prxis da governana social para o desenvolvimento de extrema importncia levar em considerao o contexto de atuao, implicando sua consonncia com a realidade e a dinmica (territorialidade) dos territrios sobre os quais ela incide. Nas sees que seguem, discutem-se os conceitos mencionados sob tais perspectivas, presentes no contexto sociopoltico brasileiro, e que marcam a atual realidade da gesto pblica no pas. Tambm so discutidas as vantagens e dificuldades da prxis da governana social em contextos socioespaciais ativos e sua importncia para o desenvolvimento, assim como so apresentadas, apenas a ttulo de exemplo, algumas polticas pblicas no Brasil, cujas prticas se consubstanciam nesses conceitos. Por fim, so apresentadas as consideraes finais deste ensaio. 2. GOVERNANA SOCIAL A administrao pblica brasileira e mundial vem passando por transformaes estruturais e funcionais, motivadas pelas sucesses de crises fiscais e pela perda da capacidade do Estado de ser o provedor nico
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

55

Glauco Knopp

do bem-estar social. Alm disso, a prpria complexidade dos problemas modernos, aliada a maiores presses da sociedade, trouxe tona a necessidade da reforma da maneira do Estado existir e operar, para que ele pudesse enfrentar os desafios lanados pelos novos tempos (Guberman & Knopp, 2009). No esteio dessas problemticas, o mundo assistiu, principalmente a partir do final da dcada de 1970, nos Estados Unidos, Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia, emergncia de movimentos reformistas no mbito pblico estatal, pautados em um conjunto de princpios, tcnicas e procedimentos, visando aumentar a eficincia e a competitividade do Estado e que ficaram conhecidas como New Public Management ou, traduzindo para a lngua portuguesa, Nova Gesto Pblica (NGP). Sob o vis excessivamente fiscalista, a proposta implementada naqueles pases, embora tenha sido relevante do ponto de vista da reduo das despesas pblicas, foi precria para a garantia do atendimento das demandas e direitos dos cidados, o que provocou muitas crticas e levou a uma consequente reviso conceitual e rediscusso da NGP ao longo da dcada 80 e 90, do sculo passado. No Brasil, a NGP exerceu influncia na reforma estatal iniciada em 1995, tendo sido remodelada ao longo dos anos. A reforma gerencial do setor pblico brasileiro surgiu da necessidade de transformar o modelo e o estilo de gesto da administrao pblica, para orient-la em direo a uma maior flexibilidade, descentralizao, individualizao das responsabilidades e busca da eficincia na gesto pblica. Passadas trs dcadas do surgimento da onda reformista pautada na NGP, e quase quinze anos do incio de sua implementao no Brasil, tem-se discutido, na agenda poltica e acadmica, os seus xitos logrados e os limites de suas intervenes at aqui realizadas. So notrias, no Brasil, as suas contribuies para a melhoria do funcionamento da burocracia pblica e para a institucionalizao de alguns mecanismos de controle,
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

56

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

como o de resultados (Quirs, 2006), a competio administrada (Abrucio, 2006) e, em menor grau, o controle social (cunill Grau, 2006). As reformas que ocorreram no Brasil, a partir de 1995, provocaram uma mudana na concepo, at ento vigente, de gesto pblica no pas, reconhecendo a necessidade de serem desenvolvidas aes que exijam a interao qualificada e coordenada entre atores pblicos e privados, por meio de redes ou estruturas scio-organizativas, pautadas na negociao, cooperao, descentralizao e eficincia. Dentre as aes reformistas impulsionadoras dessa mudana, destacam-se a publicizao e a transferncia da produo de certos bens e servios para o mercado, por meio de privatizaes e terceirizaes (Brasil, 2007). Anterior reforma inspirada na NGP, no Brasil j se constatava a existncia de movimentos sociais organizados, que lutavam por maior abertura, transparncia e participao da sociedade civil na gesto pblica, ou seja, a cidadania ativa na formulao, implementao e no controle das polticas pblicas. As mudanas almejadas e provocadas na forma de conduo e atuao pblica por esses dois movimentos (NGP e societal) traduzem-se na prxis, na evoluo de um government para uma governance ou da substituio, ainda que parcial, do governance by hierarchies prevalente na burocracia estatal para novos padres de governana (governance) (Firmino, 2008). impende elucidar que a emergncia da governance no implica na proscrio do government, visto que o Estado possui legitimidade jurdiconormativa para o exerccio da autoridade que lhe foi outorgada em questes fundamentais como a fiscalizao, a regulao, a legislao, a tributao e arrecadao fiscal e a garantia de direitos e bem-estar social. Entretanto, na perspectiva da governance, o Estado passa a compartilhar responsabilidades, riscos, recompensas e poder com outros atores, e isso

57

Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

Glauco Knopp

implica a adio de novas formas de uso de sua autoridade (Bourgon, 2010). Para Peters e Pierre (1998), a governana refere-se superao da concepo tradicional de administrao pblica e para Prats i catal (2006), o conceito diz respeito interao qualificada entre os atores do Estado, mercado e sociedade civil organizada. Por governana estamos nos referindo tanto ao processo poltico-negocial de identificao de necessidades e construo de objetivos (ou polticas) quanto efetividade de sua implantao, assegurando aos interessados legtimos (stakeholders) influenciar e conhecer seus resultados (Fontes Filho & Louzada, 2009, p. 1). Fischer (1996, p. 19) entende que governance [governana] um conceito plural, que compreende no apenas a substncia da gesto, mas a relao entre os agentes envolvidos, a construo de espaos de negociao e os vrios papis desempenhados pelos agentes do processo. Governana um conceito-chave para explicar o conjunto de mecanismos, processos, estruturas e instituies por meio dos quais diversos grupos de interesses se articulam, negociam, exercem influncia e poder. O conceito demarcador de relaes alternativas quelas baseadas no centralismo decisrio unidirecional, propondo a transio de uma gesto monolgica para uma gesto mais dialgica. Falar em governana falar em distribuio de poder, papis, riscos, recompensas e responsabilidade entre os atores envolvidos, assim como a transparncia e a prestao de contas sobre decises e aes. Governana, em essncia, gesto e poder compartilhados, incluindo o modus operandi das relaes entre os atores envolvidos. Governana, portanto, pressupe o equilbrio dinmico entre autonomia, insero e regulao de mltiplos atores.

58

Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

Embora o conceito e a prtica tenham ganhado relevo no mbito da iniciativa privada com fins lucrativos, no contexto em que receberam a qualificao corporativa, so aplicados em outros contextos, inclusive na administrao pblica. Na iniciativa privada, criaram-se mecanismos de governana corporativa para dirimir os conflitos de agncia entre partes interessadas - nesse caso especfico, entre proprietrio e gestores. No caso aqui abordado, a governana difere do sentido predominante na teoria da agncia e na teoria da dependncia de recursos. Prevalece aqui a ideia de colaborarquia autogerida (Agranoff, 2007) em que, por meio de estrutura de rede, ocorrem relaes de interdependncia horizontal e vertical, simultaneamente, de mltiplos atores, em mltiplas escalas espaciais. Adjetivar a governana em funo do contexto no qual ela praticada exerccio bsico para que se possa delimit-la no plano terico. Quando a governana praticada em arranjos scio-organizacionais de composio plural, envolvendo agentes estatais e no estatais, pblicos e privados, com ou sem fins lucrativos e os cidados para a cogesto da coisa pblica (controle social, defesa de interesses pblicos, coproduo de bens e servios para a promoo do bem-estar social), denominamos de governana social. social porque se considera a sociedade como um todo, composta por esferas de poder como o Estado (nos nveis federal, estadual e municipal), terceiro setor, iniciativa privada com fins lucrativos e os cidados. Nessa totalidade social, o Estado apenas parte constituinte e no por isso menos relevante; o mesmo vale para o mercado, para o terceiro setor e para os cidados. social porque envolve a participao de outros atores sociais na feitura, na implementao, no monitoramento e avaliao de polticas, programas e projetos pblicos, junto ao Estado. Em sntese, pode-se dizer que, no Brasil, a governana social emerge como prxis em um contexto em que: (i) a democracia ganha novos
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

59

Glauco Knopp

contornos na sociedade brasileira, diante da debilidade ou fragilidade do modelo democrtico representativo, instituindo-se novos canais, arenas e mecanismos de participao da sociedade civil na gesto da coisa pblica, de controle e accountability societal (Smulovitz & Peruzzotti, 2000); (ii) h crise de legitimidade e confiana social em relao ao Estado; (iii) ocorrem reformas no aparelho estatal decorrentes da necessidade de torn-lo mais gil e eficaz e menos oneroso, por meio da redefinio do seu papel e funes (Ketll, 2007). A governana social, portanto, insere-se em um contexto de dinamismo poltico-social bidirecional de presses para a accountability (Tendler, 1998), no qual o Estado redefine seus papis e descentraliza servios considerados no exclusivos e competitivos para outros atores sociais (mercado e terceiro setor) e no qual os cidados exigem maior responsabilizao, capacidade de resposta ou justificao (answerability) (ODonnell, 1999) dos atores governamentais, bem como reivindicam o controle social e buscam a participao mais efetiva e direta na gesto pblica (inclusive influenciando e codefinindo a agenda e o contedo das polticas), visando justia social e ao bem-comum, inspirando a criao de instncias democrticas de deliberao (conselhos de polticas pblicas, comits de bacia hidrogrfica, entre outros) e experincias alternativas de gesto pblica no pas (oramento participativo, por exemplo). Embora seja aparentemente paradoxal, o Brasil encontra-se, de fato, inserido no modelo de governana, como consequncia de processos de desestatizao e democratizao que modificaram, substancialmente, a rede de relaes Estado-Sociedade (Peci, Pieranti & Rodrigues, 2008, p.51). A governana social requer mais do que a capacidade do Estado em regular, normatizar e orquestrar as aes dos demais agentes sociais, demanda tambm o desenvolvimento de capacidades dos atores do Estado, do
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

60

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

mercado e da sociedade civil para agirem de forma integrada na perspectiva de ampliao e consolidao de um espao pblico multicntrico e plural, da defesa do interesse pblico e da promoo do bem-estar. isso requer que o Estado utilize sua autoridade e recursos para criar um ambiente favorvel, habilitar e empoderar os outros atores (liberar o poder coletivo) para coproduzirem, coletivamente, resultados de valor pblico elevado. Os resultados de elevado valor pblico, na perspectiva aqui adotada, devem incluir tanto os resultados de polticas pblicas quanto a obteno de resultados cvicos, de forma convergente (Bourgon, 2010). Tem-se, na proposta de governana social, a transio de um Estado fechado (corporativo), tecnocrtico e hierrquico, descolado, autorreferido, insensvel e estranho sociedade para um Estado mais aberto, prximo sociedade e cooperativo, que atua em conjunto e de forma integrada com o terceiro setor, com as organizaes empresariais e com os cidados, ativando-os, coproduzindo e garantindo servios e o bem pblico. Na governana social, as fronteiras entre Estado, mercado e sociedade civil tornam-se menos rgidas; h maior permeabilidade entre o estatal e o no 9 estatal1. Estado e sociedade, em uma democracia, formam ou devem formar, pelo menos no plano ideal, um todo indivisvel (Bresser-Pereira, 1998). Sugere-se, portanto, a superao da viso tradicional, reducionista e minimalista, que dicotomiza e polariza Estado e sociedade como se fossem totalmente antagnicos e desintegrados (Weiss, 1998), e a construo de uma relao negociada e equilibrada entre atores pblicos e privados, estatais, no estatais e cidados, preservando-se a autonomia das partes
1. Ao tratarmos da permeabilidade entre o pblico e o privado, estamos nos referindo maior participao do setor privado, com ou sem fins lucrativos, na prestao de servios de interesse pblico, s interfaces entre o estatal e o no estatal atravs de diversas modalidades e arranjos relacionais, participao dos trs setores na cogesto da res publica, superao (ou atenuao) do antagonismo entre agentes pblicos x privados, e Estado x sociedade civil x mercado. No estamos remetendo ao patrimonialismo ou modalidade rent seeking, que seriam a apropriao e utilizao indevida ou litigiosa da coisa pblica por interesses e atores privados.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

61

Glauco Knopp

envolvidas. Na perspectiva da governana social, existem trs dimenses ou finalidades de interao pblico-privado-sociedade civil, ou seja, a atuao conjunta para: (i) a construo coletiva da agenda estratgica pblica assegurando maior legitimidade; (ii) a implementao de polticas e/ou a produo de bens pblicos e privados; e (iii) o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da poltica, programa, projeto, ao ou omisso pblica por meio de diversos mecanismos e canais democrticos de prestao de contas assegurando transparncia, accountability e o efetivo controle social (Marini, 2008). A prtica da governana social, em certa medida, viabiliza ao poder pblico estatal maior capacidade governativa (Santos, 1996), ao promover a relegitimizao e o aumento da confiana social no Estado (Muller, 1990; Matias-Pereira, 2008), que, h tempo, no Brasil e no mundo, vem sendo cada vez mais questionado, desprestigiado e deslegitimado pelos cidados. A governana social possibilita, ainda, o agenciamento de recursos mltiplos para a produo de efeitos desejados na e pela sociedade. cria-se, assim, uma nova institucionalidade que, se ajustada ao contexto, cultura e circunstncias, possibilita o exerccio democrtico produtivo e torna a gesto pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas e mais responsiva perante os cidados. Governana social significa a desconcentrao do poder das mos do Estado. Por governana social, portanto, entende-se a atuao coletiva e concertada, a cooperao (operao conjunta), a cogesto (gesto conjunta) e a corresponsabilidade (responsabilidade conjunta e solidria) do Estado, das organizaes do mercado e da sociedade civil dos mais diversos segmentos sociais e dos cidados na oferta de bens e servios, na tomada de deciso, na defesa do interesse pblico e na construo de aes viveis ao desenvolvimento, por meio do empoderamento
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

62

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

descentralizado e da autonomia dos seus atores polticos. uma nova maneira de governar, na qual o sentido de pblico expressa e abrange todas as esferas da sociedade organizada, e no apenas o Estado, e o sentido de social expressa a sociedade em seus mltiplos campos de atuao e racionalidades. isto implica dizer que a gerao de valor pblico (resultado das polticas pblicas e resultados cvicos) depende da mobilizao dos recursos humanos, organizacionais, intelectuais e materiais de toda a sociedade, da participao dos diversos setores sociais nesse processo e da qualidade das relaes que se estabelecem entre os governos em diferentes nveis. O equilbrio entre resultados de polticas pblicas e resultados cvicos, insta aclarar, um desafio a ser enfrentado pelos governos e exige, dos administradores pblicos, novas habilidades e uma capacidade de mediao e ponderao entre eficincia e participao social (Bourgon, 2010). Logicamente, h de se entender que, embora possua valor intrnseco (estimula a formao de capital social e o esprito cvico) e instrumental (pode levar a melhores resultados de polticas pblicas), a participao social no uma panaceia e deve ser adotada pelos governos com sabedoria e equilbrio. No se deve ter a expectativa de que todo cidado ou ator deva ser envolvido em todas as questes, nem que todas as decises devam ser colaborativas. Afinal de contas, independentemente do modelo de governana praticado, o Estado continua a ser o gestor do interesse coletivo, com o poder de intervir para garantir a sua realizao (Bourgon, 2010). O conceito de governana social, aqui debatido, situa-se, portanto, entre a abordagem gerencial (com foco no aumento da eficincia e efetividade governamental) e a abordagem democrtico-participativa (foco na participao social na gesto pblica, no potencial emancipatrio e na obteno de resultados cvicos). Klaus Frey, nessa perspectiva, argumenta
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

63

Glauco Knopp

que, a despeito das divergncias tericas entre a vertente gerencialista e a vertente democrtico-participativa, no plano prtico, essas diferenas, no contexto brasileiro, parecem ser esmaecidas, evidenciando a tendncia a uma aproximao entre os modelos gerencial e democrtico-participativo sem, porm, chegar a uma dissoluo dos antagonismos ideolgicos que esto nas origens das duas propostas (Frey, 2007, p. 139). Uma importante dimenso, que por anos foi negligenciada na interveno dos atores e que deve ser considerada no debate sobre governana social e desenvolvimento, o territrio e sua dinmica (territorialidade), que sero discutidos a seguir. 3. TERRITRIO, TERRITORIALIDADE E DESENVOLVIMENTO Embora muito se fale na relao entre territrio, territorialidade e desenvolvimento, a articulao entre eles no simples no campo terico, pois so conceitos multifacetados. No campo prtico, essa articulao tem sido feita, muitas vezes, por meio de programas e projetos pautados numa viso restrita e meramente economicista, ou seja, considerando o territrio como um espao geogrfico sem sujeitos histricos ou os sujeitos sem territrio levando-se em conta apenas o carter processual-relacionalsocial do territrio (Saquet, 2007) e privilegiando o aspecto econmicoprodutivo, tanto do territrio quanto do desenvolvimento. Nesses casos, tanto do ponto de vista terico quanto do ponto de vista terico-prtico, so negligenciados a complexidade, o potencial e a amplitude inerente a essa relao. Visando superao das limitaes apontadas, devem-se estabelecer conexes mais amplas entre esses conceitos. No se trata de negar a dimenso fsico-concreta do territrio nem a dimenso econmica do desenvolvimento e do territrio, mas busca-se outra viso dessa articulao. A possibilidade de superar tal limitao se d a partir: da compreenso
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

64

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

de que desenvolvimento no o mesmo que crescimento econmico (e que o crescimento econmico no garante o desenvolvimento), mas consiste na melhoria das condies de vida de uma dada sociedade e no enriquecimento de seu capital social, humano e cultural; de que projetos de desenvolvimento devem estar assentados nas especificidades econmicas, socioculturais, estruturais e fsico-naturais dos territrios (Knopp, 2008). Na concepo aqui adotada, o desenvolvimento uma prxis calcada em uma lgica que, na literatura recente, contemplada com os adjetivos endgeno, local, sustentvel, integral, entre outros, expressando a necessidade de esse processo se realizar de forma mais amigvel, sendo geogrfica, social e culturalmente referenciado (Knopp, 2008). Est-se falando em endogenia no sentido atribudo por Furtado (1984) e Sachs (2005), ou seja, a capacidade cultural e a habilidade que possui uma sociedade (poder pblico, mercado, sociedade civil e cidados, articuladamente) de ordenar o seu processo de desenvolvimento com base nos fatos de sua realidade scio-territorial e em funo de prioridades por ela mesma definidas. Desta forma, a relao entre desenvolvimento e territrio ganha um novo olhar, pois o desenvolvimento deixa de ser um processo descontextualizado do lugar onde ele se processa e o territrio passa a ser concebido como sendo tanto o espao fsico-concreto-natural sob o qual os projetos de desenvolvimento devem ter como referncia e fim, quanto um produto socioespacial o cho mais a populao e sua dinmica (Santos, 2006). A ao pblica (estatal ou no estatal) deve ter parmetros adaptados a realidades territoriais, ou seja, deve ser sensvel s especificidades sociais, econmicas, polticas, culturais e fsico-naturais de um dado espao geogrfico. Isto porque cada sociedade produz seu territrio e sua territorialidade a seu modo, com sua cotidianidade (Saquet, 2007) e tanto mais efetiva ser a interveno pblica quanto menos distante da realidade
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

65

Glauco Knopp

e desintegrada do contexto scio-territorial sobre o qual ela incidir. Antes de se fazer essa discusso, porm, necessria a compreenso do conceito de territrio e sua variante, o conceito de territorialidade. H que se destacar que existe uma gama de abordagens e concepes de territrio que perpassa diversas reas do conhecimento. No h unidade discursiva ou consenso acerca da compreenso do quem vem a ser o territrio como objeto analtico, sendo, portanto, um termo polissmico. O conceito de territrio, aqui adotado, tem por base a concepo de Saquet (2007), que compreende, em sntese, como contedo, meio e processo de relaes sociais (p. 8); o contedo da relao e a relao ela mesma (p. 162), forma, receptculo e contedo. Sua abordagem territorial considera, simultaneamente, as articulaes/interaes existentes entre as dimenses sociais do territrio, em unidade entre si e com a natureza exterior ao homem, o processo histrico e a multiescalaridade de dinmicas territoriais (p. 13). Nota-se, na concepo territorial de Saquet (2007), uma complexidade que engloba natureza e sociedade, objetos e aes, formas espaciais e relaes de poder, recursos ambientais e infraestrutura, interaes econmicas, socioambientais, polticas e culturais, processos, continuidades e descontinuidades, escalas (local, regional, nacional, global), materialidade e imaterialidade. Trata-se de uma abordagem que considera o territrio como uno e mltiplo, singular e plural (e singular no plural), espao vivo, abstrato e concreto, concomitantemente. A territorialidade refere-se s relaes que se processam nos territrios, remetendo ao cotidiano da populao; s relaes entre o Estado, a sociedade civil organizada e cidados, que, com interaes polticas, econmicas, sociais e simblico-culturais, transformam o territrio em um ente vivo (Santos, 2006). Portanto, o conceito de territorialidade remete
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

66

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

ao espao geograficamente delimitado, recortado, porm em uso, vivo, interpretado e modificado pelos atores e em contnua transformao. Significa movimento, territrio relacional-processual, cotidianidade, imaterialidade e materialidade, representaes, trabalho, conexes e redes; so as interaes que se substanciam no e com o lugar; a construo social da realidade territorial na interao de atores com o meio fsico e social no qual esto inseridos (Saquet, 2007). Sendo assim, os territrios devem ser concebidos como estruturas socioespaciais ativas, dotadas de traos histrico-culturais, sociogeogrficos e socioeconmicos, entendendo-se, ainda, que na escala territorial local ou sub-regional que as polticas, programas e aes pblicas encontram melhor possibilidade de articulao das aes com a gama variada de atores e demais grupos sociais, que assim obtm melhor resposta aos problemas da agenda de desenvolvimento (Brasil, 2007, p.12). Feita essa conceituao, entende-se que uma poltica, programa ou projeto pblico torna-se mais efetivo se ele se territorializar no sentido de ser apropriado e incorporado ao cotidiano de seus destinatrios e ter por base, para sua concepo e implementao, a territorialidade do lcus de ao. Para isso, torna-se fundamental que cidados e/ou organizaes daquela localidade sejam agentes desse processo. Incluir a participao da sociedade na definio e no acompanhamento do planejamento de seu futuro e na orientao da alocao dos investimentos pblicos e privados, visando ao desenvolvimento e organizao mais equilibrada do territrio, com base em suas demandas, limites e potencialidades, essencial para o aperfeioamento e a maior efetividade da ao pblica. As aes de desenvolvimento no podem ocorrer como monoplio do poder pblico, que deve funcionar como articulador e facilitador das aes, incentivando para que a sociedade participe e se aproprie dos projetos de desenvolvimento. O desenvolvimento um tema
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

67

Glauco Knopp

que diz respeito a toda a sociedade e no apenas a um seleto grupo de tcnicos situados no governo (Tenrio, 2007). O privilgio da dimenso local ou sub-regional do desenvolvimento, contudo, no pode ser confundido com isolacionismo, paroquialismo ou autossuficincia, visto que o isolamento territorial pode ser gerador de alienao (Goulart, Vieira & carvalho, 2005). Deve-se considerar a relao do territrio com outros territrios, por meio de atores, programas ou projetos, evitando-se a atomizao das aes (Bacelar, 2006) e pautandose numa combinao de relaes geogrficas verticais e horizontais, situadas entre o endgeno e o exgeno (Saquet, 2007, p. 112), inclusive por meio de pactos federativos. Promover e aperfeioar a prxis da governana social de forma que se obtenham impactos positivos sobre os territrios (e sobre a territorialidade) no que diz respeito ao desenvolvimento e democracia local um desafio a ser enfrentado. Nesse sentido, estamos falando de governana social territorial com bases locais/regionais, ou seja, uma ao coletiva democrtica, operacionalizada por meio de redes, envolvendo os principais grupos de interesse locais/regionais (mas no exclusivamente) prefeituras, associaes de moradores, igrejas, clubes, empresas, etc., em prol do bem coletivo, com capacidade de impulsionar o capital social e fortalecer a democracia local/regional. O xito dessa empreitada depende, dentre outros fatores, da realizao de diagnsticos locais para a verificao da existncia ou no de dficits democrticos e institucionais e da incluso da sociedade no processo de governana, tanto como prestadora de servios pblicos quanto como cidados, ou seja, pressupe a adaptao dos arranjos de governana ao contexto e conjuntura locais e a incluso ativa dos cidados na comunidade poltica, para alm da relao meramente econmica (por exemplo, contratante-contratado) entre Estado e sociedade.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

68

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

4. CONSIDERAES FINAIS A Reforma da Administrao Pblica que vem ocorrendo no Brasil, nos ltimos quinze anos, somada a um ambiente institucional de presso social por um novo padro de democracia, possibilitou o florescimento de um novo modelo de relaes Estado-Sociedade, a qual denominamos governana social. isto implica dizer que, no Brasil, vem sendo operacionalizadas novas prticas de governana decorrentes tanto dos processos de desestatizao promovidos pelo movimento da Nova Gesto Pblica quanto do processo de democratizao e presso por accountability societal. A prtica da governana social, visando ao desenvolvimento social e econmico sustentvel e obteno de resultados cvicos, um desafio a ser enfrentado em nosso pas, visto que, embora seja uma proposta interessante, reconhecida e aceita pela sociedade como relevante para a soluo de problemas, para o aproveitamento de oportunidades e para a ampliao da democracia, ainda nova e caracterizada por uma teia de relaes complexas e instveis entre os atores sociais e organizacionais envolvidos. A governana social, como modelo processual-relacional, integrativosistmico de atores com distintas racionalidades, situados em um ou mais territrios, prtica pedaggica e poltica e sua efetividade depende, dentre outras coisas: da realizao de diagnsticos sobre o capital social e do dficit institucional local; do desenvolvimento de capacidades dos agentes sociais e organizacionais diversos para atuarem conjuntamente de forma coordenada, equilibrada, eficaz e democrtica; do comprometimento de tais atores com esta perspectiva de atuao; da criao de mecanismos e normas capazes de mediar as relaes sociopolticas e garantir o seu equilbrio e transparncia; da adaptao dos arranjos de governana ao contexto e conjuntura locais; da incluso ativa dos cidados na comunidade poltica; e da estabilizao (institucionalizao) desse processo.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

69

Glauco Knopp

Algumas iniciativas j vm sendo empreendidas para promover a governana social em alguns lugares do pas; e os resultados, at aqui alcanados, tm sido variveis, mas certo que ainda longo o caminho a percorrer a fim de criar, aperfeioar, fortalecer e institucionalizar mecanismos e estruturas inovadoras de atuao (cooperao, cogesto e corresponsabilizao) intersetorial e democrtica para a soluo dos problemas e o atendimento das demandas legtimas da sociedade. Referncias Abrucio, Fernando L. (2006). Responsabilizao pela competio administrada. in: Bresser-Pereira, L. c.; cunill Grau, Nuria (coords.). Responsabilizao na Administrao Pblica. So Paulo, S.P.: cLAD/ Fundap.
70

Agranoff, R. (2007).Managing within networks. Georgetown, USA: Georgetown University Press. Bacelar, Tnia (2006). Desenvolvimento regional: a descentralizao valorizaria a diversidade. in: Fleury, S. (Org.). Democracia, descentralizao e desenvolvimento: Brasil & Espanha. Rio de Janeiro,R.J.:FGV. Bourgon, Jocelyne (jan/mar 2010). Finalidade pblica, autoridade governamental e poder coletivo. Revista do Servio Pblico, 61 (1), 5-33. Brasil. Ministrio do Turismo (2007). Programa de Regionalizao do Turismo - Roteiros do Brasil. Braslia: Ministrio do Turismo. Bresser-Pereira, L. c.(1998). Reforma do Estado para a cidadania: a
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo, S.P.: Editora 34; Braslia: ENAP. cunill Grau, Noria (2006). Responsabilizao pelo controle social. in: Bresser-Pereira, L. c. & cunill Grau, Nuria (coords.). Responsabilizao na Administrao Pblica. So Paulo, S.P.: cLAD/Fundap. Firmino, Sandra (nov. 2008). Poltica de compensao dos desequilbrios territoriais e governana na Unio Europia: um exemplo de multi-level governance. in: XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina. Fischer, Tnia (1996). Gesto contempornea, cidades estratgicas: aprendendo com fragmentos e reconfiguraes do local. In: Fischer, Tnia (Org.). Gesto estratgica: cidades estratgicas e organizaes locais. Rio de Janeiro, R.J.: FGV. Fontes Filho, Joaquim R. & Louzada, Sergio V.(2009). Governana de organizaes pblicas e governana de redes. in: XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Salvador, Bahia, Brasil. Frey, Klaus (jan./abr. 2007). Governana Urbana e Participao Pblica. RAC-Eletrnica, 1 (1), 136-150. Disponvel em: <http://www.anpad. org.br/rac-e>. Acesso em: 17 de jan 2010. Furtado, celso (1984). Cultura e Desenvolvimento em poca de Crise. Rio de Janeiro,R.J.: Paz e Terra. Goulart, Sueli; Vieira, Marcelo M. F. & carvalho, cristina A. (2005). Universidades e desenvolvimento local: uma abordagem institucional. Porto Alegre: Sagra Luzzatto.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

71

Glauco Knopp

Guberman, Gustavo & Knopp, Glauco (2009). Monitorando e Avaliando Objetivos e Metas em Modernizao da Gesto: o que praticado avalia? in: XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Salvador de Bahia, Brasil. Ketll, D. F. (2007). A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. in: Bresser-Pereira, L.c. & Spink, P.K. (Org.). in: Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro, R.J.: FGV. Knopp, Glauco (2008). Cultura e desenvolvimento local: um estudo do Programa Bairro-Escola da Cidade de Nova Iguau. Rio de Janeiro,R.J.: FGV/EBAPE. Marini, Caio(nov. 2008). Um declogo da boa gesto pblica: os desafios de um Estado para resultados. in: XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina. Matias-Pereira, Jos (2008). Curso de administrao pblica: foco nas instituies e aes governamentais. So Paulo,S.P.: Atlas. Muller, Pierre(1990). Les Politiques Publiques. Paris: Presse Universitaire de France. ODonnell, Guillermo A. (1999). Horizontal accountability in new democracies. in: Diamond, Larry; Plattner, Marc. F. & Schedler (Orgs.). The self-restraining state: power and accountability in new democracies. Londres: Lynne Rienner Publishers. Paes de Paula, Ana Paula (2005). Por uma Nova Gesto Pblica: limites e potencialidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro,R.J.:
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

72

Governana Social, Territrio e Desenvolvimento

FGV. Peci, Alketa; Pieranti, Octavio P. & Rodrigues, Silvia (jul/set 2008). Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro. Organizaes & Sociedade,15 (46), 39-55. Peters, Guy & Pierre, John (1998). Governance without governement? Rethinking public administration. Journal of Public Administration Research and Theory, 8 (2). Prats i catal, Joan(2006). Veinte aos de modernizacin administrativa em los pases de la OcDE. Leciones aprendidas. in: Argentina: Projeto de Modernizacion del Estado. Seminrio internacional sobre Modernizacion del Estado. Buenos Aires,Argentina. Quirs, Mario M. (2006). Responsabilizao pelo controle de resultados. In: Bresser-Pereira, L. c. & cunill Grau, Nuria (coords.). Responsabilizao na Administrao Pblica. So Paulo,S.P.: cLAD/Fundap. Sachs, ignacy (abr./jun. 2005). Desenvolvimento e cultura. Desenvolvimento da cultura. cultura do Desenvolvimento. Organizaes & Sociedade, 12(33), 151-162. Santos, Maria H. c. (1996). Governabilidade, governana e capacidade governativa: algumas notas. Braslia: MARE/ENAP (Texto para discusso, apostila 11). Santos, Milton (2006). A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo (4. ed.) So Paulo,S.P.: Edusp. Saquet, Marco. A.(2007). Abordagens e concepes sobre territrio. So Paulo, S.P.: Expresso Popular.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011

73

Glauco Knopp

Smulovitz, catalina & Peruzzotti, Enrique (2000). Societal accountability: the other side of control. Buckingham: Open University Press (Mimeog). Tendler, Judith (1998). Bom Governo nos Trpicos uma viso crtica. Rio de Janeiro,R.J.: Renvan. Tenrio, Fernando G. (2007). Desenvolvimento Local. in: Tenrio Fernando Guilherme (Org.). Cidadania e Desenvolvimento Local. Rio de Janeiro: FGV; iju: Ed. Uniju. Weiss, Linda (1998). The Myth of the Powerless State, Governing the Economy in the Global Era. ithaca, NY: cornell University.

74

Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. IV | N 8 | P. 53-74 | jul/dez 2011