Programas Sociais Efetividade

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO N 787

PROGRAMAS SOCIAIS: EFETIVIDADE,
EFICINCIA E EFICCIA COMO DIMENSES
OPERACIONAIS DA AVALIAO
Alexandre Marinho
Lus Otvio Faanha
Rio de Janeiro, abril de 2001

Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA e da Uerj.
Do Instituto de Economia (IE) da UFRJ.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
Martus Tavares - Ministro
Guilherme Dias - Secretrio Executivo
Presidente
Roberto Borges Martins
DIRETORIA
Eustquio Jos Reis
Gustavo Maia Gomes
Hubimaier Canturia Santiago
Lus Fer nando Tironi
Murilo Lbo
Ricardo Paes de Barros
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais e disponibiliza, para a sociedade, elementos necessrios
ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do
pas. Inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento
brasileiro so formulados a partir de estudos e pesquisas realizados
pelas equipes de especialistas do IPEA.
Texto para Discusso tem o objetivo de divulgar resultados
de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,
bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao
pelo Instituto, para informar profissionais especializados e
colher sugestes.
Tiragem: 103 exemplares
DIVISO EDITORIAL
Superviso Editorial: Helena Rodarte Costa Valente
Reviso: Alessandra Senna Volkert (estagiria), Andr Pinheiro,
Elisabete de Carvalho Soares, Lucia Duarte Moreira,
Luiz Carlos Palhares e Miriam Nunes da Fonseca
Editorao: Carlos Henrique Santos Vianna, Rafael Luzente de Lima,
Ruy Azeredo de Menezes (estagirio) e Roberto das Chagas Campos
Divulgao: Libanete de Souza Rodrigues e Raul Jos Cordeiro Lemos
Reproduo Grfica: Edson Soares e Cludio de Souza
Rio de Janeiro - RJ
Av. Presidente Antonio Carlos, 51 14 andar - CEP 20020-010
Tels.: 3804-8116 e 3804-8118 Telefax: (21) 220-5533
Caixa Postal: 2672 E-mail: editrj@ipea.gov.br
Braslia - DF
SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10 andar - CEP 70076-900
Tels.: 3315-5336 e 3315-5439 Telefax: (61) 315-5314
Caixa Postal: 03784 E-mail: editsbs@ipea.gov.br
Home page: http://www.ipea.gov.br
ISSN 1415-4765
IPEA, 2000
permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.
SUMRIO
RESUMO
ABSTRACT
1 - INTRODUO .............................................................................................1
2 - REPRESENTAO VISUAL DE PROGRAMA SOCIAL.........................2
3 - CONTRATOS E EFICCIA DE MECANISMOS DE INCENTIVO..........7
4 - AVALIAO COMPARATIVA DE EFICINCIA...................................10
4.1 - DEA e Fronteiras de Eficincia............................................................12
4.2 - Modelos e Exemplos de Regras de Distribuio de Recursos..............13
5 - EXTENSES E COMENTRIOS..............................................................17
6 - COMENTRIOS FINAIS ...........................................................................19
BIBLIOGRAFIA...............................................................................................19
RESUMO
Este texto procura motivar a discusso de problemas de avaliao de programas
sociais. Inicialmente, o trabalho explora o ponto de vista de que os programas
sociais podem ser reconhecidos como organizaes complexas, ante os objetivos
mltiplos, a descentralizao administrativa e de execuo e os problemas de
coordenao que se encontram a envolvidos. O trabalho recorre teoria dos
contratos para elaborar os conceitos de efetividade, eficincia e eficcia de forma
operacionalmente vlida, extraindo da justificativas para a utilizao da anlise
de envoltria de dados [data envelopment analysis (DEA)], para fins de
mensurao possvel de efetividade, e de eficincia comparativa no mbito de
programas. Essa tcnica tambm pode ser frutiferamente utilizada para fins de
avaliar, monitorar e propor regras contratuais de repartio de recursos e de
incentivo aos agentes executores de programas.
ABSTRACT
This paper tries do motivate the discussion of evaluation problems in the context
of social programs. Initially, the text explores the point of view that social
programs should be recognized as complex organizations. In the case, there are
multiple objectives, decentralization, and coordination problems demanding high
managerial efforts. The paper borrows orientations from the theory of contracts,
and proposes data envelopment analysis (DEA) as a useful tool to assess relative
efficiency of agents and of specific programs. DEA is also defended as a possible
technique to assess budgeting rules, and as a support to virtuous incentive schemes
to agents.
PROGRAMAS SOCIAIS: EFETIVIDADE, EFICINCIA E EFICCIA COMO DIMENSES OPERACIONAIS DA AVALIAO
1
1 - INTRODUO
Os problemas e as polticas sociais recomendam e justificam avaliaes
permanentes, e de espectro amplo, no se delimitando, naturalmente, a questes de
natureza econmica. Programas sociais de governo, talvez, mobilizem avaliaes
mais acaloradas e comprometidas. Mas, no raramente, observa-se alternncia do
foco das discusses:
a) de preocupaes exclusivas com os resultados e impactos sociais desejados de
polticas, em um extremo, para b) consideraes de restries de recursos, no
outro, o que se d por questes legtimas, mas tende a limitar entendimentos,
assim como esclarecimentos teis e indispensveis, acerca dos complexos
problemas de gerenciamento envolvidos no caso. Em particular, esses problemas
merecem ser devidamente prestigiados e superados, para que se assegure o
sucesso de investimentos que se pretende potencializar e tornar permanentes.
Mais positivamente, problemas de gerenciamento de polticas e programas sociais
concedem s atividades de avaliao importncia significativa e proeminente, e o
ponto de vista que se pretende desenvolver neste trabalho, com intuitos
eminentemente prticos e operacionais, o de que a avaliao adquire condio de
instrumento central e indispensvel de gesto. A motivao inicial para essa
proposta de trabalho contempla algumas caractersticas e peculiaridades dos
programas sociais, que sero explicitadas logo a seguir, e questionamentos.
As caractersticas a serem ressaltadas dizem respeito, principalmente:
a) ao fato de os programas sociais serem em geral concebidos e desenvolvidos
para atender a objetivos genricos, mltiplos, e de difcil verificao a priori, no
sentido das limitadas possibilidades de identificao dos mesmos, de descrio
detalhada (quando da formulao inicial dos programas) e de hierarquizao
daquelas orientaes;
b) descentralizao operacional dos programas, que requerem, com freqncia,
montagens organizacionais e administrativas complexas, e cujos objetivos so
implementados e executados pelos agentes que so, por sua vez, organizaes
complexas (como universidades, hospitais e outras), o que leva a antever
problemas de coordenao (entre objetivos dos programas e objetivos dos
agentes, por exemplo) de superao delicada;
c) s regras de financiamento e de repasses adotadas que, em geral, no so
integradas e estruturadas pelos objetivos que se pretende estimular, inclusive pelas
dificuldades de mensurao dos objetivos dos programas, o que tende a limitar o
poder de incentivo das regras e dos mecanismos de financiamento; e, finalmente
d) ao horizonte de vigncia dos programas sociais que, em geral, transcendem os
anos fiscais e oramentrios e submete os programas a restries globais de
recursos e disputas peridicas por verbas, de um lado, e de outro, em sentido
positivo ou no, aos mecanismos formais de controle das atividades
2
governamentais. Essa caracterstica pode integrar a reviso de contratos, o
monitoramento e as renegociaes ao conjunto de mecanismos gerenciais dos
programas.
No que diz respeito aos questionamentos, comum encontrar-se na literatura
especializada de avaliao referncias a dimenses desejveis de desempenho de
organizaes e programas avaliados, que se traduzir aqui por exigncias de
efetividade, de eficincia e de eficcia dos programas de governo. No uso
corrente, a efetividade diz respeito capacidade de se promover resultados
pretendidos; a eficincia denotaria competncia para se produzir resultados com
dispndio mnimo de recursos e esforos; e a eficcia, por sua vez, remete a
condies controladas e a resultados desejados de experimentos, critrios que,
deve-se reconhecer, no se aplicam automaticamente s caractersticas e realidade
dos programas sociais.
Este texto procurar prestigiar cada uma das caractersticas e temas assinalados,
assim como extenses oportunas que integram o que j se denominou economia
interna de governo. Sero identificadas tarefas que devem, desejavelmente,
integrar a avaliao como atividade especfica, necessria, tecnicamente exigente e
onerosa, tanto quanto benfica para gerenciamento e monitoramento dos
programas. Os comentrios iniciais sero objeto de motivao adicional e
tentativamente mais elaborada na Seo 2, em que tambm se apresenta e discute
um modelo visual-descritivo do funcionamento de programa social genrico, que
servir de referncia para as subsees e partes posteriores do texto. Na Seo 3,
procura-se sintetizar algumas das questes levantadas inicialmente, recorrendo-se
a abordagens oferecidas pela teoria de incentivos e de contratos, que justificar,
em parte, uma das metodologias que sero utilizadas em outras partes do estudo.
A Seo 4 apresenta e discute dois estudos e experincias concretas de avaliao,
que exemplificam a possibilidade de se conferir orientao operacional para
propostas metodolgicas e caminhos para se alcanar medidas de efetividade e de
eficincia. Na Seo 5, discutem-se extenses possveis para a avaliao de
programas sociais, como organizaes que avaliam seus desempenhos e alocam
recursos disponveis de forma eficiente. Comentrios finais sero apresentados na
Seo 6.
2 - REPRESENTAO VISUAL DE PROGRAMA SOCIAL
Nesta seo, o texto se valer, informalmente e como orientao, de recurso visual
simples, que ser apresentado a seguir. Trata-se de elaborao de modelo grfico
j utilizado e proposto por Carvalho, Ortega e Faanha (1984); como verso do
process approach para o problema da avaliao; por Mintzberg (1994); e por
Faanha, Jorge e Marinho (1996). compatvel, tambm, com o modelo de
estrutura-conduta-desempenho, da Teoria da Organizao Industrial, e com
extenses do mesmo, exploradas na seo seguinte, que adotam representaes
visuais para jogos dinmicos de estratgias, utilizadas pelas teorias de contratos e,
por exemplo por Rasmusen (1990, Parte II).
3
Menos ambiciosamente, o recurso tem por finalidade, tambm, caracterizar os
problemas de coordenao mencionados anteriormente, ressaltando mecanismos
de coordenao, de orientao (guidance), de controle e de avaliao [ver
Kauffman, Majone e Ostrom (1986)], que facilitariam e propiciariam a superao
de dessintonias entre instncias organizacionais dos programas. Associar as
avaliaes de efetividade, de eficincia e de eficcia dos programas existncia
(ou no) desses mecanismos pode ser frutfero, uma vez que os mecanismos e os
conceitos de efetividade, eficincia, e eficcia so especficos a organizaes que
se pretende avaliar, referenciando a atividade.
O diagrama a seguir sugere o funcionamento de um programa social como um
sistema de entradas e sadas, que transforma recursos (entradas) em resultados
(sadas), conferindo ao primeiro componente significado amplo, no circunscrito a
recursos oramentrios e financeiros. Os recursos so patrimoniais, materiais,
humanos, gerenciais, informacionais e decorrentes de capacitaes acumuladas e
herdadas da histria do programa, e seria dessas reservas que os agentes dos
programas estariam sendo selecionados e contratados.
Programas Sociais: Perspectiva da Avaliao de Efetividade Organizacional
Por sua vez, os resultados no se referem exclusivamente a produtos e servios
finais ou terminados. Resultados dizem respeito a realizaes e, no caso, o
desenho e a implementao de estratgias so entendidos como realizaes.
Estratgias e pensamento estratgico so pontos de partida do gerenciamento que
se orienta por resultados e realizaes.
Esses dois componentes do sistema referenciam necessidades imediatas de
reconhecimento, que so enfatizadas e valorizadas na representao grfica,
inicialmente pela caixa, e, complementarmente, pela realimentao. Na caixa,
situam-se o superior hierrquico e o gerente (principal), que mandatrio das
misses e objetivos gerais atribudos ao programa, e da caixa, assim como da
interao estratgica do gerente com os agentes se originam contratos, que
regularo as aes, as estratgias e o desempenho dos agentes do programa.
4
Deve-se notar que a representao no supe transformao automtica (como se
a priori dada ou especificada) de recursos em resultados, o que acentua
dificuldades, para os programas sociais e para os contratos, de se estabelecer
objetivos precisos a serem atendidos e alcanados, como j se assinalou na
introduo.
A realimentao supre essa limitao e representa mecanismos de orientao
(guidance) que estariam sendo estruturados ao longo do desenvolvimento do
programa, incorporando realizaes e resultados aos recursos iniciais. A
realimentao acentua a natureza dinmica do funcionamento do programa,
representando, tambm, a perspectiva do monitoramento e do fomento, que tm
por objetivo sintonizar realizaes alcanadas a resultados esperados (reavaliando-
os) e ampliar as reservas de conhecimento til e recursos. Incluem-se a, por
exemplo, estratgias que se propem a avaliar, mobilizar e valorizar os recursos
da organizao e do programa, inclusive por meio do treinamento de executores.
Por sua vez, a avaliao , como foi assinalado, representao e descrio do
programa, que se confunde com mecanismos de controle, constituindo referncia
para a programao de tarefas prticas. As principais esto representadas e
localizadas nos pontos AO1- AO5.
O ordenamento sugere que a avaliao, e o reconhecimento dos aspectos mais
importantes do funcionamento do programa, deve comear antes do incio do
processo que se pretende conhecer, avaliar e analisar. Tal recomendao no deve
ser encarada como prescrio. Certamente, no se deve iniciar a avaliao a partir
da observao de resultados, pois, em geral, h dificuldades crticas de
mensurao de resultados de programas sociais. Tambm tarefa complexa a
referenciao de resultados a processos de transformao e a estruturas e desenhos
programticos, assim como a objetivos. Os objetivos podem ser pretendidos e
recomendvel distingui-los dos elaborados por formuladores dos programas, dos
pretendidos de executores e ou agentes, dos objetivos que tocam o pblico-alvo de
aes ou programas sociais.
A avaliao, alm de cumprir tarefas descritivas e caractersticas de mecanismos
de controle, deve contemplar tambm avaliaes analticas, constituindo atividade
e mecanismo de avaliao e de monitoramento. Assim sendo, convm comentar
as tarefas na ordem proposta, como se faz a seguir:
AO1: Como foi assinalado, AO1 denota os recursos iniciais com que conta o
programa, isto : patrimoniais, materiais, humanos e gerenciais, assim como as
reservas de conhecimento til que cabe aos gestores do programa mobilizar. O
ponto referencia, portanto, competncias e aprendizados gerados por e herdados
de desempenhos passados, razo por que a hierarquia representao dos
processos decisrios formais do programa est tambm localizada nesse
componente do sistema. Do ponto de vista prtico, AO1 assinala a necessidade de
se dispor de inventrios razoavelmente completos dos recursos e das exigncias de
investimentos para manter ativos os recursos acumulados. Os inventrios devem
5
tambm registrar atividades executadas, assim como atividades e projetos no-
contemplados por oramentos de perodos anteriores. Por conseguinte, de AO1
resultam, desejavelmente, inventrios e informaes comparativas relevantes e
teis para fins de programao e de avaliaes comparativas. AO1 supre tarefas
que estaro sendo desenvolvidas em AO2 e, mais criticamente, permite antecipar
os efeitos e tornar mais geis as tarefas que sero identificadas em AO5. Em AO1
so elaboradas propostas oramentrias iniciais.
AO2: Organiza e sistematiza dados fornecidos a partir de AO1, que informaro
processos decisrios, atividades e esforos situados no componente do sistema
que transforma recursos em resultados. Pelo que foi comentado anteriormente, os
dados com que conta AO2 referem-se a recursos inventariados, assim como a
necessidades de conservao e ampliao dos recursos. Registram os recursos
materiais e humanos existentes, programas de trabalho, em fase de implementao
ou no, enfim, reservas de conhecimento til que se pretende mobilizar. Pode-se
sintetizar essas informaes referindo-se a elas como estratgias pretendidas. Em
AO2 tambm so sistematizadas as informaes sobre os contratos de longo prazo
gerenciados pelo programa, transmitidas de AO1 e, como se ver, de AO5, do
acompanhamento e monitoramento dos contratos. Adicionalmente, e dadas as
tarefas j identificadas, AO2 tem atribuies relacionadas estruturao e
definio de propostas oramentrias. Em particular, neste ponto, supe-se que as
estratgias pretendidas e os oramentos individuais tambm integram essas
estratgias estejam sendo cotejadas com tetos oramentrios. Mais
genericamente, AO2 tem funo de subsidiar orientaes, coordenaes, rotinas,
decises e esforos que estaro sendo implementados na caixa, com auxlio,
orientao e superviso da estrutura hierrquica.
AO3: Da caixa e do processo de transformao decorre, esperada e
previsivelmente, o desdobramento das estratgias pretendidas, que teriam sido
sancionadas pelos processos decisrios formais. Vale dizer, podem ser observados
os resultados e desdobramentos iniciais de aes e estratgias deliberadas. A
caixa tambm produz, a partir de insumos elaborados em AO1 e AO2, normas e
procedimentos contratuais, o que permite dizer que em AO3 cumprem-se tarefas
importantes de uniformizao e padronizao dessas normas, exigncias de
coordenao das mais crticas em organizaes ou instituies complexas. Em
particular, o ponto referencia duas tarefas essenciais: a primeira a da construo
de indicadores relevantes para tomada de decises e de acompanhamento da
execuo oramentria. A segunda a de associar execuo oramentria a
dimenso e os indicadores de avaliao comparativa de unidades gerenciais,
inclusive em nvel intertemporal das diversas instncias dos programas. O ponto
tambm assinala a ocorrncia possvel, freqente e indispensvel de serem
identificadas e avaliadas, de estratgias emergentes, as estratgias que costumam
se originar, muitas vezes sem ser rigorosamente planejadas, da experincia
concreta dos programas.
AO4: Referencia a indispensvel identificao de resultados finais do conjunto de
atividades empreendidas pelo programa e pelos seus integrantes. Registra e
quantifica os recursos comprometidos e custos da advindos, assim como os
6
benefcios decorrentes, diretamente observveis e quantificveis, ou no. Em um
sentido mais artesanal, e mais imediatamente alcanvel, o ponto denota
necessidades e interesses de se dispor de inventrios razoavelmente completos de
realizaes e das atividades que implicaram comprometimento de recursos,
configurando custos para a sociedade.
AO5: Referencia os mecanismos de orientao e a realimentao, que , em
princpio, mecanismo de difuso de informaes para os atores do programa e
para toda a sociedade. Traduz tambm, luz de representao mais explicitamente
dinmica, as considerveis exigncias de coordenao que se apresentam diante
dos programas sociais. AO5 e o mecanismo de realimentao auxiliam
permanentemente a estruturar e a consolidar os objetivos do programa.
Note-se que, tendo em mente a avaliao como mecanismo interno de
coordenao, a representao grfica procura assinalar que avaliadores no tm
posio determinada e especfica no contexto dos programas sociais, pois
acompanham, sistematizam observaes e difundem informaes para todas as
instncias do funcionamento do programa, favorecendo, portanto, o
monitoramento e o planejamento. Para a sociedade e para o avaliador externo,
assim como para a clientela, o programa no se apresenta exclusivamente por
meio de seus resultados e de trabalhos finalizados.
Avaliao pressupe comparao, e os resultados costumam ser antecedidos por
procedimentos, normas, estratgias, inclusive e principalmente emergentes, que
permitem antever novos resultados, e realizaes bsicas a serem levadas em
conta pela avaliao, em adio aos produtos finais e aos recursos iniciais. Como
j se notou, ser efetivo, antes de ser eficiente e eficaz, tambm significa possuir
competncia para desenhar e implementar boas estratgias, fazendo bem e
melhorando as coisas [ver Radner (1992)].
A efetividade do programa social diria respeito, portanto, implementao e ao
aprimoramento de objetivos, independentemente das insuficincias de orientao e
das falhas de especificao rigorosa dos objetivos iniciais declarados do programa.
Organizaes so efetivas quando seus critrios decisrios e suas realizaes
apontam para a permanncia, estruturam objetivos verdadeiros e constrem regras
de conduta confiveis e dotadas de credibilidade para quem integra a organizao
e para seu ambiente de atuao.
A dimenso da eficincia, por sua vez, remete a avaliao para consideraes de
benefcio e custo dos programas sociais, e h notrias complexidades a respeito
que devem e sero levadas em conta. De imediato, deve-se reconhecer,
organizaes s estariam sendo eficientes se demonstrassem antes ser efetivas, no
sentido j mencionado. De outra forma, recursos escassos poderiam estar
associados a resultados passveis de ser aprimorados. No entendimento de Kreps
(1990a) [ver tambm Milgrom e Roberts (1992, Cap. 8)] a eficincia seria
equivalente efetividade organizacional, pois ambas so dimenses
organizacionais amplas, e porque ela somente estaria sendo alcanada na medida
7
em que as organizaes e programas se mostrassem efetivos e suas regras de
conduta dotadas de reputao e confiabilidade, no sentido exposto.
Programas sociais regem-se, tambm, por objetivos de eficcia, uma vez que,
esperadamente, os investimentos que mobilizam devem produzir os efeitos
desejados. No caso, h pelo menos duas questes importantes a serem
contempladas e devidamente balanceadas pela avaliao. A primeira deve levar
em conta que o superior hierrquico (principal) do programa social agente de
instncias superiores de formulao de polticas. Alm disso, gerencia um
mandato cujos termos em geral incluem objetivos (formulados s vezes por mais
de uma instncia superior, e nem sempre compatveis entre si) no verificveis, ou
seja, difceis de ser descritos e especificados a priori. Naturalmente, isso introduz
dificuldades crticas na avaliao ex-post dos programas.
Por outro lado, importante reconhecer que a efetividade e a eficincia (ou seja,
efetividade organizacional) dos programas so ingredientes indispensveis da
eficcia, inclusive para fins de conhecimento dos resultados pretendidos. Quer
dizer, programas sociais s sero eficazes se forem antes efetivos e eficientes, e os
objetivos pretendidos dos programas tambm so estruturados pela conduo e
objetivos efetivos dos programas. Essa constatao, se acatada, define uma agenda
de atividades de escopo substancial para a avaliao.
Para aplicao em agncia governamental de financiamento a empresas, que se
inspira nessa agenda, e em interesses de verificar a compatibilidade de critrios
descentralizados de decises de financiamento com objetivos genricos no-
protocolveis de programa de apoio P&D de projetos, o leitor pode recorrer a
Carvalho, Ortega e Faanha (1984) e a Faanha, Rodrigues e Dias (1989). Esses
dois trabalhos, por sua vez, so inspirados em contribuio pioneira de McFadden
(1975), que prope abordagem economtrica para a revelao de preferncias de
organizaes no-lucrativas, exerccio que exemplificaria avaliaes executadas
em AO3.
A seo seguinte procura enriquecer e explicitar melhor os problemas gerenciais e
de efetividade organizacional que desafiam e constrangem os programas sociais de
governo.
3 - CONTRATOS E EFICCIA DE MECANISMOS DE INCENTIVO
A forma genrica com que so formulados programas sociais de governo e a
multiplicidade de objetivos envolvidos criam obstculos crticos para avaliaes
de eficcia, quer estas contemplem dimenses diretamente pertinentes aos
programas ou sejam formuladas a partir de critrios e funes de bem-estar social
de maior amplitude. No que diz respeito a interesses de avaliao especfica de
programas, h problemas envolvidos de explicitao e de verificao a priori de
resultados pretendidos, de hierarquizao de objetivos e, afinal, de se tornar os
objetivos dos programas contratveis conforme se explicita melhor a seguir. No
raro, portanto (o que se considera positivo) que os objetivos sejam substitudos
8
por misses e que programas genricos venham a ser objeto de detalhamentos e de
descentralizaes administrativa e ministerial.
exatamente em ambientes descentralizados que se torna necessrio e desejvel
comprometer os agentes responsveis pela execuo dos programas com objetivos
pretendidos e incentivar os agentes, uma vez que estes empreendem esforos, tm
objetivos prprios a serem tambm atendidos e devem revelar desempenhos
compatveis com os objetivos pretendidos. Como assinala Tirole (1999), as
organizaes devem tomar decises acerca das quais os seus membros muito
improvavelmente viro a concordar sistematicamente; as organizaes devem
balancear (trade-off) os objetivos da organizao com os incentivos aos seus
membros. Especialmente em programas e na economia de governo as
condies que supostamente condicionam os esquemas formais de incentivo no
so de fcil incluso nos esquemas de incentivo [idem (1994)].
Assim sendo, os programas de governo, entendidos como organizaes,
enfrentariam dificuldades que se pode identificar como inerentes aos contratos, e
ao desenho de mecanismos contratuais, o que no deve ser entendido como
delimitao de problemas a serem tratados, mas implica reconhecer inter-relaes
estratgicas importantes entre as quatro caractersticas dos programas explicitadas
na introduo. O objetivo desta e da prxima seo fornecer resenha breve e
indicativa dos problemas contemplados pelo que vem sendo denominado
economia interna de organizaes e pelas teorias dos incentivos e dos contratos,
colhendo orientaes prticas exeqveis para as tarefas principais deste estudo.
Talvez seja inevitvel e recomendvel, entretanto, circunscrever a amplitude dos
temas envolvidos e reproduzir diagnstico persuasivo e de aceitao generalizada,
que tem diretamente a ver com o problema de oramentao e de financiamento
dos programas de governo. No mundo real, os contratos apresentam, em geral,
formato simples, sendo freqentemente lineares em relao ao nmero pequeno de
variveis, revelando desempenho positivo e aceitvel, como assinalam Salani
(1998, Cap. 5) e Tirole (1999).
Na verdade, o debate terico em torno dessa questo especfica to profcuo
quanto vasto, a ponto de motivar diviso metodolgica importante, que ser
caracterizada (com o risco de comprometer a riqueza das discusses) como
desacordo em torno das (poucas) variveis a serem integradas aos mecanismos
contratuais. Uma das vertentes de pesquisa configura-se pelas abordagens
denominadas contratos incompletos, que sero referenciadas pelos trabalhos de
Williamson (1989) e Kreps (1990b, Cap. 20).
9
As abordagens dos contratos incompletos
1
assinalam que a eficcia dos
mecanismos contratuais estaria comprometida pela ocorrncia freqente de custos
de transao, nas relaes contratuais. Os contratos seriam em geral incompletos,
deixando de incorporar variveis-chave para a relao contratual, estando os
custos de transao associados, pelo menos: a) a dificuldades de se incorporarem
aos contratos contingncias imprevistas (unforeseen contingencies); b) a custos
significativos de elaborao de contratos; e c) a custos associados execuo
(enforcement) dos contratos, possveis de ocorrer quando as partes contratantes
viessem a se defrontar com problemas de comportamento oportunstico, de ativos
especficos relao contratual e de variveis que podem ser observadas pelas
partes, mas que no so verificveis, no sentido de que terceiros partidos no
aceitariam arbitrar conflitos baseados nos valores assumidos por essas variveis.
Diante dessa constelao de problemas, a abordagem prestigiaria o pragmatismo
metodolgico e a identificao, em contextos especficos, de contratos exeqveis,
o que, naturalmente, no levaria a propostas genricas a respeito dos contratos e
dos mecanismos contratuais. Em particular, os ativos especficos (capital humano,
por exemplo) levantariam a possibilidade de uma das partes do contrato vir a
temer a expropriao de excedentes gerados a partir dos mesmos, pelo
comportamento oportunstico da outra parte do contrato, tendendo assim a
subinvestir (o que caracterizaria o problema denominado hold-up).
Por sua vez, contratos completos significam que todas as variveis que poderiam
ter impacto nas condies contratuais, ao longo de toda a sua durao, j teriam
sido levadas em conta quando da negociao e da assinatura dos contratos, o que
os torna contingentes a nmero grande de variveis e faz supor que mudanas no
ambiente econmico ativariam provises contratuais ad hoc dos contratos [ver
Salani (op. cit., Cap. 6)]. A abordagem dos contratos completos
2
pode ser mais
diretamente identificada pelos conhecidos modelos de agenciamento (agency) e de
superior hierrquico-agente (principal-agent), assim como nfase concedida
pelos modelos informao incompleta, que costuma no ser tratada diretamente
pela abordagem dos contratos incompletos.
Insistindo na comparao, para a abordagem dos contratos completos, os contratos
tornam-se mecanismos de incentivo compatveis com objetivos relacionais,
destinados a revelar a informao que, na ausncia dos mecanismos, poderia ser
objeto de manipulao estratgica adversa. Como se trata de abordagem que

1
Apresentaes e desenvolvimentos importantes podem ser encontrados em Tirole (1994), Hart
(1995) e Dixit (1996), devendo ser notado que o paradigma dos contratos incompletos e dos
direitos de propriedade propicia entendimentos importantes acerca do tamanho de governo,
divises ministeriais, processos polticos e constituio, linhas de estudo, que podem tambm ser
examinadas em Laffont e Tirole (2000).
2
Para esclarecimentos e referncias adicionais, ver Kreps (1990b, Parte IV), Milgrom e Roberts
(1992, Parte IV), Macho-Stadler e Prez-Castrillo (1997), e Salani (op. cit.). Deve-se esclarecer
que os modelos de principal-agent tambm so utilizados pelas abordagens de contratos
incompletos, com nfase em questes de renegociaes entre as partes, ao passo que as abordagens
dos contratos completos tratam diretamente de assimetrias informacionais (e de superioridade
informacional que uma das partes tem sobre a outra) que integram o relacionamento estratgico
entre o superior e o agente.
10
explora fundamentos e regras robustas e resistentes a alteraes de contextos,
renegociaes e quebras de contratos, nesse caso, tendem a provocar perdas de
eficincia, entre outras razes, porque seriam o oposto de compromissos
(commitments) estratgicos, que levariam terceiros partidos a se convencer que
os contratantes persistiro em seus planos, independentemente do que terceiros
partidos venham a fazer [ver Salani (op. cit., p. 144) e captulos assinalados,
para aprofundamentos)].
Voltando ao ponto referencial desta discusso, e questo da simplicidade dos
contratos, deve-se assinalar que h quem defenda, qualificadamente [ver Tirole
(1999)], o ponto de vista de que o tratamento explcito e direto da informao
assimtrica permitiria simplificar os contratos [ver Salani (op. cit., p. 128)], o que
pode (e talvez deva) ser entendido como simplificao dos mecanismos
contratuais, comparativamente s complexidades que os modelos de contratos
incompletos prestigiam, e s inmeras dificuldades que o problema das
renegociaes apresenta. Em particular, a abordagem de contratos completos
prestigia o princpio da imunidade a renegociaes (renegotiation-proofness
principle) [ver Salani (op. cit., Cap. 6)], que prope que, em condies timas, e
quando a renegociao permitida, ela inexistir uma vez que qualquer
renegociao futura poderia ser antecipada e includa em contrato de longo prazo.
Mais concretamente, Holmstrom e Milgrom (1987) e Laffont e Tirole (1993)
justificam
3
e usam, em vrios contextos (de moral hazard e de seleo adversa),
contratos simples com forma linear dependente de variveis de desempenho. A
prxima seo explorar justificativas adicionais para se recorrer a contratos
simples, valendo notar que essas propostas no descartam ao contrrio,
prestigiam ingredientes dinmicos, como o monitoramento [ver Milgrom e
Roberts (op. cit., Cap. 7) e Tirole (1994)], que talvez no tenham sido adequa-
damente assinalados na exposio anterior.
4 - AVALIAO COMPARATIVA DE EFICINCIA
4
Naturalmente, regras contratuais simples como as propostas na seo anterior no
esto imunes a imperfeies, nas observaes e nas medidas de desempenho, que
podem reduzir a efetividade e a eficcia dos mecanismos de incentivo. Um
exemplo simples o do agente que enfrenta riscos durante a execuo do
programa, que podem ser especficos (idiosyncratic risk) ou tambm enfrentados
por outros agentes em situao similar (aggregate risk).
Quando aquela distino pode ser estabelecida e verificada, e a avaliao relativa
de desempenho [tambm denominada yardstick competition (YC)] exeqvel, a

3
A complexidade dos contratos adviria do fato de a tecnologia que o agente possui ser muito
restritiva. Se o superior tiver conhecimento apenas imperfeito acerca da tecnologia, e ao agente for
concedida maior liberdade do que a convencionalmente suposta, ento o formato dos contratos
tenderia a maior simplicidade. Para motivaes e interpretaes dos trabalhos citados, ver Salani
(op. cit.) e Mas-Colell, Whinston e Green (1995).
4
A elaborao desta seo contou com o apoio decisivo do economista Larry Carris Cardoso.
11
literatura [ver Milgrom e Roberts (op. cit., Cap. 7) e Tirole (1990 e 1994)] aponta
que desejabilidade e fora de incentivos relacionados ao desempenho tornam-se
mais acentuadas, aumentando a efetividade e a eficcia de mecanismos formais de
incentivo, aprimorando concluses sobre a eficincia dos agentes. Entretanto,
YCs, at h pouco, eram to reconhecidamente enaltecidas pelos seus atributos e,
afinal, bem realizadas, quanto pouco exploradas do ponto de vista mais rigoroso e
formal.
Laffont e Tirole (1994) caracterizava a YC como campo at ento negligenciado,
especificamente da teoria da regulao. Na regulao por YC, o regulador usa
informaes de vrias firmas similares para determinar os incentivos para cada
firma, no qual o trabalho de Schleifer (1985) aparecia, isoladamente, como
referncia obrigatria. Um exemplo genrico dos problemas a serem melhor
enfrentados seria o das polticas governamentais de estmulo competio, que,
de um lado, promoveria a diversidade de produtos e a criao de padres de
comparao e yardsticks, aprimorando incentivos, mas, de outro, levaria a
aumento de custos fixos. Ressaltem-se, tambm, os problemas de imunidade dos
mecanismos coordenao e coluso entre os agentes, que foram assinalados na
seo anterior.
Mas tal no parece ser o estado das artes atualmente. Os estudos mencionados a
seguir tm o objetivo exclusivo de motivar o leitor para a metodologia que ser
proposta em outra parte desta seo, e que se baseia em j estabelecida tradio de
estudos de avaliao de eficincia relativa. Trabalhos que podem ser brevemente
comentados seriam os seguintes:
Dalen (1997 e 1998) analisa como incentivos para investimentos no-
diretamente observveis pelo regulador de firmas podem ser afetados pela YC,
e como ela aumenta os incentivos em relao situao em que a regulao e
o esquema so diretos e individuais, o mesmo no acontecendo quando os
investimentos so especficos indstria.
Sobel (1999) explora as conseqncias de o superior e o regulador terem sua
capacidade de comprometimento limitada, e possibilidades de, com a YC,
ocorrerem problemas (de hold-up e de subinvestimentos) em ativos
especficos. Outra intuio importante do texto a de que o nmero de agentes
que se vinculam ao mesmo superior deve ser limitado.
Maskin, Qian e Xu (2000), assinalam e analisam, com verificaes empricas,
situaes nas quais vantajoso organizar um governo (ou firma) de forma tal
que a YC se torne mais efetiva, assim como incentivos para melhor
desempenho. A intuio principal do trabalho que estruturas descentralizadas
(com divises independentes, produzindo produtos similares em condies
similares) tornariam, em princpio, a YC e os incentivos mais efetivos.
Para referncia que ser melhor explorada a seguir, Bogetoft (1997) mostra
que esquemas de incentivo que reembolsam custos efetivos mais frao de
12
redues de custos estimadas pela anlise de envoltria de dados [data
envelopment analysis (DEA)], induziriam as firmas a reduzir custos e a
minimizar as rendas informacionais (quando essas tm informao superior a
respeito da tecnologia e empreendem redues de custo no-verificveis).
Um diagnstico comum desses trabalhos que a YC no operaria
satisfatoriamente e seria menos efetiva quando os agentes fossem suficientemente
heterogneos. Mas a no-heterogeneidade dos agentes deixaria em aberto questo
importante, seno fundamental, para os propsitos deste trabalho, que diria
respeito a mensuraes de desempenho relativo e a compatibilidades destas com
mecanismos de incentivo.
4.1 - DEA e Fronteiras de Eficincia
A ttulo de motivao, pode ser esclarecedor voltar Seo 2 e exemplificao
de avaliao analtica que poderia ser executada em AO4. Supe-se a existncia
de informaes relacionadas a entradas e inputs e a sadas e outputs, e
inventrios que congregam inputs e outputs mltiplos para nmero significativo
de unidades de tomadas de deciso (agentes), o que caracterstico de
organizaes complexas, como muitos dos programas sociais. As funes
individuais que transformam inputs em outputs so desconhecidas e, por se estar
diante de organizao complexa, no se recomenda recorrer a especificaes a
priori ou simplificadoras a respeito. Podem ocorrer dificuldades adicionais,
relacionadas disponibilidade de preos, dos inputs, dos outputs, ou de ambos, e
interessa avaliao alcanar medidas relevantes de eficincia e efetividade
organizacional do conjunto de observaes.
Em problemas como os anteriores, Charnes, Cooper e Rhodes (1978) propem a
utilizao de tcnica denominada DEA, para se obter, entre outras medidas,
fronteiras e scores de eficincia relativa. As medidas obtidas so comparativas,
uma vez que se baseiam na identificao de best practices dentre os casos
observados e analisados, e, para cada caso, podem ser decompostas em medidas
de ajuste e de desajuste em relao a valores de fronteira (target) para cada input e
para cada output. Essa informao valiosa e reveladora da consistncia do
desempenho de unidades e do sistema para avaliadores e gestores. No caso
brasileiro, algumas aplicaes dessa metodologia podem ser examinadas em
Marinho (1996a e b), em que se avaliam unidades de universidade federal; em
Marinho, Resende e Faanha (1997), que avaliaram a eficincia comparativa de
universidades federais; em Faanha e Marinho (1998), para o estudo de hospitais
universitrios federais; em Marinho (1998), em que se estuda a eficincia de
hospitais pblicos e privados; e em Faanha e Marinho (1999) em que a DEA foi
utilizada para exame da consistncia de regra de alocao de recursos utilizada
pelo Ministrio da Educao e do Desporto (MEC) e para apresentao de
proposta alternativa.
O ltimo estudo mencionado exemplifica tambm, nos termos do diagrama,
avaliaes que podem ser realizadas em AO1 e AO2 para subsidiar propostas
13
oramentrias e definio de oramentos com a utilizao de critrios de
eficincia.
4.2 - Modelos e Exemplos de Regras de Distribuio de Recursos
Mais focalizadamente, e com vistas a motivar a discusso de modelos de
repartio de recursos, esta subseo descrever, brevemente, alguns programas
sociais de interesse, no Brasil e no exterior, tecendo comentrios, tambm breves,
sobre os diferentes critrios de repartio de recursos (primordialmente
financeiros) adotados. Os dois primeiros exemplos e programas operam com
regras de repartio de recursos que privilegiam metas de eficcia, limitadas no
que diz respeito ao provimento de incentivos explcitos aos agentes. Nos
seguintes, o leitor pode avaliar tentativas de superar essa limitao, como segue:
Programa de Reforo Reorganizao do SUS (Reforsus)
No Reforsus a distribuio de recursos para as unidades da Federao segue uma
lgica explcita, que oportuno destacar, como:
Considerando a necessidade de contar com critrios objetivos que (...) tomem em
considerao o contingente populacional e (...) permitam beneficiar as UF
(Unidades da Federao destaque nosso) com maior carncia de infra-
estrutura assistencial, o processo de diviso dos recursos do item Readequao
Fsica e Tecnolgica (rea Programtica I) foi conduzido da seguinte maneira:
70% dos recursos foram distribudos proporcionalmente populao;
30% restantes foram distribudos de maneira inversamente proporcional ao
gasto per capita de custeio (AIH e SAI) do Ministrio da Sade no ano de 1995.
Dessa forma, a unidade federada onde o MS realizou o menor gasto per capita
nesse ano foi proporcionalmente contemplada com mais recursos [MS-SAS
(1997, p. 16)].
Analisando o exemplo anterior de alocao de recursos no Reforsus, Musgrove
(1996) assevera: Quando o mercado no pode ser adotado como mecanismo de
alocao de recursos, e quando desejvel manter a distribuio eqitativa
grifo nosso em algum sentido, o que freqentemente significa alocar
proporcionalmente populao beneficiria, desejvel pr-alocar os recursos
totais entre os recipientes isto , estabelecer tetos para o valor que cada um
deles pode receber, sujeito talvez reviso subseqente luz de como os recursos
esto efetivamente sendo investidos ou gastos. Mais adiante, Musgrove (ibid.)
prope regras mais ou menos gerais para alocao de recursos em programas,
como:
(i) Alocar parte dos recursos por critrio per capita freqentemente assumido
como a primeira aproximao de uma distribuio eqitativa, a ser ajustada ou
corrigida por algum mecanismo (...); (ii) alocar o restante dos recursos de modo
no-estritamente proporcional populao, uma ou mais variveis associadas com
14
grandes necessidades ou justificativas para investimentos (...); e (iii) ser
transparente e fcil de explicar e justificar (...) pois se somente os idealizadores da
frmula podem entend-la, ela politicamente intil grifo nosso.
Musgrove (ibid.) apresenta uma classe geral de frmulas que atendem, segundo o
autor, aos dois primeiros requisitos anteriores, como:
Fe/F = a (Pe/P) + (1- a) (Xe/X)
onde e se refere a uma entidade (DMU) em particular, F o recurso a ser alocado,
P a populao, a um parmetro a ser escolhido, 0 < a < 1, X um indicador da
necessidade de investimento adicional, alm daquele associado somente com a
populao, podendo ser uma nica varivel ou uma funo de variveis.
Obviamente, Xe tem de ser no-negativa. Como no caso do Reforsus o objetivo
distribuir recursos para a rea de sade, o autor ressalta que o Banco Mundial,
inicialmente, props que a varivel X fosse definida por variveis econmicas,
demogrficas ou epidemiolgicas. De acordo com Musgrove, idealmente, tais
variveis deveriam refletir a carga da doena (burden of disease) e critrios de
custo-efetividade (cost-effectiveness) o grifo nosso de modo que a
necessidade em cada UF estaria se refletindo em uma necessidade de
investimentos acima de um threshold de custo-efetividade, e em proporo com o
tamanho da carga da doena ou da taxa em que essa pudesse ser reduzida pela
expanso dos cuidados. De acordo com o autor citado, como no existiam
estimativas para carga de doenas no Brasil, o Ministrio da Sade decidiu que a
varivel X (e seus valores) deveria representar somente os gastos correntes, sob a
argumentao de que: (1) Gastos esto sob o controle do MS: gastar dinheiro o
que o Ministrio faz grifo nosso, (2) Gastos j guardam relao com outras
variveis que poderiam ser usadas para construir X, como a prevalncia da
pobreza e o tamanho e a natureza da carga da doena; (3) Definir X muito prximo
dos cuidados que a populao precisa ou deveria receber no considera a real
demanda de servios nem a capacidade de absoro de investimentos ou recursos,
o que poderia gerar tetos inadequados; (4) Dados de gastos por UF so no-
ambguos e publicamente disponveis; e (5) Como as autoridades estaduais
sempre reclamam que seus estados no recebem fundos suficientes, o que
necessrio simplesmente uma medida do que suficiente, o que pode ser melhor
inferido dos dispndios atuais do que de uma estimativa de necessidades no-
relacionada com os dispndios.
Musgrove (ibid.) ressalta que, aps negociaes entre o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Ministrio da Sade, uma frmula final bastante
parecida com a original foi adotada, sendo o gasto per capita de custeio [obtido no
Sistema de Autorizao de Internao Hospitalar (SAIH)] e Sistema de
Informaes Ambulatoriais (SIA) em sade no Estado do Paran, adotado como
referncia para o clculo dos desvios entre os valores desejados e os valores
efetivos, em funo de o referido estado ter o maior gasto per capita da Federao.
Resumidamente, o hiato de recursos de um estado dado por De = (Gm - Ge),
onde Ge o gasto per capita de um estado qualquer, Gm o gasto per capita do
15
Paran e D, o hiato total de recursos para levar todos os estados ao mesmo nvel
do Paran, dado por:
D = Gm*P-e(Ge*Pe)
A parcela relativa da populao do estado ser = Pe/P e a participao do estado
nos recursos do Reforsus ser obtida por:
Fe / F= (Pe / P) + (1-) De / D.
interessante registrar que o Programa Medicaid, que se destina a prover
assistncia sade subsidiada para pobres nos Estados Unidos, utiliza princpio
semelhante de distribuio de recursos, com o governo federal subsidiando 50%
dos gastos dos estados ricos e at 83% do valor dos estados pobres [ver Musgrove
(1998) e HCFA (1999)].
Secretaria de Estado de Assuntos Sociais (Seas)
Chagas et alii (1999) propem um modelo para subsidiar a Seas, na repartio de
recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) a estados, Distrito
Federal e a municpios, como previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas). Tais recursos visam atender aos servios de ao continuada.
Os autores propem dois mtodos para a repartio de recursos do Programa de
Apoio Criana Carente (at seis anos de idade), Apoio Pessoa Idosa (maior de
60 anos) e Apoio Pessoa Portadora de Deficincia Fsica. O mtodo proposto,
denominado Mtodo da Restrio Oramentria estabelece, basicamente, um (...)
ranking de populao por intensidade de vulnerabilidade e elege como prioritrio
o atendimento aos indivduos e s famlias cuja vulnerabilidade mais
acentuada. Os autores acentuam, ainda, que a repartio dos recursos se faz
desde as famlias mais pobres at as menos pobres, at esgotar o limite
oramentrio (...) estabelecendo, (...) dentre a populao pobre, aquela cuja
vulnerabilidade mais extrema e que ser prioritariamente atendida com os
escassos recursos oramentrios disponveis.
Os autores sugerem, ademais, dois critrios para implementao do mtodo. No
Critrio 1: (...) estabeleceu-se o patamar de R$ 1 milho aos servios de apoio s
crianas de cada UF (Unidade da Federao destaque nosso), de modo a
garantir que a UF com menor volume de recursos (...) no sofra perdas
oramentrias (...) a partir deste montante de recursos o mtodo foi aplicado
implicando perdas e ganhos para as UFs.
Por sua vez, no Critrio 2 (...) o mtodo foi aplicado totalidade de recursos
(...) preservando a partio anteriormente aplicada entre as UFs. Chagas et alii
denominam essa partio anteriormente aplicada critrio histrico, sobre o
qual no tecem maiores consideraes no documento em questo.
16
Nas duas experincias comentadas a seguir, as regras de repartio de recursos
procuram contemplar mais direta e explicitamente preocupaes com a efetividade
e a eficincia no uso de verbas governamentais. Como j assinalado, limitaes
drsticas de recursos (e dificuldades de se recorrer a contratos explcitos de
incentivo) no obrigam a que se negligenciem aspectos de incentivo aos agentes,
incentivos estes que podem ser prestigiados por meio de avaliaes e da
incorporao dos seus resultados oramentao dos programas. importante,
afinal, que os programas avaliem bem e consistentemente as atividades para as
quais alocam recursos escassos.
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
Para a UFRJ, Faanha, Jorge e Marinho (1996) relatam experincia de adoo de
modelo de distribuio de recursos em dezembro de 1994, para vigir no ano de
1995. A experincia significativa, na medida em que reverte uma situao de
no-existncia de discusses sobre modelo a ser adotado para distribuio de
verbas oramentrias naquela instituio desde 1983. No caso, e por fora de
limitaes de informaes, o modelo privilegiou inicialmente os cinco centros de
ensino da universidade, usando trs critrios e regras de distribuio, que foram
apresentados aos decanos para debate e escolha final. O critrio dos objetivos
pretendidos retratava os percentuais relativos definidos a partir de propostas
encaminhadas pelas unidades que integram os seis centros (valendo notar que, em
valores absolutos, as solicitaes de recursos superavam o teto oramentrio
anunciado). Por sua vez, o critrio dos objetivos executados refletia as
propores relacionadas aos valores dos dispndios executados por centros no ano
anterior. Finalmente, o critrio da adequao e da neutralidade incorporava
resultados de avaliaes de aspectos ligados produo acadmica e s estruturas
produtivas, assim como a manuteno de certa paridade e equanimidade entre os
centros de ensino. Esse ltimo critrio foi adotado consensualmente, havendo
tambm acordo quanto reviso das regras a partir de avaliaes de necessidades
e de desempenhos das unidades e dos centros. A metodologia que se construiu
para atender a essas recomendaes prestigiadas e validadas pelo conselho
universitrio da universidade estar sendo discutida no relato da experincia
que se segue.
Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes)
Em estudo realizado em 1996 para as Ifes Faanha e Marinho (1999)
desenvolveram anlise de modelo de distribuio de verbas pblicas para custeio,
aplicado pelo MEC em conjunto com a Associao Nacional de Dirigentes de
Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes). O referido modelo era
composto de um elemento histrico, responsvel pela distribuio de 90% das
verbas e com proposto carter estabilizador de um elemento de inputs,
relacionado estimativa de necessidade de recursos, responsvel pela distribuio
de 9% dos recursos oramentrios, e de um elemento de outputs, referenciado por
estimativas da produo das Ifes, que distribua 1% das verbas. Marinho, Resende
e Faanha (op. cit.) denotam que o referido modelo tem certas caractersticas que
mereceriam especiais atenes no que se refere eficincia individual das 52 Ifes
17
e do sistema por elas formado, diagnstico que foi obtido utilizando-se a DEA e
os valores de inputs e de outputs estimados e publicados pela Andifes. Um
modelo alternativo foi ento proposto no estudo, baseado em regra linear de
incentivo, com a especificao:
w = x + (x** x)
em que w a participao proposta pelo modelo revisado, x a participao
proposta pelo modelo ento utilizado e x** obtido de valores de inputs e de
outputs eficientes (que situam o caso na fronteira de eficincia), ponderados pelos
pesos utilizados pela Andifes. No foi considerado (na verso final do modelo
revisado) o elemento histrico/estabilizador (que distribua 90% das verbas),
para o qual no se encontrou justificativa consistente (a par de um efeito
redistributivo crtico) para ser levado em conta.
Os autores acreditam que a regra revisada contm ingredientes importantes de
incentivo, como assinalou Bogetoft (1997) (ver referncias adicionais no texto),
propiciando a revelao verdadeira de caractersticas (e o truth-telling) por parte
das unidades consideradas e agentes do programa de ensino superior e pesquisa, e
atende, assim, a critrios positivos de eficincia no sentido de Pareto. Esse
arcabouo metodolgico ser pea fundamental desta pesquisa.
Como referncia adicional oportuna deve-se mencionar o trabalho de Bowlin,
Wallace e Murphy (1989), que apresentam soluo combinada de DEA com
modelos de regresso de uma varivel dependente, que representa as participaes
oramentrias (no caso, o nico insumo) de cada unidade (bases militares
americanas). Os autores utilizam variveis independentes resumidas por aquelas
representativas da produo e das estruturas (necessidades) das unidades,
negociadas com gestores e especialistas, e com valores ajustados (targets) para a
fronteira de eficincia.
5 - EXTENSES E COMENTRIOS
Em todos os casos apresentados na subseo precedente, importa considerar
quatro extenses possveis e recomendveis da avaliao. No que diz respeito
possvel aplicao da DEA, importante notar as possibilidades de explorao das
virtudes da metodologia como mecanismo permanente de avaliao comparativa
de eficincia. Entre outras razes, porque a tcnica possui caractersticas positivas
de neutralidade, incentiva a construo e o aprimoramento de inventrios de
recursos e tambm acolhe participaes possveis e desejveis de gestores e de
agentes na avaliao. Essa participao fundamental para a qualificao e para a
determinao de caminhos possveis para a fronteira de eficincia e para fins de
monitoramento de objetivos (em particular, e nos termos da motivao grfica da
Seo 3, atende-se assim ao desejvel deslocamento de AO3 para AO4 e para
AO5 por parte dos mecanismos de avaliao).
18
H tambm aprimoramentos tcnicos a considerar, seja no que diz respeito a bases
de informao, mas tambm nas combinaes possveis do uso de DEA com
tcnicas quantitativas, indicadores de desempenho (PIs), mtodos economtricos
convencionais, assim como no uso de fronteiras estocsticas. Algumas dessas
motivaes podem ser encontradas em Faanha e Marinho (1999).
De fato, os PIs so bastante utilizados no Brasil e no exterior, seja pela (aparente)
facilidade de alcance de dados, seja pela facilidade de definio e de entendimento
das medidas, seja pela bvia utilidade dos indicadores para finalidades descritivas
e de diagnsticos. Como j assinalado, entretanto, em Faanha e Marinho (1998),
por exemplo, desejvel que os indicadores sejam utilizados como expediente
descritivo e que almejem, inclusive com o uso de tcnicas apropriadas e
acompanhamentos longitudinais, consistncia analtica razovel.
Deve-se reconhecer, entretanto, que tais qualidades so muito difceis de ser
alcanadas e encontradas. Mais freqentemente do que seria desejvel, a escolha e
o uso de indicadores se fazem de maneira ad hoc, h medidas que relacionam
insumos e produtos de forma arbitrria, outras que relacionam apenas insumos e
outros problemas que dificultam sobremaneira o vislumbre de embasamento
terico consistente para o uso dos indicadores.
Ademais, e como j foi apontado [ver Barrow e Wagstaff (1989, p. 76)], um outro
problema (...) da literatura referente aos PIs sua falha em identificar a diferena
entre ineficincia e os efeitos de outros fatores, sejam eles exgenos () ou
endgenos. Tal fato, diante das preocupaes deste texto, leva a recomendar o
uso cauteloso dos PIs.
Outro instrumento a considerar diz respeito a extenses e outras aplicaes da
DEA, tcnica que foi apresentada na seo anterior, e que no incompatvel com
os objetivos positivos que levam ao uso de PIs, permite estrutur-los e pode
tambm se integrar, como vlido mecanismo de coordenao, a objetivos de
execuo e acompanhamento oramentrios.
Um terceiro ponto a possibilidade de avaliar (sob um ponto de vista estritamente
econmico) avaliaes j realizadas (ou seja, realizar, nos termos de experiente
avaliador, metaanlises), conforme fizeram Faanha e Marinho (1999). Essa
possibilidade no deve ser desconsiderada, na medida em que as anlises
quantitativas quase sempre produzem recomendaes (ou resultados)
quantificveis no que se refere ao uso de recursos e gerao de produtos.
Um quarto ponto muito importante a ser ressaltado o fato de a DEA permitir a
otimizao de insumos e produtos mltiplos de forma simultnea, e em diferentes
unidades de medidas. As possibilidades da tcnica no se restringem anlise de
aspectos financeiros e oramentrios tradicionais, mas se estendem aos recursos
materiais e humanos e aos recursos e modelos mais vivos da alocao geral de
recursos dos programas, o que a torna potencialmente til nos exemplos citados
nas sees anteriores, e em outros, nos quais aspectos quantitativos sejam ou
possam ser privilegiados. Essa metodologia tem a capacidade de relacionar as
19
regras efetivas de distribuio de recursos (e as regras, explcitas ou no, dessas
distribuies) com a realidade que os programas impactam (ou almejam impactar).
6 - COMENTRIOS FINAIS
Comenta-se aqui, brevemente, as principais orientaes deste texto e seus
possveis desdobramentos. Em primeiro lugar, props-se ao longo do trabalho que
os impactos almejados dos programas sociais cujos problemas de identificao,
medio e contratao so reconhecidamente crticos no se dissociem de
objetivos de efetividade e de eficincia dos programas. Existem riscos notrios de
a gesto oramentria dos programas (por fora das normas e modelos de controle
adotados) promover aquela dissociao, o que leva os programas a atentarem para
a eficcia na fase de concepo e desenho inicial e, em fases j amadurecidas dos
mesmos, deixar que os critrios de efetividade e eficincia sejam limitadamente
apreciados, a partir de recursos oramentrios e financeiros escassos. Em segundo
lugar, o texto tambm props luz de normas clssicas de oramentao
que regras iniciais de alocao de recursos, e a alocao de recursos, sejam objeto
de acompanhamento e avaliao permanentes, com a gerao de informaes
pblicas relevantes para fins de gerenciamento e de avaliao comparativa (self-
policing) por parte das atividades contempladas pelos programas e pelos seus
gestores. Em terceiro lugar, procurou-se mostrar que avaliaes de eficcia, e a
eficcia e o impacto dos programas, pressupem avaliaes das regras iniciais de
alocao de recursos adotadas no desenho inicial dos programas, assim como da
efetividade e da eficincia dos mesmos. Para tanto, recomenda-se o uso de
variveis, indicadores, medidas e modelos que avaliem bem, consistente e
permanentemente, os agentes e as atividades para os quais os programas alocam
recursos.
BIBLIOGRAFIA
BARROW, M., WAGSTAFF, A. Efficiency measurement in the public sector: an
appraisal. Fiscal Studies, v. 10, n. 1, p. 72-97, Feb. 1989.
BOGETOFT, P. DEA-based yardstick competition: the optimality of best practice
regulation. Annals of Operations Research, v. 73, p. 277-298, 1997.
BOWLIN, W. J., WALLACE, I. J. R., MURPHY, R. L. Efficiency based
budgeting. The Journal of Cost Analysis, v. 8, p. 33-54, 1989.
CARVALHO, F. A., ORTEGA, J. A., FAANHA, L. O. Projeto avaliao de
financiamentos a empresas: uma proposta metodolgica. Rio de Janeiro:
BID/Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), 1984.
20
CHAGAS, A. M. R., SCHWARZER, H., ARAJO, H. E., MENDONA, R. P.
de., BARROS, R. Identificao dos destinatrios da assistncia social nos
estados e critrios de focalizao dos recursos do FNAS. Braslia:
IPEA/Diretoria de Estudos Sociais, 1999.
CHARNES, A., COOPER, W. W., RHODES, E. Measuring the efficiency of
decision making units. European Journal of Operational Research, v. 9, p.
429-424, 1978.
DALEN, D. M. Regulation of quality and the ratchet effect: does unverifiability
hurt the regulator? Journal of Regulatory Economics, v. 11, p. 139-155, 1997.
__________. Yardstick competition and investment incentives. Journal of
Economics & Management Strategy, v. 7, n. 1, p. 105-126, 1998.
DIXIT, A. K. The making of economic policy: a transaction cost politics
perspective. Cambridge, MA: The MIT Press, 1996.
FAANHA, L. O., JORGE, M. J., MARINHO, A. Economia e administrao da
organizao universitria: experincia de trabalho na UFRJ. Revista de
Administrao Pblica (RAP), v. 30, n. 6, p. 49-77, nov./dez. 1996.
FAANHA, L. O., MARINHO, A. Hospitais universitrios: mecanismos de
coordenao e avaliao comparativa de eficincia. Ensaio: Avaliao e
Polticas Pblicas em Educao, v. 19, n. 6, p. 201-235, abr./jun. 1998.
__________. Instituies federais de ensino superior: modelos de financiamento e
o incentivo eficincia. Revista Brasileira de Economia, v. 53, n. 3, p. 357-
386, jul./set. 1999.
FAANHA, L.O., RODRIGUES, D. A., DIAS, A. J. R. Financiamentos pblicos
para projetos de pesquisa e desenvolvimento: uma experincia de avaliao na
Finep. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v.19, n. 1, p. 133-
160, 1989.
HART, O. Firms, contracts and financial structure. Oxford: Clarendon Press,
1995.
HCFA (Health Care Financing Administration). Brief Summaries of Medicare &
Medicaid, Title XVIII and Title XIX of The Social Security Act. 1999.
Capturado na internet em http://www.hcfa.gov/medicare/ormed.htm, em 5 de
abril de 2000.
HOLMSTROM, B., MILGROM, P. Aggregation and linearity in the provision on
intertemporal incentives. Econometrica, v. 55, p. 303-328, 1987.
KAUFFMAN, F. X., MAJONE, G., OSTROM, V. (eds.). Guidance, control and
evaluation in the public sector. Berlim: Walter de Gruiter, 1986.
21
KREPS, D. Corporate culture and economic theory. In: ALT, J., SHAPSLE, K.
(eds.). Perspectives on positive political economy. New York: Cambridge
University Press, p. 90-143, 1990a.
__________. A course in microeconomic theory. Princeton University Press,
1990b.
LAFFONT, J. J., TIROLE, J. A theory of incentives in procurement and
regulation. Cambridge, MA: The MIT Press, 1993.
__________. The new economics of regulation ten years after. Econometrica, v.
62, n. 3, p. 507-537, 1994.
__________. Incentives and political economy. Oxford: Oxford University Press,
2000.
MACHO-STADLER, I., PREZ-CASTRILLO, D. An introduction to the
economics of information, incentives & contracts. Oxford: Oxford University
Press, 1997.
MARINHO, A. Avaliao organizacional de uma universidade pblica: uma
abordagem no-paramtrica da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, Escola de Ps-Graduao em Economia,
1996a (Dissertao de Doutorado em Economia).
__________. Metodologias para avaliao e ordenao de universidades pblicas:
o caso da UFRJ e demais instituies federais de ensino superior. Ensaio:
Avaliao e Polticas Pblicas em Educao, v. 4, n. 13, p. 403-424, out./dez.
1996 b.
__________. Estudo de eficincia em hospitais pblicos e privados com a gerao
de rankings. Revista de Administrao Pblica (RAP), v. 32, n. 6, p. 145-158,
nov./dez. 1998.
MARINHO, A., RESENDE, M., FAANHA, L. O. Brazilian federal universities:
relative efficiency evaluation and data envelopment analysis. Revista
Brasileira de Economia, v. 51, n. 4, p. 489-508, out./dez. 1997.
MAS-COLELL, A., WHINSTON, M. D., GREEN, J. R. Microeconomic theory.
Oxford: Oxford University Press, 1995.
MASKIN, E., QIAN, Y., XU, C. Incentives, information, and organizational form.
Review of Economic Studies, v. 67, p. 359-358, 2000.
MCFADDEN, D. The revealed preferences of a governement bureaucracy: theory.
Bell Journal of Economics, p. 401-416, Aug. 1975.
22
MILGROM, P., ROBERTS, J. Economics, organizations & management.
Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall, 1992.
MINTZBERG, H. The rise and fall of strategic planning. New York, Prentice
Hall, 1994.
MS-SAS. Ministrio da Sade, Secretaria de Assistncia Sade. Manual de
Operao, Braslia: Componente I, 1997.
MUSGROVE, P. Equitable allocation of ceilings on public investment: a general
formula and a Brazilian Exemple in the health sector. World Bank, Aug. 1996
(Human Capital Development Working Papers, 69).
__________. Financiamento compensatrio para salud: en busca de equidad
geogrfica en un sistema federal. Econmica, La Plata, v. XLIV, n. 3, p. 9-18,
1998.
RADNER, R. Hierarchy: the economics of managing. Journal of Economic
Literature, v. 30, n. 1, p. 382-415, Sep. 1992.
RASMUSEN, E. Games and information. Basil Blackwell, 1990.
SALANI, B. The economics of contracts : a primer. Cambridge, MA. The MIT
Press, 1998.
SCHLEIFER, A. A theory of yardstick competition. Rand Journal of Economics,
v. 16, n. 3, p. 319-327, 1985.
SOBEL, J. A reexamination of yardstick competition. Journal of Economics &
Management Strategy, v. 8, n. 1, p. 33-60, 1999.
TIROLE, J. The theory of industrial organization. Cambridge, MA. The MIT
Press, 1990.
__________. The internal organization of government. Oxford Economic Papers,
v. 46, n. 1, p. 1-29, 1994.
__________. Incomplete contracts: where do we stand? Econometrica, v. 67, n. 4,
p. 741-781, Jul. 1999.
WILLIAMSON, O. Transaction cost economics. Handbook of Industrial
Organization, v. 1. Amsterdam: North Holland, 1989.

Programas Sociais Efetividade

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Programas Sociais Efetividade

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 787

Você também pode gostar