O QUE A

MAX WEBER
BUROCRACIA
CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO
CFA
O QUE A
MAX WEBER
BUROCRACIA
APRESENTAO
Maximilian Carl Emil Weber ou, simplesmente, Max Weber. In-
telectual e jurista alemo, ele considerado um dos pais da so-
ciologia moderna. Contudo, seu pensamento influenciou outras
reas do conhecimento, entre elas a Economia, a Filosofia, a Ci-
ncia Poltica e, claro, a Administrao, sendo contemporneo
do movimento da Administrao Cientfica e das primeiras fases
do pensamento da teoria do processo administrativo.
Weber autor de muitos trabalhos e livros. Por isso, o Sistema
Conselhos Federal e Regionais de Administrao (CFA/CRAs),
ciente do importante trabalho que Max Weber deixou para
a nossa profisso, principalmente com relao abordagem
estruturalista, decidiu publicar a verso traduzida da obra
O que a burocracia?.
At ento, os interessados em ler o livro tinha que recorrer a
edies em ingls, espanhol ou alemo. A obra apresenta ao
pblico uma ampla reflexo sobre a burocracia e esquema-
tiza as principais caractersticas desse modelo, contribuindo
para o estudo da Administrao pblica e privada.
De acordo com Weber, a administrao burocrtica segue alguns
princpios como a hierarquia de cargos, por exemplo. Entende-
-se, nessa estrutura, que os funcionrios superiores controlam os
demais. O autor diz, ainda, que a autoridade hierrquica d-se
em qualquer estrutura burocrtica, seja ela pblica ou no.
Relevante, ainda, a sua viso sobre o funcionrio na es-
trutura burocrtica. Eles gozam de salrio e jornada de tra-
balho fixado e so contratados, nomeados ou eleitos com
base em suas competncias tcnicas. Por isso a necessi-
dade da realizao de provas, concursos ou exames para
admisso e promoo dos funcionrios. Alm disso, a exis-
tncia de um funcionrio burocrata sugere que ele tenha
emprego fixo, gozando de estabilidade.
Percebe-se pela obra que a burocracia seria, segundo We-
ber, a forma mais eficiante de uma organizao, pois torna a
administrao mais eficiente e eficaz e isso garante rapidez
e racionalidade ao trabalho, alm de diminuir os problmeas
internos. Contudo, ele ressalta na obra que nenhuma buro-
cracia funcionar sem gestores profissionais.
O que a burocracia? um excelente livro introdutrio aos
estudos da administrao. O modelo burocrtico weberiano nos
revela um sistema que, mesmo no sendo aplicvel nos dias atu-
ais por conta dos novos modelos de gesto frente globalizao
e a mercados cada vez mais abertos, serve como exemplo do
que ou no possvel fazer dentro de uma organizao.
Por isso, com grande satisfao que apresento para vocs
a primeira verso traduzida em portugus do livro de Max
Weber. Espero que essa contribuio do Sistema CFA/CRAs
possa engradecer ainda mais os estudos da Administrao e
enriquecer as pesquisas realizadas na rea.
Adm. Sebastio Luiz de Mello
Presidente do Conselho Federal de Administrao
SUMRIO
Traos caractersticos da burocracia ..............................................9
A situao do funcionrio ..........................................................13
Casos e causas da burocratizao ...............................................21
O desenvolvimento quantitativo das tarefas administrativas ........29
Transformaes qualitativasdas tarefas administrativas ................33
Vantagens tcnicas da organizao burocrtica...........................37
Burocracia e direito ...................................................................41
A concentrao dos meios administrativos .................................49
O nivelamento das diferenas sociais .........................................53
Carter permanente do aparelho burocrtico .............................59
Consequncias econmicas e sociais da burocracia ....................63
O poder da burocracia ..............................................................67
Fases do desenvolvimento da burocracia ....................................73
A racionalizao da educao e da instruo ..........................79
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TRAOS CARACTERSTICOS DA BUROCRACIA
A burocracia moderna opera do seguinte modo especfico:
I. Existe o princpio de setores jurisdicionais estveis e oficiais
organizados, em geral, normativamente, ou seja, mediante leis
ou ordenamentos administrativos.
1. As atividades normais exigidas pelos objetivos da estrutu-
ra governada burocraticamente dividem-se de forma estvel
como deveres oficiais.
2. A autoridade que d as ordens necessrias para a al-
ternncia desses deveres distribuda de forma estvel e
rigorosamente delimitada por normas referentes aos meios
coativos, fsicos, sacerdotais ou de outra espcie, do qual
podem dispor os funcionrios.
3. O cumprimento normal e continuado desses deveres,
bem como o exerccio dos direitos correspondentes, asse-
gurado por um sistema de normas; somente podem prestar
servios aquelas pessoas que, segundo as regras gerais, esto
qualificadas para tanto.
Estes trs elementos constituem, no governo pblico e legal,
a autoridade burocrtica. No mbito econmico privado
fazem parte da administrao burocrtica. Tal como a des-
crevemos, a burocracia somente est totalmente desenvolvida
nas comunidades polticas e eclesisticas do Estado moderno;
no caso da economia privada somente o est nas instituies
capitalistas mais avanadas. Uma autoridade burocrtica per-
durvel e pblica, jurisdicionalmente determinada, constitui
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normalmente uma exceo e no uma regra histrica. Isto
vlido ainda em grandes formaes polticas, tais como as do
antigo Oriente, os imprios conquistadores germano e mon-
glico, bem como a maioria das formaes feudais de Estado.
Em todos estes casos, o governante executa as disposies
mais importantes mediante administradores pessoais, colegas
de mesa e cortesos. As comisses e autoridade destes no
esto delimitadas com preciso, mas estabelecem de forma
temporria e para cada caso.
II. Os princpios de hierarquia de cargos e de diversos nveis
de autoridade implicam um sistema de sobre e subordinao
ferreamente organizado, onde os funcionrios superiores con-
trolam os funcionrios inferiores. Este sistema permite que os
governados possam apelar, mediante procedimentos pr-esta-
belecidos, a deciso de uma repartio inferior sua autori-
dade superior. Um alto desenvolvimento do tipo burocrtico
leva a um organizao monocrtica da hierarquia de cargos.
O princpio de autoridade hierrquica de cargos d-se em
qualquer estrutura burocrtica: nas estruturas estatais e ecle-
sisticas, nas grandes organizaes partidrias e nas empresas
privadas. Carece de importncia para a ndole da burocracia
que a sua autoridade seja considerada privada ou pblica.
A plena realizao do princpio de competncia jurisdicio-
nal na subordinao hierrquica no implica pelo menos
nos cargos pblicos- que a autoridade superior esteja sim-
plesmente autorizada a cuidar dos assuntos da inferior. O
normal , na realidade, o contrrio. Uma vez criado e depois
de ter cumprido a sua misso, um cargo tende a continuar
existindo e a ser desempenhado por outro titular.
III. A administrao do cargo moderno funda-se em docu-
mentos escritos (arquivos) que sero conservados de forma
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original ou como projetos. Existe, assim, um pessoal de subal-
ternos e escribas de toda classe. O conjunto dos funcionrios
pblicos estveis, bem como o correspondente aparato de
instrumentos e arquivos, integram uma repartio; isto o
que na empresa privada chama-se escritrio.
A organizao moderna do servio civil separa, em princ-
pio, a repartio do domiclio privado do funcionrio e, ge-
ralmente, a burocracia considera a atividade oficial como um
mbito independente da vida privada.
Os fundos e equipamentos pblicos esto separados da pro-
priedade privada do funcionrio: este fator condicionante ,
em todos os casos, o resultado de um longo processo. Atual-
mente, d-se tanto nas empresas pblicas quanto nas privadas;
nas privadas, o princpio atinge, inclusive, o empresrio prin-
cipal. O escritrio do executivo est, em princpio, separado
do lar, e tambm o esto a correspondncia de negcios da
privada e o capital do negcio das fortunas particulares. Estas
separaes so to slidas quanto mais arraigadas se encontra
a prtica do tipo de administrao empresarial moderna. Mas
este processo comea a ocorrer j na Idade Mdia.
Uma caracterstica do empresrio moderno a sua atuao
como primeiro funcionrio da sua empresa, bem como
Federico II da Prssia, governante de um Estado burocrtico
moderno, chamou-se a si mesmo como o primeiro funcio-
nrio do Estado. A concepo de que as atividades adminis-
trativas do Estado diferem fundamentalmente da administra-
o privada uma concepo europeia e, por comparao,
totalmente alheia ao sistema norte-americano.
IV. Administrar um cargo, e administr-lo de forma especia-
lizada, implica, geralmente, uma preparao cabal e experta.
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Isto exige-se cada vez mais do executivo moderno e do em-
pregado das empresas privadas, bem como exige-se do fun-
cionrio pblico.
V. Se o cargo est em pleno desenvolvimento, a atividade
do funcionrio requer toda a sua capacidade de trabalho,
alm do fato de que a sua jornada obrigatria no escrit-
rio est estritamente fixada. Normalmente, isto somen-
te produto de uma prolongada evoluo, tanto nos cargos
pblicos quanto nos privados. Anteriormente, em todas as
situaes, o normal era o contrrio: as tarefas burocrticas
consideravam-se uma atividade secundria.
VI. A administrao do cargo ajusta-se a normas gerais, mais
ou menos estveis, mais ou menos precisas, e que podem
ser aprendidas. O conhecimento destas normas um saber
tcnico particular que o funcionrio possui. Envolve a juris-
prudncia, ou a administrao pblica ou de empresas.
A natureza em si da administrao moderna de um cargo
requer o ajuste a normas. Por exemplo, a teoria da adminis-
trao pblica moderna supe que a autoridade, para dispor
certos assuntos por decreto legalmente concedida s auto-
ridades pblicas- no lhe d repartio direito algum para
regular a questo por meio de ordens dadas para cada caso,
mas somente para regul-la de forma geral.
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A SITUAO DO FUNCIONRIO
O exposto tem as seguintes consequncias para a situao
interna e externa do funcionrio:
I. A ocupao de um cargo uma profisso. Isto bvio,
primeiro, na exigncia de um curso de preparao estritamente
fixado, o qual reclama a plena capacidade de trabalho durante
um longo perodo, e nas provas especficas que so um requisito
prvio para o emprego. Alm disso, a posio do funcionrio tem
natureza de dever. Isto opera do seguinte modo quanto estru-
tura interna das suas relaes; legalmente e de fato, a ocupao
de um cargo no vista como uma fonte de rendas a explorar,
como foi o normal na Idade Mdia e, frequentemente, at os
incios de uma poca recente. Tampouco a ocupao de um car-
go considerada como um intercmbio habitual de servios por
um equivalente salarial, como ocorre com os contratos livres de
trabalho. O acesso a um cargo, includos os da economia priva-
da, considera-se como a aceitao de um dever particular de
fidelidade administrao, em troca de uma existncia segura.
Para o carter especfico da moderna fidelidade a um cargo
essencial o fato de que, no tipo puro, o cargo no determine uma
relao com uma pessoa, como a f do vassalo ou o discpulo nas
relaes de autoridade feudal ou patrimonial. A lealdade moder-
na adere-se a finalidades impessoais e funcionais. claro que,
no geral, por trs dos objetivos funcionais h valores culturais
e estes constituem um ersatz para o chefe pessoal terrenal ou
supra-terrenal: considera-se que ideias tais como Nao, Igre-
ja, comunidade, partido e empresa encarnam-se em uma
sociedade; concedem um halo ideolgico ao patro.
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Pelo menos no Estado moderno desenvolvido, o funcionrio
poltico no visto como o servidor pessoal de um governan-
te. Atualmente, o bispo, o sacerdote e o predicador j no
exibem, de fato, um carisma puramente pessoal, como no
incio do cristianismo. Os valores supra-terrenais e sagrados
que oferecem so outorgados a todos aqueles que aparen-
temente os merecem e que os solicitam. Antigamente, estes
dirigentes atuavam sob as ordens pessoais dos seus chefes;
em princpio, somente perante estes eram responsveis. Atu-
almente, ainda que a antiga teoria sobreviva parcialmente,
estes dirigentes religiosos so funcionrios que servem a um
objetivo funcional, que na Igreja atual tornou-se rotineiro
e, por sua vez, consagrou-se ideologicamente.
II. A situao pessoal do funcionrio articula-se do se-
guinte modo;
1. O funcionrio moderno, quer esteja em um escritrio
privado, quer esteja em uma dependncia pblica, sempre
um esforado ou um sacrificado, e, geralmente, des-
fruta de uma verdadeira estima social em comparao com
os governantes. A sua qualidade social garantida pelas
normas prescritivas da ordem hierrquica e, no caso do fun-
cionrio pblico, por figuras particulares do cdigo penal
contra insultos a funcionrios e desacatou as autorida-
des do Estado e eclesisticas. Por regra geral, a real posio
social do funcionrio predominante quando prevalecem
as seguintes condies: uma forte demanda de peritos qua-
lificados pela administrao; uma diferenciao social enr-
gica e estvel, na qual o funcionrio procede, principalmen-
te, de estratos econmica e socialmente privilegiados em
virtude da distribuio social do poder. Geralmente, a pos-
se de certificados de estudos est vinculada qualificao
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para a qualificao; e estes certificados, naturalmente, fa-
zem ressaltar o elemento de status dentro da qualificao
social do funcionrio. Alm disso, em casos individuais, este
fator de status reconhece-se explicitamente e sem reservas;
por exemplo, na regra de que a admisso ou recusa de um
pretendente a uma carreira burocrtica depende do consen-
timento (eleio) dos membros do corpo burocrtico. Isto
visto, por exemplo, no corpo de oficiais do exrcito alemo.
Fenmenos semelhantes, que produzem esta neblina da
burocracia ao estilo dos grmios, encontram-se, de modo
caracterstico, nas burocracias patrimoniais e, principalmen-
te, prebendarias do passado. Entre os burocratas modernos
muito comum a tentativa de ressuscitar estes fenmenos
de forma alterada. Por exemplo, na exigncia de funcion-
rios proletrios e peritos durante a Revoluo bolchevique.
Geralmente, a estima social dos funcionrios muito redu-
zida quando a exigncia de uma administrao experta e o
predomnio das convenes de status so fracos. Isto acon-
tece principalmente nos Estados Unidos e, frequentemente,
o caso apresenta-se em novas colonizaes, devido s suas
amplas possibilidades de obteno de benefcios e grande
mobilidade de sua estratificao social.
2. O tipo puro de funcionrio burocrtico nomeado por uma
hierarquia superior. Um funcionrio escolhido pelos governado-
res no uma figura puramente burocrtica. claro que a exis-
tncia formal de uma eleio no implica que esta no dissimule
uma nomeao; no Estado, principalmente, nomeao pelos
chefes de partido. Isto no depende de prescries legais, mas do
mecanismo de funcionamento dos partidos. Os partidos solida-
mente organizados podem transformar uma eleio formal livre
na simples aclamao de um candidato pelo chefe do partido.
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No entanto, geralmente, uma eleio formalmente livre torna-se
uma pugna por votos a favor de um dos dois candidatos sele-
cionados, pugna que ocorre segundo normas de determinadas.
Em qualquer circunstncia, a designao de funcionrios
por meio de uma eleio entre os governados altera o rigor
da subordinao hierrquica. Um funcionrio assim eleito
tem, em princpio, uma posio autnoma com relao
ao funcionrio superior. A posio do funcionrio esco-
lhido veio de baixo e no de cima, ou pelo menos de
uma hierarquia superior dentro da estratificao burocr-
tica, mas de poderosos homens de partido (caciques),
que tambm decidem a sua carreira futura. A carreira do
funcionrio escolhido no depende, pelo menos no fun-
damentalmente, do seu chefe dentro da administrao.
O normal que o funcionrio que no escolhido, mas
nomeado por um chefe, funcione com mais eficincia,
desde um ponto de vista tcnico, pois, em igualdade de
circunstncias, mais provvel que a sua designao e
a sua carreira estejam determinadas por consideraes e
qualidades puramente funcionais. Os governados, como
profanos, somente podem ficar sabendo do grau em que
o candidato est espertamente qualificado em termos de
experincia e, por conseguinte, somente depois do seu
servio. Alm disso, nas selees de funcionrios por esco-
lha, natural que os partidos no insistam nas condies
de percia, mas nos servios prestados pelos militantes ao
cacique do partido. Isto aplica-se a toda forma de recru-
tamento de funcionrios mediante eleies, designao
de funcionrios escolhidos pelos patres do partido ao
confeccionar a lista dos candidatos, ou livre nomeao
por um chefe, que ele mesmo escolheu.
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Se h uma grande demanda de peritos preparados pela ad-
ministrao e os sequazes do partido tem que aceitar uma
opinio pblica intelectualmente desenvolvida, educada
e de orientao independente, a utilizao de funcionrios
pouco qualificados repercute, nas eleies seguintes, sobre o
partido no poder. claro que h mais probabilidades de que
isto ocorra quando os funcionrios so nomeados pelo chefe.
Atualmente, nos Estados Unidos, h uma exigncia de que a
administrao esteja bem preparada, mas nas grandes cida-
des, onde esto amontoados os votos dos imigrantes, no
h, geralmente, uma opinio pblica educada. Consequente-
mente, as eleies populares do chefe administrativo, e tam-
bm dos seus funcionrios subordinados, alteram a qualifica-
o experta do funcionrio e o funcionamento rigoroso do
aparelho burocrtico. Tambm enfraquece-se a dependn-
cia dos funcionrios com relao hierarquia. Isto ocorre,
pelo menos, no caso dos grandes corpos administrativos cuja
superviso dificultosa. Nos Estados Unidos reconhece-se a
alta qualificao e integridade dos juzes federais, nomeados
pelo presidente, comparados com os juzes eleitos, ainda que
ambos os tipos de funcionrios foram selecionados principal-
mente por consideraes partidrias. As grandes mudanas
dentro da administrao metropolitana norte-americana re-
queridas pelos reformadores foram propiciadas substancial-
mente por prefeitos eleitos, com a colaborao de uma equi-
pe de funcionrios nomeados por eles. Estas reformas, ento,
foram feitas de forma cesarista. Do ponto de vista tcnico,
como estrutura organizada de autoridade, a eficcia do ce-
sarismo, que frequentemente surge da democracia, baseia-
-se, em geral, na posio do csar como livre depositrio
da vontade do povo (do exrcito ou dos cidados), no
submetido tradio. Por conseguinte, o csar o chefe
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irrestrito de um corpo de oficiais militares ou funcionrios
altamente qualificados, escolhidos livre e pessoalmente, sem
reparar na tradio ou em outro tipo de consideraes. No
entanto, este governo contradiz o princpio formalmente
democrtico de uma burocracia eleita universalmente.
3. O normal que a posio do funcionrio seja vitalcia,
pelo menos nas burocracias pblicas; isto ocorre cada vez
com maior frequncia em todas as estruturas semelhantes.
Como norma de fato, pressupe-se a ocupao vitalcia, in-
clusive quando ocorre a designao ou a nomeao peridi-
ca. Diferentemente do trabalhador de uma empresa privada,
em geral, o funcionrio desfruta de direitos de pertencimen-
to. Quando fixam-se garantias legais contra uma demisso ou
transferncia arbitrrias, as mesmas somente servem para as-
segurar um relevo rigorosamente objetivo dos deveres espe-
cficos do cargo, livre de toda opinio pessoal. Na Alemanha,
este o caso de todos os funcionrios judiciais e, paulatina-
mente, tambm dos administrativos.
Por conseguinte, dentro da burocracia, o grau de indepen-
dncia legalmente assegurado pelo pertencimento nem
sempre proporciona um maior status ao funcionrio. Na re-
alidade, frequentemente ocorre o contrrio, principalmen-
te em culturas e comunidades antigas muito diversificadas;
nestas comunidades, quanto mais estrita a subordinao
sob o domnico arbitrrio do chefe, tanto mais garante este
a manuteno do convencional estilo de vida senhorial do
funcionrio. Em virtude da ausncia em si destas garantias
legais de pertencimento, estima convencional do funcion-
rio pode apresentar-se do mesmo modo como, na Idade
Mdia, acrescentou-se a estima da nobreza de ofcio, em
detrimento da estima pelos cidados, e como a estima do
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juiz real ultrapassou a do juiz popular. claro que o fun-
cionrio mdio anseia uma lei de servio civil que assegu-
re materialmente a sua velhice e lhe de maiores garantias
contra uma demisso arbitrria do cargo. No entanto, este
anseio tem seus limites. Naturalmente, uma intensificao
muito grande do direito ao cargo dificulta preenche-los de
acordo com a eficincia tcnica, j que essa intensificao
diminui as possibilidades de fazer carreira para os candi-
datos ambiciosos. Isto explica, circunstancialmente, que os
funcionrios, em conjunto, no advirtam a sua dependn-
cia com relao aos superiores. No entanto, esta carncia
de um sentido de dependncia baseia-se principalmente na
inclinao a depender dos prprios iguais, mais que dos es-
tratos governados e socialmente inferiores.
4. O funcionrio recebe a compensao pecuniria de um
salrio regularmente estabelecido, e a segurana de uma
penso para a velhice. O salrio no calculado, como um
salrio, de acordo com o trabalho realizado, mas em termos
de status, ou seja, segundo o tipo de funo (a categoria)
e tambm, provavelmente, segundo a durao do servio. A
segurana relativamente superior das receitas do funcionrio,
bem como as gratificaes de estima social, fazem do cargo
burocrtico uma posio buscada, especialmente em pases
que j no oferecem oportunidades de benefcios coloniais;
nestes pases, a situao colonial permite fixar salrios relati-
vamente baixos para os funcionrios.
5. O funcionrio tem a expectativa de realizar uma carreira
dentro da ordem hierrquica do servio pblico. Das posi-
es inferiores, pouco importantes e pior pagas, passa s su-
periores. claro que o funcionrio mdio deseja um ajuste
mecnico das condies de promoo, se no dos cargos,
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pelo menos dos nveis de salrio. Deseja que as promoes
sejam fixadas segundo os critrios de antiguidade, ou tal-
vez segundo a avaliao estratificada de exames de percia.
Em todo o descoberto, estes exames constituem realmente
um trao indelvel do funcionrio e tm um efeito vitalcio
sobre a sua carreira. A isto soma-se o desejo de restringir o
direito de ocupar cargos burocrticos e a crescente tendncia
para uma limitao do grupo de status e para uma seguran-
a econmica. Tudo isto contribui para considerar os cargos
pblicos como prebendas dos habilitados por certificados
de estudos. O cuidado de considerar capacidades pessoais e
intelectuais, independentemente do carter frequentemente
subalterno do certificado de estudos, levou a uma condio
na qual os cargos pblico mais elevados, principalmente os
de ministro, so preenchidos fundamentalmente sem levar
em considerao tais certificados.
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CASOS E CAUSAS DA BUROCRATIZAO
Os casos econmicos e sociais da moderna estrutura burocrtica
so os seguintes:
A evoluo da economia monetria um caso da burocracia,
j que h que compensar pecuniariamente os funcionrios.
Atualmente no s prevalece este fator, mas a principal for-
ma de compensao. Este fato especialmente importante
para o aspecto conjunto da burocracia, ainda que no seja
decisivo, no entanto, para a prpria existncia desta.
Os seguintes so exemplos histricos de burocracia quantita-
tivamente importantes e totalmente desenvolvidos: a) Egito,
durante o perodo do novo Imprio, ainda que com podero-
sos elementos patrimoniais; b) o Principado romano da l-
tima poca, e particularmente a monarquia diocleciana e o
governo bizantino desenvolvido a partir desta, conservando,
no entanto, fortes elementos feudais e patrimoniais; c) a Igre-
ja catlica romana, cada vez mais acentuadamente desde o
final do sculo XIII; d) China, desde a poca de Shi Huangti
at os nossos dias, mas com fortes elementos patrimoniais e
prebendarios; e) em modalidades ainda mais ntidas, os Es-
tados europeus modernos e, cada vez mais todas as corpora-
es pblicas desde o perodo das monarquias absolutas; f) a
grande empresa capitalista moderna, tanto mais burocrtica
quanto maior e mais complicada se torna.
Em grande medida, e parcialmente at de forma dominante,
os casos de a) a d) fundaram-se em uma compensao dos
funcionrios em espcies. Mas tambm apresentaram muitos
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outros caracteres e efeitos especficos da burocracia. O para-
digma histrico de todas as burocracias posteriores o novo
Imprio egpcio- , por sua vez, um dos exemplos mais gran-
diosos de organizao de uma economia de subsistncia. A
coexistncia de uma burocracia com uma economia de subsis-
tncia , afirmo, explicvel, se so levadas em conta as condi-
es bastante extraordinrias dadas no Egito. E as reservas, por
certo considerveis, que devem ser formuladas ao classificar
como burocracia esta estrutura egpcia, esto condicionadas
pela prpria economia de subsistncia. O pr-requisito nor-
mal para a existncia estvel e continuada, e inclusive para a
instaurao de administraes burocrticas puras, um certo
grau de desenvolvimento de uma economia monetria.
A situao econmica do funcionrio , nestes casos, muito se-
melhante do arrecadador de impostos empresarial. De fato,
regularmente ocorre a explorao de cargos, inclusive com a
cesso de cargos ao melhor licitador. No mbito de uma eco-
nomia privada, a transformao dos estatutos de servido em
relaes de arrendamento o mais importante dos variados
exemplos disso. O sistema de arrendamento torna possvel que
o monarca transfira ao arrendatrio do cargo ou ao funcionrio
que receber uma quantia fixa o problema de converter em
receitas monetrias as suas receitas em espcie. Assim ocorreu
com alguns regentes orientais da Antiguidade. Este propsito
v-se facilitado quando o monarca deixa de cuidar pessoal-
mente da administrao do arrecadado e cede a explorao
da arrecadao pblica de impostos. Este procedimento tor-
na possvel que o monarca organize sistematicamente as suas
finanas em um oramento, o que significa um importante
progresso na medida em que a subsistncia direta, baseada
em receitas em espcie no avaliveis, substituda por uma
avaliao fixa das receitas e, portanto, tambm dos gastos. Por
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outro lado, ao sistematizar assim o seu oramento, o monarca
renuncia ao controle e explorao plena da sua capacida-
de de exao em benefcio prprio. A capacidade duradoura
de pagar impostos pode se ver afetada por uma explorao
desmedida, conforme o grau de liberdade outorgado ao fun-
cionrio, repartio ou ao arrecadador de impostos. Contra-
riamente ao soberano, o capitalista no est continuamente
interessado na capacidade de pagamento dos seus sditos.
Mediante regulaes, o monarca tenta se proteger contra esta
perda de controle, de modo que a forma de arrecadao ou
transferncia de impostos varia consideravelmente de acordo
com a distribuio do poder entre o monarca e o conces-
sionrio. Pode predominar o interesse do concessionrio na
livre explorao da capacidade de pagamento de impostos,
ou o interesse do monarca na conservao da referida capa-
cidade. A ndole do sistema de explorao da arrecadao
essencialmente determinada pela influncia conjunta ou an-
tagnica destes motivos: a eliminao de flutuaes na arre-
cadao, a possibilidade de um oramento, a preservao da
capacidade de pagamento dos sditos, protegendo-os da ex-
plorao econmica, e um controle estatal das arrecadaes
do funcionrio, a fim de adjudicar-se o mximo possvel. O
Estado ptolomaico executava e controlava burocraticamente
a concusso de impostos. O lucro do concessionrio limitava-
-se a uma parte do correspondente excedente sobre as retri-
buies do arrecadador, as quais constituam, na realidade,
uma garantia. A possibilidade de uma arrecadao menor
que essa quantia era o risco corrido pelo arrecadador.
A concepo exclusivamente econmica do cargo como fonte
de receitas privadas para o funcionrio tambm pode levar
compra direta de cargos. Isto ocorre quando o monarca est em
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uma situao tal que precisa no somente de receitas normais,
mas tambm de um capital monetrio por exemplo, para a
guerra ou para saldar dvidas. A compra de cargos uma insti-
tuio que tem existido regularmente nos Estados modernos, na
Igreja e na Frana e Inglaterra; existiu tanto no caso de sinecuras
como de cargos muito importantes; persistiu at o sculo XIX,
na forma de comisses aos funcionrios. Esta compra de car-
gos pode, em alguns casos isolados, carecer de um significado
econmico, e o valor de compra constituir, parcialmente ou em
conjunto, uma fiana depositada como aval de um fiel servio.
Esta no foi, afirmo, a norma.
Qualquer classe de concesso de usufrutos, tributos e ser-
vios ao monarca ou ao funcionrio para a sua explorao
pessoal implica sempre um enfraquecimento com relao
ao tipo de organizao burocrtica pura. O funcionrio que
acessa tais situaes ostenta um direito pessoal posse do
seu cargo. Isto principalmente assim quando o dever e a
retribuio do funcionrio esto vinculados de tal como do
que o funcionrio no transfere ao monarca nenhuma das
receitas obtidas dos objetos recebidos em cesso, mas que
os administra em funo dos seus interesses privados e, por
sua vez, consagra-se ao servio pessoal ou militar, poltico ou
eclesistico, do soberano.
Falemos de prebendas, ou de um regime prebendario do
cargo, naqueles casos em que o soberano concede ao fun-
cionrio rendas vitalcia, rendas referentes de alguma forma
a objetos, ou que so fundamentalmente usufruto econmi-
co de terras ou outras fontes. As referidas rendas devem re-
presentar uma compensao pelo cumprimento de deveres
oficiais, autnticos ou fictcios; so bens separados perma-
nentemente para a segurana econmica do cargo.
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A passagem deste regime prebendario da burocracia a uma bu-
rocracia assalariada bastante fluda. Frequentemente, tem sido
prebendario o fornecimento econmico do sacerdcio; assim
ocorreu na Antiguidade e na Idade Mdia, e tambm na moder-
nidade. Em quase todos os perodos, afirmo, possvel encontrar
a mesma modalidade em outras regies. Em virtude da ndole
prebendaria dos seus cargos, a lei sacerdotal chinesa constrangia
os funcionrios em duelo a renunciar aos seus cargos; efetivamen-
te, ordenava-se a absteno do usufruto de propriedades durante
o duelo ritual pelo pai ou outras autoridades familiares. Nas suas
origens, esta disposio tinha como finalidade evitar a m vonta-
de do defunto amo da casa, pois a casa era sua propriedade e o
cargo era uma mera prebenda, uma fonte de reatamento.
Quando no somente outorgam-se direitos econmicos, mas
tambm privilgios senhoriais para a sua realizao pessoal, com
a estipulao de servios pessoais ao soberano, nos afastamos
ainda mais da burocracia assalariada. Estes privilgios outorgados
variam; por exemplo, no caso do funcionrio poltico, podem
assumir a qualidade do domnio ou qualidade de autoridade
oficial. Em ambos os casos, e por certo no segundo, a qualidade
especfica da organizao burocrtica pode ser totalmente des-
truda e passamos ao terreno organizacional do domnio feudal.
Todo tipo de concesses de servios e usufrutos em espcies,
como dotao do funcionrio, propende a enfraquecer o me-
canismo burocrtico, e principalmente a subordinao hierr-
quica; e esta ltima desenvolvida do modo mais estrito na
disciplina da burocracia moderna. Um rigor anlogo ao apresen-
tado pelo funcionrio contratualmente empregado do Ocidente
moderno pelo menos sob uma direo muito enrgica so-
mente possvel obt-lo quando a submisso dos funcionrios
ao soberano pessoalmente absoluta, quando a administrao
utiliza escravos, ou empregados tratados como escravos.
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Os funcionrios egpcios eram escravos do fara, legalmente
ou de fato. Os latifundistas romanos preferiam encomendar
a administrao direta das questes monetrias a escravos, j
que era possvel submet-los a torturas. Na China, procurou-
-se obter resultados semelhantes mediante o uso generaliza-
do do bambu como instrumento de disciplina. No entanto,
so muito poucas as possibilidades de que estes meios coati-
vos funcionem de forma permanente. A experincia mostra
que a otimizao para obter e conservar uma rigorosa meca-
nizao do aparelho burocrtico radica em um salrio mone-
trio assegurado, vinculado possibilidade de realizar uma
carreira que no esteja submetida a meras casualidades ou
caprichos. Uma rigorosa disciplina e controle, que por sua
vez levem em conta o senso de honra do funcionrio, e o
cultivo de sentimentos de prestgio do grupo de status, e tam-
bm a oportunidade de uma crtica pblica, contribuem para
uma rigorosa mecanizao. Deste modo, o aparelho burocr-
tico funciona de forma mais estrita que qualquer modalidade
de escravizao legal dos funcionrios. Um forte sentimento
de status entre os funcionrios no somente coincide com a
vontade do funcionrio de subordinar-se ao chefe resignando
toda vontade prpria, mas que os sentimentos de status re-
sultam dessa subordinao, pois contribuem para o equilbrio
interno da ideia que o funcionrio tem de si mesmo. A ndole
puramente pessoal do trabalho burocrtico, com a sua sepa-
rao de princpio entre a esfera privada do funcionrio e a
oficial, provm da adaptao deste s condies funcionais
dadas de um mecanismo fixo fundado na disciplina.
Ainda que o desenvolvimento avanado de uma economia
monetria no seja um requisito indispensvel para a buro-
cratizao, a burocracia como estrutura permanente est liga-
da pressuposta existncia de certas receitas constantes que
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permitam a sua sustentao. Quando estas receitas no re-
sultam em benefcios privados, como ocorre na organizao
burocrtica das grandes empresas modernas, ou de rendas
rurais duradouras, como no feudo, um sistema de tributao
estvel requisito prvio para a existncia contnua de uma
administrao burocrtica. Por motivos conhecidos e gerais,
somente uma economia monetria amplamente desenvolvida
oferece uma base firme para esse sistema tributrio. O grau de
burocratizao administrativa tem sido relativamente mais alto em
comunidades urbanas com economias monetrias ampla-
mente desenvolvidas, que nos Estados contemporneos das
plancies, muito menos extensos. No entanto, na medida
em que este Estados das plancies conseguiram desenvolver
sistemas organizados de tributao, a burocracia tem-se de-
senvolvido de forma mais ampla que nas cidades-Estado.
Toda vez que as dimenses da cidade-Estado foram mantidas
dentro de limites moderados, a tendncia para uma adminis-
trao plutocrtica e colegiada pelos notveis tm-se ajustado
mais adequadamente sua estrutura.
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O DESENVOLVIMENTO QUANTITATIVO
DAS TAREFAS ADMINISTRATIVAS
O desenvolvimento especfico das tarefas administrativas
sempre foi um terreno apto para a burocratizao de uma
administrao. Comentaremos, em primeiro lugar, a dimen-
so quantitativa destas tarefas. Na rea da poltica, o grande
Estado e o partido de massas so o terreno clssico para
a burocratizao. Isto no significa que toda organizao
de grandes Estados, historicamente unificada e autntica,
tenha implicado uma administrao burocrtica. A perdura-
o de um grande Estado j existente, ou o nivelamento de
uma cultura surgida nesse Estado, nem sempre esteve ligada
a uma estrutura burocrtica do mesmo. Afirmo, ambos os
traos tm coexistido em grande medida no Imprio chins,
por exemplo. Os grandes imprios negros, e organizaes
similares, somente tiveram uma existncia efmera, devido
principalmente ausncia de um aparelho de funcionrios.
No entanto, esta organizao tinha um carter fundamental-
mente patrimonial, mais que burocrtico. Afirmo, em uma
perspectiva meramente temporal, o Imprio dos califas
e seus predecessores na sia mantiveram-se durante um
longo perodo, e a sua organizao de funcionrios foi
primordialmente patrimonial e prebendaria. Assim sendo,
tambm o Sacro Imprio Romano durou um longo per-
odo, apesar da carncia quase total de uma burocracia.
Todos estes reinos representaram uma unidade culturas
de um vigor pelo menos similar ao que costumam criar as
formas de governo burocrticas.
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O antigo Imprio romano dissolveu-se internamente, apesar
uma crescente burocratizao, e inclusive durante o seu desen-
volvimento. Isto teve origem no modo como foram distribudas
as cargas tributrias pelo Estado burocrtico, o qual promovia a
economia de subsistncia. Vistas da perspectiva da intensidade
das suas unidades meramente polticas, as existncias tempo-
rrias dos imprios dos califas, carolngio e outros imperado-
res medievais foram, fundamentalmente, conjuntos instveis
e nominais. Em geral, a possibilidade de uma ao poltica foi
diminuindo continuamente e a unidade relativamente grande
da cultura surgiu de estruturas eclesisticas de carter rigoro-
samente unificado, em parte, e cada vez mais burocrtico da
Idade Mdia ocidental. Em parte, a unidade destas culturas foi
resultado da ampla homogeneidade das suas estruturas sociais,
a qual, por sua vez, foi a herana e modificao da sua antiga
unidade poltica Ambos so fenmenos da tradicional esclerose
da cultura, e resultaram ser uma base to firme que inclusive
grandes projetos de expanso, como as Cruzadas, puderam ser
realizados apesar da falta de uma unidade poltica slida; po-
deria se dizer que foram realizados como empresas privadas.
No entanto, o fracasso das Cruzadas e o seu desenvolvimento
poltico frequentemente irracional esto ligados ausncia de
um poder estatal unificado e slido que as apoiasse. E no h
dvida de que na Idade Mdia os ncleos dos Estados moder-
nos desenvolveram-se ligados a estruturas burocrticas. Alm
disso, no final, no h dvida de que estas estruturas polticas
bastante burocrticas comoveram os conjuntos sociais, baseados
fundamentalmente em um equilbrio instvel.
A desintegrao do Imprio romano esteve parcialmente deter-
minada pela mesma burocratizao do seu aparelho militar e
administrativo. Esta burocratizao somente pode ser realizada
tornando efetivo um sistema tributrio que, pela sua distribui-
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o dos impostos, devia condicionar necessariamente um cres-
cimento relativo importncia de uma economia de subsistn-
cia. No conjunto sempre entram fatores individuais deste tipo.
Tambm tem o seu papel a intensidade das atividades exter-
nas e internas do Estado. Completamente fora do vnculo entre
a influncia do Estado sobre a cultura e o grau de burocratiza-
o, pode-se dizer que geralmente- ainda que com excees
a fora de expanso est diretamente relacionada ao grau
de burocratizao. Em efeito, duas das entidades polticas mais
expansivas, o Imprio romano e o Imprio mundial britnico,
somente fundaram-se em menor grau em infraestruturas bu-
rocrticas, nos seus perodos mais expansivos. Na Inglaterra, o
Estado normando colocou em prtica uma organizao rigorosa
com base em uma hierarquia feudal. Em grande parte, esta teve
a sua unidade e o seu impulso em virtude da burocratizao
da fazenda real, que era muito rigorosa em comparao com
outras estruturas polticas do perodo feudal. Posteriormente, o
Estado ingls no participou do desenvolvimento continental
para uma burocratizao, mas continuou sendo uma adminis-
trao de notveis. Analogamente administrao republicana
de Roma, o governo ingls de notveis foi produto da relativa
carncia de um carter continental, bem como de pr-condi-
es totalmente nicas, que hoje em dia comeam a desapare-
cer. Uma destas pr-condies particulares a no necessidade
dos grandes exrcitos de armas que requer para as suas frontei-
ras terrestres um Estado continental com as mesmas tendncias
expansivas. Em Roma, a burocratizao progrediu com a passa-
gem de um crculo de fronteiras costeiro a um continental. No
restante, na estrutura romana de dominao, o carter rigoro-
samente militar das autoridades magistradas compensou a au-
sncia de um aparelho burocrtico com a sua eficincia tcnica
e homogeneidade de funes administrativas, principalmente
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fora dos limites da cidade. A continuidade da administrao era
assegurada pela posio nica do Senado. Em Roma, como na
Inglaterra, um requisito prvio desta dispensabilidade da buro-
cracia foi o fato de que as autoridades estatais foram minimi-
zando paulatinamente o alcance das suas funes na cidade.
Limitaram as suas funes ao que era essencialmente indispen-
svel por diretas razes de Estado.
Ao comear o perodo moderno, todas as prerrogativas dos
Estados continentais concentraram-se nos monarcas, que
prosseguiram com mais rigor a burocratizao administrativa.
De um ponto de vista tcnico, bvio que o grande Estado
moderno depende totalmente de uma estrutura burocrtica.
Quanto mais for o Estado, e quanto mais for ou gerar uma
grande potncia, mais necessariamente estar nesse caso.
Os Estados Unidos ainda tm o carter de uma comunidade
poltica que no est totalmente burocratizada, pelo menos no
sentido tcnico. Mas, a medida que aumentam as zonas de
frico com o exterior e torna-se mais imperiosa a necessidade
de unidade administrativa no interior, esse carter torna-se im-
prescindvel e, progressivamente, abre caminho para a estrutu-
ra burocrtica. Alm disso, a foreira em parte no burocrtica
da organizao estatal dos Estados Unidos oposta material-
mente pelas estruturas mais rigorosamente burocrticas das
instituies que tm o real domnio poltico, a saber: os par-
tidos conduzidos por profissionais ou peritos em organizao
e tticas eleitorais. A conformao cada vez mais burocrtica
de todos os verdadeiros partidos de massas d o exemplo mais
sobressalente da importncia da quantidade como pauta da
burocratizao de uma formao social. Na Alemanha, parti-
cularmente, o Partido Socialdemocrata, e os dois histricos
partidos norte-americanos, so burocrticos ao mximo.
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TRANSFORMAES QUALITATIVASDAS
TAREFAS ADMINISTRATIVAS
A burocratizao provocada mais pelo aumento intensivo e
qualitativo e o desenvolvimento interno das tarefas adminis-
trativas que pela ampliao extensiva e quantitativa. Mas h
uma grande variao na direo tomada pela burocratizao
e os motivos que a provocam.
No Egito, o mais antigo pas com uma administrao estatal
burocrtica, o ordenamento pblico e conjunto de canais e
rios, para o pas inteiro e de cima, era inevitvel por causa de
fatores tcnicos e econmicos. Este ordenamento suscitou o
mecanismo de escribas e funcionrios.
Uma vez instaurado, inclusive na primeira poca, este me-
canismo teve outro campo de atuao nas grandes em-
presas de construo, que eram reguladas militarmente.
Como dissemos, a tendncia burocrtica influenciada
por necessidades provenientes da criao de exrcitos
em armas, condicionada por polticas de poder e pelo de-
senvolvimento da fazenda pblica vinculada ao aparelho
militar. No Estado moderno, as progressivas exigncias
apresentadas administrao devem-se complexidade
cada vez maior da civilizao e tendem burocratizao.
Naturalmente, expanses importantes, principalmente de
ultramar, tm sido realizadas por Estados governados por
notveis (Roma, Inglaterra, Veneza). No entanto, a inten-
sidade da administrao, ou seja, a passagem de tantas
tarefas como for possvel organizao do Estado propria-
mente dito para a sua permanente resoluo, somente viu-
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-se ligeiramente desenvolvida nos grandes Estados gover-
nados por notveis, especialmente Roma e Inglaterra, em
comparao com as formaes polticas burocrticas.
Tanto nas administraes de notveis como nas burocrticas,
a estrutura do poder estatal teve uma poderosa influncia na
cultura. As exigncias formuladas cultura esto condiciona-
das, ainda que em grau varivel, pela crescente riqueza dos
grupos mais influentes do Estado. Deste modo, a progressi-
va burocratizao torna-se dependente da crescente posse
de bens de consumo e de uma tcnica de conformao da
vida externa cada vez mais sofisticada e esta tcnica corres-
ponde s oportunidades oferecidas pela referida riqueza. Isto
reage sobre o nvel de vida e causa uma crescente exigncia
subjetiva de satisfao organizada, coletiva e, consequente-
mente, burocrtica das necessidades mais diversas, que antes
no eram conhecidas ou eram satisfeitas em nvel local ou
por meio de uma economia privada.
Entre os elementos puramente funcionais, a crescente exi-
gncia de ordem e proteo (polcia) em todos os nveis,
por uma sociedade habituada a uma pacificao total, desen-
volve uma influncia sustentada na tendncia para a burocra-
tizao. Um processo ininterrupto nos conduz dos cmbios
dos feudos hereditrios, sacerdotais ou mediante o arbtrio
atual considerao do polcia como o representante de Deus
no mundo. Anteriormente, a garantia dos direitos e a da se-
gurana do indivduo ficam por conta dos membros da sua
estirpe, os quais eram obrigados a prestar-lhe ajuda em jura-
mentos e vinganas. Alm de outros fatores, as abundantes
tarefas da chamada poltica de bem-estar social cumprem-
-se fundamentalmente no sentido da burocratizao, j que
essas tarefas so impostas ao Estado por grupos de interesse
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e em parte o Estado as usurpa por razes de poltica de po-
der ou por motivos ideolgicos. Naturalmente, essas tarefas
esto, em grande medida, economicamente determinadas.
Entre os fatores primordialmente tcnicos, os modernos
meios de comunicao servem ao avano da burocratizao.
Vias terrestres, fluviais e martimas, trens, as comunicaes
telegrficas e telefnicas, etc., tudo isto deve ser administrado
necessariamente de forma pblica e coletiva; esta administra-
o resulta parcialmente conveniente do ponto de vista tc-
nico. Desta perspectiva, os atuais meios de comunicao de-
sempenham frequentemente um papel anlogo ao dos canais
da Mesopotmia ou a regulao do Nilo no antigo Oriente.
O incremento dos meios de comunicao tem uma impor-
tncia decisiva para que seja possvel uma administrao
burocrtica, ainda que no seja a nica condio decisiva.
No Egito, por certo, a centralizao burocrtica, com base em
uma economia quase de pura subsistncia, nunca tinha ad-
quirido o desenvolvimento que obteve sem a rota comercial
natural do Nilo. Na Prsia moderna, para propiciar a centra-
lizao burocrtica, os funcionrios do telgrafo receberam
ordens oficiais de informar ao Shah sobre tudo o ocorrido nas
provncias, independentemente das autoridades locais. Alm
disso, concedeu-se o direito de que os habitantes formulas-
sem diretamente as suas queixas por telgrafo. Com o con-
trole das comunicaes e dos transportes, o Estado moderno
pode ser administrado tal como o .
Os trens, por sua vez, esto ligados ao desenvolvimento do
comrcio local de bens massivos. Este comrcio uma das con-
dies da formao do Estado moderno. Como vimos anterior-
mente, isto no pode ser aplicado absolutamente ao passado.
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VANTAGENS TCNICAS DA
ORGANIZAO BUROCRTICA
A superioridade puramente tcnica da organizao burocrti-
ca foi sempre a razo decisiva do seu progresso com relao a
toda outra forma de organizao. O mecanismo burocrtico
para as demais organizaes como a mquina o para os
modos de produo no mecanizados.
Preciso, velocidade, certeza, conhecimento dos arquivos, con-
tinuidade, direo, subordinao estrita, reduo de desacordos
e de custos materiais e pessoais so qualidades que, na admi-
nistrao burocrtica pura, e fundamentalmente na sua forma
monocrtica, atingem o seu nvel timo. A burocracia planeja-
da , nos mencionados aspectos, comparativamente superior s
restantes formas de administrao, colegiada, honorfica e no
profissional. Inclusive, tratando-se de tarefas complexas, o tra-
balho burocrtico por salrio resulta no somente mais preciso,
mas tambm, em ltima instncia, menos custoso que o servio
ad honorem formalmente no remunerado.
O trabalho administrativo realizado ad honorem torna-se um
treinamento, o qual da motivos para que o servio honorfico
seja realizado com maior lentido, a saber, porque menos
formal e est menos vinculado a esquemas. Portanto, mais
impreciso e est menos centralizado que o trabalho burocr-
tico, visto que depende menos de superiores, e porque a cria-
o e explorao do aparelho de funcionrios subordinados e
servios de arquivos so quase ineludivelmente mais caras. O
servio honorfico possui menos continuidade que o burocr-
tico e frequentemente bastante caro. Adverte-se que isso
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assim se for levado em conta somente o dinheiro que custa
ao errio pblico custos que, geralmente, aumentam consi-
deravelmente com a administrao burocrtica com relao
administrao por notveis-, mas tambm os frequentes
prejuzos econmicos ocasionados aos governados por atra-
sos e falta de preciso. A possiblidade de uma administrao
por notveis somente existe de forma regular e duradoura
quando pode ser eliminada com sucesso a administrao ofi-
cial como recreao. Mas o aumento qualitativo das tarefas
enfrentadas pela administrao limita os alcances da admi-
nistrao por notveis; hoje em dia isto acontece inclusive na
Inglaterra. O trabalho disposto em corpos colegiados provo-
ca frico e demoras e gera compromissos entre interesses e
opinies antagnicas. A administrao opera, pois, com mais
impreciso e maior autonomia com relao aos superiores; ,
portanto, menos centralizada e mais lenta. Todos os progres-
sos da organizao administrativa prussiana foram progressos
do princpio burocrtico, e fundamentalmente monocrtico.
Atualmente, a economia capitalista de mercado a primeira a
reclamar que os assuntos administrativos oficiais resolvem-se
com a maior preciso, clareza, continuidade e rapidez poss-
veis. As grandes empresas capitalistas modernas constituem,
em geral, pela sua organizao interna, modelos inigualados
de organizao burocrtica rigorosa. Toda a administrao de
um negcio funda-se em uma progressiva preciso, estabi-
lidade e, fundamentalmente, rapidez nas operaes. Isto ,
por sua vez, determinado pela ndole peculiar dos meios mo-
dernos de comunicao, envolvendo, entre outros, o servio
informativo da imprensa. A crescente rapidez de transmisso
dos comunicados pblicos, bem como dos fatos polticos e
econmicos, pressiona aguda e constantemente no sentido
de apresar o ritmo de reao administrativa frente a situaes
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diversas. Regularmente, somente uma organizao rigorosa-
mente burocrtica obtm o perodo tima de reao.
A burocratizao implica em particular a possibilidade tima
de colocar em prtica o princpio da especializao das fun-
es administrativas conforme regulamentaes estritamente
objetivas. As atividades particulares so confiadas a funcion-
rios especializados que, com a prtica, vo aprendendo cada
vez mais. A resoluo objetiva dos assuntos pressupe pri-
meiramente uma resoluo conforme as normas calculadas e
sem levar em conta as pessoas.
No podemos examinar aqui em detalhe como o aparelho
burocrtico pode gerar e gera de fato definidos impedimentos
para a resoluo dos negcios de um modo apropriado para
o caso em particular.
Sem levar em conta as pessoas , tambm, a consigna do
mercado e, geralmente, de toda consecuo de interesses
exclusivamente econmicos. Um slido exerccio da domi-
nao burocrtica implica um nivelamento da honra de
status. Se no for limitado simultaneamente o princpio do
livre mercado, esta consequncia implica, por sua vez, o
predomnio universal da situao de classe. As diferenas
entre os possveis princpios aos quais apelam as comuni-
dades polticas para satisfazer as suas necessidades explica
o fato de que esta consequncia da dominao burocrtica
no tenha sido verificada em todas as partes, paralelamente
extenso da burocratizao.
Tambm o segundo fator mencionado, normas calculveis,
extremamente importante para a burocracia moderna.
A especificidade da cultura moderna, e particularmente da
sua base tcnica e econmica, exige precisamente esta cal-
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culabilidade dos resultados. Quando chega a se desenvolver
plenamente, tambm a burocracia regida, em um senti-
do especfico, pelo princpio do sine ira ac studio. A sua n-
dole peculiar, bem recebida pelo capitalismo, evolui tanto
mais perfeitamente quanto mais desumanizar a burocracia,
quanto mais acabadamente conseguir despojar os assuntos
oficiais do amor, dio e demais fatores pessoais, irracionais e
emocionais que fogem a todo clculo. Esta a ndole peculiar
da burocracia, e estimada como a sua virtude especfica.
Quanto mais complexa e especializada devem a cultura
moderna, tanto mais precisa de um perito pessoalmente
indiferente e rigidamente objetivo para o seu aparelho
sustentador externo, em vez do mestre de estruturas so-
ciais mais antigas aberto ao influxo da simpatia pessoal, do
favor, a graa e a gratido. A burocracia facilita, e na sua
combinao mais favorvel, as disposies requeridas pelo
aparelho externo da cultura moderna. Somente a burocra-
cia colocou o fundamento para a administrao de uma
lei racional, conceptualmente sistematizada, com base em
estatutos, tais como os que foram sancionados por primei-
ra vez, com um alto grau de perfeio tcnica, na ltima
poca do Imprio romano. Esta lei foi herdada pela Idade
Mdia, junto com a burocratizao da administrao legal,
ou seja, junto com a substituio do antigo procedimento
processual, fundado na tradio ou em casos irracionais,
pelo perito especializado e preparado racionalmente.
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BUROCRACIA E DIREITO
A interpretao racional do Direito, fundada em concep-
es puramente formais, contrape-se ao tipo de adjudicao
ligado frente a tudo a tradies sagradas. O caso particular
que no pode ser resolvido com preciso atendo-se tradi-
o soluciona-se quer seja por revelao concreta (orculo,
deciso proftica ou ordlia, ou seja, mediante uma justia
carismtica), ou ainda e somente estes so os casos que
nos interessam aqui mediante juzos formais expressados em
termos de avaliaes ticas concretas, ou de outra classe prti-
ca. Este tipo de justia R. Schmidt o chamou apropriadamente
de justia dos Cadis. Tambm podem ser formulados juzos
formais, mas no com base em uma classificao de conceitos
racionais, mas mediante analogias e dependendo de, e inter-
pretando, precedentes concretos. Isto a justia emprica.
A justia dos Cadis carece de qualquer classe de juzo racioci-
nado. Tampouco a justia emprica proporciona, na sua pure-
za, nenhum motivo o qual possamos classificar como racional,
conforme o nosso significado da palavra. A ndole concreta-
mente avaliadora da justia dos Cadis pode promover uma
ruptura proftica com toda tradio. A justia emprica, por
sua vez, pode sublimar-se e racionalizar-se em uma tecno-
logia. Em todas as formas de dominao no burocrtica nos
encontramos com a peculiar coexistncia de um mbito de
estrito tradicionalismo com um mbito de livre arbitrariedade
e graa senhorial. So, pois, muito frequentes as combina-
es e formas de transio entre ambos os princpios. Disto
trataremos em outro contexto.
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Mendelssohn demonstrou que na Inglaterra, inclusive atual-
mente, um amplo setor da justia funciona, na realidade, ao
estilo dos Cadis, e at um ponto quase inconcebvel no con-
tinente. De fato, tambm a justia alem funciona frequente-
mente do mesmo modo que esta justia inglesa, a saber, ao
descartar uma declarao dos fundamentos do seu veredi-
to. Em geral, deve-se prevenir a crena de que os princpios
democrticos de justia coincidem com uma adjudicao
racional (no sentido de racionalidade formal). Como o de-
monstraremos em outro contexto, na realidade ocorre o con-
trrio. A adjudicao inglesa e norte-americana dos tribunais
supremos continua sendo, em grande medida, emprica, e
particularmente o a adjudicao por precedentes. O moti-
vo do fracasso dos esforos realizados na Inglaterra para uma
codificao racional do Direito, bem como o fracasso na ado-
o do Direito romano, deve ser buscada na eficaz oposio
referida racionalizao pelos grandes grmios de advogados
organizados centralmente. Estes grmios formavam um setor
monoplico de notveis, do qual provinham os juzes dos
grandes tribunais do reino. Eles dominavam a instruo jur-
dica como uma tecnologia emprica, muito desenvolvida, e
lutaram com sucesso contra toda ao favorvel a um Direito
racional que colocasse em perigo a sua posio social e ma-
terial. Foram os tribunais eclesisticos, e durante certo tempo
tambm as universidades, que iniciaram estas aes.
A contenda dos partidrios do Direito comum contra o Di-
reito romano e eclesistico e o poder da Igreja originou-se
em grande medida devido ao fator econmico que signifi-
cava o interesse do advogado pelos seus honorrios; isto
claramente evidente na participao do rei na contenda.
A situao de poder dos advogados vitoriosos ficou, afir-
mo, condicionada pela centralizao poltica. A Alemanha,
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particularmente, por motivos polticos, carecia de uma hie-
rarquia de notveis socialmente poderosa. No havia ne-
nhuma hierarquia que, de forma similar aos advogados in-
gleses, pudesse reservar a administrao nacional do Direito
para si mesma, levar o Direito nacional classe de uma
tecnologia com um aprendizado regulamentado e resistir
intromisso da preparao tecnicamente superior dos juris-
tas especializados em Direito romano.
O fato de que o Direito romano se adaptasse substancial-
mente melhor s necessidades do capitalismo nascente no
decidiu a sua vitria na Europa continental. As instituies
legais caractersticas do capitalismo moderno so todas
alheias ao Direito romano e de origem medieval. O decisivo
foi o ordenamento racional do Direito romano e, particu-
larmente, a necessidade tcnica de colocar o procedimento
processual em mos de peritos racionalmente instrudos, ou
seja, homens instrudos nas Universidades e conhecedores
do Direito romano. A instruo especializada era necess-
ria, dada a crescente complexidade dos casos legais prticos
e a crescente racionalizao da economia, que exigiam um
procedimento racional de evidncia em vez da verificao
da veracidade dos fatos mediante revelaes concretas ou
garantias sacerdotais que, claro, so meios de prova ub-
quos e primitivos. Transformaes econmicas estruturais
tambm foram fatores determinantes desta situao legal.
Este fator interveio em todos os lugares, inclusive na Ingla-
terra, onde o poder real adotou o procedimento racional de
evidncia em benefcio dos comerciantes. No foi, afirmo,
este fator econmico o motivo determinante das diferenas
de evoluo entre o Direito substantivo ingls e o alemo,
mas estas resultam da evoluo legalmente autnoma das
correspondentes estruturas de dominao.
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A justia centralizada e a dominao de notveis, na Ingla-
terra, ocorreram juntas; na Alemanha coexistem uma buro-
cratizao e uma descentralizao poltica. Devido a isso, a
Inglaterra, o primeiro pas capitalista e o mais desenvolvido
da modernidade, manteve uma magistratura mais irracio-
nal e menos burocrtica. O capitalismo ingls teria podido,
afirmo, adaptar-se facilmente a isso, principalmente devido
a que at a modernidade a ndole da formao dos tribu-
nais e do procedimento processual era, na realidade, uma
ampla privao de justia para os grupos economicamente
fracos. Isto influiu muito sobre a distribuio territorial na
Inglaterra, favorecendo o acmulo e imobilizao da rique-
za latifundiria. No mesmo sentido, influram a durao e
gastos da transferncia de bens imveis, determinados pelos
interesses econmicos dos advogados.
Durante a poca da Repblica, o Direito romano representa
uma combinao nica de elementos racionais e empricos,
e inclusive de elementos da justia dos Cadis. Estes ltimos
encontram-se no sistema de nomeao de um jurado como
tal e nas actiones in factum do pretor que, no incio, sem
dvida, ocorreram entre um caso dado e outro. O sistema
de fianas da justia romana e todos seus derivados, inclu-
sive parcialmente a prtica de rplicas dos juristas clssicos,
apresentavam um carter emprico. A decisiva converso
do pensamento jurdico pr-determinada pela ndole tcni-
ca da instruo do procedimento processual, confiada s fr-
mulas do edito legal, as quais eram adaptadas a concepes
legais. Atualmente, o predomnio do princpio de substan-
ciao prioriza a apresentao dos fatos, qualquer que seja
a perspectiva legal que justifique a demanda. Atualmente,
carece-se de uma compulso similar que leve a apresentar
formalmente e com preciso o sentido dos conceitos; mas
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esta compulso surgiu com a cultura tcnica do Direito ro-
mano, de modo que no desenvolvimento do Direito racional
incidiram os fatores tcnicos do procedimento processual,
os quais somente indiretamente originaram-se na estrutura
estatal. A racionalizao do Direito romano em um sistema
fechado de conceitos manejados cientificamente somente foi
aperfeioada durante o perodo de burocratizao da pr-
pria comunidade poltica. Este carter racional e sistemtico
diferencia categoricamente o Direito romano de todo Direito
originado no Oriente ou na Grcia helnica.
As respostas rabnicas do Talmude exemplificam paradigma-
ticamente uma justia emprica no racional, mas raciona-
lista e, por sua vez, nutrida pela tradio. Em ltima ins-
tncia, todo veredito proftico justia dos Cadis pura, no
nutrida pela tradio, e segundo o esquema: Est escrito...
mas eu os digo. Quanto mais energicamente sobressai a
ndole religiosa da posio do Cadi (ou um juiz semelhante),
tanto mais livremente predomina o juzo do caso individual
e tanto menores so os impedimentos que geram as nor-
mas no interior da sua esfera operacional no nutrida pela
tradio sagrada. Assim sendo, por exemplo, uma gerao
posterior ocupao francesa de Tunes ainda sobrevivia um
obstculo muito tangvel para o capitalismo no fato de que
o tribunal eclesistico (a Chara) proferia sentena sobre a
propriedade territorial conforme a sua livre escolha, como
expressado pelos europeus.
No h dvida de que fatualidade e percia no coincidem
necessariamente com o predomnio de normas gerais e abstra-
tas. Isso nem mesmo vlido no caso da moderna administra-
o de justia. A ideia de uma lei sem lacunas , claro, ener-
gicamente questionada. A representao do juzo moderno
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como um autmata que recebe os processos e os custos a fim
de poder emitir o veredito, junto com as razes justificadoras
deste, mecanicamente transcritas de pargrafos codificados,
uma representao aeradamente resistida, talvez com motivo
de que uma slida burocratizao da justia traz aparelhada
certa aproximao a esse modelo. No mbito do procedimen-
to judicial h setores nos quais o legislador leva diretamente o
juiz burocrtico a individualizar os procedimentos.
Com relao ao administrativa propriamente dita, ou
seja, com relao a toda a atividade estatal que desen-
volvida fora do campo da criao de leis e procedimentos
judiciais, existe o costume de reivindicar a liberdade e o
predomnio das circunstncias individuais. Pensa-se que as
normas gerais desempenham um papel principalmente ne-
gativo ao constituir-se em travas para a atividade positiva e
criativa do funcionrio, a qual jamais deveria ser controla-
da. No entanto, essencial o fato de que esta administrao
(e possivelmente magistratura) supostamente criativa no
seja um campo de libre ao voluntria, de perdo, e de fa-
vores e qualificaes pessoais, como ocorre nas formas pr-
-burocrticas. Sempre existe, como regra de conduta, a nor-
mativa e a avaliao racional das finalidades objetivas,
bem como a fidelidade a estas. Com relao administra-
o executiva, principalmente nos campos onde a vontade
criativa do funcionrio mais rigorosamente estabelecida,
respeita-se a ideia, primordialmente moderna e estritamen-
te objetiva, das razes de Estado, como norma suprema
e decisiva da atuao do funcionrio.
claro que o certeiro instinto da burocracia para consolidar as
condies indispensveis para manter seu poder no eu prprio
Estado est indissoluvelmente ligado canonizao da ideia
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abstrata e objetiva das razes de Estado. Em ltima instn-
cia, os interesses de poder da burocracia somente fornecem
um contedo concretamente utilizvel para esse ideal, e, no
caso de dvida, decidem finalmente os interesses de poder.
Aqui no podemos continuar com esta discusso. O nico
ponto decisivo, para ns, que, em princpio, no reverso de
todo ato de administrao burocrtica, ou seja, ordenamento
segundo normas ou ainda avaliao de meios e fins, h um
conjunto de motivos racionalmente discutveis.
O propsito das tendncias democrticas, enquanto tendn-
cias para minimizar a autoridade, necessariamente amb-
guo. A igualdade perante a lei e a reclamao de garantias le-
gais contra a arbitrariedade exigem uma objetividade formal
e racional da administrao, em oposio ao desdobramento
pessoal livre proveniente da graa da antiga dominao pa-
trimonial. Mas quando um ethos por no falar em instintos
_ impe-se nas massas com relao a algum assunto individual,
esse ethos pede uma justia substantiva referente a algum caso
e pessoa concretos, e este ethos chocar necessariamente com
o formalismo e o impassvel factualismo regrado da adminis-
trao burocrtica. Por este motivo, o ethos exige recusar de
forma emotiva o exigido pela razo.
Uma igualdade formal perante a lei e uma distribuio e
administrao racionalmente calculveis, tal como exigido
pelos interesses burgueses, no servem 1as massas despossu-
das. Da perspectiva destas, natural que a justia e a adminis-
trao de bens sirvam para reparar as carncias das suas opor-
tunidades econmicas e sociais de vida, com relao s classes
possuidoras. Mas a justia e a administrao somente podem
desempenhar esse papel se assumirem em grande medida um
carter informal. Todo tipo de justia popular, bem como
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todo gnero de influncia da chamada opinio pblica sobre
a administrao, travam o desenvolvimento racional da justia
e da administrao com uma fora semelhante dos manejos
astrolgicos de um governante absoluto. Neste nvel, ou seja,
nas condies de uma democracia de massas, a opinio pbli-
ca reduz-se a um comportamento comunal surgido de senti-
mentos irracionais. Geralmente, a difundem ou determinam
os dirigentes de partido e a imprensa.
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A CONCENTRAO DOS MEIOS ADMINISTRATIVOS
A estrutura burocrtica implica a concentrao dos recursos
materiais de administrao em mos do chefe. Esta concen-
trao produz-se, por exemplo, de modo conhecido e tpi-
co, no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, as
quais adquirem as sus caractersticas essenciais nesse proces-
so. Nas organizaes pblicas ocorre um processo anlogo.
O exrcito com conduo burocrtica dos faras, e exerci-
do na ltima fase da Repblica romana e durante o Princi-
pado, e, principalmente, o exrcito do Estado militar mo-
derno, distinguem-se pelo fato de que seu equipamento
e sua proviso provm dos depsitos do chefe guerreiro.
Isto diferencia-se dos exrcitos populares das tribos agrco-
las, da cidadania armada das cidades antigas, das milcias
das primeiras cidades medievais e de todos os exrcitos
feudais; nestes era normal o auto-equipamento e o auto-
-aprovisionamento de todos os que deviam combater.
Atualmente, a guerra uma guerra de mquinas. E, por isto, os
depsitos so tecnicamente necessrios, bem como na inds-
tria a mecanizao promove a concentrao da administrao
e dos meios de produo. Mas os exrcitos burocrticos do
passado, aprovisionados e equipados pelo soberano, aparece-
ram quando a evoluo social e econmica diminuiu absoluta
ou relativamente a quantidade de cidados economicamente
capazes de equipar-se, de modo que o seu nmero j no
foi suficiente para armar os exrcitos necessrios. Somente a
estrutura do exrcito burocrtico possibilitou a expanso dos
exrcitos profissionais sempre em armas, necessrios para a
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permanente pacificao de possveis conflitos internos, bem
como para lutar contra inimigos distantes, principalmente ini-
migos de ultramar. A disciplina militar e a prtica tcnica so-
mente podem evoluir normalmente e com plenitude, pelos
menos em seu alto grau atual, no exrcito burocrtico.
Historicamente, e em todo o descoberto, a burocratizao
do exrcito ocorreu paralelamente transferncia do servio
militar dos possuidores aos despossudos. At ser realizada
essa transferncia, o servio militar era um privilgio hono-
rfico dos proprietrios. A obrigao do servio tambm foi
transferida aos estrangeiros, como nos exrcitos mercenrios
de sempre. De modo caracterstico, este processo ocorre ao
mesmo tempo que o acrescentamento geral da cultura ma-
terial e intelectual. Tambm influiu em todos os lugares o se-
guinte motivo: a progressiva densidade da populao e, com
ela, a potncia e esforo do trabalho econmico, determi-
nados por uma progressiva indispensabilidade dos estratos
adquiridos com fins blicos. Deixando de lado as pocas de
grande fervor ideolgico, em geral, as camadas possuidoras
de cultura sofisticada, e principalmente urbana, esto pouco
adaptadas e tambm pouco inclinadas aos rudes trabalhos
blicos do soldado comum. Em igualdade de circunstncias,
as camadas de proprietrios rurais, pelo menos em geral,
sentem-se mais inclinadas a transformar-se em oficiais pro-
fissionais. Esta diversidade entre os proprietrios urbanos e
os rurais somente diminui quando a iminente possibilidade
de uma guerra mecanizada exige que os dirigentes estejam
capacitados como tcnicos. Semelhante a qualquer outro
negcio, a burocratizao da guerra organizada pode ser
realizada na forma de empresa capitalista privada. De fato,
e principalmente no Ocidente, at o final do sculo XVII, a
proviso de exrcitos e a sua administrao por capitalistas
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privados foi a regra nos exrcitos mercenrios. Em Branden-
burgo, no decorrer da guerra dos Trinta Anos, o saldado ain-
da era primordialmente proprietrio do conjunto material da
sua atividade. Era proprietrio das suas armas, cavalos e ves-
timenta, ainda que o Estado o abastecesse em certa medida,
na funo de comerciante do sistema produtor, podemos
dizer. Logo, no exrcito permanente da Prssia, o chefe da
companhia tinha em sua propriedade os meios materiais de
guerra; a monopolizao dos meios de guerra em mos do
Estado somente ocorreu de forma definitiva a partir da paz
de Tilsit. Os uniformes, em geral, somente foram introduzi-
dos com essa monopolizao. Anteriormente, a adoo de
uniformes estava sob os cuidados do arbtrio do oficial do
regimento, exceto quando se tratava de categorias especiais
de tropas s quais o rei tinha concedido determinados uni-
formes, primeiro real guarda de corps, em 1620, depois,
frequentemente, sob o reinado de Frederico II.
Expresses tais como regimento e batalho tinham, em
geral, no sculo XVIII, um significado bastante diferente do
atual. Somente o batalho era uma unidade ttica (atualmen-
te ambos o so); o regimento, por sua vez, era uma unida-
de administrativa de uma estrutura econmica determinada
pela situao de empresrio do coronel. As empresas ma-
rtimas oficiais (por exemplo, as mos genovesas) e a provi-
so do exrcito esto entre as primeiras grandes empresas de
ndole burocrtica do capitalismo privado. Neste sentido, a
nacionalizao destas empresas pelo Estado comparvel
modernamente nacionalizao dos trens, controlados pelo
Estado desde o incio.
Analogamente ao processo das organizaes militares, a buro-
cratizao da administrao tambm implica a concentrao
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dos meios organizacionais em outras esferas. A velha adminis-
trao mediante strapas e regentes e a administrao atravs
de concessionrios, compradores de cargos, e, principalmen-
te, a administrao por meio de vassalos feudais, descentra-
lizam os meios materiais de administrao. Os gastos provin-
ciais locais, e a manuteno do exrcito e dos funcionrios
subalternos pagam-se normalmente por adiantado, por meio
das receitas locais, e somente o excedente chega ao tesouro
central. A administrao do funcionrio enfeudado custea-
da pelo mesmo. O Estado burocrtico, por sua vez, faz entrar
no oramento todos os gastos administrativos e proporciona
s autoridades inferiores os meios de pagamento ordinrios,
cuja utilizao regulada e controlada por aquele. Isto apre-
senta o mesmo sentido para a economia da administrao
como a grande empresa capitalista centralizada.
No que se refere investigao e instruo cientficas, a bu-
rocratizao dos institutos de investigao, sempre existentes
nas universidades, em funo do progressivo requerimento
de meios materiais de administrao. Mediante a concentra-
o destes meios em mos do privilegiado diretor do institu-
to, a massa de investigadores e docentes encontra-se sepa-
rada dos seus meios de produo, bem como os operrios
ficaram separados dos seus nas empresa capitalista.
Apesar da sua segura superioridade tcnica, a burocracia
tem sido em todo o descoberto um fato relativamente tar-
dio. Isto deveu-se a um conjunto de obstculos que somen-
te despareceram totalmente sob determinadas condies
polticas e sociais.
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O NIVELAMENTO DAS DIFERENAS SOCIAIS
A estrutura burocrtica chegou ao poder, em geral, em virtu-
de de um nivelamento de diferenas econmicas e sociais.
Este nivelamento foi pelo menos relativo e influiu na impor-
tncia das diferenas econmicas e sociais para a distribuio
de funes administrativas.
Diferentemente do autogoverno democrtico das peque-
nas unidades homogneas, a burocracia vai ligada neces-
sariamente moderna democracia de massas. Isto deriva
do princpio definitrio da burocracia: a regulao abstrata
da prtica da autoridade, a qual procede do requerimento
de igualdade perante a lei e, por conseguinte, do rep-
dio dos privilgios e do tratamento dos assuntos caso a
caso. Esta regularidade tambm provm das pr-condies
sociais do surgimento das burocracias. A administrao no
burocrtica de toda formao social extensa funda-se, de
uma forma ou de outra, no fato de que as tarefas e deve-
res administrativos esto vinculados a privilgios e classes
sociais, materiais ou honorificas j existentes. Isto implica,
em geral, um vnculo do direito a funes administrativas
com uma explorao econmica direta ou indireta, ou uma
explorao social do prestgio que o tipo de autoridade
administrativa concede aos seus depositrios.
Por conseguinte, a burocratizao e a democratizao no seio
da administrao estatal aumentam os gastos em dinheiro do
errio pblico. E isto ocorre apesar de que a administrao
burocrtica tem, em geral, um carter mais econmico
que outros tipos de administrao. At pouco tempo atrs, o
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modo mais barato de satisfaze4 a necessidade de uma admi-
nistrao pelo menos da perspectiva do errio era confiar
quase toda a administrao local e a magistratura inferior aos
latufundirios da Prssia oriental. O mesmo ocorre na admi-
nistrao dos sherriffs na Inglaterra. A democracia de massas
varre os privilgios feudais, patrimoniais e plutocrticos da
administrao isto ltimo pelo menos no propsito. Substi-
tui necessariamente a administrao como recreao, histo-
ricamente herdada e desempenhada por notveis, por uma
tarefa profissional remunerada.
Isto no se aplica somente s estruturas estatais. Em efeito,
no casual que os partidos democrticos de massas tenham
liquidado, nas suas prprias organizaes, o tradicional pre-
domnio dos notveis, fundado em relaes pessoais e na es-
tima individual. claro que frequentemente ainda subsistem
esses restos de personalismo nos antigos partidos conser-
vadores e tambm nos liberais. Os partidos democrticos de
massas esto organizados burocraticamente sob o controle
dos funcionrios partidrios, secretrios rentados dos partidos
e sindicatos etc. Na Alemanha, por exemplo, isto foi produ-
zido no Partido Socialdemocrata e no movimento agrrio de
massas, e, na Inglaterra, por primeira vez, na particular demo-
cracia das juntas de Gladstone-Chamberlain, organizada pri-
meiramente em Birmingham e em curso de expanso desde
1870. Nos Estados Unidos, os dois partidos desenvolveram a
sua burocratizao a partir da administrao de Jackson. Na
Frana, no entanto, as tentativas de organizar partidos po-
lticos disciplinados em virtude de um sistema eleitoral que
requer uma estrutura burocrtica foram repetidamente frus-
tradas. Foi impossvel vencer a resistncia dos grupos locais
de notveis contra a burocratizao dos partidos, necess-
ria a longo prazo, a qual cobriria todo o pas, e deslocaria a
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sua influncia. Todo refinamento das tcnicas eleitorais, por
exemplo, o sistema de eleies proporcionais, que realiza
clculos com cifras, requer uma estrita organizao burocr-
tica interlocal dos partidos e, consequentemente, uma pro-
gressiva prevalncia da burocracia e da disciplina no seio do
partido e, por sua vez, o desaparecimento dos grupos locais
de notveis isto aplica-se pelo menos aos grandes Estados.
O avano da burocratizao na prpria administrao es-
tatal um fenmeno que acompanha a democracia como
um manifesto na Frana, Amrica do Norte e, agora, na In-
glaterra. Deve-se levar em conta, por outro lado, a ambi-
guidade do termo democratizao. O demos em si, como
massa inarticulada, no governa nunca as estruturas supe-
riores; pelo contrrio, governado, e sua existncia so-
mente altera o modo de seleo dos dirigentes executivos
e o tipo de influncia que o demos pode exercer, ou ainda
melhor, grupos sociais integrados deste, sobre o contedo
e o manejo das atividades administrativas, configurando o
que denominado opinio pblica. A democratizao
no implica uma participao crescente e ativa na autorida-
de da formao social. Isto pode ser uma consequncia da
democratizao, mas no um resultado necessrio.
Neste ponto, lembremos formalmente que o conceito po-
ltico de democracia, com base na igualdade de direitos
para os governados, envolve os seguintes postulados: 1)
preveno da formao de um grupo fechado de status de
funcionrios a favor de uma admissibilidade universal dos
cargos, e 2) minimizao da autoridade do corpo de funcio-
nrios a favor de um avano da influncia da opinio p-
blica, tanto quanto for possvel. Por conseguinte, a demo-
cracia poltica procura encurtar o perodo de servios por
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meio de eleies e com base em no requerer do candida-
to uma percia especial. Deste modo, a democracia entra
inevitavelmente em conflito com as tendncias burocrti-
cas geradas na luta contra o governo dos notveis. O mais
decisivo na democratizao a equiparao dos governados
frente ao grupo governante, burocraticamente estruturado,
o qual, por sua vez, pode desempenhar um papel bastante
autocrtico, tanto formalmente quanto de fato.
Na Rssia, a dissoluo da hierarquia da antiga nobreza la-
tifundiria por meio da regulao da ordem hierrquica, e a
contaminao da antiga nobreza por uma nobreza de cargo,
foram fenmenos passageiros, prprios do desenvolvimento
da burocracia. Na China, a qualificao da classe e a apti-
do para um cargo pblico segundo a quantidade de exames
aprovados teve um significado anlogo. Na Frana, a Revolu-
o, e ainda mais o bonpartismo, deram pleno poder buro-
cracia. Na Igreja catlica, primeiro eliminaram-se os poderes
feudais e depois todos os podres locais independentes. Esta
ao foi iniciada por Gregrio VII e prosseguiu por meio do
Conclio de Trento e do Conclio Vaticano, e concluiu-se com
os editos de Pio X. A transformao destas hierarquias locais
em simples funcionrios da autoridade central foi vinculada
ao contnuo aumento da importncia de fato dos capeles,
formalmente bastante dependentes; um processo que foi
desenvolvido principalmente com base na organizao do
catolicismo em partidos polticos. Por conseguinte, este de-
senvolvimento implicou um avano da burocratizao e, por
sua vez, da democratizao passiva, ou seja, a equiparao
dos governados. A substituio do exrcito de notveis auto-
-equipado pelo exrcito burocrtico , em todo o descober-
to, um processo de democratizao passiva, na medida em
que o toda instaurao de uma monarquia militar absoluta
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em vez de um Estado feudal ou uma repblica de notveis.
No Principado romano, a burocratizao da administrao
provincial na esfera da arrecadao de impostos, por exem-
plo, foi paralela eliminao da plutocracia de uma classe
capitalista que tinha sido onipotente sob a Repblica. Deste
modo, eliminou-se, por ltimo, o prprio capitalismo antigo.
bvio que nestes processos de democratizao quase
sempre intervm fatores econmicos de algum tipo. Frequen-
temente advertimos a influncia econmica do surgimento
de novas classes, quer seja que tenham carter plutocrtico,
pequeno burgus ou proletrio. Estas classes podem apelar
ajuda de um poder poltico, ou podem cri-lo ou recri-lo,
alm de que esse poder legtimo ou cesarista. O fazem,
geralmente, para obter vantagens econmicas ou sociais, me-
diante ajuda poltica. Por outro lado, h casos, igualmente
possveis e historicamente fundamentados, nos quais a ini-
ciativa foi tomada de cima e teve um sentido puramente
poltico, e utilizou razes polticas, principalmente sobre as-
suntos externos. Este tipo de governo limitou-se a explorar
os conflitos econmicos e sociais, bem como interesses clas-
sistas, como recurso para realizar a sua prpria finalidade de
adquirir poder poltico. Para este objetivo, a autoridade pol-
tica perturbou o equilbrio sempre instvel das classes enfren-
tadas e trouxe tona seus antagonismos latentes. Na prtica,
no possvel determinar uma norma geral para o caso.
O processo das influncias econmicas e o das influncias
polticas muito varivel. A passagem para o tipo de combate
disciplinar graas aos hoplitas, na Grcia antiga, e a progres-
siva importncia da marinha, em Atenas, constituram a base
para a aquisio de poder poltico pelos grupos que susten-
tavam o aparelho militar. Em Roma, por sua vez, o mesmo
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fenmeno somente afetou circunstancialmente o poder da
nobreza de ofcio. Ainda que, em todo o descoberto, o mo-
derno exrcito de massas tenha sido um meio para destruir
o poderio dos notveis, isto por si s no determinou uma
democratizao ativa, mas uma democratizao passiva. Para
isto contribuiu, no entanto, o fato de que o antigo exrcito de
cidados tinha como base econmica o auto-equipamento,
enquanto que o exrcito moderno baseia-se na satisfao bu-
rocrtica dos requisitos.
O predomnio da estrutura burocrtica baseia-se na sua supe-
rioridade tcnica. Aqui, como em geral em toda a tcnica,
este fato tem a seguinte consequncia: o avano burocrti-
co foi mais lento quando as formas estruturais mais antigas
tinham um bom desenvolvimento tcnico e adaptavam-se
funcionalmente s necessidades do momento. Assim ocorreu
com a administrao inglesa de notveis e, por isso, a Ingla-
terra foi o pas com a burocratizao mais lenta. O mesmo
fenmeno geral ocorre quando sistemas muito desenvolvidos
de iluminao a gs ou de trens a vapor com um grande ca-
pital fixo oferecem maiores dificuldades para a eletrificao
que as regies totalmente virgens abertas mesma.
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CARTER PERMANENTE DO APARELHO BUROCRTICO
Uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui
uma das estruturas sociais mais difceis de destruir. A buro-
cracia o meio de transformar a ao comunitria em uma
ao societria organizada racionalmente. Por isso, a buro-
cracia, como instrumento de societalizao das relaes de
poder, foi e um instrumento de poder de grande importn-
cia para quem controlar o aparelho burocrtico.
Em igualdade de condies, uma ao societria, dirigida e
organizada com mtodo, prevalece sobre toda resistncia de
uma ao de massas ou inclusive comunal. E, com toda
a burocratizao da administrao, fica estabelecida uma for-
ma de poder praticamente inamovvel.
O burocrata individual no pode se safar do aparelho ao qual est
ligado. Diferentemente do notvel honorfico ou voluntrio, o
burocrata profissional est acorrentado sua atividade por meio
de toda a sua existncia material e espiritual. Geralmente, uma
simples engrenagem de um mecanismo sempre em funciona-
mento que lhe ordena ir em um sentido essencialmente fixo. O
funcionrio deve realizar tarefas especializadas e, normalmente,
no pode dar partida nem parar o mecanismo, o qual somente
dirigido de cima. Desta forma, o burocrata individual est ligado
ao conjunto de todos os funcionrios integrados no mecanismo.
O interesse destes est em que o mecanismo continue funcio-
nando e mantenha a autoridade exercida societariamente.
Os governados, por sua vez, no podem prescindir do apa-
relho burocrtico de autoridade, ou substitu-lo, quando j
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existe, visto que esta burocracia funda-se em uma prepa-
rao especializada, uma diviso funcional do trabalho, e
uma constelao de atitudes metodicamente integradas.
Se o funcionrio deixar de trabalhar, ou se o seu trabalho
sofrer uma interrupo forada, sobrevm o caos e difcil
encontrar, entre os governados, substituintes que sejam ca-
pazes de controla-lo. Isto vale tanto para a administrao
pblica quanto para a administrao econmica privada.
A sorte material das massas depende cada vez mais do
andamento regular e correto das estruturas cada vez mais
burocrticas do capitalismo privado. E isto faz com que
cada vez seja mais utpica a tentativa de elimin-las.
Nas organizaes pblicas e nas privadas, a disciplina do corpo
de funcionrios tem como termo de comparao a constela-
o de atitudes do funcionrio com relao a uma obedincia
rigorosa dentro da sua atividade habitual. Esta disciplina de-
vm cada vez mais o fundamento de toda ordem, por maior
que seja a significao prtica da administrao baseada nos
documentos arquivados. A ingnua pretenso do bakuninismo
de anular a base dos direitos adquiridos e da dominao
por meio da destruio dos documentos pblicos no leva em
conta a firme tendncia do homem de manter as normas e or-
denamentos habituais, os quais continuam vigentes indepen-
dentemente dos documentos. Toda reorganizao de tropas
vencidas ou dispersas, bem como a reorganizao do apare-
lho administrativo desquiciado por rebelies, pnico ou outras
comoes, realizam-se apelando tendncia condicionada a
aceitar obedientemente as ordens superiores.
A necessidade objetiva do aparelho j existente, com o seu
especial carter impessoal, implica que contrariamen-
te ao que ocorre no caso de ordens feudais baseadas na
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lealdade pessoal no seja difcil fazer funcionar esse me-
canismo a servio de qualquer capaz de chegar a controla-
-lo. Um conjunto racionalmente organizado de funcionrios
continua funcionando regularmente depois da ocupao do
terreno pelo inimigo; este somente tem que trocar aqueles
que ocupam cargos superiores.
Durante os seus longos anos de permanncia no poder, Bis-
marck eliminou todos os estadistas independentes e submeteu
os seus colegas ministeriais a uma estrita obedincia burocr-
tica. Ao deixar o seu cargo, comprovou com surpresa que os
seus colegas continuavam administrando os seus escritrios,
impassveis e sem desfalecer, como se ele no tivesse sido o
crebro mestre e o criador dessas criaturas, mas como si um
simples indivduo tivesse sido substitudo por outro no apa-
relho burocrtico. Na Frana, apesar de todas as mudanas
de amo desde o Primeiro Imprio, o aparelho de poder con-
tinuou sendo fundamentalmente o mesmo. Estes aparelhos
tornam cada vez mais impossvel, do ponto de vista tcnico,
a chamada revoluo, como criao forada de formas de
poder totalmente novas, principalmente quando o aparelho
tem sob o seu controle os modernos meios de comunicao
e a sua estrutura est racionalmente organizada. A Frana
um exemplo clssico da substituio das revolues por
coups dEtat; todas as mudanas de sucesso na Frana no
so mais que coups dEtat.
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CONSEQUNCIAS ECONMICAS
E SOCIAIS DA BUROCRACIA
A organizao burocrtica de uma formao social, e espe-
cialmente de uma estrutura poltica, pode ter profundas con-
sequncias econmicas e, frequentemente, as tem. Que tipo
de consequncias? Isto depende, em cada caso individual, da
distribuio de poder econmico e social, e principalmente
do terreno ocupado pelo aparelho burocrtico em desenvol-
vimento. Por conseguinte, as consequncias da burocracia
dependem do sentido dado ao aparelho pelos poderes que
o usam. E, muito frequentemente, o resultado foi uma distri-
buio criptoplutocrtica do poder.
Na Inglaterra, e principalmente nos Estados Unidos, por trs
das estruturas burocrticas dos partidos habitualmente en-
contram-se os mecenas do partido. Estes financiam os refe-
ridos partidos e influem nos mesmos. Na poca moderna, a
burocratizao e o nivelamento social no interior das orga-
nizaes polticas e, principalmente, no interior das organi-
zaes estatais, com relao eliminao das prerrogativas
feudais, favoreceu muito frequentemente os interesses do ca-
pitalismo. Frequentemente, a burocratizao realizou-se em
franca aliana com interesses capitalistas; a grande aliana
histrica do monarca absoluto com os interesses capitalistas,
por exemplo. Geralmente, uma equiparao legalista e a eli-
minao de grupos locais solidamente estabelecidos, mane-
jados por notveis, tem andado lado a lado com uma expan-
so da atividade capitalista. No entanto, em consequncia da
burocratizao, cabe esperar a prtica de que uma poltica
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adaptada ao interesse pequeno burgus por uma subsistn-
cia tradicional assegurada, ou inclusive uma poltica estatal
socialista que restrinja as oportunidades de benefcio privado.
Isto ocorreu em vrios casos de grande significao histrica,
principalmente na antiguidade.
Os efeitos muito diversos de formaes polticas bastante
semelhantes, pelo menos em princpio no Egito faranico
e nas pocas helnica e romana -, mostram a ampla diver-
sidade possvel na transcendncia econmica da burocra-
tizao, segundo a influncia de outros fatores. O simples
direito da organizao burocrtica no determina nitida-
mente a orientao concreta que seguiro as suas consequ-
ncias econmicas, sempre vigentes de uma forma ou ou-
tra. Pelo menos, no influi sobre estas de forma anloga ao
seu efeito relativamente igualitrio no terreno social. Neste
sentido, deve-se insistir em que a burocracia, como tal,
um instrumento de preciso que est a servio de interes-
ses de dominao bastante diversificados exclusivamente
polticos, bem como puramente econmicos, ou de outro
tipo. Por isso, conveniente no exagerar na extenso do
seu paralelismo com uma democratizao, por mais carac-
terstico que este possa ser. Em determinadas condies,
grupos de senhores feudais tambm serviram burocracia.
Tambm existe a possibilidade e frequentemente esta foi
realizada: por exemplo, no Principado romano e em diver-
sas estruturas estatais absolutistas de que uma burocrati-
zao da administrao esteja deliberadamente relaciona-
da a domnios ou misturada a estes em virtude da fora dos
estratos de poder social existentes. Frequentemente, certos
cargos so reservados deliberadamente para determinados
grupos de status. A democratizao da sociedade em seu
conjunto, e no significado moderno do termo, quer seja
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efetiva ou talvez somente formal, uma base peculiarmen-
te favorvel para a burocratizao, mesmo que no seja a
nica possvel. Em ltima instncia, a burocracia somente
tenta abrandar os poderes que lhe resistem nos mbitos
que deseja ocupar. Deve-se ter presente este fato, que j
vimos vrias vezes, e que devemos discutir reiteradamente:
que a democracia tal como se ope ao poder da bu-
rocracia, apesar (e talvez por causa) do seu inevitvel mas
impremeditado estmulo burocratizao. Em determina-
das condies, a democracia promove ostensveis ruptu-
ras e travas no seio da organizao burocrtica. Por isso,
deve-se considerar a orientao particular tomada pela
burocratizao em cada caso histrico singular.
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O PODER DA BUROCRACIA
Em todo o descoberto, o Estado moderno submetido
burocratizao. Mas aqui deve-se apresentar o problema de
se o poder da burocracia dentro da estrutura poltica experi-
menta um crescimento universal. O fato de que a burocracia
seja, tecnicamente, o meio de poder mais efetivo a servio
do homem que o controla, no determina a gravitao que
a burocracia como tal pode ter dentro de uma formao
social especfica. A progressiva indispensabilidade do cor-
po de funcionrios, que compreende milhes, no mais
decisiva neste contexto que a opinio de alguns expositores
do proletariado sobre a indispensabilidade econmica do
movimento operrio para uma apreciao de capacidade
de poder social e poltico. Se a indispensabilidade possu-
sse um carter decisivo, os escravos indispensveis deve-
riam ter ocupado postos de poder quando regia o trabalho
escravo, j que eram pelo menos to indispensveis quan-
to o so hoje em dia os funcionrios e proletrios. No se
pode inferir a priori destes motivos se o poder da burocracia
como tal est crescendo. A interveno de grupos de inte-
resses econmicos no oficiais, ou a interveno de orga-
nizaes locais, interlocais, ou representativas de qualquer
outro tipo, ou de associaes vizinhais, todos estes fatores
opem-se, aparentemente, burocratizao. Aqui temos
que deixar para outro momento e no incluir nesta discus-
so puramente formal e tipolgica o exame de que medida
essa aparncia corresponde realidade. Em termos gerais,
somente podemos afirmar o seguinte:
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Em condies normais, o poder de uma burocracia em ple-
na expanso sempre impressionante. O patro poltico
que enfrenta o funcionrio, treinado, incorporado direo
administrativa e investido com a hierarquia formal de um
interlocutor vlido, est na situao do aficionado frente
ao perito. Isto aplica-se tanto se o patro ao qual ser-
ve a burocracia um povo, provido com os recursos da
iniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remo-
ver funcionrios, ou a um parlamento, eleito em uma base
mais oligrquica ou mais democrtica. Aplica-se tanto
se o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado,
legalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se se refe-
re a um presidente eleito massivamente, ou a um monarca
hereditrio e absoluto ou constitucional.
Toda burocracia tenta acrescentar a superioridade dos pro-
fissionalmente informados conservando em segredo os seus
conhecimentos e propsitos. A administrao burocrtica
sempre propende a ser uma administrao de sesses secre-
tas; tanto como possvel, furtam a toda crtica seus conheci-
mentos e suas atividades. Os funcionrios do tesouro do Shah
da Prsia transformaram a sua tcnica oramentria em uma
doutrina secreta, e inclusive utilizam uma escritura secreta.
Em geral, as estatsticas oficiais da Prssia somente mostram
ao pblico, e suposta opinio pblica, o que no pode
prejudicar os propsitos da burocracia que possui o poder.
Em determinados setores administrativos, a calculada paixo
pelo segredo deriva da sua natureza material: h sigilo sem-
pre que esto envolvidos os interesses de poder da estrutura
dominante com relao ao exterior, quer seja o concorrente
econmico de uma empresa privada (a contra), ou uma
sociedade poltica estrangeira, potencialmente hostil. Para
que o segredo esteja bem guardado, o controle publico da
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administrao diplomtica deve ser muito limitado. A admi-
nistrao deve, necessariamente, enfatizar o segredo das suas
medidas mais importantes; e isto torna-se mais imperioso a
medida que prevalecem os aspectos puramente tcnicos. Os
partidos polticos procedem do mesmo modo, apesar de toda
a aparatosa publicidade dos congressos e convenes. Este
segredo ir predominando a medida que aumentar a bu-
rocratizao das organizaes partidrias. Na Alemanha, por
exemplo, a poltica comercial exige que sejam ocultadas as
autnticas estatsticas de produo. Toda atitude combativa
de uma formao social com relao ao exterior serve para
consolidar e aumentar a posio do grupo no poder.
O ntido interesse da burocracia pelo poder, no entanto,
vai muito alm daquelas reas em que interesses puramen-
te funcionais requerem o sigilo. A ideia de segredo ofi-
cial uma tentativa especificamente burocrtica, e a bu-
rocracia defende fanaticamente esse sigilo, o qual somente
pode ser justificado essencialmente em mbitos especifica-
mente precisos. Ao enfrentar o parlamento, a burocracia,
impelida pelo seu certeiro instinto de poder, recusa toda
tentativa do parlamento, ou de grupos de interesses, diri-
gida a obter informao atravs dos seus prprios peritos.
O denominado direito de investigao parlamentria um
dos meios utilizados pelo parlamento para dispor da referi-
da informao. A burocracia, logo, prefere um parlamento
mal informado e, consequentemente, impotente, pelo me-
nos na medida em que a burocracia faz coincidir os seus
interesses de poder com a ignorncia dos demais.
O monarca absoluto impotente frente ao maior conheci-
mento do perito burocrtico at certo ponto inclusive mais
impotente que qualquer outro chefe poltico. Os impertinen-
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tes decretos de Frederico o Grande com relao abolio
da servido foram desviados, por assim dizer do seu trmite
executivo em virtude de que o aparelho oficial simplesmen-
te os ignorou como ideias circunstanciais de um aficionado.
Frequentemente, um monarca constitucional representativo
de um setor social importante de governados exerce uma
maior influncia sobre os trmites administrativos que um
monarca absoluto. O monarca constitucional pode exercer
um controle mais eficaz sobre esses peritos devido ndole
mais ou menos pblica da crtica, enquanto que o monarca
absoluto depende somente da burocracia para obter infor-
mao. O tzar russo do antigo regime raramente conseguia
realizar de forma permanente o que no fosse do agrado da
burocracia e comprometesse os seus interesses de poder. As
suas reparties ministeriais, colocadas sob a sua autoridade
autocrtica imediata, representavam, como acertadamente
o observou Leroy-Beaulieu, um conglomerado de satrapias.
Estas satrapias mantinham uma luta permanente e, principal-
mente, bombardeavam-se com volumosos memorandos
frente aos quais o monarca, um diletante, era impotente.
A transio ao governo constitucional provocou a necessria
concentrao em uma pessoa do poder da burocracia central.
O conjunto de funcionrios passou a depender de um chefe mo-
nocrtico, o primeiro ministro, por cujas mos passava tudo o que
depois chegaria ao monarca. Isto submeteu consideravelmente o
monarca tutela do chefe da burocracia. Guilherme II, que lutou
contra este princpio no seu conhecido conflito com Bismarck,
logo se viu obrigado a desistir do seu ataque. Quando predomi-
nam os conhecimentos de peritos, a influncia efetiva do monar-
ca somente pode ser permanente se mantiver uma ininterrupta
comunicao com os chefes burocrticos; esta relao deve ser
planejada sistematicamente e dirigida pelo chefe da burocracia.
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Por sua vez, o constitucionalismo vincula burocracia e ao
governante a upa comunidade de interesses contra as am-
bies de poder dos rgos parlamentrios dos chefes de
partido. E o monarca constitucional, privado do apoio do
parlamento, impotente frente burocracia. A desero
dos grandes do Reich, os ministros prussianos e os fun-
cionrios hierarquizados do Reich, em novembro de 1918,
deixou o monarca em uma situao similar que ocorreu
no Estado feudal em 1056. Isto , afirmo, uma exceo,
pois geralmente a posio de poder de um monarca frente
aos funcionrios burocrticos muito mais slida que a que
ocorreu em qualquer Estado feudal ou no Estado primordial
estereotipado. Isso ocorre em virtude da permanente pre-
sena de aspirantes promoo com os quais o monarca
sempre pode substituir os funcionrios no convenientes ou
independentes. Em igualdade de circunstncias, somente
os funcionrios economicamente independentes, ou seja,
funcionrios pertencentes a setores possuidores, podem se
permitir o risco de perder os seus cargos. Atualmente, como
em todas as pocas, a seleo de funcionrios entre os
setores despossudos aumenta o poder dos governantes.
Somente os conhecimentos tcnicos dos grupos de interes-
ses econmicos privados na esfera dos negcios ultrapas-
sam os conhecimentos tcnicos da burocracia. Isso assim
porque o conhecimento preciso dos fatos pertencentes sua
esfera vital para a existncia econmica dos negociantes.
As estatsticas oficiais incorretas no prejudicam diretamente
os interesses econmicos dos funcionrios culpveis, mas os
clculos errados de uma empresa capitalista so pagos com
perdas, talvez at com a sua existncia. Depois de tudo, o
segredo, como meio de poder, est muito melhor cus-
todiado nos livros de um empresrio que nos arquivos das
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autoridades pblicas. Este nico motivo explica a limitao
das autoridades quando tentam influenciar a vida econmi-
ca na era capitalista. Frequentemente, na era capitalista, as
disposies estatais adotam uma direo inesperada e no
intencionada, ou devm meras quimeras em razo do co-
nhecimento tecnicamente superior dos grupos de interesses.
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FASES DO DESENVOLVIMENTO DA BUROCRACIA
O conhecimento tcnico do perito foi obtido cada vez mais
a base da situao de poder do funcionrio. Por conseguinte,
o governante viu-se obrigado a descobrir uma forma de uti-
lizar o conhecimento especializado dos peritos sem perder,
por esse motivo, a sua posio dominante. tpico que com a
ampliao qualitativa da gesto administrativa e, consequen-
temente, com a indispensabilidade do conhecimento tcnico,
o monarca j no se satisfaa com consultas ocasionais com
confidentes pessoais de confiana, ou com uma assemblia
destes convocada intermitentemente e em momentos difceis.
O monarca comea a apelar a rgos colegiados que delibe-
ram e decidem em sesso permanente. Os Rte von Haus aus
so um fenmeno transitrio prprio deste processo.
A posio destes corpos colegiados varia, naturalmente, no
caso de serem constitudos em suprema autoridade admi-
nistrativa ou estejam cobertos por uma autoridade central e
monrquica ou diversas autoridades deste tipo. No restante,
o seu modo de atuar tem uma grande influncia. Com o ple-
no desenvolvimento do tipo colegiado, os rgos reunidos
com o monarca reinante discutem os pontos importantes,
de todas as perspectivas, com base em relatrios dos res-
pectivos peritos e seus assistentes, e por meio dos votos jus-
tificados dos restantes membros. A questo acaba ento por
meio de uma resoluo que ser sancionada, ou recusada,
pelo monarca em um edito. Este tipo de rgo colegiado
a forma caracterstica com que o governante, convertido
cada vez mais em um aficionado, explora o conhecimento
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tcnico, ao mesmo tempo que tenta reduzir a importncia
deste e manter a sua posio dominante frente aos peritos
fato, este ltimo, que frequentemente passa inadvertido.
Controla cada perito por meio dos demais e faz uso des-
se emaranhado procedimento para conseguir uma viso de
conjunto, bem como a certeza de que ningum o induz a
tomar decises arbitrrias. Frequentemente, o monarca ob-
tm o seu crescimento sobre os peritos no assistindo pes-
soalmente s sesses dos corpos colegiados, mas por meio
de memorandos escritos. Federico Guilherme I da Prssia
exerceu uma influncia grande e efetiva sobre a administra-
o, mas quase nunca esteve presente nas sesses conjuntas
dos ministros do gabinete; comunicava as suas decises por
escrito, por meio de comentrios marginais ou editos.
No caso de fracasso, o rancor dos estamentos burocrticos
concentra-se no gabinete, bem como a desconfiana dos go-
vernados concentra-se nos burocratas. Na Rssia, na Prssia
e em outros Estados, o gabinete deveio assim uma espcie de
cidadela pessoal, na qual o monarca refugiava-se, por assim
dizer, do conhecimento tcnico e da rotinizao impessoal
e funcional dos burocratas.
O governante, alm disso, procura utilizar o princpio colegia-
do para produzir uma forma de sntese de peritos especializa-
dos em uma unidade coletiva. Geralmente, impossvel fixar
at que ponto o consegue. No entanto, o fenmeno como tal
comum a formas de Estado muito diversas, desde o patri-
monial e feudal ao burocrtico primitivo, e particularmen-
te prprio do absolutismo principesco primitivo. O principio
colegiado provou ser um poderoso meio educacional para
fazer valer o realismo na administrao. Tambm tem pos-
sibilitado a incluso de particulares socialmente influentes e,
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por conseguinte, permitiu conciliar, em certa medida, o pres-
tgio de notveis e a prtica dos empresrios privados com a
tcnica especializada dos burocratas profissionais. Os corpos
colegiados foram um dos primeiros rgos que facilitaram a
expanso do moderno conceito de instituies pblicas no
sentido de entidades duradouras e impessoais.
Enquanto o conhecimento tcnico das gestes administrativas
foi um resultado exclusivo de uma prolongada prtica em-
prica, e as normas administrativas no foram ordenamentos
mas fatores da tradio, o conselho de ancies integrado fre-
quentemente por sacerdotes, estadistas veteranos e notveis
foi a conformao idnea para as autoridades colegiadas, as
quais, no incio, limitavam-se a assessorar os governantes. Mas
a medida que estes rgos tinham continuidade frente a go-
vernantes sucessivos, frequentemente usurparam o poder do
monarca. O Senado romano e o Conselho veneziano, e tam-
bm o Arepago atende at a sua queda e substituio pelo
governo dos demagogos, procederam dessa forma.
Apesar de uma grande multiplicidade de conformaes, os
corpos colegiados, como tipo, apresentavam-se com base
na especializao racional da posse do conhecimento tc-
nico. Por outro lado, deve-se diferenci-los dos corpos de
conselheiros eleitos entre crculos privados interessados, que
frequentemente se encontram no Estado moderno e cujo n-
cleo constitudo por funcionrios ou ex funcionrios. Estes
corpos colegiados tambm devem se diferenciar sociologica-
mente dos conselheiros de controle que se encontram nas es-
truturas burocrticas da economia privada moderna (corpo-
raes econmicas). Deve-se fazer esta diferenciao a pesar
de no ser raro que estes rgos corporativos estejam integra-
dos com a incorporao de notveis provenientes de crculos
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desinteressados, em virtude do seu conhecimento tcnico ou
para explor-los para a representao e a publicidade. Geral-
mente, estes rgos no convocam peritos particulares, mas
sim os representantes conspcuos de grupos preponderantes
de interesses econmicos, e estes homens no realizam fun-
es meramente consultivas. Tm, pelo menos, uma opinio
regulada e, frequentemente, desempenham um papel real-
mente dominante. Podem ser comparados, com certa distor-
o, com os conselheiros dos grandes detentores indepen-
dentes de feudos e cargos, e outras agrupaes de interesses
de poderio social das comunidades polticas patrimoniais ou
feudais. No obstante o mesmo, em certas ocasies foram
precursores dos conselheiros surgidos em virtude de um
incremento na intensidade da administrao.
Com bastante regularidade, o princpio burocrtico colegia-
do passou da autoridade central s autoridades inferiores
mais diversas. Em unidades localmente fechadas, e particu-
larmente nas urbanas, a administrao colegiada a forma
primitiva do governo de notveis, como indicado anterior-
mente. No incio funcionam mediante conselheiros elei-
tos, depois, geralmente, ou pelo menos parcialmente, me-
diante conselheiros por votao, rgos colegiados de
magistrados, decuries e jurados. Estes rgos so um
fator normal do governo autnomo organizado, ou seja,
do manejo das gestes administrativas por grupos de interes-
ses locais controlados pela burocracia estatal. Os exemplos
j mencionados do Conselho veneziano e do Senado roma-
no so cesses do governo de notveis aos grandes imp-
rios de ultramar. Por regra geral, estes governos de notveis
arraigam-se em associaes polticas locais. A administrao
colegiada perde vigor no Estado burocrtico na medida em
que a expanso dos meios de comunicao e os crescentes
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requisitos tcnicos administrativos exigem decises urgen-
tes e rigorosas, e na medida em que prevalecem as razes
imperiosas de uma burocratizao em desenvolvimento.
A administrao colegiada perde vigncia quando, da pers-
pectiva dos interesses do governante, um manejo adminis-
trativo precisamente unificado torna-se mais importante que
uma perfeio na apresentao das decises administrativas.
Este caso surge enquanto comeam a ter fora as instituies
parlamentrias e, em geral, ao mesmo tempo, aumenta a
crtica externa e a publicidade. Sob este moderno condicio-
namento, o sistema altamente racionalizado de delegados
departamentais e prefeitos, como o da Frana, oferece opor-
tunidades de importncia para desqualificar as antigas formas.
possvel que o sistema esteja integrado com o agregado de
grupos de interesses, provenientes dos estamentos econmi-
cos e socialmente mais influentes, como corpos consultivos.
Este recente desenvolvimento tende, principalmente, a su-
bordinar a experincia concreta dos grupos de interesses a
uma administrao racional por funcionrios com uma pre-
parao experiente. Sabe-se que Bismarck procurou tornar
efetivo o plano de um conselho econmico nacional como
instrumento de poder contra o parlamento. Bismarck, que
nunca tinha outorgado ao Reichstag o direito de investigao
no sentido do Parlamento britnico, criticou a maioria, que
no aceitou a sua proposta, dizendo que esta procurava pro-
teger os funcionrios de um excesso de prudncia a favor
do poder parlamentrio.
Somente a burocratizao do Estado, e da lei em geral, ofe-
rece uma possibilidade determinada de diferenciar drstica
e conceitualmente uma ordem legal objetivo dos direitos
subjetivos do indivduo garantidos por aquele: separar o di-
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reito pblico do direito privado. O direito pblico regula
as inter-relaes da autoridade pblica e suas relaes com
os governados; o direito privado regula as relaes mtu-
as dos governados. Esta separao conceitual implica a se-
parao conceitual do Estado, como depositrio abstrato
de direitos soberanos e produtor de normas legais, de toda
autoridade pessoal dos particulares. Estas figuras conceitu-
ais esto muito afastadas do carter das estruturas autorit-
rias pr-burocrticas, e particularmente da patrimonial e feu-
dal. Esta diferenciao conceitual do pblico e do privado
foi concebida e colocada em prtica por primeira vez nas
agrupaes urbanas: em efeito, quando os possuidores dos
cargos estabeleceram-se por meio de eleies peridicas, o
depositrio de poder individual, at no cargo mais elevado,
j no se identificou, obviamente, com o homem que possua
autoridade por direito prprio. E, assim sendo, a desperso-
nalizao mais completa possvel da direo administrativa
pela burocracia e a codificao racional do direito tornaram
efeito, no incio, a separao entre o pblico e o privado.
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A RACIONALIZAO DA EDUCAO E DA INSTRUO
Aqui no nos possvel uma anlise dos amplos efeitos cul-
turais determinados pelo desenvolvimento da dominao bu-
rocrtica racional como tal, independentemente dos mbitos
em que apresentada. Por certo, a burocracia propicia um
modo de vida racionalista, mas o conceito de racionalismo
tem denotaes e conotaes muito diversas. De modo ge-
ral, somente possvel afirmar que a dominao burocrtica
promove o desenvolvimento de um realismo racional e do
tipo de personalidade do perito profissional. Isto tem vrias
repercusses, mas aqui somente nos possvel nos ocupar
de um fator importante da questo: a sua influncia sobre a
ndole da instruo e da educao.
As izstituies educacionais do continente europeu, parti-
cularmente as instituies de ensino superior as universi-
dades e os estabelecimentos tcnicos, escolas empresariais,
escolas superiores e outros centros de graduao terciria e
mdia encontram-se dominadas e influenciadas pela exi-
gncia do tipo de educao que determina um sistema
de exames especiais e pela percia cada vez mais necessria
para a burocracia moderna.
O exame especial, no atual sentido, tambm existiu, e
existe, fora das estruturas burocrticas especficas; assim sen-
do, atualmente, ocorre nas profisses liberais da medicina
e do direito e nos outros ofcios gremialmente constitudos.
Os exames de percia no so fenmenos indispensveis da
burocratizao. Durante muito tempo, as burocracias france-
sa, inglesa e norte-americana obviaram estes exames na sua
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totalidade e em grande parte, visto que foram substitudos
pela instruo e servio nas estruturas partidrias.
A democracia tambm toma uma atitude ambivalente fren-
te aos exames especializados, bem como frente a todos os
fenmenos burocrticos, apesar de que a democracia em si
propicia estes fenmenos. Por um lado, os exames especiais
implicam, ou parecem implicar, uma seleo dos indivdu-
os qualificados provenientes de todos os estamentos sociais
em vez de um governo de notveis. Por outro lado, a de-
mocracia resiste a que um sistema de mrito e certificados
educacionais crie uma casta privilegiada. Por conseguinte,
a democracia luta contra o sistema de exames especiais.
O exame especial j se encontra em pocas pr-burocrticas
ou semi-burocrticas. De fato, a frequncia mais regular e
intensa de exames especiais est localizada nas comunida-
des organizadas prebendariamente. A expectativa de conse-
guir prebendas, primeiro prebendas eclesisticas como no
Oriente islmico e na Idade Mdia ocidental - , depois, como
na China, prebendas seculares, a recompensa caracterstica
que leva as pessoas a estudar e examinar-se. No obstante o
mesmo, na realidade, estes exames somente tm um carter
parcialmente tcnico e perito.
A plena burocratizao moderna enfatiza necessariamen-
te o sistema de exames racionais, tcnicos e especializados.
A reforma do servio civil vai impulsando nos Estados Unidos
uma instruo tcnica e exames especializados. A progressiva
burocratizao administrativa incrementa a significao dos
exames especializados na Inglaterra. Na China, a tentativa de
substituir a velha burocracia semi-patrimonial por uma buro-
cracia moderna introduziu o exame perito. A burocratizao
do capitalismo, com a sua exigncia de tcnicos, empregados
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etc., com uma educao perita, introduziu estes exames no
mundo inteiro. Esta expanso recebe um impulso comple-
mentar devido ao prestgio social dos diplomas educacionais
obtidos por meio desses exames especializados. Isto intensi-
fica-se a medida que o diploma educacional trocado por
vantagens econmicas. Atualmente, o diploma educacional
est se tornando naquilo que foi a prova de legitimidade no
passado, pelo menos onde o poder foi da nobreza: um requi-
sito prvio para a igualdade de estirpe, uma qualificao para
a sinecura e ara os cargos estatais.
A expanso do diploma universitrio, de colgios comerciais
e de engenharia, e a reclamao universal a favor da criao
de certificados de estudos em todos os terrenos, propiciam a
constituio de um estrato privilegiado em reparties e es-
critrios. Estes certificados sustentam as pretenses dos seus
titulares para contrair matrimnio no seio de famlias notveis
(nos escritrios comerciais obviamente espera-se conseguir
uma opo preferencial com relao filha do chefe), preten-
ses de ser recebido em crculos onde cultivam-se cdigos
de honra, pretenses de um salrio respeitvel em vez de
um salrio pelo trabalho realizado, pretenses de promoo
efetiva e segurana para a velhice, e, principalmente, preten-
ses de abarcamento com relao s posies social e econo-
micamente vantajosas. Quando se ouve reclamar em todos
os lugares da introduo de um currculo regular e exames
especiais fica claro que o motivo no um anseio de edu-
cao bruscamente estimulado, mas o desejo de restringir
a oferta para essas posies e seu abarcamento pelos titula-
res de certificados educacionais. Atualmente, o exame o
meio universal desse abarcamento e, por isso, os exames ex-
pandem-se irresistivelmente. Como a educao exigida para
a aquisio do certificado educacional requer muitos gastos
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e um tempo de espera antes de obter a plena remunerao,
este esforo implica um desvio do talento (carisma) a favor da
propriedade. Em efeito, o gasto intelectual dos certificados
de estudos sempre reduzido e este gasto no cresce ao
aumentar a quantidade desses certificados, mas na realidade
propende a diminuir.
A exigncia de um estilo de vida cavalheiresco da velha qua-
lificao para a obteno de um feudo, na Alemanha, foi
substituda pelo requisito de participar na sua atual forma ru-
dimentar, tal como a representam os corpos de duelistas nas
universidades, os quais tambm distribuem os certificados de
estudos. Nos pases anglo-saxes, as associaes atlticas e
sociais tm uma funo anloga. Por outro lado, a burocra-
cia, em todo o descoberto, tenta estabelecer um direito ao
cargo implantando um procedimento disciplinar e constante
e anulando a atribuio totalmente arbitrria do chefe so-
bre o funcionrio subordinado. A burocracia tenta assegurar
a posio do funcionrio, o crescimento ordenado e a segu-
rana para velhice. Assim, a burocracia tem o sustento do
sentimento democrtico dos governados, que demandam
uma reduo da dominao. Os vozeiros desta atitude pen-
sam poder determinar um enfraquecimento das atribuies
do chefe em todo enfraquecimento da prerrogativa arbitrria
deste sobre os subordinados. Neste sentido, tanto nos escri-
trios privados quanto na administrao pblica, a burocra-
cia atua a favor de uma evoluo de status especfica, com
igual significado que os sistemas de cargos do passado, orga-
nizados de uma forma totalmente diversa. J indicamos que,
no geral, esse carter de status tambm explorado e que,
pela sua ndole, intensifica a utilidade tcnica da burocracia
na realizao do seu trabalho especfico.
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A democracia reage justamente contra o necessrio sentido
de status da burocracia. A democracia procura substituir a
nomeao de funcionrios pela sua escolha por perodos bre-
ves; procura substituir a destituio dos funcionrios escolhi-
dos por um sistema disciplinar determinado. Por conseguinte,
a democracia procura substituir a atribuio arbitrria do che-
fe hierarquicamente superior pela disposio, tambm arbi-
trria, dos governados e chefes dos partidos que os conduzem.
O prestgio social que deriva de uma educao e instruo
especficas no de modo algum prprio da burocracia, pelo
contrrio. Mas em outras estruturas de poder, o prestgio
educacional mantem-se em bases essencialmente diferentes.
Falando na forma de consigna publicitria, o homem cul-
to e no o especialista tem sido o objetivo da educao e
constituiu o sentido da considerao social em estruturas to
diversas quanto os estamentos de poder feudal, teocrtico e
patrimonial: na administrao inglesa de notveis, na anti-
ga burocracia patrimonial chinesa e tambm no domnio dos
demagogos na denominada democracia grega.
A expresso homem culto usa-se aqui com uma significa-
o totalmente diferente com relao a toda avaliao; por
ela entende-se que a finalidade da educao est no atributo
que qualifica o modo de ser de um homem na vida conside-
rada culta, e no em uma instruo especialmente tcnica
A personalidade cultivada era o ideal educacional inculca-
do pela estrutura de dominao e o atributo social requerido
para acessar o estrato governante. Esta educao era direcio-
nada para produzir um tipo cavalheiresco ou asctico, ou,
ainda, um tipo literrio, como na China, um tipo humanista-
-atltico, como na Grcia, ou um tipo convencional, como
no caso do gentleman ingls. A distino do estrato gover-
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nante como tal radica na posse de mais qualidade cultural
e no em mais conhecimento tcnico. claro que tambm
desenvolvia-se uma capacidade militar, teolgica e jurdica
especial, mas a nfase da educao helnica, medieval e
tambm chinesa aplicou-se a fatores educacionais totalmente
diversos do que era til para cada especialidade.
Por trs de todas as discusses atuais com base no sistema
educacional, esconde-se sempre a luta entre o tipo de ho-
mem especialista contra o tipo, mais antigo, de homem
culto. Esta luta condicionada pelo imperioso desen-
volvimento burocrtico nos estratos pblicos e privados,
e pela crescente importncia dos conhecimentos tcnicos
e especializados. Esta luta contamina todos os problemas
educacionais e culturais internos.
A expanso da burocracia exigiu a supresso das travas que
impediam o desenvolvimento da equiparao necessria
para a burocracia. Por outro lado, as organizaes buro-
crticas interpenetram-se com estruturas administrativas
fundadas em princpios diferentes. Como j tratamos ante-
riormente destas estruturas, discutiremos brevemente agora
alguns princpios estruturais de importncia. Um exame de
todos os tipos existentes seria muito extenso. Nos limitare-
mos a formular as seguintes perguntas:
1. Em que medida as estruturas administrativas so determi-
nadas economicamente? Ou, em que medida outros fatores,
por exemplo, os puramente polticos, determinam oportuni-
dades de desenvolvimento? Ou, por ltimo, em que medida
os processos so determinados por uma lgica autnoma
exclusivamente ligada estrutura tcnica como tal?
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2. Nos perguntaremos se, por um lado, estes princpios es-
truturais determinam efeitos econmicos especficos e, se as-
sim for, quais. Para isto, naturalmente, deve-se ter presente
a fluidez e as mltiplas transies de todos estes princpios
organizacionais. Em ltima instncia, os seus tipos puros
devem ser considerados como simples casos extremos parti-
cularmente valiosos e necessrios para a anlise. As realida-
des histricas, que quase sempre so mostradas de formas
mistas, tm mudado e ainda mudam entre esses tipos puros.
A burocracia, em todo o descoberto, um produto recente do
desenvolvimento. Quanto mais ascendemos na histria, mais
tpica torna-se a ausncia de uma burocracia e de um conjunto
de funcionrios no seio da estrutura dominante. A burocracia
tem um carter racional: a sua atitude determinada por
normas, meios, fins e situaes de fato. Por este motivo, a sua
origem e expanso tiveram, em todo o descoberto, consequ-
ncias revolucionrias em um sentido peculiar que ainda
no discutimos. So as mesmas consequncias que, em geral,
provocaram o avano do racionalismo. O progresso da buro-
cracia tem destrudo estruturas desprovidas de todo carter
racional, em um sentido especial do termo. Fica como tarefa
determinar quais foram essas estruturas.
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CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO
CFA