AO AFIRMATIVA:

HISTRIA E DEBATES NO BRASIL

SABRINA MOEHLECKE

Doutoranda da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo

smoehlecke@yahoo.com

RESUMO
Este artigo tem por objetivo oferecer uma introduo recente discusso sobre polticas de ao
afirmativa e sistemas de cotas no Brasil. De onde veio a expresso, quais os locais em que as
cotas foram implementadas, as formas assumidas, os grupos beneficiados e diferentes definies
dadas so alguns dos aspectos abordados. Num segundo momento, elaboramos um panorama
do desenvolvimento dessas polticas, observando sua histria, caractersticas que tm adquirido e
experincias colocadas em prtica. Por ltimo, discutimos alguns pontos polmicos sobre elas,
como sua legalidade e abrangncia. A ao afirmativa implica uma discriminao ao avesso ou a
garantia de direitos? esta a melhor soluo? Polticas sociais mais amplas no seriam mais
eficazes? O que est em jogo nesse debate?
AO SOCIAL POLTICA SOCIAL DISCRIMINAO SOCIAL IGUALDADE DE
OPORTUNIDADES

ABSTRACT
AFFIRMATIVE ACTION: HISTORY AND DEBATES IN BRAZIL. The purpose of this article is to
provide an introduction to the recent discussion on affirmative action policies and quota systems
in Brazil. It addresses aspects such as where the expression affirmative action came from, where
the quota system was implemented, their variors forms, the groups that benefited from them and
different definitions applied to them. Subsequently, it offers on a panorama of affirmative action
policies development, noting their history, the characteristics they have acquired and
experiences put into practice. Finally, it discusses some related controversial issues, such as their
legality and scope. Does affirmative action imply reverse discrimination or effectivelly assure
rights? Is it the best solution? Would not broader social policies be more effective? What is at
stake in this debate?
SOCIAL ACTION SOCIAL POLICIES SOCIAL DISCRIMINATION EQUAL OPPORTUNITIES

Cadernos de Pesquisa, n. 117, novembro/

p. 197-217,2002
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A redemocratizao no Brasil ainda um processo recente e permeado por

diversas lacunas no resolvidas. Uma delas refere-se permanncia de condies
adscritas, isto , caractersticas no mutveis inerentes a um indivduo, como cor e
sexo, a influir na definio das oportunidades de ingresso no mercado de trabalho,
progresso na carreira, desempenho educacional, acesso ao ensino superior, participao na vida poltica.
Dados sobre discriminao e desigualdades nessas diferentes reas tm sido
sistematicamente divulgados nos ltimos anos, nacional e internacionalmente, e a
questo no mais novidade. Contudo, no campo prtico, so vrias as controvrsias acerca de quais seriam as melhores solues, j que essa situao tem-se mostrado inalterada por dcadas.
Uma das propostas que surgiram como resposta ao problema foram as polticas de ao afirmativa, tambm designadas poltica de cotas, reserva de vagas,
ao compensatria, que veiculam tema e experincia relativamente novos no
debate e agenda pblica brasileira. Entendemos que, antes de assumir uma posio favorvel ou contrria a essas polticas, seria importante conhecer e entender
melhor o que so, sua histria e a direo assumida por algumas das polmicas que
tm suscitado. Uma breve introduo e reviso sobre o assunto, longe da pretenso de esgot-lo, a proposta deste artigo.
O QUE AO AFIRMATIVA?
O termo ao afirmativa chega ao Brasil carregado de uma diversidade de
sentidos, o que em grande parte reflete os debates e experincias histricas dos
pases em que foram desenvolvidas.
A expresso tem origem nos Estados Unidos, local que ainda hoje se constitui como importante referncia no assunto. Nos anos 60, os norte-americanos
viviam um momento de reivindicaes democrticas internas, expressas principalmente no movimento pelos direitos civis, cuja bandeira central era a extenso da
igualdade de oportunidades a todos. No perodo, comeam a ser eliminadas as
leis segregacionistas vigentes no pas, e o movimento negro surge como uma das
principais foras atuantes, com lideranas de projeo nacional, apoiado por liberais e progressistas brancos, unidos numa ampla defesa de direitos. nesse contexto que se desenvolve a idia de uma ao afirmativa, exigindo que o Estado,
para alm de garantir leis anti-segregacionistas, viesse tambm a assumir uma
postura ativa para a melhoria das condies da populao negra. Os Estados
Unidos completam quase quarenta anos de experincias, o que oferece boa opor-

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tunidade para uma anlise de longo prazo do desenvolvimento e impacto dessa

poltica.
Mas a ao afirmativa no ficou restrita aos Estados Unidos. Experincias
semelhantes ocorreram em vrios pases da Europa Ocidental, na ndia, Malsia,
Austrlia, Canad, Nigria, frica do Sul, Argentina, Cuba, dentre outros. Na Europa, as primeiras orientaes nessa direo foram elaboradas em 1976, utilizandose freqentemente a expresso ao ou discriminao positiva. Em 1982, a discriminao positiva foi inserida no primeiro Programa de Ao para a Igualdade de
Oportunidades da Comunidade Econmica Europia (Centro Feminista de Estudos e Assessoria, 1995, Estudos Feministas, 1996).
Nesses diferentes contextos, a ao afirmativa assumiu formas como: aes
voluntrias, de carter obrigatrio, ou uma estratgia mista; programas governamentais ou privados; leis e orientaes a partir de decises jurdicas ou agncias de
fomento e regulao.
Seu pblico-alvo variou de acordo com as situaes existentes e abrangeu
grupos como minorias tnicas, raciais, e mulheres. As principais reas contempladas so o mercado de trabalho, com a contratao, qualificao e promoo de
funcionrios; o sistema educacional, especialmente o ensino superior; e a representao poltica.
Alm desses aspectos, a ao afirmativa tambm envolveu prticas que assumiram desenhos diferentes. O mais conhecido o sistema de cotas, que consiste
em estabelecer um determinado nmero ou percentual a ser ocupado em rea
especfica por grupo(s) definido(s), o que pode ocorrer de maneira proporcional ou
no, e de forma mais ou menos flexvel. Existem ainda as taxas e metas, que seriam
basicamente um parmetro estabelecido para a mensurao de progressos obtidos
em relao aos objetivos propostos, e os cronogramas, como etapas a serem observadas em um planejamento a mdio prazo.
Estabelecidos esses pontos iniciais, podemos tratar das definies propriamente ditas do que seria a ao afirmativa. Barbara Bergmann entende, de maneira
ampla, que:
Ao afirmativa planejar e atuar no sentido de promover a representao de certos tipos de pessoas aquelas pertencentes a grupos que tm sido subordinados ou
excludos em determinados empregos ou escolas. uma companhia de seguros
tomando decises para romper com sua tradio de promover a posies executivas unicamente homens brancos. a comisso de admisso da Universidade da
Califrnia em Berkeley buscando elevar o nmero de negros nas classes iniciais [...].
Aes Afirmativas podem ser um programa formal e escrito, um plano envolvendo

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mltiplas partes e com funcionrios dele encarregados, ou pode ser a atividade de

um empresrio que consultou sua conscincia e decidiu fazer as coisas de uma
maneira diferente. (1996, p. 7)

Segundo os anais do documento Perspectivas internacionais em ao afirmativa, resultado de um encontro de pesquisadores, ocorrido em agosto de 1982,
no Centro de Estudos e Conferncias de Bellagio, na Itlia, a ao afirmativa pode
ser uma preferncia especial em relao a membros de um grupo definido por
raa, cor, religio, lngua ou sexo, com o propsito de assegurar acesso a poder,
prestgio, riqueza (Contins, SantAna, 1996, p.209).
Essas definies introduzem a idia da necessidade de promover a representao de grupos inferiorizados na sociedade e conferir-lhes uma preferncia a
fim de assegurar seu acesso a determinados bens, econmicos ou no. Mas por
que deveramos agir dessa forma, o que justifica essa poltica?
Antonio Sergio Guimares (1997) apresenta uma definio da ao afirmativa
baseado em seu fundamento jurdico e normativo. A convico que se estabelece
na Filosofia do Direito, de que tratar pessoas de fato desiguais como iguais, somente
amplia a desigualdade inicial entre elas, expressa uma crtica ao formalismo legal e
tambm tem fundamentado polticas de ao afirmativa. Estas consistiriam em promover privilgios de acesso a meios fundamentais educao e emprego, principalmente a minorias tnicas, raciais ou sexuais que, de outro modo, estariam
deles excludas, total ou parcialmente. (1997, p.233). Alm disso, a ao afirmativa
estaria ligada a sociedades democrticas, que tenham no mrito individual e na
igualdade de oportunidades seus principais valores. Desse modo, ela surge como
aprimoramento jurdico de uma sociedade cujas normas e mores pautam-se pelo
princpio da igualdade de oportunidades na competio entre indivduos livres,
justificando-se a desigualdade de tratamento no acesso aos bens e aos meios apenas como forma de restituir tal igualdade, devendo, por isso, tal ao ter carter
temporrio, dentro de um mbito e escopo restrito (1997, p.233). Essa definio
sintetiza o que h de semelhante nas vrias experincias de ao afirmativa, qual
seja, a idia de restituio de uma igualdade que foi rompida ou que nunca existiu.
Na explicitao desse objetivo, tambm se diferencia de prticas discriminatrias
raciais, tnicas ou sexuais, que tm como fim estabelecer uma situao de desigualdade entre os grupos.
No material desenvolvido pelo Grupo de Trabalho Interministerial para a
Valorizao da Populao Negra no Brasil encontramos essa distino, em que a
ao afirmativa definida como uma medida que tem como objetivo:

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...eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como compensar perdas provocadas pela discriminao e marginalizao, decorrentes de motivos raciais, tnicos, religiosos, de gnero
e outros. (Santos, 1999, p.25)

William L. Taylor, participante da Conferncia de Bellagio, esfora-se por

diferenciar o conceito de ao afirmativa de outros conceitos, como reparao e
redistribuio.
O primeiro, necessariamente, inclui como beneficirios de seus programas todos os
membros do grupo prejudicado. O segundo, por sua vez, pressupe como critrio
suficiente (ou mesmo exclusivo) a carncia econmica ou socioeconmica dos membros do grupo em questo, independentemente dos motivos dessa carncia. A ao
afirmativa diferenciar-se-ia, no primeiro caso, porque ...em programas de ao afirmativa, o pertencimento a um determinado grupo no suficiente para que algum
seja beneficiado; outros critrios iniciais de mrito devem ser satisfeitos para que
algum seja qualificado para empregos ou posies... J em relao redistribuio,
ela distingue-se por configurar-se em medida de justia, a qual constitui-se em argumento legal para seu pleito, tal como a jurisprudncia norte-americana a consagrou.
(Contins, SantAna, 1996, p.210)

E a ao afirmativa teria:
...como funo especfica a promoo de oportunidades iguais para pessoas vitimadas por discriminao. Seu objetivo , portanto, o de fazer com que os beneficiados
possam vir a competir efetivamente por servios educacionais e por posies no
mercado de trabalho. (Contins, SantAna, 1996, p.210)

De acordo com essa distino, no basta ser membro de um grupo discriminado; necessrio que, alm disso, o indivduo possua determinadas qualificaes.
Esse um importante aspecto da ao afirmativa e tem suscitado algumas controvrsias que discutiremos posteriormente. Outro ponto que Taylor estabelece
que a ao afirmativa no especificamente uma poltica compensatria redistributiva,
pois ela exige que a carncia socioeconmica dos indivduos seja identificada como
conseqncia da discriminao racial, tnica ou sexual, seu problema central. Mas
como determinar essa relao (entre discriminao e desigualdades sociais de alguns grupos) diante da complexidade das relaes sociais e da permanncia histrica de algumas estruturas na sociedade?
O estudo histrico de James Jones Jr. (1993) traz uma contribuio questo
da relao entre discriminao e desigualdades sociais, ao separar o que chama de

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conceito antigo e moderno de ao afirmativa. No primeiro, ela seria uma reparao ps-sentena ou parte do processo de sentena. A reparao somente passaria
a existir depois que as partes tivessem julgado o problema perante os tribunais e
que admitissem que um erro foi cometido. Esse poder de reparao envolveria
dois aspectos: a) o poder dos tribunais para garantir a reparao daqueles identificados como vtimas da conduta do acusado; b) o poder e o dever dos tribunais de
emitir tais ordens para assegurar a conformidade com a lei no futuro. Nesse sentido, uma reparao prospectiva, baseada na identificao de uma violao da lei e
dos seus culpados e vtimas.
O segundo conceito, que Jones Jr. entende como conceito moderno, teria
como eixo o Plano Revisado da Philadelphia, utilizado nos Estados Unidos em 1969.
Nele existe a inteno de remediar uma situao indesejvel socialmente, porm a
questo no formulada em termos da identificao individual de culpados e vtimas; ela relaciona-se, antes, conformao de um problema social existente. Para
que os Estados possam adotar programas de ao afirmativa no necessrio que
as mesmas impliquem o prprio Estado ou uma instituio local na discriminao.
suficiente demonstrar que a instituio teve uma participao passiva num sistema
de excluso racial praticado por outros elementos da economia.
Como observa Jones Jr.,
...ambas esto dirigidas para remediar uma situao considerada socialmente indesejvel. Na primeira, a situao foi considerada pela corte uma violao da lei existente. Na segunda, uma agncia legislativa ou executiva determina que algum problema merece uma ateno especial. (1993, p.349)

Entretanto, Jones Jr. omite uma diferena fundamental entre os dois conceitos, antigo e moderno, importante de ressaltarmos:
No primeiro caso, existe uma pessoa que foi vtima de um tratamento discriminatrio,
comprovado em Corte; no segundo, existem pessoas que tm grande probabilidade estatstica de virem a ser discriminadas, por pertencerem a um grupo. No primeiro caso, a ao reparatria; no segundo, preventiva, ou seja, procura evitar
que indivduos de certos grupos de risco tenham seus direitos alienados. (Guimares, 1999, p.154)

Nessa distino, a segunda ao prescinde de um julgamento individual de

um caso especfico como, por exemplo, de discriminao racial. Ela poderia ser
uma ao preventiva, adotada por instituies, baseada numa anlise que indique
uma situao social desfavorvel de determinado grupo ao longo do tempo.

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Bergmann (1996) introduz outra dimenso possvel dessas polticas a diversidade, tema que tem recebido especial ateno na rea educacional. De acordo com a autora, existiriam trs idias por trs da ao afirmativa. As duas primeiras
seriam a necessidade de combater sistematicamente a discriminao existente em
certos espaos na sociedade, e de reduzir a desigualdade que atinge certos grupos,
como aquela marcada pela raa ou gnero. Uma terceira proposta envolveria a
busca da integrao dos diferentes grupos sociais existentes por meio da valorizao da diversidade cultural que formariam. Essa idia tenta conferir uma identidade
positiva queles que antes eram definidos pela inferiorizao e supe que a convivncia entre pessoas diferentes ajudaria a prevenir futuras vises preconceituosas e
prticas discriminatrias.
As posies apresentadas procuraram introduzir os principais aspectos envolvidos e em debate na definio de polticas de ao afirmativa. Num esforo de
sntese e incorporando as diferentes contribuies, podemos falar em ao afirmativa como uma ao reparatria/compensatria e/ou preventiva, que busca corrigir
uma situao de discriminao e desigualdade infringida a certos grupos no passado, presente ou futuro, atravs da valorizao social, econmica, poltica e/ou cultural desses grupos, durante um perodo limitado. A nfase em um ou mais desses
aspectos depender do grupo visado e do contexto histrico e social.
A CONSTRUO DAS AES AFIRMATIVAS NO BRASIL1
Historicamente, as polticas pblicas brasileiras tm-se caracterizado por adotar
uma perspectiva social, com medidas redistributivas ou assistenciais contra a pobreza baseadas em concepes de igualdade, sejam elas formuladas por polticos de
esquerda ou direita (Munanga, 1996). Com a redemocratizao do pas, alguns
movimentos sociais comearam a exigir uma postura mais ativa do Poder Pblico
diante das questes como raa, gnero, etnia, e a adoo de medidas especficas
para sua soluo, como as aes afirmativas.
Observar o modo como polticas que respondam a essas demandas vo
sendo constitudas e as implicaes que trazem para a sociedade exige uma compreenso dos seus antecedentes sociais e histricos e do desenvolvimento das con-

Na ausncia de um consenso na sociedade brasileira sobre qual o melhor termo a ser utilizado, falaremos em aes afirmativas no intuito de indicar a diversidade de propostas existentes atualmente no pas.

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junturas polticas e das aes coletivas que as tornaram possveis (Guimares, 1999).
Seguindo a linha dessa proposta, indicaremos algumas das discusses e acontecimentos que influram na forma como aes afirmativas esto sendo delineadas hoje
no Brasil, especialmente aquelas voltadas para a questo da discriminao e desigualdades raciais.
O primeiro registro encontrado da discusso em torno do que hoje poderamos chamar de aes afirmativas data de 1968, quando tcnicos do Ministrio
do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho manifestaram-se favorveis criao de uma lei que obrigasse as empresas privadas a manter uma percentagem
mnima de empregados de cor (20%, 15% ou 10%, de acordo com o ramo de
atividade e a demanda), como nica soluo para o problema da discriminao
racial no mercado de trabalho (Santos, 1999, p.222). Entretanto, tal lei no chega
a ser elaborada.
Somente nos anos de 1980 haver a primeira formulao de um projeto de
lei nesse sentido. O ento deputado federal Abdias Nascimento, em seu projeto de
Lei n. 1.332, de 1983, prope uma ao compensatria, que estabeleceria mecanismos de compensao para o afro-brasileiro aps sculos de discriminao.
Entre as aes figuram: reserva de 20% de vagas para mulheres negras e 20% para
homens negros na seleo de candidatos ao servio pblico; bolsas de estudos;
incentivos s empresas do setor privado para a eliminao da prtica da discriminao racial; incorporao da imagem positiva da famlia afro-brasileira ao sistema de
ensino e literatura didtica e paradidtica, bem como introduo da histria das
civilizaes africanas e do africano no Brasil. O projeto no aprovado pelo Congresso Nacional, mas as reivindicaes continuam.
O momento de reorganizao e mobilizao do movimento negro, que
procura denunciar o mito da democracia racial e pressionar o Poder Pblico para
que responda aos problemas raciais existentes no pas. Em 1984, o governo brasileiro, por decreto, considera a Serra da Barriga, local do antigo Quilombo dos
Palmares, patrimnio histrico do pas; em 1988, motivado pelas manifestaes
por ocasio do Centenrio da Abolio, cria a Fundao Cultural Palmares, vinculada ao Ministrio da Cultura, a qual teria a funo de servir de apoio ascenso social
da populao negra.
No mesmo ano promulgada a nova Constituio, que traz em seu texto
novidades como a proteo ao mercado de trabalho da mulher, como parte dos
direitos sociais, e a reserva percentual de cargos e empregos pblicos para deficientes. O Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais, captulo II Dos Direitos

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Sociais, artigo 7o, estabelece como direito dos trabalhadores, a proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei. E
o Ttulo III Da Organizao do Estado, captulo VII Da Administrao Pblica, no
seu artigo 37, estabelece que a lei reservar percentual dos cargos e empregos
pblicos para as pessoas portadoras de deficincia e definir os critrios de sua
admisso. Esse trecho interpretado por alguns juristas como prova da legalidade
das aes afirmativas, questo que analisaremos adiante.
Esse conjunto de iniciativas no mbito do Poder Pblico indica um parcial
reconhecimento da existncia de um problema de discriminao racial, tnica, de
gnero e de restries em relao aos portadores de deficincia fsica no pas, sinalizado por meio de algumas aes. Entretanto, estas ainda so muito circunstanciais
e polticas mais substantivas no so implementadas.
Os anos de 1990 trariam algumas mudanas. Em 1995, encontramos a primeira poltica de cotas adotada nacionalmente. Atravs da legislao eleitoral, foi
estabelecida uma cota mnima de 30% de mulheres para as candidaturas de todos
os partidos polticos. Essa idia tem origem em uma experincia semelhante utilizada anteriormente no Partido dos Trabalhadores2, em 1991, e na Central nica dos
Trabalhadores CUT3 , em 1993, decorrente de reivindicao e presso do movimento feminista.
No mbito do movimento negro, a Marcha Zumbi contra o Racismo, pela
Cidadania e a Vida, representou um momento de maior aproximao e presso
em relao ao Poder Pblico. O esforo no sentido de pensar propostas de polticas pblicas para a populao negra pode ser observado no Programa de Superao do Racismo e da Desigualdade Racial, apresentado pelo movimento ao governo federal, e que inclui dentre suas sugestes: incorporar o quesito cor em diversos
sistemas de informao; estabelecer incentivos fiscais s empresas que adotarem
programas de promoo da igualdade racial; instalar, no mbito do Ministrio do
Trabalho, a Cmara Permanente de Promoo da Igualdade, que dever se ocupar
de diagnsticos e proposio de polticas de promoo da igualdade no trabalho;
regulamentar o artigo da Constituio Federal que prev a proteo do mercado

A cota mnima de 30% de mulheres nas direes partidrias foi aprovada no 1 Congresso
do PT, realizado entre 27 de novembro e 1 de dezembro de 1991. As direes estaduais e
municipais foram renovadas pela primeira vez com o dispositivo das cotas em 1992 e a
direo nacional em 1993 (Godinho, 1996).

Para maiores informaes sobre a adoo das cotas na CUT, ver: Delgado, 1996.

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de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei; implementar a Conveno Sobre Eliminao da Discriminao Racial no Ensino; conceder bolsas remuneradas para adolescentes negros de baixa renda, para o acesso e
concluso do primeiro e segundo graus; desenvolver aes afirmativas para o acesso dos negros aos cursos profissionalizantes, universidade e s reas de tecnologia
de ponta; assegurar a representao proporcional dos grupos tnicos raciais nas
campanhas de comunicao do governo e de entidades que com ele mantenham
relaes econmicas e polticas (Marcha Zumbi, 1996).
O Presidente da Repblica recebe esse documento em 20 de novembro de
1995, data em que institui, por decreto, o Grupo de Trabalho Interministerial GTI ,
para desenvolver polticas de valorizao e promoo da populao negra. Em relao
discusso sobre aes afirmativas, o grupo realizou dois seminrios sobre o tema,
em Salvador e Vitria, a partir dos quais elaborou 46 propostas de aes afirmativas,
abrangendo reas como educao, trabalho, comunicao, sade. Foram
implementadas algumas destas polticas, contudo seus recursos so limitados e seu
impacto permanece muito restrito.
Alguns tratados internacionais tambm foram utilizados como estratgias de
presso de movimentos sociais em relao ao Poder Pblico, para que este assumisse
uma postura mais ativa no combate discriminao. Um exemplo foi o uso da
Conveno n.111, da Organizao Internacional do Trabalho OIT , concernente
discriminao em matria de emprego e profisso, ratificada em 1968 pelo Decreto n. 62.150, em que o Brasil se compromete a formular e implementar uma
poltica nacional de promoo da igualdade de oportunidades e de tratamento no
mercado de trabalho. Em 1992, diante do sistemtico descumprimento dessa conveno, a CUT, em parceria com o CEERT4, envia documento OIT denunciando
o Estado brasileiro. Como conseqncia, e depois de formalmente questionado
pelo organismo, admite, em 1995, a existncia do problema no Brasil e cria o Grupo de Trabalho, para Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao
GTEDEO , para implementar as medidas da conveno (Silva Jr., 1996). Formado
por representantes do Poder Executivo e entidades sindicais e patronais, vinculado
ao Ministrio do Trabalho e tem como finalidade definir programa de aes que

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Centro de Estudos das Relaes de Trabalho e Desigualdade CEERT uma ONG do

movimento negro de So Paulo, que tem como objetivo conscientizar democraticamente
profissionais de recursos humanos e capacitar dirigentes sindicais para lidar com a questo
racial nos locais de trabalho.

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visem ao combate discriminao no emprego e na ocupao, propondo cronogramas, estratgias e rgos de execuo das aes.
No dia 13 de maio de 1996, lanado o Programa Nacional dos Direitos
Humanos PNDH , pela recm-criada Secretaria de Direitos Humanos, que
estabelece como objetivo, dentre outras coisas, desenvolver aes afirmativas para
o acesso dos negros aos cursos profissionalizantes, universidade e s reas de
tecnologia de ponta, formular polticas compensatrias que promovam social e
economicamente a comunidade negra e apoiar as aes da iniciativa privada que
realizem discriminao positiva (Brasil, 1996, p.30).
Em junho do mesmo ano temos a realizao do seminrio Aes Afirmativas: estratgias antidiscriminatrias?, realizado no Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada IPEA , e, em julho, o seminrio internacional Multiculturalismo e racismo: o papel da ao afirmativa nos estados democrticos contemporneos, promovido pelo Ministrio da Justia em Braslia.
Mas o que tem sido realizado no que diz respeito discriminao e desigualdades raciais? Na rea educacional, podemos perceber certa ateno, ainda que
pontual, do Poder Pblico no que concerne questo racial, como observamos nos
Parmetros Curriculares Nacionais, no Programa Nacional do Livro Didtico e no
manual Superando o racismo na escola. Entretanto, at final dos anos de 1990, aes
voltadas melhoria do acesso e permanncia no ensino superior esto restritas
sociedade civil. Essas atividades so desenvolvidas por movimentos sociais, como o
movimento negro, por parcerias deste com empresas privadas, apenas por empresas, por entidades ligadas igreja ou por grupos de estudantes em universidades.
Dentre as experincias em prtica podemos identificar trs tipos de aes,
no necessariamente excludentes entre si: a) aulas de complementao, que envolveriam cursos preparatrios para o vestibular e cursos de vero e/ou de reforo durante a permanncia do estudante na faculdade; b) financiamento de custos, para o
acesso e permanncia nos cursos, envolvendo o custeio da mensalidade em instituies privadas, bolsas de estudos, auxlio-moradia, alimentao e outros; c) mudanas no sistema de ingresso nas instituies de ensino superior, pelo sistema de
cotas, taxas proporcionais, sistemas de testes alternativos ao vestibular5.
Na esfera do Poder Legislativo nacional, encontramos propostas de aes
afirmativas, especialmente no que diz respeito ao acesso ao ensino superior. Em

Para uma anlise mais detalhada das experincias existentes, ver: Moehlecke, 2000.

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1993, encontramos a proposta de Emenda Constitucional do ento deputado federal Florestan Fernandes (PT/SP); em 1995, a ento senadora Benedita da Silva
(PT/RJ) apresenta os projetos de Lei n. 13 e 14; no mesmo ano encaminhado o
projeto de Lei n. 1.239, pelo ento deputado federal Paulo Paim (PT/RS); em 1998,
o deputado federal Luiz Alberto (PT/BA) apresenta os projetos de Lei n. 4.567 e
4.568; e, em 1999, temos o projeto de Lei n. 298, do senador Antero Paes de
Barros (PSDB).
Analisando o conjunto dos projetos, observamos que so apresentadas diferentes propostas: a concesso de bolsas de estudo; uma poltica de reparao que,
alm de pagar uma indenizao aos descendentes de escravos, prope que o governo assegure a presena proporcional destes nas escolas pblicas em todos os
nveis; o estabelecimento de um Fundo Nacional para o Desenvolvimento de Aes
Afirmativas; a alterao no processo de ingresso nas instituies de ensino superior,
estabelecendo cotas mnimas para determinados grupos.
Na definio dos grupos beneficiados, os projetos estabelecem critrios exclusivamente raciais/tnicos ou sociais, ou procuram utilizar ambos os critrios.
Naqueles que estabelecem grupos raciais, temos como pblico-alvo os negros,
afro-brasileiros, descendentes de africanos, ou setores etno-raciais socialmente discriminados, em que estaria includa a populao indgena. H projetos especficos para a populao denominada carente ou para os alunos oriundos da escola pblica.
Sobre a proporo daqueles atingidos pelas leis propostas, no h um padro nesse dimensionamento: alguns projetos definem todo o grupo especificado,
racial ou social, como beneficirio; outros estabelecem um percentual, como 20%
das vagas para alunos carentes, 10% das vagas para setores etno-raciais discriminados, 45% dos recursos para afrodescendentes; 50% das vagas para alunos
oriundos das escolas pblicas; ou ainda uma percentagem proporcional representao do grupo em cada regio. A definio dos grupos e de sua abrangncia so
aspectos importantes na formulao de leis e polticas e, dependendo do nvel de
aplicao se nacional, estadual ou municipal , necessitam incorporar diferenas
regionais.
Dentre as justificativas que legitimam os projetos, encontramos referncia
importncia atribuda educao, vista como um instrumento de ascenso social e
de desenvolvimento do pas; a exposio de dados estatsticos que mostram o
insignificante acesso da populao pobre e negra ao ensino superior brasileiro e a
incompatibilidade dessa situao com a idia de igualdade, justia e democracia; o

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resgate de razes histricas, como a escravido ou o massacre indgena, que contriburam para a situao de desigualdade ou excluso dos negros e ndios e implicam uma dvida do Poder Pblico para com esses setores.
At o final dos anos de 1990, nenhum dos projetos de lei citados tinha sido
aprovado ou implementado. Somente a partir de 2001 foram aprovadas polticas de
ao afirmativa para a populao negra por deciso do Poder Pblico, seguindo a
mesma linha dos projetos anteriores e tendo como base o sistema de cotas e a idia
da necessidade de representao desse setor em diversas esferas da sociedade.
O Ministro do Desenvolvimento Agrrio, por exemplo, assinou, em setembro de 2001, portaria que cria uma cota de 20% para negros na estrutura institucional
do Ministrio e do INCRA, devendo o mesmo ocorrer com as empresas
terceirizadas, contratadas por esses rgos. O Ministro da Justia, em dezembro de
2001, assinou portaria que determina a contratao, at o fim de 2002, de 20% de
negros, 20% de mulheres e 5% de portadores de deficincias fsicas para os cargos
de assessoramento do Ministrio. O mesmo princpio ser aplicado s empresas de
prestao de servios para o rgo federal. O Ministrio de Relaes Exteriores
decidiu que, a partir de 2002, sero concedidas vinte bolsas de estudo federais a
afrodescendentes que se preparam para o concurso de admisso ao Instituto Rio
Branco, encarregado da formao do corpo diplomtico brasileiro. Medidas semelhantes tambm so encontradas em outras instncias.
No mbito do ensino superior, a primeira lei com esse perfil foi aprovada no
Rio de Janeiro e entrar em vigor a partir da seleo de 2002/2003. Por meio de lei
estadual, foi estabelecido que 50% das vagas dos cursos de graduao das universidades estaduais sejam destinadas a alunos oriundos de escolas pblicas selecionados por meio do Sistema de Acompanhamento do Desempenho dos Estudantes
do Ensino Mdio Sade. Essa medida dever ser aplicada em conjunto com outra,
decorrente de lei aprovada em 2002, a qual estabelece que as mesmas universidades destinem 40% de suas vagas a candidatos negros e pardos. No Paran, o governo estadual regulamentou uma lei que garante trs vagas em cada uma das cinco
universidades estaduais a membros da comunidade indgena da regio, a entrar em
vigncia tambm em 2002.
A avaliao do rumo de polticas to recentes no Brasil, como o das aes
afirmativas, tem necessariamente um carter temporrio e limitaes provenientes
do contexto poltico, social e econmico. Desse modo, o que apresentamos foi
menos o que so em definitivo essas polticas e mais um retrato de sua forma e
trajetria at o presente momento.

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ALGUMAS DAS QUESTES EM DEBATE

Considerando que o tema ainda pouco conhecido no pas, seria interessante explorar algumas das questes polmicas a respeito das aes afirmativas.
A adoo de polticas de ao afirmativa no Brasil caracterizaria a garantia de
um direito ou o estabelecimento de um privilgio? Aqueles que as percebem como
um privilgio, atribuem-lhes um carter inconstitucional. Significariam uma discriminao ao avesso, pois favoreceriam um grupo em detrimento de outro e estariam
em oposio idia de mrito individual, o que tambm contribuiria para a
inferiorizao do grupo supostamente beneficiado, pois este seria visto como incapaz de vencer por si mesmo. Para os que as entendem como um direito, elas
estariam de acordo com os preceitos constitucionais, medida que procuram corrigir uma situao real de discriminao. No constituiriam uma discriminao porque seu objetivo justamente atingir uma igualdade de fato e no fictcia. Elas no
seriam contrrias idia de mrito individual, pois teriam como meta fazer com
que este possa efetivamente existir. Seria, nesse caso, a sociedade brasileira a incapaz, e no o indivduo; seria incapaz de garantir que as pessoas venam por suas
qualidades e esforos ao invs de vencer mediante favores, redes de amizade, cor,
etnia, sexo.
O que est em disputa nessas posies so diferentes interpretaes da Constituio e posturas distintas em termos normativos com relao noes de igualdade e justia. O princpio da igualdade perante a lei est presente nas constituies
brasileiras desde o Imprio, passando por algumas transformaes ao longo desse
perodo; afinal, parte da populao brasileira, escravizada, no era por ele contemplada em 1824. No que concerne s polticas de ao afirmativa, seria possvel
encontrar sustentao legal para sua aplicao ou elas seriam inconstitucionais, principalmente por ferirem o princpio da igualdade garantido na Constituio de 1988?
Em parecer elaborado pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, a
respeito do projeto de Lei n. 13, de 1995, apresentado pela senadora Benedita da
Silva, que dispe sobre a instituio de cota mnima de 20% das vagas das instituies pblicas de ensino superior para alunos carentes, concluiu-se pela sua
inconstitucionalidade e inadequao aos preceitos constitucionais. A iniciativa do
projeto de oferecer melhores condies para o acesso de alunos carentes ao ensino universitrio foi considerada meritria, todavia, entendeu-se que ela feriria as
normas constitucionais, como a presente no artigo 5o. De acordo com o relatrio,
o princpio da igualdade, como igualdade perante a lei, que significa dizer que a lei
e sua aplicao tratam a todos igualmente, sem levar em conta distines, sempre

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esteve presente nas constituies do pas e a Constituio de 1988 manteria essa

tradio. Dessa forma, o parecer afirma que a Constituio atual em nada alterou o
princpio da igualdade e sustenta sua inconstitucionalidade utilizando a interpretao
feita por Pontes de Miranda sobre o princpio todos so iguais perante a lei da
Constituio de 1946:
Para aquele ilustre jurista, o princpio todos so iguais perante a lei, dito princpio
de isonomia (legislao igual), princpio de igualdade formal: apenas diz que o
concedido pela lei a A, se A satisfaz os pressupostos, deve ser concedido a B, se B
tambm os satisfaz, para que se no trate desigualmente a B. To saturada desse
princpio est a nossa civilizao que causaria escndalo a lei que dissesse, e.g., s os
brasileiros nascidos no Estado-membro A podem obter licena para venda de bebidas no Estado-membro A. S existem excees ao princpio da igualdade perante a
lei, que direito fundamental, [...] quando a Constituio mesma as estabelece.
(Brasil, 1997, p.3)

As posies jurdicas que sustentam a constitucionalidade de polticas como

as de aes afirmativas, no Brasil, adotam uma perspectiva diversa, principalmente
porque identificam mudanas significativas envolvendo normas de igualdade a partir
da Constituio de 1988.
Na anlise de Srgio Martins, com relao ao princpio da igualdade, a Constituio de 1988 inaugurou na tradio constitucional brasileira o reconhecimento
da condio de desigualdade material vivida por alguns setores e prope medidas de
proteo, que implicam a presena positiva do Estado. Assim o entende pois, para
alm da igualdade formal, a Magna Carta estabeleceu no seu texto a possibilidade
do tratamento desigual para pessoas ou segmentos historicamente prejudicados nos
exerccios de seus direitos fundamentais (Martins, 1996, p.206). Exemplo disso
seria a proteo ao mercado de trabalho da mulher, como parte dos direitos sociais, e a reserva percentual de cargos e empregos pblicos para deficientes. Se
admitirmos que o princpio de diferenciao para certos grupos j est contemplado constitucionalmente, a dificuldade residiria apenas em justificar a validade do
mesmo tratamento a ser aplicado em outras reas ou mesmo populao negra.
Celso Antonio Bandeira de Mello (1995) afirma que o princpio da igualdade
perante a lei, como encontramos na Constituio Brasileira, no se restringe a nivelar os cidados diante da norma legal, mas exige que a prpria lei no pode ser
editada em desconformidade com a isonomia. O princpio da igualdade restringe
um tratamento desuniforme s pessoas mas, como observa o autor, prprio da lei
dispensar tratamentos desiguais, pois as normas legais nada mais fazem que discri-

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minar situaes, moda que as pessoas compreendidas em umas ou em outras

vm a ser colhidas por regimes diferentes (1995, p.12). Mas quais os limites da
discriminao permitida pela lei?
Lembrando a afirmao de Aristteles, segundo a qual a igualdade consiste
em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, Mello entende-a como
vlida somente como um meio ou ponto de partida, mas no como objetivo a ser
alcanado. Dessa forma, questiona-se sobre
...qual o critrio legitimamente manipulvel sem agravos isonomia que autoriza
distinguir pessoas e situaes em grupos apartados para fins de tratamentos jurdicos
diversos? Afinal, que espcie de igualdade veda e que tipo de desigualdade faculta a
discriminao de situaes e de pessoas, sem quebra e agresso aos objetivos
transfundidos no princpio constitucional da isonomia? (Mello, 1995, p.11)

Mello demonstra que caracteres como sexo, raa e credo religioso no entram em choque com o princpio da isonomia que estabelece trs aspectos em que
a lei permite o tratamento desigual sem a quebra desse princpio, buscando criar
meios operativos para avaliar aes concretas relativas ao assunto:
a) qualquer elemento residente nas coisas, pessoas ou situaes, pode ser escolhido
pela lei como fator discriminatrio, donde se segue que, de regra, no no trao de
diferenciao escolhido que se deve buscar algum desacato ao princpio isonmico.
(1995, p.17)
b) o segundo reporta-se correlao lgica abstrata existente entre o fator erigido
em critrio de discrmen e a disparidade estabelecida no tratamento jurdico diversificado (1995, p.21), reforando a necessidade de uma pertinncia lgica, justificada
e no arbitrria, para a discriminao. O artigo 5o da Constituio, nesse sentido,
apenas buscou esclarecer que o sexo, a raa, o credo religioso no podem gerar, s
por s, uma discriminao. (1995, p.18)
c) a terceira atina consonncia desta correlao lgica com os interesses absorvidos no sistema constitucional e destarte juridicizados. (1995, p.21) No qualquer
diferena, conquanto real e logicamente explicvel, que possui suficincia para discriminaes legais. [...] Requer-se, demais disso, que o vnculo demonstrvel seja
constitucionalmente pertinente. dizer: as vantagens caladas em alguma peculiaridade distintiva ho de ser conferidas prestigiando situaes conotadas positivamente
ou, quando menos, compatveis com os interesses acolhidos no sistema constitucional.
(1995, p. 42)

S o respeito aos trs aspectos garante o princpio da isonomia, ou seja, a

situao avaliada deve estar em conformidade com todos eles.

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 possvel afirmar que o artigo constitucional referente proteo do mercado de trabalho para a mulher est dentro do primeiro critrio estabelecido por
Mello; sua lgica, segundo critrio, se estabelece diante das desigualdades observadas socialmente no acesso da mulher ao mercado de trabalho; e a constitucionalidade,
terceiro critrio, tambm est contemplada, pois a promoo do bem de todos,
sem preconceitos e discriminao de sexo; um objetivo positivo e est entre os
fundamentos da Constituio brasileira. A mesma anlise poderia ser realizada em
relao populao negra.
Diante das posies expostas, podemos observar que a discusso normativa
acerca da validade das aes afirmativas encontra sustentao legal em algumas
interpretaes, apesar de estas no serem, at o momento, majoritrias. Essa
uma rea em disputa. Nem mesmo nos Estados Unidos as posies jurdicas sobre a constitucionalidade dessas aes foram consensuais e livres de controvrsias. A mesma Lei de Direitos Civis, nos seus artigos 6 e 7, que serviu de sustentao s decises favorveis da Suprema Corte implementao das aes afirmativas, hoje, por exemplo, tem servido para restringi-las. Existe um tnue equilbrio
na sua validade legal, fato esse que exige uma ateno justificativa moral que
essas aes teriam perante a sociedade, ou seja, necessrio observar a sua legitimidade social.
Outra polmica estrutura-se em torno da oposio entre polticas de ao
afirmativa e polticas universalistas/sociais mais amplas. No mbito do acesso ao
ensino superior, esse debate contrape o uso do sistema de cotas a um maior
investimento na educao bsica e na expanso da educao superior.
O problema comum a existncia de uma seleo velada, que situa brancos
e negros, ricos e pobres, em posio de desigualdade quanto s oportunidades de
acesso ao ensino superior. Aqueles que defendem polticas universalistas argumentam que necessrio olhar a raiz do problema, no caso, a baixa qualidade do ensino
bsico na esfera pblica e as poucas vagas oferecidas pelas instituies de ensino
superior. Para os que apiam polticas de aes afirmativas, no deveria haver uma
oposio entre as polticas adotadas mas, sim, uma combinao entre elas.
De acordo com Guimares (1999), aes afirmativas no dispensam, mas
exigem, uma poltica mais ampla de igualdade de oportunidades implemantada conjuntamente, j que as aes afirmativas so polticas restritas e limitadas, uma exceo utilizada apenas naqueles locais em que o acesso de um grupo comprovadamente inadequado. Dessa forma, enquanto o ensino fundamental e mdio
exigem uma universalizao, o ensino superior necessitaria de medidas que garan-

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tissem o ingresso de certos grupos dele sistematicamente excludos, no pelo mrito ou dotes intelectuais, mas por critrios raciais e sociais.
Uma segunda questo, ainda relacionada a essa polmica, o debate entre
o uso de polticas redistributivas (de carter social) ou de polticas contrrias discriminao (de carter racial), ou uma combinao de ambas. No Brasil, ainda forte
a idia de que uma poltica direcionada populao pobre necessariamente tambm beneficiaria os negros, por exemplo, j que estariam em maioria nessa camada. Aqueles que discordam dessa posio argumentam que ela esquece a especificidade do problema racial, j que a excluso social no seria a mesma coisa que a
discriminao racial.
Uma anlise da eficcia de cada uma dessas polticas ou mesmo de suas
interdependncias exigiria um acompanhamento de seus impactos e resultados a
mdio e longo prazo, o que no momento atual tarefa difcil de realizar. Entretanto,
alguns estudos desenvolvidos em outros pases podem trazer uma contribuio
para pensar tal debate.
Martin Carnoy (1995), em amplo estudo sobre a situao socioeconmica
dos negros norte-americanos no perodo que vai dos anos 30 ao final do sculo XX,
procura observar que fatores contriburam para a melhoria de suas condies de
vida e para a diminuio das desigualdades entre os grupos raciais. Controlando
diversas variveis, observa que os maiores ganhos da populao negra ocorreram
nos anos 40, 60 e incio dos 70, quando governos sociais democratas intervinham
na sociedade, desenvolvendo polticas de equalizao de oportunidades. J nos anos
50 e 80, quando os governos eram menos participativos e mais conservadores em
termos sociais, os ganhos foram baixos, ainda que a economia estivesse em ritmo
de crescimento, o desemprego fosse baixo e os nveis educacionais tivessem aumentado. Carnoy conclui de sua anlise que a participao ativa do Estado na definio de polticas pblicas e a combinao de polticas antipobreza e antidiscriminao
so os principais fatores responsveis pela melhora ou degradao das condies de
igualdade social e econmica da populao negra nos Estados Unidos.
A partir do contexto norte-americano, alguns poderiam argumentar que as
desigualdades entre os grupos raciais apenas diminuram, em momentos mais
favovveis, mas nunca chegaram a ser eliminadas. Qual o sentido, ento, de defender aes afirmativas para a populao negra? No seria melhor, em vez disso,
defender mudanas de base, mais profundas e que cheguem raiz do problema?
Vejamos um exemplo de mudanas radicais nas estruturas da sociedade, como a
Revoluo Cubana, e seus impactos sobre as desigualdades entre os grupos raciais.

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Tanya K. Hernandez (2000) pesquisou no contexto cubano a eficincia de

polticas sociais para a garantia de igualdade racial. A idia que prevalecia poca da
revoluo ocorrida em Cuba, e presente tambm nos discursos de Fidel Castro,
era que a discriminao e desigualdades raciais desapareceriam assim que o privilgio de classe fosse erradicado. Foi proibida qualquer forma de discriminao e abolido o uso de classificaes raciais ou referncias raa, pois no existiriam cubanos
brancos ou cubanos negros, mas apenas cubanos. O uso de polticas com enfoque
racial era visto como divisivo, malfico e desnecessrio.
Podemos dizer que as polticas sociais utilizadas como medida para garantir
uma igualdade substantiva foram abrangentes. Mas qual o seu impacto sobre as
desigualdades raciais? Do que pode ser observado pela pesquisa realizada por
Hernandez, houve ganhos da populao negra cubana em relao situao em
que vivia anteriormente. No entanto, as mudanas no foram suficientes para extinguir as desigualdades raciais, que persistem em diversos setores como o educacional, de bem-estar, da sade, do mercado de trabalho, da representao poltica.
Em 1997, durante a Reunio do 5 Congresso do Partido Comunista Cubano, Fidel Castro reconhece que negros e mulheres esto sub-representados nos
postos de liderana do governo e do Estado. Na ocasio, discutiu-se ainda a possibilidade de elaborar um programa de aes afirmativas para esses setores, sendo
que a proposta de utilizar um mtodo de representao numrica para negros e
mulheres j estava em debate na 3a Reunio do Congresso, que data de 1986
(Hernandez, 2000, p.1.156-1.157).
O que importante ressaltar dessa pesquisa o reconhecimento, por parte
do governo cubano, de que polticas sociais apenas, mesmo que num contexto de
revoluo e profundas transformaes, no so suficientes para lidar com o problema da discriminao e desigualdades raciais. Hernandez chega concluso de que
se disparidades raciais continuam a existir numa nao como Cuba, que destinou
extensos recursos para assegurar uma igualdade econmica substantiva aos seus
residentes, pouco provvel que um programa mais modesto de poltica
redistributiva possa extinguir as desigualdades raciais existentes nos Estados Unidos.
Uma poltica que se baseia em critrios unicamente sociais para responder a
disparidades de ordem racial incapaz de solucionar de modo eficiente a discriminao racial ou a estratificao socioeconmica, pois no consegue desfazer as
interconexes de raa e classe. Em ambos os contextos, que experimentaram uma
histria de escravido e discriminao racial, o problema racial est associado ao
social e um aspecto no pode ser solucionado sem que se considere tambm o
outro (Hernandez, 2000, p.1.159).
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Desde 2000, ex-alunos, negros e brasileiros, do curso preparatrio para o

vestibular Educafro so, mediante convnio, selecionados para estudar em faculdades de Medicina em Cuba. Sem desmerecer a iniciativa, fica o questionamento: no
ser esta a oportunidade de refletirmos mais seriamente sobre solues para o
Brasil, que rompam com o ciclo de discriminaes e desigualdades que se perpetuam por geraes? Esperamos ter, com essa breve introduo s aes afirmativas,
contribudo de alguma forma para a reflexo daqueles que comeam a se dedicar
ao estudo do assunto.
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Recebido em: julho 2002

Aprovado para publicao em: julho 2002

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