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RA P
R i o d e Ja ne ir o 3 6( 1 ) : 5 1- 72 , J an. / F e v. 2 00 2
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1. Introduo
A demanda por informaes sociais e demogrficas para a formulao de
polticas pblicas municipais no pas tem sido crescente na ltima dcada, no
contexto da descentralizao administrativa e tributria em favor dos municpios e da institucionalizao do processo de planejamento pblico em mbito
local determinado pela Constituio de 1988. Diversos municpios de mdio e
grande portes passaram a solicitar com maior freqncia uma srie de indicadores sociodemogrficos s agncias estatsticas, empresas de consultoria e
outras instituies ligadas ao planejamento pblico. Tais indicadores so utilizados para (Jannuzzi & Pasquali 1999):
t
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Sem dvida, o conhecimento do significado, dos limites e potencialidades dos indicadores sociais pode ser de grande utilidade para os diversos
agentes e instituies envolvidos na definio das prioridades sociais e na alocao de recursos do oramento pblico. Se bem empregados, os indicadores
sociais podem enriquecer a interpretao emprica da realidade social e orientar de forma mais competente a anlise, formulao e implementao de
polticas sociais. Na negociao das prioridades sociais, esses indicadores podem contribuir no dimensionamento das carncias a atender nas diversas
reas de interveno.
Procurando adaptar-se a esse novo contexto institucional na formulao e avaliao de polticas pblicas, municpios e agncias governamentais
tm investido tempo, recursos humanos e financeiros na organizao de sistemas de informaes estatsticas municipais, em alguns casos bastante sofisticados, com interfaces para sistemas de georreferenciamento, pacotes estatsticos,
construo de indicadores sintticos para diagnstico social e focalizao de
polticas. Este esforo de atualizao tecnolgica para armazenamento, tratamento e consulta dos indicadores sociais no parece ter sido acompanhado,
contudo, de um aprofundamento analtico efetivo no uso desses indicadores
no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas. Em boa medida,
h um certo deslumbramento com as novas tecnologias e a crena de que essas
ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ndice
de desenvolvimento humano ou outros ndices correlatos em escala municipal ou submunicipal) garantiriam, per se, uma melhor gesto dos recursos e
programas sociais.
Este artigo procura, portanto, trazer discusso alguns aspectos acerca
dos usos, maus usos e abusos do indicadores sociais nas atividades relacionadas ao planejamento pblico. A partir de elementos conceituais apresentados
em trabalho anterior (Jannuzzi, 2001), questionam-se algumas prticas de
mitificao e uso inadequado das medidas e procura-se oferecer alguns subsdios para a definio de um marco metodolgico mais abrangente e apropriado para a utilizao dos indicadores sociais na formulao e avaliao das
polticas pblicas municipais.
Exceto pela seo a seguir, que apresenta um breve histrico do aparecimento dos indicadores sociais, todas as demais esto dirigidas a responder
questes especficas acerca das prticas de uso desses indicadores no planejamento pblico.
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relao s atividades de planejamento pblico e, portanto, quanto finalidade e utilidade dos sistemas de indicadores sociais.
Este descrdito durou pouco, j que em meados da dcada de 1980,
com o aprimoramento das novas experincias de formulao e implementao de polticas pblicas (planejamento local, planejamento participativo),
a pertinncia instrumental dos indicadores sociais acabou sendo restabelecida. Universidades, sindicatos, centros de pesquisa e agncias vinculadas ao
sistema de planejamento pblico cada um a seu tempo e modo passaram a desenvolver esforos para o aprimoramento conceitual e metodolgico
de instrumentos mais especficos de quantificao e qualificao das
condies de vida, da pobreza estrutural e de outras dimenses da realidade
social, dando origem aos sistemas de indicadores sociais, isto , ao conjunto
de indicadores sociais referidos a uma temtica social especfica, para anlise
e acompanhamento de polticas ou da mudana social.
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ceitos abstratos complexos como desenvolvimento humano, condies de vida, qualidade de vida ou responsabilidade social. Embora definidos muitas
vezes de forma bastante abrangente, os conceitos so operacionalmente banalizados, como se os indicadores e ndices criados fossem a expresso exata,
mais vlida ou ideal dos conceitos indicados. Assim, por exemplo, a avaliao
da melhoria das condies de vida ou desenvolvimento humano em pases,
regies e municpios reduz-se a uma apreciao da variao do indicador construdo. No tendo havido modificao no indicador, no haveria eventuais
avanos ou retrocessos das condies de vida ou desenvolvimento humano,
ainda que fossem realizados (ou no) esforos de polticas para mudana social em uma dimenso no-contemplada pela medida.
H situaes em que, inclusive, primeiro se define a medida para depois
inferir o conceito indicado, uma deturpao flagrante da boa prtica metodolgica no campo das cincias sociais aplicadas. Imagina-se que, pela combinao de diversos indicadores sociais, referidos a mltiplas dimenses da
realidade e agregados atravs de algum processo estatstico sofisticado, podese chegar a um indicador final com contedo social substantivo, de pronta
identificao com o mundo emprico. Esta mitificao das tcnicas quantitativas nas cincias sociais hoje em dia est por trs de muitas das propostas de novos indicadores.
A reificao da medida em detrimento do conceito tem outro desdobramento muito preocupante sobre o campo da formulao de polticas, que
o de reforar a tendncia de encar-la como isenta de valores ideolgicos ou
polticos, como se na sua construo no interviessem orientaes tericas e
opes metodolgicas dos seus proponentes.
Enfim, um indicador consistente deve estar referido a um modelo terico ou a um modelo de interveno social mais geral, em que estejam explicitados as variveis e categorias analticas relevantes e o encadeamento causal
ou lgico que as relaciona.
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regies e municpios em termos de indicadores sociais, especialmente quando estas listas forem usadas para eleger prioridades na distribuio de recursos.
Inteligibilidade outra propriedade importante, com a finalidade de
garantir a transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores
pblicos e a compreenso das mesmas por parte da populao, jornalistas,
representantes comunitrios e demais agentes pblicos. Na discusso de planos de governo, oramento participativo e projetos urbanos, os tcnicos de
planejamento deveriam se valer, tanto quanto possvel, de alguns indicadores sociais mais facilmente compreendidos (taxa de mortalidade infantil, renda fa-miliar) ou cujo uso sistemtico j os tenha consolidado (ndice de
preos, taxa de desemprego). Nessas situaes, o emprego de indicadores
muito complexos pode ser visto como abuso tecnocrtico dos policy-makers,
primeiro passo para o fracasso na implementao de um programa ou projeto pblico.
Por fim, vale lembrar que, na prtica, nem sempre o indicador de maior
validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel;
nem sempre o mais claro o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que
rene todas estas qualidades passvel de ser obtido na escala espacial e periodicidade requeridas. Alm disso, poucas vezes se poder dispor de sries histricas
plenamente compatveis de indicadores para a escala geogrfica ou o grupo social de interesse. Contudo, ainda que a disponibilidade de indicadores sociais
para uso no diagnstico da realidade social emprica ou na anlise da mudana
social esteja condicionada oferta e s caractersticas das estatsticas pblicas existentes, isto no dispensa o pesquisador ou formulador de polticas da tarefa de
avaliar o grau de aderncia dos indicadores disponveis s propriedades anteriormente relacionadas. O quadro 1 pode ser um roteiro preliminar para esta verificao.
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desigualdade (nvel de pobreza etc.). H classificaes temticas ainda mais agregadas, usadas na denominao dos sistemas de indicadores sociais, como os indicadores socioeconmicos, de condies de vida, de qualidade de vida, de
desen-volvimento humano ou ambientais (UN, 1988).
Q uadro 1
O gasto necessrio para sua produo e atualizao no concorre com investimentos em iniciativas mais
importantes ou emergenciais?
O indicador pode ser desagregado em termos espaciais e/ou populacionais, para identificao dos grupos
mais desfavorecidos?
A metodologia de construo do indicador social baseada em uma teoria social ou econmica mais
abrangente?
facilmente comunicvel?
Contribui, de alguma forma, para que as questes da excluso social, pobreza e desigualdade sejam
colocadas periodicamente na pauta da mdia, da opinio pblica, dos polticos, dos governantes?
Uma classificao bastante relevante para a anlise e formulao de polticas sociais a diferenciao dos indicadores sociais quanto natureza do ente
indicado (Carley, 1985): se recurso (indicador-insumo), realidade emprica (indicador-produto) ou processo (indicador-processo). Os indicadores-insumo
(input indicators) correspondem s medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou
programa que afeta uma das dimenses da realidade social. So tipicamente
indicadores de alocao de recursos para polticas sociais o nmero de leitos
hospitalares por mil habitantes, o nmero de professores por quantidade de
estudantes ou, ainda, o gasto monetrio per capita nas diversas reas de poltica social.
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do na figura 1. Cada fase do processo de formulao e implementao da poltica social requer o emprego de indicadores especficos, cada qual trazendo
elementos e subsdios distintos para o bom encaminhamento do processo. Na implementao dos pro-gramas preciso avaliar o esforo despendido atravs de indicadores-insumo e indicadores-processo de avaliao da eficincia dos recursos
empregados. Na avaliao dos programas implementados, os resultados devem
ser aferidos atravs de indicadores-produto de diferentes tipos para medir a eficcia no cumprimento das metas especficas e a efetividade social das solues
sugeridas. Uma poltica municipal de sade, por exemplo, deve ser avaliada
atravs do esforo na dotao de recursos para a rea, de como estes recursos so
usados e como a poltica contribui para a melhoria das condies de sade e de
vida da populao.
Figura 1
Indicadores-insumo
Indicadores de eficincia
Indicadores-processo
Polticas na
rea de sade
Polticas na
rea de
educao
Polticas na
rea
............
INDICADOR-INSUMO
Recurso: quantidade
de mdicos por mil
habitantes; gasto
monetrio per capita
em sade.
INDICADOR-PROCESSO
Uso dos recursos:
consultas ao ms por
criana at um ano;
medicamentos
distribudos por
ms por criana.
INDICADOR-PRODUTO
Resultado efetivo: taxa
de mortalidade infantil
por causa especfica;
ndice de desnutrio.
INDICADOR-INSUMO
Recurso: quantidade
de professores
qualificados por mil
crianas; gasto
monetrio per capita
em educao.
INDICADOR-PROCESSO
Uso dos recursos:
consultas ao ms por
criana at um anos;
medicamentos
distribudos por
ms por criana.
INDICADOR-PRODUTO
Resultado efetivo: taxa
de evaso; taxa de
reprovao; taxa de
alfabetizao funcional.
INDICADOR-INSUMO
INDICADOR-PROCESSO
INDICADOR-PRODUTO
............
............
............
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mento dessa natureza foi realizado em 1996. Na ocasio levantaram-se as informaes demogrficas bsicas (sexo, idade, status migratrio), condio de
freqncia ou no escola e escolaridade alcanada.
Alm dos censos, h outras pesquisas institucionais do IBGE e registros
administrativos dos ministrios da Sade, da Educao e do Trabalho
que podem ser tambm bastante teis na construo de indicadores sociais,
como as fontes apresentadas no quadro 2. Vale observar que, enquanto os
censos demogrficos permitem construir indicadores do tipo produto, os indicadores elaborados a partir das fontes alternativas so, em geral, do tipo insumo ou processo. Contudo, ainda que com essas limitaes e com problemas
quanto cobertura populacional ou espacial de algumas dessas fontes, ou
mesmo dvidas com relao confiabilidade das informaes coletadas, no
h no pas muitas outras alternativas para dispor de informao estatstica
mais atualizada no perodo intercensitrio em mbito municipal. Em nvel estadual, no entanto, possvel atualizar-se o quadro socioeconmico e demogrfico atravs das edies anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios.
De qualquer forma, preciso que as administraes municipais se esforcem para estruturar seu prprio sistema de informaes municipais, compilando e organizando os dados provenientes de postos de sade, escolas
municipais, cadastros imobilirios, cadastros de assistncia social etc.
Quadro 2
Fonte de dados
Temas investigados
Periodicidade
Desagregao
IBGE
Censo demogrfico
Caractersticas
Decenal
demogrficas, habitao,
escolaridade, mo-de-obra,
rendimentos
Municpio
Setor censitrio
IBGE
Censo populacional
Populao, migrao.
Entre censos
Municpio
IBGE
Estatsticas do registro
civil
Nascimentos, bitos,
casamentos etc.
Anual
Distritos
IBGE
Pesquisa bsica de
informaes municipais
(Munic)
Infra-estrutura, recursos,
finanas, equipamentos.
Anual
Municpio
Ministrio do
Trabalho
Rais e Caged
Empregos, salrios,
admisses, demisses.
Anual
Municpio
Ministrio da
Educao
Censo escolar
Alunos, professores,
equipamentos.
Anual
Municpio
Ministrio da
Sade
Datasus
Mortalidade, vacinaes,
equipamentos, recursos,
morbidade.
Anual
Municpio
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Objetivo geral
Temas investigados
OCDE
Naes Unidas
Monitoramento do desenvolvimento
socioeconmico.
Habitat
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senvolvimento (Pnud), nos anos 1980. Na ento proposta do mtodo genebrino de medio do grau de satisfao das necessidades materiais e culturais da
populao j figuravam as dimenses sociais, a forma de cmputo baseado em
diferenas com relao a valores-limites e o mtodo de agregao de indicadores parciais em ndices sintticos, usados no IDH.
Na concepo do Pnud, o desenvolvimento humano deveria ser entendido como um processo dinmico e permanente de ampliao das oportunidades dos indivduos para a conquista de nveis crescentes de bem-estar.
Para tanto, o processo de desenvolvimento deveria garantir, entre outros aspectos, oportunidades crescentes de acesso educao e cultura, a condies
de desfrutar uma vida saudvel e longa e a condies de dispor de recursos
suficientes para o consumo adequado de bens e servios.
Para avaliar operacionalmente o nvel e o progresso do desenvolvimento humano props-se o clculo de um ndice o IDH construdo a partir
da aglutinao de indicadores representativos das trs dimenses bsicas citadas do desenvolvimento humano e para as quais se dispe de informaes
com maior regularidade nos diversos pases: um indicador composto de nvel
educacional (computado a partir da taxa de alfabetizao de adultos e da
taxa de escolarizao); a esperana de vida, como medida-sntese das
condies de sade e riscos morbimortalidade; e o produto interno bruto
per capita ajustado segundo uma tcnica especfica, de modo a refletir melhor a necessidade de recursos monetrios para a compra de bens e servios
indispensveis sobrevivncia material em cada pas. A figura 2 ilustra a construo do IDH.
Figura 2
Construo do IDH
Esperana de vida
Indicador
composto: taxa de
alfabetizao e taxa
de escolarizao
Mtodo de
aglutinao
IDH
(ndice de
desenvolvimento
humano)
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9. Consideraes finais
A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes,
vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida em que
permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes
de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados.
Contudo, no se deve superestimar o papel e a funo dos sistemas de
indicadores sociais neste processo, como se a formulao e a implementao
de polticas pblicas dependessem exclusiva ou prioritariamente da qualidade dos insumos informacionais. Na realidade, esse processo de planejamento no setor pblico ou em qualquer outra esfera est longe de ser uma
atividade tcnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por tecnocratas
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iluminados e insuspeitos. O processo , ao mesmo tempo, muito mais complexo e falvel do que preconizam os modelos clssicos de planejamento (Bromley, 1982; Nepp, 1999).
Em primeiro lugar, os diagnsticos, por mais abrangentes que sejam,
so retratos parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo que a viso
de mundo e a formao terica dos tcnicos de planejamento permitem ver
ou priorizam enxergar. Assim, as solues visualizadas e as especificaes dos
programas esto determinadas, a priori, pelas limitaes do diagnstico e, em
ltima instncia, pelas limitaes dos conhecimentos cientficos trazidos pelas diferentes disciplinas acerca dos fenmenos sociais, inerentemente complexos.
Alm disso, a defasagem entre o planejamento e a ao pode tornar inadequadas as iniciativas formuladas, em virtude de mudanas do contexto social e de novos desafios, no antevistos no planejamento.
Por fim, a implementao das polticas est sujeita ao papel crucial
desempenhado pelos agentes encarregados de coloc-la em ao, que podem
potencializar ou criar barreiras adicionais sua efetivao. Como tem mostrado a experincia histrica, a resistncia s mudanas legtima ou no
pelos agentes implementadores e os embates corporativos ou polticopartidrios entre as diferentes esferas de poder pblico so elementos que
no podem ser desprezados no processo de formulao e implementao de
polticas pblicas no Brasil.
No contexto de uma sociedade democrtica o processo de planejamento
no pode ser conduzido de forma tecnocrtica, como se as presses polticas
no fossem legtimas ou como se os interesses divergentes no devessem ser explicitados. O planejamento pblico um jogo poltico legtimo, no qual participam e devem participar tcnicos de planejamento e vrios outros stakeholders,
isto , outros grupos de presso interessados na definio das polticas, no governo, na sociedade civil, nas diferentes instncias da burocracia pblica (federal, estadual e municipal). No um processo linear, mas permeado de
vicissitudes e sujeito a diversas condicionantes poltico-institucionais.
Como toda atividade sociopoltica, importante garantir a participao e controle social no processo, a fim de legitim-lo perante a sociedade,
garantir o compromisso dos agentes implementadores e potencializar a efetividade social almejada pelas polticas pblicas. Afinal, as decises pblicas
so sempre difceis, j que os recursos so em geral insuficientes para atender totalidade dos problemas. Construir mais escolas, salas de aula ou quadras esportivas pode implicar a construo de um nmero menor de moradias
populares; aumentar e diversificar o atendimento mdico-hospitalar pode
limitar o alcance de programas de expanso de infra-estrutura urbana para
reas ainda no-atendidas; melhorar e subsidiar o transporte pblico pode
concorrer com as necessidades de ampliao de vagas em creches e asilos.
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