INDICADORES SINTTICOS NO PROCESSO DE

FORMULAO E AVALIAO DE POLTICAS

PBLICAS: LIMITES E LEGITIMIDADES
Jos Ribeiro Soares Guimares
Paulo de Martino Jannuzzi

Palavras-chave: Fonte de dados; Indicadores; Polticas Pblicas

Resumo
O avano dos processos de descentralizao e a maior presso social oriunda de
sucessivas crises econmicas e o conseqente acmulo de demandas locais vm
fazendo com que a gerao e disseminao peridica de estatsticas, indicadores
e ndices municipais passem a assumir um carter ainda mais relevante no
processo de planejamento, sobretudo para subsidiar o processo de implantao,
monitoramento e avaliao das polticas pblicas. Procurando adaptar-se a esse
novo contexto institucional na formulao e avaliao de polticas pblicas,
municpios e agncias governamentais tm investido tempo, recursos humanos e
financeiros na organizao de sistemas de informaes estatsticas municipais,
em alguns casos bastante sofisticados, pacotes estatsticos, construo de
indicadores sintticos para diagnstico social e focalizao de polticas.
Entretanto, os aspectos conceituais e metodolgicos para a construo dos
ndices de medio tanto da pobreza quanto dos nveis de vida e do
desenvolvimento humano e/ou socioeconmico - ainda que elaborados por
instituies respeitadas - revelam problemas que ainda no foram devidamente
superados, carecendo de aprofundamento analtico efetivo no uso dos mesmos no
processo de formulao e avaliao de polticas pblicas. Em boa medida, h um
certo deslumbramento com as novas tecnologias e a crena de que essas
ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ou outros
ndices correlatos em escala municipal ou sub-municipal) garantiriam, per se,
uma melhor gesto dos recursos e programas sociais. Partindo de uma discusso
conceitual acompanhada de elementos empricos, o objetivo deste trabalho
debater a mitificao e hegemonia dos indicadores tradicionais de mensurao do
desenvolvimento humano - e outras variantes sob a qualidade de vida e excluso
social bem como de sua pretensa neutralidade, como retratos inexorveis da
realidade social, e de sua eficcia como balizadores de polticas pblicas.

Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em

Caxamb- MG Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2004.

Diretor de Estudos e Pesquisas da SEI/BA, Mestrando em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na

ENCE/IBGE.

Professor no Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na ENCE/IBGE

INDICADORES SINTTICOS NO PROCESSO DE

FORMULAO E AVALIAO DE POLTICAS
PBLICAS: LIMITES E LEGITIMIDADES
Jos Ribeiro Soares Guimares
Paulo de Martino Jannuzzi
Como tive, j oportunidade de afirmar, o alvo que me proponho
atingir , atravs de minhas pesquisas, chegar a uma expresso
to exata quo possvel, do que chamaremos estado econmico,
social e moral das sociedades humanas, em dada poca e
diversos pases. (NEUMANN-SPALLART em Congresso
Internacional de Estatstica de 1887)1.

1. Introduo
Uma das reas de pesquisa interdisciplinar nas Cincias Sociais Aplicadas que
vem merecendo ateno crescente nas universidades, centros de pesquisa e agncias
estatsticas o campo de estudos em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas.
revelador do interesse nesse campo a atividade de pesquisa e produo de Mapas, Atlas
ou ndices de Excluso Social, Desigualdade Social, Fim da Fome ,
Vulnerabilidade Juvenil, Desenvolvimento Humano, Responsabilidade Social ou
Qualidade de Vida Urbana, desenvolvidos em diferentes escalas espaciais, com
diferentes preocupaes temticas, em diversas instituies no pas2.
Essa intensa atividade de pesquisa aplicada nos ltimos dez anos est certamente
associada ao aprofundamento, no meio acadmico, dos estudos sobre pobreza e
excluso social no contexto da crise e estagnao econmica nos anos 80, que desde
ento, passaram a disputar a centralidade do debate da agenda social com os estudos
sobre desigualdade de renda e condies de vida, de origem mais antiga. Alm disso,
contribuiu para dinamizar a produo de trabalhos aplicados em Indicadores Sociais e
Polticas Pblicas, o interesse crescente do poder pblico em dispor de instrumentos
tcnicos para focalizar a ao social, em um quadro de recursos mais escassos e
demandas pblicas cada vez mais organizadas, no qu o Mapa da Fome (PELIANO
1990), desenvolvido no final dos anos 80, pode ser apontado como um dos marcos
iniciais.

Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em

Caxamb- MG Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2004.

Diretor de Estudos e Pesquisas da SEI/BA, Mestrando em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na

ENCE/IBGE.

Professor no Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na ENCE/IBGE

1
Devemos ao prof. Nelson Senra/ENCE/IBGE a oportuna indicao do texto da Revista Brasileira de
Estatstica de 1956 onde esse trabalho foi republicado.
2
Vide nesse sentido, entre outros, para o municpio de So Paulo, os trabalhos de Sposati (1996, 2000) ,
SEADE (2001), CEM(2003); para Curitiba, Rocha et al. (2000); para Belo Horizonte, Nahas (2002), para
o Rio de Janeiro, os estudos publicados em encartes do jornal O Globo sobre o IDH para os bairros da
cidade, computados pelo IPEA e PNUD.

Tambm se deve creditar aos rgos do Sistema Estatstico Nacional - IBGE,

agncias federais como INEP, DATASUS, do Ministrio do Trabalho e os institutos
estaduais de estatsticas- uma contribuio fundamental para a pesquisa na rea, seja
pela ampliao do escopo das estatsticas pblicas disponveis, seja pela prontido e
versatilidade com que as mesmas passaram a ser disseminadas, pela Internet, CDROMS inteligentes, microdados e outros meios e suportes. No fosse a rapidez com que
as agncias estatsticas absorveram as novas tecnologias de informao e comunicao e
reformularam suas polticas de disponibilizao de dados e microdados aos usurios
certamente o campo aplicado em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas no teria
apresentado tal desenvolvimento no pas.
O surgimento do ndice de Desenvolvimento Humano IDH - no incio dos
anos 1990 e seu sucesso de mdia tambm certamente deu um impulso importante
para multiplicao de estudos na rea, sobretudo os de carter mais descritivo, voltados
a propor e construir medidas-resumo indicadores sintticos- da realidade social
vivenciada pela populao brasileira.
Em que pesem os nobres propsitos desses instrumentos e pesquisas, parece
haver um certo deslumbramento com as novas tecnologias e tcnicas e a crena de que
essas ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ou outros
ndices correlatos em escala municipal ou sub-municipal) garantiriam, per se, uma
melhor gesto dos recursos e programas sociais. Partindo de uma discusso conceitual
acompanhada de elementos empricos, o objetivo deste trabalho discutir a mitificao
e hegemonia dos indicadores tradicionais de mensurao do desenvolvimento humano e outras variantes sob a qualidade de vida e excluso social bem como de sua pretensa
neutralidade, como retratos mais precisos e abrangentes da realidade social, e de sua
eficcia como balizadores de polticas pblicas.
Inicia-se, pois, com uma discusso sobre o IDH, suas origens, caractersticas e
limitaes em representar o que, a priori, se prope a indicar. Depois faz-se uma
discusso metodolgica sobre alguns indicadores sintticos propostos no pas,
finalizando-se com uma avaliao crtica sobre o uso mal informado de indicadores
sintticos como critrios de elegilibilidade de municpios para polticas sociais.
2. Origem, virtudes e limitaes do IDH
O surgimento do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi bastante
influenciado pela necessidade de suprir as deficincias apontadas pelos chamados
Indicadores de Primeira Gerao indicadores de natureza bastante restrita e simplria,
a exemplo do PIB e PIB per capita
O iderio dos Indicadores de Primeira Gerao ganha fora no ps-guerra.
Conforme destacam Kayano e Caldas (2001), a elaborao de indicadores naquela
poca estava essencialmente voltada para as quantificaes de natureza econmica, com
destaque para os sistemas de contas nacionais e a mensurao dos agregados
macroeconmicos.
A universalizao do PIB per capita como indicador de desenvolvimento a partir
da dcada de 1950 esteve associada diretamente aos seguintes fatores: (Fundao
SEADE, 2002): tratar-se de um dado disponvel para a quase totalidade dos pases;
constituir-se numa varivel de fcil entendimento; permitir comparabilidade factvel;
relacionar-se a dimenses geralmente reconhecidas como parte integrante do processo
de desenvolvimento, tais como o crescimento econmico e a dinmica demogrfica;
O IDH nasce e se desenvolve num contexto marcado pela insatisfao frente
generalizada utilizao do PIB per capita como nico indicador de bem-estar de uma
3

populao. Com efeito, ao longo do tempo, esse indicador demonstrou uma srie de
desvantagens dentre as quais possvel destacar: a incapacidade de refletir a
distribuio da renda interna em cada unidade territorial, o fato de ser sensivelmente
afetado pela variao cambial e o seu carter unidimensional, ou seja, no capta outros
aspectos essenciais, tais como a educao, sade, meio ambiente, etc.
A constatao de que o crescimento econmico, no provocava, por si s, uma
evoluo no nvel de qualidade de vida da populao, levou busca de novas
informaes e indicadores que fossem capazes de melhor refletirem as condies de
vida. Com progressivo desgaste do PIB per capita como indicador do nvel de
desenvolvimento socioeconmico, os mais diversos pesquisadores e organismos
internacionais passaram a propor e testar outros indicadores substitutos. Entre as vrias
propostas desenvolvidas, os estudos realizados nos anos 1960 no Instituto de Pesquisa e
Desenvolvimento das Naes Unidas (Unrisd) para a construo de um indicador
quantitativo do nvel de vida, parecem ser aqueles que mais tarde viriam a influenciar de
forma decisiva a definio do IDH. Nesse contexto, surgem os Indicadores de Segunda
Gerao (aqueles predominantemente compostos), dos quais o IDH desponta como o
mais popular e destacado.
Desde 1990, sob a liderana pioneira do economista paquistans Mahbub ul Haq
e com base no enfoque de capacidades e titularidades de Amartya Sen, o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem publicando relatrios anuais
sobre as diversas dimenses do desenvolvimento humano.
O PNUD sustenta que o conceito de desenvolvimento humano se diferencia de
outros enfoques previamente existentes.Primeiramente, no compartilha com as teorias
do capital humano nas quais se considera que as pessoas sejam meio de produo e no
objetivos finais. Em segundo lugar, tambm se diferencia dos enfoques de bem-estar
que consideram as pessoas como beneficirias do desenvolvimento e no como
participantes. Adicionalmente, o conceito de desenvolvimento humano vai alm do
enfoque de necessidades bsicas, j que este se centra mais na proviso de bens bsicos
do que no tema das possibilidades de escolha. (MANCERO, 2001).
Para avaliar a evoluo das condies de vida, o Relatrio do Desenvolvimento
Humano anual do PNUD atua sobre duas vertentes principais. Por um lado, o clculo do
IDH permite comparar, atravs do tempo, a situao relativa dos pases segundo as trs
dimenses mais elementares do desenvolvimento humano. De outro, o relatrio
analisa anualmente algum tema em particular, relacionado com o desenvolvimento
humano.
No mbito das vantagens proporcionadas pelo IDH, caberia destacar
inicialmente que o reduzido nmero de dimenses utilizados na construo do ndice
tem servido para manter a simplicidade de entendimento do mesmo, o que tem se
constitudo num fator muito importante de sua transparncia e de simplicidade para
transmitir seu significado a um pblico amplo e diversificado. Ademais, o IDH tem
permitido a construo de modelos visuais que facilitam a comparao entre diferentes
regies ou diferentes momentos no tempo.
Indiscutivelmente o IDH tambm teve o mrito de sinalizar aos gestores
pblicos que o alcance do progresso no sinnimo exclusivo de crescimento
econmico, ou seja, de exclusivamente incrementar a produo de bens e servios.
Nesse contexto, foi possvel introduzir o debate de que, pelo menos, a melhoria das
condies de sade e educao da populao deve tambm ser considerada como
integrante do processo de desenvolvimento.
Um outro argumento comumente utilizado como vantagem do IDH guarda
relao com o fato de que os dados relativos aos componentes do ndice so acessveis
4

em quase todos os paises do mundo, possibilitando, portanto a comparao dos nveis

de desenvolvimento humano entre os pases e a conseqente elaborao do ranking
mundial de desenvolvimento humano. Entretanto, vrios pases no contam com
informao atualizada sobre a esperana de vida e educao. Ademais, segundo o mais
recente Relatrio do Desenvolvimento Humano um contingente de 18 pases membros
das Naes Unidas foi excludo do IDH por falta de dados fidedignos.
Uma importante limitao do IDH, estreitamente vinculada ao plano das
polticas pblicas, guarda relao direta com um superdimensionamento desse ndice,
geralmente lastreado num processo de negligenciamento do entendimento que um
indicador nada mais do que a medida operacional do conceito. No concernente a essa
questo, Jannuzzi (2002) chama a ateno para o fato de que parece estar se
consolidando em uma prtica corrente a substituio do conceito indicado pela medida
supostamente criada para operacionaliz-lo, sobretudo no caso de conceitos abstratos
complexos como desenvolvimento humano e condies de vida. Assim, por exemplo, a
avaliao da melhoria das condies de vida ou desenvolvimento humano em pases,
unidades da federao e municpios reduz-se a uma apreciao da variao do indicador
construdo. No tendo havido modificao no indicador, no haveria eventuais avanos
ou retrocessos das condies de vida ou desenvolvimento humano, ainda que fossem
realizados (ou no) esforos de polticas para mudana social em uma dimenso nocontemplada pela medida.
Nesse sentido, perdura uma excessiva preocupao com a operacionalizao do
fenmeno, problemtica precisamente elucidada por Mendona e Souto de Oliveira
(2001: 95) ao destacarem que esse processo acaba produzindo uma inverso, mediante
a qual o indicador medida operacional do conceito acaba por deslocar e ocupar o
lugar do conceito. Efetua-se, dessa forma, a substituio do todo o desenvolvimento
humano considerado em suas mltiplas e complexas dimenses pela parte restrita
s trs dimenses contempladas pelo IDH.
A reificao da medida em detrimento do conceito tem outro desdobramento
muito preocupante sobre o campo da formulao de polticas, que o de reforar a
tendncia de encara-la como isenta de valores ideolgicos ou polticos, como se na sua
construo no interviessem orientaes tericas e opes metodolgicas dos seus
proponentes. Com efeito,
Um outro problema, no menos importante, que as anlises associadas ao
debate sobre desenvolvimento humano tendem a desconsiderar a importncia
das relaes de poder internacionais, na produo da desigualdade de acesso
riqueza entre os pases pobres, com conseqncias sobre as desigualdades
internacionais, centralizando a discusso no debate sobre a eficincia da ao
do Poder Pblico. (CARDOSO, 1998: 46).

Ainda na viso de Cardoso (1998) apud Kayano e Caldas (2001, p. 28) o

principal problema que se coloca para o IDH o fato de este ndice estabelecer padres
mnimos universais de qualidade de vida, vlidos para todos os pases e culturas,
desrespeitando, portanto, as particularidades regionais, alm de desconsiderar certa
relatividade concernente aos hbitos de consumo e satisfao. O autor ainda acrescenta
que
A utilizao desses contedos para a noo de desenvolvimento humano, ou
mesmo a utilizao da comparao internacional como metodologia revelam
um vis etnocntrico que toma os padres ocidentais modernos como
modelos a serem atingidos por todas as naes do planeta. Por exemplo, em
sociedades com baixo grau de institucionalizao das relaes mercantis, a
renda um critrio pouco efetivo para avaliar a produo e a circulao de

bens e riquezas. Da mesma forma, existem sociedades em que o acesso ao

conhecimento se d a partir de meios ligados tradio ou transmisso oral,
mais eficazes para lidar com as realidades locais do que a alfabetizao.
(CARDOSO, 1998:46).

Por mais rigorosas e criteriosas que aparentem ser as metodologias e prticas

estatsticas utilizadas na construo desse tipo de ndice composto, suas hipteses so
muito mais arbitrrias do que comum. Ademais, a operao de sintetizao de
indicadores sociais em um nico ndice raramente apoiada em alguma teoria ou marco
metodolgico consistente.
No caso do IDH, a ponderao atribuda a cada um dos indicadores (igualmente
um tero para cada componente) arbitrria e presume uma funo de bem-estar social.
Afinal de contas, qual a racionalidade implcita de se somar a esperana de vida com
alfabetizao? A problemtica da arbitrariedade da mdia aritmtica tambm
questionada por Veiga (2003):
O principal defeito do IDH que ele resulta da mdia aritmtica de trs
ndices mais especficos que captam renda, escolaridade e longevidade.
Mesmo que se aceite a ausncia de outras dimenses do desenvolvimento
para as quais ainda no h disponibilidade de indicadores to cmodos
como a ambiental, a cvica, ou a cultural duvidoso que seja essa mdia
aritmtica a que melhor revele o grau de desenvolvimento atingido por uma
determinada coletividade (neste caso o municpio). Ao contrrio, mais
razovel supor que o cerne da questo esteja justamente no possvel
descompasso entre o nvel de renda obtido por determinada comunidade e o
padro social que conseguiu atingir, mesmo que revelado apenas pela
escolaridade e longevidade. (VEIGA ,2003).

Na viso de Jannuzzi (2002) pouco faz sentido realizar manipulaes aritmticas

com indicadores de naturezas to distintas, como no caso do IDH. Estes indicadores
referem-se a eventos e escalas de medida de natureza completamente distinta, muito
diferente do que sucede com os ndices de preos ou PIB (construdos a partir de
indicadores econmicos de mesma natureza dimensional variaes de preos ou
valores monetrios).
De maneira bastante simples e didtica, a Fundao Seade ilustra a dificuldade
analtica gerada pela metodologia de clculo do IDH:
Ao se deparar com situaes distintas pas A com alto PIB per capita, mas
baixa esperana de vida ao nascer e baixo grau de educao, e pas B com
alto grau de educao, mais baixo PIB per capita e baixa esperana de vida ao
nascer a ordenao ser feita atravs da mdia entre os trs componentes do
ndice. Sendo assim, admita-se que o pas A obtenha uma classificao
melhor que o pas B. Isso significa que mais valioso - principalmente do
ponto de vista do desenvolvimento humano possuir renda elevada do que
alta escolaridade? (SEADE, 2002:78).

Outra grande problemtica guarda relao com o fato de que no processo de

construo do ndice so misturados indicadores de estoque alfabetizao e esperana
de vida com indicadores de fluxo escolaridade bruta e PIB per capita. Ademais,
sendo o PIB per capita uma varivel mais suscetvel a variaes conjunturais, as
alteraes anuais do IDH e a classificao entre os pases podem estar refletindo, em
muitos casos, de forma mais efetiva as mudanas desta componente e no dos eventuais
progressos nas dimenses de educao e sade. Por outro lado, para o caso de uma
expressiva parcela de pases que no dispem de pesquisas domiciliares anuais, as

variaes no IDH podem ser apreciveis e repentinas quando so incorporados os novos

resultados dos censos demogrficos que tendem a se realizar a cada dez anos.
Estas deficincias geram graves conseqncias no momento de se realizar
comparaes intertemporais do IDH. As mudanas no ndice ao longo do tempo podem
no estar vinculadas s transformaes reais ocorridas na situao de um pas,
guardando relao apenas com a reviso de dados utilizados no clculo do ndice
novos levantamentos censitrios ou amostrais ou revises dos valores do PPC ou a
variaes geradas artificialmente pelos modelos de estimao.
Murray (1991) apud Mancero (2001) afirma que as tendncias ano a ano do
IDH, tal como se calcula e apresenta, no so diretamente interpretveis. Mudanas
significativas no IDH de um ano para o outro podem no corresponder a repentinas
aceleraes no desenvolvimento socioeconmico, estando mais vinculadas introduo
de nova informao sobre mortalidade, educao ou valores PPC, o que, por sua vez,
termina afetando radicalmente as estimativas do ndice nos pases.
Cabe destacar ainda que o conjunto das transformaes matemticas aplicadas
aos indicadores para torna-los algebricamente manipulveis e, por conseguinte, permitir
a construo do ndice conforme ocorre com o IDH retira-lhe uma de suas mais
importantes caractersticas, que a comensurabilidade de suas variaes:
Um aumento de dois anos de escolaridade mdia de uma populao em cinco
anos, por exemplo, indicativo de um grande esforo de poltica educacional.
Seria possvel fazer raciocnio semelhante com base um uma medida
transformada de escolaridade mdia, que tivesse uma escala de variao de
0 a 1? (JANNUZZI, 2002:65).

Um outro conjunto de limitaes vinculado ao IDH relaciona-se ao fato de que o

processo de medio do desenvolvimento humano baseado em grandes mdias
nacionais que terminam por ocultar as disparidades existentes no interior de cada pas.
Ainda que a desigualdade possa ser considervel entre os indicadores educacionais e de
sade (no caso, a esperana de vida) na distribuio de renda que ela se manifesta de
forma mais contundente, conforme ser abordado a seguir.
Rocha (2003) enfatiza que o IDH no trouxe uma soluo adequada para a
comparao e monitoramento da incidncia de pobreza nos diferentes pases. Mesmo
abstraindo as dificuldades de garantir a comparabilidade em funo de especificidades
culturais, isto se deve ao fato de que todos os indicadores utilizados na construo do
IDH so mdias, o que mascara a ocorrncia de situaes extremas associadas
desigualdade de bem-estar entre indivduos. Nesse sentido, por exemplo, o IDH no
permite diferenciar, a um dado nvel de PIB per capita, qual a incidncia de pobreza que
ocorre como resultado da desigualdade de renda em cada pas. Com efeito, a utilizao
exclusiva do PIB per capita como indicador pode encobrir expressivas desigualdades de
renda, como ocorre no caso brasileiro.
Uma outra sria limitao do IDH consiste em ocultar mais do que revelar,
principalmente no concernente ao superdimensionamento do que se costumou chamar
de progresso. A problemtica reside no fato de que o avano termina sendo
refletido exclusivamente por evolues estritamente quantitativas dos indicadores, sem
nenhuma aluso ao padro qualitativo de desenvolvimento efetivo do pas.
O conjunto dessas problemticas aponta as limitaes e falta de especificidade
do IDH para retratar avanos e retrocessos de determinadas polticas sociais,
principalmente em pases de natureza como o Brasil. Diante desse contexto, o IDH
apresenta pouca efetividade em aferir os impactos das polticas pblicas, principalmente
no concernente aos resultados e qualidade das aes multidimensionais implementadas.
7

3. Avaliao de algumas experincias de desenvolvimento de indicadores sintticos

no Brasil
Premidos, por um lado, pela necessidade de atender as demandas de informao
para formulao de polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e inspirados, por
outro, pelo sucesso mercadolgico do IDH no Brasil e Mundo, diversas instituies
de pesquisa e grupo de pesquisadores empreenderam esforos para desenvolvimento de
medidas-resumo da situao social os Indicadores Sintticos ou ndices sociais.
Afinal, se o IDH, sintetizando apenas trs dimenses da realidade social, parecia aos
olhos do pblico, mdia e gestores uma medida interessante- e para boa parteinquestionvel- para monitorar o progresso social dos pases ou melhor, o
desenvolvimento humano dos pases- e servir de instrumento para balizar a distribuio
de recursos de ajuda internacional, por que no desenvolver um indicador composto de
um conjunto maior de proxies do mundo social e potencializar seu uso como
ferramenta de avaliao mais ampla da ao pblica e como critrio de alocao global
do gasto pblico ?
Essa questo permeia, de fato, boa parte dos documentos e relatrios que
apresentam os vrios Indicadores Sintticos propostos por institutos estaduais de
planejamento e estatstica, centros de pesquisa, universidades e rgos de governo,
apresentados no Quadro 1. Como explicitado no documento da Fundao Joo Pinheiro,
instituio pblica responsvel pela produo, compilao e anlise das estatsticas
pblicas em Minas Gerais, e criadora, juntamente com o PNUD, do IDH-M ( adaptao
do IDH-pases para a escala municipal), o ndice de Condies de Vida (ICV) tinha
como propsito
....avaliar e monitorar o nvel de desenvolvimento
humano e de condies de vida no mbito dos
municpios... enquanto o IDH utiliza quatro indicadores
bsicos... o ICV utiliza, alm desses quatro, um conjunto
de 16 indicadores.... de forma a captar da forma mais
abrangente possvel o processo de desenvolvimento
social (FJP, 1998,p.3, grifos nossos)

Em documento semelhante, produzido no mbito de um projeto de pesquisa

financiado pela agncia de fomento em Cincia e Tecnologia do Estado do Rio de
Janeiro (FAPERJ), a Fundao CIDE, rgo estadual responsvel pelas estatsticas
fluminenses, apresentava o ndice de Qualidade Municipal (IQM) em suas vrias
variantes- como um
.... ndice que pretende contribuir para um maior
conhecimento da realidade fluminense ...na inteno de
subsidiar Governo e Prefeituras no direcionamento de
suas polticas.... com o objetivo de capturar uma dada
distncia entre a realidade existente ... e o desenho de
uma sociedade ideal, na qual se vivencie um elevado grau
de equidade e cidadania plena..... cruzamento de 42
variveis... (F.CIDE, 2000,p.3)

Em So Paulo, ao final da dcada de 1990, refletindo um momento de maior

aculturao da importncia do uso de Indicadores Sociais nos meios polticos, a

Assemblia Legislativa contratou a Fundao Seade em boa hora, vale observar, em

funo das suas dificuldades oramentrias- para a desenvolver um instrumento
equivalente o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)- cujo propsito era
oferecer
... uma metodologia capaz de classificar os municpios ...
para monitoramento de prioridades ...para caracterizar os
municpios quanto as condies de vida da populao e
s aes pblicas direcionadas para seu aprimoramento
(MADEIRA 2001,p.7)

Nesse contexto de legitimao poltica, institucional e cientfica, dispor de um

ndice mais compreensivo em informao agregada- para diversas aplicaes no
processo de formulao e avaliao de polticas pblicas passou a ser um compromisso
assumindo ou mesmo esperado dos tcnicos em outras agncias estatsticas estaduais, ao
Norte e ao Sul do pas. Assim, na Bahia, agncia estadual das estatsticas pblicasSuperintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia cria o ndice de
Desenvolvimento Social (IDS) e o ndice de Desenvolvimento Econmico com o
propsito de oferecer
.... medidas de Desenvolvimento mais atualizadas... que
permitam avaliar as polticas pblicas, orientar a
interveno dos nveis de governo e instrumentar os
vrios segmentos da sociedade na demanda por
melhorias... [classificando] os municpios em ordem
decrescente ... obtido atravs da mdia geomtrica dos
escores padronizados.. (SEI, 2002,p.5)

No Rio Grande do Sul, a Fundao de Economia e Estatstica, props o ndice

Social Municipal Ampliado (ISMA) a fim de
elencar os municpios ... segundo suas condies sociais e
econmicas... em relao a quatro grupo de indicadores:
Condies de Domiclio e Saneamento, Educao, Sade
e Renda... totalizando um nmero de 14 indicadores....
contribuindo, dessa forma, para uma alocao mais
criteriosa dos recursos pblicos (Wincler, 2002,4)

O compromisso de dispor de uma medida sinttica das condies de vida da

populao para uso instumental na gesto pblica tambm foi assumido em outras
esferas de governo, alm do estadual. A experincia da Prefeitura de Belo Horizonte
paradigmtica nesse sentido, mobilizando esforos de pesquisadores acadmicos,
tcnicos e gestores municipais, diferentes instituies (e suas bases de dados), para a
criao do ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), elaborado
...para instrumentalizar uma distribuio mais equnime
dos recursos pblicos municipais, este ndice busca
expressar a oferta e o acesso da populao a servios e
recursos urbanos de 11 setores...nas 81 UP [Unidades de
Planejamento].... Sua construo contou com a
participao de 13 gestores setoriais e regionais que
definiram os temas a serem considerados as
Variveis do ndice e, ao final, os peso com que cada

varivel entraria no clculo....A partir da, a equipe

coordenadora desenvolveu extensa pesquisa com cerca de
40 rgos pblicos e privados, que permitiram a
formulao dos 75 indicadores....formulados com dados
oriundos de cadastros de impostos municipais... servio
policial de atendimento por telefone... fiscalizao
sanitria, registros de administraes regionais ... Censo
Demogrfico IBGE de 1991 (NAHAS,

Na esfera federal, o INEP- rgo produtor e compilador das estatsticas

educacionais do MEC, tambm se v compelido a dispor de um
... indicador sinttico que reflita a qualidade e o
desenvolvimento do sistema educacional brasileiro no
mbito municipal e subsidie o processo de deciso e
avaliao de polticas pblicas educacionais... (CUNHA
et al. 2002)

Mais recententemente duas outras propostas de instrumentalizao e

aprimoramento tcnico-poltico da ao pblica, baseadas no Censo 2000, foram
apresentadas, procurando contornar as limitaes conceituais e metodolgicas acima
apontadas: no mbito do projeto de pesquisa Observatrio de Qualidade de Vida de
Santo Andr desenvolveu-se uma metodologia de identificao das desigualdades
sociais pelo territrio brasileiro e pelo espao intraurbano, apresentado em Jannuzzi &
Martignoni (2003); no mbito da programao de atividades de disseminao dos
resultados do Censo 2000, o IBGE publicou os Indicadores Sociais Municipais (IBGE
2002).
Do ponto de vista conceitual essas duas propostas metodolgicas partem
implicita ou explicitamente da noo normativa de Dficit Social, isto , da noo de
nvel de carncia da populao no usufruto ou consumo de bens pblicos, bens privados
e servios sociais entendidos como bsicos e necessrios segundo uma agenda de
compromissos poltico-sociais definidos em diferentes fruns da sociedade, no mbito
do Estado, da Sociedade Civil e outras arenas de representao poltica. O Dficit Social
no , pois um conceito abstrato, mas sim um conceito normativamente construdo,
definido segundo prioridades, escolhas e compromissos politicamente assumidos no
campo da educao, sade pblica, habitao popular, complementao de renda,
proteo contra o desemprego, etc.
Essa abordagem conceitual na estruturao de sistemas de indicadores no
certamente nova. De fato, como ilustram vrios trabalhos voltados ao diagnstico e
monitoramento de Condies de Vida ou formulao de programas de combate
Pobreza no Brasil, Amrica Latina e Mundo, Dficit Social tem sido entendido como a
parcela da demanda populacional no atendida adequadamente em termos de programas
sociais ou de bens pblicos e privados, segundo um padro normativo desejvel de bemestar. Entre os diversos trabalhos que tomam o Dficit Social como marco conceitual,
explcito ou no, pode-se citar, entre outros, os Diagnsticos Nacionais de Necessidades
Bsicas Insatisfeitas elaborados nos anos 80 e 90 pela CEPAL (BECCARIA et al
1996), os relatrios anuais do Social Watch, representado no Brasil pelo Observatrio
da Cidadania do IBASE (IBASE 1998), ou ainda o levantamento de demanda por
programas na rea social do Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento, encomendado pelo Ministrio do Planejamento para subsidiar o
Plano Plurianual de Investimentos 1999-2003 (EIXOS ... 2002).

10

Quadro 1: Alguns dos Indicadores sintticos propostos no Brasil

Instituio/Public ndice
ao
Fundao Joo
IDH-M : ndice
Pinheiro MG
de
Desenvolvimento
Humano
Municipal
ICV: ndice de
Condies de
Vida Municipal
Fundao Cide RJ IQM ndice de
Qualidade
Municipal
- verde
- carncias
- nec.
habitacionais
- sustent.
fiscal

SEADE SP
Sistema Estadual
de Anlise de
Dados

IPRS: ndice
paulista de
Responsabilidade
Social
IVJ: ndice de
Vulnerabilidade
Juvenil

Objetivo (seg. citaes selecionadas)

Documento de referncia

...avaliar e monitorar o nvel de desenvolvimento

humano e de condies de vida no mbito dos
municpios... enquanto o IDH utiliza quatro
indicadores bsicos... o ICV utiliza, alm desses
quatro, um conjunto de 16 indicadores.... de forma
a captar da forma mais abrangente possvel o
processo de desenvolvimento social.

FJP. Desenvolvimento humano e

Condies de vida: Regio
Metropolitana de Belo Horizonte
1980-1991. BH,
FJP/PNUD/IPEA/Fapemig, 1998.

.... ndice que pretende contribuir para um maior

conhecimento da realidade fluminense ...na
inteno de subsidiar Governo e Prefeituras no
direcionamento de suas polticas.... com o objetivo
de capturar uma dada distncia entre a realidade
existente ... e o desenho de uma sociedade ideal,
na qual se vivencie um elevado grau de equidade e
cidadania plena..... cruzamento de 42 variveis...

Cide. ndice de Qualidade dos

Municpios:verde. RJ, Cide/Faperj,
2000.
Cide. ndice de Qualidade dos
Municpios: carncias. RJ,
Cide/Faperj, 2001.
Cide. ndice de Qualidade dos
Municpios: necessidades
habitacionais. RJ, Cide/Faperj,
2001.
Cide. ndice de Qualidade dos
Municpios:sustentabilidade fiscal.
RJ, Cide/Faperj, 2002.
So Paulo.Estado.Assemblia
Legislativa. ndice Paulista de
Responsabilidade Social. So
Paulo, Seade, 2001.

Em 2000, a Assemblia Legislativa do Estado de

So Paulo contratou os servios tcnicos da
Fundao Seade....desenvolver uma metodologia
capaz de classificar os municpios ...
monitoramento de prioridades ...para caracterizar
os municpios quanto as condies de vida da
populao e s aes pblicas direcionadas para
seu aprimoramento...

SEI BA
Superintendncia
de Estudos
Econmicos e
Sociais da Bahia
BA

.... medidas de Desenvolvimento mais

IDS: ndice de
Desenvolvimento atualizadas... que permitam avaliar as polticas
pblicas, orientar a interveno dos nveis de
Social

Fundao
Economia e
Estatstica RS

ISMA: ndice
Social Municipal
Ampliado

IDE: ndice de
Desenvolvimento
Econmico

Prefeitura
IQVU: ndice de
Municipal de Belo Qualidade de
Horizonte/PUCVida Urbana
Minas MG
IVS: ndice de
Vulnerabilidade
Social

INEP/Cedeplar/N
EPO

IMDE: Indicador
Municipal de
Desenvolvimento
Educacional

Madeira, F.R. Monitorao de

prioridades de desenvolvimento com
equidade social. 2 Seminrio
Fluminense de Indicadores, Rio de
Janeiro, 2001,p.7:16.
SEI. ndices de desenvolvimento
econmico e social: municpios
baianos 2001. Salvador, 2002.

governo e instrumentar (sic) os vrios segmentos

da sociedade na demanda por melhorias...
[classificando] os municpios em ordem
decrescente ... obtido atravs da mdia geomtrica
dos escores padronizados..
...... elencar os municpios ... segundo suas
condies sociais e econmicas... em relao a
quatro grupo de indicadores: Condies de
Domiclio e Saneamento, Educao, Sade e
Renda... totalizando um nmero de 14
indicadores.... contribuindo, dessa forma, para uma
alocao mais criteriosa dos recursos pblicos.
... este ndice busca expressar a oferta e o acesso
da populao a servios e recursos urbanos de 11
setores...nas 81 UP [Unidades de Planejamento]....
Sua construo contou com a participao de 13
gestores setoriais e regionais que definiram os
temas a serem considerados as Variveis do
ndice e, ao final, os peso com que cada varivel
entraria no clculo....A partir da, a equipe
coordenadora desenvolveu extensa pesquisa com
cerca de 40 rgos pblicos e privados, que
permitiram a formulao dos 75 indicadores....
.... indicador sinttico que reflita a qualidade e o
desenvolvimento do sistema educacional brasileiro
no mbito municipal e subsidie o processo de
deciso e avaliao de polticas pblicas
educacionais...[seguindo] trs etapas: (1) anlise
exploratria dos indicadores municipais de forma a
avaliar sua adequao para anlise estatstica
proposta; (2) anlise fatorial dos dados..

11

Winckler,C.R. ndice social

municipal ampliado para o Rio
Grande do Sul 1991-98. Porto
Alegre, FEE, 2002 (Documentos
FEE 48)
NAHAS, M.I.P. Metodologia de
construo de ndices e indicadores
sociais como instrumentos
balizadores da Gesto Municipal da
Qualidade de Vida Urbana: uma
sntese da experincia de Belo
Horizonte.In HOGAN,D.J et al.
Migrao e Ambiente nas
Aglomeraes Urbanas. Campinas,
NEPO, 2002, p.465-487.
Cunha,J.M.P. et al. Proposta
metodolgica de elaborao de
indicador educacional sinttico para
os municpios. Revista Brasileira
de Estudos Populacionais,
Campinas, 2001.

Para construir uma medida operacional para dimensionar o Dficit Social isto
, para se chegar a um indicador que aponte o nvel da demanda efetiva ou potencial no
atendida de servios sociais considerados fundamentais ou desejveis- preciso definir
qual a agenda de compromissos sociais que se est tomando como referncia. A escolha
dessa agenda no uma simples operao metodolgica, mas uma deciso poltica com
desdobramentos cruciais nas demais etapas de construo do indicador de Dficit
Social. Tal agenda de compromissos pode ser mais ou menos abrangente dependendo
do(s) documento(s) ou declaraes normativas que se toma como referncia, como por
exemplo a Constituio de 1988, a Lei de Diretrizes Bsicas da Educao, as
regulamentaes de atendimento do Sistema nico de Sade, o Plano Nacional de
Direitos Humanos, o Estatuto da Cidade, ou ainda as metas especificadas nos Planos
Plurianuais de Investimentos, como prope Garcia (2001). Ampliando o conjunto de
compromissos sociais a atender poderia se tomar as resolues e documentos
normativos das diversas Cpulas Mundiais das Naes Unidas realizadas nos anos 90
como a Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social de Copenhaque (1995), a
Cpula Mundial de Alimentao de Roma (1996), a Conferncia sobre Assentamentos
Humanos em Istambul (1996), a Conferncia Mundial sobre a Mulher em Pequim
(1995), a Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento no Cairo (1994),
a Conferncia de Direitos Humanos em Viena (1993), a Conferncia Internacional sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro (1992), a Conferncia sobre
Educao para Todos em Jontiem (1990) e a Cpula Mundial da Infncia em Nova
Iorque (1990).
No mbito do projeto citado optou-se por tomar uma agenda de compromissos
poltico-sociais ainda mais simplificada, como aquela implicitamente estabelecida no
questionrio do Universo do Censo Demogrfico. Os Censos Demogrficos espelham,
ainda que com imperfeio e limitaes, parte expressiva da agenda de prioridades de
polticas por parte dos Governos sobretudo o Federal- e, mais recentemente, da
prpria Sociedade Civil Organizada- chamada a participar do processo de planejamento
do Censo. Naturalmente que uma agenda incompleta, que prioriza as dimenses
quantitativas mais facilmente captveis, no necessariamente as mais relevantes, mas
que, por outro lado, pode ser aferida com indicadores atualizados e referidos a espaos
geogrficos bastante especficos (setores censitrios). Assim, Dficit Social foi
entendido como demanda social no atendida de ensino bsico para crianas e
adolescentes, de programas de assistncia social de transferncia de renda e proteo ao
risco de desemprego de chefes de famlia, de servios bsicos de preveno sade
pblica (minimamente garantidos pelo acesso a servios de infraestrutura urbana como
abastecimento de gua, saneamento bsico adequado, coleta de lixo) e programas de
habitao popular. Um dficit social de determinada magnitude (expresso em % ou
valores absolutos) em uma dada localidade estaria dimensionando a parcela da sua
populao que ainda exibiria carncias bsicas para sua sobrevivncia na sociedade
contempornea, como no residir em uma moradia adequada, no ter acesso a servios
bsicos de infra-estrutura urbana, no ter acesso a oportunidades educacionais que lhe
garantam acesso sociedade do conhecimento ou no dispor de rendimentos
suficientes- provenientes do seu trabalho, aposentadoria ou programas pblicos de
transferncia de renda- para manuteno de um padro adequado de vida.
Com tais definies operacionais possvel construir uma tipologia de Deficit
Social ou um indicador sinttico qualitativo- identificando padres similares de
Dficits setoriais entre os municpios, construindo situaes-tipo ou "arqutipos"
municipais, para os quais se poderia formular e definir programas sociais semelhantes,
integrando aes para lidar com os vrias carncias identificadas. Essa tipologia de
12

Dficits setoriais combinados so, nesse sentido, um avano conceitual no uso

combinado de indicadores sociais, ao agrupar municpios segundo suas carncias de
polticas sociais especficas. Municpios com problemas de esgotamento sanitrio
combinado com alto analfabetismo e baixa renda requerem programas integrados de
combate excluso social, diferentemente de outros em que as carncias sociais de
polticas so mais especificas, no campo da educao, da sade ou do
trabalho/assistncia social.
Tipologias de Deficit Social permitem definir conjunto de programas,
investimentos e linhas de financiamento customizados ao padro de necessidades
sociais no satisfeitas identificados nos municpios brasileiros, garantindo maior
eficincia na alocao dos recursos pblicos e maior eficcia na obteno de resultados,
em funo das sinergias existentes entre os programas. Para municpios com dficit de
atendimento escolar (alto analfabetismo entre crianas de 7 a 14 anos) se poderia
destinar recursos especficos para construo de escolas (na zona rural, certamente).
Para municpios cujo principal problema seja o dficit elevado em renda (alto
proporo de chefes com renda abaixo de 1 s.m.) talvez se possa priorizar programas
especficos de transferncia de renda, capacitao ou bolsa-emprego. Nos municpios
com populao mltiplas carncias talvez se devesse priorizar investimentos em
infraestrutura, j que programas focalizados talvez tenham baixa sinergia e impacto na
melhoria das condies de vida.
Outra forma de operacionalizar o conceito de Dficit Social normativo a
apresentada na publicao ndicadores Sociais Municipais, j citada (IBGE 2002).
Alm de indicadores de Deficits setoriais em renda, infraestrutura urbana,
escolaridade- nos municpios brasileiros em 2000, a publicao traz, ao final, um
indicador combinado do que se poderia chamar de Dficit Social Bsico: proporo dos
domiclios particulares permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou
fossa sptica, no so servidos de gua por rede geral, no tem coleta regular de lixo,
seus responsveis (chefes) tm menos de 4 anos de estudo e rendimento mdio mensal
at 2 salrios mnimos. Ainda que se possa questionar a necessidade de dispor desse
padro de servios na zona rural dos municpios, essa proposta de indicador sntese
parece ser , alm de metodologicamente consistente, muito mais instrumentalizadora do
que outras propostas de indicadores sintticos, na medida em que pode ser construdo ao
nvel no apenas municipal, mas tambm de distritos, grandes bairros (reas de
ponderao) e mesmo setores censitrios dentro dos municpios. curioso que uma
proposta com tal potencial instrumentalizador seja to pouco conhecida.
4. O uso inadequado de Indicadores sintticos como critrios de elegibilidade de
municpios e balizador das polticas pblicas: o caso do IDH
A reforma do Estado em curso, o avano dos processos de descentralizao e a
maior presso social oriunda de sucessivas crises econmicas e o conseqente acmulo
de demandas locais, vem fomentando, cada vez mais, o poder municipal a assumir um
papel empreendedorista no sentido de criar novas vertentes de desenvolvimento e
gerao de recursos para o atendimento dessas demandas.
Alm disso, a obrigatoriedade de elaborao de planos diretores de
desenvolvimento urbano em municpios com cidades com mais de 20 mil habitantes e
de planos plurianuais de investimentos de mbito local, instituda na Constituio
Federal de 1988, foi tambm um passo importante para a disseminao e consolidao
da prtica de planejamento local (JANNUZZI & PASQUALI 1998). Os autores ainda
acrescentam que outros fatores que tambm tm contribudo para institucionalizar a
13

formulao de polticas pblicas em bases mais tcnicas tm sido a exigncia de

avaliao dos impactos ambientais decorrentes da implantao de grandes projetos,
assim como a necessidade de elaborao de diagnsticos setoriais da realidade local
para justificar o repasse de verbas federais de programas sociais.
Diante deste profundo processo de transformaes e de novas demandas da
sociedade, Albuquerque (1997) destaca como novas funes municipais:

Promoo do desenvolvimento econmico local;

Disposies em defesa do meio ambiente;
Planejamento estratgico municipal;
Fomento ao associativismo local;
Articulao estratgica de atores para o fomento produtivo e iniciativas locais de
emprego;
Criao de imagem municipal e reforo da identidade local;
Iniciativas de mudana cultural e comportamentos a favor do meio ambiente.

Ademais, a instituio do Estatuto da Cidade por intermdio da Lei 10.257/01,

que regulamenta o captulo de poltica urbana da Constituio de 1988 permitiu a
implementao de novos instrumentos jurdicos por parte do Poder Executivo Municipal
a serem utilizados no processo de planejamento e na implementao da poltica urbana.
Nesse sentido, a adoo de instrumentos de planejamento e de gesto urbana passou a
assumir um carter ainda mais relevante no processo de gesto administrativa
municipal.
Este complexo contexto vem fazendo com que a gerao e disseminao
peridica de estatsticas e indicadores municipais passem a assumir um carter ainda
mais relevante no processo de planejamento, inclusive tambm para subsidiar o
processo de implantao, monitoramento e avaliao das polticas implementadas.
Os indicadores devem responder tambm a outros compromissos estabelecidos
na agenda poltico-institucional e os marcos legais estabelecidos no pas, a exemplo da
Constituio Federal/Estadual, Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Plano Nacional
de Ateno Bsica Sade, Estatuto da Criana e Adolescente, compromissos
internacionais, etc.
Procurando adaptar-se a esse novo contexto institucional na formulao e
avaliao de polticas pblicas, municpios e agncias governamentais tm investido
tempo, recursos humanos e financeiros na organizao de sistemas de informaes
estatsticas municipais, em alguns casos bastante sofisticados, com interfaces para
sistemas de geo-referenciamento, pacotes estatsticos, construo de indicadores
sintticos para diagnstico social e focalizao de polticas. Este esforo de atualizao
tecnolgica para armazenamento, tratamento e consulta dos indicadores sociais no
parece ter sido acompanhado, contudo, de aprofundamento analtico efetivo no uso dos
mesmos no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas. Em boa medida,
h um certo deslumbramento com as novas tecnologias e a crena de que essas
ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ou outros ndices
correlatos em escala municipal ou sub-municipal) garantiriam, per se, uma melhor
gesto dos recursos e programas sociais.
Entretanto, os aspectos conceituais e metodolgicos para a construo dos
ndices de medio dos nveis (ou qualidade) de vida e do desenvolvimento humano
e/ou socioeconmico ainda que elaborados por instituies respeitadas e tcnicos
renomados revelam problemas que ainda no foram devidamente superados,

14

principalmente quando da sua utilizao como critrio de elegibilidade de municpios

para serem contemplados com polticas pblicas especficas.
O mais recente IDH-M (ndice de Desenvolvimento Humano Municipal) ilustra
bem a referida problemtica. A seguir sero utilizados alguns exemplos empricos da
problemtica do uso do IDH-M como balizador e critrio de escolha de municpios para
implementao de polticas pblicas.
Supondo-se a implementao de uma Poltica Pblica de algum ministrio da
rea social voltada para a melhoria das condies nutricionais e de vida das crianas de
0 a 6 anos, mais vulnerveis socialmente: O critrio comumente usado seria eleger um
determinado contingente de municpios com base no IDH-M. Apenas para efeito de
ilustrao, considere-se os 100 municpios do pas de menor IDH-M no ano de 2000.
Entretanto, utilizando-se um outro indicador facilmente disponvel e mais
apropriado e refinado para contemplar com maior preciso o pblico-alvo da poltica, os
resultados so bastante diferentes em comparao com os municpios selecionados pelo
IDH.
Considerando-se o indicador referente a proporo de crianas na primeira
infncia (0 a 6 anos) residentes em domiclios particulares permanentes cujo
responsvel aufere renda at somente 2 salrios mnimos mensais, algumas constataes
saltam aos olhos. Primeiramente, com base nesse indicador, apenas 26 municpios
(menos de um tero) do grupo de 100 municpios selecionados pelo IDH-M
continuariam a fazer parte daqueles que seriam contemplados pela poltica pblica.
Em segundo lugar, observam-se algumas severas discrepncias entre alguns
municpios que seriam ou no contemplados pela poltica pblica em funo do seu
IDH-M e, conseqentemente, de sua posio no ranking, vis a vis sua efetiva situao
com base no outro indicador aqui proposto para efeito de comparao.
No municpio cearense de Pires Ferreira, por exemplo, cerca de 96,0% das
crianas de 0 a 6 anos residiam em domiclios cujo responsvel recebia at 2 SM
mensais, configurando-se na nona maior proporo do pas ante aos 5.507 municpios
brasileiros existentes no ano de 2000. Entretanto, como esse municpio possui IDH de
0,606 e est situado na 4.553 posio no ranking nacional, no seria contemplado pela
poltica j que no figura entre os 100 municpios de pior IDH do pas, distando no
mnimo 855 posies para que figurasse nesse critrio de elegibilidade do IDH que no
caso contemplaria municpios da 5.408 a 5.507 posio.
Por outro lado, o municpio pernambucano de Manari seria o primeiro a fazer
parte dos 100 contemplados, j que apresenta o menor IDH do pas (0,467) e figura, por
conseguinte, na 5.507 posio do ranking nacional. A discrepncia reside no fato de
que o municpio de Manari possui 51,7% de crianas de 0 a 6 anos residentes em
domiclios com responsveis recebendo at 2 SM, ou seja, uma proporo de cerca de
44 pontos percentuais inferior daquela existente no municpio de Pires Ferreira (cuja
proporo de 96,0%). Ademais, segundo esse critrio, enquanto que Pires Ferreira
apresenta a 9 maior proporo do pas, se enquadrando como essencialmente prioritrio
do ponto de vista da poltica aqui preconizada, o municpio de Manari em que pese
possuir o menor IDH do pas apresentava apenas a 4.021 maior proporo de crianas
residentes em domiclios vulnerveis, distando sobremaneira de ser contemplado pela
poltica pblica, no caso do uso desse indicador como critrio de elegibilidade.
Tal problemtica do uso do IDH se faz presente quando se confronta esse
critrio de elegibilidade de municpios com diversos outros indicadores mais refinados
para atender aos mais variados fins de polticas pblicas, inclusive no mbito das
unidades da federao. Foge ao escopo do presente texto demonstrar as mais diversas
formas de manifestao dessa problemtica. Entretanto, a seguir ser explicitado apenas
15

mais um exemplo que permite visualizar novas dimenses dessa questo, fazendo-se
uso de outro indicador e outra escala territorial com o intuito de demonstrar a
variabilidade de tipologias dos problemas.
Considere-se agora a necessidade de eleger municpios para implementar uma
poltica pblica direcionada para a melhoria das condies de saneamento dos
domiclios. Num dos estado nordestinos mais pobres (Bahia), suponha-se que se adotou
o IDH-M como critrio para definio dos 100 municpios mais pobres a serem
privilegiados com aes direcionadas para a infra-estrutura domiciliar no concernente
ao saneamento. Dado que o Estado da Bahia possua 415 municpios no ano 2000,
seriam contemplados pela poltica pblica aqueles classificados da 316 a 415 posio
segundo a ordem decrescente do IDH. Nesse caso, os municpios de Ipecaet (326
posio no ranking) e Banza (328 posio) que possuem o mesmo IDH-M (0,592),
estariam includos. Entretanto, fazendo uso de um indicador mais refinado e apropriado,
observa-se que a proporo de domiclios com saneamento inadequado3 era de apenas
8,2% em Banza (15 menor proporo do estado) enquanto que alcanava 71,1% em
Ipecaet (21 maior proporo do estado), sendo, portanto cerca de nove vezes superior.
Diante desse contexto, pode-se inferir mais uma dimenso da problemtica de
utilizao do IDH-M no mbito das polticas pblicas: municpios com o mesmo IDH
inclusive os mais pobres podem apresentar requerimentos de polticas sociais
totalmente distintos.
5. Consideraes finais
Em que pesem as mais diversas limitaes metodolgicas, conceituais e
inadequaes de uso de Indicadores Sintticos e do IDH no mbito das polticas
pblicas, no se pode deixar de reconhecer os efeitos positivos e no antecipados- que
a criao, proposio e uso dos mesmos tem gerado nas esferas tcnicas e polticas no
pas. Nesses ltimos 15 anos a cultura de uso de indicadores sociais certamente se
fortaleceu no pas, conferindo legitimidade de diversas naturezas aos Indicadores
Sintticos.
A legitimidade social dessas propostas tem se demonstrado pela visibilidade e
frequncia que os Indicadores Sintticos tm conferido s questes sociais na mdia
pelo formato apropriado para a sntese jornalstica- e instrumentalizao poltica do
movimento social e ONGs no monitoramento os programas sociais. O fato de que
alguns desses indicadores foram criados sob encomenda- e mesmo com a participao de Gestores Pblicos e Legisladores certamente lhes confere legitimidade poltica. O
fato de que os ndices acabam aparentemente funcionando bem, apontando o que se
espera que apontassem - as iniqidades, os bolses de pobreza etc- garantem-lhes
tambm a legitimidade tcnica. Tambm desfrutam de legitimidade cientfica, j que
vrios desses projetos tm obtido financiamento de agncias nacionais e internacionais
de fomento pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta
no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional das
instituies de estatstica e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e
corte de verbas no setor pblico.
A busca de uma medida quantitativa sinttica da situao social tem uma histria
antiga na comunidade de Estatsticos e Pesquisadores Sociais, como ilustra a epgrafe
3

Domiclios com escoadouro ligados fossa rudimentar, vala, rio, lago ou mar e outro
escoadouro; servidos de gua proveniente de poo ou nascente ou outra forma com destino do
lixo queimado ou enterrado, ou jogado em terreno baldio.

16

deste trabalho, extrada da ata da assemblia-geral do Instituto Internacional de

Estatstica em 1887 realizada em Roma.. To antiga quanto essa busca a descrena
que isso seja possvel, como revelam os comentrios de vrios pesquisadores acerca do
trabalho de Neumann-Spallart no referido congresso.
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Chile: ILPES/CEPAL, 1997.
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17

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