Manual Do Gestor Público - 2 Edição - Versão Final - 62880 PDF

MANUAL
DO
GESTOR PBLICO
Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico

- 2 Edio -
MAIO DE 2011
Ficha Tcnica para Manual do Gestor Pblico

Governo do Estado do Rio Grande do Sul
Tarso Genro
Governador do Estado
Odir Alberto Pinheiro Tonollier
Secretrio de Estado da Fazenda
Luiz Paulo Freitas Pinto
Contador e Auditor-Geral do Estado
Reviso de Portugus: Professora Vera Lcia Vidal da Cunha

Capa: Martins + Andrade Comunicao
Editorao: Juara Campagna - CORAG
Impresso: Companhia Rio-grandense de Artes Grficas - CORAG
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE
Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90.080-030.
Telefone: (51) 3214 5200 Fax: (51) 3214 5216.
E-mail: cage@sefaz.rs.gov.br.
Coordenao
Abel Ferreira Castilhos
Lorena Elizabeth Dias da Silva
Colaboradores
Abel Ferreira Castilhos
Alberto Araguaci da Silva
Ana Bogdanov
Anelise Meira dos Santos
Aurlio Paulo Becker
Eduardo Oliveira Garcia
Guiomar Pedro Martini Torzecki
John de Lima Fraga Junior
Jos Carlos Machado Molina
Jos Silvio Born
Lorena Elisabete Dias da Silva
Luiz Paulo Freitas Pinto
Magali Pereira de Aguiar
Marcelo Spilki
Marlene Bronaut Carminatti
Marilene Lopes Cortes Meirelles
Nilton Donato
Orlandi Teixeira
Paulo Alfredo Lucena Borges
Pedro Thadeu Martins Contreira
Roberto Luiz da Luz Bertoncini
Roberto Pesavento
Roberval da Silveira Marques
Rodrigo de Queiroz Bragana Gil
Tarcisio de Conto
Vera Rejane Goulart Gonalves
Agradecimentos
A todos os tcnicos que se envolveram diretamente na elaborao dos textos deste Manual, em especial aos que atuam na Contadoria
e Auditoria-Geral do Estado, faz-se necessrio um agradecimento pela
valorosa dedicao e colaborao que viabilizou a concretizao deste
Manual do Gestor Pblico.
No lanamento desta obra, impem-se, tambm, os devidos e justos agradecimentos a todos aqueles que, de alguma forma e ainda que
indiretamente, participaram da elaborao deste trabalho, que tem a pretenso de se constituir em uma relevante obra tcnica de orientao aos
gestores do Estado do Rio Grande do Sul.
R585m
Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda.

Manual do gestor pblico : um guia de orientao ao gestor
pblico. - 2.ed. -- Porto Alegre : Companhia Rio-grandense de
Artes Grficas (CORAG), 2011.
474 p. ISBN: 978-85-7770-139-1
1. Administrao pblica Rio Grande do Sul 2. Gesto pblica 3.
Recursos pblicos - Gesto
I. t. II. Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE)
.
CDU 351
351(816.5)
Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos

Humanos/SARH. Bibliotecria responsvel: Adriana Arruda Flores, CRB10-1285.
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE

Av. Mau, 1155, 4 andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP 90080-030.
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Apresentao
com orgulho e satisfao que a Contadoria e Auditoria-Geral do
Estado CAGE, na condio de rgo de Controle Interno do Estado do
Rio Grande do Sul, de que trata o artigo 76 da Constituio Estadual de
1989, promove o lanamento da 2 edio do Manual do Gestor Pblico,
uma obra tcnica cujo objetivo precpuo oferecer a todos aqueles que se
responsabilizam pela gesto de recursos pblicos, interferem ou se envolvem em sua dinmica como os Secretrios de Estado, os Dirigentes de
Autarquias e Fundaes, os Diretores de Departamento, os Chefes de Diviso, os Assessores, Gerentes ou Contadores uma fonte de consulta e
orientao, em termos tcnicos, com vistas correta abordagem e tomada de deciso no trato das finanas pblicas, observadas as normas legais
vigentes, bem como os princpios aplicveis Administrao Pblica.
Nesta segunda edio, da mesma forma que na primeira, so
abordados, sinttica e objetivamente, diversos temas e assuntos de natureza tcnica e legal, relacionados a licitaes e contratos administrativos,
pessoal, tomada de contas, princpios aplicveis Administrao Pblica,
bens pblicos, convnios, despesa e receita pblica e oramento pblico,
entre outros.
Como diferencial, nesta edio, foram acrescentados quatro novos captulos Atos Administrativos, Planejamento na Gesto Pblica,
Responsabilidade Civil do Estado e Prescrio na Administrao Pblica , os quais, com base em sugestes, dvidas e necessidades oriundas dos prprios gestores e leitores do Manual, foram elaborados por
colegas da Diviso de Estudos e Orientao da CAGE, que, inclusive, j
haviam participado da produo dos textos da primeira edio.
Este Manual, frise-se, no tem o intuito de esgotar o alcance e as
peculiaridades de cada um dos temas analisados e considerados mais
relevantes gesto pblica. Assim, tal obra, em linhas gerais, busca descrever os principais aspectos tericos e conceituais neles envolvidos, dando nfase, porm, a algumas questes de ordem prtica e legal, com a
finalidade de orientar o gestor pblico adequada deciso, notadamente
quanto realizao do gasto pblico.
importante salientar que todos os textos de cunho tcnico,

ressalte-se desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico foram
elaborados tendo como embasamento a experincia e o conhecimento
de servidores colaboradores da Secretaria da Fazenda do RS, em especial dos vinculados Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE,
bem como foram desenvolvidos em consonncia com as normas e os
entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais vigentes poca de sua
elaborao.
As mencionadas normas, que vo desde as Constituies Federal
e Estadual, passando pelas leis estaduais devidamente consolidadas, at
os documentos tcnicos emitidos pela CAGE, esto disponveis no SINCAGE Sistema de Informaes da CAGE (www.legislacao.sefaz.rs.gov.br), portal de legislao desenvolvido e mantido pela Diviso
de Estudos e Orientao, disposio dos gestores pblicos estaduais.
Embora o presente Manual esteja direcionado precipuamente
para o gestor de rgos e entidades vinculados ao Estado do Rio Grande
do Sul, o seu contedo tambm poder constituir-se em uma produtiva
fonte de consulta para gestores municipais, servidores pblicos em geral,
professores, estudantes e profissionais de outras reas que se relacionam
com a Administrao Pblica.
Enfim, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, com a disponibilizao desta segunda edio do Manual do Gestor Pblico, cujo texto
se encontra devidamente atualizado at maio de 2011, visa a oferecer,
em especial aos novos gestores pblicos, uma obra de orientao essencialmente tcnica, que, se almeja, contribua para a melhoria da gesto
dos recursos pblicos e previna a ocorrncia de falhas e irregularidades,
de modo a tornar a gesto pblica mais eficiente, transparente e eficaz.
Sumrio
Agradecimentos.................................................................................
Apresentao.....................................................................................
CAPTULO 1
GESTOR PBLICO
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Atribuies .....................................................................
Ordenador de Despesa...................................................
Delegao de Competncia............................................
Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo
Eleitoral..........................................................................
Responsabilidades ..........................................................
Perguntas e Respostas ....................................................
23
24
24
25
26
27
30
33
CAPTULO 2
PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.2.5
2.2.6
2.2.7
2.2.8
2.2.9
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
Definio e Aplicao.....................................................
Princpios Constitucionais...............................................
Princpio da Legalidade..................................................
Princpio da Impessoalidade ...........................................
Princpio da Moralidade .................................................
Princpio da Publicidade.................................................
Princpio da Eficincia ....................................................
Princpio da Legitimidade e Participao........................
Princpio da Razoabilidade .............................................
Princpio da Economicidade...........................................
Princpio da Motivao...................................................
Outros Princpios Reconhecidos .....................................
Princpio da Supremacia do Interesse Pblico ................
Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico ........
Princpio da Segurana Jurdica .....................................
35
36
36
37
38
39
40
40
41
42
43
44
44
45
46
CAPTULO 3
ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.2.5
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.4.5
3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.5.4
3.6
3.6.1
3.6.2
3.6.3
3.6.4
3.7
Definio........................................................................
Requisitos do Ato Administrativo....................................
Competncia ..................................................................
Finalidade ......................................................................
Forma ............................................................................
Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes) ...................
Objeto ............................................................................
Atributos do Ato Administrativo .....................................
Imperatividade ...............................................................
Presuno de Legitimidade ............................................
Autoexecutoriedade .......................................................
Espcies de Atos Administrativos....................................
Atos Normativos.............................................................
Atos Ordinatrios ...........................................................
Atos Negociais................................................................
Atos Enunciativos ...........................................................
Atos Punitivos ................................................................
Classificao dos Atos Administrativos ...........................
Atos Gerais e Atos Individuais ........................................
Atos de Imprio e Atos de Gesto ..................................
Atos Vinculados e Atos Discricionrios ...........................
Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos ..........
Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos ...........................................................................
Anulao........................................................................
Revogao .....................................................................
Caducidade....................................................................
Cassao ........................................................................
Convalidao dos Atos Administrativos ..........................
49
50
50
50
51
51
52
52
52
53
53
54
54
54
54
55
55
55
55
56
56
57
57
57
58
59
59
60
CAPTULO 4
PODERES ADMINISTRATIVOS
4.1
4.2
4.3
4.4
Definio........................................................................
Poder Vinculado .............................................................
Poder Discricionrio .......................................................
Poder Hierrquico ..........................................................
61
62
62
63
4.5
4.6
4.7
Poder Disciplinar ............................................................

Poder Regulamentar .......................................................
Poder de Polcia .............................................................
64
65
66
CAPTULO 5
ADMINISTRAO PBLICA
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
5.4
5.5
5.5.1
5.5.2
5.5.3
5.5.4
5.5.5
Definio e Consideraes Gerais ..................................

Classificao ..................................................................
Administrao Direta ......................................................
Administrao Indireta ...................................................
Entidades da Administrao Indireta ..............................
Autarquias......................................................................
Fundaes Pblicas ........................................................
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista .....
Empresas Subsidirias e Controladas .............................
Consrcios Pblicos .......................................................
Entidades Paraestatais - Terceiro Setor ...........................
Servios Sociais Autnomos...........................................
Organizaes Sociais ......................................................
Entidades ou Fundaes de Apoio .................................
Entidades profissionais ...................................................
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ....
69
71
71
72
72
73
77
80
84
85
89
89
91
93
94
95
CAPTULO 6
SERVIOS PBLICOS
6.1
6.2
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.4
6.4.1
6.4.2
6.5
6.6
6.7
Definio e Consideraes Gerais ...............................

Legislao ...................................................................
Formas de Delegao ..................................................
Concesso Comum de Servios Pblicos .....................
Permisso de Servios Pblicos ...................................
Autorizao de Servios Pblicos.................................
Princpios ....................................................................
Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos .........
Princpio da Modicidade das Tarifas.............................
Caractersticas das Concesses e Permisses................
Extino das Concesses e Permisses ........................
Parcerias Pblico-Privadas ...........................................
103
106
106
107
107
108
109
109
110
111
112
115
6.7.1
6.7.2
Modalidades: Administrativa e Patrocinada..................

Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa ...............................................
116
118
CAPTULO 7
ORAMENTO PBLICO
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
Definio e Princpios.....................................................
Legislao ......................................................................
Aspectos Gerais da Legislao .......................................
Plano Plurianual.............................................................
Lei de Diretrizes Oramentrias ......................................
Proposta Oramentria ..................................................
Dotao Oramentria ...................................................
Crditos Adicionais .......................................................
121
123
124
128
130
131
132
138
CAPTULO 8
PLANEJAMENTO NA GESTO PBLICA
8.1
8.2
8.3
8.3.1
8.3.1.1
8.3.1.2
8.3.2
8.3.3
8.4
8.5
8.6
8.6.1
8.6.1.1
8.6.2
8.6.3
8.7
8.8
Consideraes iniciais ....................................................

Definio........................................................................
Fases, Cronograma e Agenda.........................................
Fases ..............................................................................
Fase Conceitual ..............................................................
Fase Operacional ...........................................................
Cronograma ...................................................................
Agenda ..........................................................................
Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte ........................
Participao ...................................................................
Definio de Metas, Aes e Etapas ...............................
Metas .............................................................................
Quantitativo de Metas ....................................................
Aes .............................................................................
Etapas ............................................................................
Procedimentos Mnimos Sugeridos .................................
Controle .........................................................................
143
145
146
146
146
147
147
148
151
152
154
154
154
157
158
159
160
CAPTULO 9
DESPESA PBLICA
9.1
9.2
9.3
9.4
9.4.1
9.4.2
9.4.3

Legislao ......................................................................
Classificao ..................................................................
Etapas da Despesa Oramentria ...................................
Planejamento .................................................................
Execuo .......................................................................
Controle e Avaliao ......................................................
161
163
163
166
167
169
172
CAPTULO 10
RECEITA PBLICA
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6
10.7
10.8
10.9
10.9.1
10.9.2

Legislao ......................................................................
Previso da Receita Oramentria ..................................
Realizao da Receita Oramentria ..............................
Dedues da Receita Oramentria ...............................
Classificao Econmica da Receita Oramentria .........
Codificao da Receita Oramentria ............................
Controle da Receita........................................................
Vinculao de Receitas Oramentrias ...........................
Recurso Oramentrio....................................................
Principais Vinculaes Constitucionais ...........................
175
177
177
178
179
180
182
184
186
186
187
CAPTULO 11
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6
11.7
11.8
11.9

Legislao ......................................................................
Planejamento .................................................................
Receita ...........................................................................
Despesa .........................................................................
Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos
ao Setor Privado ............................................................
Limites de Endividamento e Operaes de Crdito ........
Gesto Patrimonial .........................................................
Transparncia e Controle da Gesto Fiscal .....................
191
192
193
194
196
199
200
201
202
CAPTULO 12
LICITAO
12.1
12.2
12.3
12.4
12.5
12.5.1
12.5.2
12.5.3
12.5.4
12.6
12.7
12.8
12.8.1
12.8.2
12.8.3
12.9
12.10
12.11
12.12

Legislao ......................................................................
Requisitos.......................................................................
Princpios .......................................................................
Hipteses de No Realizao da Licitao .....................
Licitao Inexigvel .........................................................
Licitao Dispensvel .....................................................
Licitao Dispensada .....................................................
Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao ...........................................................................
Tipos ..............................................................................
Modalidades...................................................................
Procedimento Licitatrio ................................................
Fase Interna ...................................................................
Fase Externa ..................................................................
Fases do Prego .............................................................
Sistema de Registro de Preos ........................................
Recursos Administrativos................................................
Anulao e Revogao da Licitao ...............................
Crimes Licitatrios .........................................................
207
209
210
210
212
213
215
219
220
221
223
227
227
229
230
231
233
234
236
CAPTULO 13
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
13.1
13.2
13.3
13.4
13.5
13.6
13.7
13.8
13.9
13.10
13.11
13.12
13.13
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Modalidades de Contratos Administrativos .....................
Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos
Garantia Contratual .......................................................
Formalizao dos Contratos ...........................................
Execuo do Contrato ...................................................
Durao e Prorrogao dos Contratos............................
Alterao dos Contratos .................................................
Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato ..........................................
Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato.................
Sanes Administrativas .................................................
Pontos de Controle.........................................................
239
240
240
242
244
245
246
249
250
252
254
257
259
CAPTULO 14
CONVNIOS
14.1
14.2
14.3
14.4
14.5
14.5.1
14.5.2
14.6
14.7
14.8
14.9

Legislao ......................................................................
Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio ....
Execuo do Convnio ..................................................
Prestao de Contas .......................................................
Prestao de Contas Parcial ...........................................
Prestao de Contas Final ..............................................
Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado......
Mdulo de Convnios ....................................................
263
264
265
269
271
271
272
272
273
273
275
CAPTULO 15
PESSOAL
15.1
15.2
15.3
15.4
15.5
15.6
15.6.1
15.6.2
15.7
15.8
15.9
15.10
15.11
15.12
15.13
15.14
15.15
15.16
15.17
15.18
15.19
15.20
15.21
Definio de Servidor Pblico ........................................

Legislao ......................................................................
Regimes Jurdicos ..........................................................
Formas de Ingresso no Servio Pblico ..........................
Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio
Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico .....
Provimento de Cargo Pblico ........................................
Provimento de Emprego Pblico ....................................
Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao...........................
Estabilidade e Estgio Probatrio ...................................
Promoo ......................................................................
Formas de Vacncia de Cargo Pblico ...........................
Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio
Indenizaes ..................................................................
Servidores Cedidos ........................................................
Servidores Adidos ..........................................................
Desvio de Funo ..........................................................
Acmulo de Cargo, Emprego e Funo ..........................
Afastamentos Legais ......................................................
Gratificao e Abono de Permanncia ...........................
Regras Especficas para Empregados Pblicos ................
Atos Administrativos de Pessoal......................................
Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar ..........
281
283
283
285
286
287
287
288
289
290
292
292
293
295
296
298
298
300
301
302
304
305
306
CAPTULO 16
TERCEIRIZAO DE MO DE OBRA
16.1
16.2
16.3
16.4
16.5
16.6
16.7
16.8
Consideraes Gerais e Definio ..................................

Legislao ......................................................................
Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais ........
Responsabilidade Solidria ou Subsidiria .....................
Contratao de Cooperativas de Trabalho .....................
Ao do Ministrio Pblico.............................................
Aspecto da Economicidade e dos Preos........................
Orientaes do rgo de Controle Interno.....................
309
310
310
314
315
318
319
321
CAPTULO 17
DIRIAS
17.1
17.2
17.3
17.4
17.5
17.5.1
17.5.2
17.5.3
17.5.4
17.6
17.7
17.7.1
17.7.2
17.7.3
17.8
17.9
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Concesso......................................................................
Tipos de Dirias .............................................................
Pagamento de Dirias ....................................................
Formas de Pagamento....................................................
Modalidades de Dirias Quanto ao Valor .......................
Tabela de Pagamentos....................................................
Quotas Fsicas e Financeiras ...........................................
Ressarcimento de Despesas com Alimentao ................
Prazos ............................................................................
Formalizao do Processo ..............................................
Sanes .........................................................................
323
324
324
326
326
326
327
328
329
329
330
330
330
331
332
333
CAPTULO 18
AJUDA DE CUSTO
18.1
18.2
18.3
18.4
18.5
18.6
18.7
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Requisitos para a Concesso e Vedaes .......................
Valores Devidos..............................................................
Responsabilidades e Sanes .........................................
335
336
336
337
337
338
339
CAPTULO 19
BENS PBLICOS
19.1
19.2
19.3
19.4
19.5
19.5.1
19.5.2
19.5.3
19.5.4
19.5.5
19.5.6
19.6
19.6.1
19.6.2
19.6.3
19.7
19.7.1
19.7.2
19.7.3
19.7.4
19.8
19.8.1
19.8.2
19.8.3
19.8.4
19.8.5
19.8.6
19.9
Definio e Classificao dos Bens Pblicos ...................

Legislao ......................................................................
Responsabilidade Patrimonial ........................................
Registro dos Bens ...........................................................
Incorporao de Bens ....................................................
Aquisio .......................................................................
Doao ..........................................................................
Construo, Confeco ou Produo Prpria .................
Permuta .........................................................................
Dao em Pagamento ....................................................
Adjudicao ...................................................................
Baixa de Bens ................................................................
Baixa por Alienao .......................................................
Baixa por Falta de Utilidade ...........................................
Baixa por Perda .............................................................
Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares ........
Transferncias Internas ...................................................
Manuteno ou Conserto ...............................................
Cesso de Uso ...............................................................
Uso de Bens Particulares ................................................
Inventrio.......................................................................
Aspectos Gerais..............................................................
Ata de Inventrio e Outros Documentos .........................
Inventrio de Bens Mveis .............................................
Inventrio de Bens Imveis ............................................
Falta de Bens .................................................................
Avaliao do Bem a Ser Ressarcido ...............................
Almoxarifado .................................................................
341
342
343
344
345
346
347
347
347
348
348
348
348
351
352
353
353
353
354
354
354
354
355
356
357
357
359
360
CAPTULO 20
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
20.1
20.2
20.3
20.4
20.5
20.6
20.7
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Tipos de Responsabilidade .............................................
Evoluo Histrica .........................................................
Teoria da Responsabilidade Objetiva..............................
Excludentes ou Atenuantes ............................................
Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil
Objetiva .........................................................................
363
364
364
365
367
369
370
20.8
20.8.1
20.8.2
20.8.3
20.9
20.10
20.11
20.12
20.13
20.14
20.14.1
20.14.2
20.14.3
20.15
20.16
20.17
Sujeitos da Responsabilidade Civil .................................

Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico
Agente Pblico ...............................................................
Terceiro Lesado ..............................................................
Servio Pblico ..............................................................
Licitude ..........................................................................
Indenizao ....................................................................
nus da Prova ...............................................................
Responsabilidade Funes do Estado ..........................
Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais .....................................................................
Atos Legislativos.............................................................
Atos Jurisdicionais ..........................................................
Atos do Ministrio Pblico ..............................................
Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em Face do Agente Pblico .....................................................
Direito Regressivo ..........................................................
370
370
371
372
373
373
374
374
374
375
375
376
377
377
378
379
CAPTULO 21
PRESCRIO NA ADMINISTRAO PBLICA
21.1
21.2
21.3
21.4
21.5
21.5.1
21.5.2
21.5.3
21.5.4
21.5.5
21.6
21.6.1
21.6.2

Legislao ......................................................................
Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta ....
Suspenso e Interrupo da Prescrio ..........................
Prescrio do Direito da Administrao Pblica..............
Crditos No Tributrios ................................................
Ressarcimento de Danos Causados ao Errio.................
Sanes Disciplinares aos Servidores .............................
Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos
Favorveis aos Administrados ........................................
Crditos Tributrios ........................................................
Prescrio do Direito do Administrado ...........................
Regra Geral ....................................................................
Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica ....
381
382
382
383
384
384
385
386
387
389
390
390
392
CAPTULO 22
SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA
CONTRATAO DE SERVIOS
22.1
394
22.2
22.2.1
22.2.2
22.2.3
22.2.4
22.2.5
22.2.6
22.2.7
22.2.8
22.3
22.3.1
22.3.2
22.3.3
22.3.4
22.3.5
22.3.6
22.4
22.4.1
22.4.2
22.4.3
22.4.4
22.4.5
22.5
22.5.1
22.5.2
22.5.3
22.5.4
22.5.5
22.5.6
22.5.7
Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica .......
Legislao ......................................................................
Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na
Fonte..............................................................................
Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno
na Fonte .........................................................................
Casos de Dispensa de Reteno .....................................
Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno .............
Prazos e Forma de Recolhimento ...................................
Solidariedade .................................................................
Cumprimento das Obrigaes Acessrias .......................
PIS/PASEP, COFINS e CSLL ..........................................
Legislao e Consideraes Gerais.................................
Servios Sujeitos Reteno na Fonte ...........................
Base de Clculo e Alquotas para Reteno....................
Prazos e Forma de Recolhimento ...................................
Cumprimento das Obrigaes Acessrias .......................
Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza...............
Servios Sujeitos Reteno na Fonte ...........................
Fato Gerador e Base de Clculo .....................................
Cumprimento de Obrigaes Acessrias ........................
Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS ......
Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel ..............................................................................
Base de Clculo .............................................................
Reteno na Construo Civil ........................................
Solidariedade e Responsabilidade Pessoal......................
Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias
395
395
396
396
396
397
398
398
398
399
399
399
400
400
400
401
401
401
402
402
403
403
404
404
404
406
407
407
409
409
CAPTULO 23
TOMADA DE CONTAS
23.1
23.2
23.3
23.3.1
23.3.2

Legislao ......................................................................
Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto ....................
Conceito e Abrangncia .................................................
Organizao do Processo ...............................................
411
412
413
413
414
23.3.3
23.3.4
23.4
23.4.1
23.4.2
23.4.3
23.5
Prazo de Entrega ............................................................

Julgamento ....................................................................
Tomada de Contas Especial ...........................................
Conceito e Objetivo .......................................................
Instaurao e Instruo ..................................................
Prazo de Entrega e Julgamento ......................................
416
416
417
417
418
420
421
CAPTULO 24
ADIANTAMENTO DE NUMERRIO
24.1
24.2
24.3
24.4
24.5
24.6
24.7
24.8

Legislao ......................................................................
Despesas Permitidas .......................................................
Condies para a Concesso e Limites Mximos ...........
Aplicao do Numerrio ................................................
Penalidades e Baixa de Responsabilidade ......................
423
424
425
425
428
429
431
432
CAPTULO 25
DVIDA PBLICA
25.1
25.2
25.3
25.4
25.4.1
25.4.2
25.4.3
25.4.4
25.5
25.6
25.7
25.8
25.9
25.10
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Evoluo ........................................................................
Dvida Fundada .............................................................
Dvida Consolidada Lquida ...........................................
Dvida Fundada Interna e Externa..................................
Dvida Fundada Intralimite e Extralimite.........................
Precatrios .....................................................................
Dvida Flutuante.............................................................
Dvida Mobiliria ............................................................
Contrato de Refinanciamento.........................................
Concesso de Garantia ..................................................
Operao de Crdito ......................................................
Glossrio ........................................................................
435
436
436
437
437
437
438
438
439
440
440
441
441
442
CAPTULO 26
CADIN/RS
26.1
26.2
26.3
26.3.1
26.3.2
26.3.3
26.3.4
26.3.5
26.3.6
26.4
26.5

Legislao ......................................................................
Requisitos.......................................................................
Pendncias Includas no CADIN/RS ...............................
Impedimentos do CADIN/RS .........................................
No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS .......................
Incluso e Excluso ........................................................
Suspenso......................................................................
Consulta ao Cadastro .....................................................
Encontro de Contas .......................................................
445
446
446
446
447
447
449
449
450
451
452
CAPTULO 27
CFIL/RS
27.1
27.2
27.3
27.3.1
27.3.2
27.4
27.5
27.5.1
27.5.2
27.6
27.7
27.8

Legislao ......................................................................
Requisitos.......................................................................
Hipteses de Incluso no CFIL/RS .................................
Obrigatoriedade da Consulta .........................................
Penalidades ....................................................................
Suspenso Temporria de Licitar e Contratar .................
Declarao de Inidoneidade ...........................................
Procedimentos e Operacionalizao ...............................
Fluxograma ....................................................................
453
454
454
454
455
456
457
457
458
458
460
460
CAPTULO 28
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
28.1
28.2
28.3
28.3.1
28.3.2
28.4
28.4.1
Definio........................................................................
Legislao ......................................................................
Sujeitos do Ato de Improbidade .....................................
Sujeito Ativo ..................................................................
Sujeito Passivo ...............................................................
Atos de Improbidade ......................................................
Atos que Geram Enriquecimento Ilcito ..........................
463
464
464
464
465
465
465
28.4.2
28.4.3
28.5
28.5.1
28.5.2
28.5.3
28.5.4
28.5.5
28.5.6
28.6
28.7
Atos que Causam Prejuzo ao Errio ..............................

Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao
Pblica ...........................................................................
Sanes .........................................................................
Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente Pblico ............................................
Ressarcimento Integral do Dano .....................................
Perda da Funo Pblica ................................................
Suspenso dos Direitos Polticos .....................................
Pagamento de Multa Civil ..............................................
Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do Poder Pblico ....................
Procedimentos ...............................................................
Prescrio.......................................................................
466
467
468
468
469
469
469
470
471
471
473
GESTOR PBLICO
| 23
Captulo 1
Gestor Pblico
Sumrio: 1.1 Definio - 1.2 Legislao - 1.3 Atribuies - 1.4 Ordenador de Despesa - 1.5 Delegao de Competncia - 1.6 Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto
e Perodo Eleitoral - 1.7 Responsabilidades - 1.8 Perguntas e Respostas.
1.1. Definio
luz de um conceito sucinto, pode-se definir o gestor pblico ou
administrador pblico como aquele que designado, eleito ou nomeado
formalmente, conforme previsto em lei e/ou em regulamento especfico,
para exercer a administrao superior de rgo ou entidade integrante da
Administrao Pblica. Saliente-se que a administrao superior compreende todas as atividades relacionadas definio de polticas e metas de
atuao do ente pblico, bem como tomada de decises, visando ao
atendimento dos objetivos e das finalidades definidas nas normas legais
reguladoras da sua atuao.
Alm disso, a administrao a ser exercida pelo gestor deve zelar
pela correta aplicao e pelo eficiente gerenciamento dos recursos pblicos, na forma da lei, sendo imperioso, ainda, observar a supremacia do
interesse pblico e os princpios aplicveis Administrao Pblica, em
especial os relacionados no artigo 37 da Constituio Federal de 1988
24
MANUAL DO GESTOR PBLICO
e no artigo 19 da Constituio Estadual de 1989, tais como legalidade,

moralidade, impessoalidade, economicidade e eficincia.
1.2. Legislao
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989
Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964
Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992
Lei Federal n 9.504, de 30 de setembro de 1997
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967
Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000.
1.3. Atribuies
Como regra geral, possvel afirmar que as atribuies do gestor
pblico esto todas expressamente definidas em lei e/ou em regulamento
especfico de cada rgo ou entidade administrados. Existem, contudo,
atribuies que so comuns e extensivas a todos os gestores, independentemente da especificidade do rgo ou da entidade, pois derivam
de normas e princpios gerais aplicveis a todos os entes pblicos ou se
revelam inerentes prpria atividade desempenhada pelo gestor pblico.
Dentre as atribuies comuns e extensivas a todos os gestores,
destacam-se as seguintes:
exercer a administrao superior do ente pblico, definindo as
suas diretrizes e metas de atuao, bem como proceder tomada de decises voltada ao atendimento das suas finalidades;
prestar contas, anualmente, de sua gesto, por intermdio de
um processo de tomada de contas a ser julgado pelo Tribunal de Contas
e por outros meios definidos em regulamento prprio do ente pblico;
autorizar a realizao da despesa pblica, a qual, quando se
tratar da Administrao Pblica Direta e suas Autarquias e Fundaes,
estar condicionada, alm de devida autorizao do gestor, ao prvio
empenho, em que reservada dotao consignada em lei oramentria
para o pagamento de obrigao decorrente de lei, contrato ou ajuste firmado pelo ente pblico;
GESTOR PBLICO
| 25
ordenar o pagamento da despesa pblica, o que, no caso da

Administrao Pblica Direta, suas Autarquias e Fundaes, dever ser
precedido do devido gravame de empenho, bem como da liquidao da
despesa, que consiste na verificao do efetivo direito do credor, tendo
como base os documentos comprobatrios do respectivo crdito;
exercer, na condio de administrador, o acompanhamento e
o controle, em termos fsicos e financeiros, da execuo do oramento e
dos programas de trabalho do ente pblico, verificando, diretamente ou
por suas chefias de confiana, a legalidade dos atos de gesto praticados
e o cumprimento das metas e regras estabelecidas;
responsabilizar-se por uma gesto fiscal que assegure o equilbrio
das contas do ente pblico, prevenindo riscos ou evitando desvios que
resultem em dficit de natureza oramentria, financeira ou de resultado;
zelar pela salvaguarda e proteo dos bens, direitos e valores de
propriedade do ente pblico;
autorizar a celebrao de contratos, convnios e ajustes congneres, atendendo aos interesses e s finalidades do ente pblico, bem
como homologar processos licitatrios realizados e prestaes de contas
de convnios;
determinar, quando da ocorrncia de dano ao errio ou da prtica de infrao funcional, a instaurao, conforme o caso, de sindicncia,
inqurito, processo administrativo-disciplinar ou tomada de contas especial, devendo esta ser encaminhada ao Tribunal de Contas;
promover a administrao de pessoal, autorizando, se previsto
em norma legal ou regulamento, a contratao, nomeao, designao,
demisso ou exonerao de servidores, bem como atestando a efetividade dos servidores, responsabilizando-se pela aplicao de penalidades
previstas em norma, em razo da prtica de infraes funcionais.
1.4. Ordenador de Despesa
Tendo em conta o disposto nos artigos 84 da Lei Federal n
4.320/64 e 80 do Decreto-Lei n 200/67, ordenador de despesa o agente pblico, formalmente designado, eleito ou nomeado por autoridade
pblica competente, que se constitui, nos termos da lei ou de regulamento especfico, no responsvel pela administrao superior do ente pblico
e de cujos atos de gesto resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o
26
gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos

pelos quais o ente responda ou que, em nome deste, assuma obrigaes
de natureza pecuniria. O ordenador de despesas est sujeito prestao
de contas de sua gesto, por meio do chamado processo de tomada de
contas de exerccio, sendo submetido ao devido julgamento pelo Tribunal
de Contas do Estado TCE.
Consoante entendimento do TCE e com base na interpretao da
legislao pertinente, tem-se admitido a existncia de duas categorias de
ordenador de despesa, quais sejam: o originrio ou primrio e o derivado ou secundrio. O primeiro aquele que possui poderes e atribuies
definidas em lei ou regulamento para autorizar a realizao das despesas
do ente administrado; constitui-se na autoridade mxima do ente pblico, detentora de atribuies exclusivas e que tm origem em lei, e, por
isso, seu poder ordenatrio reconhecido como primrio ou originrio.
Nessa categoria, incluem-se os Secretrios de Estado e os Presidentes de
Autarquias, de Fundaes e de Sociedades de Economia Mista.
Em contrapartida, considera-se ordenador de despesa derivado
ou secundrio aquele que, por ato de delegao de poderes emanados
do ordenador de despesa originrio ou primrio, assume atribuies deste quanto ordenao de despesas. Nessa categoria, podem se enquadrar os Secretrios Adjuntos, os chefes de departamento e os diretores de
entidades pblicas.
1.5. Delegao de Competncia
A delegao de competncia, prevista no Decreto-Lei n 200/67
(artigos 11 e 12), constitui-se em um instrumento de descentralizao administrativa, mediante o qual o ordenador de despesa originrio ou principal, por intermdio de um ato formal, delega (transfere) seus poderes,
no todo ou em parte, a outro agente pblico, chamado de ordenador de
despesa derivado ou secundrio, para que este passe a exercer funes
de administrao superior, normalmente relacionadas ordenao da
despesa do ente pblico.
Ressalte-se que, no ato formal de delegao, devero constar,
obrigatoriamente e de forma objetiva, os nomes da autoridade delegante
e da autoridade delegada e as atribuies que esto sendo delegadas e
que, por se tratar de um ato administrativo de efeitos internos e externos,
GESTOR PBLICO
| 27
este estar sujeito publicao no Dirio Oficial do Estado para conhecimento dos administrados e para que possa produzir os efeitos cabveis.
Consequentemente, as atividades delegadas somente sero consideradas
vlidas e eficazes, podendo ser exercidas, de direito, aps a publicao
do ato formal de delegao.
Para efeito de julgamento da gesto pelo TCE, cabe enfatizar, contudo, que a existncia de um ato regular de delegao de competncia,
em especial o atinente arrecadao da receita e execuo da despesa,
no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico
delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos
termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal, considerada pessoal a responsabilidade do administrador
relativamente aos atos e fatos de sua gesto, sendo ele, nesses moldes, a
autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento da
respectiva tomada de contas. O ordenador de despesa originrio ou primrio ter, no entanto, o direito de ao de regresso contra o ordenador
de despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da
delegao ou praticar ato julgado irregular.
1.6. Prestao de Contas, ltimo Ano de Gesto e Perodo
Eleitoral
Todo gestor pblico possui o dever de prestar contas de sua gesto
por fora de diversos mandamentos constitucionais em nvel federal e
estadual, que, de primeiro, preveem (artigos 70 da Constituio Federal
e 75 e 76 da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul) um sistema
coordenado e integrado de fiscalizao das contas pblicas, por intermdio do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e de rgo de Controle
Interno, e, em segundo, estabelecem (pargrafo nico do artigo 70 da
Constituio Federal e da Constituio Estadual) a exigncia da prestao de contas por parte de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que,
em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Todos os atos praticados pelo gestor pblico, no exerccio de sua
gesto, que impliquem a cobrana e a arrecadao da receita ou a administrao e a aplicao de recursos pblicos (bens, dinheiros e valores)
28
esto sujeitos devida prestao de contas, a qual se dar, de modo mais

efetivo, mediante a fiscalizao exercida pelos rgos competentes: Poder
Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e rgo de Controle
Interno, sendo este, no Estado do RS, exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE.
Alm disso, o gestor pblico tem a obrigao, perante o cidado,
de divulgar e dar publicidade, de forma ampla e transparente, s aes e
s polticas governamentais adotadas e em desenvolvimento, garantindo,
assim, uma maior efetividade ao instituto da prestao de contas, bem
como ao controle social da gesto pblica.
De outro norte, cumpre assinalar que existem regras especficas a
serem observadas pelo gestor pblico no seu ltimo ano de gesto. Essas
regras, em sntese, so as seguintes:
No admissvel, nos 180 dias anteriores ao final da gesto/mandato, a expedio de qualquer ato que implique o aumento da despesa
total de pessoal (artigo 21 da Lei Complementar Federal n 101/2000 e
artigo 359-G do Cdigo Penal).
No poder (o gestor), nos dois ltimos quadrimestres da gesto/mandato, autorizar que seja contrada obrigao de despesa que no
possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa (artigo 42 da Lei Complementar n 101/2000 e artigos 359B, 359-C e 359-F do Cdigo Penal, com redao dada pela Lei Federal
n 10.028/2000).
No tocante ao chamado perodo eleitoral, existem diversas condutas de agentes pblicos vedadas pela legislao eleitoral (Lei Federal
n 9.504/97, artigo 73), as quais devem ser observadas tambm pelo
gestor. Em suma, consideram-se como condutas vedadas:
I ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou
coligao, bens mveis ou imveis pertencentes Administrao Direta
ou Indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e
dos Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria;
II usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou pelas
Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos rgos que integram;
III ceder servidor pblico ou empregado da Administrao Direta ou Indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou
usar de seus servios, para comits de campanha eleitoral de candidato,
GESTOR PBLICO
| 29
partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal,

salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado;
IV fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato,
partido poltico ou coligao, de distribuio gratuita de bens e servios
de carter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Pblico;
V nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir
sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou, por outros meios,
dificultar ou impedir o exerccio funcional e, ainda, ex officio, remover,
transferir ou exonerar servidor pblico, na circunscrio do pleito, nos trs
meses que o antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade
de pleno direito, ressalvados os seguintes casos:
a) nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao
ou dispensa de funes de confiana;
b) nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos rgos da Presidncia
da Repblica;
c) nomeao dos aprovados em concursos pblicos homologados
at o incio daquele prazo;
d) nomeao ou contratao necessria instalao ou ao funcionamento inadivel de servios pblicos essenciais, com prvia e expressa
autorizao do Chefe do Poder Executivo;
e) transferncia ou remoo ex officio de militares, policiais civis e
agentes penitencirios;
VI nos trs meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade
de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao
formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e
com cronograma prefixado e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica;
b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade institucional dos
atos, dos programas, das obras, dos servios e das campanhas dos rgos
pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades
da Administrao Indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade
pblica, assim reconhecida pela Justia Eleitoral;
30
c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do

horrio eleitoral gratuito, salvo quando, a critrio da Justia Eleitoral,
tratar-se de matria urgente, relevante e caracterstica das funes de
governo;
d) realizar inauguraes mediante a contratao de shows artsticos pagos com recursos pblicos;
e) participar de inauguraes de obras pblicas, em caso de candidatos a cargos do Poder Executivo, sendo, na inobservncia dessa norma, o infrator sujeito cassao do registro.
VII realizar, em ano de eleio, despesas com publicidade dos
rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administrao Indireta, que excedam a mdia dos gastos nos
trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior eleio;
VIII fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu
poder aquisitivo ao longo do ano da eleio;
IX no ano em que se realizar eleio, distribuir gratuitamente
bens, valores ou benefcios, exceto nos casos de calamidade pblica, de
estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em
execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio
Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa.
1.7. Responsabilidades
Com base no ordenamento jurdico-legal em vigor, possvel afirmar que o agente pblico, em um conceito amplo que abrange o gestor,
est sujeito a ser responsabilizado por todos os atos praticados no exerccio de sua funo pblica que, porventura, acarretarem violao norma
ou obrigao jurdica ou prejuzo ao errio, sendo previstas, para tais
atos, determinadas esferas de responsabilizao, cuja classificao a
seguinte: administrativa, civil, penal e decorrente da prtica de ato de
improbidade administrativa.
Esclarea-se que esses nveis de responsabilizao so independentes e autnomos entre si, ou seja, determinado ato praticado pelo
GESTOR PBLICO
| 31
gestor poder ensejar, por exemplo, apenas sua responsabilidade administrativa e civil.
No campo da responsabilidade administrativa, o gestor poder ser
responsabilizado quando, da prtica de seus atos, resultar a ocorrncia de
um determinado ilcito administrativo, podendo este ser definido como
uma conduta (ao ou omisso) emanada de um agente pblico que se
configura contrria s normas legais vigentes e passvel de imposio de
penalidades, inclusive de carter pecunirio (multa).
Essa espcie de responsabilidade est intrinsecamente relacionada
ao no cumprimento de leis e atos normativos internos (decretos, ordens
de servio etc.), bem como de obrigaes e deveres preestabelecidos em
ajustes. Em regra, a responsabilidade administrativa do gestor vincula-se ao cometimento de infraes administrativas estatutrias, ou contrrias s finanas pblicas (artigo 5 da Lei Federal n 10.028/2000), e
inobservncia de formalidades de natureza oramentria, operacional,
financeira e administrativa, enfocadas e analisadas sob os aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia.
A aplicao dessa responsabilidade administrativa, bem como a
sua concretizao, poder se dar pela atuao da prpria Administrao
do ente pblico envolvido, e tambm, principalmente, pelos chamados
rgos de controle e fiscalizao interna e externa, institudos e com competncias definidas nas Constituies Federal e Estadual.
Nesse sentido, os chamados ilcitos administrativos que vierem a
ser identificados pelas auditorias e inspees dos referidos rgos de controle sero submetidos a julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado
TCE, detentor, para tanto, da competncia constitucional (artigo 71, II, da
Constituio Federal) e legal (artigo 33 da Lei Estadual n 11.424/2000),
o qual ir, nos termos de seu Regimento Interno, determinar e delimitar,
em processo administrativo denominado de tomada de contas, eventual
responsabilidade administrativa do gestor pblico. Caso o mencionado
Tribunal julgue que o gestor responsvel pelo ilcito administrativo ocorrido, ser-lhe- aplicada uma penalidade correspondente a uma multa e/
ou devoluo do valor equivalente ao prejuzo sofrido pelo ente pblico.
Na esfera da responsabilidade civil, o gestor estar sujeito a ser
responsabilizado a reparar/indenizar eventual dano/prejuzo causado por
ele ao ente pblico ou mesmo a terceiro, quando atuar (por ao ou
omisso), no exerccio de sua funo pblica, de forma dolosa ou culpo-
32
sa. Esse tipo de responsabilizao tem carter nitidamente patrimonial e

decorre de disposio geral e expressa constante da Constituio Federal
(artigo 37, 6) e do Cdigo Civil de 2002 (artigo 927), o qual define
que todo aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou
imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que de ordem
moral, comete ato considerado ilcito e deve repar-lo.
Quando, portanto, da prtica de um ato de gesto, de forma dolosa (intencionalmente) ou culposa (por negligncia ou imprudncia), resultar um efetivo prejuzo ao ente pblico administrado ou a um terceiro
qualquer (pessoa fsica ou jurdica), ser o gestor responsabilizado civilmente a indenizar o resultado danoso.
H, ainda, a chamada responsabilidade penal ou criminal, que
decorre da prtica de um determinado crime, assim definido por lei. Desse modo, quando o ato de gesto implicar uma conduta expressamente
descrita pela lei como um tipo penal (crime), o gestor estar sujeito a ser
responsabilizado no mbito criminal.
Em regra geral, os crimes praticados por agentes pblicos no exerccio de sua funo esto previstos no Cdigo Penal, no captulo que
trata dos Crimes Contra a Administrao Pblica e, particularmente, no
captulo Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas. Existem, no entanto,
leis especiais que tambm criminalizam certas condutas relacionadas
gesto pblica, como, por exemplo, a Lei de Licitaes (Lei Federal n
8.666/93) e a Lei Federal n 1.079/50.
Por fim, destaca-se a responsabilidade passvel de ser atribuda ao
gestor pblico, quando considerado agente pblico, em razo da prtica
de ato de improbidade administrativa, nos termos estabelecidos na Lei
Federal n 8.429/92, cuja abordagem feita em um captulo especfico
deste Manual.
A ttulo de notcia, entretanto, cumpre assinalar que a mencionada lei federal descreve uma srie de atos considerados improbidade
administrativa, os quais so classificados como aqueles que importam
em enriquecimento ilcito do agente pblico, causam prejuzo ao errio e
atentam contra os princpios da Administrao Pblica.
E restaram definidas pela dita lei as seguintes penalidades ou sanes ao gestor que praticar um ato de improbidade administrativa: perda
de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; ressarcimento integral do dano; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos,
GESTOR PBLICO
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pagamento de multa civil; proibio de contratar com o Poder Pblico e

de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios.
1.8. Perguntas e Respostas
1. Qual a responsabilidade do gestor quando assume a administrao
de um rgo pblico ou de uma entidade pblica? E quem responde
pelos atos de gesto praticados em gestes anteriores?
A autoridade mxima do rgo ou da entidade, na condio de
ordenador de despesa, responsvel, a partir de sua designao (eleio
ou nomeao), por todos os atos de sua gesto, englobando, em sntese,
a gesto oramentria (execuo oramentria da despesa e da receita),
a gesto financeira (administrao e controle das disponibilidades financeiras), a gesto patrimonial (administrao, conservao e controle dos
bens mveis e imveis), a gesto operacional (operaes realizadas de
forma eficiente e eficaz, de modo a atingir os seus fins sociais) e a gesto administrativa (administrao e controle de pessoal e dos contratos
e convnios celebrados). A gesto dever observar, obrigatoriamente, os
princpios aplicveis Administrao Pblica, tais como, e notadamente,
o da legalidade, o da economicidade, o da moralidade, o da eficincia e
o da motivao.
No que concerne aos atos praticados em gestes anteriores, a responsabilidade atribuda ao ordenador de despesa poca dos referidos
atos, o qual ser submetido ao julgamento do Tribunal de Contas, em
processo de tomada de contas de exerccio. Quando, porm, a soluo
ou a evitabilidade da manuteno de alguma irregularidade, decorrente
de um ato de gesto do passado, depender de uma providncia de iniciativa do atual gestor, este poder vir a ser responsabilizado na hiptese de
no adotar a providncia cabvel para o caso.
2. Qual a responsabilidade dos Secretrios de Estado em relao aos
atos de gesto praticados no mbito dos rgos e das entidades vinculados sua Secretaria?
Consoante prescrito no artigo 90, inciso I, da Constituio Estadual de 1989, compete aos Secretrios de Estado a coordenao, a
orientao e a superviso dos rgos e das entidades da Administrao
Estadual compreendidos na rea de atuao da respectiva Secretaria.
34
Dessa forma, sempre que o Secretrio de Estado tiver cincia de algum

ato de gesto irregular, praticado no mbito de um desses rgos ou entidades, dever, sob pena de eventual responsabilizao por omisso, diligenciar e adotar todas as providncias administrativas necessrias para
que a irregularidade seja corrigida ou evitada, bem como para que sejam
apuradas eventuais responsabilidades.
3. O gestor do rgo ou da entidade pode delegar competncia a um
diretor ou a outro servidor para praticar atos de gesto, inclusive para o
efeito de ordenar despesas pblicas?
O Secretrio de Estado e o Presidente da entidade constituem-se
nos chamados ordenadores de despesa originrios ou primrios, respondendo, portanto, pelas aes e pelos atos da respectiva gesto. No havendo restries legais nem normativas para a delegao (previstas em lei
especfica de criao do ente, em estatuto social, ou em outro ato normativo), a autoridade mxima do rgo ou da entidade poder delegar, nos
termos do artigo 12, pargrafo nico, do Decreto-Lei n 200/67, a um
diretor ou mesmo a outro servidor, a autorizao de todas as despesas
ou de apenas alguma despesa, sem limites ou com limites especificados.
No referido caso, tal servidor ser considerado ordenador de despesa derivado ou secundrio. Para o efeito de julgamento da gesto pelo
TCE, contudo, a existncia de um ato regular de delegao de competncia no implica a transferncia de responsabilidade para o agente pblico
delegado ordenador de despesa derivado ou secundrio , eis que, nos
termos do artigo 93 do Regime Interno do TCE e conforme decises desse Tribunal de Contas, considerada pessoal a responsabilidade do administrador relativamente aos atos e fatos de sua gesto. Nesses moldes,
a autoridade responsvel perante o Tribunal de Contas, no julgamento
da respectiva tomada de contas, ser o ordenador de despesas primrio;
no entanto, ele ter o direito de ao de regresso contra o ordenador de
despesa derivado ou secundrio, quando este extrapolar os limites da
delegao ou praticar ato julgado irregular.
Registre-se que, para fins de formalizao dessa delegao de
competncia, dever ser editada pelo ordenador de despesa originrio
uma portaria para essa finalidade especfica, a qual dever ser publicada
no Dirio Oficial do Estado e encaminhada CAGE, que providenciar o
seu registro no chamado Sistema de Finanas Pblicas Estaduais/Sistema
de Administrao Financeira do Estado AFE/FPE.
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Captulo 2
Princpios Administrativos
Sumrio: 2.1 Definio e Aplicao 2.2 Princpios Constitucionais 2.2.1 Princpio

da Legalidade 2.2.2 Princpio da Impessoalidade 2.2.3 Princpio da Moralidade
2.2.4 Princpio da Publicidade 2.2.5 Princpio da Eficincia 2.2.6 Princpio da
Legitimidade e Participao 2.2.7 Princpio da Razoabilidade 2.2.8 Princpio da
Economicidade 2.2.9 Princpio da Motivao 2.3 Outros Princpios Reconhecidos
2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico 2.3.2 Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico 2.3.3 Princpio da Segurana Jurdica.
2.1. Definio e Aplicao

Os princpios administrativos so normas que orientam a atuao
da Administrao Pblica e caracterizam-se por apresentarem um maior
grau de abstrao, no que se diferem das regras legais especficas, as quais
tm como caracterstica um maior grau de concretude e objetividade.
Os princpios, em sendo normas que indicam fins a serem alcanados, reclamam a prtica de condutas que os realize. Em razo disso, eles
criam para a Administrao o dever de adotar comportamentos aptos a
produzirem determinados resultados. Essa a chamada funo diretiva
dos princpios.
Os princpios tambm so diretrizes para a anlise da validade
das condutas administrativas. Caso o administrador pblico, quando a lei
36
assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores

consagrados nos princpios administrativos, essa ao poder ser considerada invlida. Essa a chamada funo limitadora dos princpios.
No que se refere aplicao, segundo Jos dos Santos Carvalho
Filho, as regras so operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito
entre elas dirimido no plano da validade: aplicveis ambas a uma mesma situao, uma delas apenas a regular, atribuindo-se outra o carter
de nulidade. Os princpios, ao revs, no se excluem no ordenamento
jurdico na hiptese de conflito: dotados que so de determinado valor
ou razo, o conflito entre eles admite a adoo do critrio da ponderao
de valores (ou ponderao de interesses), vale dizer, dever o intrprete
averiguar a qual deles, na hiptese sub examine, ser atribudo grau de
preponderncia.
Isso significa que, quando postos em oposio em face de caso
concreto, no haver total supresso de um ou mais princpios em relao a outros. Nesses casos, dever o administrador pblico buscar a harmonizao dos princpios com base nas peculiaridades do caso concreto,
tarefa bastante complexa e que impe redobrado dever de motivao.
2.2. Princpios Constitucionais
Existem diversos princpios aplicveis Administrao Pblica
que se encontram estabelecidos, expressamente, tanto na Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, como na Constituio do
Estado do Rio Grande do Sul, de 1989.
A seguir, relacionam-se tais princpios, discorrendo-se sobre suas
principais caractersticas.
2.2.1. Princpio da Legalidade
Decorre do princpio da legalidade que toda a atuao administrativa deve estar autorizada pela lei e pelo direito e de acordo com os
comandos deles advindos, no podendo o administrador da desviar-se,
sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilizao administrativa, civil e penal. A Administrao Pblica est, em
toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos dita-
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mes do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prtica de

arbitrariedades por parte dos seus agentes, os quais no podem agir de
acordo com as suas preferncias e os seus valores pessoais, mas somente
conforme o direito lhes autoriza.
Assim sendo, o significado e o alcance desse princpio traduzem-se
na seguinte assertiva, exaustivamente referendada pela doutrina: ao Administrador Pblico somente autorizado realizar aquilo que a lei prev,
enquanto, no mbito das relaes de cunho privado, permitido realizar
tudo o que a lei no veda.
O princpio da legalidade encontra-se previsto, expressamente, no
artigo 37, caput, da Constituio Federal e no artigo 19, caput, da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, bem como em diplomas legais
esparsos, nacionais e estaduais.
Em face do princpio da legalidade, no pode o administrador,
por exemplo, aplicar ao servidor faltoso sano administrativa que no
esteja prevista em lei. Outro exemplo de limitao imposta pelo princpio
da legalidade diz respeito s vantagens a que tm direito os servidores, as
quais esto taxativamente previstas em lei, no podendo o administrador
pblico conced-las sem que haja previso legal.
2.2.2. Princpio da Impessoalidade
Pelo princpio da impessoalidade, dever da Administrao Pblica tratar os administrados de forma isonmica (igualitria), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos
ilcitos ou perseguies imotivadas. Todo administrado que se encontre
na mesma situao jurdica deve receber o mesmo tratamento por parte
da Administrao Pblica.
O princpio da impessoalidade tem assento no artigo 37, caput,
da Constituio Federal, bem como no artigo 19, caput, da Constituio
do Rio Grande do Sul. Alm dos textos constitucionais indicados, outras
normas preveem, explicitamente, a observncia ao princpio da impessoalidade, como a Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, caput, e a Lei
Estadual n 11.299/98, em seu artigo 1, caput.
Dentre outras formas de atuao, o princpio da impessoalidade
vincula a publicidade de atos institucionais do ente pblico ao carter
educativo, informativo ou de orientao social, sendo vedada a meno
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a nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem

promoo pessoal do agente poltico ou de servidores pblicos.
O Supremo Tribunal Federal manifestou-se nesse sentido no julgamento do Recurso Extraordinrio n 191.668/RS, asseverando que a
possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido
poltico a que pertena o titular do cargo pblico mancha o princpio
da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de
orientao social que consta do comando posto pelo constituinte federal.
Tambm em ateno ao princpio da impessoalidade, o procedimento licitatrio exige a igualdade de tratamento entre os licitantes,
no sendo admitido que o edital contenha exigncias que afrontem o
carter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocnio serve
aos casos de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos para
a seleo de servidores, em que os candidatos devem ser tratados de
forma isonmica.
2.2.3. Princpio da Moralidade
O princpio constitucional da moralidade administrativa (artigos
37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) apregoa que tanto nas relaes entre a Administrao Pblica e os administrados quanto nas relaes internas da Administrao Pblica sejam observados preceitos ticos
capazes de conduzir a aes pautadas pela boa-f, probidade, lealdade,
transparncia e honestidade.
A moralidade administrativa integra a noo de legalidade do
ato, sendo permitido a qualquer cidado exercer o seu controle mediante a propositura de ao popular, com o objetivo de anular os atos
a ela ofensivos.
So considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade
administrativa: ordenar despesas que no sejam consideradas de natureza pblica; usar recursos pblicos sem a observncia das formalidades
legais e em benefcio de um particular; contratar determinado fornecedor
com o objetivo de obter vantagem pessoal.
A ofensa moralidade administrativa tambm caracteriza ato de
improbidade, na medida em que viola os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade s instituies, conforme preceitua o artigo 11 da Lei
Federal n 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, s penas
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de ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica e suspenso

dos direitos polticos de trs a cinco anos.
2.2.4. Princpio da Publicidade
O princpio da publicidade (artigo 37, caput, da CF/88 e 19, caput,
da CE/89) impe Administrao Pblica o dever de dar a mais ampla
publicidade aos atos administrativos e de gesto, possibilitando, com isso,
o conhecimento e a fiscalizao da legitimidade de seus atos pelos administrados. O dever de observncia ao princpio da publicidade alcana
todas as pessoas administrativas, quer as que constituem as prprias pessoas estatais, quer aquelas que, mesmo sendo privadas, integram a estrutura da Administrao Pblica, como ocorre com as Empresas Pblicas,
as Sociedades de Economia Mista e as Fundaes.
Apesar de ser a regra dar sociedade a mais ampla publicidade dos
atos administrativos e das informaes de interesse pblico de que a Administrao seja detentora, h casos excepcionais em que a informao deve
ser mantida em sigilo, com o objetivo de se evitar a ocorrncia de prejuzos
a pessoas, a bens e ao prprio rgo pblico. O artigo 11 da Lei Federal
n 8.429/92 dispe que constitui ato de improbidade revelar fato ou circunstncia de que tenha cincia o servidor em razo das suas atribuies e,
tambm, revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiros, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica.
Desse modo, a publicidade dos atos a regra a ser observada,
mas h situaes em que a simples divulgao ou a divulgao precoce
de informaes pode causar prejuzo grave ao interesse pblico primrio
(artigo 11, III e VII, da referida lei), devendo o servidor, em razo disso,
ser responsabilizado por improbidade administrativa.
Embora a publicidade seja uma condio de eficcia do ato administrativo, h casos em que ser relativizada em favor da defesa da intimidade, do interesse social e da segurana da sociedade, restringindo-se,
porm, as possibilidades de sigilo a essas situaes, as quais devem ser
exaustivamente fundamentadas. Por exemplo, no ser dada publicidade dispensa de licitao quando esse fato possibilitar o comprometimento da segurana nacional, nas hipteses previamente estabelecidas
em Decreto do Presidente da Repblica, depois de ouvido o Conselho de
Defesa Nacional (artigo 16, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/93).
40
2.2.5. Princpio da Eficincia

Pelo princpio da eficincia, a Administrao Pblica busca a constante qualidade da ao administrativa, exigindo a execuo dos servios
pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional, pois, por meio
de uma ao eficiente, ela obtm melhores resultados na utilizao dos
recursos pblicos, aumentando a sua produtividade e reduzindo o desperdcio de dinheiro.
O princpio da eficincia foi introduzido no texto da Constituio
Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n 19/98, fazendo parte,
desde ento, do rol de princpios administrativos previstos no caput do
artigo 37. Ainda que de observncia obrigatria para todos os entes federados, no se encontra expressamente previsto no artigo 19 da Constituio do Estado. No mbito do Rio Grande do Sul, esse princpio est
contemplado na Lei Estadual n 12.901/08, em seu artigo 3, inciso I,
que prev, para a qualificao de uma entidade como Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, que a pessoa jurdica interessada seja regida por estatuto, cujas normas estabeleam, explicitamente, a observncia ao princpio da eficincia, dentre outros.
2.2.6. Princpio da Legitimidade e Participao
O princpio da legitimidade, previsto no artigo 70 da Constituio
Federal e no artigo 19 da Constituio do Estado, relaciona-se vontade
poltica dominante na sociedade, sendo mais uma diretriz do que um
limite ao administrativa e, por meio da qual, h um controle no
apenas institucional, mas tambm de natureza social.
Segundo o Administrativista Juarez Freitas, o princpio da legitimidade, em termos de controle, avana em relao ao princpio da legalidade, impondo no apenas um controle formal, mas exigindo uma
profunda anlise da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de
modo a evitar a ocorrncia de ilegitimidades. Essa ilegitimidade diz respeito prtica de atos que, disfarados de aspectos formalmente legais,
acabam por, substancialmente, violar, as diretrizes superiores do sistema.
Por outro lado, quanto ao princpio da participao, a Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa, pratica atos
e celebra contratos com vistas a atingir a sua finalidade essencial: o in-
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teresse pblico, sendo dever do administrador, em toda essa atuao,

conduzir-se de acordo com o conjunto de princpios e regras que regulam
a funo administrativa.
Pelo princpio da participao, previsto expressamente no caput
do artigo 19 da Constituio do Estado, a fiscalizao do atendimento
aos princpios e s regras que regem o desempenho da funo administrativa pode e deve ser amplamente realizada por toda a sociedade,
pois esse princpio, em ltima anlise, busca uma aproximao entre a
Administrao e os administrados, seja no que se refere ao controle da
atividade estatal, seja em uma participao mais efetiva nas decises que
afetam a todos.
O direito positivo prev diversas formas de controle da Administrao Pblica pela sociedade o chamado controle social , podendo-se
citar a possibilidade de qualquer cidado impugnar edital de licitao por
irregularidade na aplicao da Lei Federal n 8.666/93, conforme dispe
o 1 do seu artigo 41. Ainda nesse mesmo sentido, qualquer cidado
parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas do Estado, nos termos do artigo 60 da Lei Estadual n
11.424/00 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado).
J, a Lei Estadual n 11.179/98 determina que o Poder Executivo
promova consulta direta populao, objetivando incluir na Proposta
Oramentria do Estado servios e investimentos considerados prioritrios pelos cidados consultados. Outra forma de consagrao do princpio da participao est prevista no artigo 22 da Constituio do Estado,
que exige a realizao de consulta plebiscitria para a alienao ou transferncia do controle acionrio das Companhias que menciona.
Importa destacar, por oportuno, que a Administrao deve oferecer mecanismos que possibilitem a concretizao do princpio da participao, de modo que os administrados tenham acesso s informaes
relativas ao exerccio da funo administrativa.
2.2.7. Princpio da Razoabilidade
O princpio da razoabilidade determina que o administrador pblico atue de forma equilibrada, ponderada e consoante s finalidades
buscadas pela lei que lhe outorgou a competncia exercida. Nessa linha,
condutas desarrazoadas, incoerentes e incompatveis com o que normal-
42
mente realizado pela Administrao Pblica so consideradas ofensivas

ao princpio da razoabilidade e, por isso, podero ser invalidadas pela
prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, j que a razoabilidade
tambm compe a noo de validade da ao administrativa.
A razoabilidade da conduta administrativa aferida com base no
conceito abstrato de homem mdio, significando, com isso, que no so
os critrios pessoais do administrador pblico que indicaro o que se
entende por razovel ou desarrazoado, mas sim um standard comportamental afervel segundo certas regras de experincia. Por isso e a ttulo
exemplificativo , quando o administrador pblico se encontra diante de
situao em que deva aplicar uma penalidade a um servidor faltoso, deve,
nos limites de gradao que a lei lhe possibilita, infligir a pena necessria
e adequada conduta praticada. Caso seja aplicada uma punio excessivamente severa ou demasiadamente branda, o ato administrativo
poder apresentar-se invlido por afronta ao princpio da razoabilidade.
Alm de expresso no caput do artigo 19 da Constituio do Rio
Grande do Sul, o princpio da razoabilidade tambm est contemplado
em outros diplomas legais os quais preveem expressamente a necessidade de observncia desse princpio tais como a Lei Complementar
Estadual n 11.299/98, que dispe sobre os contratos celebrados com a
Administrao Pblica, e a Lei Estadual n 12.901/08, que dispe sobre
a qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP.
2.2.8. Princpio da Economicidade
O princpio da economicidade est comumente relacionado
ideia de custo-benefcio, ou seja, impe ao agente pblico o dever de
obter o maior atendimento ao interesse pblico, consumindo, para isso, a
menor quantidade de recursos pblicos. Nesse passo, a contrario sensu,
no se devem promover aes excessivamente onerosas que visem satisfao de interesses pblicos que possam ser conquistados de outra forma ou, ainda, que, mesmo no podendo ser atendidos de outro modo, o
sacrifcio exigido para sua satisfao no recomende a ao estatal.
A Constituio Federal prev o princpio da economicidade no
caput do seu artigo 70. No mbito do Rio Grande do Sul, o princpio
da economicidade foi contemplado no caput do artigo 19 da Constitui-
| 43
o Estadual, sendo tambm objeto de regulao pela Lei Estadual n

10.547/95. Neste normativo, o legislador estadual preceitua que a observncia ao princpio da economicidade concretiza-se por meio da utilizao razovel, adequada, eficiente e eficaz dos recursos pblicos.
Quanto aos destinatrios do dever de obedincia ao princpio da
economicidade, a citada lei estadual estabeleceu ser obrigatria Administrao Pblica Direta e Indireta de quaisquer dos Poderes do Estado,
abrangendo as entidades constitudas ou mantidas pelo Poder Pblico,
bem como as entidades privadas que recebam subvenes dos cofres
pblicos.
A fiscalizao do cumprimento desse princpio, nos termos da Lei
Estadual n 10.547/95 (artigo 2), foi atribuda Assembleia Legislativa,
com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema de
controle interno, o qual, no Estado do Rio Grande do Sul, de responsabilidade da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE e executado
por este rgo.
Visando a dar maior concretude norma, optou o legislador estadual por prever um rol exemplificativo de situaes-problema cuja soluo dada pelo princpio da economicidade, de acordo com o que est
disposto no artigo 3 da mencionada lei estadual. Nos casos em que no
restar atendido o princpio da economicidade, cabe ao rgo de controle interno dar imediata cincia ao Tribunal de Contas do Estado para a
adoo das providncias necessrias, quais sejam, indicao de prazo
para que o responsvel providencie o cumprimento da lei, sustando a
execuo do ato se no for possvel atender ao prazo assinalado.
Outras normas tambm fazem meno expressa observncia ao princpio da economicidade, podendo-se citar a Lei Estadual n
11.081/98, que disciplina as reclamaes relativas prestao de servios
pblicos, e a Lei Complementar Estadual n 11.299/98, que dispe sobre
os contratos celebrados pela Administrao Pblica.
2.2.9. Princpio da Motivao
O princpio da motivao impe Administrao Pblica o dever
de explicitar os fundamentos de fato e de direito que conduzem a sua
atuao. Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, porm
h situaes s quais no imposto o dever de motivao, sendo exem-
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plo disso o ato de nomeao e exonerao de servidores para cargos em

comisso, visto que so de livre nomeao e exonerao, nos termos do
artigo 37, II, da Constituio Federal e artigo 20, caput, da Constituio
do Estado.
Quando a lei exigir a motivao do ato ou quando ela nada referir,
estar o administrador pblico obrigado a motivar a atuao administrativa. J, quando a lei expressamente dispensar a motivao do ato, a motivao no ser obrigatria, mas, ainda assim, possvel. Se, no entanto,
o administrador motivar o ato que inicialmente dispensava motivao, as
razes apontadas devero existir, sob pena da possibilidade de decretao de sua invalidade.
Segundo o Administrativista Juarez Freitas, a fundamentao
deve estar sempre presente em todos os atos, ressalvados os de mero
expediente, os autodecifrveis por sua singeleza e as excees constitucionalmente previstas.
O princpio da motivao est previsto no artigo 19 da Constituio Estadual, apresentando-se, tambm, noutros diplomas legais, como
na Lei Complementar Estadual n 11.299/98.
2.3. Outros Princpios Reconhecidos
A ordem jurdica brasileira tambm reconhece a existncia de outros princpios gerais de direito, a seguir descritos e detalhados, que no
se encontram previstos, de forma expressa, em norma constitucional ou
legal, mas que so reconhecidos pela doutrina e jurisprudncia como
plenamente aplicveis Administrao Pblica.
2.3.1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
Antes de se falar em supremacia do interesse pblico, preciso
conceituar o que se entende por interesse pblico, no sem, previamente,
referir que h doutrinadores que entendem no se tratar propriamente
de um princpio jurdico. Passando definio, segundo Celso Antnio
Bandeira de Mello, (...) o interesse pblico deve ser conceituado como
o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da
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sociedade e pelo simples fato de o serem. Tambm deve ser destacada a

distino feita pelo referido autor quanto existncia de interesses pblicos primrios e secundrios.
O interesse primrio corresponde definio anteriormente
apresentada, ou seja, trata-se do conjunto de interesses dos indivduos
enquanto membros da sociedade. J o interesse secundrio, de forma
diversa, identifica-se com os interesses individuais do Estado enquanto
pessoa jurdica que .
Tendo em vista a diferenciao apontada, no demais afirmar
que o gestor pblico deve buscar realizar tanto o interesse pblico primrio quanto o interesse pblico secundrio, respeitadas as limitaes legais
e principiolgicas impostas pelo ordenamento jurdico brasileiro.
Assim, com fundamento no princpio da supremacia do interesse
pblico (primrio) que o Estado, em determinadas situaes, utilizando-se das prerrogativas que lhe so conferidas, impe a sua vontade sobre
a do particular. So exemplos dessa imposio unilateral as formas de
interveno do Estado na propriedade alheia, o exerccio do poder de
polcia administrativa e a presena de clusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, contudo, no se configura um fim em si mesmo, e o agir administrativo, luz
dessa supremacia, encontra limites noutros princpios de direito, como os
impostos pelo princpio da legalidade e da razoabilidade.
Desse modo, ainda que possa o Estado, com base na supremacia do interesse pblico, impor a sua vontade sobre a vontade dos
administrados, deve faz-lo nas hipteses e segundo a forma prevista
em lei, observando-se os demais princpios norteadores da atividade
administrativa.
2.3.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico
A Administrao Pblica, por meio de seus agentes, utiliza-se de
poderes administrativos para praticar atos voltados ao atendimento dos
interesses pblicos, caracterizados como aqueles que so prprios da
coletividade. Segundo o princpio da indisponibilidade, o administrador
pblico no pode deixar de tutelar os bens e os interesses pblicos, uma
vez que no se encontram sua livre disposio, assim, no pode deixar
46
de exercer os poderes e as competncias que lhe so conferidos por lei,

sob pena de responder pela omisso, j que ditos bens e interesses pblicos no pertencem Administrao Pblica, tampouco aos seus agentes,
pertencem a toda a sociedade.
Em razo desse princpio, determinadas condutas esto vedadas,
tais como deixar de apurar e punir a prtica de um ilcito administrativo,
deixar de cobrar ou arrecadar receita pblica, omitir-se no exerccio do
poder de polcia ou deixar de prestar contas quando a lei assim o exigir.
A indisponibilidade dos bens e dos interesses pblicos mostra-se
ntida nos casos de alienao de bens mveis e imveis da Administrao. Nessas hipteses, devem ser seguidos os procedimentos estabelecidos nos artigos 17 e 19 da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93),
porquanto, uma vez no observado o rito estabelecido em lei, responder
o gestor pela ilegalidade praticada.
2.3.3. Princpio da Segurana Jurdica
A segurana jurdica um princpio jurdico que indica o dever
do Estado de zelar pela estabilidade das relaes jurdicas. Esse princpio
vem sendo estudado sob dois enfoques distintos: um de natureza objetiva
e outro de natureza subjetiva. No que se refere natureza objetiva, visa
a preservar a estabilizao das relaes jurdicas do Estado. Do ponto
de vista subjetivo por alguns denominado de princpio da proteo da
confiana , busca proteger os administrados de condutas administrativas
que, aps lhes conferir vantagens, venham a, muito tempo depois disso,
considerar que o ato concessivo apresentava vcio de legalidade. Imagine-se um ato praticado por um funcionrio de fato, que venha a produzir
efeitos benficos ao administrado e que, passado um longo perodo de
tempo, dado o vcio de incompetncia do agente, no fossem os limites
impostos pelo princpio da segurana jurdica, poderia simplesmente ser
anulado pela Administrao Pblica por ser ato ilegal. A possibilidade de
anulao a qualquer tempo, a toda evidncia, cria um sentimento de permanente insegurana, o que no prprio de um Estado Democrtico
de Direito.
Nesse passo, o princpio da segurana jurdica impede que a Administrao Pblica, utilizando-se do poder de autotutela, anule, indiscriminadamente, atos administrativos que produziram efeitos benficos aos
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administrados. Essa limitao, no entanto, reclama a presena de dois

importantes fatores: um considervel lapso temporal decorrido desde a
prtica do ato e a boa-f do administrado.
No direito positivo, o princpio da segurana jurdica pode ser
identificado no artigo 54 da Lei Federal n 9.784/99, que dispe que
o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
Apesar de a Lei Federal n 9.784/99 referir-se ao processo administrativo federal, o Superior Tribunal de Justia STJ j reconheceu a possibilidade de sua aplicao subsidiria aos Estados-membros, conforme
julgamento do Agravo Regimental no Agravo n 683.234, originrio do
Rio Grande do Sul.
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Captulo 3
Atos Administrativos
Sumrio: 3.1 Definio - 3.2 Requisitos do Ato Administrativo - 3.2.1 Competncia

- 3.2.2. Finalidade -3.2.3 Forma - 3.2.4 Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes)
- 3.2.5 Objeto - 3.3 Atributos do Ato Administrativo - 3.3.1.Imperatividade - 3.3.2
Presuno de Legitimidade - 3.3.3 Autoexecutoriedade - 3.4 Espcies de Atos Administrativos - 3.4.1 Atos Normativos - 3.4.2 Atos Ordinatrios - 3.4.3 Atos Negociais
- 3.4.4 Atos Enunciativos - 3.4.5 Atos Punitivos - 3.5 Classificao dos Atos Administrativos - 3.5.1 Atos Gerais e Atos Individuais - 3.5.2 Atos de Imprio e Atos de Gesto
- 3.5.3 Atos Vinculados e Atos Discricionrios - 3.5.4 Atos Simples, Atos Complexos
e Atos Compostos - 3.6 Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos - 3.6.1 Anulao - 3.6.2 Revogao - 3.6.3 Caducidade - 3.6.4 Cassao - 3.7
Convalidao dos Atos Administrativos.
3.1. Definio
Ato administrativo o meio pelo qual a Administrao Pblica ou
os seus delegatrios, em regime de direito pblico, manifestam sua vontade com o propsito de produzir determinado efeito jurdico, criando,
modificando ou extinguindo direitos ou obrigaes, para si ou para os
administrados, com o fim de atingir o interesse pblico.
Nem todos os atos praticados pelas pessoas administrativas so atos
administrativos em sentido estrito. Isto porque podem ser praticados atos
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em regime de direito privado, os quais no so dotados de imperatividade,

autoexecutoriedade e presuno de legitimidade, atributos prprios dos
atos administrativos em sentido estrito, submetidos ao regime de direito pblico. Quando a Administrao Pblica pratica atos sob o regime de direito
privado, encontra-se em igualdade de condies com os particulares, no
se justificando o regime de direito pblico para essas situaes.
3.2. Requisitos do Ato Administrativo
3.2.1. Competncia
o conjunto de atribuies legalmente conferidas aos rgos e
aos agentes administrativos. Em se tratando de rgos ou agentes de
elevada hierarquia, a competncia tem suporte no prprio texto constitucional, como ocorre, em mbito estadual, com o Governador do Estado
(artigo 82, CE/89) e seu secretariado (artigo 90, CE/89); j, se forem de
menor hierarquia, a competncia, em geral, tem origem em atos administrativos organizacionais.
Sendo conferida por lei (ou pela Constituio), a competncia no
poder sermodificada pelo rgo ao qual foi atribuda, para reduzi-la ou
para aument-la. A competncia administrativa pode, porm, ser objeto
de delegao e avocao, desde que a lei no a tenha previsto como
exclusiva de determinado rgo ou agente e que tal possibilidade esteja
autorizada no texto legal.
Nesses moldes, todo o ato administrativo, para ser reconhecido
como vlido, deve ser praticado pela autoridade competente para tal, nos
termos da lei.
3.2.2. Finalidade
A finalidade o elemento segundo o qual o ato administrativo
deve ser praticado com o propsito de atender ao interesse pblico. Caso
o agente pratique um ato administrativo visando a um fim mediato diverso do interesse pblico, ocorrer desvio de finalidade, tornando-o viciado
e, com isso, passvel de anulao.
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Dessa forma, caso o gestor pblico identifique a existncia de um

ato administrativo divorciado do interesse pblico e, portanto, ilegal por
desvio de finalidade, deve dar incio aos procedimentos necessrios
sua anulao. Cabe enfatizar que dever de todo servidor representar ou
levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que
tiver conhecimento em razo das atribuies do seu cargo, bem como
representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder (incisos IX e
XIV, do art. 177, da Lei complementar n 10.098/94, respectivamente).
3.2.3. Forma
A forma o instrumento por meio do qual a manifestao de
vontade da Administrao Pblica deve ser exteriorizada. Essa forma, em
alguns casos, est disposta em lei ou ato normativo e, nessas situaes, se
no for obedecida conforme indicada, o ato respectivo conter vcio de
legalidade, sujeitando-se invalidao.
Ainda no que diz respeito forma, havendo a pretenso da Administrao Pblica de revogar um ato, por convenincia e oportunidade,
ou anul-lo, por conter vcio de legalidade, dever observar, para a sua
extino, a mesma forma prevista em lei para a sua criao.
3.2.4. Motivo (Teoria dos Motivos Determinantes)
O motivo a combinao da situao de fato com o direito aplicvel que d origem manifestao de vontade da Administrao Pblica.
O motivo antecede a ao da Administrao, podendo ser visto como a
sua fonte geradora, por exemplo, a prtica de uma infrao funcional
o motivo do ato administrativo que aplica uma sano disciplinar a um
servidor. Nesse caso, a situao de fato o ato infracional do servidor e
a situao de direito que motiva o ato a norma que tipifica a conduta e
determina a aplicao da sano.
A indicao do motivo do ato denominada de motivao. Em
geral, com vistas a possibilitar a verificao da adequao do ato administrativo ao ordenamento jurdico (princpio da legalidade), os agentes
pblicos devem apresentar a motivao dos atos que praticam. Essa motivao revela a sua legalidade, pois os motivos indicados devem, neces-
52
sariamente, existir e ser verdadeiros, sob pena de implicar a nulidade do

respectivo ato. A essa exigncia de compatibilidade entre o ato administrativo e os motivos que levaram sua prtica denomina-se de Teoria dos
Motivos Determinantes. importante destacar, aqui, que, embora a lei
no exija a indicao do motivo, uma vez este indicado, est a Administrao Pblica a ele vinculada, podendo, em caso contrrio, incorrer na
pena de nulidade do ato.
3.2.5. Objeto
O requisito objeto corresponde ao efeito jurdico que o ato administrativo pretende produzir, ou seja, a alterao no mundo jurdico
que o agente administrativo visa a promover com a prtica do ato. O
ato administrativo, evidentemente, no poder ter objeto ilcito, incerto,
impossvel ou imoral, situaes que o tornariam viciado.
3.3. Atributos do Ato Administrativo
3.3.1. Imperatividade
O atributo da imperatividade possibilita que os atos administrativos
sejam impostos queles aos quais so dirigidos, independentemente da
sua vontade. Com isso, a Administrao Pblica est autorizada a impor
obrigaes aos administrados mediante atos unilateralmente produzidos,
observados os limites ditados pela Constituio e pela lei. a imperatividade que d origem ao que a doutrina chama de poder extroverso.
Esse importante atributo, porm, no est presente em todos os
atos administrativos, mas, apenas, naqueles que criam obrigaes. Nos
atos que deferem direitos postulados pelos administrados, por evidente, no h submisso obrigatria vontade da Administrao, tal como
ocorre nas concesses de licena e de autorizao ou no fornecimento de
uma certido. Isso se justifica porque o ato no tem origem na vontade
unilateral da Administrao, mas sim na vontade do administrado, que se
dirige a ela para postular algo.
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3.3.2. Presuno de Legitimidade

Com a edio dos atos administrativos, presume-se que eles tenham sido praticados de acordo com as normas jurdicas vigentes, notadamente porque emanados de pessoas que compem a estrutura da
Administrao Pblica. Essa caracterstica o que se denomina de presuno de legitimidade.
Essa presuno, entretanto, no absoluta, pois o ato pode ter
sido praticado sem a observncia das normas que lhe so aplicveis,
sendo, portanto, uma presuno relativa ou iuris tantum, ou seja, que
admite prova em contrrio. Disso resulta que o nus de comprovar que o
ato teria sido praticado sem o respeito s normas que se lhe aplicam do
administrado, j que o ato administrativo nasce com a presuno de que
est de acordo com a ordem jurdica.
3.3.3. Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade o atributo que permite que os atos administrativos tenham sua execuo iniciada to logo sejam editados, produzindo imediatamente os seus efeitos, sem a necessidade de interveno
do Poder Judicirio para fazer prevalecer a vontade da Administrao.
Em regra, os atos administrativos so autoexecutrios, pois, se no o
fossem, isso implicaria uma completa rigidez da atividade administrativa,
impossibilitando que o interesse pblico seja prontamente atendido.
Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo. H casos em que a Administrao Pblica est impedida de executar
os seus atos sem a interveno do Poder Judicirio. Como exemplo, restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do Mandado de
Segurana n 24.182/DF, que a Administrao Pblica no pode determinar o desconto em folha de servidor sem a concordncia deste, ainda
que entenda que h responsabilidade civil por danos causados ao errio.
Nesses casos, dever promover a competente ao de indenizao para
obter o ressarcimento, cabendo ao Poder Judicirio a determinao de
invaso da esfera jurdica do servidor. O ato que determina o desconto
em folha no poder ser automaticamente executado, da por que no
possui o atributo da autoexecutoriedade.
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Tambm so exemplos de situaes cujos atos administrativos no

possuem autoexecutoriedade a cobrana de multa administrativamente
imposta pela Administrao e a desapropriao de imveis. Em ambos
os casos, tambm ser necessria a anlise judicial para que os atos possam produzir os efeitos esperados.
3.4. Espcies de Atos Administrativos
3.4.1. Atos Normativos
No obstante a discusso doutrinria acerca da classificao de
atos normativos como atos administrativos, possvel conceitu-los
como aqueles que preveem um comando geral e abstrato emanado do
Poder Executivo, visando a orientar a correta aplicao da lei. So atos
de carter infralegal ou secundrio, tais como os decretos.
3.4.2. Atos Ordinatrios
Os atos ordinatrios so aqueles que se preocupam em disciplinar
o funcionamento da Administrao Pblica, da por que so direcionados
aos servidores pblicos no exerccio de suas atribuies. Tais atos amparam-se no poder hierrquico, o que legitima a competncia de qualquer
chefe de servio para edit-los em face dos seus subordinados.
Como so dirigidos ao interior da Administrao Pblica, tendo,
portanto, carter interno, os atos ordinatrios no obrigam os particulares. Tambm no obrigam servidores pblicos que no estejam subordinados autoridade da chefia que os editou.
3.4.3. Atos Negociais
A manifestao de vontade da Administrao Pblica voltada a
efetivar um dado negcio jurdico ou a autorizar o exerccio de uma faculdade ao particular que a ela se dirige, segundo condies previamente
estabelecidas pelo Poder Pblico, o que caracteriza os atos negociais.
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Como exemplos desses atos, citam-se a admisso de um aluno numa

determinada escola pblica e a concesso de uma licena.
3.4.4. Atos Enunciativos
Atos enunciativos so aqueles por intermdio dos quais a Administrao se limita a atestar um fato, ou a emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem que, com isso, reste vinculada ao seu enunciado.
Dentre os atos enunciativos, esto as certides e os pareceres
administrativos. Deve-se destacar, porm, que os pareceres podem ser
vinculantes em determinados casos, o que depender de previso legal
expressa. Em regra, os pareceres so meramente enunciativos e no vinculam a autoridade pblica responsvel pela tomada de deciso.
3.4.5. Atos Punitivos
Os atos punitivos so aqueles mediante os quais a Administrao
Pblica impe uma sano em decorrncia do cometimento de infraes
administrativas, estando sujeitos a punies tanto os servidores quanto
os administrados em geral, conforme se trate de infraes disciplinares,
cometidas pelos primeiros, ou infraes administrativas genricas, praticadas pelos ltimos.
Impe-se destacar, com relao aos atos punitivos, que eles s
podem ser praticados aps procedimento administrativo regular, observando-se, alm disso, as garantias daqueles a quem so aplicadas as sanes, as quais devem estar previstas em lei, no sendo possvel ao agente
pblico a prtica de atos punitivos sem que lhe seja dada autorizao
legal para tanto.
3.5. Classificao dos Atos Administrativos
3.5.1. Atos Gerais e Atos Individuais
So gerais os atos que se propem a incidir sobre uma generalidade de pessoas que se encontram em idntica situao jurdica. De outro
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lado, classificam-se como individuais os atos que possuem destinatrios

especficos. Servem como exemplos de ato geral os decretos editados
pelo Poder Executivo (espcie de ato normativo) e, de ato individual as
licenas e as autorizaes.
3.5.2. Atos de Imprio e Atos de Gesto
Os atos de imprio so caracterizados pela unilateralidade e pela
coero, no havendo qualquer interferncia da vontade dos administrados para sua formao ou limitao de seus efeitos, sendo, em regra,
esses atos cumpridos de forma coativa. J, os atos de gesto so caracterizados pela interferncia da vontade dos administrados, tal como ocorre nas relaes contratuais de que participa o Estado, nas quais no se
mostra possvel a imposio da vontade da Administrao, pois ausente
o poder de imprio.
3.5.3. Atos Vinculados e Atos Discricionrios
Os atos administrativos vinculados so aqueles em que a lei prev
todos os elementos para a sua prtica, no sendo dado ao agente pblico liberdade de deciso. Trata-se, simplesmente, de submeter o caso
concreto norma, existindo apenas uma deciso possvel, que a dada
pela lei. Ao contrrio, os atos discricionrios possibilitam a quem os edita
a anlise da convenincia (escolha da soluo legal mais adequada dentre as que foram dadas pela lei) e da oportunidade (valorao do caso
concreto) da sua prtica.
Como exemplo de ato vinculado, pode-se citar a concesso de
licena gestante, adotante e paternidade (artigos 141, 143 e 144
da Lei Complementar Estadual n 10.098/94), bastando, para incidir a
norma legal e ser concedida a licena, a existncia da situao de fato. De
outro lado, ser discricionrio o ato de concesso de licena para tratar
de interesses particulares (artigo 146, da Lei Complementar Estadual n
10.098/94). Nesta situao, ainda que o servidor requeira a licena, a
lei faculta Administrao Pblica a negativa ao pedido quando o seu
atendimento for inconveniente para o interesse pblico.
Sublinhe-se que no so todos os elementos do ato administrativo
que sofrem valorao quanto convenincia e oportunidade. No que
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diz respeito competncia, finalidade e forma, no h espao para

discricionariedade, ainda que se trate de ato discricionrio; apenas os elementos motivo e objeto do margem para isso. A anlise da convenincia
e da oportunidade acerca do motivo e do objeto dos atos discricionrios
corresponde ao que se denomina de mrito administrativo, insuscetvel
de sindicabilidade judicial.
3.5.4. Atos Simples, Atos Complexos e Atos Compostos
Denomina-se ato simples aquele para cuja formao concorre a
vontade de um s rgo ou agente administrativo. A maioria dos atos administrativos se enquadra nessa classificao. Os atos complexos, por seu
turno, so resultado de duas ou mais vontades manifestadas por rgos
ou agentes diversos. Para melhor compreender o que so os atos complexos, menciona-se o exemplo da nomeao dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, os quais so nomeados pelo Presidente da Repblica, porm, aps aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal
(art. 101, pargrafo nico da Constituio Federal). Os atos compostos
se compem de uma s vontade autnoma, cabendo s demais apenas
a verificao da legitimidade do ato j praticado para que continue ou
passe a produzir efeitos.
3.6. Formas de Extino ou de Invalidao dos Atos Administrativos
3.6.1. Anulao
a forma de extino dos atos administrativos fundamentada
na existncia de um vcio de legalidade, o qual pode estar presente em
quaisquer dos elementos ou requisitos dos atos administrativos, isolada
ou cumulativamente. O ato administrativo, portanto, pode conter vcios
de competncia, finalidade, forma, motivo e/ou objeto.
Haver vcio de competncia quando o ato for praticado por
agente que no possui atribuies para assim agir; a finalidade estar
viciada quando o ato no visar ao atendimento de interesses pblicos,
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ou seja, tiver por fim o interesse privado; haver vcio na forma quando
o agente no observar o modo de exteriorizao previsto em lei para a
prtica do ato; estar o motivo viciado quando, uma vez apresentado,
mostrar-se inexistente ou falso, e o objeto conter vcio de legalidade
quando for ilcito, indeterminado, impossvel ou imoral.
Tendo em vista que a anulao decorre da constatao de ilegalidade do ato administrativo, a extino pode ser promovida tanto pela
Administrao Pblica quanto pelo Poder Judicirio. Administrao,
constatada a ilegalidade, cabe promover a anulao de ofcio com base
no seu poder de autotutela ou mediante provocao. Ao Poder Judicirio, segundo disposio constitucional, cabe agir somente quando provocado, o que poder ser feito por meio de mandado de segurana, ao
popular, ao civil pblica ou de outra ao prevista no ordenamento
jurdico.
Nos casos em que a Administrao Pblica entender por anular
ato ilegal do qual tenham surgido direitos a terceiros, deve instaurar processo administrativo, facultando ao interessado o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, sob pena de ser considerada indevida a anulao,
conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Agravo
Regimental em Recurso Extraordinrio n 210.916/RS.
A anulao do ato viciado produz efeitos retroativos, vale dizer,
retroagem data de sua prtica, impedindo a produo de qualquer efeito. Com isso, as relaes jurdicas surgidas a partir da sua edio restam
desfeitas, retornando as partes situao em que se encontravam antes
do ato.
3.6.2. Revogao
Revogao a forma de extino que retira um ato administrativo
do mundo jurdico com base em razes de convenincia e oportunidade
impostas pela necessidade de atender ao interesse pblico, discricionariamente avaliado pela Administrao. Diversamente da anulao, que tem
espao quando o ato contm vcios de legalidade, a revogao ampara-se em juzos de mrito. Por isso, o ato administrativo de revogao no
poder, em regra, ser objeto de anlise judicial, ressalvados os aspectos
relativos sua validade, cujo exame, em concluso, configura-se como
um pronunciamento do Poder Judicirio sobre a legalidade do ato.
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Outro aspecto que diferencia a revogao da anulao diz respeito aos efeitos. Enquanto a anulao retroage, a revogao projeta os
seus efeitos apenas para o futuro, no alterando os j produzidos. Isso
se justifica na medida em que o ato revogado estava de acordo com a
ordem jurdica, diferentemente do que ocorre na anulao, onde o ato
mostrava-se contrrio ao direito.
H, contudo, limites atuao da Administrao Pblica ao exercer o poder de revogar os atos que julgar inconvenientes e/ou inoportunos. Por conseguinte, entende-se que no podem ser revogados os atos
que j exauriram os seus efeitos, pois a revogao no retroage, inviabilizando, assim, que o ato j praticado seja atingido pelo ato revogador. Os
atos vinculados, de igual modo, no podem ser revogados, uma vez que
neles no h espao para anlise de convenincia e oportunidade, visto
a lei fornecer todos os elementos para sua edio. Tambm no podem
ser revogados os atos que tenham gerado direitos adquiridos, dada a
proteo conferida pelo artigo 5, XXXVI, da CF/88, e aqueles que fazem
parte de um procedimento, porque, uma vez praticados, opera-se a precluso ao ser editado o ato que lhes sucede.
3.6.3. Caducidade
Caducidade a forma de extino do ato administrativo em razo
da existncia de regramento jurdico superveniente, o qual, tanto de maneira explicita quanto implcita, mostra-se contrrio quele que amparou
a prtica do ato.
3.6.4. Cassao
O fundamento para a cassao reside em um comportamento
posterior do beneficirio do ato, o qual descumpre as condies exigidas
para que tal ato possa permanecer produzindo os seus efeitos. A cassao apresenta natureza punitiva e, por isso, somente poder ser realizada
quando houver autorizao normativa. Exemplo tpico dessa forma de
extino o que ocorre nas hipteses em que o motorista descumpre as
condies legais para o exerccio do direito de dirigir, autorizando, assim,
que a Administrao Pblica efetue a cassao de sua habilitao.
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3.7. Convalidao dos Atos Administrativos

Pode-se conceituar a convalidao como o procedimento administrativo de que se vale a Administrao Pblica para aproveitar os atos
administrativos que tenham sido produzidos com vcios sanveis, retroagindo seus efeitos data em que foram praticados. A convalidao, em
relao ao ato viciado, pode ser parcial ou total.
Para operacionalizar a faculdade convalidatria, imperiosa a
identificao dos vcios considerados sanveis e, por excluso, dos tidos
como insanveis. Segundo a doutrina dominante, so considerados sanveis os vcios alusivos aos elementos competncia e forma. Consequentemente, consideram-se insanveis os vcios relativos ao motivo,
finalidade e ao objeto.
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Captulo 4
Poderes Administrativos
Sumrio: 4.1 Definio - 4.2 Poder Vinculado - 4.3 Poder Discricionrio - 4.4 Poder
Hierrquico - 4.5 Poder Disciplinar - 4.6 Poder Regulamentar - 4.7 Poder de Polcia.
4.1. Definio
da competncia da Administrao Pblica realizar diversas atividades voltadas ao atendimento das necessidades coletivas. Para tanto
e para que seja possvel ao Estado atingir os objetivos que lhe so constitucionalmente atribudos, impe-se a utilizao de instrumentos adequados, isto , o correto e justo desempenho dos poderes administrativos, os
quais so prerrogativas asseguradas aos agentes pblicos para o exerccio dessas variadas atividades. Essas prerrogativas, que permitem que o
Estado realize as finalidades que lhe so prprias, so classificadas pela
doutrina como modalidades de poderes administrativos, dentre os quais,
destacam-se os seguintes: poder vinculado, poder discricionrio, poder
hierrquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polcia.
62
4.2. Poder Vinculado

Fala-se em poder vinculado ou atividade vinculada quando a lei
previr todos os elementos do ato a ser praticado, no restando ao administrador qualquer possibilidade de fazer escolhas segundo critrios de
convenincia e oportunidade. caracterstica dos atos administrativos
vinculados a impossibilidade de sua revogao, haja vista que no h espao para avaliao sobre o mrito de sua prtica. Isso, porm, no quer
dizer que no possam, ou devam, ser anulados por vcios de legalidade.
A licena gestante, prevista no artigo 141 da Lei Estadual n
10.098/94, um exemplo que pode ilustrar o chamado poder vinculado. Nessa situao, verificada a ocorrncia dos eventos que autorizam a
concesso da licena, deve o administrador conced-la servidora requisitante, pois, preenchidos os requisitos legais, no h espao para a sua
negativa, sob pena de essa deciso se configurar ilegalidade passvel de
correo pelo Poder Judicirio.
Tambm se materializa o poder vinculado na exigncia de concurso pblico para a contratao de servidores, com vistas ao provimento de
cargos efetivos ou empregos pblicos. Segundo o disposto no artigo 37,
II, da CF/88, ressalvadas as nomeaes para cargos em comisso, declarados em lei de livre nomeao e exonerao, no pode o administrador
dispensar a realizao de concurso pblico para promover a investidura
em cargos e empregos pblicos.
Pode-se afirmar, em ltima anlise, que o poder vinculado retrata
o dever do administrador de fiel aplicao da lei, sendo, por essa razo,
questionvel por alguns doutrinadores a sua qualificao como um verdadeiro poder, j que toda a sua atuao est condicionada aos ditames
da lei.
4.3. Poder Discricionrio
O poder discricionrio aquele que possibilita ao administrador
escolher a alternativa que melhor atenda ao interesse pblico, respeitados
os limites previamente traados pela lei. Nos atos discricionrios, a lei
rgida quanto competncia, finalidade e forma como sero praticados. A competncia diz respeito definio de quem pode praticar o ato;
a finalidade ser sempre o interesse pblico, sendo invlidos os atos que
| 63
dele se afastarem, e a forma do ato administrativo refere-se ao seu modo

de exteriorizao.
Resta ao gestor pblico, adotando critrios de convenincia e
oportunidade, a definio do motivo e do objeto do ato administrativo, o
que se denomina de mrito administrativo. O motivo a situao de fato
que, uma vez ocorrida, ampara-se em uma regra jurdica para autorizar
a atuao do administrador, a quem, nos atos baseados no poder discricionrio, possibilita uma escolha. O objeto diz respeito ao contedo ou s
consequncias do ato.
A legislao farta em exemplos de atos administrativos praticados com base no poder discricionrio. Pode-se citar, de forma ilustrativa, a licena para tratar de interesses particulares, concedida, por lei, ao
servidor pblico estadual estatutrio, mas autorizada pela administrao
pblica somente nos casos em que lhe seja conveniente e oportuno, conforme preceitua o artigo 146 da Lei Estadual n 10.098/94.
Tambm tem lastro no poder discricionrio a deciso sobre a alienao de bens imveis, se assim recomendar o interesse pblico. Nesse caso,
a discricionariedade est em alienar ou no o bem, j que o procedimento
para que a alienao seja levada a efeito est previsto no artigo 19 da Lei
Federal n 8.666/93, sendo, neste ponto, ato administrativo vinculado.
4.4. Poder Hierrquico
O poder hierrquico est relacionado organizao da administrao pblica, e dele decorrem certos efeitos, os quais, tendo em vista
a necessidade de coordenao e harmonia da atividade administrativa,
possibilitam que autoridades ou rgos superiores possam agir sobre a
atuao de autoridades ou de rgos inferiores.
Aos agentes administrativos superiores admitido dar ordens
queles que lhes so subordinados, os quais tm o dever de obedincia,
ressalvados os casos em que as ordens sejam manifestamente ilegais. Em
nvel de Rio Grande do Sul, essa obedincia est positivada no inciso VI
do artigo 177 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, que diz
dever dos servidores pblicos cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais.
Os agentes superiores, alm da prerrogativa suprarreferida, estabelecem diretrizes a serem seguidas pelos agentes hierarquicamente infe-
64
riores, podendo, assim, fiscalizar a atuao dos seus subordinados, no

apenas sob a tica da lei e do direito, mas tambm quanto ao atendimento das diretrizes previamente estabelecidas. Na hiptese de os atos
praticados pelos subordinados apresentarem vcios de legalidade ou no
seguirem a orientao previamente dada, o poder hierrquico autoriza
que os agentes hierarquicamente superiores revejam os atos ilegais ou em
desconformidade com essa orientao, ajustando-os aos parmetros da
legalidade ou diretiva antes traada.
Decorrem, ainda, do poder hierrquico a possibilidade de delegao ou a avocao de atribuies de um rgo ou agente para outro.
Delegao a transferncia de atribuies de um rgo ou agente para
outro, e avocao o chamamento pela autoridade superior, para si, de
determinada atividade inicialmente cometida ao seu subordinado. Tanto
a delegao quanto a avocao no so ilimitadas, encontrando na lei os
limites para a sua ocorrncia.
Apesar da qualificao como um poder, a hierarquia impe ao
agente superior importantes responsabilidades. A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, em seu artigo 177, 2, trata como coautor de
eventuais irregularidades o superior hierrquico que receber denncia
ou representao sobre irregularidades praticadas por servidor, seu subordinado, e deixar de adotar providncias para a apurao dos fatos
noticiados.
4.5. Poder Disciplinar
Ainda que esteja ligado ao poder hierrquico, o poder disciplinar
com ele no se confunde, uma vez que o poder disciplinar autoriza a administrao a apurar eventuais faltas funcionais cometidas por todos que
mantiverem com ela um vnculo de subordinao especfica, aplicando as
penalidades cabveis. O exerccio desse poder revela-se atividade preponderantemente vinculada, eis que h discricionariedade apenas quanto
definio e quantificao da pena a ser imposta, no sendo possvel
administrao deixar de punir quando a lei assim o exigir.
A discricionariedade, para a definio e a gradao da penalidade
a ser imposta aos servidores pblicos estatutrios, dever se pautar pela
natureza e pela gravidade da infrao, bem como pela gravidade dos da-
| 65
nos causados ao servio pblico, segundo o que se depreende da leitura

do 1 do artigo 187 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94.
A apurao de irregularidades praticadas por servidores proceder-se- mediante a instaurao de sindicncia ou inqurito administrativo,
dependendo da gravidade da infrao. Identificado o infrator, a aplicao
de penalidade disciplinar depender de processo administrativo-disciplinar, em que dever ser garantido ao servidor o contraditrio e a ampla
defesa. Nos casos em que a falta funcional apresentar reduzida gravidade, o servidor poder ser advertido apenas verbalmente.
O poder disciplinar, portanto, decorre do princpio da supremacia
do interesse pblico, na medida em que o Estado pode e deve aplicar
sanes quando a lei assim o exigir, o que, em ltima anlise, preserva
a integridade do interesse pblico. Esse Poder, como assinalado, possui
limitaes impostas no prprio ordenamento jurdico, uma vez que o administrador no pode aplicar as penalidades sem a observncia obrigatria das garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa e dos
procedimentos definidos expressamente em lei.
4.6. Poder Regulamentar
Pelo poder regulamentar, a Administrao Pblica pode editar
atos de carter geral, com o objetivo de complementar ou esclarecer o
contedo das leis que necessariamente lhe antecedem, de forma a assegurar a sua fiel execuo. Dessa forma, pode-se afirmar que o poder
regulamentar uma prerrogativa conferida Administrao Pblica. So
exemplos de atos gerais destinados a garantir a fiel execuo das leis os
decretos, as resolues, as instrues normativas e as portarias.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul consagra expressamente tal poder em seu artigo 82, V, ao autorizar o Governador do Estado a expedir decretos e regulamentos; a norma constitucional, porm,
delimita o campo de atuao desses atos, os quais se restringem apenas
garantia da fiel execuo das leis.
Tambm est expresso na Constituio do Estado, no inciso III
do artigo 90, o poder regulamentar dos Secretrios de Estado, os quais
podero expedir instrues no somente para a execuo das leis, mas
tambm para a execuo dos decretos e dos regulamentos. Esses atos de
carter geral no podem contrariar a lei que pretendem regulamentar,
dada a vedao imposta pelo princpio da legalidade.
66
So, ainda, expresses do poder regulamentar as instrues normativas expedidas pelo Contador e Auditor-Geral do Estado, no uso de
suas competncias legais, a exemplo do que prev o 2 do artigo 2 do
Decreto Estadual n 38.553/98, o qual dispe sobre a possibilidade de
expedio de instruo normativa para garantir a uniformidade de atuao nos trabalhos de auditoria, prevendo os prazos para manifestao de
que disporo os administradores quando notificados sobre a prtica de
atos passveis de apontamento.
4.7. Poder de Polcia
O conceito de poder de polcia fornecido pelo artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional CTN. Segundo tal dispositivo, o poder de polcia corresponde atividade da administrao pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a
absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso
ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
A doutrina define, como atributos do poder de polcia, a coercibilidade, a autoexecutoriedade e a discricionariedade. O atributo da
coercibilidade permite que os atos baseados no poder de polcia sejam
executados independentemente da vontade dos administrados. O da autoexecutoriedade permite que a Administrao efetive as medidas que
entender indispensveis respeitados os limites previstos no ordenamento jurdico , sem necessitar da interveno judicial para tanto. E o da
discricionariedade, como atributo do poder de polcia, embora discutvel
na doutrina, relaciona-se valorao da atividade policiada e medida
de polcia aplicvel.
O poder de polcia, por ser uma atividade estatal tpica, indelegvel, o que impossibilita o seu exerccio por pessoas jurdicas de direito
privado. Dessa forma, por se constiturem tais pessoas jurdicas de direito
privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista no podem
ser criadas para o desempenho de atividades de polcia administrativa,
conforme j se posicionou o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 1.717.
| 67
So exemplos desse poder a concesso de licenas, a fiscalizao

do cumprimento dos contratos administrativos, a aplicao de punies
administrativas, as demolies, as apreenses, os embargos etc.
Em regra, o exerccio do poder de polcia no d causa responsabilidade civil do Estado, contudo, a sua utilizao irregular (abuso de
autoridade ou desvio de finalidade) pode ocasionar a responsabilidade
civil do Estado perante terceiros, bem como a responsabilidade administrativa, civil e penal do servidor responsvel pelo ato ilegal. Em resumo,
o referido poder ser regularmente exercido quando observar as normas
de direito administrativo.
ADMINISTRAO PBLICA
| 69
Captulo 5
Administrao Pblica
Sumrio: 5.1 Definio e Consideraes Gerais - 5.2 Classificao - 5.2.1 Administrao Direta - 5.2.2 Administrao Indireta - 5.3 Entidades da Administrao Indireta
5.3.1 Autarquias 5.3.2 Fundaes Pblicas 5.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista - 5.3.4 Empresas Subsidirias e Controladas - 5.4 Consrcios
Pblicos - 5.5 Entidades Paraestatais - Terceiro Setor - 5.5.1 Servios Sociais Autnomos - 5.5.2 Organizaes Sociais - 5.5.3 Entidades ou Fundaes de Apoio - 5.5.4
Entidades profissionais - 5.5.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
5.1. Definio e Consideraes Gerais

Em sentido formal ou subjetivo, a Administrao Pblica o conjunto de rgos e entes que exercem funes administrativas, compreendendo as pessoas jurdicas e os rgos pblicos incumbidos dessas funes, no mbito da Administrao Direta e Indireta. No sentido funcional
ou objetivo, o conjunto de atividades do Estado, as quais no podem
ser classificadas nas funes legislativas e judicirias.
Na lio de Carvalho Filho, excluda a funo legislativa, pela
qual se criam as normas jurdicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para a soluo de conflito de interesses, todo o universo restante
espelha o exerccio da funo administrativa. (CARVALHO FILHO, Jos
70
dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 18. ed., Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 2007. p. 400.)
A funo administrativa deve ser exercida predominantemente
pelo Poder Executivo, mas, de forma atpica, os demais Poderes constitucionais tambm podero exerc-la. oportuno dizer que a clssica
teoria da separao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio ,
apresentada por Montesquieu e contemplada no artigo 2 da Constituio Federal de 1988, em que os Poderes exercem funes de Estado, no
apresenta rigidez absoluta na separao das funes. O Poder Legislativo
exerce a funo precpua de legislar funo tpica , mas tambm as
administrativas e jurisdicionais funes atpicas , como, por exemplo,
o julgamento do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade
(CF/88, artigo 86).
A atividade administrativa tomou grandes propores na Constituio Federal de 1988 diferentemente das anteriores , eis que trouxe,
expressamente, dispositivos nesse sentido, no seu Captulo VII Da Administrao Pblica do Ttulo III, alm de tantos outros includos disseminadamente ao longo do texto, tais como o artigo 70 e seguintes, que
tratam da fiscalizao contbil, financeira e oramentria.
No Brasil, o modelo de organizao adotado o de Federao
presente na designao Repblica Federativa do Brasil , formada pela
unio indissolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, cada
qual autnomo e independente, no existindo hierarquia entre eles. Com
o advento da Constituio Federal de 1988, as competncias desses entes
poltico-estatais foram repartidas, sendo a Unio, eixo central da Federao e detentora da soberania, quem representa a Repblica Federativa
do Brasil no plano internacional.
A atividade administrativa pode ser exercida tanto de forma centralizada, diretamente pelos entes polticos Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal , quanto descentralizadamente, quando esses entes polticos instituem novos entes, dotados de personalidade jurdica prpria,
os quais passam a desempenhar algumas de suas atividades. O Poder
Pblico, alm disso, pode transferir determinadas atividades a particulares, com o uso do instituto da delegao, como, por exemplo, a chamada
concesso de servios pblicos.
Quando a transferncia da atividade ocorre no interior da mesma pessoa jurdica, em que um rgo maior divide-se em rgos meno-
ADMINISTRAO PBLICA
| 71
res, tem-se a denominada desconcentrao; o caminho inverso, ou seja,

quando a transferncia se d dos menores para o rgo maior, chama-se
concentrao. Enquanto na desconcentrao permanece o vnculo hierrquico, na descentralizao h apenas a tutela administrativa, o controle finalstico e a superviso.
A estrutura da Administrao Pblica, no mbito federal, foi disciplinada pelo Decreto-Lei n 200/67, sendo dividida em Administrao
Direta e Indireta, esta formada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas,
Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas Subsidirias e
pelos Consrcios Pblicos.
O Cdigo Civil Lei Federal n 10.406/02 , em seu artigo 40,
definiu que as pessoas jurdicas so de direito pblico e de direito privado. Os entes polticos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ,
as Autarquias, as Associaes Pblicas e as demais entidades de carter
pblico criadas por lei so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico interno. s outras entidades, o Cdigo conferiu personalidade jurdica
de direito privado.
A Repblica Federativa do Brasil o ente de direito pblico externo, representado, como j assinalado, no plano internacional pela Unio.
E, a rigor, todos os entes da Administrao Pblica, Direta e Indireta,
sujeitam-se aos princpios e regras do regime administrativo pblico.
5.2. Classificao
5.2.1. Administrao Direta
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, Administrao
Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada,
das atividades administrativas do Estado. (Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 392)
A Administrao Direta formada pelas pessoas polticas Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal e assim se denomina porque essas pessoas esto previstas diretamente na Constituio Federal de 1988.
Compe-se de rgos pblicos que so unidades de atuao, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar
72
uma atribuio predeterminada. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
p. 51) Esses rgos tm estrutura, competncias, servidores e poderes,
mas so destitudos de personalidade jurdica, mesmo que possam ter
capacidade postulatria, como o caso, por exemplo, da chamada Mesa
da Assembleia Legislativa.
Na Administrao Pblica, a atribuio denomina-se competncia, que significa a aptido legal conferida a um rgo ou autoridade
para realizar determinadas atividades. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2007. p. 51) Segundo o nmero de pessoas incumbidas da deciso, os
rgos podem ser singulares, se a deliberao tomada por uma s pessoa, ou colegiados, se por um grupo.
5.2.2. Administrao Indireta
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas dotadas de personalidade de direito pblico ou privado, criadas ou autorizadas por lei especfica para prestar servios pblicos ou exercer atividade
econmica e distintas daquelas que as instituram, tendo seu fundamento
na descentralizao administrativa.
Pelo princpio da reserva legal, necessria uma lei especfica
para criar ou autorizar a instituio dessas entidades, e, pelo princpio
da simetria de formas, a extino tambm exige lei. A sua criao resulta
de deciso dos entes polticos, pessoas jurdicas de existncia obrigatria
pela Constituio Federal, e, em tese, tambm os Poderes Judicirio e
Legislativo poderiam cri-las.
Enquanto a Administrao Direta tem, entre suas funes, o exerccio do poder de polcia e a prestao de servio pblico, as entidades da
Administrao Indireta podem, alm dessas funes, exercer atividades
econmicas.
5.3. Entidades da Administrao Indireta
A Administrao Indireta integrada pelas Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas
ADMINISTRAO PBLICA
| 73
Subsidirias e, recentemente, pelos Consrcios Pblicos, sendo, a seguir,

apresentadas as principais caractersticas de cada um desses entes.
5.3.1. Autarquias
Para o Professor Alosio Zimmer Jnior, autarquias so pessoas
jurdicas de Direito Pblico, com patrimnio e receita prprios, que realizam atividades tpicas da Administrao, inclusive aquelas que pressupem o exerccio do poder de polcia. (Curso de Direito Administrativo.
2. ed., Porto Alegre: Editora Verbo Jurdico, 2008. p. 200)
Em funo das prerrogativas concedidas aos novos entes autrquicos, a doutrina passou a denominar de autarquias comuns aquelas
formatadas nos moldes anteriores, as quais se sujeitam a amplo controle
finalstico exercido pela Administrao Direta, como a admisso e o afastamento de diretores, e de autarquias de regime especial aquelas com
prerrogativas especiais e diferenciadas, em que a autonomia e a independncia so ampliadas em comparao com as autarquias comuns.
O termo autarquia de regime especial foi empregado pela primeira vez pela Lei Federal n 5.540/68, que fixa normas de organizao
e funcionamento do ensino superior, para reconhecer s universidades
pblicas grau de autonomia e independncia superior.
A criao das autarquias depende de lei especfica e, em obedincia ao princpio do paralelismo de formas, sua modificao e extino
tambm exigem lei, mesmo que, para esses casos, o entendimento da
doutrina seja de que no necessria lei especfica. A instituio independe de registro da pessoa jurdica segundo as formalidades exigidas
para as pessoas jurdicas privadas.
A personalidade jurdica das autarquias de direito pblico, sendo
considerada pelo Cdigo Civil pessoa jurdica de direito pblico interno.
Sua finalidade vincula-se ao exerccio de atividades da Administrao
Pblica com atuao impositiva e poder de polcia, servio pblico tpico;
apresenta caractersticas similares s dos entes polticos, sujeitando-se ao
regime administrativo destes, em especial s disposies do artigo 37 da
Constituio Federal.
Dentre essas normas, destacam-se: o ingresso por concurso pblico; a limitao da remunerao a um teto remuneratrio; a vedao
ao acmulo de empregos ou cargos, e a observncia Lei de Licitaes
74
Lei Federal n 8.666/93. Com a Emenda Constitucional n 19/98, pode

haver, nessas entidades, dualidade de regimes: estatutrio (cargo pblico)
e celetista (emprego pblico). Para os que nelas exercem atividades-fim,
em funo do exerccio do poder de polcia, entende-se como obrigatrio
o regime estatutrio.
As autarquias beneficiam-se da imunidade tributria recproca de
impostos sobre patrimnio, renda ou servios vinculados s suas finalidades essenciais, ou s delas decorrentes, e dos privilgios processuais, com
prazo quadruplicado para contestar e em dobro para recorrer.
A prescrio para cobrana de dvidas das autarquias, nos mesmos moldes das outras pessoas jurdicas de direito pblico, ocorre no
prazo de cinco anos sendo sua escriturao contbil realizada pelas regras
de contabilidade pblica, definidas pela Lei Federal n 4.320/64.
As autarquias respondem, em regra, de forma objetiva pelos danos
que seus agentes causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso
se constatado dolo ou culpa do servidor, respondendo o ente instituidor
subsidiariamente. Ao gestor cabe providenciar a abertura de processo
investigativo para apurar a eventual responsabilidade do agente, visando
obteno do ressarcimento aos cofres pblicos, se for o caso.
As autarquias estaduais so o Departamento Autnomo de Estradas e Rodagem do Rio Grande do Sul DAER, a Superintendncia de
Portos e Hidrovias SPH, o Instituto de Previdncia do Estado do Rio
Grande do Sul IPERGS, o Instituto Gacho de Tradio e Folclore
IGTF, o Instituto Rio-Grandense do Arroz IRGA, a Fundao Orquestra
Sinfnica de Porto Alegre FOSPA, a Superintendncia do Porto do Rio
Grande SUPRG e o Departamento Estadual de Trnsito DETRAN. O
Banco Central do Brasil um exemplo de autarquia federal.
Agncias Reguladoras As agncias reguladoras, denominadas de autarquias de regime especial, surgiram com o processo de
desestatizao, o que fez com que o Estado pudesse melhor exercer o
seu chamado poder de polcia, regulando, normatizando, controlando e
fiscalizando atividades e bens transferidos ao setor privado. Essas Agncias visam a preservar o interesse pblico e assegurar o equilbrio entre
usurios e particulares.
Com o decorrer do tempo, foram criadas novas agncias para
exercer outras atividades que no as originalmente previstas, como o
caso da Agncia Nacional do Cinema ANCINE, para o fomento de
ADMINISTRAO PBLICA
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atividades voltadas indstria cinematogrfica e videofonogrfica, e da

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, para o exerccio de
atividades nessa rea, tpicas de Estado.
Relacionam-se, a seguir, as agncias reguladoras federais, com as
respectivas leis de sua criao:
a) Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, Lei Federal n
9.427, de 26 de dezembro de 1996;
b) Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL, Lei Federal n 9.472, de 16 de julho de 1997;
c) Agncia Nacional do Petrleo ANP, Lei Federal n 9.478, de
06 de agosto de 1997;
d) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, Lei Federal n 9.782, de 26 de janeiro de 1999;
e) Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, Lei Federal
n 9.961, de 28 de janeiro de 2000;
f) Agncia Nacional das guas ANA, Lei Federal n 9.984, de
17 de julho de 2000;
g) Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, Lei Federal n 10.233, de 05 de junho de 2001;
h) Agncia Nacional de Transportes Aquticos ANTAq, Lei Federal n 10.233, de 05 de junho de 2001;
i) Agncia Nacional de Cinema ANCINE, Medida Provisria n
2.228-1, de 06 de setembro de 2001;
j) Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, Lei Federal n
11.182, de 27 de setembro de 2005;
Por no haver regras-padro respeitantes s autarquias de regime
especial, a lei que as cria quem define o seu grau de autonomia e seus
privilgios, entre outros aspectos.
Na comparao com as autarquias comuns, as de regime especial apresentam, como peculiaridades, maior independncia e autonomia financeira e administrativa seus dirigentes, inclusive, possuem
mandato e sua nomeao aprovada pelo Poder Legislativo, bem como
detm poder normativo, nos limites da lei, e poder fiscalizatrio. Essas
autarquias, todavia, seguem as mesmas regras do direito administrativo
aplicveis s autarquias comuns, podendo, porm, optar por modalidades especficas de licitao, como o prego e a consulta, exceto para
obras e servios de engenharia.
76
vedado a seus ex-dirigentes, at um ano depois de deixarem o

cargo, representar qualquer interesse perante a agncia ou prestar servios a empresas sob sua regulamentao.
No mbito do Estado do RS, existe a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos AGERGS, criada pela Lei Estadual n
10.931/97, tendo como objetivo precpuo assegurar uma adequada prestao de servios, a harmonia entre usurios e prestadores de servios e
o equilbrio econmico-financeiro dos ajustes.
Agncias Executivas uma qualificao concedida por decreto especfico a uma entidade que j existe autarquia ou fundao
pblica desde que seja celebrado contrato de gesto com o rgo da
Administrao Direta a que est vinculada. A entidade no nasce agncia
executiva, apenas recebe esse ttulo.
Essas agncias foram introduzidas no direito brasileiro com o propsito de aprimorar a gesto, com base no controle dos resultados e no
cumprimento de objetivos e metas. Fundamentam-se na Constituio
Federal, artigo 37, 8, tendo sido regulamentadas pela Lei Federal n
9.649/98, pelo Decreto Federal n 2.487/98 e pelo Decreto Federal n
2.488/98. No Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n 12.237/05 regulamentou a matria.
O ttulo de agncia executiva poder ser concedido a autarquias ou
fundaes, contanto que tenham planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional voltado melhoria da qualidade da gesto
e reduo de custos. Essa qualificao d a entidade maior autonomia
e flexibilidade gerencial, oramentria e financeira. O ajuste, para tanto,
dever prever as metas e os meios para atingi-las, as penalidades em caso
de descumprimento, o prazo de vigncia do contrato e as condies para
reviso, renovao e resciso. A flexibilidade ocorre tambm nas contrataes, cujos valores passveis de dispensa de licitao so mais elevados o
dobro , se comparados regra geral da Lei de Licitaes.
Em nvel estadual, no h exemplo de agncias executivas. Na
esfera federal, contudo, foram qualificadas como agncias executivas a
Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO e a Fundao
Oswaldo Cruz FIOCRUZ.
Cabe destacar, por oportuno, as principais diferenas entre agncia reguladora e agncia executiva. Enquanto na agncia reguladora a
ADMINISTRAO PBLICA
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criao e a definio das atribuies se do por lei, nas executivas o ttulo

de qualificao e as prerrogativas so fixados por decreto. Para se manter
como agncia executiva, a entidade depende do cumprimento das metas
definidas no contrato de gesto, estando, tambm, sujeita a perder essa
qualificao no caso de seu descumprimento ou de no renovao das
metas previstas. De outra parte, para a agncia reguladora, a manuteno das prerrogativas independe do desempenho, e a perda da condio,
pelo princpio da simetria de formas, ocorre somente com alterao legal.
As agncias executivas direcionam a prtica de suas atividades
administrativas diretamente aos administrados, diferentemente das agncias reguladoras, que, em regra, desenvolvem atividades normativas e
reguladoras para outras entidades pblicas ou privadas. Nas reguladoras,
os dirigentes detm mandato, o que lhes d estabilidade institucional; nas
executivas, os gestores podem ser destitudos por ato administrativo.
5.3.2. Fundaes Pblicas
As fundaes pblicas so consideradas um patrimnio dotado de
personalidade jurdica, afetado a um fim social, sem finalidade lucrativa e
com autonomia administrativa, sem hierarquia, mas supervisionado pelo
ente instituidor. Caso as fundaes obtenham resultado positivo, este reverter ao atendimento dos fins da entidade.
As fundaes, lato sensu, podem ser privadas, quando institudas
por particulares, ou pblicas, se o patrimnio for originrio de ente do
Poder Pblico e a finalidade for essencialmente pblica.
Para se referir a esses entes, que integram a Administrao Indireta, o Constituinte Federal de 1988 utilizou as seguintes expresses:
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, fundaes pblicas, fundaes controladas pelo Poder Pblico, fundaes sob controle estatal, fundaes governamentais e apenas fundaes, mas
to-somente dessas palavras no se pode extrair a sua natureza jurdica.
Pela doutrina dominante, as fundaes pblicas, no que tange
natureza jurdica, podem ter personalidade jurdica de direito pblico ou
de direito privado. So criadas ou autorizadas por lei especfica para desempenhar atividades em reas sociais atribudas ao Estado, tais como
educao, sade e assistncia social, as quais constituem servios pblicos que o Estado deve prestar diretamente sociedade.
78
A instituio das fundaes dotadas de personalidade jurdica de

direito privado depende tambm do registro pelas formas privadas Registro Civil de Pessoas Jurdicas. Essa medida tem por finalidade transferir
o patrimnio (afetar finalidade) e no o objetivo de definir a natureza
privada da fundao. Pelo princpio do paralelismo de formas, a modificao e a extino das fundaes devem ocorrer por lei, at para destinar
o patrimnio que foi afetado quele fim, mesmo que no seja necessria
a edio de lei especfica.
As fundaes com personalidade de direito pblico podem desempenhar atividades em que seja necessrio o uso da autoridade estatal
poder de polcia e esto sujeitas exclusivamente ao regime jurdico
administrativo, integrando o complexo poltico administrativo das pessoas jurdicas do direito pblico interno.
A jurisprudncia, inclusive emanada do Supremo Tribunal Federal
STF, mesmo aps a vigncia da Emenda Constitucional n 19/98, vem
considerando as fundaes pblicas como uma espcie de autarquia,
denominando-as de autarquias fundacionais. Essa afirmao poderia
ser um exagero se no tivesse o Constituinte Federal concedido tratamento semelhante a autarquias e fundaes em dispositivos constitucionais,
como, por exemplo, no artigo 40, caput, e no artigo 150, 2, evidenciando a inteno de atribuir-lhes personalidade jurdica de direito pblico. Pela finalidade social que visam a atingir, as fundaes aproximam-se mais das autarquias do que das empresas pblicas ou sociedades de
economia mista.
semelhana das autarquias, para as fundaes de direito pblico, aplica-se o regime administrativo quanto a pessoal ingresso por
concurso, vedao de acumular cargos ou empregos e sujeio ao teto
remuneratrio , a licitaes e contratos, ao regime de bens e imunidade tributria.
Para as constitudas com personalidade jurdica de direito privado,
tambm incide uma srie de regras do regime administrativo, como a
criao e a instituio de quadro de pessoal por lei, a realizao de licitaes e a obrigatoriedade de prestar contas de sua gesto. Seus empregados so escolhidos por processo seletivo pblico (concurso) e contratados
pelo regime celetista, sendo vedada tambm a acumulao de empregos;
os bens so privados, mas possuem certa proteo, em razo da aplicao de regras do direito administrativo, pelo desempenho de atividade de
interesse pblico.
ADMINISTRAO PBLICA
| 79
As regras de direito administrativo, quanto responsabilidade civil, incidem tanto para as fundaes de direito pblico quanto para as de
direito privado prestadoras de servio pblico, inclusive quanto responsabilidade subsidiria do ente instituidor.
Submetem-se ao controle interno (no Estado do RS, pela CAGE),
externo (pelo Tribunal de Contas) e ao exercido pelo Ministrio Pblico,
mas este ocorre de forma diferente, conforme a personalidade jurdica da
respectiva entidade. Nas fundaes eminentemente de direito privado, o
controle realizado nos termos do artigo 66 do Cdigo Civil de 2002,
em que o Ministrio Pblico o responsvel por zelar pela vontade do
instituidor e preservar o seu patrimnio, afetado a um fim especfico. Nas
de direito pblico, esse controle direto no existe, ocorrendo a defesa da
ordem jurdica e dos interesses da coletividade de forma geral, nos termos da Constituio Federal de 1988.
Atualmente, no RS, existem as seguintes fundaes estaduais:
Fundao de Cincia e Tecnologia CIENTEC, Fundao de Articulao e Desenvolvimento de Polticas Pblicas para PPDs e PPAHs no Rio
Grande do Sul FADERS, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
do Rio Grande do Sul FAPERGS, Fundao de Atendimento Socioeducativo do Rio Grande do Sul FASE Fundao Cultural Piratini Rdio e
Televiso FCP-RT, Fundao para o Desenvolvimento de Recursos Humanos FDRH, Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel
Heuser FEE, Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria FEPAGRO, Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Lus Roesller
FEPAM, Fundao Estadual de Pesquisa em Sade FEPPS, Fundao
Escola Tcnica Liberato Salzano Vieira da Cunha LIBERATO, Fundao Gacha do Trabalho e Assistncia Social FGTAS, Fundao Teatro
So Pedro FTSP, Fundao de Esporte e Lazer do Rio Grande do Sul
FUNDERGS, Fundao Zoobotnica do Rio Grande do Sul FZB,
Fundao de Planejamento Metropolitano e Regional METROPLAN,
Fundao de Proteo Especial do Rio Grande do Sul PROTEO,
Fundao Orquestra Sinfnica de Porto Alegre FOSPA e Universidade
Estadual do Rio Grande do Sul UERGS.
Sob a alegao do esgotamento dos modelos de autarquia e fundao pblica e em face da rigidez do regime administrativo, houve a
proposio da criao de nova figura jurdica, a Fundao Estatal
(Projeto de Lei Complementar n 92/07). Se tal Projeto for transformado
80
em lei, ser instituda em reas no-exclusivas do Estado, como educao, cincia e tecnologia, cultura, meio ambiente, desporto, turismo,
comunicao, previdncia complementar, assistncia social, sade, e no
ter fins lucrativos. Possuir, ento, personalidade jurdica de direito privado e regime administrativo mnimo, similar ao das empresas pblicas
e sociedades de economia mista e poder contratar celetistas, por no
exigir o exerccio do poder de polcia, e adotar regulamento prprio de
licitaes. As receitas sero originrias da prestao de servios ao Estado, com a assinatura de um contrato de gesto, no sendo mantida pelo
Poder Pblico.
Cumpre enfatizar, aqui, as principais diferenas existentes entre
as fundaes pblicas e as autarquias, pois, embora as fundaes com
personalidade jurdica de direito pblico assemelhem-se muito s autarquias, existem, com relao a uma e outra, significativas diferenas. Enquanto estas realizam atividades tpicas da Administrao Pblica, aquelas, quando institudas como pessoa jurdica de direito pblico, atuam
em atividades de interesse pblico. As autarquias tm atuao em setor
exclusivo do Estado e, em seu mbito, o Estado necessita transferir um
servio pblico tpico para uma pessoa jurdica distinta, enquanto as fundaes no atuam exclusivamente em setor pblico estadual e, em sua
esfera, o Poder Pblico, detentor do patrimnio, pode dot-lo de personalidade jurdica para atender a uma determinada necessidade social.
5.3.3. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
O Estado pode criar entidades para explorao de uma atividade
econmica atividade tpica do setor privado , desde que sejam necessrias aos imperativos de segurana nacional ou haja relevante interesse
coletivo, conforme autoriza o artigo 173 da Constituio Federal, bem
como para a prestao de um determinado servio pblico. Essas entidades so as chamadas empresas pblicas e sociedades de economia mista
SEM, que integram a Administrao Pblica Indireta.
O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho assim define essas
estatais:
Empresas Pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao
legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para que
ADMINISTRAO PBLICA
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o Governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas

situaes, execute a prestao de servios pblicos.
Sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas de direito
privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies,
a prestao de servios pblicos. (Manual de Direito Administrativo, 17.
ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 427)
Essas empresas e sociedades so pessoas jurdicas de direito privado, a includas as prestadoras de servio pblico. Com base no entendimento do STF de que as atividades tpicas do Estado no podem ser
delegadas a entidades privadas, conclui-se, por evidente, que tais entidades no esto aptas a exercer o chamado poder de polcia.
A sua criao depende de autorizao legislativa especfica, mas
a sua instituio se d pelos meios privados, com o registro na Junta
Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas; a extino, pelo princpio da simetria de formas, depende de lei, mesmo que no especfica.
As entidades exploradoras de atividade econmica seguem as
normas das demais empresas de direito privado, inclusive quanto s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, porm, em algumas situaes, essas normas de direito privado sofrem derrogaes por normas
de direito pblico, que prevalecem, resultando em um regime jurdico
hbrido.
Os empregados so contratados pelo regime celetista, entretanto,
aplicam-se as regras do direito administrativo: exigncia de concurso pblico, vedao de acumular empregos ou funes pblicas e observncia do teto remuneratrio, esta ltima apenas aplicvel s entidades que
necessitam de repasse de recursos do ente instituidor para despesas de
pessoal e de custeio. Para fins da Lei de Improbidade Administrativa, os
empregados das empresas prestadoras de servios pblicos equiparam-se
aos servidores pblicos em geral.
Os bens das empresas estatais so privados (Cdigo Civil, artigo
98, a contrario sensu), sem regime especial de proteo, mas so tratados
de forma diferente, conforme a sua destinao e/ou a atividade da entidade. J, os bens das empresas prestadoras de servios pblicos afetados
diretamente a essa finalidade, em funo do princpio da continuidade
82
do servio pblico, so beneficiados por prerrogativas do regime administrativo: imprescritibilidade, impenhorabilidade, alienabilidade condicionada e no-sujeio a nus reais.
Os demais bens dessas entidades prestadoras de servios pblicos
que no esto afetados prestao de servios propriamente ditos e os
das exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime privado,
o que no significa sua equiparao aos bens privados sem nenhuma
restrio. Incidem sobre eles normas de direito pblico, desde que expressamente previstas, como o controle externo do artigo 70 da CF.
Nas sociedades de economia mista, a Assembleia Geral tem a
prerrogativa de autorizar a alienao de bens. As aes pertencentes ao
Estado tm sua alienao condicionada, necessitando de lei para a desafetao. As contrataes devem observar as regras da Lei de Licitaes,
mas essas entidades tm a prerrogativa de instituir regulamento prprio.
E, ainda, podero dispensar a licitao em valores mais elevados em
dobro se comparados regra geral da Lei de Licitaes.
Em regra, as empresas estatais no gozam de privilgios administrativos, tributrios e processuais. O regime tributrio o mesmo das
empresas privadas, mas, enfatize-se, o STF, em deciso favorvel a Empresa de Correios e Telgrafos ECT, reconheceu a imunidade tributria
recproca para essa empresa prestadora de servio pblico. Os pagamentos decorrentes de deciso judicial so realizados do mesmo modo como
so feitos pelas empresas privadas, no tendo que observar o regime de
precatrios. Deve-se considerar, todavia, que, por certo, o Constituinte de
1988 objetivou que as estatais fossem tratadas de forma equivalente s
empresas privadas e no em igualdade absoluta.
A Lei Federal n 11.101/05, que regula a recuperao judicial, a
extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria, no
artigo 2, inciso I, afasta sua aplicabilidade s empresas pblicas e sociedades de economia mista. Mesmo que, na doutrina e na jurisprudncia,
no exista consenso sobre o assunto, pode-se afirmar que elas no estariam sujeitas recuperao judicial, ao menos no que diz respeito s
prestadoras de servios pblicos, em funo do princpio da continuidade
desses servios.
A responsabilidade civil pelos danos causados por seus agentes,
dependendo da atividade exercida, diferente. Para as exploradoras de
atividade econmica, a responsabilidade subjetiva, ressalvados os ca-
ADMINISTRAO PBLICA
| 83
sos em que haja legislao prpria dispondo de forma diversa; j, para

as prestadoras de servios pblicos, objetiva, sendo assegurado, neste
caso, o direito de regresso contra o responsvel, se houver dolo ou culpa.
Tais entidades sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas e do
Ministrio Pblico, mas no incidente sobre os recursos captados da iniciativa privada, como, por exemplo, os depsitos dos clientes do Banrisul,
por no ser recurso pblico. Os seus agentes sujeitam-se aos dispositivos
da Lei de Improbidade Administrativa.
Em nvel estadual, no h empresas pblicas. Na esfera federal,
existem, entre outras, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, o Servio Federal de Processamento de Dados
SERPRO, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT e a Caixa
Econmica Federal CEF.
As Sociedades de Economia Mista no Rio Grande do Sul so as
seguintes: Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. Banrisul, Caixa
Estadual S/A Agncia de Fomento/RS, Caixa de Administrao da Dvida Pblica Estadual S/A CADIP, Companhia de Processamento de Dados do Estado do Rio Grande do Sul PROCERG, Companhia Estadual
de Silos e Armazns CESA, Companhia Riograndense de Saneamento
CORSAN, Centrais de Abastecimento do Rio Grande do Sul S.A.
CEASA/RS, Companhia Riograndense de Minerao CRM, Companhia de Gs do Estado do Rio Grande do Sul SULGS, Companhia
Rio-grandense de Artes Grficas CORAG, Companhia Administradora
da ZPE de Rio Grande ZOPERG-RS, Companhia Estadual de Gerao e Transmisso de Energia Eltrica CEEE-GT, Companhia Estadual
de Distribuio de Energia Eltrica CEEE-D e Companhia Estadual de
Energia Eltrica Participaes CEEE-Par. Em nvel federal, citam-se,
como exemplos: Banco do Brasil S/A, Petrleo Brasileiro S/A PETROBRAS, Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica CGTEE e
Centrais Eltricas Brasileiras S.A. ELETROBRAS.
Em nosso Estado, h o exemplo de uma empresa com participao acionria das trs esferas de governo, a Empresa de Trens Urbanos
de Porto Alegre S/A TRENSURB, com a seguinte composio acionria: a Unio com 99,2783% do capital, o Estado do RS com 0,5583% e o
Municpio de Porto Alegre com 0,1634%; no h participao de capital
privado. Embora denominada de sociedade annima, a composio societria levaria a caracteriz-la como empresa pblica.
84
Existem diferenas entre uma empresa pblica e uma sociedade de

economia mista. A empresa pblica constituda com capital exclusivamente pblico e pode revestir-se de qualquer das formas admitidas pelo
direito, enquanto a Sociedade de Economia Mista SEM tem, alm do
pblico, a participao do capital privado, ainda que minoritrio, podendo
ser criada somente sob a forma de sociedade annima. A empresa pblica
no tem finalidade lucrativa, e os riscos da atividade so do Estado, ao
contrrio, o objetivo da SEM o lucro, porque os seus parceiros privados
buscam lucrar, mas ela tambm reparte com eles eventuais prejuzos. As
empresas pblicas, em geral, so entidades unipessoais, j, as sociedades
de economia mista, invariavelmente, tm mltiplos scios (acionistas).
5.3.4. Empresas Subsidirias e Controladas
Alm das entidades j referidas e que integram a Administrao
Indireta, existem tambm as empresas subsidirias e as controladas direta
ou indiretamente pelo Poder Pblico.
A subsidiria uma entidade controlada por outra, sendo integral
quando a controladora a nica acionista. Toda subsidiria uma controlada, mas nem toda controlada uma subsidiria.
A Lei Federal n 6.404/76, no artigo 243, 2, definiu controlada
como a sociedade na qual a controladora, diretamente ou atravs de outras controladas, titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo
permanente, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger
a maioria dos administradores. E a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei
Complementar Federal n 101/2000 , artigo 2, inciso II, a definiu como
empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito
a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao.
Embora a Constituio Federal autorize a instituio de empresa
subsidiria por qualquer entidade da Administrao Indireta, na prtica,
apenas as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm subsidirias. A sua criao depende de autorizao legal e, pelo paralelismo
de formas, a modificao e a extino tambm exigem lei.
Aplicam-se s subsidirias, em geral, as mesmas regras da entidade criadora e, por no estar relacionada de forma explcita no caput do
art. 37 da Constituio Federal, h entendimentos doutrinrios de que
somente incidiriam as normas do regime pblico quando houver meno
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expressa, como, por exemplo, as do art. 37, XVII (acumulao) e do art.

37, 9 (teto remuneratrio).
As normas sobre licitaes e contratos, por expressa previso no
pargrafo nico do artigo 1 da Lei de Licitaes, aplicam-se s subsidirias, mas lhes possibilitam adotar regulamento prprio.
As subsidirias e as controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico sujeitam-se ao controle interno e externo, inclusive as que
no integram a Administrao Indireta, por existir patrimnio pblico envolvido.
Para que uma entidade instituda por uma sociedade de economia
mista, na condio de subsidiria, entre no mundo jurdico como uma sociedade de economia mista especfica, preciso a lei especfica que autorize a sua criao, atribuindo essa qualidade nova entidade. A doutrina
convencionou denomin-la de sociedade de economia mista de segundo
grau, para diferenci-la da criadora, que considerada de primeiro grau.
Ambas integrariam, portanto, a Administrao Indireta.
Se a instituio resultar de autorizao legislativa genrica, que
pode estar na prpria lei de criao da Sociedade de Economia Mista
SEM, sem lhe atribuir essa qualidade, seria apenas sociedade annima
sociedade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Pblico e
no uma sociedade de economia mista. O STF, da mesma forma, tem
decidido que no basta que ela detenha a maioria do capital social da
subsidiria para que seja considerada uma SEM, a lei especfica necessria. Ainda que o assunto apresente divergncias, a rigor no integra a
Administrao Indireta.
Cumpre destacar, ademais, que a Lei Federal n 6.404/76 (Lei das
Sociedades Annimas), em seu artigo 235, 2, dispe que as entidades
que tiverem a participao acionria, majoritria ou minoritariamente, de
sociedades de economia mista estaro sujeitas s regras gerais desta Lei
(das Sociedades Annimas) e no s disposies especiais de captulo
especfico destinado s sociedades de economia mista.
5.4. Consrcios Pblicos
A cooperao uma forma de articulao dos entes federativos
visando realizao de objetivos comuns. Para tanto, tais entes podero
constituir consrcios pblicos e formalizar convnios de cooperao, pre-
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vistos no artigo 241 da Constituio Federal, com a alterao trazida pela

Emenda Constitucional n 19/98.
Os consrcios pblicos foram disciplinados pela Lei Federal n
11.107/05, que inovou ao lhes atribuir personalidade jurdica e natureza
contratual , at esto eles eram despersonalizados , para os quais bastava um protocolo de intenes. O Cdigo Civil de 2002, forte no artigo
41, inciso IV, passou a consider-los como pessoa jurdica de direito pblico interno.
Denominam-se de consrcios pblicos as parcerias formadas por
dois ou mais entes da federao para prestar servios pblicos por meio
de gesto associada. Os consrcios apresentam mais caractersticas de
convnio, em face dos interesses comuns, do que de contrato, como
prev a lei. Podero consorciar-se todas as pessoas polticas, inclusive
a Unio, o que antes era vedado, bem como no mais exigncia que
apenas entes semelhantes participem desses contratos.
A articulao e a coordenao entre esses entes federados, na gesto de servios pblicos, podero abranger reas como saneamento bsico, sade, educao, habitao, integrao dos sistemas de transporte
urbano, abastecimento de gua, tratamento do lixo, destinao final de
resduos slidos, segurana pblica e aquisio de mquinas.
Para alcanar seus objetivos, os consrcios podem firmar convnios, contratos e acordos e receber auxlios, contribuies e subvenes
sociais ou econmicas de outras entidades e rgos de Governo, sendo,
inclusive, autorizada a celebrao de contrato de gesto e termo de parceira com organizaes sociais e OSCIPS.
As etapas para a constituio da entidade Consrcio Pblico
incluem:
a) Protocolo de intenes a etapa inicial na qual so estabelecidas as condies detalhadas do futuro consrcio. Deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados e necessita
ser publicado. Nos consrcios pblicos tradicionais, que so um tipo de
convnio, a assinatura do protocolo a ltima etapa.
b) Ratificao a aprovao do protocolo de intenes, mediante lei especfica de cada consorciando, sendo a lei dispensada para
o ente que j houver disciplinado por lei, antes da subscrio do protocolo de intenes, a sua participao no consrcio. A ratificao atende
ao dispositivo constitucional que exige lei para criao de entidade cuja
ADMINISTRAO PBLICA
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alterao ou extino depender de aprovao da assembleia geral, ratificada mediante lei por todos os entes consorciados.
c) Estatutos A assembleia geral dos entes consorciados deliberar sobre o estatuto, respeitando o previsto no protocolo de intenes,
convertido, com a ratificao, em contrato de constituio do consrcio
pblico. O estatuto ir prever a estrutura do consrcio e o funcionamento
de seus rgos.
Os consrcios pblicos podero constituir-se sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico associaes pblicas , de natureza autrquica, e pessoa jurdica de direito privado associaes privadas , entes
em colaborao com o poder pblico, sem fins lucrativos. As primeiras
adquirem personalidade jurdica com a vigncia das leis de ratificao do
protocolo de intenes; as de direito privado dependem do registro em
cartrio dos seus atos constitutivos.
A Lei Federal n 11.107/05 estabeleceu que apenas as entidades
com personalidade de direito pblico integram a Administrao Indireta
dos entes federados participantes, no entanto, no se pode conceber que
entes criados por pessoas jurdicas polticas no integrem tambm a Administrao Indireta.
Por meio do contrato de consrcio, os entes federados podem-se unir visando gesto associada de servios pblicos. Para viabilizar
a prestao de servios pelo consrcio a um ente consorciado ou entre
todos, formalizado o contrato de programa, que o instrumento utilizado para constituir e regular as obrigaes de um ente da Federao
com outro ou com o consrcio pblico e visa a disciplinar a prestao dos
servios ou a transferncia de encargos, servios, pessoal ou bens necessrios continuidade das atividades transferidas. O contrato continuar
vigorando, mesmo quando for extinto o consrcio pblico.
Caso previsto no contrato de consrcio, entidades da Administrao Indireta de entes consorciados podero celebrar um contrato de
programa, no sendo permitido, porm, que tal contrato atribua ao contratado o planejamento, a regulao e a fiscalizao dos servios da gesto associada atividades de gesto , restando permitida apenas a sua
execuo atividade de execuo. A gesto delegada pelos entes polticos somente ao consrcio, o qual poder figurar como outorgante de
servios ou obras.
88
As receitas dos consrcios tm origem nos contratos com os consorciados, por meio da arrecadao decorrente da gesto associada dos
servios, do contrato de rateio e dos convnios com entes no consorciados, podendo tambm originar-se do recebimento de auxlios, contribuies e subvenes sociais e econmicas de outras entidades e rgos do
Governo.
O contrato de rateio o instrumento idneo para viabilizar a entrega de recursos pelo ente consorciado ao consrcio, constituindo-se na
formalizao, a cada exerccio financeiro, da destinao das dotaes oramentrias para o custeio das atividades do consrcio. Aquele que no
consignar recursos oramentrios para fazer frente s obrigaes assumidas poder ser excludo do consrcio.
Os consrcios submetem-se Lei de Licitaes, mas, quanto
definio da modalidade de licitao, os valores so dobrados para os
consrcios formados por at trs entidades e triplicados para os compostos por nmero superior. Os consrcios podero dispensar a licitao
em valores mais elevados dobrados se comparados aos demais entes, bem como podero ser contratados contrato de programa pela
Administrao Direta e Indireta dos entes consorciados, com dispensa de
licitao.
Os consrcios, mesmo os constitudos nos termos da lei civil,
esto sujeitos s normas de direito pblico regime hbrido relativamente a licitaes, prestao de contas e admisso de pessoal, ainda
que pela CLT. Devem observar as normas de direito pblico na contabilizao, tm o dever de prestar contas e sujeitam-se fiscalizao do
Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do
Poder Executivo, representante legal do consrcio e eleito pelos titulares
dos entes consorciados. Mesmo assim, no pode ser afastada a competncia ampla dos Tribunais em relao a qualquer gestor de recursos
pblicos.
A Lei Federal n 8.429/92 foi alterada para considerar como atos
de improbidade administrativa aes que contrariem a Lei dos Consrcios. Os consrcios podero receber servidores cedidos pelos entes consorciados, com restrio para os que vierem a desempenhar atividade
impositiva, os quais no podero ser celetistas. E, ainda, os entes consorciados podero transferir ou alienar bens para o consrcio.
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5.5. Entidades Paraestatais Terceiro Setor

As entidades paraestatais, que a doutrina tambm denomina de
entes de cooperao ou terceiro setor , entes em colaborao ou entes em situao particular, no integram a Administrao Indireta, mas,
mesmo assim, sobre elas incide uma srie de normas do regime pblico
administrativo, em maior ou menor nvel.
A palavra paraestatal formada por para, que, em grego, significa ao lado de, acrescido de estatal, significando o ente que est ao
lado do Estado para executar atividades estatais.
So entidades privadas, institudas por particulares, sem vnculo
orgnico com a Administrao Pblica. Colaboram com o Estado em atividades no exclusivas deste mediante algum incentivo do Poder Pblico,
como subvenes sociais ou isenes, sujeitando-se, por isso, ao controle
exercido pelo Tribunal de Contas.
O terceiro setor, assim denominado porque coexiste com o primeiro e com o segundo setores, que so o Estado e o mercado, respectivamente, formado por servios sociais autnomos, entidades de apoio,
organizaes sociais, entidades profissionais e organizaes da sociedade
civil de interesse pblico.
O Professor Paulo de Tarso Dresch da Silveira divide os entes em
colaborao com o Poder Pblico entre aqueles que tm vnculo orgnico
com o Poder Pblico, em que o Estado participa da criao ou do capital
social, e os sem nenhum vnculo. Entre os primeiros, inclui as fundaes
privadas, institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Estado, os servios sociais autnomos, as subsidirias de uma sociedade de economia mista e os conselhos
profissionais. As Organizaes No-Governamentais ONGs podem ser
citadas como entes sem vnculo orgnico.
Entre essas entidades denominadas de paraestatais, destacam-se
os Servios Sociais Autnomos, as Organizaes Sociais, as Entidades
ou Fundaes de Apoio, as Entidades Profissionais e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP.
5.5.1. Servios Sociais Autnomos
Os servios sociais autnomos so entidades colaboradoras com o
Estado, como uma forma de parceria para financiar atividades que visem
90
ao aperfeioamento profissional e melhoria do bem-estar social dos

trabalhadores, fornecendo assistncia e ensino a certas categorias sociais
ou grupos profissionais. atividade privada de interesse pblico, no exclusiva do Estado, mas incentivada e subvencionada por este, e no um
servio pblico, portanto, no se trata de descentralizao administrativa.
Para Odete Medauar, os servios sociais autnomos so pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, destinados a propiciar
assistncia social, mdica ou ensino populao ou a certos grupos profissionais. (Direito Administrativo Moderno, 11. ed., So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2007. p. 96)
Esses servios so institudos mediante inscrio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas sob a forma de fundaes, sociedades civis ou
associaes, com personalidade jurdica de direito privado, e, em geral,
no esto sujeitos s normas de direito pblico. As obrigaes so estabelecidas na lei ou no contrato de gesto. A lei no cria, mas autoriza a
instituio, sendo, em geral, a tarefa atribuda s confederaes.
As entidades no visam ao lucro e suas receitas so originrias,
principalmente, de contribuies parafiscais institudas por lei, entretanto, podem vir, ainda, de dotao oramentria especfica, convnios ou
contratos de gesto. A sua criao, por receberem contribuies parafiscais, depende de autorizao legislativa, e submetem-se ao controle
exercido pelo Tribunal de Contas devido tambm ao recebimento dessas contribuies.
O ingresso de pessoal feito por meio de processo seletivo e seus
empregados so contratados pelo regime celetista, sendo equiparados a servidores pblicos para fins criminais e de responsabilizao pela prtica de
atos de improbidade administrativa. Os salrios seguem os padres de mercado e no esto sujeitos ao teto remuneratrio dos servidores pblicos.
Essas entidades seguem a Lei de Licitaes, mas podem adotar
regulamento prprio. O benefcio da imunidade tributria est condicionado no remunerao, por qualquer forma, dos cargos da diretoria,
dos conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos e no distribuio de
lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto.
So exemplos de Servios Sociais Autnomos: Servio Social da
Indstria SESI, Servio Social do Comrcio SESC, Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial SENAC, Servio Nacional de Aprendiza-
ADMINISTRAO PBLICA
| 91
gem Industrial SENAI, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas

Empresas SEBRAE, Servio Nacional de Aprendizagem Rural SENAR, Servio Social do Transporte SEST, Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte SENAT.
5.5.2. Organizaes Sociais
A iniciativa privada pode cooperar com o Estado, estabelecendo parcerias em reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade
para a prestao de servios pblicos no exclusivos do Estado. Nos
termos da Lei Federal n 9.637/98, o Poder Executivo poder atribuir
qualificao como organizaes sociais a associaes civis ou fundaes privadas institudas por particulares, sem fins lucrativos, sob a forma de pessoa jurdica de direito privado. Registre-se, por oportuno, que
dispositivos da mencionada lei esto sendo questionados, acerca de sua
inconstitucionalidade, por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923 MC/DF.
As entidades qualificadas desenvolvem, com incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, atividade pblica de natureza no exclusiva do
Estado, mediante vnculo jurdico contrato de gesto , submetendo-se
s regras de direito privado. No se trata de servio pblico delegado,
pois no integram a Administrao Pblica. Na rea de sade, absorvendo atividade de entidade federal extinta, ocorre uma exceo onde h
prestao de servio pblico.
Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, so pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa
de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo
jurdico institudo por meio de contrato de gesto. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 486)
A qualificao como organizao social depende de habilitao
perante a Administrao Pblica, sendo a entidade declarada como de
interesse social e utilidade pblica e suas obrigaes estabelecidas no
contrato de gesto, que no o de que trata o artigo 37, 8, da CF/88.
O objetivo dessa qualificao conceder maior autonomia e flexibilidade
execuo dessas atividades e aumentar a eficincia e a qualidade dos
92
servios. Para tanto, essas organizaes podero receber recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de
gesto, podendo auferir, ainda, receita prpria com a venda de servios.
Em caso de descumprimento do contrato, podero ser desqualificadas,
por Decreto, a exemplo de sua habilitao, sendo os bens pblicos revertidos ao Estado.
A Lei exige que o rgo de deliberao superior dessas entidades
tenha representantes do Poder Pblico e da comunidade, com notria
capacidade profissional e idoneidade moral.
Essas organizaes sociais, por certo, assumiro atividades ora
desempenhadas por rgos ou entidades estatais. A consequncia ser
a extino destas, implicando a cedncia quelas das instalaes e dos
bens mveis e imveis. O servio que pblico passar a ser prestado
como atividade privada. A mesma atividade ser exercida, de fato, pelos
mesmos servidores e com a utilizao do mesmo patrimnio. O objetivo
que os servidores se constituam pessoa jurdica de direito privado, sem
fins lucrativos, habilitados como organizaes sociais, sem ter que se submeter aos rigores do regime administrativo pblico.
A contratao de pessoal para essas entidades feita pelo regime
celetista, no se sujeitando s regras de direito pblico. No exigido
concurso pblico, e os salrios regulam-se pelas regras de mercado, no
tendo que observar o teto remuneratrio aplicvel ao servio pblico.
admissvel a cesso especial de servidores pblicos para realizar as atividades, com nus para o Poder Pblico, permitindo-se, inclusive, remunerao complementar, desde que decorra do contrato de gesto e que
no seja com o uso de recursos pblicos.
Somente esto sujeitas Lei de Licitaes nos casos de aquisio
de bens ou servios com recursos pblicos, mas tm autonomia para editar regulamento prprio. Podem, ainda, ser contratadas com dispensa de
licitao (artigo 24, XXIV, da Lei Federal n 8.666/93).
A imunidade tributria est condicionada ao no pagamento de
remunerao, por qualquer forma, aos detentores de cargos da diretoria e
aos integrantes de conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos, e no
distribuio de lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto. vedada a distribuio de bens ou de parcela do patrimnio para associado ou membro,
em funo de desligamento, retirada ou falecimento.
ADMINISTRAO PBLICA
| 93
As suas obrigaes e metas sero supervisionadas pelo rgo que

tenha firmado o contrato de gesto. E o controle quanto aos recursos
pblicos ser exercido pelo Tribunal de Contas.
5.5.3. Entidades ou Fundaes de Apoio
As entidades de apoio no possuem fins lucrativos e so criadas
por servidores com a finalidade de cooperar com as instituies de ensino superior, nas reas de ensino e de pesquisa, bem como desempenhar
atividades de interesse pblico prprias da entidade estatal, com os mesmos objetivos e reas de atuao do rgo ou da entidade pblica que
apoiam.
Para a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por servidores
pblicos, porm em nome prprio, sob forma de fundao, associao
ou cooperativa, para a prestao, em carter privado, de servios sociais
no exclusivos do Estado, mantendo vnculo jurdico com entidades da
Administrao Direta ou Indireta, em regra por meio de convnio. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 483)
Exceto quanto s fundaes de apoio s instituies federais de
ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica, disciplinadas pela
Lei Federal n 8.958/94, as demais entidades de apoio no possuem
legislao especfica. So criadas com recursos privados, em geral oriundos dos prprios servidores pblicos da entidade que pretendem apoiar,
sob a forma de fundao, associao ou cooperativa, com personalidade
jurdica de direito privado, instituda nos termos das leis civis. Na sua extino, o patrimnio ser transferido para a entidade congnere.
Essas entidades exercem atividades de interesse pblico e no servios pblicos delegados, no se sujeitando s normas de direito pblico;
devem observar as regras do mercado, de direito privado, mesmo que
exista a participao de servidores das entidades contratantes na realizao das suas atividades, e os seus empregados so contratados pelo
regime celetista.
Alm disso, no esto sujeitas Lei de Licitaes e podem ser contratadas pelas universidades e instituies pblicas de pesquisa cientfica
e tecnolgica por dispensa de licitao. As entidades constitudas com
base na Lei Federal n 8.958/94, contudo, devem observncia Lei de
94
Licitaes e sujeitam-se ao controle exercido pelo Tribunal de Contas. As

demais tambm estaro sujeitas a esse controle quando utilizarem recursos pblicos.
O vnculo dessas fundaes de apoio com as entidades da Administrao Direta e Indireta, em regra, ocorre por meio de convnio ou
contrato; suas receitas originam-se desses ajustes com as instituies que
apoiam, mas tambm da prestao de servios a particulares, e tm a
prerrogativa de utilizar bens e servios da entidade contratante (pblica),
mediante ressarcimento.
As que atuam nas reas da educao ou da assistncia social beneficiam-se da imunidade, condicionada no remunerao dos cargos
de diretoria e no distribuio de lucro, bonificao ou qualquer outra
vantagem a dirigentes, associados ou mantenedores.
O Ministrio Pblico, no exerccio da fiscalizao que lhe cabe,
nos termos do Cdigo Civil, tem apontado uma srie de irregularidades
nessas entidades, tais como utilizao de servidores, complementao
salarial com recursos pblicos, repasse de servios no terceirizveis e
utilizao indevida de bens pblicos.
So exemplos de entidades de apoio: a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE e a Fundao Universitria para o Vestibular
FUVEST.
5.5.4. Entidades Profissionais
Os conselhos profissionais tm por objetivo fiscalizar e exercer
o poder disciplinar sobre os indivduos cujas profisses so regulamentadas por determinada lei federal. Por delegao de competncia, esses
conselhos so criados para desempenhar atividades tpicas de Estado,
especialmente o poder de polcia e a cobrana compulsria de contribuies e so denominados de autarquias corporativas, mesmo que, no
rigor tcnico, no sejam assim considerados. Suas receitas originam-se de
contribuies que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal
STF, possuem carter tributrio.
A personalidade jurdica dessas entidades de direito pblico e,
embora as leis instituidoras no mencionem expressamente isto, segundo o STF, pertencem ao gnero autarquia, Ainda assim, no integram
a Administrao Indireta e no tm nenhuma subordinao ao Poder
ADMINISTRAO PBLICA
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Pblico, nem superviso deste. Seus dirigentes so eleitos pelos profissionais com registro, e a receita vem da contribuio desses membros.
Suas atividades devem ser executadas por detentores de cargos pblicos,
no mbito de cada conselho profissional, admitindo-se a contratao de
empregados para atividades-meio. O STF legitimou a criao de cargos e
a contratao de pessoal por meio de um processo seletivo.
Para o STF, esse servio de fiscalizao de profisses regulamentadas, por ser atividade tpica estatal, no pode ser delegado a entidades
privadas e se submete fiscalizao do Tribunal de Contas. Contrria
doutrina e jurisprudncia, foi editada a Lei Federal n 9.649/98, que
dispunha que, exceo da Ordem dos Advogados do Brasil OAB,
essas entidades possuam natureza privada. O STF considerou inconstitucional esse dispositivo, em deciso na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717-DF. Assim, segundo interpretao daquele Tribunal, para
o exerccio do poder de polcia, esses conselhos devero possuir cargos
pblicos, mas, para as atividades-meio, podero ser contratados empregados. De fato, atualmente, existem apenas empregados.
Sob o argumento de que o advogado exerce uma funo constitucionalmente privilegiada, na medida em que so indispensveis Administrao da Justia, a OAB tem defendido que no pode ser tida como
congnere dos demais entes fiscalizadores, pois possui finalidade institucional, no estando voltada exclusivamente a finalidades corporativas.
Alega ainda que, por representar a sociedade, no pode ser fiscalizada,
no incidindo sobre ela o controle do Tribunal de Contas.
So exemplos dessas entidades: o Conselho Federal de Contabilidade CFC, o Conselho de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CREA e a Ordem dos Advogados do Brasil OAB.
5.5.5. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
As necessidades das pessoas em geral (a sociedade) podem ser
satisfeitas pelas prprias pessoas fsicas, por organizaes que buscam o
lucro para os seus acionistas e investidores (empresas), por rgos claramente definidos como pblicos e que exercem as funes de Estado
(Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e por um sem nmero de
organizaes que permeiam entre o que est definido como pblico ou
96
como privado, constituindo, modernamente, o terceiro setor, conforme j

explanado.
Entre as organizaes que integram o chamado terceiro setor, repise-se, esto as Organizaes No Governamentais ONGs, as Organizaes Sociais OS e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIP.
No Estado do Rio Grande do Sul, uma OSCIP quem o Estado
qualificar como tal, na forma da legislao aplicvel, em especial da Lei
Estadual n 12.901/08, do Decreto Estadual n 45.541/08 e da Instruo
Normativa n 02/08, esta editada pela Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social SJDS.
A execuo de atividades de interesse pblico por organizaes
privadas, em cooperao com o Estado, exige que a entidade interessada, primeiramente, seja qualificada como organizao de interesse pblico para, depois, ser assinado o respectivo termo de parceria A execuo
do objeto dessa parceria ser acompanhada e fiscalizada pelo Estado.
A qualificao de uma OSCIP conferida, atualmente pela SJDS,
por um perodo de trs anos, pessoa jurdica sem fins lucrativos, constituda h pelo menos dois anos e cujas atividades sociais de interesse
pblico estejam previstas em seu estatuto e sejam vinculadas a alguma(s)
das abaixo citadas:
a) assistncia social, de acordo com artigo 3, da Lei Federal n
8.742/93;
b) educao e cultura;
c) sade e segurana alimentar;
d) preservao do meio ambiente e desenvolvimento sustentvel;
e) trabalho voluntrio, combate pobreza, desenvolvimento de
modelos socioprodutivos alternativos e fomento ao esporte; e
f) defesa da cidadania, dos direitos humanos e dos valores universais.
A entidade que quiser requerer a sua qualificao como OSCIP
deve atender legislao comercial, previdenciria e tributria, possuir
escriturao contbil prpria e comprovar regularidade jurdica e fiscal
junto aos rgos pblicos federais, estaduais e municipais.
O estatuto da pessoa jurdica interessada em obter a qualificao
deve prever a observncia dos consagrados princpios constitucionais da
ADMINISTRAO PBLICA
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Administrao Pblica, a vedao de obteno de vantagem individual

ou coletiva, em decorrncia das suas atividades, e tambm a previso de:
a) existncia de conselho fiscal ou rgo equivalente;
b) transferncia ao Estado do acervo patrimonial adquirido com
recursos pblicos, no caso de perda de qualificao ou resciso
do termo de parceria;
c) indicao da remunerao dos dirigentes em nveis de mercado e dos salrios de acordo com os pisos das categorias profissionais;
d) definio das normas de prestao de contas;
e) obrigatoriedade de investimento exclusivo nas atividades da
organizao e, em relao aos recursos excedentes, vedao
de distribuio de lucros, dividendos e participaes;
f) proibio de distribuio de bens e patrimnios, a qualquer
ttulo, a membros da organizao, e
g) atribuies da diretoria e dos administradores.
Entidades como sindicatos, associaes de classe, instituies religiosas, cooperativas, organizaes partidrias, fundaes pblicas, organizaes creditcias, alm de outras, no podem receber a certificao de
OSCIP. Tambm no podem requerer certificao as entidades em que
atuam, entre seus conselheiros e dirigentes, parentes consanguneos ou
afins, at o terceiro grau, do Governador ou do Vice-Governador do Estado, de Secretrios de Estado, de Senadores ou de Deputados Federais
ou Estaduais.
A competncia para deferir ou indeferir o pedido de qualificao
como OSCIP do titular da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento
Social SJDS, cujo ato dever ser publicado no Dirio Oficial do Estado.
Deferido o pedido de qualificao, ser emitido o Certificado de
Qualificao da entidade requerente como OSCIP. Na hiptese de indeferimento do pedido, a deciso dever ser fundamentada, podendo o
interessado requerer novamente a qualificao, a qualquer tempo.
Toda alterao na finalidade ou no regime de funcionamento da
organizao, bem como no seu estatuto social, dever ser comunicada
SJDS, acompanhada de justificativa, sob pena de cancelamento do Certificado de Qualificao como OSCIP.
Para a celebrao do termo de parceria que o documento
de vnculo de cooperao entre a OSCIP qualificada e a Administrao
98
Pblica para a execuo de atividades de interesse pblico, mediante a

destinao de recursos oramentrios e de bens pblicos , a escolha da
OSCIP ser realizada por meio de seleo pblica, devendo ser dada
cincia prvia desta ao Procurador-Geral de Justia e ao Procurador-Geral do Estado. O prazo mnimo para apresentao das propostas de
15 dias, para repasses de at R$ 500.000,00, e de 30 dias, para valores
superiores.
O edital de seleo pblica dever conter informaes sobre a especificao tcnica do objeto, os prazos, as condies, a forma e o local
de apresentao das propostas, os critrios de seleo e julgamento das
propostas, a pontuao pertinente a cada item do projeto e o valor mximo a ser desembolsado.
O processo seletivo ser conduzido por Comisso Julgadora, no
remunerada, designada por ato do Governador do Estado e integrada
por dois profissionais de notria especializao e conhecimento sobre o
assunto, sendo dois representantes da Secretaria a qual est vinculada a
execuo do objeto do termo de parceria e um (1) representante da Secretaria do Planejamento e Gesto. Da deciso da Comisso cabe pedido
de reconsiderao, a ser protocolado no prazo de trs dias de sua publicao, tendo a referida Comisso cinco dias para julg-lo.
Aps esses procedimentos, a smula do termo de parceria dever
ser publicada no Dirio Oficial do Estado e em pgina da internet.
requisito do termo de parceria conter a discriminao dos direitos
e das obrigaes das partes e, ainda, a previso de receitas e despesas, o
programa de trabalho e as especificaes tcnicas do projeto a ser executado, devendo tambm indicar as metas e os resultados esperados, bem
como os respectivos critrios e indicadores de avaliao de desempenho.
O termo de parceria ser firmado pelo titular da Secretaria de Estado qual est vinculada a execuo do seu objeto, que ser nominado
parceiro pblico, devendo este verificar, previamente, o regular funcionamento da OSCIP.
O prazo do termo de parceria no poder ser superior a sessenta
meses, podendo ser rescindido a qualquer tempo, na hiptese de descumprimento de suas disposies. A perda da qualificao como OSCIP
tambm importar na resoluo imediata do termo de parceria.
Ao trmino de cada exerccio fiscal, dever ser elaborado um relatrio sobre a execuo do objeto da parceria contendo o comparativo
ADMINISTRAO PBLICA
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especfico das metas propostas com os resultados alcanados e a prestao de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas e das
remuneraes efetivamente pagas aos diretores e aos trabalhadores com
relao direta ou indireta com o objeto do termo de parceria.
A OSCIP indicar pelo menos um dirigente responsvel pela administrao dos recursos e bens recebidos, cuja posse ser reconhecida
apenas durante a vigncia do respectivo termo de parceria, devendo esses bens, ainda, ser relacionados e identificados em clusula expressa.
A liberao de recursos financeiros far-se- em conta bancria especfica, aberta em instituio financeira oficial, de acordo com cronograma de desembolso previsto no termo de parceria. A vigncia simultnea
de um ou mais termos de parceria considerada lcita, ainda que com o
mesmo parceiro pblico, dependendo apenas da capacidade operacional
da OSCIP.
A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada
e fiscalizada pelo prprio parceiro pblico, pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, rgo de controle interno do Estado, e pela
Assembleia Legislativa, nos termos dos artigos 56 e 76 da Constituio
do Estado.
Tambm atuar na atividade de controle uma Comisso de Avaliao designada pelo Governador do Estado, que ser integrada por
um (1) profissional de notria especializao e conhecimento sobre o
assunto, um (1) servidor da Secretaria qual est vinculada a execuo
do objeto do termo de parceria, indicado pelo titular da Pasta, e um (1)
servidor da Secretaria de Planejamento e Gesto, indicado pelo titular
da Pasta.
Semestralmente, a OSCIP dever apresentar Comisso de Avaliao relatrio gerencial sobre a execuo do objeto do termo de parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os resultados
alcanados, bem como o demonstrativo integral das receitas e despesas
realizadas.
As Comisses de Avaliao encaminharo, semestralmente, ao Secretrio de Estado, como representante do parceiro pblico, relatrio gerencial sobre a execuo do objeto, o qual, ao tomar conhecimento de irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica
pela organizao parceira, dever dar imediata cincia do fato Procuradoria-Geral do Estado, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico.
100
A prestao de contas da comprovao da correta aplicao de

todos os recursos, bens e pessoal de origem pblica, repassados OSCIP,
ser realizada anualmente sobre a totalidade das suas operaes patrimoniais e dos resultados, devendo ser observados os Princpios Fundamentais da Contabilidade e as Normas Brasileiras de Contabilidade.
Ao final da vigncia do termo de parceria, a OSCIP prestar contas da execuo do seu objeto, comprovando, perante a Comisso de
Avaliao, a correta aplicao dos recursos e bens recebidos e o adimplemento das obrigaes e das responsabilidades assumidas, mediante a
apresentao dos seguintes documentos e elementos:
a) relatrio gerencial de execuo de atividades;
b) demonstraes contbeis, contemplando as demonstraes
dos resultados do exerccio, o balano patrimonial, as demonstrao das origens e das aplicaes de recursos, a demonstrao das mutaes do patrimnio social e as notas explicativas
das demonstraes contbeis, caso necessrio;
c) comprovante de que foi dada publicidade, por meio eficaz, no
encerramento do exerccio fiscal, do relatrio de atividades e
das demonstraes financeiras da entidade;
d) certides negativas de dbitos referentes ao Instituto Nacional
do Seguro Social INSS e ao Fundo de Garantia do Tempo
de Servio FGTS, colocando-as disposio, para exame, de
qualquer cidado, e
e) parecer sobre o balano patrimonial elaborado, emitido por
auditores externos independentes.
Em sntese, a OSCIP dever, semestralmente, elaborar um relatrio gerencial, anualmente, apresentar uma prestao de contas e, ainda,
ao final da parceria, apresentar a prestao de contas do cumprimento
do objeto no seu todo.
Ressalte-se que, sem prejuzo de outras disposies previstas nos
instrumentos especficos, a resciso do termo de parceria, a qual no
exime os signatrios de responsabilidades e obrigaes, ocorrer nas seguintes hipteses:
a) uso de forma irregular dos recursos pblicos destinados
execuo do objeto e ocorrncia de irregularidade fiscal ou
trabalhista;
b) obteno de benefcios ou vantagens pessoais pelos dirigentes
da OSCIP, com exceo da remunerao legalmente prevista,
ADMINISTRAO PBLICA
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bem como por seus cnjuges, companheiros e parentes colaterais ou afins at o terceiro grau, inclusive, em decorrncia
de participao nas atividades da respectiva pessoa jurdica
qualificada como OSCIP;
c) descumprimento de obrigaes previstas no termo de parceria;
d) pagamento de remunerao em valores inferiores ao salrio
mnimo definido em lei e aos pisos regionais das respectivas
categorias profissionais, e
e) falta de apresentao dos relatrios relativos execuo do
objeto do termo de parceria e da prestao de contas dos gastos e das receitas efetivamente realizadas, no prazo estipulado
no instrumento.
A perda da qualificao dar-se- mediante deciso proferida em
processo administrativo instaurado na SJDS, de ofcio ou a pedido do
interessado, ou judicialmente, por iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, sendo tal deciso publicada no Dirio Oficial do Estado.
A pessoa que requerer a perda da qualificao como OSCIP dever encaminhar requerimento ao titular da SJDS, fundamentando legalmente o pedido, ocorrendo a extino do termo de parceria com o trmino do prazo de vigncia do instrumento, que no poder ser superior
a sessenta meses.
Acentue-se que vedada entidade qualificada como OSCIP
qualquer tipo de participao em campanha de interesse poltico-partidrio ou eleitoral e que os empregados contratados por essas Organizaes no guardam qualquer vnculo empregatcio com o Poder Pblico,
inexistindo tambm qualquer responsabilidade do Estado relativamente
s obrigaes de qualquer natureza assumidas pela OSCIP.
Ser permitido o acesso a todas as informaes pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, mediante requerimento
fundamentado do interessado ao titular da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social, indicando as informaes de que pretende ter cincia.
Registre-se, por fim, que, no mbito da Unio, a Lei Federal n
9.790/99, dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico e institui e disciplina o termo de parceria, sendo encontrada
a regulamentao dessa lei no Decreto Federal n 3.100/99.
SERVIOS PBLICOS
| 103
Captulo 6
Servios Pblicos
Sumrio: 6.1 Definio e Consideraes Gerais - 6.2 Legislao - 6.3 Formas de

Delegao - 6.3.1 Concesso Comum de Servios Pblicos - 6.3.2 Permisso de
Servios Pblicos - 6.3.3 Autorizao de Servios Pblicos - 6.4 Princpios - 6.4.1
Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos - 6.4.2 Principio da Modicidade das
Tarifas - 6.5 Caractersticas das Concesses e Permisses - 6.6 Extino das Concesses e Permisses - 6.7 Parcerias Pblico-Privadas - 6.7.1 Modalidades: Administrativa e Patrocinada - 6.7.2 Semelhanas e Diferenas - Concesso Comum, Patrocinada
e Administrativa.

O Servio Pblico definido de diversas formas pela doutrina especializada. Dentre essas definies, destacam-se as seguintes:
Servio Pblico toda atividade de oferecimento de utilidade
ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as
vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor
dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. (MELLO,
104
Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 14. ed., So

Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 600.)
...
Servio Pblico todo servio prestado pelo Estado (Administrao Direta e Indireta) ou por seus delegados, quando decorrentes de
um processo de descentralizao, por meio da assinatura de contratos de
concesso e permisso (CF, art. 175 e Lei n 8.987/95). O servio pblico em sentido amplo corresponde ao desempenho de qualquer funo
estatal (administrativa, judicial e legislativa); em sentido restrito, o mais
corriqueiro, compreende apenas o desempenho de funo administrativa. (ZIMMER JNIOR, Alosio. Curso de Direito Administrativo. 2. ed.,
Porto Alegre: Editora Verbo Jurdico, 2008. p. 257.)
...
Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exera diretamente ou por meio de seus delegados, com
o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Editora Atlas, 2006.
p. 114.)
Relativamente conceituao de Servio Pblico, a atividade executada em si no permite identificar, de plano, se um servio considerado pblico ou no, tanto que h atividades essenciais delegadas a
particulares e no essenciais sob a tutela do Estado, como, por exemplo,
a explorao de loterias. O dever de prestar servios pblicos coletividade, porm, de competncia do Estado, conforme dispem as Constituies Federal e Estadual (artigos 175 e 163, respectivamente).
A Administrao Pblica poder prestar os servios pblicos direta, indiretamente ou, ainda, por delegao. No primeiro caso, a Administrao realiza-os por conta prpria, ou seja, centralizadamente e por
intermdio dos rgos que a compem, sendo, por isso, chamada de
Administrao Direta. No segundo caso, a prestao dos servios realizada indiretamente, o que significa que a Administrao Pblica decide
descentralizar determinados servios e, para atingir essa finalidade, cria
uma entidade especfica que se responsabilizar por sua realizao. Esse
tipo de entidade integra a chamada Administrao Indireta.
SERVIOS PBLICOS
| 105
H, ainda, a prestao de servios pblicos por meio de delegao, que ocorre quando esses so entregues a terceiros, estranhos
Administrao Pblica, por concesso ou permisso. Os poderes para
regulamentar, controlar e fiscalizar a execuo dos servios, entretanto,
permanecem com a Administrao Pblica.
A Unio, os Estados e os Municpios so os entes federados constitucionalmente definidos como titulares da competncia legal para a prestao do servio pblico e responsveis por sua execuo, sendo permitida, no entanto, a outorga desses servios a entes pblicos criados por lei
para essa finalidade ou a transferncia da sua execuo a terceiros.
Desse modo, por lei, possvel que o Estado outorgue a entidades da Administrao Indireta Autarquia, Fundao, Empresa Pblica
ou Sociedade de Economia Mista tanto a titularidade quanto a execuo dos servios pblicos ou apenas a sua execuo, mas, ao particular,
somente ser admitido transferir a execuo. Este tipo de transferncia
denominado de execuo indireta porque a titularidade dos servios
permanece com o Poder Pblico.
Por disposio da Lei Federal n 9.074/95, passou a ser possvel a
delegao, sem lei que a autorize, para os servios de saneamento bsico
e limpeza urbana, alm dos que j esto dispensados pelas Constituies
Federal e Estadual e pelas Leis Orgnicas Municipais. Pelo paralelismo de
formas, somente tambm por lei o Estado pode retirar a titularidade de
servios transferidos Administrao Indireta.
No quadro a seguir, apresentado um esquema sobre as formas
admitidas para a prestao de servios pblicos.
Centralizada
Direta
Prestao
de
Servios
Pblicos
Indireta
(delegao)
Gesto
Associada
Descentralizada
(outorga)
Concesso
Permisso
Autorizao
Consrcio Pblico
Convnio de
Cooperao
Autarquia
Sociedade de Economia
Mista
Fundao
Empresa Pblica
Contrato de Programa
106
A distribuio de competncia para a prestao de servios est

disciplinada na Constituio Federal, prevendo competncias gerais e especficas. Aos Municpios, atribui os servios de interesse local, inclusive
os de transporte coletivo. Unio, entre outros, os servios de telecomunicao, rdio e televiso, energia eltrica, navegao area e transporte ferrovirio, aquavirio e rodovirio (internacional e interestadual). J,
aos Estados, confere o servio de gs canalizado e os remanescentes das
competncias dos Municpios e da Unio.
A Constituio Federal estabelece, ainda, que podem ser delegadas, por meio de concesso ou permisso, atividades como as previstas
nos artigos 21, incisos XI, XII e XXIII, e 25, 2.
As atividades de sade e educao so livres iniciativa privada
e, por isto, no esto sujeitas ao que prev o artigo 175 da Constituio
Federal, havendo a possibilidade de que sejam delegadas por autorizao. Quando desempenhadas pelo Estado, essas atividades so consideradas servios pblicos, enquanto, quando executadas por particulares,
caracterizam-se como de interesse pblico.
6.2. Legislao
Constituio da Republica Federativa do Brasil, de 1988
Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
Lei Federal n 9.074, de 07 de julho de 1995
Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004
Lei Estadual n 12.234, de 13 de janeiro de 2005.
6.3. Formas de Delegao
A delegao de servios pblicos pode ocorrer por autorizao,
permisso ou concesso. Em regra, a autorizao concedida por ato
unilateral; j, conforme o estabelecido na Lei Federal n 8.987/95 Lei
das Concesses e Permisses, as concesses so formalizadas por contrato administrativo tpico e as permisses, por contrato de adeso.
SERVIOS PBLICOS
| 107
Em realidade, at mesmo as concesses apresentam caractersticas

de contrato de adeso, porque o licitante acaba aderindo ao procedimento com regras definidas pela Administrao Pblica no edital de licitao
e na minuta de contrato. Em resumo, a outorga exige lei; a concesso
formalizada por um contrato administrativo tpico; a permisso, por contrato de adeso, e a autorizao, por simples ato administrativo unilateral.
Os servios de telecomunicaes, quanto ao regime jurdico, segundo a Lei Federal n 9.472/97, artigo 63, classificam-se em pblicos e
privados. Os primeiros podero ser delegados por concesso e permisso, obrigando-se a prestadora a seguir os princpios da universalizao
e da continuidade. Nos segundos, a delegao ser por autorizao, no
estando os prestadores obrigados a seguir esses princpios. Contraditoriamente, porm, enquanto a Lei Geral das Telecomunicaes (Lei Federal
n 9.472/97) menciona que a permisso se concretiza por meio de um
ato administrativo, a Lei das Concesses e Permisses (Lei Federal n
8.987/95) estabelece o contrato de adeso como o instrumento para viabilizar a delegao.
6.3.1. Concesso Comum de Servios Pblicos
A concesso a mais utilizada das formas de delegao da prestao de servios pblicos, estando disciplinada pela Lei Federal n
8.987/95, que, em seu artigo 2, inciso II, define concesso de servio
pblico como a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica
ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Como exemplo,
citam-se as concesses de servios de manuteno de estradas, de energia eltrica e de comunicao.
6.3.2. Permisso de Servios Pblicos
A permisso de servios pblicos era definida pela doutrina como
um ato administrativo unilateral, precrio e discricionrio. Porm, com
o advento da Constituio Federal de 1988 e da Lei das Concesses e
Permisses, quando se passou a exigir licitao, afastou-se a sua caracte-
108
rstica da unilateralidade para assumir uma forma contratual contrato

de adeso.
Assim, a legislao vigente passou a tratar de modo semelhante
os institutos da concesso e da permisso, que, antes, apresentavam caractersticas bem distintas, embora o conceito de permisses apresentado
pela Lei Federal n 8.987/95 mantenha a caracterstica da precariedade,
conforme o artigo 2, inciso IV, que define permisso de servio pblico
como a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de
servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
O exemplo tpico de permisso o servio de transporte coletivo urbano.
6.3.3. Autorizao de Servios Pblicos
Autorizao o ato administrativo unilateral, discricionrio e
precrio pelo qual o Poder Pblico delega a um particular uma atividade de interesse pblico, para cuja realizao no exigida licitao, tampouco formalizao de contrato. A autorizao pode ser modificada ou
revogada, o que se d por ato unilateral, e, em regra, o autorizatrio no
tem direito indenizao; em caso de cometimento de irregularidade, h
a previso de aplicao de sanes, inclusive a cassao da delegao.
Como exemplo de autorizao, arrolam-se as atividades de txi, despachante, sade e ensino, quando prestadas por particulares.
O artigo 175 da Constituio Federal e a Lei de Concesses e
Permisses no admitiram a autorizao como forma de delegao de
servios pblicos; no entanto, nos artigos 21, incisos XI e XII, e 223 da
CF, a autorizao permitida. Segundo entendimento doutrinrio, determinadas atividades, quando exercidas por particulares, em seu interesse
e sem qualquer benefcio ao grupo social, no seriam consideradas servios pblicos, mas, sim, atividades de interesse pblico, no obrigadas
a observar os princpios da universalidade e da continuidade. Consequentemente, as atividades passveis de autorizao diferenciar-se-iam,
em sua essncia, das concesses e permisses, eis que estas so classificadas como instrumentos de prestao de servio pblico no interesse da
coletividade, seguindo os princpios da universalidade e da continuidade.
Para efeito de comparao, mesmo que tanto a autorizao quanto a permisso tenham caractersticas de precariedade, esta (a permisso)
possui maior estabilidade e formalidade que aquela (a autorizao).
SERVIOS PBLICOS
| 109
6.4. Princpios
Pela Lei das Concesses e Permisses, a prestao de servios pblicos deve ser orientada pelos princpios da continuidade, da eficincia,
da atualidade, da generalidade, da modicidade das tarifas, da cortesia e
da segurana. Destacam-se, aqui, por suas peculiaridades, o princpio da
cortesia, pelo qual se exige que os usurios sejam tratados com a devida
educao e urbanidade, e o princpio da segurana, pelo qual se assegura
que o servio prestado no apresente riscos ao usurio. A lei tambm d
nfase ao princpio da atualidade, que significa observar a modernidade
dos equipamentos, das tcnicas e das instalaes, que devem ser adequadas e conservadas, bem como a expanso e o melhoramento permanente dos servios.
Relativamente aos princpios da continuidade e da modicidade,
cabe, por sua importncia, destac-los, a seguir.
6.4.1. Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos
A relao estabelecida na delegao da prestao de servios pblicos triangular: Poder concedente, concessionria ou permissionria e
usurio. Em caso de descumprimento de clusula contratual pelo Poder
concedente, na associao com o concessionrio ou permissionrio, a
resciso depender da propositura de ao judicial, e somente estar
autorizada a suspenso da prestao de servios depois do trnsito em
julgado da deciso. Ressalte-se a inaplicabilidade dessa norma ao dispositivo da Lei de Licitaes que autoriza a resciso do contrato pelo concessionrio no caso de atraso de pagamento superior a 90 dias pelo Poder concedente. A regra, no entanto, a continuidade do servio pblico.
Na relao entre usurio e concessionria ou permissionria, na
hiptese de inadimplemento do pagamento da tarifa, a possibilidade de
interrupo dos servios causa divergncias na doutrina e na jurisprudncia. A maioria defende que, para usurios comuns, os servios podero ser interrompidos com o intuito de no prejudicar o sistema e no
interesse da coletividade (no extensivo, em regra, aos rgos pblicos).
Outra corrente, porm, defende a impossibilidade de serem interrompidos servios essenciais inclusive para usurios comuns, como os servios
de gua, lixo, esgoto, energia e telecomunicaes.
110
Nos casos em que se verifica a possibilidade de interrupo dos

servios por inadimplemento do usurio, ordem tcnica ou medida de
segurana , essa medida depender de aviso prvio, dispensando-se tal
aviso quando a interrupo for por motivo de emergncia.
Nessas situaes, a lei no considera que a medida esteja afetando
o princpio da continuidade. Por existirem, entretanto, outras formas de
cobrana de dvidas, doutrinadores apontam como inadequado o corte
dos servios por infringir dispositivos do Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, institudo pela Lei Federal n 8.078/90.
6.4.2. Princpio da Modicidade das Tarifas
As tarifas, principal fonte de receita para as concessionrias e
permissionrias, devem ser razoveis para os usurios. Mas, para reforar o atendimento do princpio da modicidade das mesmas, o edital de
licitao poder prever outras fontes alternativas de receita, no permitindo que usurios sejam excludos da possibilidade de usufruir os
servios, em razo de seu valor elevado. A cobrana resulta de relao
contratual entre o concessionrio e o usurio, sendo devido o pagamento somente quando este utilizar efetivamente os servios. facultada
ao cidado a escolha da utilizao ou no dos servios colocados sua
disposio.
Por sua vez, quando os servios so prestados diretamente pelo
Estado, a remunerao denomina-se taxa, espcie de tributo, cobrada
compulsoriamente dos usurios pela utilizao efetiva ou potencial dos
servios, devendo observar o princpio da anterioridade.
A natureza jurdica do pedgio cobrado pela utilizao de rodovias taxa ou tarifa suscita discusses. Se o instituto de direito tributrio, trata-se de taxa, mas, se observar regras do direito administrativo,
denomina-se tarifa. A cobrana compulsria, por ausncia de rotas alternativas e gratuitas, tende a caracteriz-la como taxa. A Lei das Concesses e Permisses, contrria a esse princpio, estabeleceu que, apenas
com expressa previso legal, a cobrana de pedgio estaria condicionada
existncia de rota alternativa.
SERVIOS PBLICOS
| 111
6.5. Caractersticas das Concesses e Permisses

A Lei Federal n 8.987/95, que disciplinou o artigo 175 da Constituio Federal, trata de normas gerais da delegao de servios pblicos
por concesso e permisso. A referida lei no apresenta dispositivos especficos para as permisses, prevendo to-somente, em seu artigo 40,
que aplica-se s permisses o disposto nesta Lei, ficando implcito que
a sua aplicao nas permisses ocorrer apenas nas hipteses em que o
dispositivo for compatvel com elas.
Registre-se que, no ano de 1996, o Estado do Rio Grande do Sul
promoveu um amplo programa de concesses atinentes aos servios de
operao e explorao, conservao, manuteno, melhoramentos e ampliao de algumas de suas rodovias.
O Poder concedente, frise-se, poder delegar a pessoas jurdicas,
por concesso individualmente ou sob a forma de consrcio tanto
os servios quanto os servios precedidos da execuo de obra pblica.
Por permisso, no entanto, somente podero ser delegados servios, mas
essa delegao tambm poder abranger pessoas fsicas.
A concessionria ou permissionria dever ser escolhida por licitao, devendo o Poder concedente, previamente publicao de edital,
apresentar e publicar ato justificando a convenincia da delegao dos
servios a ser implementada. Os procedimentos devero observar as disposies da Lei Federal n 8.987/95, aplicando-se subsidiariamente a Lei
Federal n 8.666/93.
Nas concesses, obrigatria a licitao na modalidade concorrncia, mas se admite qualquer modalidade na permisso. semelhana
do que ocorre na modalidade prego, permitida, para as concesses
e permisses, a inverso das fases de habilitao e julgamento. O edital respectivo dever prever, alm de clusulas comuns em licitaes, as
metas, o prazo da concesso, a indicao dos bens reversveis, as fontes
alternativas de receita, se for o caso, e o responsvel por eventual desapropriao ou instituio de servido administrativa.
O edital e o contrato devero conter clusula de reajuste e reviso, visando a preservar a equao econmico-financeira do ajuste. Em
caso de desequilbrio da equao, a reviso das tarifas poder ser solicitada ao Poder concedente pelos concessionrios e permissionrios, em
situaes como, por exemplo, a diminuio do nmero de usurios ou
112
a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos, com exceo do

imposto de renda.
Cabe lei autorizativa definir o prazo da delegao. No contrato,
o prazo deve ser certo, admitindo-se a sua prorrogao. normal estabelecer-se prazo nos contratos de permisso, mesmo com a caracterstica
da precariedade e a possibilidade de as permisses serem revogadas a
qualquer momento, em respeito aos princpios da impessoalidade, isonomia e igualdade.
H, ainda, a possibilidade da chamada subconcesso, que se formaliza mediante um contrato em que se procede transferncia de parte
do objeto do contrato de concesso a terceiros. permitida a subconcesso, desde que prevista no edital e no respectivo contrato e autorizada
expressamente pelo poder concedente.
6.6. Extino das Concesses e Permisses
A Lei das Concesses e Permisses prev vrias formas de extino
da delegao, quais sejam: pelo vencimento do prazo, por encampao,
caducidade, resciso, anulao e por falncia ou extino da empresa.
A seguir, so apresentadas as principais caractersticas de cada
uma dessas formas.
Vencimento do Prazo Contratual A concesso ser extinta
pelo encerramento do prazo contratual, sendo os bens essenciais para a
execuo do servio pblico considerados reversveis, em nome da continuidade da prestao dos servios pblicos, devendo retornar ao Poder
concedente. Por isso, denomina-se reverso. A concessionria poder solicitar a indenizao dos investimentos em bens reversveis, ainda no
amortizados com a cobrana de tarifa ou receitas alternativas. Pode-se
afirmar que essa sistemtica faz com que, nesse tipo de contrato, praticamente no exista risco.
Na permisso, que se caracteriza por no ter prazo certo, esse
dispositivo, a rigor, no incidiria. Como a doutrina tem recomendado a
indicao de prazo, a extino poder ocorrer, no entanto, pelo encerramento do que est previsto no contrato., Em regra, por no exigir grandes
investimentos, no cabe indenizao, inclusive pelo fato de o instituto se
caracterizar pela precariedade, podendo ser revogado a qualquer mo-
SERVIOS PBLICOS
| 113
mento, por convenincia e oportunidade, desde que presentes motivos

relevantes e supervenientes data do deferimento da permisso. O encerramento da permisso, assim, se dar por ato unilateral.
Encampao a retomada dos servios pelo Poder concedente, durante o prazo de vigncia do contrato, por ato administrativo discricionrio unilateral , em funo da supremacia do interesse pblico
sobre o privado, sem culpa do concessionrio. Exige prvia indenizao
e autorizao legislativa especfica, pois, enquanto nos contratos gerais a
convenincia e a oportunidade dependem do juzo da administrao, nas
concesses o juzo precisa ser confirmado pelo Poder Legislativo autorizao legislativa especfica.
A encampao tambm poder ocorrer por necessidade de substituio dos equipamentos utilizados por outros mais modernos, no sendo possvel aguardar o final da concesso. Os bens reversveis retornaro
ao Poder concedente e os ainda no amortizados tero que ser indenizados. O interesse pblico deve ser demonstrado adequadamente para que
o Poder Legislativo possa decidir.
Na permisso, no h necessidade de encampao, uma vez que
pode ser revogada no interesse pblico a qualquer tempo, em funo da
precariedade e da revogabilidade unilateral prevista na Lei das Concesses e Permisses, mas poder adotar o instituto da interveno para, se
necessrio, averiguar supostas irregularidades.
Interveno O Poder concedente poder intervir na concessionria para assegurar a adequada prestao de servios e o fiel cumprimento do contrato e das normas. A interveno tem de ser formalizada
por decreto, o qual indicar o interventor e o prazo, os objetivos e os
limites da medida. No prazo de 30 dias contados da data da publicao,
o interventor dever instaurar procedimento administrativo investigativo
para comprovar as causas que decretaram a interveno, bem como para
apurar responsabilidades, assegurando ao concessionrio o direito ampla defesa. A investigao dever ser concluda em 180 dias, sob pena de
ser considerada invlida tal medida.
Ao final do procedimento, a concesso ser extinta por caducidade se ficarem comprovadas as causas que decretaram a interveno;
se no houver a comprovao, o interventor prestar contas e haver a
devoluo, pela Administrao, dos servios ao concessionrio. Pequenas
114
irregularidades podem conduzir aplicao de sanes e no extino

do ajuste; j, a inobservncia de pressupostos legais leva nulidade do
ato interventivo. A interveno, que tambm poder ocorrer em relao
s permissionrias, diferencia-se da caducidade e da encampao por se
tratar de medida investigativa do cumprimento do contrato e das normas
e no uma forma extintiva da concesso.
Caducidade Corresponde extino unilateral do contrato de
concesso em face de inexecuo total ou parcial e de violao grave de
clusula contratual durante o prazo de durao do contrato. Nesse caso, a
obrigao da prestao do servio retorna ao Poder Pblico. O concessionrio deve ser avisado acerca das irregularidades cometidas, sendo-lhe
concedido um prazo para san-las.
Se persistirem as irregularidades, dever ser instaurado, por ato
administrativo discricionrio, procedimento administrativo com a finalidade de comprovar o descumprimento contratual, sendo assegurado ao
concessionrio o direito ampla defesa e ao contraditrio. Comprovada
a inexecuo, a caducidade ser declarada por Decreto, extinguindo-se
a concesso.
O concessionrio poder postular uma indenizao referente aos
bens utilizados na prestao de servios e ainda no amortizados, os
quais sero revertidos ao Poder concedente. Ao mesmo tempo, a esse
Poder incumbir a cobrana de multa pela inexecuo do contrato e por
eventuais danos sofridos.
A legislao estadual prev, de mais a mais, que, em caso de
descumprimento dos contratos de concesso e permisso, competir
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio
Grande do Sul AGERGS aplicar as sanes cabveis.
A caducidade, alm dos motivos j referidos, dever ser decretada
tambm em razo de transferncia da concesso ou do controle societrio da concessionria sem prvia anuncia do poder concedente.
Enquanto a encampao leva extino do contrato por interesse
pblico, exigindo deciso judicial e indenizao prvia, na caducidade
esse se extingue por inexecuo, e no so necessrias essas providncias. A caducidade pode ocorrer na concesso e na permisso, com a
diferena de que nesta, a rigor, no h indenizao por no existirem
grandes investimentos.
SERVIOS PBLICOS
| 115
Resciso Judicial ou Amigvel A resciso do contrato poder ser judicial ou amigvel, devendo estar presente o interesse pblico, e
se dar mediante ato unilateral.
As concessionrias podero, durante o prazo de durao do contrato, postular a resciso judicial por descumprimento do Poder concedente, mas no podero interromper ou paralisar os servios sem uma
deciso transitada em julgada, em que reconhecida a inadimplncia do
Poder Pblico. No podero, igualmente, alegar a exceo do contrato
no cumprido, prevista na Lei de Licitaes, devendo manter a execuo
dos servios princpio da continuidade. A rigor, a resciso tambm
aplicvel s permisses.
Anulao a extino do contrato por ilegalidade vcio insanvel da licitao ou do prprio contrato, mediante ato unilateral da
Administrao Pblica. similar extino dos demais contratos, e deve
ser responsabilizado por isso quem der causa ilegalidade. O concessionrio pode pedir a indenizao pelos prejuzos e pelo que executou do
ajuste, sendo-lhe permitido, ainda, postular sua extino por ilegalidade,
devendo faz-lo, porm, perante o Poder Judicirio. Tambm a permisso, em caso de ilegalidade, deve ser anulada.
Em resumo, na caducidade, h contratos perfeitos e execuo imperfeita, na encampao, contratos perfeitos e execuo perfeita, mas o
interesse pblico exige o fim da delegao, e, na anulao, o contrato
imperfeito, ainda que a execuo seja perfeita.
Falncia ou Extino da Empresa A insolvncia do concessionrio resulta na extino do contrato com a reverso dos bens ao
Poder Pblico. A insolvncia pode ocorrer, inclusive, nas permisses.
6.7. Parcerias Pblico-Privadas
Para tornar mais atrativa ao investidor particular a delegao de
servios pblicos nas contrataes em que so exigidos grandes investimentos, o que no vinha ocorrendo com as concesses reguladas apenas
pela Lei Federal n 8.987/95, principalmente em razo do temor resultante do contumaz descumprimento pelo Poder concedente das regras e
condies preestabelecidas, houve a edio da Lei das Parcerias Pblico-Privadas PPP, Lei Federal n 11.079/04. O diferencial trazido por esta
116
lei refere-se exatamente ao tema do descumprimento, pelo qual se possibilita ao Poder Pblico o oferecimento de garantias como a vinculao
de receitas, a instituio de fundos especiais, o seguro-garantia, o fundo
garantidor, entre outros.
O Fundo Garantidor de Parcerias da Unio foi institudo na prpria Lei das PPP, com natureza privada e patrimnio prprio, para garantir as obrigaes do Poder Pblico com o parceiro privado.
No Estado, a Lei Estadual n 12.234/05, estabeleceu normas licitatrias e instituiu o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do Rio
Grande do Sul PPP/RS.
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, o contrato de
concesso especial sob a forma de parceria pblico-privada pode ser
conceituado como o acordo firmado entre a Administrao Pblica e
pessoa do setor privado com o objetivo de implantao ou gesto de
servios pblicos, com eventual execuo de obras ou fornecimento de
bens, mediante financiamento do contratado, contraprestao pecuniria
do Poder Pblico e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os
pactuantes. (Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2007. p. 365.)
A Lei das PPP ampliou o nmero de entes que podero ser definidos como Poder concedente, quais sejam: Administrao Pblica Direta,
Fundos Especiais, Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas,
Sociedades de Economia Mista e demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municpios.
A legislao dispe que no sero delegveis por meio de PPP as
funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de
outras atividades exclusivas do Estado. Veda, tambm, a concesso do
fornecimento de mo de obra, do fornecimento e instalaes de equipamentos ou da execuo de obra pblica, mas admite a concesso de
servios conjuntamente com a execuo de obras.
6.7.1. Modalidades: Administrativa e Patrocinada
Atualmente, existem as concesses comuns, regulamentadas pela
Lei Federal n 8.987/95, e as concesses especiais, sob a forma de parcerias pblico-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa, disci-
SERVIOS PBLICOS
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plinadas pela Lei Federal n 11.079/04, com aplicao subsidiria da Lei

Federal n 8.987/95 e da Lei Federal n 8.666/93. A Lei das PPP (Lei Federal n 11.079/04) estabelece normas gerais para todos os entes da Federao, nos seus artigos 1 a 13, e especficas para a Unio, artigos 14 a 22.
A Lei Federal n 11.079/04, artigo 2, definiu como patrocinada a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei
Federal n 8.987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada
dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro
privado, e como administrativa o contrato de prestao de servios de
que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que
envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
O Professor. Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a concesso administrativa no comporta remunerao pelo sistema de tarifas
a cargo dos usurios, eis que o pagamento da obra ou servio efetuado diretamente pelo concedente. (Manual de Direito Administrativo, 17.
ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 366.)
Na concesso administrativa, diferentemente do que ocorre na patrocinada, o parceiro privado ser remunerado, pelos servios prestados,
diretamente pelo Estado e no como um subsdio tarifa devida pelos
usurios, uma vez que essa tarifa no suportada por ambos (Estado e
usurio) de forma compartilhada. O Estado, nesse caso, encontra-se na
condio de usurio dos servios. Atualmente, a construo e a administrao, pela iniciativa privada, de hospitais, escolas e presdios esto
sendo relacionadas como possibilidades dessa modalidade de concesso.
Na concesso patrocinada, a remunerao do concessionrio
composta da tarifa paga diretamente pelos usurios mais a contraprestao pecuniria paga pelo Estado, como um subsdio governamental,
diretamente ao parceiro privado. necessria autorizao legislativa especfica para a concesso patrocinada quando mais de 70% dessa remunerao for assumida pelo Poder concedente. No havendo contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, a Lei no
considerar a concesso como PPP.
Esse subsdio da tarifa, que contempla o princpio da modicidade
da tarifa como fonte alternativa de receita, est previsto na Lei de Concesses e Permisses, no sendo considerado uma novidade.
Como possibilidades de concesso patrocinada, podem ser citadas, ainda, a construo e a explorao, por meio de pedgio, de rodovia
118
com baixo movimento, caso em que, para garantir, ao mesmo tempo, o

retorno do investimento ao parceiro privado e a modicidade da tarifa ao
usurio, o Estado assume parte do valor, subsidiando-a.
As delegaes para concesses patrocinadas e administrativas
sero por prazo certo, compatvel com a amortizao do investimento,
entre cinco e 35 anos, permitida a prorrogao nos limites desse prazo.
O valor mnimo admissvel para essas delegaes de R$ 20 milhes,
muito embora esse dispositivo suscite discusses quanto sua aplicabilidade esfera estadual. Caso se considere como uma norma geral, seria,
em tese, aplicvel.
Os processos licitatrios seguem a Lei Federal n 8.987/95 e, subsidiariamente, a Lei Federal n 8.666/93, sendo permitida a inverso das
fases de habilitao e julgamento, de modo semelhante ao que ocorre na
modalidade de licitao Prego. O edital de abertura dever especificar
as garantias que o Poder Pblico oferecer ao parceiro privado, quando
for o caso. Se o licitante que apresentar a melhor proposta for inabilitado,
ser convocado o segundo licitante classificado, nos termos da proposta
deste, e assim sucessivamente, diversamente da regra geral de licitaes,
em que se exige que o segundo licitante classificado assuma as condies
oferecidas pelo que obteve a primeira classificao.
O contrato das PPP poder prever remunerao varivel ao parceiro privado, de acordo com o seu desempenho, o que ser feito por
meio de metas e padres avaliveis por critrios objetivos definidos no
ajuste, o qual ter como diretriz a repartio objetiva de riscos entre as
partes. Poder, ainda, ser adotada a arbitragem como forma de resolver
eventuais conflitos.
6.7.2. Semelhanas e Diferenas Concesso Comum, Patrocinada e Administrativa
As concesses, comum e patrocinada, so semelhantes por apresentarem relao contratual triangular Estado, parceiro privado e usurio , tpica dos ajustes em que h cobrana de tarifa dos usurios. Essas
concesses, contudo, tm algumas diferenas, em especial pelo fato de
que, na patrocinada, o Estado transfere valores ao parceiro privado, o
que no ocorre nas concesses comuns.
SERVIOS PBLICOS
| 119
Por sua vez, na concesso administrativa, no h a formao dessa relao triangular, e os polos da relao contratual sero ocupados
pelo parceiro pblico, de um lado, e pelo privado, de outro. Tal circunstncia tem levado os doutrinadores a descaracterizar o referido ajuste
como concesso, considerando-o como uma simples prestao de servio, regulada pela Lei Federal n 8.666/93.
ORAMENTO PBLICO
| 121
Captulo 7
Oramento Pblico
Sumrio: 7.1 Definio e Princpios - 7.2 Legislao - 7.3 Aspectos Gerais da Legislao - 7.4 Plano Plurianual - 7.5 Lei de Diretrizes Oramentrias - 7.6 Proposta
Oramentria - 7.7 Dotao Oramentria - 7.8 Crditos Adicionais
7.1. Definio e Princpios

O planejamento da Administrao Pblica ocorre por intermdio
de trs instrumentos bsicos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA, conforme estabelecido no artigo 149 da Constituio Estadual, observando-se, ainda,
que esses instrumentos devem estar em conformidade com as normas
estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
Um dos instrumentos de planejamento e execuo das finanas
pblicas , pois, o Oramento Pblico, estando o seu conceito intimamente ligado previso das receitas e fixao das despesas Pblicas.
na elaborao e aprovao do oramento que cada sociedade define
suas prioridades em termos de utilizao dos recursos pblicos e os meios
para alcanar os objetivos definidos.
A primeira Constituio brasileira, de maro de 1824, atribuiu ao
Poder Executivo a competncia para elaborar a proposta oramentria, a
122
qual se mantm at hoje. Foi, no entanto, a partir da vigncia da Lei Federal n 4.320/64, com reforo da Lei Complementar Federal n 101/00
(Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), que o Oramento Pblico ganhou maior status, com a implementao do oramento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pblica.
O Oramento Pblico um processo que possui conotao administrativa (ou de gesto), financeira, econmica, contbil e legal, por
meio do qual o Poder Legislativo autoriza a execuo de despesas pblicas destinadas consecuo de um programa de governo. Constitui-se
em poderoso instrumento de controle por delimitar a ao do gestor,
visto que este s pode efetuar despesas que estejam autorizadas na pea
oramentria.
Um dos primeiros (se no o primeiro) requisitos a serem observados
para a realizao de uma despesa, portanto, verificar se ela est autorizada no oramento, isto , deve-se comprovar que existe dotao oramentria que a comporte. Nenhuma despesa, ainda que seja de natureza pblica, poder ser realizada se no estiver contemplada no oramento. Para
realizar tal despesa, o gestor dever, antes, providenciar a sua incluso no
oramento mediante a abertura do devido crdito adicional.
Tradicionalmente, no Brasil, o Oramento Pblico tem tido carter
autorizativo, ou seja, o gestor no estaria obrigado a gastar toda a dotao sob sua responsabilidade. Em tese, estaria na sua discricionariedade
escolher o momento adequado de realizar a despesa, ou, at mesmo,
deixar de faz-la, se entendesse que isso no prejudicaria o cumprimento
do programa de trabalho do rgo ou entidade sob sua gesto.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, no entanto, tornou o Oramento Pblico de execuo obrigatria ( 11 e 12 do artigo
149, includos pela Emenda Constitucional n 30/02). O texto constitucional prev, inclusive, a necessidade de autorizao legislativa para o
cancelamento de dotaes cuja execuo seja considerada impossvel ou
inconveniente, bem como a justificativa para a existncia de eventuais
saldos de dotaes oramentrias no executadas at o final do exerccio.
Ocorre que os processos de elaborao, de alterao e de execuo
oramentria tm se mostrado incompatveis com a rigidez oramentria
estabelecida pela Constituio gacha. Em razo disso, o que importa,
na verdade, que o gestor cumpra o programa de trabalho do rgo ou
da entidade que dirige, consumindo ou no a totalidade das dotaes
ORAMENTO PBLICO
| 123
oramentrias que lhe esto disponveis. Por conseguinte, dessa forma

que se entende deva ser interpretado o dispositivo constitucional gacho.
O processo oramentrio compreende a elaborao da proposta
oramentria, a sua aprovao (converso em lei), a execuo do oramento aprovado e o controle dessa execuo, encerrando-se com a prestao de contas governamental, cujo julgamento est a cargo do Poder
Legislativo.
A elaborao do oramento deve obedecer aos princpios oramentrios que, sinteticamente, podem ser assim conceituados:
Unidade Cada esfera de governo deve possuir um nico oramento, abrangendo todos os seus rgos e entidades. Assim, para cada
esfera de governo, s existir um oramento fiscal, um da seguridade
social e um de investimentos das empresas estatais, todos eles aprovados
na mesma lei.
Universalidade O oramento deve conter todas as receitas e
despesas, sem quaisquer dedues.
Anualidade (ou Periodicidade) A estimativa da receita e a
fixao da despesa so vlidas para um perodo determinado. No Brasil,
esse perodo de um ano.
Equilbrio fiscal O oramento deve ser elaborado de modo
compatvel com as metas fiscais, as quais visam, na sua essncia, ao equilbrio das contas pblicas.
Os trs primeiros princpios esto expressamente mencionados no
artigo 2 da Lei Federal n 4.320/64, e o ltimo foi praticamente formalizado pela LRF (artigo 5, combinado com o artigo 4). importante
lembrar, alm disso, que o oramento tambm se submete aos princpios
do artigo 37 da Constituio Federal (artigo 19 da Constituio Estadual). Assim, por exemplo, o oramento deve favorecer a aplicao dos
recursos pblicos com eficincia e economicidade.
7.2. Legislao
124

Lei Complementar Estadual n 10.336, de 28 de dezembro de 1994
Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998
Lei de Diretrizes Oramentrias
Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio de 2001
Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto
Decreto Estadual n 42.085, de 30 de dezembro de 2002.
7.3. Aspectos Gerais da Legislao
O Oramento Pblico regido, basicamente, pela Constituio
Federal, pela Constituio Estadual, pela Lei Federal n 4.320/64 e pela
Lei Complementar Estadual n 10.336/94 (Lei Villela). H, ainda, outros
diplomas legais, como, por exemplo, a LRF (Lei Complementar Federal
n 101/00), que contm dispositivos que dizem respeito elaborao e
aprovao do oramento e que devem ser observados.
No se deve esquecer, por bvio, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO que, como sugere o seu nome, estabelece, a cada ano, as
diretrizes para a elaborao do oramento. Por disposio constitucional,
o Oramento Pblico deve ser compatibilizado com o Plano Plurianual
- PPA o que obriga a considerar as disposies da lei que aprovou tal
Plano, bem como a adoo dos programas que o compem (ou, pelo
menos, que seja estabelecida a devida correspondncia entre os programas de um e de outro).
Atos de hierarquia menor, como decretos, portarias e circulares,
tambm devem ser considerados na feitura desse documento legal, especialmente na elaborao da proposta oramentria. Citam-se como
exemplos: a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Oramento e Gesto, que dispe sobre a classificao funcional
da despesa; a Portaria Interministerial SOF/STN n 163, de 04 de maio
de 2001, que trata da classificao econmica da receita e da despesa,
e, no mbito estadual, o Decreto Estadual n 42.085/02, que institui a
codificao da receita e da despesa, codificao esta que atualizada por
Circulares da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE, acessveis
no Portal de Legislao da Secretaria da Fazenda (http://www.legislacao.
sefaz.rs.gov.br).
ORAMENTO PBLICO
| 125
Na Constituio Federal, as disposies sobre o Oramento Pblico esto institudas na Seo II (dos Oramentos) do Captulo II (das Finanas Pblicas) do Ttulo VI (da Tributao e do Oramento), mais precisamente nos artigos 165 a 169. No artigo 165, consta a determinao
de que o Oramento Pblico OP, o Plano Plurianual PPA e a Lei de
Diretrizes Oramentrias LDO sejam aprovados por Lei, cuja iniciativa
cabe ao Poder Executivo. Conforme o 5 desse artigo, a Lei Oramentria Anual LOA deve compreender: o oramento fiscal, abrangendo
todos os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administrao Direta e
Indireta (exceto as empresas estatais no dependentes), o oramento de
investimentos das empresas estatais e o oramento da seguridade social,
que, no caso do Rio Grande do Sul, segundo disposies de sua Constituio, abrange as receitas e despesas relativas sade, previdncia e
assistncia social (artigo 149, 10).
O oramento da seguridade social est contido no oramento fiscal, mas com suas dotaes perfeitamente identificadas, e compreende
o Regime Prprio de Previdncia Social - RPPS dos servidores pblicos
estaduais pertencentes a esse regime previdencirio.
O Oramento Pblico, cuja elaborao deve ser feita de modo a
torn-lo compatvel com o PPA e a LDO, tem, entre outras, a funo de
reduzir as desigualdades inter-regionais (artigo 165, 7). No Rio Grande
do Sul, a regionalizao do oramento, prevista no 8, do artigo 149
da CE/89, toma por base os Conselhos Regionais de Desenvolvimento
COREDES, criados pela Lei Estadual n 10.283/94.
Conforme o 8 do artigo 165 da CF, a lei oramentria no
poder conter dispositivo estranho previso da receita e fixao
da despesa, exceto a autorizao para a abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, nos termos da lei.
Essa norma d um carter de exclusividade para a LOA, no sendo
permitido o aproveitamento do respectivo projeto de lei para incluir
outros dispositivos no pertinentes ao oramento ou para propor alteraes legislativas. compreensvel que o Constituinte de 1988 tenha
dado esse tratamento LOA, uma vez que se trata de lei cujo projeto
tem tramitao diferente das demais no mbito das casas legislativas
(no passa pela Comisso de Constituio e Justia, por exemplo). Em
suma, o projeto da LOA s poder tratar de oramento (e das excees
anteriormente mencionadas).
126
De outra parte, o artigo 166 da CF/88 dispe sobre a tramitao

dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA no Congresso Nacional,
cabendo a uma Comisso Mista de deputados e senadores examinar e
emitir parecer sobre os referidos projetos de lei e suas emendas. Na Assembleia gacha, esse papel atribudo Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle.
No 3 do mesmo artigo, so apresentados os requisitos a serem
observados relativamente s emendas ao projeto de lei da LOA, a saber:
as emendas devem ser compatveis com o PPA e a LDO; obrigatria a
indicao de recurso oramentrio, sendo a nica fonte admitida a resultante da anulao de outras despesas, desde que estas no se refiram a
pessoal e seus encargos, ao servio da dvida e s transferncias tributrias constitucionais, e so admitidas emendas que se destinem correo
de erros ou a omisses, ou que se refiram ao texto do projeto de lei.
Na prtica, tambm no se admitem emendas que alterem as finalidades dos recursos vinculados. Assim, por exemplo, no pode ser aceita
emenda que utilize como fonte a anulao de despesa destinada manuteno e ao desenvolvimento do ensino, exceto se a emenda enquadrar-se tambm nessa finalidade ou se, comprovadamente, no prejudicar a
fixao do percentual mnimo dos recursos destinados para esse fim, conforme previsto na Constituio Federal. A Constituio gacha incluiu as
dotaes para investimentos de interesse regional, aprovadas pela Consulta Popular, dentre as que tambm no podem ser anuladas para servirem de fonte a emendas ao oramento (artigo 152, 3, II, d).
J, o 5 do citado artigo 166 da CF/88 confere ao Chefe do
Poder Executivo a possibilidade de enviar mensagem retificativa aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA, contanto que a votao das partes
cujas alteraes sejam propostas no tenha sido iniciada.
De outro modo, o artigo 167 da CF trata das vedaes, dentre as
quais as mais relevantes, sob o ponto de vista de elaborao e aprovao
do Oramento Pblico, so: a impossibilidade de iniciar programa ou projeto que no esteja includo no oramento;,e a proibio da vinculao da
receita de impostos, com exceo daquelas previstas na prpria Constituio (manuteno e desenvolvimento do ensino, aes e servios de sade
e servio da dvida com a Unio, inclusive prestao de garantias).
Tambm includos na seo que dispe sobre os oramentos, os
artigos 168 e 169 da CF tratam, respectivamente, do prazo (at o dia 20
ORAMENTO PBLICO
| 127
de cada ms) para o repasse dos recursos correspondentes aos duodcimos oramentrios aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e Defensoria Pblica e da limitao da despesa com pessoal ativo
e inativo. A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul dispe sobre
o oramento no Ttulo V (das Finanas, da Tributao e do Oramento),
Captulo II (das Finanas Pblicas), Seo II (do Oramento), artigos 149
a 156. Em linhas gerais, os dispositivos da Constituio Estadual reproduzem os da Constituio Federal, com os seguintes acrscimos necessrios, alm daqueles antes destacados:
o oramento anual deve ser elaborado considerando a participao popular, na forma da Lei n 11.179/98 (artigo 149,
4), que regulamenta a Consulta Popular;
despesas com publicidade devem ser objeto de dotao oramentria especfica, que s pode ser complementada ou suplementada por meio de lei especfica (artigo 149, 7);
a LOA poder prever a forma de aplicao do supervit ou o
modo de cobrir o dficit (artigo 149, 9, III);
emendas populares ao projeto de lei da LOA podero ser
apresentadas durante o perodo de pauta regimental, desde
que firmadas por, no mnimo, quinhentos eleitores ou encaminhadas por duas entidades representativas da sociedade
(artigo 152, 6);
acesso pblico, efetuado, na prtica, mediante disponibilizao
no endereo eletrnico da Assembleia Legislativa (http://www.
al.rs.gov.br) aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA por,
no mnimo, trinta dias antes da votao (art. 152, 7);
o projeto da LOA deve ser enviado pelo Poder Executivo Assembleia Legislativa at 15 de setembro e encaminhado para
sano at 30 de novembro de cada ano (artigo 152, 8, III,
e 9, II).
No campo infraconstitucional, o diploma legal mais importante,
no que se refere ao Oramento Pblico, a Lei Federal n 4.320/64, que
estabelece normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos, sendo essa lei a referncia para a elaborao da proposta oramentria do projeto de LOA. Adicionalmente, a Lei Complementar Federal n 101/00 reproduz e enfatiza dispositivos constitucionais
sobre a matria. Recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
128
foi alterada pela Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, que

tornou obrigatria a divulgao pela internet da execuo oramentria,
a fim de ampliar a sua transparncia.
Por ltimo, a Lei Complementar Estadual n 10.336/94, que dispe sobre as finanas pblicas do Estado, torna obrigatria a especificao das obras previstas como investimentos no oramento, com indicao das novas, das que esto em andamento e das paralisadas (artigo
20, II, e 1, e artigo 22). As obras de pequeno valor, assim consideradas
aquelas cujo somatrio no ultrapassa 10% do valor total do projeto,
podero ser agrupadas sob o ttulo Diversas Pequenas Obras (artigo 20,
2). Quando a execuo da obra durar mais de um exerccio, essa ter
de ser especificada em todos os oramentos, at a sua concluso (artigo
20, 3).
7.4. Plano Plurianual
um plano de mdio prazo, por intermdio do qual o Governo
procura ordenar suas aes para o alcance de metas e objetivos fixados
para um perodo de quatro anos, compreendendo o segundo ano de um
mandato at o primeiro ano do mandato seguinte. Tal como o Oramento Pblico, o Plano Plurianual PPA tambm aprovado por lei, conforme se extrai do disposto no 1 do artigo 165 da CF/88.
A elaborao da proposta do PPA compete Secretaria de Planejamento e Gesto SEPLAG, que se utiliza do Sistema de Elaborao do
Plano Plurianual EPP. As metas do PPA, por obrigatoriedade includa na
Constituio Estadual, devem ser quantificadas fsica e financeiramente.
A proposta do PPA deve ser elaborada nos primeiros meses do
primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, cujo projeto
de lei tem de ser enviado para a Assembleia Legislativa at 15 de maio
desse ano (prazo estabelecido pela Emenda Constitucional n 34, de 1212-2002) e retornar para sano governamental at 15 de julho do ano
em questo. O PPA pode sofrer revises anuais, com o encaminhamento
do respectivo projeto de lei Assembleia Legislativa at 15 de agosto. Os
prazos de envio e de aprovao da lei do PPA, no entanto, so considerados demasiado exguos, levando-se em conta a importncia desse importante instrumento de planejamento de governo. Em face disso, tramita
naquela Casa Legislativa, estando j em vias de aprovao, a Proposta
ORAMENTO PBLICO
| 129
de Emenda Constituio n 204/2010, que altera os prazos de envio (1

de agosto do primeiro ano do mandato do Governador) e de devoluo
para sano (1 de outubro desse mesmo ano) do projeto de lei do PPA.
O PPA constitudo de programas e estes, de aes. Os programas contm objetivos e indicadores, ao passo que as Aes possuem
produtos, metas e recursos.
De acordo com a Lei Estadual n 12.749/07, que dispe sobre o
PPA do quadrinio 2008-2011, os programas so classificados em finalsticos, de gesto das polticas pblicas, de servios ao Estado, de polticas
de crdito e de apoio administrativo, abaixo explicados.
Programas finalsticos So aqueles que resultam em bens ou
servios ofertados diretamente sociedade e destinam-se soluo ou
atenuao de problemas da sociedade ou, ainda, ao aproveitamento de
oportunidades.
Programas de gesto das polticas pblicas So os que abrangem
aes relacionadas formulao, coordenao, superviso, avaliao e
divulgao de polticas pblicas.
Programas de servios ao Estado So aqueles cujo pblico-alvo
o prprio Estado.
Programas de polticas de crdito So os destinados a expressar
as operaes das instituies de crdito do Estado, caracterizados por
no comportar programao de dispndio e por conter metas quantificadas pelo volume de crdito concedido.
Programas de apoio administrativo So os que englobam aes
de natureza administrativa e que, embora colaborem para a consecuo
dos objetivos dos demais programas, no tm suas despesas passveis de
apropriao queles programas.
Deve-se deixar claro que essa classificao poder ser modificada de acordo com a orientao governamental que dirigir a elaborao
da proposta de Plano Plurianual PPA para o quadrinio que se iniciou
em 2009.
Os oramentos anuais devem ser elaborados visando integrao
com o PPA. Assim, as Aes do PPA encontram correspondncia em
Projetos e Atividades do Oramento Pblico, de modo que a execuo
financeira do PPA resulta do somatrio das execues oramentrias dos
exerccios por ele abrangidos. A viso detalhada do PPA encontra-se disponvel no endereo eletrnico da SEPLAG (http://www.seplag.rs.gov.br).
130
7.5. Lei de Diretrizes Oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO foi introduzida pela Constituio Federal de 1988, conforme 2 do artigo 165, constituindo-se
em instrumento importantssimo no s para a discusso e definio de
prioridades do oramento, mas tambm para dispor sobre a diviso de
verbas por Poder, as transferncias voluntrias, os critrios para as alteraes tributrias e para as despesas com pessoal etc. Via de regra, toda
discusso que envolver o processo de elaborao da proposta oramentria deve ser feita durante o trmite da LDO.
Entre as finalidades da LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal
- LRF incluiu a que trata da disposio das medidas necessrias manuteno do equilbrio fiscal dos entes a que se reporta. Nesse aspecto,
importante ressaltar a exigncia do Anexo de Metas Fiscais, previsto
no 1 do artigo 4 da LRF, no qual devero ser estabelecidas metas
anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, aos resultados nominal e primrio e ao montante da dvida pblica
para o ano financeiro a que se referirem e para os dois perodos administrativos seguintes.
Cumpre salientar que as metas fixadas, especialmente as relacionadas aos resultados nominal e primrio, no devem ser consideradas como intenes para cumprimento de texto legal, pois so
compromissos cuja avaliao bimestral poder resultar na limitao
de despesa, segundo critrios previamente fixados na LDO (artigo 9
da LRF).
Em consequncia, desde 2007, o Poder Executivo tem, bimestralmente, informado aos demais Poderes e ao Ministrio Pblico o comportamento das receitas e despesas, com projeo do resultado primrio
at o final do exerccio, em confronto com as metas fiscais estabelecidas
na LDO. Essas informaes, apresentadas sob o ttulo de Relatrio da
Execuo Oramentria, esto disponveis nos endereos eletrnicos da
Secretaria da Fazenda e da SEPLAG.
O 3 do art. 4 da LRF contempla o Anexo de Riscos Fiscais,
que tambm deve acompanhar a LDO, no qual so avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas e as medidas que devero ser adotadas, caso se concretizem.
ORAMENTO PBLICO
| 131
7.6. Proposta Oramentria

Aprovada a LDO, com a definio das prioridades a serem consideradas no Oramento Pblico, a SEPLAG d incio ao processo de
elaborao da Proposta Oramentria. Os grandes nmeros da Proposta
Oramentria a estimativa das receitas tributrias, a projeo das despesas com pessoal e com servio da dvida pblica, bem como as transferncias constitucionais e legais aos municpios, por exemplo so estabelecidos tomando-se por base informaes fornecidas pela Secretaria da
Fazenda e, em se tratando de transferncias da Unio, pelos Ministrios
da Fazenda e do Planejamento e Gesto.
Para as demais receitas (prprias, de fundos e convnios, por
exemplo) e despesas, o processo de elaborao da Proposta efetuado
juntamente com os rgos e as entidades do Estado, pois so eles que,
normalmente, detm as informaes relativas aos programas de trabalho
respectivos, inclusive quanto a metas e prioridades.
importante que o gestor mantenha atualizadas as informaes
financeiras, estatsticas, de custos unitrios e outras relativas ao rgo ou
entidade que administra, em especial as que serviro de base para a
quantificao dos produtos na proposta oramentria.
Entre os fatores que interferem significativamente na elaborao
da Proposta Oramentria, esto as vinculaes de receitas, principalmente as constitucionais (manuteno e desenvolvimento do ensino e
aes e servios de sade), a Consulta Popular (ou Oramento Participativo) e os programas prioritrios de Governo. Esses fatores direcionam,
compulsoriamente, a alocao de recursos na Proposta Oramentria,
impondo limites discricionariedade da administrao e, durante o processo de discusso legislativa, s emendas parlamentares.
O Poder Legislativo e o Poder Judicirio, assim como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, elaboram suas respectivas propostas
oramentrias com base nos limites previamente negociados com o Poder Executivo, enviando-as SEPLAG para incluso na Proposta Oramentria final. Aps consolidados os dados que comporo a previso da
receita e a fixao da despesa, a SEPLAG prepara os documentos que
formaro a Proposta Oramentria a ser enviada ao Poder Legislativo, os
quais esto previstos na Constituio Estadual (artigo 149, 5), na Lei
Federal n 4.320/64 (artigo 2, 1 e 2, e artigo 22), na Lei Comple-
132
mentar Federal n 101/00 (artigo 5) e na Lei Complementar Estadual n

10.336/94 (artigo 26).
Dentre os documentos de uma Proposta Oramentria, destacam-se como mais importantes os seguintes:
Mensagem do Chefe do Poder Executivo, que conter exposio sobre o contexto econmico-financeiro estadual, nacional e internacional, a situao das finanas pblicas do Estado, os critrios para a
estimativa da receita e a fixao da despesa, o demonstrativo das desoneraes fiscais (CF, artigo 165, 6, e CE, artigo 149, 5, V) e outras
informaes relevantes.
Projeto de Lei do Oramento Anual.
Programa de Trabalho, que especifica as dotaes oramentrias;
Demonstrativo da receita consolidada por fontes.
Demonstrativo dos investimentos regionais o demonstrativo cujos investimentos devem ser discriminados por projeto e obra.
Oramento de investimentos das empresas estatais.
Demonstrativos da consulta popular.
A Proposta Oramentria deve ser enviada pelo Chefe do Poder
Executivo ao Poder Legislativo at 15 de setembro de cada ano, sendo
devolvida para sano at 30 de novembro. Aps os devidos ajustes,
decorrentes das emendas parlamentares aprovadas, o agora Oramento
Pblico carregado no sistema Finanas Pblicas do Estado - FPE, para
ser executado a partir de 1 de janeiro do ano seguinte.
7.7. Dotao Oramentria
A dotao oramentria (ou crdito oramentrio) a parcela do
Oramento Pblico que o gestor est autorizado a utilizar com vistas
realizao do programa de trabalho do rgo ou entidade em que atua.
Sinteticamente, a dotao oramentria compe-se de classificao, fonte de recurso e identificador de uso, modalidade de aplicao e valor.
No tocante classificao, a dotao oramentria categorizada segundo diferentes enfoques ou abordagens, a seguir descritos,
dependendo do ngulo que se pretende analisar.
ORAMENTO PBLICO
| 133
I Classificao institucional Via de regra, guarda alguma relao com a estrutura administrativa, embora alguns rgos e a
maioria das unidades oramentrias sejam criados unicamente para fins
oramentrios (Encargos Financeiros do Estado, as Reservas de Contingncia, os Servios da Dvida Pblica, as Transferncias aos Municpios
etc.). A classificao institucional serve para identificar a responsabilidade
pela execuo da despesa (quem faz) e, no Estado, abrange trs nveis,
a saber:
a) Setor Governamental geralmente vinculado a uma pessoa jurdica, como, por exemplo, ao Governo do Estado ou ao
IPERGS. Para fins oramentrios, as Autarquias e as Fundaes so consideradas como setores governamentais (entidades), deixando de ser unidades oramentrias das Secretarias
(rgos) a que se vinculam. bom esclarecer, todavia, que
essa desvinculao oramentria em nada afeta os demais vnculos entre as Secretarias e as respectivas entidades da Administrao Indireta supervisionadas.
b) rgo uma secretaria ou rgo equivalente, sendo exemplos a Secretaria da Segurana Pblica e a Procuradoria-Geral
do Estado.
c) Unidade Oramentria (U.O.) a subdiviso do rgo para
fins de oramento, no se confundindo, na maioria das vezes,
com as unidades administrativas do rgo (exemplos: gabinete
e rgos centrais e SUSEPE). Considerados como unidades
oramentrias dos rgos a que esto vinculados, os fundos
especiais distinguem-se por possurem tesouraria ou pagadoria prpria. As entidades (Autarquias e Fundaes) e os rgos podem ser agregados a um Poder, como, por exemplo,
a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado,
que pertencem ao Poder Legislativo. Sob o ponto de vista oramentrio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica no
esto vinculados a nenhum dos Poderes constitucionais, em
razo da autonomia oramentria que a Constituio lhes
conferiu.
II Classificao funcional Essa classificao evidencia o
direcionamento macro dos gastos governamentais (em que rea se gasta)
e nica para todo o Pas, tendo sido estabelecida pela Portaria n 42/99,
134
do Ministro de Estado do Oramento e Gesto. com base na classificao funcional, a seguir discriminada, que so consolidadas as contas do
setor pblico entre esferas de governo.
a) Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico. Atualmente, so 28
as funes, incluindo-se a de Encargos Especiais, que engloba as despesas s quais no permitido associar um bem ou
um servio gerado no processo produtivo corrente, tais como
dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. Exemplos de funes:
10 Sade, 12 Educao.
b) Subfuno Representa uma partio da funo, visando a
agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico.
As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Exemplos de subfunes: 032 Controle Externo, 124 Controle Interno.
III Classificao programtica A alnea a do artigo 2
da Portaria n 42/99 conceitua programa como o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos
pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA.
A classificao programtica identifica a finalidade do gasto (para que se
faz), estabelecida pela esfera de governo e pode no ter vinculao com
a classificao funcional.
Os programas subdividem-se em projetos, atividades e operaes
especiais, subsequentemente detalhados, que, em geral, correspondem
s aes do PPA. De acordo com a LDO para 2011 (Lei Estadual n
13.501, de 04 de agosto de 2010), os projetos, as atividades e as operaes especiais ainda podem ser divididos em subttulos, utilizados, preferencialmente, para especificar a localizao geogrfica dos instrumentos
de programao a que se referem.
a) Projeto o instrumento de programao para alcanar o
objetivo de um programa e envolve um conjunto de operaes
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre
para a expanso ou o aperfeioamento da ao do Governo.
Exemplo: 7057 Equipamentos e Material Didtico-Pedaggico para as Escolas Estaduais Ensino Fundamental.
ORAMENTO PBLICO
| 135
b) Atividade o instrumento de programao executado para

alcanar o objetivo de um programa e envolve um conjunto de
operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de
Governo. Exemplo: 6350 Qualificao dos Profissionais da Secretaria da Educao e das Coordenadorias Regionais.
c) Operaes especiais So despesas que no contribuem para
a manuteno, a expanso ou o aperfeioamento das aes de
Governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. So despesas
passveis de enquadramento nesse instrumento de programao: amortizaes e encargos, aquisio de ttulos, pagamento
de sentenas judiciais, transferncias a qualquer ttulo, fundos de
participao, concesso de emprstimos, ressarcimentos e indenizaes, pagamento de inativos e pensionistas etc. Exemplo:
2664 Sentenas Judicirias/Precatrios TRT EFE.
Alm da codificao e da denominao, os instrumentos de programao anteriormente tratados costumam apresentar um sucinto texto
descritivo da sua finalidade.
IV Classificao econmica Sinteticamente, essa classificao evidencia o efeito econmico da despesa (Corrente ou de Capital)
e os meios pelos quais a gesto realiza seu programa de trabalho (no que
se gasta). Para fins de LOA, a classificao econmica estende-se at o
nvel de Grupo de Despesa, a saber:
3 Despesas Correntes
1 Pessoal e Encargos Sociais
2 Juros e Encargos da Dvida
3 Outras Despesas Correntes
4 Despesas de Capital
4 Investimentos
5 Inverses Financeiras
6 Amortizao da Dvida
9 Reserva de Contingncia (2 do art. 6 da LDO para 2011)
Na elaborao da Proposta Oramentria, a especificao da despesa deve atingir o nvel de Elemento de Despesa, utilizando-se a codifi-
136
cao da Portaria Interministerial SOF/STN n 163/2001. J, na execuo do Oramento Pblico, a especificao vai at o nvel de Rubrica,
constante do Ementrio de Despesa, institudo pelo Decreto Estadual n
42.085/2002, mantido e divulgado pela CAGE.
O conjunto completo da classificao econmica, considerando-se, inclusive, a modalidade de aplicao, denomina-se de Natureza de
Despesa (NAD), que, no uso dirio, costuma ser identificada pelo nome
da Rubrica.
Exemplo: 3.1.90.01.0102, onde:
3 Despesas Correntes (Categoria Econmica)
1 Pessoal e Encargos Sociais (Grupo de Despesa)
90 Aplicaes Diretas (Modalidade de Aplicao)
01 Aposentadorias e Reformas (Elemento)
0102 Inativos Militar (Rubrica)
Relativamente Fonte de Recurso e ao Identificador de Uso,
destaca-se:
A Fonte de Recurso identifica a natureza dos recursos utilizados
para a cobertura da despesa. As fontes de recursos so definidas na LDO,
que, para o exerccio de 2011, estabeleceu as seguintes:
I Tesouro Livres
II Tesouro Vinculado pela Constituio
III Prprios da Autarquia
IV Prprios da Fundao
V Tesouro Vinculados por Lei
VI Convnios
VII Operaes de Crdito Internas
VIII Operaes de Crdito Externas
A fonte de recurso uma espcie de agregador de recursos oramentrios, podendo-se dizer que estes so o elo entre a receita e a despesa. Ela funciona como se fosse uma conta-corrente creditada, de um lado,
pelas receitas arrecadadas (origem) e debitada, de outro, pelas despesas
empenhadas (aplicao). O saldo credor apurado no final do exerccio,
denominado de Passivo Potencial, constitui recurso hbil para a abertura
de crdito adicional no exerccio seguinte. Os recursos oramentrios so
identificados por um cdigo de quatro dgitos criado pela CAGE, e so
usados normalmente para identificar receitas vinculadas e a sua aplicao, como, por exemplo, as provenientes de convnios.
ORAMENTO PBLICO
| 137
A fonte Tesouro Livres formada por receitas sem qualquer vinculao a uma determinada despesa, enquanto as demais fontes so formadas por receitas cuja destinao est, em maior ou menor grau, restrita
a determinados fins (receitas vinculadas).
J o identificador de uso destina-se a indicar se a fonte de recurso, ou parte dela, constitui ou no contrapartida de emprstimos, convnios, doaes etc. Esse identificador, criado originalmente pela LDO
para o exerccio de 2009, representado por dgitos aps o nome da
fonte de recurso, a saber:
0 Recurso No Destinado Contrapartida
1 Contrapartida de Operaes de Crdito
2 Contrapartida de Convnios
3 Outras Contrapartidas
Contrapartida o montante de recursos prprios que o Estado se
obriga a aportar nos convnios, nas operaes de crdito etc., para ser
aplicado juntamente com a receita proveniente dessas transaes. Como
regra, tanto o termo de convnio quanto o contrato de operao de crdito contm clusula exigindo que a existncia da contrapartida esteja
evidenciada no oramento.
Quanto modalidade de aplicao, esta indica se os recursos
sero aplicados por meio de transferncia financeira ou diretamente pela
unidade detentora da dotao. Foi criada originalmente para facilitar a
consolidao das contas nacionais, mediante a eliminao das transferncias entre esferas de governo. As modalidades de aplicao utilizadas
no Estado so as seguintes:
20 Transferncias Unio
30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal
40 Transferncias a Municpios
50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos
60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos
70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais
71 Transferncias a Consrcios Pblicos
80 Transferncias ao Exterior
90 Aplicaes Diretas
91 Aplicao Direta Decorrente de Operao Intraoramentria
99 A Definir.
138
A penltima modalidade, cdigo 91, foi introduzida para identificar as despesas decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios,
do pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm das oriundas de
outras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for integrante do Oramento Pblico, no mbito da mesma esfera de governo. Essa
modalidade implica, obrigatoriamente, a incluso de previso de receita
intraoramentria pela entidade recebedora, identificada pelos algarismos
iniciais da codificao: 7 para as receitas correntes e 8 para as de capital.
Ela no se confunde com as transferncias intragovernamentais, pois,
diferentemente destas, tm como fato gerador a contraprestao de um bem
ou servio ou est relacionada ao pagamento de uma obrigao. No Estado,
a sua utilizao se d especialmente para identificar as contribuies patronais destinadas ao Regime Prprio de Previdncia Social RPPS e ao Fundo
de Assistncia Sade FAS/RS, ambos geridos pelo IPERGS.
Por fim, a respeito do valor, cumpre acentuar que toda dotao
oramentria tem valor expresso em Reais (R$).
A seguir, apresenta-se, como exemplo, uma dotao oramentria
tpica, discriminada pelos seus componentes, conforme seu registro no
Oramento:
Setor Governamental 19 Governo do Estado do Rio Grande do Sul
rgo 13 Secretaria do Planejamento
Unidade Oramentria 01 Gabinete e rgos Centrais
Funo 04 Administrao
Subfuno 122 Administrao Geral
Programa 138 Programa de Apoio Administrativo
Atividade 6270 Apoio Administrativo e Qualificao da Infraestrutura
SEPLAG
Categoria Econmica 4 Despesas de Capital
Grupo de Despesas 4 Investimentos
Fonte de Recursos 0001 Tesouro Livres
Identificador de Uso 0 Recurso No Destinado Contrapartida
Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes Diretas
Valor: R$ 600.000,00
7.8. Crditos Adicionais
Os crditos (dotaes) constantes do Oramento Pblico aprovados na LOA so denominados de crditos ordinrios, e aqueles includos
ORAMENTO PBLICO
| 139
posteriormente, considerando-se, inclusive, os acrscimos dotao original, so chamados de crditos adicionais, os quais, segundo o conceito
legal objeto do artigo 40 da Lei Federal n 4.320/64, so as autorizaes
de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de
Oramento. J, no artigo 41 da mesma lei, consta a classificao desses
crditos adicionais e a definio de cada um, verbis:
I Suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria.
II Especiais, os destinados a despesas para as quais no haja
dotao oramentria especfica.
III Extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica.
Tanto os crditos suplementares como os especiais necessitam,
previamente, ser autorizados por lei e so abertos por decreto do Chefe do Poder Executivo. Os crditos extraordinrios tambm so abertos
por igual forma e devem ser convertidos em lei no prazo de trinta dias
(CE/89, artigo 154, 3).
No mbito federal, os crditos extraordinrios podem ser abertos por medida provisria, seguindo o rito do artigo 62 da Constituio
Federal de 1988, a qual faculta, adicionalmente, que conste na LOA as
autorizaes para a abertura de crditos suplementares (CF, artigo 165,
8, e CE, artigo 149, 9, I). Essas autorizaes, nos ltimos anos, tm
constado, alm de na LOA, tambm na LDO.
A autorizao para a abertura de crditos no costuma ser incondicional ou ilimitada. O legislador impe limites e condies, como se
pode verificar, exemplificativamente, na LDO para o exerccio de 2011
(Lei Estadual n 13.501/10). E quando os limites forem excedidos ou no
estiverem presentes as condies que autorizem previamente a abertura
do crdito suplementar, dever ser obtida uma autorizao legislativa especfica para abertura desse crdito.
A LDO para 2011 autoriza, antecipadamente, a abertura de crditos adicionais, o que inclui, portanto, os crditos especiais, nas seguintes
situaes:
Art. 20 Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos
adicionais, para atender despesas eleitas em Consulta Popular nos termos da Lei n 11.179/1998, alterada pela Lei n
140
11.920, de 10 de junho de 2003, de exerccios anteriores,

no realizadas nos respectivos exerccios e no oradas para
o exerccio de 2011.
Art. 21 - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos
adicionais para executar despesas referentes ao pagamento de
precatrios judicirios, nos termos do art. 97 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal
e em face da opo pelo regime especial de pagamento nos
termos do Decreto n. 47.063, de 8 de maro de 2010.
Art. 22 - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos
adicionais para executar despesas referentes ao pagamento de
decises judiciais categorizadas como Requisies de Pequeno
Valor RPVs.
adicionais para executar despesas cujos empenhos forem cancelados no encerramento do exerccio de 2010, at o limite
dos valores estornados nos respectivos projetos/atividade/operaes especiais.
adicionais para utilizar recursos financeiros oriundos de convnios e de operaes de crdito, inclusive suas respectivas
contrapartidas.
Os crditos especiais que no se enquadrem nas situaes anteriormente abordadas s podero ser abertos aps a sano da lei que os
autorizar.
A LDO/2011 tambm autorizou a modificao das modalidades
de aplicao e dos identificadores de uso constantes no oramento, desde
que essa modificao seja justificada e autorizada pela Junta de Coordenao Oramentria e Financeira (artigo 25).
O artigo 28 da LDO/2011, combinado com o 1 do artigo 5,
esclarece quando cabe crdito suplementar ou especial:
Art. 5 (...)
1 As categorias de programao de que trata esta Lei sero identificadas no Projeto de Lei Oramentria de 2011 e na
ORAMENTO PBLICO
| 141
respectiva Lei, bem como nos crditos adicionais, por programas e respectivos projetos, atividades ou operaes especiais.
(...)
Art. 28 Para fins do disposto no artigo 165, 8, da Constituio Federal, considera-se suplementar o crdito adicional
efetuado para a categoria de programao consignada nos
Anexos da Lei Oramentria e especial o crdito adicional efetuado para a categoria de programao inexistente.
Fica subentendido, assim, que a alterao do Grupo de Despesa
de uma dotao no requer a abertura de crdito suplementar.
importante ressaltar, ainda, a vedao contida no artigo 167,
inciso VI, da CF/88 (inciso VI do artigo 154 da CE/89), quanto transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria
de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. Nesse sentido, a Lei n 13.601/11, que, dispe sobre
a estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado do Rio Grande
do Sul e d outras providncias, contm dispositivo que autoriza o Poder
Executivo a proceder s alteraes na lei oramentria, visando transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos oramentrios
para os rgos desmembrados, transformados, fundidos, incorporados,
transferidos ou criados, at o limite das dotaes autorizadas, mantidas
as classificaes funcional-programticas e econmicas correspondentes.
Essa autorizao est restrita ao exerccio de 2011 e objetivou adequar
o oramento nova estrutura administrativa do Estado, que passou a
vigorar a partir de 1 de janeiro do ano de 2011.
Para se abrir crdito suplementar ou especial, obrigatria a indicao dos recursos que suportem as despesas correspondentes, os quais
esto disciplinados no artigo 43 da Lei Federal n 4.320/64.
Ainda na referida lei, est previsto que o saldo de recursos vinculados, que se transfere de um exerccio para outro (Passivo Potencial),
recurso hbil para a abertura de crditos suplementares ou especiais, pois
se enquadra na hiptese formulada no inciso I, 1, do artigo 43.
J, os recursos vinculados, como, por exemplo, os provenientes de
convnios, podem enquadrar-se no inciso II do citado dispositivo, desde
que o montante da arrecadao das receitas que compem esses recursos exceda aquele que foi previsto no oramento.
142
importante salientar que a anulao (ou reduo) de dotaes

cobertas com recurso vinculado s poder constituir fonte se a nova despesa tambm for compatvel com a vinculao do recurso, de modo a
no caracterizar desvio de finalidade.
Uma fonte, por assim dizer, hbil para a abertura de crditos adicionais est prevista no 8 do artigo 166 da CF/88, embora, ao que se
saiba, nunca tenha sido usada no Estado:
Art. 166 (...)
8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou
rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem
despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o
caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
Por fim, cabe assinalar que os crditos suplementares tm vigncia
adstrita do oramento ao qual foram incorporados e que os crditos
especiais e extraordinrios, nos termos do 2 do artigo 167 da CF/88,
tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se
o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele
exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.
| 143
Captulo 8
Planejamento na Gesto Pblica
Sumrio: 8.1 Consideraes iniciais. 8.2 Definio. 8.3 Fases, Cronograma e Agenda. 8.3.1 Fases. 8.3.1.1 Fase Conceitual. 8.3.1.2 Fase Operacional. 8.3.2 Cronograma. 8.3.3 Agenda. 8.4 Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte. 8.5 Participao.
8.6 Definio de Metas, Aes e Etapas. 8.6.1 Metas. 8.6.1.1 Quantitativo de Metas.
8.6.2 Aes. 8.6.3 Etapas. 8.7 Procedimentos Mnimos Sugeridos. 8.8 Controle.
8.1. Consideraes Iniciais

O planejamento uma exigncia constitucional e legal. Um importante regramento encontrado no pargrafo 1, do art. 1 da Lei
Complementar Federal n 101/2000, estabelecendo que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que
se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade
social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar.
144
O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria so instrumentos legais do planejamento, de natureza finalstica e financeira, os quais garantem os meios financeiros necessrios
realizao das aes e estabelecem limites e critrios para sua execuo.
Esses planos tero mais chance de sucesso se houver suporte prvio no
planejamento da organizao.
O objetivo, neste captulo, oferecer sugestes ao gestor e evidenciar alguns cuidados para minimizar os riscos de insucesso, evitando
perda de tempo e retrabalho com planejamento.
O processo de planejamento requer o interesse e o engajamento
pleno da equipe diretiva do rgo/entidade, pois, uma vez que todos os
rgos/entidades da Administrao funcionam no modelo hierrquico,
cabendo a responsabilidade final da conduo autoridade mxima da
hierarquia, no teria cabimento, nem futuro, o surgimento de iniciativas de planejamento sem o interesse absoluto da autoridade mxima,
de seu engajamento e do uso da ferramenta adequada para atingir os
resultados propostos ou mesmo para acompanhar o desempenho da
organizao que dirige. Assim sendo, tudo que ingressar no mundo do
planejamento deve ser vivel e ter o apoio incondicional dos que dirigem o rgo/entidade.
Havendo situaes novas, o planejamento deve ser realinhado
para evitar o distanciamento entre o planejado e as aes em curso, j
que a falta deste realinhamento pode levar runa dos planos originalmente feitos, bem como a uma diviso interna de foras, dificultando o
alcance dos objetivos.
A nfase deste captulo, que trata do processo de planejamento,
est nos aspectos gerenciais dos meios, independentemente da metodologia de planejamento e das definies estratgicas que venham a ser
adotadas pelo rgo ou entidade.
Como o planejamento relaciona-se com as aes tendentes a contemplar os objetivos do rgo/entidade, cumprindo a legislao, especialmente a de finanas pblicas, e o assunto est inserido num manual, que,
por sua natureza, prope ideias prticas, o contedo deste captulo seguir
nessa diretriz, visando a alertar o gestor para o adequado uso do planejamento como ferramenta conceitual para atingir os fins da organizao.
Visto ser o planejamento um instrumento utilizado para melhor
atingir os resultados da organizao, a cultura do planejamento, quando
| 145
consolidada, permitir ao gestor conduzir o rgo/entidade a uma gesto por projetos. Essa gesto por projetos proativa, pois se antecipa
aos problemas e s dificuldades existentes ou que podero advir, os
quais necessitam ser resolvidos. Contrrio senso, sem o uso do planejamento, a gesto tender a atingir to-somente os objetivos institucionais
j consagrados, atendendo reativamente as demandas segundo suas
possibilidades.
O planejamento, bem implantado e acompanhado, possibilita a
identificao de desvios e permite a correo de rumos da administrao,
e o registro sistemtico dos planos facilita o entendimento da organizao
e dos seus objetivos e avanos. Dessa forma, as pessoas que participam
do planejamento, mesmo sendo responsveis por simples etapas apenas,
sentir-se-o mais comprometidas com a organizao, j que tanto o sucesso quanto o insucesso no alcance dos objetivos compartilhado no
ambiente organizacional.
Nesse contexto, o planejamento, registrado, facilita a negociao
das verbas oramentrias, ou mesmo, a reviso das aes, ante a impossibilidade material de se obterem todas as verbas desejadas.
8.2. Definio
Planejamento um conjunto de conceitos, ideias e intenes viveis sistematicamente organizados e com identificao de responsabilidades de pessoas e organizaes norteadores das aes a serem
implementadas para atingir determinado fim da Administrao Pblica.
O planejamento, embora seja uma ferramenta de natureza estratgica,
somente uma atividade meio.
O processo de planejamento requer comprometimento, e as
aes a serem realizadas devem, necessariamente, estar previstas no
planejamento. Assim, a mera elaborao de propsitos, objetivos e
metas, sem o devido acompanhamento, a anlise das distores no
alcance dos objetivos definidos e o compromisso de prestao de contas, no reconhecida como planejamento. Portanto, o planejamento,
como processo, exige evoluo permanente, integrao e melhorias nos
conceitos e nos procedimentos.
146
Acerca da opo pelo planejamento estratgico ou pelo planejamento ttico, cumpre analisar as caractersticas que distinguem
cada um deles.
Enquanto o planejamento estratgico tudo aquilo que afeta
a sobrevivncia do rgo/entidade, ou a sua natureza, ou, ainda, tudo
aquilo que nortear as aes em longo prazo, o ttico bem mais abrangente do que se espera de um planejamento meramente operacional,
compreendendo um perodo mais extenso, sem, no entanto, se ocupar
dos riscos da organizao; seu desenvolvimento se d pelos nveis organizacionais intermedirios, tendo como objetivo a utilizao eficiente dos recursos disponveis com projeo em mdio prazo. Nessa linha
de raciocnio, o planejamento de quatro anos pode ser tanto estratgico
quanto ttico, dependendo do que se pretende fazer durante o perodo.
Comumente, tem sido chamado de estratgico todo processo de
planejamento que transcende e orienta o planejamento operacional. Assim
como tambm considerado estratgico, todo planejamento que pratica o
SWOT (iniciais das palavras inglesas Strenghts (foras), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaas), sendo esses
os pontos a serem analisados, especialmente em relao s aes que se
pretende implementar. Essa atividade requer a identificao de variveis,
de baixa governabilidade, tanto internas quanto externas. Por tais razes,
muitas organizaes desistem de planejar estrategicamente e fazer planos
anuais ou mesmo quadrienais, no levando em conta aquelas variveis.
Em vista de os mandatos governamentais serem de quatro anos,
o planejamento quadrienal tende a ter consequncias estratgicas, ao
menos, para o governo, em face do que representa o conjunto de aes
necessrias para viabilizar suas propostas para o perodo.
8.3. Fases, Cronograma e Agenda
8.3.1. Fases
8.3.1.1. Fase Conceitual
Na fase conceitual, so estabelecidas ou so confirmadas a Misso, a Viso de Futuro, as Diretrizes e os Objetivos Estratgicos.
| 147
8.3.1.2. Fase Operacional

A fase operacional possui etapas bem distintas, a saber: 1. Estabelecer as metas, as aes e as etapas; 2. Registrar as metas, as aes e
as etapas a serem alcanadas e desenvolvidas; 3. Executar as aes; 4.
Controlar as aes realizadas e as metas alcanadas, e 5. Ajustar os procedimentos.
1. O estabelecimento das metas, das aes e das etapas com clareza pressuposto do planejamento e o que dar suporte fase conceitual.
2. O registro das metas, das aes e das etapas a serem alcanadas e desenvolvidas como a certido de nascimento do planejamento e
ser a memria do que foi decidido.
3. A execuo das aes corresponde ao plano colocado em
prtica.
4. O controle das aes realizadas e das metas alcanadas e sua
comparao com a previso, para fins de ajuste de procedimentos, correspondem ao registro do que efetivamente realizado, na periodicidade prevista, com a anlise do sucesso ou do insucesso em relao ao
previsto.
5. O ajuste de procedimentos indispensvel tanto para rever prazos e etapas do planejamento mal dimensionados quanto para mudar
comportamentos com o fim de atingir o que foi planejado.
Tendo em vista que a Administrao contnua, evidentemente
que essas fases ocorrem simultaneamente, s que em ciclos de planejamento diferentes. Exemplificando, ao mesmo tempo em que a organizao elabora as metas para o ano seguinte tambm realiza as metas do
ano e efetua o seu controle.
8.3.2. Cronograma
O planejamento ocorre por ciclos, havendo ao menos dois tipos: o
ciclo quadrienal, representado pelo planejamento estratgico e pelo Plano Plurianual, e o ciclo anual, representado pelo planejamento operacional (ttico) e pelo Oramento Anual.
A linha cronolgica do planejamento a seguinte: o planejamento estratgico ser a base do Plano Plurianual e da Lei de Dire-
148
trizes Oramentrias e o planejamento operacional ser a base do

Oramento Anual.
Pode-se considerar o seguinte cronograma para elaborao dos
referidos planos:
1. Planejamento quadrienal ou estratgico: elaborao de janeiro
a abril do primeiro ano de mandato, valendo para os prximos quatro
anos.
2. Plano Plurianual: elaborao em maio e junho do primeiro ano
de mandato, valendo para os prximos quatro anos.
3. Planejamento operacional: elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte.
4. Oramento Anual: elaborao em agosto, valendo para o ano
seguinte.
8.3.3. Agenda
A agenda do ciclo completo do planejamento pode ser identificada de acordo com a seguinte tabela, cabendo adaptaes conforme as
necessidades do rgo/entidade.
Primeiro ano de mandato
Atividade
Definies
Responsvel
Tcnicas do
Equipe de
Processo de
Planejamento
Planejamento.
Definio de
Misso, Viso,
Diretrizes
Estratgicas,
Equipe Diretiva
Propsitos,
Objetivos.
Definio das
Metas e Aes.
Departamentos
Aprovao das
Metas, Aes
e Recursos
necessrios
| 149
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Elaborao do
Equipe Diretiva
Plano Plurianual
e participao
(1)
popular (2)
Ajustes das Metas

e Aes ao Plano
Departamentos
Plurianual
Elaborao da
LDO (3)
Elaborao
e Aprovao
da Proposta
Oramentria (4)
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Ajustes das Metas
Equipe Diretiva
e Aes Lei
e demais
Oramentria
interessados
Registro das
Metas e Aes
do ano seguinte
no Sistema de
Acompanhamento
e Controle.
Departamentos
150

Demais anos
Atividade
Responsvel
Reviso de
Equipe Diretiva
Propsitos e
e demais
Objetivos.
interessados
Definio das
Metas e Aes.
Aprovao das
Metas, Aes
e Recursos
necessrios
Elaborao da
LDO (3)
Elaborao
e Aprovao
da Proposta
Oramentria (4)
Departamentos
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Equipe Diretiva
e demais
interessados
Ajustes das Metas
Equipe Diretiva
e Aes Lei
e demais
Oramentria
interessados
Registro das
Metas e Aes
do ano seguinte
no Sistema de
Departamentos
Acompanhamento
e Controle.
1, 3 e 4 Naquilo que lhe competir, conforme orientaes da Secretaria de Planejamento e Gesto SEPLAG.
2 Na Administrao Pblica Estadual, conforme Consulta Popular, COREDEs e COMUDEs.
| 151
8.4. Recursos, Equipe e Sistemas de Suporte

indispensvel que o planejamento seja sistemtico, tenha metodologia conhecida, seja registrado e acessvel a todos os interessados. O
estabelecimento de metas requer que sejam levados em conta os meios
para sua realizao, especialmente os referentes a recursos humanos, financeiros, materiais e tcnicos em geral. Tambm indispensvel o cuidado na elaborao do cronograma de realizao, evitando que sejam
estabelecidas prioridades alm do tempo disponvel para realiz-las.
Para as atividades do ciclo de planejamento, pessoas e recursos
materiais, conceituais e financeiros devem ser alocados; portanto, para
que o planejamento seja uma ferramenta eficaz necessrio investir nele
tempo e recursos. O levantamento e o registro dos elementos limitadores
para a realizao das aes e o alcance das metas tambm indispensvel, pois esse procedimento evitar que um incio de grande otimismo
seja ofuscado por dificuldades no adequadamente identificadas.
Assim, para verificar se as metas e as aes so factveis, necessrio estimar a priori os seguintes meios:
1. Recursos humanos suficientes para levar a efeito as aes previstas.
2. Existncia de recursos oramentrios e financeiros disponveis e
adequados para as aes previstas.
3. Dimensionamento correto dos prazos para a realizao das
aes previstas, inclusive os das etapas.
4. Parceiros externos indispensveis para a realizao das aes
e garantia de que eles tm condies de atender a demanda (parceiros
externos podem ser outros rgos, os fornecedores ou outras esferas de
governo).
5. Recursos humanos demandados pelo rgo/entidade correspondentes aos existentes; caso contrrio, previso para alocao de novos recursos humanos, em quantidade e no prazo adequados, para que
as aes especficas aconteam.
Os planos do rgo/entidade devem ser registrados e controlados, de preferncia em sistema informatizado, criado para tal fim e com
funcionamento em rede, para que toda a organizao, segundo nveis
estabelecidos, tenha acesso a eles, podendo acompanh-los. No sendo
possvel o registro em sistema, todos os responsveis por metas, aes ou
152
etapas devem reportar-se ao coordenador do planejamento, informando-o das atividades realizadas, com o objetivo de, periodicamente, consolidar essas informaes e permitir que sejam acompanhadas por todos os
interessados no foro e no local adequados. Na falta de um sistema informatizado, possvel o uso de planilhas Excel ou de arquivos em Word e
sua transmisso para o coordenador via internet ou por meio de outras
mdias digitais (disquete, CD, DVD, pen drive).
Como alguns rgos/entidades possuem sistema prprio desenvolvido, a exemplo da SEFAZ, eventualmente esse poderia ser cedido a
outro rgo que necessitasse.
essencial a designao de uma equipe responsvel pela coordenao do processo, pelo controle das agendas, pela preparao das
reunies, pelo gerenciamento do sistema de registro e pelo acompanhamento dos resultados e das dificuldades, bem como seu compartilhamento entre todos os que participam do processo decisrio e de execuo.
Em vista de essa funo requerer conhecimentos especficos, faz-se necessrio ter, no mnimo, uma pessoa na equipe com pleno domnio da
tcnica de planejamento adotada, para que ela possa liderar o processo
e, posteriormente, mediante capacitao interna, difundir a metodologia,
visando a todos os interessados.
A equipe de planejamento no requer, necessariamente, dedicao exclusiva, devendo ser dimensionada de acordo com as necessidades
e caractersticas do rgo/entidade.
8.5. Participao
Na elaborao do planejamento, indispensvel a participao
dos departamentos, das divises, das sees e dos servidores responsveis pelos principais processos e conhecedores das atividades do rgo/
entidade.
O volume de pessoas participantes da elaborao do planejamento depende do grau de desenvolvimento gerencial do rgo/entidade
quanto a esse processo. Grupos pequenos correm o risco de no ser representativos e cometer erros de avaliao a respeito do que importante
incluir no planejamento, ao passo que grupos grandes arriscam-se a ter
pouco controle sobre as ideias, tornar-se improdutivos ou perder o foco
em relao a temas relevantes. A elaborao de propostas pelas diversas
| 153
reas, posteriormente validadas pela Equipe Diretiva aps defesa pelos

representantes de cada uma delas, o modelo utilizado na SEFAZ/RS.
Os projetos especficos integram o contexto do planejamento operacional (ttico) e do quadrienal ou estratgico. Por exemplo, um bom
projeto de construo de uma hidreltrica poder estar inserido no planejamento anual da secretaria ou da empresa e no planejamento estratgico, sendo possvel, at mesmo, ter um prazo de concluso superior tanto
ao do planejamento operacional quanto ao do quadrienal.
Qualquer atividade de planejamento exige a identificao dos seguintes elementos: O que ser feito? Qual a justificativa? Quem far ou ser
o responsvel pela realizao de cada etapa? Quais so os prazos de incio
e fim? Como ser feito? Quanto custar (constando a identificao das
fontes e a elaborao dos cronogramas de desembolso)? e Onde ser feito?
Considerando que o Oramento Anual representado por projetos/atividades, torna-se necessrio que esses tenham conexo com o
planejamento operacional, o que requer cuidados especiais na forma de
elaborar a proposta. Isso decorre de dois fatos: 1. o planejamento operacional desce a nveis de detalhamento impossveis de serem atingidos
com o Oramento Anual; 2. o Oramento Anual trata como atividade
todas as despesas de carter continuado, a exemplo dos salrios, enquanto, no planejamento operacional, a fora de trabalho alocada tanto em
projetos quanto em atividades, ou nas duas ao mesmo tempo. Em face
disso, necessrio manter registros de planejamento to bem organizados que seja possvel demonstrar a relao causal entre os valores previstos para as aes do planejamento operacional e os projetos/atividades
do Oramento Anual.
O mtodo de planejamento a ser adotado depender da cultura
da organizao ou da concepo do responsvel pela conduo do processo. O nvel de detalhamento do planejamento deve ser suficiente para
que todos entendam se as aes esto adequadamente desenvolvidas e
se as metas podero ser alcanadas. Excessivo detalhamento torna o planejamento burocrtico, e nenhum detalhamento torna o planejamento
to amplo que acaba por ser de pouca praticidade. Ao longo do tempo,
pelo desenvolvimento da cultura do planejamento na organizao, o grupo apreender qual dever ser o nvel de detalhamento adequado.
A adequao do plano capacidade de realizao pelo rgo/
entidade requisito bsico, pois um plano muito arrojado poder gerar
154
turbulncia, causando estresse e sensao de incapacidade aos colaboradores, o que prejudicar todo o projeto, e um plano muito limitado,
aqum da capacidade da organizao, poder gerar m impresso e ocasionar sensao de vazio e de inutilidade.
8.6. Definio de Metas, Aes e Etapas
8.6.1. Metas
A concatenao das metas com os objetivos e destes com os propsitos fundamental; alm disso, toda meta requer sua vinculao a
um quantitativo. Metas no associadas a uma quantidade acabam sendo
confundidas com aes, o que contribui para a dificuldade em sua elaborao e indica que as ideias sobre o que fazer no foram suficientemente
clarificadas.
Para o rgo/entidade obter um bom domnio do resultado desejado, necessrio o estabelecimento de metas e a identificao das aes
a elas correspondentes; portanto, as metas representam o resultado final
das aes, no podendo ser com estas confundidas, inclusive porque no
apresentam movimento. Por exemplo, quando o presidente norte-americano John F. Kennedy, na dcada de 1960, estabeleceu como meta levar
um homem lua e traz-lo de volta, saudvel e a salvo, muitas aes
foram necessrias para que aquela grandiosa meta fosse atingida. Para
tanto, as aes requereram muitas etapas, que, por sua vez, requereram
muitas atividades e estas, muitas tarefas, as quais, possivelmente, tenham
sido divididas em inumerveis procedimentos.
O conjunto das metas e aes deve, necessariamente, representar
a organizao, ou seja, deve ser possvel conhecer a organizao por
meio da leitura do conjunto de metas e aes.
8.6.1.1 Quantitativos de Metas
fcil incorrer em erros conceituais no estabelecimento de quantitativos. Os erros mais comuns decorrem da confuso entre indicadores
de resultado e quantitativos de metas. Esse tipo de erro resulta do uso de
| 155
modelos de planejamento prprios da iniciativa privada, que privilegia o

estabelecimento de metas intimamente ligadas ao resultado. No entanto,
na Administrao Pblica. Nesta, os resultados alcanados no ocorrem
de forma direta e proporcional ao alcance das metas, por isso, sugere-se
separar os indicadores de resultado dos quantitativos de metas.
Para melhor esclarecer o acima exposto, so apresentados, a seguir, conceitos e exemplos.
Definio de metas Para uma apropriada definio de metas,
as exigncias so: descrio adequada; indicador quantitativo; prazo de
realizao; indicao do responsvel ou dos responsveis; aes vinculadas; objetivos estratgicos a serem atendidos.
Indicadores de resultados Esses indicadores esto vinculados
aos propsitos ou aos objetivos os quais, por sua vez e em geral, esto
relacionados aos Programas de Governo constantes no Plano Plurianual.
Eles indicam uma mudana de realidade e no so obtidos diretamente,
mas sim como consequncia de diversas aes realizadas. Esses indicadores, por terem grande amplitude, so difceis de conceber, de calcular e de
medir. Em vista disso, recomendvel que a organizao tenha poucos,
porm representativos, indicadores da realidade que pretende mudar.
Exemplos de indicadores de resultados: percentual de analfabetismo; percentual de aprovao escolar; percentual de homicdios; percentual de reincidncia de ex-apenados; expectativa de vida ao nascer;
percentual de mortalidade infantil; ndice de doenas decorrentes da falta
de saneamento bsico; quantidade de casos relatados de dengue em determinada regio.
Pelos exemplos apresentados, observa-se que os indicadores de
resultados dependem de vrios fatores, sendo, na maioria das vezes, externos organizao, inclusive ao Estado, stricto sensu, os quais, porm,
se pretende alterar com as aes realizadas pelo rgo/entidade ou por
vrios rgos/entidades em regime de mtua colaborao.
Metas com quantitativos Os ndices quantitativos das metas
revelam o que o rgo/entidade se prope a realizar, devendo ser objetivos e numricos. Parece uma obviedade, mas estabelecer os enunciados
das metas e seus quantitativos no uma tarefa fcil, pois to importante
quanto estabelecer um nmero coerente e alcanvel saber reconhecer
uma forma confivel e eficaz de medir o seu alcance.
156
Os quantitativos de metas podem ser divididos em dois grupos:

os de esforo e os de resultado. Os de esforo dependem, praticamente, apenas da fora de trabalho da organizao, daquilo que pode
ser feito diretamente, enquanto os de resultado dependem de fatores
mais amplos. Nada impede, entretanto, que o rgo/entidade use um
ou outro tipo de enunciado ou ambos os tipos. Ressalve-se que no se
deve confundir quantitativo de resultado para metas com indicadores
de resultados.
Exemplos de metas de esforo: construir 800 km de rede de energia eltrica na regio X, at a data Y; construir trs estaes de tratamento de esgotos na cidade X , at a data Y; vacinar pelo menos
100.000 pessoas contra a doena X, at a data Y.
Nos exemplos descritos, as metas so bem fceis de entender, no
entanto, tomando-as por base, no se pode inferir a amplitude dos efeitos
sociais decorrentes do seu alcance. Elas mostram o que a organizao
est fazendo, mas no demonstram, por si s, a sua efetividade.
Exemplos de metas de resultado: dotar 80% das famlias com
energia eltrica, at a data X; obter 80% de tratamento dos esgotos
para a regio X, at a data Y; atingir 95% de cobertura de vacinao
contra a doena X, at a data Y.
Nos exemplos descritos, o alcance das metas depende de uma
srie de aes sobre as quais a organizao possui grande protagonismo,
e se percebe que a meta de resultados tende a ser mais difcil de alcanar
do que a meta de esforo por se tratar de situao mais complexa. Ressalve-se, novamente, que esses quantificativos no se confundem com
indicadores de resultados, embora contribuam para sua melhoria, como
se pode depreender.
Metas sem quantitativos Tambm h metas sem quantitativos, as quais possuem apenas data prevista para concluso. Em geral,
essas metas no apresentam clareza e se referem tanto a esforo como a
resultado, mas, na maioria das vezes, indicam esforo e refletem mais as
necessidades internas da organizao do que o cumprimento dos objetivos institucionais.
Exemplos de metas sem quantitativos: concluir a reviso dos processos pendentes, at a data X; identificar a carncia de pessoal nas
diversas unidades do rgo/entidade, at a data X; realizar a manuteno dos veculos da frota, at a data X.
| 157
Nos mencionados exemplos, embora as pessoas da organizao

saibam exatamente do que se trata, ser muito difcil acompanhar seu
andamento. Se a criao de metas desse tipo for inevitvel, o adequado
detalhamento das aes e das etapas ser indispensvel para se poder
acompanhar a sua realizao e garantir o alcance da meta.
8.6.2. Aes
Uma ao pode contribuir para atingir vrias metas, portanto, ela
pode ser vinculada a tantas quanto forem necessrias, assim como uma
meta pode requerer vrias aes para ser alcanada. Isto , possvel
haver mais de uma ao para atingir somente uma meta, ao mesmo tempo em que mais de uma meta pode ser alcanada mediante a contribuio de apenas uma ao. Ou seja, embora comumente se relacione uma
ao a uma meta, no obrigatria a correspondncia uma por uma,
tanto de aes para metas quanto destas para aquelas.
Por representarem uma atividade humana, as aes requerem que
lhes sejam alocados recursos financeiros e materiais. Consequentemente,
todas as aes a serem desenvolvidas pelo rgo/entidade precisaro ter
uma estimativa de custo, tanto de pessoal quanto de investimentos e de
outras despesas gerais.
Definio de ao Para uma adequada definio de ao, as
exigncias so: descrio apropriada; prazo de realizao; custo da ao;
cronograma financeiro; indicao do responsvel ou dos responsveis;
vinculao meta. Alm dessas, podem ser agregadas as seguintes: equipe necessria, local, parceiros, pontos crticos e aes corretivas.
Essa previso ser a base da demanda para o Plano Plurianual
e para o Oramento Anual. Por esse aspecto, verifica-se a importncia
do planejamento eficiente, pois, na eventualidade de ocorrer insuficincia de recursos oramentrios, sempre ser possvel argumentar com o
centro do Governo, ou este com a Assembleia Legislativa, quais aes
deixaro de ser feitas em face da falta de recursos. Isso significa que a
base da demanda do Oramento Anual ampara-se em um planejamento anteriormente efetuado, cujos recursos esto discriminados ao por
ao. Logo, havendo insuficincia de recursos, o gestor saber, com
facilidade, qual ao poder ser reduzida ou at mesmo adiada se tiver
158
elaborado a proposta do Oramento Anual com suporte no oramento

operacional.
A ao deve contribuir decisivamente para o sucesso de uma meta,
mesmo que de forma indireta. Para tanto, quanto mais bem concebida
for a ao, mais facilmente a meta ser atingida. Supondo que se queira,
na funo Saneamento, mudar o indicador-exemplo ndice de doenas
decorrentes da falta de saneamento bsico, podem-se estabelecer metas
como: construir trs estaes de tratamento de esgotos na regio X, at
a data Y; obter 50% de tratamento dos esgotos para a regio X, at
a data Y.
Evidentemente que, para se atingir tais metas, muitas aes devero ser levadas a efeito e, dentre elas, citam-se, a exemplo, as seguintes: identificar reas para aquisio ou desapropriao, at a data X;
adquirir essas reas, at a data X; licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X; licitar e contratar projeto de impacto ambiental,
at a data X; licenciar os projetos, at a data X; licitar e contratar
a construo, at a data X; fiscalizar a construo das unidades de
tratamento, at a data X; elaborar concurso para suprir as estaes de
pessoal, at a data X.
Observa-se que todas as aes esto diretamente relacionadas
com a sua meta, portanto, se forem suficientes e concludas, a tendncia
de que a meta seja atingida. Sempre recomendvel que se estabelea
um nmero restrito de aes por meta, pois essas requerero tambm,
cada uma delas, muitas etapas, o que poder tornar o acompanhamento
do planejamento um pouco rduo e burocrtico. No se pode limitar,
entretanto, aquilo que, pela sua natureza, deve ser detalhado.
8.6.3. Etapas
As etapas seguem a mesma linha das aes, ou seja, devem ser
descritos todos os passos importantes para a consecuo da ao.
Tomando-se a ao-exemplo: 3. Licitar e contratar projeto de engenharia, at a data X., poderiam ser elaboradas vrias etapas, conforme se exemplifica a seguir:
1. Estabelecer o objeto do contrato
2. Abrir o processo
3. Obter as autorizaes e aprovaes necessrias
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4. Publicar os editais
5. Proceder licitao
6. Elaborar o contrato e demais trmites
7. Efetuar a contratao e autorizar a elaborao do projeto.
Assim, chega-se a um grau de detalhamento bem razovel em que
se percebe que poder haver domnio sobre o andamento das atividades,
desde que devidamente registradas e comparadas com o previsto, o que
se torna um poderoso instrumento gerencial.
8.7. Procedimentos Mnimos Sugeridos
Planejamento quadrienal (primeiro quadrimestre do primeiro
ano de mandato).
Definio da Misso e da Viso
Definio de propsitos e objetivos
Definio dos Projetos que atendero aos objetivos
Plano Plurianual (elaborao entre maio e junho do primeiro
ano de mandato)
Programas de Governo e indicadores
Definio das aes e metas (com base nos propsitos e objetivos do planejamento quadrienal)
Planejamento anual operacional (elaborao em junho e julho, valendo para o ano seguinte)
Definio das metas para o ano seguinte
Definio das aes necessrias para o alcance das metas
Apurao do custo e demais meios para a realizao das aes
Definio das etapas
Oramento Anual (elaborao em agosto, valendo para o ano
seguinte)
Projetos/atividades, com base nas aes estabelecidas no planejamento operacional.
160
8.8. Controle
O planejamento requer meios adequados e suficientes para sua
elaborao e registro da previso e da realizao, preferencialmente em
formato web, indelvel, de sorte que todos os envolvidos, na organizao, possam visualiz-lo e acompanh-lo em rede, com o fim de retomar
o que foi previsto e cotej-lo com o realizado, evidenciando o status dos
prazos e da qualidade previstos.
Um controle eficiente requer um bom sistema de registro e o
acompanhamento de todo o planejamento para possibilitar o resgate da
informao e manter atualizados tais registros, bem como para inteirar-se de alteraes na concluso das etapas e das aes no processo de
alcance das metas. Um bom sistema tambm necessrio para que todos
possam conhecer os responsveis pelas etapas, aes ou metas e acessar
informaes sobre eles.
DESPESA PBLICA
| 161
Captulo 9
Despesa Pblica
Sumrio: 9.1 Definio e Consideraes Gerais - 9.2 Legislao - 9.3 Classificao 9.4 Etapas da Despesa Oramentria - 9.4.1 Planejamento - 9.4.2 Execuo - 9.4.3
Controle e Avaliao.

Do ponto de vista contbil, a despesa pblica pode ser considerada sob o enfoque patrimonial ou sob o oramentrio.
Sob o enfoque patrimonial, a despesa um termo utilizado pela
contabilidade para evidenciar a variao negativa da situao lquida patrimonial resultante do aumento de passivos ou da reduo de ativos de
uma entidade. Nessa perspectiva, a despesa pode ocorrer mesmo sem o
desembolso de recursos financeiros, como o caso da depreciao, por
exemplo, cujo reconhecimento usual no setor privado (contabilidade
comercial), mas que, no setor pblico, pelo seu carter facultativo, tem
sido relegada a um plano secundrio.
J sob o enfoque oramentrio, a despesa implica a reduo da
situao lquida financeira, em tese, quer mediante a reduo do ativo
financeiro, quer pelo aumento do passivo financeiro. Em termos prticos, mais cedo ou mais tarde, a despesa oramentria, pela sua natureza
162
essencialmente financeira, implicar a reduo do ativo financeiro em

razo do seu pagamento. Esse pagamento, contudo, no ocorre, via de
regra, no momento em que a despesa realizada, considerando-se como
tal a fase da liquidao, quando reconhecido o direito lquido e certo
do credor. Por isso, o compromisso referente ao pagamento da despesa
contabilmente reconhecido, primeiramente, no passivo financeiro, sob o
ttulo de despesa do exerccio a pagar, e, posteriormente, no ativo financeiro, quando, mediante a utilizao de recursos financeiros nele registrados, esse passivo pago.
Neste captulo, discorrer-se- sobre despesa pblica, considerando
o seu enfoque oramentrio.
Conceitualmente, a despesa pblica o dispndio de um rgo
ou de uma entidade, devidamente autorizado em lei e ordenado por autoridade ou agente pblico competente, sendo realizado com o objetivo
de executar servios pblicos que competem a essas instituies e garantir o seu regular funcionamento. Em outras palavras, a despesa pblica
o meio indispensvel para que o ente pblico possa cumprir com os seus
fins, de acordo com as suas possibilidades financeiras e na medida da
capacidade contributiva dos cidados, na condio de responsveis pelo
recolhimento de tributos.
De outra parte, para a realizao de uma despesa pblica, so
exigidos determinados requisitos, essenciais para a sua validade, os quais
se relacionam ao cumprimento de princpios aplicveis Administrao
Pblica, bem como a pressupostos de validade do ato administrativo. Em
linhas gerais, a despesa pblica deve observar os seguintes princpios:
Legalidade O emprego dos recursos pblicos deve ocorrer em
estrita obedincia autorizao legislativa (Lei). Assim, por exemplo, somente poder ser realizada uma despesa quando houver previso na Lei
Oramentria.
Legitimidade A ordem para a realizao do gasto do recurso pblico deve ser efetuada por autoridade ou agente pblico competente. Desse modo, a autoridade que ordenar/autorizar a realizao da despesa deve
ser aquela que, por lei ou regulamento, tiver a competncia para tanto.
Oportunidade O gestor, diante das mltiplas necessidades pblicas a serem satisfeitas, deve fazer a escolha pelo atendimento daquela
que for considerada mais urgente ou prioritria.
DESPESA PBLICA
| 163
Publicidade O emprego dos recursos pblicos deve ser decidido e executado por meio de processos abertos e transparentes. Nesses moldes, os processos administrativos de execuo da despesa no
podem ser sigilosos, devendo o seu acesso ser permitido aos rgos de
controle interno e externo e ao cidado interessado.
Utilidade A utilizao do recurso pblico deve ter por finalidade a satisfao das necessidades pblicas, ou seja, deve buscar, invariavelmente, o resguardo e a preponderncia do interesse pblico. Assim, a
despesa obriga-se a ter como objetivo atender ao interesse coletivo e no
a um interesse meramente privado.
9.2. Legislao
Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000.
9.3. Classificao
A despesa pblica pode ser classificada ou analisada sob diversos
enfoques, alguns de natureza conceitual ou doutrinria ou, ainda, gerencial e outros por fora de dispositivos legais.
Quanto regularidade, a despesa pblica classifica-se em:
Despesa ordinria realizada constantemente tendo em vista
a manuteno dos servios pblicos, tais como: despesas com pessoal,
dvida pblica, custeio.
Despesa extraordinria executada quando ocorre um fato
imprevisvel, obrigando o Estado a adotar medidas urgentes, como, por
exemplo, gastos motivados por guerra, para atender casos de calamidade
pblica (enchente, furaco etc.).
J, no que se refere ao impacto patrimonial, a despesa pblica
pode ser:
Efetiva Ocorre quando a despesa reduz a situao lquida patrimonial da entidade. Em geral, as despesas correntes, como pessoal,
164
custeio e juros da dvida, costumam ser efetivas, embora no se possa

dizer que isso ocorra em 100% dos casos.
No efetiva (ou de mutao) a despesa que no altera a
situao lquida patrimonial da entidade, pois a alterao produzida por
ela no patrimnio financeiro contrabalanada pelo seu reflexo (mutao) no patrimnio permanente. Essas despesas costumam estar relacionadas a despesas de capital, tais como a amortizao da dvida pblica e
a aquisio de bens incorporados ao patrimnio permanente da entidade. preciso ter presente, no entanto, que existem despesas de capital de
carter efetivo, como as transferncias de capital e a realizao de obras
pblicas relacionadas com bens de uso comum do povo (praas, ruas,
estradas etc.), os quais, atualmente, no so registrados no patrimnio
dos entes pblicos.
Quanto discricionariedade, a despesa pode ser considerada:
No discricionria (ou de baixa discricionariedade) So
as despesas de carter obrigatrio, no estando condicionada vontade
do ordenador a deciso de deixar de faz-la na poca prpria. Em geral,
referem-se quelas despesas que decorrem de uma obrigao de natureza contnua, surgida por fora de imposio legal ou de um ato administrativo precedente (contrato, por exemplo). So exemplos de despesas de
carter compulsrio as relativas remunerao de pessoal, ao servio da
dvida pblica e ao fornecimento de bens e servios contnuos, tais como
energia eltrica, gua, telefone etc. Para que essas despesas percam o carter compulsrio, necessrio, previamente, revogar o dispositivo legal
ou desfazer o ato administrativo que tornou obrigatria a sua realizao.
Assim, por exemplo, se o ordenador no quiser mais ordenar a despesa
com energia eltrica do rgo ou da entidade que lhe compete, dever, antes, solicitar a suspenso do seu fornecimento. Enquanto no o fizer, estar obrigado a providenciar o empenhamento dessa despesa, sob
pena de incorrer na realizao de despesa sem prvio empenho ou ser
responsabilizado pelos encargos com que o Estado venha a ser penalizado em funo do atraso no seu pagamento. Para facilitar o gerenciamento das despesas de baixa discricionariedade, especialmente as referentes
a energia eltrica, gua e telefone, est em processo de implantao o
sistema Integrao Estado Fornecedor (IEF) por meio do qual o fornecedor lana diretamente no sistema Finanas Pblicas do Estado FPE
DESPESA PBLICA
| 165
os dados do seu faturamento contra o rgo ou a entidade estadual, de

modo a facilitar o empenho e a liquidao da despesa.
Discricionria (ou de alta ou mdia discricionariedade)
a despesa para cuja realizao o ordenador possui relativa autonomia,
seja quanto sua efetivao, seja com relao ao momento de faz-la.
Diz-se que essa autonomia relativa porque, quando o ordenador decide
no realizar uma determinada despesa (ou posterg-la), deve estar ciente das consequncias de sua deciso para, por exemplo, a execuo do
programa de governo, cuja realizao lhe foi atribuda, ou para eficcia
ou eficincia dos servios pblicos que lhe cabem administrar. s vezes,
o ordenador compelido a decidir quais despesas no vai realizar (ou
quais deve adiar) em razo de polticas de contingenciamento ou corte de
gastos. Por outro lado, bom deixar claro que a discricionariedade concedida ao gestor no o desobriga de observar os princpios mencionados
no incio deste capitulo e de cumprir os demais requisitos legais atinentes
despesa pblica, como, por exemplo, os dispositivos constantes nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, no que couber, os
quais esto abordados em captulo especfico deste Manual.
preciso esclarecer, ainda, que essa classificao meramente
referencial, pois o grau de discricionariedade do gestor varia desde a
ausncia absoluta de deciso quanto realizao da despesa, como nos
casos do servio da dvida e das Requisies de Pequeno Valor RPV
que, se no forem pagas pelo processo regular, o sero mediante reteno de receitas (execuo de garantias) ou sequestro de valores das
contas bancrias, at os casos em que o gestor poder receber elogios
por ter economizado recursos para o Estado ao deixar de fazer determinada despesa.
A despesa pblica, quanto sua natureza, classifica-se em:
Despesa extraoramentria a despesa cuja realizao no
depende de autorizao legislativa, ou seja, no integra o oramento
pblico. Compreende, via de regra, a devoluo de valores recebidos
anteriormente, os quais, na oportunidade, constituram receitas extraoramentrias. Sob esse enfoque, so exemplos de despesas extraoramentrias: a restituio de depsitos e caues, o pagamento de consignaes, retenes e restos a pagar e o resgate de operaes de crdito
por antecipao de receita oramentria (o principal dos emprstimos
166
ARO). Tambm so consideradas despesas extraoramentarias as sadas

de disponibilidades registradas em contas do Ativo Financeiro Realizvel.
Quando registrados na conta Responsveis, esses desembolsos extraoramentrios so considerados irregulares, podendo sujeitar o gestor que
no providenciar a sua regularizao a apontamento pelo controle interno e julgamento pelo controle externo.
Despesa oramentria o conjunto dos gastos pblicos autorizados por meio do oramento ou de crditos adicionais, o que faz com
que a despesa oramentria no possa ser realizada sem a existncia de
crdito oramentrio que corresponda a ela suficientemente.
A despesa oramentria est sujeita s classificaes e codificao tratadas no captulo Oramento Pblico, constante deste Manual.
Essas classificaes da despesa oramentria so de grande importncia para a compreenso da execuo do oramento, sendo utilizadas para facilitar e padronizar as informaes, e esto presentes nos
diversos sistemas de processamento de dados integrantes do sistema
Finanas Pblicas do Estado FPE. Por meio dessas clessificaes,
possvel visualizar o oramento e a sua execuo por Poder, por funo
de Governo, por subfuno, por programa e por categoria econmica.
Ademais, com base na classificao da despesa oramentria, nas suas
diversas modalidades, que so elaborados os demonstrativos legais previstos nos vrios anexos da Lei Federal n 4.320/64. Alm disso, dada
a sua flexibilidade e possibilidade de combinaes, serve de fonte para
informaes gerenciais.
9.4. Etapas da Despesa Oramentria

Segundo o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, so etapas da
despesa pblica: o planejamento, a execuo e o controle e avaliao.
A STN considera a licitao/contratao da despesa como parte
integrante do planejamento, mas h quem a considere como uma etapa distinta. Alis, se for levado em conta que, nos casos de que trata o
Decreto Estadual n 44.874/2007, exigida a realizao de empenho
prvio antes da assinatura do contrato ou convnio, no de todo errado
conceb-la como parte da etapa da execuo.
DESPESA PBLICA
| 167
9.4.1. Planejamento
O planejamento oramentrio, cuja iniciativa sempre do Poder
Executivo, compreende trs instrumentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei
de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA.
No PPA, so estabelecidas, por um perodo de quatro anos, as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e para aquelas decorrentes de programas de durao
continuada.
A LDO orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, de forma
a selecionar, dentre os programas includos no PPA, aqueles que tero
prioridade na execuo do oramento subsequente, estabelecendo parmetros necessrios alocao dos recursos, bem como ajustando as
aes de governo s reais possibilidades de caixa do Tesouro do Estado.
A LOA autoriza as despesas do Governo de acordo com a previso de arrecadao, visando a concretizar os objetivos e as metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A referida autorizao constitui o crdito oramentrio inicial, e as importncias nele
consignadas para atender a determinadas despesas so denominadas de
dotao.
A LOA deve refletir, tambm, a participao popular na elaborao do oramento, seja mediante consulta, que, no Estado, foi institucionalizada por meio da Lei Estadual n 11.179, de 25 de junho de 1998,
seja por meio de emendas apresentadas durante o processo de apreciao e discusso do oramento na Assembleia Legislativa.
Uma vez aprovada a LOA, diz-se que ocorreu a fixao da despesa, ou seja, a autorizao dada pelo Poder Legislativo para que as
despesas constantes no oramento sejam realizadas. A realizao de
despesas no autorizadas no oramento, ainda que de natureza pblica,
configura-se grave irregularidade.
Durante o exerccio financeiro, podem-se adicionar ou acrescer
valores ao oramento, quer como reforo das dotaes existentes, quer
como dotao destinada a atender a despesas decorrentes da criao de
novos servios, quer, ainda, em carter urgente ou imprevisvel. Essa autorizao de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na
Lei Oramentria o que se denomina de crditos adicionais. Por outro
lado, se houver a necessidade de conter gastos, o Poder Executivo pode
168
editar Decretos de Contingenciamento, fixando as despesas abaixo dos

limites aprovados na Lei Oramentria.
Uma vez fixada a despesa, esta poder ser executada diretamente
pelo rgo ou pela entidade aos quais foram alocadas as dotaes oramentrias ou por outro rgo ou, at mesmo, outra entidade, mediante a
utilizao de um recurso intitulado descentralizao de crditos oramentrios. A descentralizao de crditos oramentrios no implica
modificao da classificao funcional dos programas, nem dos valores totais aprovados pela Lei Oramentria Anual. No Estado do Rio Grande do
Sul, a descentralizao de crditos oramentrios conhecida pelo nome
de requisio de dotao e pressupe dupla ordenao: a do gestor que
concede a requisio e a do gestor que efetivamente executa a despesa.
Uma vez, porm, aprovada a despesa no oramento, isto no quer
dizer que ela possa ser imediatamente executada. A execuo da despesa
deve obedecer ao ritmo estabelecido pela programao oramentria
e financeira, que consiste na adequao do fluxo dos pagamentos ao
fluxo dos recebimentos, limitando empenhos e movimentao financeira,
com a finalidade de atingir os resultados previstos na LDO, e impedindo
a assuno de compromissos sem respaldo financeiro. Em suma, a programao oramentria e financeira objetiva adequar a execuo das
despesas ao ritmo de ingressos da receita que, como sabido, ocorre ao
longo do ano e fortemente condicionado pelo contexto econmico em
que atuam os contribuintes.
Esse processo se d tanto no nvel macro, com a edio de decretos dispondo sobre a programao financeira e o cronograma mensal
de desembolsos, bem como com a edio de resolues da JUNCOF
fixando quotas trimestrais de despesas para os rgos e as entidades do
Poder Executivo, como no nvel micro, representado pela Solicitao de
Recurso Oramentrio SRO e sua subsequente liberao, efetuada pela
Subsecretaria do Tesouro do Estado.
O prprio gestor tambm deve fazer o seu planejamento com relao s despesas que esto sob sua jurisdio. Nesse sentido, conveniente que estabelea as prioridades do setor, cuja gesto lhe foi atribuda, em
consonncia com o planejamento estratgico do rgo ou da entidade a
que pertence, o qual, por sua vez, tambm deve estar em consonncia
com os programas governamentais, em especial com aqueles considerados prioritrios. A sugesto que o acompanhamento das dotaes seja
DESPESA PBLICA
| 169
feito periodicamente, utilizando-se os instrumentos disponveis no FPE

ou as planilhas Excel, alocando as dotaes de acordo com o planejamento estratgico do setor, rgo ou entidade e definindo uma escala de
prioridades para sua execuo.
9.4.2. Execuo
A rigor, uma despesa de carter discricionrio tem incio quando
aberto um processo em que solicitada a aquisio de materiais ou
servios necessrios execuo de servios pblicos ou manuteno
do rgo ou da entidade. Antes de autorizar o seguimento do processo, o
gestor deve certificar-se de que esto presentes os pressupostos mencionados no incio deste captulo.
Confirmados os pressupostos, encaminhada a Solicitao de Recurso Oramentrio SRO. Nesse ponto, indispensvel que a classificao oramentria da despesa, em seus diversos aspectos, esteja definida,
bem como o seu provvel valor.
Uma vez atendida a SRO, o que tambm conhecido como liberao do recurso, pode, ento, o gestor efetuar os procedimentos administrativos destinados escolha do fornecedor e sua contratao. Nos
respectivos captulos deste Manual, esto explicitados os princpios, as
leis e as demais normas que disciplinam a licitao e a contratao no
mbito da Administrao Pblica.
Assim, escolhido o fornecedor e estabelecidas as bases de sua
contratao, o gestor, a sim, poder providenciar a execuo oramentria da despesa, mediante o empenho prvio, seguido da liquidao da
despesa e encerrando com o seu pagamento.
Cumpre salientar que, como j referido, o empenho deve anteceder a assinatura do contrato, nos termos estabelecidos no Decreto Estadual n 44.874/07. Conforme o artigo 1 desse Decreto, os contratos,
convnios e demais ajustes com repercusso financeira s podero ser
firmados aps o gravame do empenho conta da respectiva dotao
oramentria, devendo a data e o nmero desse empenho constar na
clusula referente ao recurso financeiro dos respectivos instrumentos.
Ademais, nos casos em que o instrumento de contrato facultativo, a Lei
Federal n 8.666/93 permite a sua substituio pela nota de empenho.
170
Segundo o artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64, empenho o

ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. O
empenho inicia efetivamente a execuo da despesa pblica e emitido
pela unidade que tenha recebido crditos oramentrios consignados no
oramento ou por descentralizao de crditos de outro rgo ou unidade oramentria. Representa uma garantia para o fornecedor (no pode
haver despesa sem prvio empenho) e, ao mesmo tempo, um controle
dos gastos (o empenho no pode exceder o limite de dotao concedida). formalizado mediante a emisso da nota de empenho, na qual
devem constar o nome e a especificao do credor e a importncia da
despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria.
O empenho pode ser:
Ordinrio - Quando o valor do empenho for igual ao da compra
ou servio, e o pagamento, pelo seu total, ocorrer em uma nica vez;
Por estimativa - Quando no for possvel determinar os valores das despesas com exatido. Caso o valor estimado seja insuficiente
para atender s despesas, admite-se a complementao do empenho por
meio de reforo;
Global Quando o valor do empenho for conhecido com exatido, mas a sua execuo, necessariamente, ocorrer de forma parcelada,
como acontece com os aluguis e nas contrataes de servios contnuos
(terceirizao).
Cabe registrar que o empenho poder ser anulado no decorrer do
exerccio, da seguinte forma: parcialmente, quando seu valor exceder o
montante da despesa liquidada/realizada, e totalmente, quando o servio
contratado no tiver sido prestado e o material encomendado no tiver
sido entregue ou quando a nota de empenho tiver sido emitida incorretamente. O valor do empenho anulado reverte-se dotao, tornando-se
disponvel para um novo empenho ou para descentralizao. Existe tambm a situao em que os empenhos no liquidados podero ser objeto
de cancelamento por falta de disponibilidade de caixa (financeira) no encerramento do exerccio financeiro, conforme determinado em decretos
governamentais editados, anualmente, ao final de cada exerccio.
DESPESA PBLICA
| 171
Segundo o artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64 a liquidao

consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base
os ttulos e os documentos comprobatrios do respectivo crdito. Em resumo, na liquidao da despesa, verifica-se a ocorrncia do implemento
de condio a que se refere o artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64, ou
seja, a liquidao tem o propsito de apurar a origem da despesa, se o
seu objeto foi alcanado, o valor exato dela e a quem deve ser paga essa
importncia para extinguir a obrigao.
De acordo com o 2 do artigo 63 da Lei Federal n 4.320/64,
a liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados
dever ter por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material e da prestao efetiva
do servio.
Este ltimo aspecto a comprovao da entrega do material e da
prestao efetiva do servio merece uma ateno especial do gestor.
Costuma ser o calcanhar de Aquiles do processo de liquidao da despesa. A comprovao da entrega de material se d, na maioria dos casos,
mediante atestado aposto na nota fiscal pelo servidor que o receber. O
atestado assim aposto, que deve trazer o nome completo do servidor que
o firmar e a sua identidade funcional, no significa apenas que o material
tenha sido recebido, mas sim que o foi na quantidade solicitada e est
de acordo com as especificaes previstas no contrato. J, com relao
aos servios, o atestado feito pelos chamados fiscais do contrato: servidores designados por portaria do dirigente mximo do rgo ou da
entidade para acompanhar a execuo do contrato no mbito de sua
repartio. muito importante que o gestor oriente adequadamente os
servidores encarregados de atestar a execuo da despesa, por exemplo,
fornecendo-lhes, previamente, cpia do instrumento do contrato e/ou do
empenho, de modo a lhes permitir confront-los com os bens ou servios
efetivamente recebidos.
O pagamento o ltimo estgio da despesa pblica. Nos termos
do artigo 64 da Lei Federal n 4320/64, caracteriza-se pelo despacho de
autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja paga.
O pagamento da despesa, quando ordenado aps sua regular liquidao,
pode ser efetuado pela tesouraria, por estabelecimento bancrio e, excepcionalmente, por adiantamento.
172
Ainda sobre a execuo da despesa, cabe assinalar o significado

de Restos a Pagar e de Despesas de Exerccios Anteriores. O primeiro
representa as despesas empenhadas mas no pagas at 31 de dezembro.
A inscrio em Restos a Pagar decorre da observncia da competncia
oramentria para as despesas, e o seu pagamento considerado como
despesa extraoramentria na medida em que no tenha sido consignado
no oramento do exerccio em que ser pago. Os Restos a Pagar dividem-se em processados (quando j transcorreu o estgio da liquidao) e no
processados (quando no transcorreu o estgio da liquidao).
De outra parte, denominam-se Despesas de Exerccios Anteriores
DEA as correspondentes a autorizaes dadas na Lei Oramentria,
destinadas a atender compromissos gerados em anos anteriores. E, como
hipteses em que o administrador pblico poder recorrer ao empenho
conta de despesas de exerccios anteriores, citam-se as seguintes: despesas
com saldo suficiente para atend-las e no processadas no mesmo exerccio financeiro; Restos a Pagar com prescrio interrompida, e compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente.
Destaque-se, alm disso, como observao pertinente ao gestor,
que a DEA no deve suprir a falta de empenho prvio na poca oportuna, pois se trata de irregularidade passvel de apontamento pelos rgos
de controle. De outra parte, a DEA poder ser usada para empenhar despesas cujos empenhos no liquidados foram cancelados por insuficincia
de caixa.
9.4.3. Controle e Avaliao
No se pode falar em planejamento sem falar em controle, pois
no h sentido em estabelecer planos sem definir as formas de controlar
a sua execuo. Essa fase compreende a fiscalizao realizada pelos rgos de controle e pela sociedade.
Os rgos de controle da Administrao Pblica dividem-se em
interno e externo e tm como finalidade o seguinte: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, avaliar a execuo dos
programas de Governo e dos oramentos, e comprovar sua legalidade e
avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
DESPESA PBLICA
| 173
patrimonial dos rgos e das entidades da Administrao Pblica, bem

como quanto aplicao de recursos pblicos por entidades de direito
privado.
No Rio Grande do Sul, o controle externo de competncia do
Tribunal de Contas do Estado TCE, e o controle interno exercido pela
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. J o controle exercido
pela sociedade denomina-se de controle social, que pode ser definido
como a participao da sociedade civil no planejamento, no acompanhamento, no monitoramento e na avaliao das aes da gesto pblica,
possibilitando o compartilhamento de responsabilidades com o Estado,
tendo em vista o aumento do nvel da eficcia e da efetividade das polticas e dos programas pblicos. O oramento participativo, a consulta
popular, o plebiscito e a iniciativa popular de emendar o oramento so
alguns dos mecanismos conquistados pela sociedade para exercer esse
controle.
Mais recentemente, a Lei Complementar Federal n 131, de 27
de maio de 2009, alterou a LRF no sentido de ampliar a transparncia
das contas pblicas ao tornar obrigatria a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso pblico. Em cumprimento ao dispositivo acrescentado LRF, o Estado disponibiliza sociedade o Portal Transparncia
RS, acessvel por meio do endereo eletrnico http://www.transparencia.
rs.gov.br, o qual contempla, entre outras informaes, os gastos e as receitas pblicas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, bem como
do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica.
Para garantir a eficincia e a eficcia das funes exercidas pelos
rgos de controle, so utilizados diferentes instrumentos, tais como as
demonstraes contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, e os
procedimentos de auditoria, inclusive de natureza operacional. Esses instrumentos permitem, inclusive, uma avaliao da gesto do rgo ou da
entidade, em especial quanto ao cumprimento dos objetivos e dos programas de trabalho do ente pblico e observncia das normas legais.
Exemplificativamente, dever ser verificado, quando da execuo
da despesa pblica, se ela foi legalmente empenhada e autorizada, previamente, por autoridade pblica competente, investida ou delegada, e
se est de acordo com o previsto na Lei Oramentria.
174
Cumpre salientar, por fim, que o gestor tambm um agente de

controle, na medida em que deve zelar, na sua rea de influncia, pela
observncia estrita dos princpios e das normas que regem a Administrao Pblica. licito (e at recomendvel) que ele estabelea seus prprios controles no sentido de bem acompanhar a execuo oramentria
no rgo ou na entidade que administra, devendo manter bom relacionamento com os rgos de controle e, sempre que necessrio, valer-se
deles, especialmente do controle interno, para buscar, entre outras, orientao sobre o encaminhamento da melhor alternativa para a soluo dos
problemas de sua instituio.
RECEITA PBLICA
| 175
Captulo 10
Receita Pblica
Sumrio: 10.1 Definio e Consideraes Gerais - 10.2 Legislao - 10.3 Previso

da Receita Oramentria - 10.4 Realizao da Receita Oramentria - 10.5 Dedues
da Receita Oramentria - 10.6 Classificao Econmica da Receita Oramentria 10.7 Codificao da Receita Oramentria - 10.8 Controle da Receita - 10.9 Vinculao de Receitas Oramentrias - 10.9.1 Recurso Oramentrio - 10.9.2 Principais
Vinculaes Constitucionais.

Do ponto de vista contbil, a receita pblica pode ser analisada
sob o enfoque patrimonial ou sob o oramentrio.
Sob o enfoque patrimonial, os ingressos podem ser financeiros
ou no, considerando que a receita um termo mundialmente utilizado
pela contabilidade para evidenciar a variao positiva da situao lquida
patrimonial resultante do aumento de ativos ou da reduo de passivos
de uma entidade. Como exemplo, menciona-se o registro de direitos a
receber (IPTU a receber), em contrapartida de resultado (Variao ativa),
sem o ingresso financeiro efetivo, o qual est programado para acontecer
posteriormente.
176
Sob o enfoque oramentrio, a receita representa todos os ingressos disponveis para cobertura das despesas pblicas, em qualquer
esfera governamental, representados, necessariamente, por ingressos
financeiros efetivos, como, por exemplo, o pagamento de ICMS por um
contribuinte.
A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em seu artigo
57, define como oramentrias todas as receitas arrecadadas, inclusive as
provenientes de operaes de crdito, ainda que no previstas no oramento, excetuando dessa definio os ingressos decorrentes de operaes
de crdito por antecipao de receita (os emprstimos por antecipao
de receita oramentria ARO), as emisses de papel-moeda (competncia exclusiva da Unio) e outras entradas compensatrias no ativo e
no passivo financeiros, tais como os ingressos pertencentes a terceiros,
sujeitos devoluo ou repasse.
Contabilmente, a receita oramentria caracteriza-se por seu efeito positivo sobre a situao lquida financeira do ente pblico, como, por
exemplo, o aumento do ativo financeiro pelo registro das disponibilidades
decorrentes do ingresso da receita de impostos. Essa variao positiva da
situao lquida financeira pode decorrer, porm, da reduo do passivo
financeiro, como no caso da prescrio ou da anulao de restos a pagar,
embora isso no represente um ingresso de dinheiro. Por fora do artigo
38 da Lei Federal n 4.320/64, no entanto, a anulao e a prescrio de
restos a pagar so consideradas receitas oramentrias no exerccio em
que se efetivarem.
Enquanto as receitas oramentrias representam ingressos pertencentes ao ente pblico, arrecadados para aplicaes em programas e aes
governamentais, as receitas extraoramentrias representam os ingressos
pertencentes a terceiros, isto , o aumento do ativo financeiro decorrente do ingresso de numerrio contrabalanado pelo registro no passivo
financeiro de uma obrigao de devoluo ou repasse desse numerrio.
Nesse sentido, entre outros, podem-se citar as receitas extraoramentrias,
os depsitos e as retenes em geral. Tambm constituem receitas extraoramentarias o recebimento de dbitos lanados na conta Devedores do
Ativo Financeiro Realizvel, bem como a regularizao de Responsveis
mediante a restituio de valor indevidamente desembolsado.
RECEITA PBLICA
| 177
Do ponto de vista jurdico, a receita pblica classifica-se em originria e derivada. So originrias as receitas decorrentes da atuao direta
do Estado em alguma atividade, mencionando-se, entre elas, a venda de
bens e servios e a percepo de aluguis, e, ao contrrio, so derivadas
as que o Estado obtm em virtude do seu poder autoritrio, coercitivo e
legal, a exemplo da cobrana de tributos e das multas. Alm dessa classificao, existem outras, como: as ordinrias (constantes, peridicas) e as
extraordinrias (inconstantes, eventuais); as efetivas (que alteram positivamente a situao patrimonial) e as no efetivas ou de mutao (que
no alteram a situao patrimonial, pois o acrscimo da situao lquida
financeira compensado por uma reduo do ativo permanente alienao de bens, por exemplo ou por aumento do passivo permanente,
como no caso das operaes de crdito de longo prazo).
A par da definio legal enunciada na Lei Federal n 4.320/64,
outros dispositivos estabeleceram conceitos especficos os quais sero
analisados em item a parte para pores da receita oramentria, a
saber: Receita Lquida Real, Receita Corrente Lquida, Receita Tributria
Lquida, Receita Lquida de Impostos e Transferncias e Receita Lquida
de Impostos Prprios.
10.2. Legislao
Portaria Interministerial SOF/STN n 163/01.
10.3. Previso da Receita Oramentria
Embora tanto o PPA quanto a LDO possam conter estimativas,
sejam elas plurianuais (PPA) ou referentes a metas fiscais (LDO), na
LOA que as receitas oramentrias esto discriminadas e quantificadas.
A receita prevista (ou orada) na LOA consiste, basicamente, na
estimativa de arrecadao, considerada pela maioria dos autores como o
primeiro estgio da receita pblica.
178
Normalmente, essa estimativa efetuada com base em metodologias prprias de projeo, fundamentando-se em sries histricas de
arrecadao ao longo dos anos ou meses anteriores (base de clculo),
corrigidas por parmetros especficos, que podem ter relao com o preo (efeito preo), com a quantidade (efeito quantidade) ou com alguma
mudana de aplicao de alquota na base de clculo (efeito legislao).
Tambm se consideram, para essa estimativa, o contexto econmico (projeo da variao do PIB) e as estimativas de valores a serem
repassados pela Unio aos Estados e Municpios.
Ademais, o gestor deve estar atento para os fatores que podem
afetar as previses de receitas prprias do rgo ou da entidade sob sua
gesto, especialmente daquelas que se vinculam a fundos especiais, visto
que essas receitas, muitas vezes, balizam as dotaes oramentrias dos
recursos vinculados, includas na LOA.
Por sua vez, a Lei Complementar Federal n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) estabeleceu, no artigo 12, que as previses de
receita ...sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos
ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem e da metodologia de clculo e das premissas utilizadas.
10.4. Realizao da Receita Oramentria
A realizao da receita oramentria d-se por intermdio dos
chamados estgios da receita pblica: lanamento, arrecadao e recolhimento, embora os dois primeiros nem sempre ocorram.
O lanamento o procedimento administrativo que visa a verificar
a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a
matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito
passivo e, em alguns casos, propor a aplicao da penalidade cabvel.
Existem trs tipos de lanamento, quais sejam:
a) Lanamento direto ou de ofcio o de iniciativa da autoridade fazendria, que adota providncias quanto ao fato gerador
e base de clculo. Exemplos: IPTU, IPVA).
b) Lanamento por homologao aquele feito pelo prprio
contribuinte, sendo posteriormente verificado pela autoridade
fazendria, como, por exemplo, o pagamento de ICMS e IPI.
RECEITA PBLICA
| 179
c) Lanamento por declarao ou misto o feito pela autoridade fazendria, com a colaborao do contribuinte. Exemplo:
IRPF.
Para a administrao tributria, o lanamento da receita uma
fase muito importante, pois por meio dele que se controla a adimplncia dos contribuintes e a fidelidade dos agentes arrecadadores, entre
outros.
A arrecadao caracteriza-se pelo recebimento do crdito pblico
lanado ou no por intermdio dos agentes arrecadadores oficiais (os
bancos credenciados e, mais raramente, as prprias reparties pblicas),
devido pelo contribuinte. No Estado, o pagamento das principais receitas
pelos contribuintes ocorre mediante Guia de Arrecadao GA, com utilizao de cdigos de arrecadao especficos (numricos com quatro dgitos), os quais so vinculados diretamente ao cdigo contbil da receita.
Nessa etapa, o numerrio arrecadado est transitando (floating)
e no pode ser usado pelo Estado para realizar pagamentos. Somente
aps o recolhimento dos recursos pelos agentes Conta Bancria nica
Governo do Estado (Conta nica do Tesouro Estadual) do Sistema
Integrado de Administrao de Caixa SIAC que o Governo poder utilizar a receita arrecadada nos gastos pblicos. O recolhimento a
transferncia dos valores arrecadados a essa Conta nica, observado o
princpio da unidade de tesouraria, previsto no artigo 56 da Lei Federal
n 4.320/64.
Como j foi mencionado, nem todas as receitas passam pelas fases de lanamento e arrecadao, mas todas passam pela fase de recolhimento. H casos em que o numerrio no recolhido Conta nica do
Tesouro Estadual, como, por exemplo, as receitas recebidas diretamente
pelos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como as provenientes de alguns convnios ou que, por fora de dispositivo legal, no podem ser
recolhidas para o SIAC.
10.5. Dedues da Receita Oramentria
Conforme orientao da Secretaria do Tesouro Nacional STN,
no mbito da Administrao Pblica, a deduo de receita utilizada,
principalmente, nas seguintes situaes: para restituir tributos recebidos a
180
maior ou indevidamente; para recursos que o ente tenha a competncia

de arrecadar, mas que pertencem a outro ente, de acordo com a legislao vigente, ou para demonstrar contabilmente a renncia de receita.
No caso do Estado do RS, porm, o procedimento adotado unicamente com o objetivo de evidenciar a contribuio do Estado para
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb.
10.6. Classificao Econmica da Receita Oramentria
Com relao receita oramentria, o artigo 11 da Lei Federal n
4.320/64 define duas categorias econmicas, a saber: receitas correntes
e receitas de capital.
Receitas correntes so derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos e servios colocados disposio, tendo
caractersticas intrnsecas de atividades que contribuem para a finalidade
fundamental do rgo ou da entidade pblica, quer sejam operacionais,
quer no operacionais; enquanto as receitas de capital so derivadas da
obteno de recursos mediante a constituio de dvidas, a amortizao
de emprstimos e financiamentos e a alienao de componentes do ativo
permanente.
Observa-se, ainda, que, com o advento da Portaria Interministerial
STN/SOF n 338/06, essas categorias de receitas foram, tanto as correntes quanto as de capital, detalhadas tambm como receitas intraoramentrias, as quais decorrem de operaes entre rgos, fundos, autarquias,
fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades, integrantes
de oramentos distintos, exclusivamente no caso de fornecimento de materiais, bens e servios, recebimento de impostos, taxas e contribuies e
demais operaes, no mbito de uma mesma esfera de governo.
Em outras palavras, uma operao intraoramentria caracteriza-se por haver uma receita e uma despesa entre rgos ou entidades de
um mesmo ente federado, pertencentes a unidades oramentrias distintas de um mesmo oramento. No Estado, as receitas intraoramentrias ocorrem em operaes entre a Administrao Direta e Indireta, ou
vice-versa, e entre entidades da prpria Administrao Indireta. Como
exemplo, pode-se citar a Contribuio Patronal da Assistncia Mdica,
RECEITA PBLICA
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registrada como receita intraoramentria no Instituto de Previdncia do

Estado e despesa intraoramentria no Estado.
importante esclarecer que as receitas (assim como as despesas)
intraoramentrias no devem ser confundidas com as extintas transferncias intragovernamentais, as quais no estavam vinculadas a uma
transao de fornecimento de bens ou servios ou a um recebimento de
encargos (contribuio previdenciria, por exemplo), caracterstica essencial das operaes intraoramentrias.
A discriminao das receitas correntes e de capital, considerados
os seus ttulos mais relevantes, a seguinte:
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Impostos
Taxas
Contribuies de Melhoria
Receita de Contribuies
Contribuio Previdenciria de Servidores
Contribuio Previdenciria Patronal
Receita Patrimonial
Receitas Imobilirias
Receitas de Valores Mobilirios
Dividendos e Juros sobre Capital Prprio
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Transferncias Correntes
Participao na Receita da Unio
Transferncia do Fundeb
Convnios
Outras Receitas Correntes
182
Multas e Juros de Mora

Indenizaes e Restituies
Receita da Dvida Ativa
Anulao de Restos a Pagar
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
Via de regra, as receitas correntes podem ser aplicadas indistintamente tanto em despesas correntes quanto em despesas de capital. J,
com relao s receitas de capital, a legislao em vigor impe restries
na sua utilizao para o pagamento de despesas correntes.
A Constituio Federal de 1988, no artigo 167, inciso III, estabelece que a realizao de operaes de crdito no pode exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as provenientes de crditos
adicionais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta. Essa norma, conhecida como regra de ouro, objetiva proibir a contratao de emprstimos para financiar gastos correntes,
evitando, assim, que o ente pblico tome emprestado de terceiros para
pagar despesas de pessoal, juros ou custeio.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm contempla restrio
para a aplicao de receitas provenientes da converso de bens e direitos
em espcie, tendo em vista o disposto em seu artigo 44, o qual veda o
uso de recursos de alienao de bens e direitos em despesas correntes,
exceto se aplicados aos regimes de previdncia, mediante autorizao
legal.
10.7. Codificao da Receita Oramentria
Com a edio da Portaria Interministerial n 163/01 e, posteriormente, do Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico,
RECEITA PBLICA
| 183
editado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, restou definida a

classificao oramentria das receitas (Natureza de Receita) nos seguintes nveis:
1 Nvel Categoria econmica
2 Nvel Origem
3 Nvel Espcie
4 Nvel Rubrica
5 Nvel Alnea
6 Nvel Subalnea
7 Nvel Detalhamento (optativo)
Categoria econmica: Conforme j mencionado, a categoria
econmica subdivide-se em Receitas Correntes, Receitas de Capital, Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraoramentrias, respectivamente com os cdigos 1, 2, 7 e 8.
Origem: a especificao da procedncia (fonte) dos recursos
pblicos, em relao ao fato gerador dos ingressos das receitas (derivada,
originria, transferncias e outras). Em sntese, a subdiviso das categorias econmicas que tem por objetivo identificar a origem das receitas, no
momento em que elas ingressam no patrimnio pblico.
Em relao s receitas correntes, tal classificao serve para identificar se as receitas so compulsrias (tributos e contribuies) ou provenientes de atividades em que o Estado atua diretamente na produo
(agropecurias, industriais ou de prestao de servios), de explorao
do seu prprio patrimnio (patrimoniais), de transferncias destinadas
ao atendimento de despesas correntes ou, ainda, de outros ingressos. Em
relao s receitas de capital, distinguem-se as provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de amortizao dos emprstimos,
de transferncias destinadas ao atendimento de despesas de capital ou,
ainda, de outros ingressos de capital.
Espcie: o nvel que permite qualificar com maior detalhe o
fato gerador dos ingressos das receitas. Por exemplo, dentro da origem
Receita Tributria (receita proveniente de tributos), pode-se identificar
as suas espcies, tais como impostos, taxas e contribuies de melhoria
(conforme definido na Constituio Federal de 1988 e no Cdigo Tributrio Nacional), sendo cada uma dessas receitas uma espcie de tributo
diferente das demais.
184
Rubrica: o detalhamento das espcies de receita, com o objetivo de identificar, em cada espcie de receita, internamente, uma qualificao mais especfica, agregando, ainda, determinadas receitas com
caractersticas prprias e semelhantes entre si.
Alnea: o nvel que funciona como uma qualificao da rubrica, identificando o nome da receita que recebe o ingresso de recursos
financeiros.
Subalnea: o detalhamento da alnea.
Detalhamento: o que constitui o nvel mais analtico da receita, sendo optativo. No Estado do Rio Grande do Sul, porm, o detalhamento de uso compulsrio e faz parte da codificao da receita.
Como exemplo dessa classificao, cita-se a receita
1113.02.01.0002 ICMS:
1 = Receita Corrente (Categoria econmica)
1 = Receita Tributria (Origem)
1 = Receita de Impostos (Espcie)
3 = Impostos sobre a Produo e a Circulao (Rubrica)
02 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (Alnea)
01 = Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (Subalnea)
0002 = ICMS (Detalhamento).
10.8. Controle da Receita
O controle da receita desdobra-se em registro contbil e controle
formal e material. O registro contbil, sob o enfoque oramentrio, definido pelo artigo 35 da Lei Federal n 4.320/64, o qual dispe que pertencem ao exerccio financeiro todas as receitas nele arrecadadas (regime
de caixa, aplicado atualmente pelo Estado).
Desde a edio de renovadas normas pela STN, esto, contudo,
sendo admitidas, sob o enfoque patrimonial, outras formas de contabilizao para as receitas, no se deixando, no entanto, de observar a
RECEITA PBLICA
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Lei Federal n 4.320/64. Esses registros so efetuados em consonncia com os Princpios Fundamentais de Contabilidade, destacando-se
o da Competncia, o da Prudncia e o da Oportunidade. A partir
de 2012, ser obrigatrio o reconhecimento da receita pelo regime
de competncia, distinguindo-a da receita oramentria propriamente
dita.
No que diz respeito ao controle formal e material das receitas,
obrigatria a observao dos seguintes aspectos:
os extratos bancrios devem ser conciliados com os saldos das
respectivas contas na contabilidade, destacando-se a conta de
arrecadao;
os procedimentos para arrecadao, recolhimento, prazos e
forma de prestao de contas pelos agentes arrecadadores devem ser regidos por normas que os estabeleam;
os documentos de arrecadao devem ser guardados em local
seguro e de fcil acesso, com o propsito de evitar sua utilizao indevida e possibilitar futuras auditorias;
os documentos de arrecadao devem especificar todos os dados necessrios ao controle do fluxo financeiro, trazer a identificao do contribuinte, possuir numerao sequencial e cronolgica e estar corretamente preenchidos, sem emendas ou
rasuras;
as funes entre os agentes arrecadadores devem ser distintas,
e o rgo de contabilidade, ou seja, quem arrecada no pode
ser responsvel pela contabilidade;
o produto arrecadado, salvo excees previstas em lei ou convnio, deve ingressar em conta nica de arrecadao.
Quando o gestor for responsvel pela administrao financeira de
fundos ou de receitas vinculadas ou, ainda, de receitas prprias de entidade da Administrao Indireta, importante que faa o acompanhamento
estatstico peridico da evoluo dessas receitas, especialmente daquelas
de natureza ordinria, procurando identificar as causas que possam estar
levando ao decrscimo da arrecadao ou buscando outras formas de
incrementar o ingresso.
186
10.9. Vinculao de Receitas Oramentrias
10.9.1. Recurso Oramentrio

A natureza da receita busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, porm existe a necessidade de a receita ser classificada conforme a sua destinao. Desse modo, foi institudo no Estado um
mecanismo denominado de recurso oramentrio, composto de cdigo
numrico de quatro algarismos, o qual expressa o destino de todas as
receitas arrecadadas, sejam elas livres ou vinculadas.
O recurso oramentrio funciona como se fosse uma conta-corrente, alimentado, de um lado, pelas receitas que o formam e consumido,
de outro, por sua utilizao no pagamento de despesas. uma espcie de
elo entre a receita e a despesa oramentrias.
So considerados recursos livres aqueles que no tm uma destinao especfica, sendo depositados em conta-corrente centralizadora
do Estado, de Autarquias ou de Fundaes, enquanto recursos vinculados, em regra, so os que representam as receitas que o Estado, em decorrncia de dispositivos constitucionais e legais ou para atender ao que
est previsto em convnios, fica obrigado a aplicar em determinados fins.
No Estado, os recursos oramentrios so classificados por faixas
de numerao, embora essa classificao esteja um tanto prejudicada
pelo esgotamento dos intervalos, especialmente no que se refere aos convnios.
0001 a 0099 Recursos livres (cdigo 0001), recursos relativos s vinculaes constitucionais formados pela destinao de parte da
receita de impostos e transferncias, como, por exemplo, os do ensino
(0002), os da pesquisa (0003), os da sade (0006) e os dos precatrios
a serem pagos na forma da Emenda Constitucional 62/2009 (0007 e
0008), recursos livres dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio
Pblico (0011) e recursos da consulta popular (0012 em diante, tendo o
de cdigo 0092 origem no salrio-educao).
0100 a 0199 e 1100 a 1199 Recursos vinculados de origem
estadual, tais como os que se referem parcela de impostos transferidos
aos municpios e s receitas operacionais de fundos especiais.
RECEITA PBLICA
| 187
0200 a 0299 Recursos vinculados de origem federal, como,

por exemplo, os do salrio-educao e os da CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico).
0300 a 0399 Recursos de operaes de crdito.
0601 a 0899, 1000 e 1099, 1400 a 1499 Convnios.
0900 a 0999 Cdigos de natureza provisria utilizados para
classificar recursos na elaborao da proposta oramentria pela Secretaria do Planejamento e Gesto.
1600 a 1999 Convnios e outras receitas.
7000 a 7999 Recursos de Fundaes.
8000 a 8999 Recursos de Autarquias.
9999 Novos recursos (no especificados).
Observa-se que os recursos 7000 (a 7999) e 8000 (a 8999) so
derivados de receitas prprias de Fundaes e de Autarquias, respectivamente, e que no tm destinao especfica. Equivalem ao recurso 0001,
formado pelas receitas no vinculadas da Administrao Direta.
Com relao aos convnios, ao celebrar cada um deles, aberta
uma conta bancria e criado um cdigo de recurso oramentrio especfico (vinculado), fazendo com que os valores disponibilizados sejam gastos
somente nas finalidades e nos objetivos do respectivo convnio.
O recurso, cujo cdigo tem de estar indicado no empenho da despesa, deve ser coerente com a fonte referida no oramento. Assim, por
exemplo, no possvel utilizar um recurso cuja origem operao de
crdito (da srie 0300, portanto) no empenho de uma despesa cuja dotao no contemple a fonte Operaes de Crdito Internas (ou Externas).
necessrio, antes, alterar a dotao oramentria para poder utilizar o
recurso.
10.9.2. Principais Vinculaes Constitucionais
Em 1998, houve a renegociao da Dvida Mobiliria do Estado
junto Unio, com base na Lei Federal n 9.496/97, sendo estabelecido
o pagamento mensal de 360 parcelas, calculadas em 13% da Receita
188
Lquida Real RLR, cujo conceito foi definido pelo pargrafo nico do
artigo 2 da referida Lei.
No Estado do Rio Grande do Sul, a RLR calculada com base na
receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se fizer sua apurao:
Receita Total
(-) Participaes Constitucionais dos Municpios
(-) Operaes de Crdito
(-) Gesto Plena da Sade (SUS)
(-) Receita de Alienao de Bens
(-) Receita de Transferncias de Capital
(-) Receita de Anulao de Restos a Pagar
(-) Contribuio ao Fundeb
(-) Transferncias do Fundeb
(=) Receita Lquida Real RLR
O inciso IV do artigo 2 da Lei Complementar Federal n 101/2000
definiu o conceito de Receita Corrente Lquida RCL, com vistas a servir
de base de clculo para os limites da Despesa com Pessoal (60%), Saldo
da Dvida (200%), Garantias de Valores (22%), Operaes de Crdito
Internas e Externas (16%) e Operaes de Crdito por Antecipao da
Receita (7%). O percentual de 1,5% da RCL destinado ao pagamento
de precatrios, conforme disposto no regime especial de pagamento institudo pela Emenda Constitucional n 62/09.
No Estado, a RCL calculada tomando-se por base as receitas
arrecadadas no ms de referncia e nos onze anteriores:
Receita Corrente
(+) Contribuio patronal ao IPERGS
(-) Transferncias Constitucionais aos Municpios
(-) Receita de Anulao de Restos a Pagar
(-) Imposto de Renda Retido na Fonte de Servidores
(-) Contribuio Previdenciria de Servidores
(-) Compensao Financeira entre Regimes de Previdncia
(-) Deduo da Receita para a Formao do Fundeb
(=) Receita Corrente Lquida RCL
RECEITA PBLICA
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Por sua vez, o 3 do artigo 244 da Constituio Estadual determina a aplicao em aes e servios de sade de, no mnimo, 10% da
Receita Tributria Lquida RTL, excludos os repasses federais oriundos
do Sistema nico de Sade SUS.
No RS, a base de clculo da RTL compe-se da seguinte forma:
Tributos Estaduais
(+) Restituies de Impostos
(+) Multas e Juros de Mora
(+) Receita da Dvida Ativa
(-) Participao dos Municpios
(=) Receita Tributria Lquida Ajustada RTL
Relativamente a Manuteno e Desenvolvimento de Ensino
MDE (limites da CF/88 e da CE/89) e a Aes e Servios Pblicos de
Sade (limite da CF/88), os percentuais so calculados baseados na Receita Lquida de Impostos e Transferncias RLIT, sendo para:
a) manuteno e desenvolvimentos de ensino Constituio Estadual, artigo 202 35% e Constituio Federal, artigo 212
25%;
b) aes e servios pblicos de sade Constituio Federal, artigo 198, 2, II, e artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias 12%.
No RS, a base de clculo da RLIT est composta da seguinte forma:
Impostos Estaduais
(+) Transferncias de Impostos da Unio
(+) Restituies de Impostos
(+) Multas e Juros de Mora
(+) Receita da Dvida Ativa
(-) Participao dos Municpios
(=) Receita Lquida de Impostos e Transferncias RLIT
De outra parte, o artigo 236 da Constituio Estadual de 1989
estabelece que o Estado dever destinar, no mnimo, 1,5% da sua Receita
Lquida de Impostos Prprios ao fomento, ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica. A Receita Lquida de Impostos Prprios a RLIT, sem
as transferncias de impostos da Unio.
| 191
Captulo 11
Lei de Responsabilidade Fiscal
Sumrio: 11.1 Definio e Consideraes Gerais - 11.2 Legislao - 11.3 Planejamento - 11.4 Receita - 11.5 Despesa - 11.6 Transferncias Voluntrias e Destinao
de Recursos ao Setor Privado - 11.7 Limites de Endividamento e Operaes de Crdito
- 11.8 Gesto Patrimonial - 11.9 Transparncia e Controle da Gesto Fiscal.

A Lei Complementar Federal n 101/2000, conhecida por Lei de
Responsabilidade Fiscal, ou simplesmente LRF, regulamenta os artigos
163 a 169 da Constituio Federal de 1988 e, juntamente com a Lei
Federal n 4.320/64, compe as normas gerais referentes ao regramento
das finanas pblicas no Brasil.
Em sntese, estabelece uma srie de normas atinentes a finanas
pblicas, direcionadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Essa responsabilidade, nos termos do 1 do seu artigo 1, corresponde a uma
ao planejada e transparente que visa a prevenir riscos e corrigir eventuais desvios que possam afetar o equilbrio das contas pblicas. Pressupe,
ainda, o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e
a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, seguridade social, s dvidas conso-
192
lidada e mobiliria, s operaes de crdito, concesso de garantia e

inscrio em restos a pagar.
Evitar a gerao de dficits e promover a reduo do endividamento pblico podem ser considerados os dois grandes objetivos da LRF,
os quais transcendem seus aspectos formais e operacionais. Esses objetivos so perseguidos em vrios dispositivos da Lei, a exemplo da imposio de limites para o endividamento do ente pblico.
A LRF apresenta muitos comandos operacionais que impactam
diretamente a atuao do gestor e que, em mdio prazo, influenciaro
positivamente os grandes objetivos citados. A referida norma aplicvel
a todos os Poderes e em todas as esferas de Governo (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal).
O planejamento da ao governamental combinado com o estabelecimento de limites para os gastos pblicos, endividamento, contratao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar, so medidas
relevantes nesse contexto da responsabilidade na gesto, requerendo o
mximo de ateno e de cuidado do gestor pblico.
A transparncia dos atos da gesto, como mecanismo de controle social, exigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal e materializa-se
pela participao popular na elaborao de planos, na maior exposio
das contas pblicas, inclusive pela internet, e mediante a publicao de
relatrios e demonstrativos da execuo oramentria e da gesto fiscal.
A LRF traz consequncias e responsabilidades aos Chefes de Poderes e de rgos pblicos, nas trs esferas de governo. Muitas das regras
nela contidas, contudo, no se aplicam diretamente aos gestores que operam a despesa pblica; no entanto, a correta ao deles indispensvel
para que os princpios e os comandos emanados dessa LRF sejam atendidos e observados.
11.2. Legislao
Lei Federal n 10.028, de 19 de outubro de 2000
Resoluo do Senado Federal n 40, de 21 de dezembro de 2001
Resoluo do Senado Federal n 43, de 21 de dezembro de 2001
| 193
Resoluo do Senado Federal n 20, de 07 de novembro de 2003

Instruo Normativa do TCE n 17, de 30 de novembro de 2006
Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 14 de outubro de 2008
Portaria STN n 249, de 30 de abril de 2010.
11.3. Planejamento
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF dedica um captulo especfico para a atividade de planejamento, englobando diversas disposies
e regras referentes Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA, bem como no que concerne chamada programao financeira e ao cronograma de execuo mensal de desembolso.
Nesse estgio, so estabelecidos os programas de trabalho dos
rgos pblicos, sendo eles de grande importncia para o gestor pblico, pois a apresentao de programas bem concebidos, com metas bem
claras, garantir condies para implementar os objetivos de uma determinada gesto, inclusive, para a execuo de projetos j existentes e dos
em andamento junto a esses rgos.
Relativamente execuo oramentria e ao cumprimento de
metas, o artigo 9 da LRF dispe que, sendo verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais, caber aos Poderes e ao Ministrio Pblico promover a limitao de empenho e de movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela LDO. No sero objeto de limitao, contudo, as despesas
que constituam obrigaes constitucionais ou legais do ente pblico, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica e
as ressalvadas pela LDO.
E, por fim, considera-se medida voltada a um planejamento adequado e eficaz a apresentao pelo gestor, na fase de elaborao do projeto da LDO, de propostas de diretrizes que viabilizem a incluso de dotaes no oramento para a consecuo dos objetivos do rgo, vinculados
a programas sob sua responsabilidade, ou seja, os que esto previstos no
Plano Plurianual.
194
11.4. Receita
Embora a administrao da Receita Pblica interesse a todos os
gestores, na medida em que uma administrao adequada e eficaz poder garantir que se arrecade, efetivamente, o que foi previsto no oramento, de modo que a execuo deste se viabilize, no h como afastar
o entendimento de que essa matria se relaciona mais diretamente ao
respectivo rgo arrecadador e fazendrio, em especial no que diz respeito ao quesito operacional.
Independentemente disso, importante que o gestor se interesse
em saber se a receita atingiu os patamares previstos no bimestre, o que
garantir a execuo das suas quotas sem a necessidade de limitao de
empenhos. Tambm relevante o acompanhamento do xito da arrecadao, em vista do comando do artigo 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF, que s permite a inscrio em restos a pagar de obrigaes
de despesas que possuam recursos de caixa disponveis para honrar tais
compromissos.
recomendvel que o gestor acompanhe, inclusive para fins de
poltica de atrao de investimentos, os valores da renncia de receita,
compreendendo a anistia, a remisso, o crdito presumido, a iseno em
carter no geral, a alterao de alquota de algum tributo ou a modificao da base de clculo que tenha como impacto a diminuio da receita
pblica.
Cumpre destacar que a receita pblica mereceu grande destaque
do legislador, pois a sua correta administrao e efetiva realizao, conforme previso oramentria, garante o exigido equilbrio fiscal, principal
objetivo inserido na chamada responsabilidade na gesto fiscal, a qual se
constitui em pressuposto e principal fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
Alm disso, ganhou significativa importncia o desempenho da
receita (efetiva arrecadao), uma vez que a Receita Corrente Lquida se
constitui em base de clculo para diversos limites estabelecidos pela LRF,
a saber:
reserva de contingncia, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e de outros riscos e eventos fiscais imprevistos, estabelecida
na LDO;
despesa total com pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio e do Ministrio Pblico;
| 195
montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos

Municpios, e
montante relativo a outras despesas correntes, inclusive servios
de terceiros, dos Poderes e rgos, fixado no Projeto de Lei do Oramento.
Reitere-se que, quando a realizao da receita no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal, os Poderes e o
Ministrio Pblico devem promover a limitao de empenho e de movimentao financeira segundo os critrios definidos na LDO. pertinente
ressaltar, ainda, que as receitas de operaes de crdito esto limitadas
ao montante das despesas de capital.
Desse modo, caber ao rgo competente estabelecer a limitao do gasto com o uso das chamadas quotas oramentrias. No que
se refere ao Poder Executivo, tal competncia exercida pela Junta de
Coordenao Oramentria e Financeira JUNCOF e pelo Comit de
Programao Oramentria e Financeira CPROF, institudos, respectivamente, pela Lei Estadual n 12.697/07 (artigo 19) e pelo Decreto Estadual n 45.152/07 (artigo 1). Nesse aspecto, torna-se importante que o
gestor esteja atento ao alcance das metas de arrecadao, de forma que
no seja surpreendido com cortes oramentrios que possam inviabilizar
as aes do rgo ou da entidade.
No campo da receita pblica, constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fiscal a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da
Federao.
O gestor pblico, portanto, no mais poder se restringir ao procedimento de instituir tributos e prever a sua arrecadao, devendo preocupar-se em adotar medidas que assegurem o ingresso efetivo nos cofres
pblicos da receita prevista no oramento. A LRF traz inovaes em vrios aspectos relacionados receita, principalmente no que se refere aos
seguintes elementos: previso de receita, renncia de receita e desempenho da arrecadao.
A previso de receita deve observar as normas tcnicas e legais e
considerar os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice
de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, como tambm deve ser acompanhada de demonstrativo de sua
evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele
a que se referir, da metodologia de clculo e das premissas utilizadas para
196
tal. A reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal.
Tendo em vista a ampla utilizao da receita como parmetro para
a previso de despesas de todos os Poderes e do Ministrio Pblico, a
LRF contm dispositivo que determina que o Poder Executivo coloque
disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta
dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente, inclusive da receita corrente lquida, e as respectivas memrias
de clculo.
As receitas previstas sero desdobradas pelo Poder Executivo em
metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado,
quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da
quantidade e dos valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis
de cobrana administrativa.
Ressalte-se que a LDO, alm das bases e dos limites j citados,
deve contemplar, relativamente previso da receita, contida em seu
Anexo de Metas Fiscais, o que segue:
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes;
avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, e
demonstrativo da estimativa e da compensao da renncia de
receita.
11.5. Despesa
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico a gerao
de despesa ou assuno de obrigao que no atenda a determinados
requisitos legais. Esses requisitos consistem na necessidade de que a criao, a expanso ou o aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa sejam, em primeiro lugar, acompanhados de
estimativa do impacto oramentrio-financeiro (com informao das premissas e da metodologia de clculo utilizado) no exerccio em que devero entrar em vigor e nos dois subsequentes. Em segundo, exigida uma
| 197
declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao

oramentria e financeira Lei Oramentria Anual e compatibilidade
com o Plano Plurianual e a LDO. Cumpre referir que a observncia de
tais requisitos no se aplica despesa considerada irrelevante, nos termos fixados pela LDO.
A definio do que seja uma despesa obrigatria de carter continuado, consubstanciou-se naquela despesa corrente derivada de lei ou
ato administrativo normativo que fixe para o ente pblico a obrigao
legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Os atos
que criam ou aumentam esse tipo de despesa tambm devero ser instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio
em que entraro em vigor e nos dois subsequentes, bem como com a
demonstrao da origem dos recursos para seu custeio.
No tocante despesa de pessoal, o artigo 18 da LRF define-a
como o somatrio dos gastos do ente da Federao com os servidores
ativos e inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas
e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza e, ainda, encargos sociais e contribuies recolhidas
pelo ente s entidades de previdncia. Devero ser somados despesa
de pessoal os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que
se referirem substituio de servidores e empregados pblicos.
Cabe assinalar, porm, que, com base em decises do egrgio
Tribunal de Contas do Estado TCE, no so consideradas, para fins de
apurao do limite da despesa lquida com pessoal, os gastos com penses, assistncia mdica, auxlio-refeio, auxlio-transporte, auxlio-creche, bolsa de estudos, auxlio-funeral, abono de permanncia e Imposto
de Renda retido na fonte da remunerao dos servidores.
A LRF determinou, ainda, a limitao dos gastos com pessoal a
um percentual sobre a receita corrente lquida. Assim, a contratao ou
a concesso de quaisquer benefcios esto condicionadas previamente
no ultrapassagem desses limites estabelecidos.
Os percentuais em relao receita corrente lquida para os trs
Poderes e para cada nvel de Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) so os seguintes:
198
Para a Unio, o limite para gastos com pessoal, de 50% da Receita

Corrente Lquida, assim distribudo:
37,9% para o Poder Executivo;
3% para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex-territrios;
0,6% para o Ministrio Pblico da Unio;
6% para o Poder Judicirio;
2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
Nos Estados, o limite mximo para gastos com pessoal, de 60%
da Receita Corrente Lquida, assim distribudo:
49% para as despesas de pessoal do Poder Executivo;
6% para o Poder Judicirio;
3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
2% para o Ministrio Pblico.
Nos Municpios, o limite mximo para gastos com pessoal, de
60% da Receita Corrente Lquida, assim distribudo:
54% para o Poder Executivo;
6% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
Cumpre salientar que, na hiptese de a despesa total com pessoal
ultrapassar 95% dos limites anteriormente referidos (o chamado limite
prudencial), a LRF, em seu artigo 22, prev determinadas vedaes ao
Poder ou rgo que houver incorrido nesse excesso, tais como: concesso de vantagem; aumento ou reajuste de remunerao aos servidores;
criao de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura da carreira
que implique aumento de despesa.
De outra parte, se os limites forem ultrapassados, o artigo 23 da
LRF determina que o percentual excedente seja eliminado nos dois quadrimestres seguintes, devendo ser adotadas, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4 do artigo 169 da Constituio Federal de 1988
(reduo de pelo menos 20% dos cargos em comisso e funes de confiana ou exonerao de servidores no estveis).
Alm disso, o Poder ou o rgo, enquanto perdurar o excesso, ou
seja, no for alcanada a reduo no prazo estabelecido pela LRF, estar
sujeito s seguintes restries (penalidades): impedimento de receber
transferncias voluntrias, exceto as relacionadas com educao, sade e
assistncia social; no obteno de garantias de outros entes, e proibio
de contratar operaes de crdito, salvo quando destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria ou reduo da despesa com pessoal.
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11.6. Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos ao

Setor Privado
Para efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, considerada como transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou
de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional,
legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade SUS.
Como exigncias para efetuar e receber uma transferncia voluntria de recursos, consideram-se: a existncia de dotao oramentria
especfica; a no utilizao da transferncia para pagamento de pessoal
ativo, inativo ou pensionista; a comprovao, por parte do beneficirio,
do pagamento em dia de tributos, emprstimos e financiamentos ao ente
transferidor, bem como a comprovao da prestao de contas de recursos anteriormente recebidos; o cumprimento dos limites constitucionais
relativos educao e sade; a observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito (inclusive por antecipao
de receita), de inscrio em restos a pagar e de despesa total com pessoal,
e, por fim, a previso oramentria de contrapartida. Incluem-se, ainda,
entre as obrigaes previstas para o recebimento de uma transferncia
voluntria, a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os
tributos e contribuies de competncia do ente e o encaminhamento
das contas do respectivo ente da Federao Unio.
Registre-se que as transferncias para as aes de educao, sade e assistncia social no se sujeitam s sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes da LRF.
Relativamente destinao de recursos pblicos para o setor privado, a LRF define, em seu artigo 26, que a destinao desses recursos
para, direta ou indiretamente, dar cobertura a necessidades de pessoas
fsicas ou a dficits de pessoas jurdicas dever ser objeto de autorizao em lei especfica, atender s condies estabelecidas na LDO e estar
prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. Essas exigncias
aplicam-se ,inclusive, s entidades da Administrao Indireta, englobando Fundaes Pblicas e Empresas Estatais.
No conceito de destinao de recursos ao setor privado,esto
compreendidas: a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de d-
200
vidas; a concesso de subvenes, e a participao em constituio ou

aumento de capital.
Quando da concesso de crdito pessoa fsica ou jurdica (que
no esteja sob seu controle direto ou indireto), os encargos financeiros,
as comisses e as despesas congneres no podero ser inferiores aos
definidos em lei ou ao custo de captao, de modo a no caracterizar a
destinao indevida de recursos ao setor privado, na forma indireta, mediante a concesso de subsdio na taxa de juros.
11.7. Limites de Endividamento e Operaes de Crdito

Os limites globais para o endividamento dos entes pblicos esto definidos em Resoluo do Senado Federal, sendo fixados de acordo com um percentual da receita corrente lquida para cada esfera de
Governo. Ademais, para aqueles entes da Federao que ultrapassarem
os limites fixados, foram institudas restries, de modo que, enquanto
perdurar o excesso, no podero realizar operao de crdito e devero
obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite,
promovendo, entre outras medidas, a limitao do empenho.
No que tange s operaes de crdito, estas so definidas como
um compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de
crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, as
quais podero incluir o uso de derivativos financeiros. Tambm se consideram como operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a
confisso de dvidas e a concesso de garantias.
Dentre as diversas vedaes contratao de operaes de crdito estipuladas pela lei, citam-se:
realizao de operao de crdito entre um ente da Federao,
diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao
indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente;
contratao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo;
| 201
assuno de obrigao com fornecedores, sem autorizao oramentria, para pagamento de bens e servios a posteriori.
Destaque-se, ainda, que vedado ao titular de Poder ou rgo
pblico, nos ltimos dois quadrimestres de mandato, contrair obrigao
de despesa que no possa ser cumprida integralmente no prazo de durao desse mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa. E, para fins de
determinao da disponibilidade de caixa, sero considerados os encargos e as despesas que tenham sido compromissadas a pagar at o final
do exerccio.
11.8. Gesto Patrimonial

A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em seus artigos 43 a 47,
instituiu regramento acerca das disponibilidades de caixa e da preservao do patrimnio pblico, bem como quanto ao que diz respeito s
empresas controladas pelo setor pblico.
Houve a definio de que as disponibilidades de caixa dos entes
da Federao devero ser depositadas conforme estabelecido no 3 do
artigo 164 da Constituio Federal de 1988, ou seja, as disponibilidades
de caixa da Unio sero depositadas no Banco Central e as dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos ou das entidades do
Poder Pblico e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
No que se refere preservao do patrimnio pblico, vedada
a aplicao da receita de capital derivada da alienao de bens e direitos
que integram o patrimnio pblico para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdncia social, geral
e prprio dos servidores pblicos. H, ainda, a determinao de que a
lei oramentria e as leis de crditos adicionais s podero incluir novos
projetos aps adequadamente atendidos os que esto em andamento e
contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos
termos em que dispuser a LDO.
Encontra-se prevista a possibilidade de que uma empresa controlada pelo Poder Pblico que celebrar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, poder
dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira.
202
11.9. Transparncia e Controle da Gesto Fiscal

Uma inovao importante introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF foi a transparncia na gesto fiscal como forma de
viabilizar maior participao da sociedade na gesto e na fiscalizao
quanto aplicao dos recursos pblicos. Destaca-se a obrigatoriedade
de que o Plano Plurianual, a LDO e a Lei do Oramento sejam discutidos
pela sociedade em audincias pblicas.
Alm disso, foram regulamentados o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, que contm importantes informaes sobre a execuo oramentria e o respeito aos limites estabelecidos pela lei. Tais relatrios, assim como a contabilidade,
devero estar disponveis para quem quiser acess-los, e dever ser garantida a sua ampla divulgao, a se incluindo os meios eletrnicos (por
exemplo, o uso da internet).
Quanto escriturao e respectiva consolidao contbil das
contas pblicas, foram introduzidos alguns aspectos modificadores em
relao orientao at ento traada pela Lei Federal n 4.320/64, destacando-se os seguintes:
I - escriturao individualizada e identificao das disponibilidades em caixa, segregando os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria;
II - registro das despesas pelo regime de competncia do exerccio,
devendo ser apurado, em carter complementar, o resultado dos fluxos
financeiros pelo regime de caixa;
III - demonstraes contbeis consolidadas, abrangendo, alm da
administrao direta, autrquica e fundacional, as empresas estatais dependentes;
IV - demonstrativos financeiros e oramentrios especficos para
as receitas e as despesas previdencirias;
V - montante e variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;
VI - origem e destino dos recursos provenientes de alienaes de
ativos destacados na Demonstrao das Variaes Patrimoniais;
VII - avaliao e acompanhamento da gesto, efetuados mediante
Sistema de Custos;
VIII - edio de normas gerais para a consolidao das contas
pblicas pelo rgo central de Contabilidade da Unio.
| 203
No que respeita fiscalizao da gesto fiscal, esta de competncia do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de
Contas do Estado TCE, e do sistema de controle interno de que trata
o artigo 76 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Ser fiscalizada a qualidade do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
e do Relatrio de Gesto Fiscal. E, acentue-se, parecer adverso do TCE
impedir o ente pblico de receber valores a ttulo de transferncias voluntrias.
Os rgos de controle fiscalizaro o cumprimento dessa Lei Complementar, com nfase, em especial, para:
a) o alcance das metas previstas na LDO;
b) os limites e as condies para a realizao de operaes de
crdito e inscrio em Restos a Pagar;
c) as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite;
d) as providncias tomadas para reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
e) a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, verificando se o produto de venda de aes, prdios pblicos e demais bens
permanentes foi aplicado, de fato, em despesa de capital ou destinado
por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores
pblicos;
f) a verificao se os sistemas de previdncia dos servidores esto
sendo avaliados do ponto de vista financeiro e atuarial;
g) a verificao se as Cmaras de Vereadores esto obedecendo
aos limites de gasto fixados na Constituio e na LRF.
O TCE acompanhar a execuo oramentria dos rgos jurisdicionados, alertando-os quando cometerem, ou estiverem na iminncia
de cometer, desvios fiscais, especialmente quando:
as receitas evolurem abaixo do esperado ou a dvida consolidada superar os limites fixados e, diante de uma ou outra causa, a Administrao no adotar providncia de congelamento das dotaes e quotas
financeiras.
o estoque da dvida consolidada apresentar-se superior a 90%
do limite mximo estabelecido em Resoluo do Senado Federal.
a despesa com pessoal ultrapassar 90% do limite mximo estabelecido na Lei Fiscal, o chamado limite prudencial.
204
Em 28 de maio de 2009 entrou em vigor a Lei Complementar

Federal n 131, a qual promoveu alteraes na Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Como forma de instrumentalizar a participao popular no processo de elaborao e discusso dos
planos, das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos pblicos,
tal lei previu que a transparncia na gesto pblica ser assegurada mediante incentivo realizao de audincias pblicas, as quais possibilitam
uma maior participao popular.
A novel legislao tambm determinou que a disponibilizao de
informaes relativas execuo oramentria ocorra em tempo real e
com o uso de meios eletrnicos de acesso ao pblico, adotando-se um
sistema integrado de administrao e controle que atenda a um padro
mnimo. Essas informaes devem abranger todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento
de sua realizao, e devem conter o nmero do processo e o bem fornecido ou o servio prestado ao Poder Pblico, bem como a indicao
do beneficirio do pagamento e do respectivo procedimento licitatrio,
quando tiver sido realizado. No que se refere receita pblica, tambm
h o dever de transparncia, sendo obrigatria a indicao do lanamento e do recebimento de toda a receita das unidades gestoras, at mesmo
quanto aos recursos extraordinrios.
Para que sejam atendidas as inovaes trazidas pela Lei Complementar Federal n 131/09, o legislador fixou o prazo de um ano para a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de cem
mil habitantes. Esse prazo ser aumentado para dois anos quando se
tratar de Municpios que tenham entre cinquenta e cem mil habitantes e,
por fim, para quatro anos se Municpios com at cinquenta mil habitantes. O eventual no atendimento desses prazos sujeitar o ente pblico
sano prevista no inciso I do 3 do artigo 23 da LRF, que corresponde
impossibilidade de receber transferncias voluntrias de outro ente.
No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, com a disponibilizao, no ano de 2010, do Portal denominado Transparncia RS, a referida
norma federal restou atendida na sua quase integralidade, eis que todo
cidado ou toda entidade da sociedade civil, utilizando a internet, tm
condies de, por exemplo, acessar dados relativos execuo oramentria empenho, liquidao e pagamento da despesa pblica dos rgos e entidades pblicas estaduais, englobando todos os Poderes. Como
| 205
qualquer sistema complexo novo, contudo, existem melhorias e adaptaes a serem realizadas com o objetivo de disponibilizar mais dados e
informaes, asseverando, assim, uma maior transparncia das contas
pblicas.
Nesse contexto, a fiscalizao quanto ao cumprimento das disposies da Lei Complementar Federal n 101/2000 ser ampla, uma
vez que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato pode
denunciar ao Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio
Pblico o seu descumprimento.
LICITAO
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Captulo 12
Licitao
Sumrio: 12.1 Definio e Consideraes Gerais - 12.2 Legislao - 12.3 Requisitos

- 12.4 Princpios - 12.5 Hipteses de No Realizao da Licitao - 12.5.1 Licitao
Inexigvel - 12.5.2 Licitao Dispensvel - 12.5.3 Licitao Dispensada - 12.5.4 Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitao - 12.6 Tipos - 12.7 Modalidades - 12.8 Procedimento Licitatrio - 12.8.1 Fase Interna - 12.8.2 Fase Externa
- 12.8.3 Fases do Prego - 12.9 Sistema de Registro de Preos - 12.10 Recursos Administrativos - 12.11 Anulao e Revogao da Licitao - 12.12 Crimes Licitatrios.

A licitao um procedimento administrativo disciplinado em lei e
conduzido por um rgo ou entidade dotados de competncia especfica,
por meio do qual a Administrao Pblica, mediante ato administrativo
prvio, define critrios objetivos para a seleo da proposta mais vantajosa dentre as apresentadas, visando contratao, com terceiros, de
obras, servios, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes,
assegurando-se aos interessados em contratar com o Poder Pblico igualdade de tratamento e oportunidades.
Com o advento da Lei Federal n 12.349, de 15 de dezembro de
2010, incluiu-se tambm, como objetivo da licitao, a promoo do de-
208
senvolvimento nacional sustentvel, o que possibilitou o estabelecimento

de margem de preferncia para produtos manufaturados e para servios
nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras.
Ainda na esteira das inovaes legislativas, houve a edio da
Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de 2010, que disps sobre normas gerais especficas para licitao e contratao pela Administrao
Pblica de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda. Nos termos do artigo 2, considera-se servios
de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente
que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituao, a
concepo, a criao, a execuo interna, a intermediao e a superviso da execuo externa e a distribuio de publicidade aos veculos
e demais meios de divulgao, com o objetivo de promover a venda
de bens ou servios de qualquer natureza, difundir ideias ou informar
o pblico em geral. Por dispor sobre normas gerais, e forte no disposto no seu artigo 1, tal diploma normativo aplica-se a todos os entes
federados, devendo ser observado tambm no mbito do Estado do
Rio Grande do Sul.
A obrigatoriedade de licitao uma regra que decorre de previso constitucional, consoante se verifica no artigo 37, XXI da Constituio Federal, havendo excees previstas em lei. O dever de licitar alcana
os rgos da Administrao Direta, os Fundos Especiais, as Autarquias,
as Fundaes Pblicas, as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, como determina o pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal n 8.666/93.
Tambm esto obrigados a licitar os Consrcios Pblicos. Apesar
de no estarem expressamente previstos no pargrafo nico do artigo 1
da Lei Federal n 8.666/93, realizando uma interpretao sistemtica,
conclui-se, pela leitura do 8 do artigo 23, do pargrafo nico do artigo
24 da Lei Federal n 8.666/93 e do 2 do artigo 6 da Lei Federal n
11.107/05, que a obrigatoriedade de licitar tambm se estende a essas
pessoas jurdicas, sejam elas constitudas sob a forma de pessoas jurdicas
de direito pblico ou de direito privado.
A Administrao Pblica, para a realizao das finalidades que lhe
so constitucionalmente atribudas, necessita celebrar contratos com particulares para a realizao de obras, servios, compras, alienao de bens
LICITAO
| 209
e locao, sempre destinados satisfao do interesse pblico. Salvaguardando a moralidade administrativa e evitando que o interesse pblico se
curve diante de intervenes ilegtimas de particulares, a Constituio
Federal de 1988 estabelece como regra a realizao do procedimento
licitatrio nas contrataes pblicas.
Ratifique-se que a realizao do procedimento licitatrio visa a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, bem como
a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, assegurando-se
a participao igualitria no certame a todos aqueles que apresentem
as condies legais e as previstas no edital da licitao. Essas finalidades
tambm podem ser visualizadas pela leitura do artigo 3 da Lei Federal
n 8.666/93.
12.2. Legislao
Lei Federal n 12.232, de 29 de abril de 2010
Lei Estadual n 10.066, de 17 de janeiro de 1994
Lei Estadual n 11.389, de 25 de novembro de 1999
Decreto Estadual n 35.643, de 16 de novembro de 1994
Decreto Estadual n 35.994, de 24 de maio de 1995
Decreto Estadual n 36.601, de 10 de abril de 1996
Decreto Estadual n 37.287, de 10 de maro de 1997
Decreto Estadual n 37.288, de 10 de maro 1997
Decreto Estadual n 37.297, de 13 de maro 1997
Decreto Estadual n 42.020, de 16 de dezembro de 2002
Decreto Estadual n 42.566, de 29 de setembro de 2003
Decreto Estadual n 46.684, de 14 de outubro de 2009.
210
12.3. Requisitos
Para a realizao do procedimento licitatrio, alguns requisitos so
indispensveis. Os requisitos gerais so aqueles que devem estar presentes para a realizao de todo e qualquer procedimento licitatrio; os
requisitos especficos so exigveis apenas em relao a determinados
objetos ou em face de circunstncias especiais.
Constituem-se requisitos gerais a abertura de processo administrativo, contendo a autorizao expressa de autoridade competente, a
indicao do recurso para a realizao da despesa, a definio clara do
objeto a ser licitado e do preo mximo aceitvel (unitrio e global), bem
como a aprovao da minuta de ato convocatrio pela assessoria jurdica
do rgo ou da entidade respectivos.
Nas licitaes para a contratao de obras e servios, h exigncia
tambm da apresentao de projeto bsico e/ou executivo, da previso
de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes
decorrentes do que for executado no exerccio em curso, da confeco
de oramento detalhado dos custos unitrios e de cronograma fsico-financeiro, com a programao da totalidade do objeto, e da indicao
do produto contemplado no Plano Plurianual para despesas de capital
e programas de durao continuada (que excede o exerccio financeiro).
12.4. Princpios
A Lei Federal n 8.666/93, em seu artigo 3, arrola uma srie de
princpios que devem ser observados pelo gestor pblico na realizao de
um certame licitatrio.
Dentre esses princpios, destacam-se os seguintes:
Legalidade Significa a submisso do administrador pblico aos
ditames legais, o que, no campo das licitaes, indica a necessria observncia das normas legais na conduo do procedimento licitatrio para,
dentre outras situaes, o gestor escolher a modalidade licitatria e o tipo
de licitao adequados e observar os prazos das publicaes dos avisos
por edital, deixando de realizar a licitao apenas nas hipteses expressamente admitidas em lei.
LICITAO
| 211
Impessoalidade Impe, no procedimento licitatrio, o oferecimento de mesmo tratamento a todos os administrados que estiverem
em igual situao jurdica, afastando a possibilidade de qualquer discriminao. O benefcio que se tem com este princpio uma maior especificidade em relao ao princpio da igualdade previsto na Constituio
Federal, nos artigos 5 e 37. O princpio da impessoalidade, porm, no
impede que se d tratamento jurdico diferenciado a pessoas que estejam
em situaes distintas, como ocorre com as microempresas e as empresas
de pequeno porte, nos termos da Lei Complementar Federal n 123/06.
Igualdade Assemelha-se muito ao princpio da impessoalidade,
pois, pela garantia da igualdade, assegura-se igual oportunidade a todos
aqueles que tenham interesse em participar da licitao, desde que comprovem aptido para o cumprimento do objeto contratado.
Publicidade Visa a dar a todos os interessados o mais amplo
conhecimento acerca do andamento do procedimento licitatrio, visto
que no apenas os licitantes podem ter acesso s informaes, mas tambm qualquer pessoa que demonstre interesse pelo assunto. A publicidade dos atos da Administrao Pblica e, em especial, dos atos do procedimento licitatrio permite o fortalecimento do ainda tmido controle
social. Essa publicidade vem expressa especialmente no 3 do artigo 3
da Lei Federal n 8.666/93, o qual veda a atribuio de carter sigiloso
ao procedimento, ressalvado o contedo das propostas at a abertura
dos envelopes em que so apresentadas.
Moralidade e probidade administrativa Impem condutas
pautadas por valores ticos, devendo o gestor pblico agir com honestidade e boa-f na conduo do procedimento licitatrio. O dever de probidade, quando violado, impe aos agentes pblicos as consequncias
estabelecidas na Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), merecendo especial referncia as condutas previstas no artigo
10, incisos IV, V e VIII, da referida lei.
Vinculao ao instrumento convocatrio Impede que a
Administrao Pblica se afaste das normas e condies impostas pelo
instrumento convocatrio durante a realizao de um procedimento licitatrio. Com base nesse princpio, pode-se afirmar que o edital a lei
interna da licitao, ressaltando-se a sua inexorvel observncia. O instrumento convocatrio pode ser tanto um edital quanto um convite, os
212
quais guiam o processamento da licitao e servem de parmetro para a

formalizao do futuro contrato administrativo.
Prevista no artigo 41 da Lei Federal n 8.666/93, a vinculao ao
instrumento convocatrio assegura Administrao e aos administrados
o cumprimento de regras previamente definidas, evitando, por conseguinte, indesejveis surpresas no curso do procedimento.
Havendo descumprimento das normas editalcias, a invalidade
do procedimento da decorrente pode ser corrigida mediante interveno judicial. Anote-se, porm, que o princpio em estudo no veda peremptoriamente que sejam procedidas alteraes nas condies do certame, na medida em que, quando o edital contiver irregularidades, deve
a Administrao Pblica alter-lo. Nesse caso, os licitantes devero ser
devidamente cientificados das alteraes mediante nova publicao do
instrumento convocatrio, sendo-lhes assegurada a possibilidade de se
adequarem s novas regras.
Julgamento objetivo Trata-se de um comando em que julgar
objetivamente significa julgar de acordo com critrios previamente definidos, vedando-se ao administrador pblico a possibilidade de escolher
segundo preferncias pessoais. O artigo 45 da Lei Federal n 8.666/93
reafirma o dever de julgar objetivamente, conforme o tipo de licitao escolhido e os critrios previamente definidos no instrumento convocatrio.
12.5. Hipteses de No Realizao da Licitao

Existindo viabilidade de competio, deve haver licitao para selecionar a proposta mais vantajosa Administrao Pblica, escolhendose, para firmar o contrato, o licitante mais bem classificado, ou seja, aquele que apresentou a melhor proposta.
Essa a regra geral imposta pelo princpio constitucional da licitao, entretanto, h situaes em que o legislador admite a possibilidade
da Administrao Pblica celebrar contratos sem a prvia realizao do
procedimento licitatrio. So as chamadas hipteses de dispensa ou de
inexigibilidade de licitao, em que o ente pblico promove a contratao direta do particular.
Registre-se que somente o ordenador de despesa do ente pblico,
formalmente designado, tem competncia para autorizar dispensa ou ine-
LICITAO
| 213
xigibilidade de licitao, e a autoridade superior, para fins de ratificao,

aquela qual est subordinado o ordenador de despesa responsvel
pela contratao direta.
12.5.1. Licitao Inexigvel

A Lei Federal n 8.666/93, de forma exemplificativa, estabelece
alguns casos que autorizam a contratao direta, sem licitao, por no
considerar possvel a existncia de competio entre possveis interessados, tornando, assim, invivel a realizao do procedimento. Dessa
forma, sempre que no for possvel a competio, torna-se inexigvel a
licitao.
Poder haver inviabilidade de competio em diversas situaes, da ser exemplificativo o rol descrito no artigo 25 da Lei Federal n
8.666/93. Assim, haver impossibilidade de competio quando a Administrao Pblica pretender a contratao de um bem que s possa ser
fornecido por uma pessoa (fornecedor exclusivo), quando pretender se
beneficiar de servios tcnicos especializados ou quando o contrato tiver como objeto atividades artsticas, a serem prestados por profissionais
consagrados pela crtica ou pela opinio pblica.
A seguir, fazem-se breves comentrios sobre cada uma dessas situaes de inexigibilidade.
a) Fornecedor exclusivo Conforme j destacado, a regra a
realizao de licitao para as contrataes com a Administrao Pblica; no entanto, quando o interesse pblico s puder ser satisfeito com a
compra de materiais, equipamentos ou gneros fornecidos por produtor,
empresa ou representante legal exclusivo, torna-se invivel a competio
e inexigvel a licitao.
Em relao a essa hiptese de inexigibilidade, imperiosa a necessidade de vigorosa motivao para justificar a necessidade de contratar determinado bem, e apenas ele, visto que somente pode ser fornecido
por uma nica pessoa. Veda-se, aqui, a definio do objeto em razo de
preferncias por marcas, desvinculadas de qualquer critrio objetivo de
avaliao. Tambm deve ser suficientemente demonstrada a exclusividade do fornecedor, mediante atestado fornecido pelo rgo de registro do
comrcio do local onde se realizaria a licitao ou a obra ou o servio,
214
pelo Sindicato, pela Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes.
Questo bastante divergente na doutrina diz respeito abrangncia territorial na qual deve se verificar a existncia de fornecedor exclusivo. A soluo da questo requer a aplicao dos princpios da obrigatoriedade da licitao e da razoabilidade. Quando o Administrador
entender que haver interessados em participar do certame, ainda que
suas sedes estejam situadas em localidades diversas, dever privilegiar a
realizao do certame.
Quando, porm, houver fornecedor nico na localidade da repartio interessada, situao que precisa ser atestada pelos rgos e pelas
entidades indicadas na Lei de Licitaes, e o objeto e o valor do contrato
indicarem que no acudiro interessados de outras praas, no dever
ser procedida a licitao, eis que o custo com a sua realizao e a sua
vocao ao insucesso no a recomendam.
b) Servios de natureza singular, com empresas ou profissionais de notria especializao inexigvel a licitao quando se
tratar da contratao de servios tcnicos profissionais especializados, de
natureza singular, desde que contratados com profissionais ou empresas
de notria especializao, excetuados os servios de publicidade e de
divulgao.
Os referidos servios especializados esto elencados no artigo 13
da Lei Federal n 8.666/93. E singular a caracterstica do objeto que
individualiza esse servio, distinguindo-o dos demais, ou seja, a presena
de um atributo incomum, diferenciador. A singularidade do objeto no
est associada noo de preo, de dimenses, de localidade, de cor
ou de forma; ela deve ter em vista o interesse pblico. No lcito, por
evidente, multiplicar especificaes at o ponto de singularizar um objeto
que no seja singular, buscando esquivar-se da licitao.
De outra parte, a definio legal de notria especializao ficou a
cargo do 1 do artigo 25 da Lei de Licitaes, no qual se considera de
notria especializao o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos,
experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica,
ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir
que o seu trabalho , essencial e indiscutivelmente, o mais adequado
plena satisfao do objeto do contrato.
LICITAO
| 215
Por fim, merece ser ressaltado que a regra a realizao da licitao, ainda que tenha por objeto os servios elencados no artigo 13 da Lei
Federal n 8.666/93. Excepcionalmente, mediante motivao suficiente,
admite-se a contratao direta, contanto que sejam atendidos os referidos pressupostos legais autorizadores.
A lei no exige que o servio seja, exclusivamente, prestado por
um nico profissional, entretanto, a contratao do profissional ou da
empresa especializada deve orientar-se pelo princpio da economicidade,
o que desaconselha grandes dispndios em honorrios quando houver
mais de uma pessoa/empresa apta a prestar o servio. Se o administrador
tiver dvidas sobre a submisso da hiptese s causas de inexigibilidade
de licitao, sugere-se que seja desencadeado tal procedimento.
c) Artistas consagrados Os artistas consagrados pela crtica
ou pela opinio pblica podem ser contratados sem licitao, nos termos
do artigo 25, III, da Lei Federal n 8.666/93. No h, contudo, necessidade de reconhecimento de mrito pela crtica e pelo pblico, podendo
essas opinies ser at mesmo contraditrias.
O pblico a que se refere a lei o do local onde se realizaria a
licitao. Em qualquer circunstncia, entretanto, a contratao de determinado artista dever ser suficientemente motivada, sobretudo em face
do princpio da economicidade, pois ela est condicionada ao interesse
pblico e subordinada aos princpios que regem a atividade administrativa, com destaque impessoalidade e moralidade.
12.5.2. Licitao Dispensvel

A licitao ser dispensvel nos casos em que, mesmo sendo possvel a competio entre eventuais interessados, razes de inegvel interesse pblico permitiriam a contratao direta. No entanto, apesar da
faculdade de dispensar a licitao, o ato de dispensa dever ser devidamente motivado, indicando-se com clareza os motivos que conduzem
satisfao do interesse pblico pela contratao direta.
Os casos em que a licitao dispensvel esto taxativamente
dispostos nos incisos I a XXXI do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93,
no podendo o administrador pblico deles se afastar.
Em face dos propsitos deste trabalho, no sero examinadas todas as hipteses de licitao dispensvel, legalmente previstas nos incisos
216
supracitados, limitando-se apenas aos casos mais recorrentes para a Administrao Pblica Estadual, a seguir especificados:
a) Compras, obras e servios de pequeno valor (incisos I e
II) Quando o objeto da licitao for a contratao de obras e servios
de engenharia de pequeno valor, assim entendidos quando os valores
no forem superiores a 10% do limite aplicvel modalidade de convite, previsto no artigo 23, I, a, da Lei Federal n 8.666/93, possvel
dispensar-se a realizao de licitao.
Atualmente, ser dispensada a licitao para a contratao de obras
e servios de engenharia cujo valor no ultrapassar R$ 15.000,00. Esse
limite ser majorado para R$ 30.000,00, ou seja, 20% do valor previsto
na mencionada lei (artigo 23, I, a),, quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de economia mista, empresa pblica ou for autarquia ou
fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
Tambm ser dispensvel a licitao no caso de servios e compras de pequeno valor, considerados assim quando o valor no superar
o percentual de 10% do limite previsto no artigo 23, II, a, da Lei n
8.666/93, o que representa atualmente R$ 8.000,00. Esse limite tambm ser majorado quando o licitante for consrcio pblico, sociedade de economia mista, empresa pblica ou for autarquia ou fundao
qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas. Nesse caso, o
limite de 20% do valor constante no referido dispositivo legal resultar
em R$ 16.000,00. Ainda no tocante ao tema, merece especial ateno
a impossibilidade de dispensar a realizao de licitao com base nos
incisos I e II do artigo 24 da Lei Federal n 8.666/93 quando houver
o fracionamento de contrataes que poderiam ser realizadas conjunta
e concomitantemente. Acentue-se que tal vedao de fracionamento
aplicvel na contratao direta, no sendo defeso ao administrador fracionar o objeto contratado, salvo se realizar a licitao indicada pelo valor
global dos contratos.
Registre-se, ainda, a exigncia, prevista na Lei Estadual n
13.179/09 (em vigor desde 13 de agosto de 2009), de que as aquisies
de bens e a contratao de servios de pequeno valor (incisos I e II do
artigo 24) devero ser realizadas por meio da chamada Cotao Eletrnica de Preos, exceto nos casos de inviabilidade a ser comprovada e
justificada pela autoridade competente.
LICITAO
| 217
A Cotao Eletrnica de Preos ser realizada por meio de um

sistema eletrnico que promova a comunicao via internet e permita
o encaminhamento e o registro eletrnico de preos, com possibilidade
de apresentao de lances sucessivos em valor inferior ao ltimo preo
registrado durante o perodo indicado no pedido de Cotao Eletrnica
de Preos em questo.
b) Urgncia, emergncia ou calamidade pblica (inciso
IV) Essas hipteses de contratao direta, por dispensa de licitao,
visam a evitar prejuzos e preservar a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares. A dispensa de
licitao, nesses casos, somente ser possvel para aquilo que for indispensvel ao atendimento da situao anmala, devendo a execuo das
obras, dos servios e dos fornecimentos no exceder o prazo de 180 dias
da situao excepcional.
O Tribunal de Contas da Unio TCU, instado a se manifestar sobre essa hiptese de licitao dispensvel, asseverou alguns traos caractersticos dessas situaes emergenciais e calamitosas, sem os quais no
se autoriza a contratao direta. Disse a mencionada Corte de Contas,
no Acrdo n 2.254/08 do seu Plenrio, que a situao adversa, dada
como de emergncia ou de calamidade pblica, no deve ter sido originada, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no
possa, em alguma medida, ser atribuda culpa ou ao dolo do agente
pblico que tinha, na ocasio, o dever de agir para prevenir a ocorrncia
de tal situao.
Tambm sustenta que dever existir uma urgncia concreta e efetiva
do atendimento situao decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando a afastar risco de danos a bens, sade ou vida de pessoas. O
risco, alm de concreto e efetivamente provvel, deve-se mostrar iminente
e especialmente gravoso. Por fim, deve ser comprovado pelo administrador
pblico que a imediata efetivao, por meio de contratao com terceiro,
de determinadas obras, servios ou compras, segundo as especificaes e
os quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio adequado, efetivo e
eficiente de afastar o risco detectado. Sem a presena desses requisitos, no
ser devida a dispensa de licitao nos casos de emergncia ou calamidade
pblica, j que no restaro demonstradas a urgncia e a necessidade de
excepcionar a regra da obrigatoriedade de licitao.
218
c) Quando no acudirem interessados (inciso V) Para que

se dispense a licitao por ausncia de interessados, imprescindvel, por
bvio, que tenha havido licitao anterior, qual no compareceram interessados em contratar com o ente pblico. o que a doutrina denomina de licitao deserta, que no se confunde com licitao fracassada,
uma vez que, nesta ltima, acorrem interessados, mas nenhum deles
selecionado, seja em funo do no atendimento das condies de habilitao, seja em razo de desclassificao. Alm da falta de licitantes, deve
ser demonstrada a possibilidade de advirem prejuzos com a realizao
de novo procedimento licitatrio, o que enseja a contratao direta. Para
que esta seja possvel, em homenagem ao princpio da isonomia, o contrato dever preservar as mesmas condies apresentadas na licitao
anterior. Sublinhe-se, porm, que o reajuste dos preos para compensar
a inflao apurada no perodo no considerado alterao em relao
licitao anterior.
d) Aquisio de bens e servios de rgo ou entidade da
Administrao (inciso VIII) A Lei de Licitaes autoriza a contratao, sem licitao, de bens e servios prestados por rgo ou entidade
que integrem a prpria Administrao e que tenham sido criados para
esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei (22 de junho de
1993), e desde que os valores no sejam incompatveis com os praticados no mercado.
e) Contratao de instituio de pesquisa, de ensino ou
de desenvolvimento institucional (inciso XIII) A dispensa de licitao ocorre na hiptese da contratao de instituio brasileira, cujo
objeto social previsto em estatuto ou regimento esteja relacionado a atividades de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional, desde
que a entidade contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos.
Para ser autorizada tal contratao direta, faz-se necessria a devida justificativa, bem como a comprovao, em processo administrativo,
da presena de todos os requisitos legais. Assim, no mnimo, devero
ser apresentados: o estatuto ou o regimento da instituio brasileira que
se pretende contratar, devendo estar explcita a ausncia de finalidade
lucrativa e conter a previso de que, dentre suas finalidades e atividades,
encontram-se a pesquisa, o ensino ou o desenvolvimento institucional, e
LICITAO
| 219
atestados ou outros documentos que comprovem que a instituio detm

inquestionvel reputao tico-profissional quanto ao objeto a ser contratado (pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional).
Cabe destacar, ainda, que tal permissivo legal de dispensa somente poder ser utilizado quando o objeto a ser contratado referir-se, inequivocamente, pesquisa, ao ensino ou ao desenvolvimento institucional.
f) Impresso de dirios oficiais e prestao de servios
de informtica (inciso XVI) Essa hiptese de dispensa autoriza a
contratao direta de rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica e que tenham sido criados para os seguintes fins especficos: impresso de dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da
Administrao e de edies tcnicas oficiais e prestao de servios de
informtica.
g) Contratao de prestao de servios com organizaes
sociais (inciso XXIV) Organizaes sociais so associaes civis ou
fundaes, constitudas e organizadas sob regime jurdico de direito privado, que, sem fins lucrativos, esto voltadas ao desempenho de atividades de natureza pblica, no integrando, contudo, a Administrao
Pblica Direta ou Indireta. Os requisitos que devem ser observados pelas
pessoas jurdicas de direito privado para que recebam a qualificao de
organizaes sociais esto estabelecidos na Lei Federal n 9.637/98.
A dispensa de licitao para a contratao dessas organizaes sociais orientada pela formao de parcerias entre o Estado e a sociedade
civil organizada, visando implementao de polticas pblicas. Firmado
o contrato de gesto no mbito da cada esfera de Governo, admite-se
a contratao direta de organizaes sociais assim qualificadas para a
prestao de servios.
12.5.3. Licitao Dispensada

Em regra, a Administrao deve realizar licitao, e a modalidade licitatria da concorrncia deve ser observada quando pretender
alienar bens imveis; em se tratando, porm, de bens mveis, poder
ser adotada tanto a modalidade de concorrncia quanto a de leilo. A
realizao de licitao estar dispensada, no entanto, se a Administra-
220
o tiver interesse em ceder parte de seu patrimnio, vender bens ou

prestar servios.
Os casos em que a Administrao est dispensada de licitar esto
elencados no artigo 17, incisos I e II, da Lei Federal n 8.666/93, que
tratam de dao em pagamento, doao, permuta, investidura, venda a
outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, alienao de imveis
em programas habitacionais, doao ou permuta de bens mveis, venda
de aes, venda de ttulos, venda de bens produzidos ou comercializados
por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas
finalidades, e venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou
entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem
deles dispe.
Em qualquer das situaes de dispensa anteriormente indicadas,
ainda que no se realize o procedimento licitatrio, fica o administrador
pblico obrigado a proceder avaliao prvia dos bens, justificar por que
a alienao satisfaz o interesse pblico e, quando se tratar de alienao de
bens imveis, obter prvia autorizao legislativa para a prtica do ato.
12.5.4. Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de

Licitao
O artigo 26 da Lei de Licitaes traz uma srie de pressupostos ou
requisitos que so considerados essenciais para a validade do ato administrativo de dispensa ou de inexigibilidade de licitao.
Assim, exceto na hiptese de dispensa pelo valor (incisos I e II do
artigo 24), todos os processos de dispensa ou de inexigibilidade de licitao devem ser instrudos, no que couber, com os seguintes elementos:
justificativa da dispensa ou da inexigibilidade;
caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa;
razo da escolha do fornecedor;
justificativa do preo, e
documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os
bens sero alocados.
Alm disso, a deciso de contratar por dispensa ou por inexigibilidade dever ser comunicada, dentro de trs dias, autoridade superior,
LICITAO
| 221
para ratificao e publicao no Dirio Oficial, no prazo de cinco dias,

como condio de eficcia para os respectivos atos de dispensa ou de
inexigibilidade.
12.6. Tipos
A Lei de Licitaes estabelece, em seu artigo 45, quatro tipos de
licitao, abaixo definidos. Esses tipos de licitao servem para indicar
o critrio de julgamento que ser adotado pela Administrao Pblica
para a escolha da proposta mais vantajosa, no se aplicando a nenhum
deles a modalidade de licitao denominada de concurso. No pode o
administrador eleger, ao seu alvitre, outro tipo de licitao ou critrio de
julgamento que no os previstos no artigo 45, conforme expressa vedao contida no seu 5.
a) Menor preo Nesse tipo de licitao, prepondera, para o
efeito da escolha da proposta mais vantajosa, o critrio do menor preo;
contudo, embora o critrio seja o de menor preo, a Administrao Pblica deve estabelecer requisitos mnimos de qualidade quanto ao objeto
a ser contratado, evitando, ainda, estipular detalhamentos e exigncias
excessivas e desnecessrias, o que poderia resultar na suspeita de direcionamento do certame a um determinado licitante. Uma vez apresentadas
as propostas e atendidos os requisitos indicados quanto ao objeto, seleciona-se a proposta que apresentar o menor preo. Essa a regra geral,
porm, como forma de se resguardar acerca da qualidade dos produtos
ofertados, pode o administrador exigir dos licitantes a apresentao de
amostras, excluindo do certame aquelas que no atenderem aos requisitos mnimos de qualidade previstos no instrumento convocatrio.
Apesar de a contratao pelo menor preo interessar Administrao, nem sempre tal procedimento ser possvel. H situaes em que,
por imprudncia dos licitantes ou por outras razes, a proposta apresentada revela-se inexequvel. A Lei Federal n 8.666/93, no inciso II, do
seu artigo 48, considera inexequveis as propostas que no venham a
ter demonstrada sua viabilidade mediante documentao que comprove
que os custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os
coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato
222
convocatrio da licitao. E na hiptese de a proposta apresentada ser

considerada inexequvel, ela ser desclassificada.
Com a insero da promoo do desenvolvimento nacional sustentvel como um dos objetivos da licitao, relativiza-se o critrio do
menor preo quando presentes as condies para que se considere a
margem de preferncia para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras, nos termos do que
dispe o artigo 3, 5 a 13, da Lei Federal n 8.666/93.
b) Melhor tcnica Ser possvel licitar pelo critrio de melhor
tcnica quando a contratao versar sobre servios de natureza predominantemente intelectual. Esse tipo de licitao tem como fator determinante, para a seleo da proposta vencedora, a qualidade e as especificidades necessrias ao atendimento do interesse pblico. As atividades
contratadas por meio desse tipo de licitao envolvem conhecimentos de
elevado nvel ou o domnio de tecnologia avanada. Apesar disso, no se
est diante de hiptese de inexigibilidade, pois haver mais de uma pessoa, fsica ou jurdica, apta a prestar o servio necessrio ao atendimento
do interesse pblico.
So exemplos de servios de natureza eminentemente intelectual
os de elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral. O rol legalmente previsto
no artigo 46 da Lei de Licitaes meramente exemplificativo, como se
depreende da expresso em especial contida em tal dispositivo.
c) Tcnica e preo Quando o tipo de licitao escolhido for o
de melhor tcnica e preo, haver necessariamente uma anlise desses
dois fatores, sem que haja preponderncia de um sobre o outro. A reside
a principal diferena entre os tipos menor preo e melhor tcnica e preo,
haja vista que as hipteses que autorizam a adoo de ambos so praticamente as mesmas. A despeito de ser destinada precipuamente para a
contratao de servios, tal como no tipo melhor tcnica, a lei reservou a
possibilidade de ser adotado o critrio de melhor tcnica e preo para a
contratao de bens e servios de informtica.
Cabe Administrao Pblica definir critrios claros e objetivos
para exame das propostas tcnicas, considerando a capacitao e a experincia do proponente, a qualificao das equipes tcnicas e a qualidade
tcnica da proposta (metodologia, organizao, tecnologia e recursos ma-
LICITAO
| 223
teriais). Cabe a ela estabelecer tambm a nota mnima para aceitao da

proposta tcnica, informando com clareza os pesos atribudos a cada um
dos critrios (melhor tcnica e preo) para, com base nas propostas apresentadas, extrair a mdia ponderada atingida por cada um dos licitantes,
classificando-os de acordo com os valores verificados.
d) Maior lance ou oferta Aplica-se nas hipteses de alienao
de bens ou concesso de direito real de uso. cabvel em licitaes nas
modalidades leilo e concorrncia.
12.7. Modalidades
A Lei Federal n 8.666/93 previu, em seu artigo 22, a existncia
de cinco modalidades de licitao. So elas: a concorrncia, a tomada
de preos, o convite, o concurso e o leilo. Posteriormente, com o advento da Lei Federal n 10.520/02, foi criada uma sexta modalidade: o
prego. As modalidades de licitao so as que esto expressas na lei,
no sendo permitido ao administrador criar uma nova ou mesclar as particularidades de cada uma delas, criando outra. Em regra, a definio da
modalidade licitatria feita em razo do provvel valor da contratao,
estando os limites de cada uma delas previstos expressamente em lei. Tal,
no entanto, no ocorre no concurso e no leilo, cujas modalidades sero,
na sequncia, analisadas.
Cada modalidade licitatria apresenta procedimentos especficos,
estruturados de acordo com as particularidades do objeto a ser contratado. Em funo disso, apresentam-se, a seguir, as suas definies e principais caractersticas.
a) Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados que, na fase de habilitao preliminar, comprovem possuir
os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo
de seu objeto. Utiliza-se a concorrncia em contratos de elevado valor,
observados os limites legais mnimos. Por ser a modalidade de licitao
que tem a maior alada, em termos de valor e complexidade, a nica
que poder ser utilizada em qualquer caso, uma vez que, a critrio da Administrao Pblica, poder, como regra geral, substituir todas as outras
modalidades.
224
A concorrncia tambm utilizada nas situaes de compras em

que, por conta da necessidade de se fazer diversas aquisies de um mesmo produto, a soma destas indic-la, bem como nos casos de registro de
preos. Na compra de bens imveis pela Administrao e na alienao
ou outorga de concesso de direito real de uso sobre imvel estatal, utiliza-se, igualmente, a concorrncia, o mesmo acontecendo nas alienaes
de bens mveis de valor superior ao previsto no artigo 23, II, b, da Lei
Federal n 8.666/93.
Outro caso de utilizao da concorrncia o que se d nas licitaes internacionais, exceto se o rgo contratante dispuser de cadastro
internacional de fornecedores e o limite for compatvel com a modalidade tomada de preos.
Por ser a modalidade indicada para os contratos que envolvam
valores mais expressivos, a concorrncia dotada de um maior rigor formal, notadamente se comparada s outras modalidades licitatrias. Alm
do maior rigor formal, o seu procedimento permite uma maior publicidade, j que conta com prazos mais amplos para manifestao dos interessados, a partir da publicao dos seus editais.
b) Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento, at o terceiro dia anterior data do
recebimento das propostas, observada a necessria qualificao.
adotada em contratos de mdio vulto, observados os limites da
Lei Federal n 8.666/93, desde que haja um nmero suficiente de fornecedores do ramo pertinente cadastrados, ressalvados os casos em que a
concorrncia seja obrigatria. Tambm poder ser utilizada nas situaes
em que, por conta de fracionamento, couber a tomada de preos e nas
licitaes internacionais quando o rgo contratante dispuser de cadastro
internacional de fornecedores e o limite for compatvel.
c) Convite Consiste na modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos
e convidados pela unidade administrativa em nmero mnimo de trs, a
qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que
manifestarem seu interesse, com antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas.
LICITAO
| 225
a modalidade que impe o menor formalismo, sendo indicada

para contratos de valores reduzidos, observados os limites da Lei Federal
n 8.666/93 e ressalvados os casos em que a concorrncia for obrigatria.
O convite no impe a publicao de edital para divulgao do interesse
da Administrao em firmar determinado contrato.
O seu instrumento convocatrio a carta-convite, sendo nela indicadas as regras que regularo a licitao. Se a Administrao preferir,
poder, em lugar de convite, realizar a tomada de preos ou a concorrncia, j que o critrio definidor dessas modalidades o valor do futuro
contrato.
E nos termos do 6 do artigo 22 da Lei Federal n 8.666/93,
quando da realizao do convite e existindo na praa mais de trs possveis interessados, a cada novo convite feito para objeto idntico ou
assemelhado obrigatrio o encaminhamento de carta-convite a, no
mnimo, mais um (1) interessado, enquanto existirem cadastrados no
convidados nas ltimas licitaes.
d) Concurso Configura-se como a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou
artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na Imprensa Oficial com antecedncia mnima de 45 dias.
Importa destacar que a modalidade licitatria concurso no deve
ser confundida com o concurso pblico para provimento de cargos e empregos pblicos. So institutos distintos. Em se tratando de licitao, o concurso no se destina ao provimento de cargos ou empregos pblicos, mas,
sim, seleo de trabalhos tcnicos, artsticos ou cientficos entregues por
seus autores Administrao Pblica para que se submetam avaliao
de uma comisso examinadora constituda para esse especfico fim.
e) Leilo Modalidade de licitao entre quaisquer interessados
para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de
bens imveis prevista no artigo 19 da Lei Federal n 8.666/93, sagrandose vencedor aquele que oferecer o maior lance, desde que igual ou superior ao valor de avaliao.
Em razo da sua utilizao para a alienao de bens da Administrao, no se mostra compatvel com o leilo a manuteno do contedo
226
das propostas em sigilo. O interesse da Administrao ser alcanado pela

obteno do maior valor pela entrega do bem, cuja permanncia no seu patrimnio no atende mais ao interesse pblico. Para que se obtenha o maior
lance, necessrio que os interessados conheam o valor ofertado pelos
seus concorrentes, fazendo sucessivas ofertas at que a maior prevalea.
Utiliza-se o leilo para a alienao de bens mveis de valor no
superior ao previsto para a tomada de preos e para a alienao dos
imveis cuja aquisio seja derivada de procedimentos judiciais ou de
dao em pagamento. Em qualquer desses casos, se a Administrao
entender como mais adequado ao interesse pblico, poder empregar a
concorrncia.
f) Prego O prego uma modalidade de licitao instituda
pela Lei Federal n 10.520/02 e regulamentada, no Estado do RS, pela
Lei Estadual n 13.191/09 e pelos Decretos Estaduais n 42.020/02 e n
42.434/03. destinada aquisio de bens e servios comuns, definidos
pelo pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal e pelo 1 do artigo 2
da Lei Estadual como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente enunciados no edital, por meio de especificaes usuais de mercado.
No Rio Grande do Sul, a Central de Compras do Estado CECOM, por intermdio de Instruo Normativa, vinha disciplinando a matria no que diz respeito aos modelos de edital de prego presencial e
eletrnico para a contratao de servios contnuos comuns. A contar de
13 de agosto de 2009, contudo, passaram a ser observadas as regras e
critrios estabelecidos na Lei Estadual n 13.191/09, que dispe sobre o
prego eletrnico no mbito do Estado.
Uma importante inovao trazida pela legislao que instituiu o
prego a que convencionou que a habilitao do vencedor acontea aps o julgamento das propostas de preo. Outras peculiaridades do
prego so a inexistncia de um limite de valor para as contrataes, a
possibilidade de negociao direta entre a Administrao Pblica e o licitante, nos termos da lei, a submisso a um procedimento mais clere e
eficiente e a conduo dos trabalhos por um nico servidor, chamado de
pregoeiro, auxiliado por uma equipe de apoio.
A partir de 13 de agosto de 2009, o prego, exceto nas locaes
imobilirias e nas alienaes em geral, passou a ser realizado na modalidade eletrnica (com o uso da internet), nos termos do artigo 2 da Lei
LICITAO
| 227
Estadual n 13.191/09. E, conforme o disposto no 3 do artigo 2 desta

Lei, na hiptese de o prego eletrnico se revelar invivel situao que
dever ser comprovada e justificada pelo gestor caber a sua substituio pelo prego presencial, o qual ter preferncia em relao s demais
modalidades de licitao.
Enfatize-se, por oportuno, que o uso da modalidade de prego
conduz desburocratizao nos processos de contratao, agregando
maior agilidade, celeridade, eficincia e economia nas contrataes. H,
ainda, no prego, maior publicidade e transparncia no procedimento,
possibilitando um controle social mais efetivo da atividade administrativa.
Diversamente das outras modalidades de licitao, no prego
presencial, acolhido, com parcimnia, o princpio da oralidade e da
simplicidade, visto que admite a manifestao de vontade dos licitantes
mediante a verbalizao das propostas. J, no prego eletrnico, acolhese o princpio da celeridade e da racionalidade, uma vez que a licitao
processada de forma gil e racional. Tambm fica ampliada a disputa
entre os fornecedores e prestadores de servio, pois podem apresentar
suas propostas cientes dos valores ofertados por seus concorrentes, limitada a disputa queles que apresentarem propostas at 10% superiores
melhor proposta ou, no havendo trs ofertas enquadradas nesse limite,
aos autores das trs melhores ofertas.
12.8. Procedimento Licitatrio

O procedimento licitatrio compreende duas fases distintas: a interna e a externa. Tendo em conta os propsitos deste Manual, sero enfatizados os aspectos mais relevantes da fase interna, j que esta interessa
mais diretamente ao gestor pblico, pelo fato de a fase externa ficar a
cargo dos rgos encarregados de realizar o procedimento, no havendo
prejuzo, no entanto, da anlise de aspectos relevantes desta ltima.
12.8.1. Fase Interna

A fase interna aquela que antecede a divulgao do instrumento
convocatrio aos potenciais interessados. Nessa fase, sero expostas as
228
razes que vo demonstrar o atendimento dos pressupostos da licitao,

tais como a necessidade e a convenincia da contratao, a presena dos
pressupostos legais para a contratao, a determinao para que sejam
praticados atos preparatrios e feitos levantamentos acerca da exata necessidade administrativa, a definio do objeto da contratao e os requisitos mnimos que devem ser atendidos pelos licitantes. A fase interna
encontra-se regulada pelo artigo 38, da Lei Federal n 8.666/93.
O incio da fase interna ocorre com a abertura de um processo
administrativo contendo autorizao para compra ou contratao de
obra ou servio. Em seguida, deve ser elaborado um documento (por
exemplo, um Termo de Referncia ou de Especificaes Tcnicas) com
os elementos necessrios e suficientes para caracterizar o objeto. Com a
correta definio do objeto, dever ser fixado o preo mximo aceitvel, justificando-o por meio de pesquisa de preos, confeco e juntada
de planilhas com a demonstrao dos custos unitrios e global, como
tambm por oramentos obtidos junto a fornecedores e prestadores de
servios.
Quando se tratar de obras e servios, faz-se imprescindvel a existncia de um projeto bsico/executivo aprovado pela autoridade competente e de oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os custos unitrios. Alm disso, deve haver previso
de recursos oramentrios suficientes para assegurar o pagamento das
obrigaes a serem assumidas em razo da contratao. Concludas essas
etapas, o processo dever ser enviado ao rgo ou setor competente e
encarregado de promover a licitao, para que sejam ultimados os procedimentos da fase externa. No mbito do Poder Executivo, a Central
de Compras do Estado CECOM corresponde a esse rgo, que tem
a incumbncia de, em regra geral e por fora de disposio em decreto
estadual, realizar as licitaes que envolvem os rgos pblicos e as autarquias e fundaes pblicas.
Na modalidade convite, no h publicao dos avisos na Imprensa
Oficial, nem em jornal de grande circulao. Nessa modalidade, devem
ser encaminhadas cartas-convite para pelo menos trs licitantes do ramo
pertinente, priorizando-se, na escolha dos convidados, os fornecedores
cadastrados e os que atuem na regio onde sero prestados os servios
ou fornecidos os materiais.
Em seguida, os comprovantes de entrega dos convites sero anexados ao processo licitatrio, dando-se, ento, publicidade ao convite
LICITAO
| 229
mediante afixao do instrumento convocatrio em local apropriado, de

livre acesso ao pblico em geral.
12.8.2. Fase Externa

A fase externa inicia-se com a publicao do edital, tendo seguimento com a habilitao dos licitantes, o recebimento e classificao das
propostas, a homologao do resultado e, por fim, a adjudicao do objeto ao licitante vencedor. O edital uma espcie de instrumento convocatrio por intermdio do qual os interessados so informados acerca
dos termos e das condies de participao no certame licitatrio. A principal funo do edital consiste em dar publicidade licitao, o que se
concretiza com sua publicao no Dirio Oficial e em jornal de grande
circulao no Estado. Outras finalidades, entretanto, tambm so afetas
ao edital, tais como a identificao do objeto licitado, o estabelecimento
de critrios para anlise e avaliao dos licitantes e suas propostas e a
previso de clusulas do futuro contrato.
Os prazos mnimos entre a publicao do edital e a data da realizao do evento variam para cada uma das modalidades de licitao.
Ocorrendo retificao substancial do edital, os prazos devem ser restitudos aos licitantes, no sendo necessria a devoluo do prazo, porm,
se a alterao no afetar a essncia do procedimento. Como exemplo de
alterao de pequena expresso, que dispensa a devoluo do prazo aos
licitantes, pode-se citar a alterao do local para a entrega dos envelopes
contendo as propostas.
Nessa fase, tem-se a chamada habilitao dos licitantes, que se
consubstancia no momento em que os concorrentes demonstram Administrao Pblica que atendem aos requisitos e s condies legais exigidas no instrumento convocatrio. Os artigos 27 a 31 da Lei Federal
n 8.666/93 definem toda a documentao que dever ser apresentada
pelos licitantes, de forma a comprovar sua habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira e regularidade fiscal, bem
como o atendimento ao disposto no artigo 7, XXXIII, da Constituio
Federal de 1988, ou seja, a declarao do licitante de que respeita o direito do trabalhador quanto proibio de trabalho noturno, perigoso ou
insalubre a menores de dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de
dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos.
230
Convm enfatizar que, dependendo da modalidade licitatria, a

prpria Lei de Licitaes, no 1 do artigo 32, admite a dispensa, parcial
ou total, da apresentao de documentos de habilitao. Assim, nos casos
de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilo,
poder haver tal dispensa. Para a venda de bens imveis, a habilitao
limitar-se- ao recolhimento de 5% do valor de avaliao dos bens e
apresentao de Certido Negativa de Dbitos com a Seguridade Social.
Aps a fase de habilitao, dever a Administrao Pblica realizar o julgamento das propostas. Nesse momento, sero cotejadas as
ofertas apresentadas por cada licitante e classificadas de acordo com os
critrios previamente definidos no instrumento convocatrio, com vistas
identificao da melhor proposta e, por consequncia, do vencedor do
certame, a quem poder ser adjudicado o objeto da licitao.
O procedimento de homologao da licitao o ato da autoridade competente que confirma a classificao das propostas e adjudica
o objeto da licitao ao licitante vencedor. Tal autoridade normalmente
coincidindo com a autoridade que havia determinado a abertura da licitao, podendo, no entanto, ser outra indicada no instrumento convocatrio dever ser de grau hierrquico mais elevado do que os servidores
que compuseram a comisso de julgamento.
J, a denominada adjudicao o ato que oferece o objeto licitado ao licitante vencedor, e somente a ele, visto este ter ofertado a proposta mais bem classificada. oportuno, aqui, esclarecer que adjudicar
no o mesmo que contratar. E importante ressaltar que a Administrao
Pblica no tem as propostas sua disposio por prazo indeterminado.
O 3 do artigo 64 da Lei Federal n 8.666/93 fixou o prazo de validade
das propostas, contado da sua apresentao, em sessenta dias. Expirado
esse prazo, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos,
admitindo-se, porm, a prorrogao da validade das propostas mediante
manifestao dos licitantes, prtica que, apesar de no prevista em lei,
vem sendo normalmente realizada.
12.8.3. Fases do Prego

No prego, relativamente ao procedimento e s suas fases interna
e externa, existem distines em comparao com as demais modali-
LICITAO
| 231
dades de licitao. A fase interna inicia-se com o pedido de abertura

da licitao, autuado em processo administrativo. Em seguida, passa-se
definio do objeto e elaborao de um oramento estimativo de
acordo com a disponibilidade oramentria. Aps esse procedimento,
necessrio obter a autorizao para a contratao, a qual ser concedida
a partir da justificativa apresentada. Autorizada a contratao, elabora-se
a minuta do edital, que ser submetida aprovao da assessoria jurdica
do rgo ou da entidade, encerrando-se, assim, a fase interna.
Por outro lado, a fase externa comea com a publicao dos avisos, dando-se a necessria publicidade ao ato. Na data aprazada, realizada a sesso concentrada, em que devero ser feitos o credenciamento dos interessados e a anlise das propostas comerciais, iniciando-se a
a disputa para a obteno do menor preo. Identificado o vencedor e
chegando-se ao valor da contratao, passa-se anlise da habilitao
apenas deste licitante, a qual, uma vez superada com xito, possibilita a
abertura de prazo para a interposio de recursos pelos demais licitantes.
No havendo recursos ou sendo os interpostos julgados improcedentes,
adjudica-se o objeto ao vencedor, homologando-se o resultado final.
12.9. Sistema de Registro de Preos

O Sistema de Registro de Preos SRP visa a selecionar a proposta de preos unitrios a ser utilizada pela Administrao em contratos
futuros para aquisio de bens ou contratao de servios de uso ou
consumo frequente. A proposta vencedora fica disposio da Administrao que, quando tiver necessidade de aquisio, valer-se- dos preos registrados, tantas vezes quanto entender cabvel, dentro dos limites
estabelecidos no edital. O registro de preos precedido de licitao nas
modalidades de concorrncia ou prego, podendo o termo de registro
de preos dela decorrente ter um prazo de validade mximo de um ano.
A contratao ser sempre facultativa, havendo o direito do licitante
vencedor preferncia apenas quando o seu preo for igual ou inferior
ao efetivamente praticado no mercado. Em suma, a aquisio/contratao
somente ser procedida quando a Administrao necessitar do bem ou do
servio includo no Sistema de Registro de Preos, limitadas as quantidades
globais previstas no edital e ofertadas pelos licitantes selecionados.
232
Vrios preos para o mesmo objeto podem ser registrados no sistema, em funo da capacidade de fornecimento, no entanto, o registro
de preos deve ser precedido de ampla pesquisa de mercado, e os itens
objeto desse registro, publicados mensalmente
Embasada nos conceitos e princpios derivados do Sistema de Registro de Preos, que se encontra disciplinado no artigo 15 da Lei Federal n 8.666/93, introduziu-se, no direito brasileiro, a chamada figura da
adeso ata de registro de preos. Nesse contexto, houve a edio, no
mbito da Unio, do Decreto Federal n 3.931/01.
Essa sistemtica de adeso, em linhas gerais, autoriza que os entes
pblicos, atendidos determinados requisitos essenciais, possam aderir a
uma ata de registro de preos que tenha sido celebrada com uma empresa vencedora de um certame licitatrio realizado por outro rgo ou entidade pblica. Essa matria, na esfera do Poder Executivo do Estado do
RS, foi regulamentada pelo Decreto Estadual n 45.375/07, que estabeleceu determinadas condies para que seja autorizada tal adeso, sendo
elas as seguintes: prvia consulta ao rgo gerenciador e ao fornecedor
beneficirio da ata; demonstrao da vantajosidade dos preos atestada
por ato do Secretrio da Administrao e dos Recursos Humanos; previso da adeso no respectivo instrumento convocatrio; existncia de ata
de registro de preos vigente, e existncia de ato normativo no mbito do
rgo licitante, autorizando a referida adeso. Alm disso, a autorizao
da adeso se restringe s seguintes contrataes: bens de informtica; veculos; bens importados decorrentes de concorrncia internacional realizada no mbito da Unio; medicamentos, assemelhados, produtos hospitalares e similares, exceto importados; servios de telefonia fixa cumulada
e telefonia mvel, e mobilirio escolar.
Independentemente, porm, das disposies do aludido decreto
estadual, entende-se que deve ser respeitado outro requisito, quando da
deciso de se proceder adeso, que a observncia das quantidades
mximas do produto ou do servio constantes do registro de preos, com
a sua devida comprovao nos autos do correspondente processo administrativo, que poder ser feita, por exemplo, mediante uma declarao
do rgo que promoveu a licitao.
O fundamento para a observncia de tal requisito est amparado no bojo da Informao CAGE/DEO n 05/09 e relaciona-se cha-
LICITAO
| 233
mada economia de escala, pois a ausncia de limitao adeso ata

pode transformar um licitante que tenha vencido um fornecimento de,
por exemplo, 1.000 unidades em fornecedor de 5.000, 20.000 ou mais
unidades, ou seja, uma elevao exagerada do quantitativo, sem que
isso represente reduo do custo unitrio do produto, resultando em um
lucro extraordinrio ao fornecedor e no beneficiando o Poder Pblico
com a economia de escala. O argumento de que a adeso que geraria
o benefcio da economia de escala, no qual um rgo carona, que necessitasse de pequena quantidade, por exemplo, 100 unidades, em uma
ata de 1.000, seria beneficiado, no pode prosperar pelo fato de que ao
fornecedor facultado aceitar ou no o pedido, j que ele quem o analisa economicamente e decide fornecer ou no o produto.
12.10. Recursos Administrativos

Os recursos, em matria de licitao, so os instrumentos destinados manifestao de inconformidade com as decises administrativas
tomadas no curso do procedimento licitatrio. O reexame pode ser obtido, na esfera administrativa, por meio de recurso hierrquico, pedido de
reconsiderao ou representao.
O recurso hierrquico dever ser interposto no prazo de cinco dias
teis, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, e destina-se a
atacar decises que versem sobre a habilitao ou inabilitao do licitante, o julgamento das propostas, a anulao ou a revogao da licitao
e o indeferimento do pedido de inscrio em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento. Apresenta como pressuposto lgico a existncia
de autoridade superior, na estrutura hierrquica, quela que proferiu a
deciso no procedimento licitatrio.
O pedido de reconsiderao uma solicitao feita prpria autoridade que proferiu a deciso, para que proceda a uma nova anlise
acerca da matria j julgada, sendo do interesse do peticionante a modificao da deciso anterior. Sua utilizao exclusiva para reexame das
decises tomadas por autoridades do chamado Primeiro Escalo, as
quais versem sobre declarao de inidoneidade para licitar ou contratar
com a Administrao, devendo ser requerido tal pedido no prazo de dez
dias da intimao da deciso, no gozando de efeito suspensivo.
234
A representao, tambm decorrente do direito constitucional de

petio, consiste em uma denncia formal e expressa, assinada pelo interessado, contra arbitrariedade, ilegalidade ou irregularidade, que solicita
ou no providncias da autoridade competente. No caso da Lei Federal
n 8.666/93, cabvel no prazo de cinco dias teis da intimao, tendo
natureza subsidiria, ou seja, somente quando no couber recurso hierrquico contra deciso relacionada com o objeto da licitao.
So legitimados ativamente para recorrer, no caso do recurso hierrquico, os participantes da licitao e, no caso do registro cadastral, o
inscrito no registro ou aquele que requerer esse registro.
Em se tratando do prego, o licitante dever manifestar seu inconformismo de forma imediata, no final da sesso concentrada, sob pena
de precluso do direito ao recurso e adjudicao do objeto licitado ao
vencedor. Manifestada tempestivamente a inteno de recorrer, o licitante possui o prazo de trs dias para a apresentao das razes recursais,
abrindo-se, aps esse prazo, novo prazo de trs dias aos demais licitantes
para o oferecimento de contrarrazes, j que podem ter interesse no julgamento do inconformismo.
Apenas os recursos contra a habilitao ou a inabilitao e contra
o julgamento das propostas tm efeito suspensivo. Nesses casos, somente
aps o seu julgamento poder ser dado prosseguimento ao certame. Os
demais recursos podero ter efeito suspensivo, mas a indicao desse
efeito faculdade da Administrao. De regra, tero efeito meramente
devolutivo.
A interposio dos recursos precisa ser comunicada aos demais
licitantes, porque eles tm o direito de impugn-los no prazo de cinco
dias teis. A regra justifica-se pelo fato de que h interesse de todos sobre
o que ser decidido pela Administrao. Transcorrido o prazo recursal
sem qualquer manifestao, a deciso administrativa se torna imutvel,
ocorrendo o que se denomina de precluso administrativa.
12.11. Anulao e Revogao da Licitao

Havendo motivo superveniente realizao do procedimento
licitatrio que o torne inconveniente e inoportuno ao atendimento do
interesse pblico, pode a Administrao Pblica revogar a licitao; no
LICITAO
| 235
entanto, a partir do momento em que for efetivada a assinatura do contrato, no h mais possibilidade de revogao.
Apesar de no haver dispositivo de lei que indique que a revogao da licitao resulta no dever da Administrao de indenizar os
licitantes que comprovarem ter sofrido prejuzos, deve o administrador
ponderar essa situao com cautela, uma vez que h entendimento doutrinrio e jurisprudencial acenando nesse sentido. Quanto aos efeitos da
revogao da licitao, o ato administrativo que a oficializa produz efeitos
a partir da sua publicao, no havendo retroatividade. Com isso, uma
vez revogada a licitao, no se mostra mais possvel Administrao
Pblica aproveitar aquele procedimento para proceder contratao.
Diferentemente da revogao, que se funda em razes de convenincia e oportunidade, a anulao da licitao baseia-se em vcio de
ilegalidade na conduo do procedimento. A ilegalidade pode ser reconhecida de ofcio pela Administrao, podendo, ainda, decorrer da provocao de terceiros. Em qualquer caso, dever da Administrao fundamentar circunstanciadamente o despacho que determinar a anulao,
consoante se depreende do artigo 38, IX, da Lei Federal n 8.666/93.
Ao contrrio da revogao, a anulao do procedimento licitatrio no
gera Administrao o dever de indenizar; porm, caso j tenha sido
firmado o contrato e o particular tenha cumprido a sua obrigao, parcial
ou totalmente, deve a Administrao indeniz-lo por aquilo que j tiver
executado, ou por eventuais prejuzos que tenha sofrido, desde que comprovados, uma vez que a nulidade do procedimento licitatrio conduz
nulidade do contrato. A anulao da licitao produz efeitos retroativos
data do ato viciado e deve ser veiculada mediante parecer escrito e
fundamentado, emanado da autoridade competente para aprovao da
licitao.
Independentemente de se tratar de anulao ou de revogao da
licitao, devem ser assegurados aos interessados o contraditrio e a ampla defesa, motivando-se adequadamente o ato administrativo aps a
manifestao dos interessados. Tambm devem ambos os atos ser publicados no Dirio Oficial do Estado, dando-se, com isso, ampla publicidade
ao administrativa, o que enseja um maior controle social e transparncia da gesto pblica.
236
12.12. Crimes Licitatrios

Lamentavelmente, a conduo do processo licitatrio oportuniza a prtica de diversas condutas ilegais por parte de agentes pblicos e
particulares, notadamente quando se desvirtuam da busca do interesse
pblico para a satisfao de interesses particulares escusos. Ao longo do
tempo, a m gesto dos contratos administrativos gerou considerveis
prejuzos ao errio, produzindo na sociedade um forte sentimento de
indignao.
Diante dessa realidade, a Lei Federal n 8.666/93, atenta aos princpios norteadores da atividade administrativa, sobretudo o da moralidade, atribuiu a natureza de ilcito penal a determinadas condutas lesivas ao
regular o andamento do procedimento licitatrio.
importante salientar que, pela mesma conduta, podem ser impostas aos agentes pblicos e particulares sanes de natureza administrativa, civil e penal, no havendo nisso dupla ou tripla punio, uma vez
que essas trs esferas so independentes entre si.
Os crimes licitatrios esto previstos nos artigos 89 a 99 da Lei
Federal n 8.666/93, merecendo destaque os crimes de dispensa ou de
inexigibilidade de licitao fora das hipteses legais (artigo 89) e os de
obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais (artigo 98).
Em vista tambm mas no exclusivamente da ao de particulares nos procedimentos licitatrios, deve o agente pblico observar
os crimes de impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato
licitatrio (artigo 93), de fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias (artigo
96) e de frustrar ou fraudar, mediante conluio, o carter competitivo do
procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao (artigo 90).
Sublinhe-se que todos os tipos penais contidos na Lei de Licitaes
somente sero punveis a ttulo de dolo. Em consequncia, no haver
conduta punvel se o fato decorrer de culpa (negligncia, imprudncia e/
ou impercia) do agente; porm, ainda que a ausncia de dolo indique a
inexistncia de repercusso penal, a conduta ser objeto de anlise quanto improbidade administrativa do agente pblico, prevista no artigo 37,
4, da CF/88 e regulamentada pela Lei Federal n 8.429/92.
LICITAO
| 237
Nos termos do artigo 102 da Lei Federal n 8.666/93, os magistrados, os membros dos Tribunais ou dos Conselhos de Contas e os titulares
dos rgos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos
Poderes, quando tiverem conhecimento ou verificarem a existncia de
crime definido na Lei das Licitaes, devero subsidiar o oferecimento da
denncia pelo Ministrio Pblico que tiver atribuio para atuar no caso,
remetendo cpia de processos administrativos e de outros documentos
reputados relevantes, sob pena de, no o fazendo, incidirem em responsabilidade administrativa.
A ao penal para os crimes definidos na Lei Federal n 8.666/93
, em regra, pblica, admitindo-se a ao penal privada subsidiria da
pblica, se o Ministrio Pblico no oferecer denncia no prazo legal.
| 239
Captulo 13
Contratos Administrativos
Sumrio: 13.1 Definio - 13.2 Legislao - 13.3 Modalidades de Contratos Administrativos - 13.4 Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos - 13.5
Garantia Contratual - 13.6 Formalizao dos Contratos - 13.7 Execuo do Contrato
- 13.8 Durao e Prorrogao dos Contratos - 13.9 Alterao dos Contratos - 13.10
Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato 13.11 Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato - 13.12 Sanes Administrativas
- 13.13 Pontos de Controle.
13.1. Definio
Os contratos administrativos compreendem os ajustes que a Administrao Pblica celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, para a consecuo de fins pblicos, regulando-se por suas clusulas e pelo regime
jurdico de direito pblico e, em carter supletivo, pelos princpios da
teoria geral dos contratos, disposies de direito privado, desde que compatveis com o regime jurdico-administrativo.
Para os fins da Lei Federal n 8.666/93, que dispe sobre as normas gerais acerca de licitaes e contratos administrativos, considera-se
contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e entes particulares em que haja um acordo de vontades para
240
a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual

for a denominao utilizada.
Os contratos administrativos devem obedincia aos princpios
constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia e, tambm, aos princpios gerais da supremacia
do interesse pblico sobre o privado, da indisponibilidade do interesse
pblico, da motivao, da razoabilidade, da proporcionalidade, da isonomia e da finalidade, ao devido processo legal e ampla defesa, ao
controle judicial dos atos administrativos, responsabilidade do Estado
por atos administrativos e segurana jurdica.
13.2. Legislao
Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004
Decreto Estadual n 35.994, de 24 de maio de 1995.
13.3. Modalidades de Contratos Administrativos

Existem diversas modalidades de contratos administrativos, segundo os ditames da legislao reguladora da matria e a definio da
doutrina especializada. Destacam-se, em especial, os seguintes:
a) Contrato de obra O contrato de obra pblica tem por objeto
a construo, a reforma, a fabricao, a recuperao ou a ampliao de
imvel pblico. celebrado, em regra, mediante a realizao de procedimento licitatrio e a sua execuo ocorre sob o regime de empreitada
ou tarefa.
A empreitada pode ser ajustada por preo certo unitrio (por unidades determinadas), integral (pagamento na entrega da obra) e global
(pelo total da obra, estabelecido previamente). J, no regime de tarefa,
| 241
tem-se o ajuste de mo de obra por preo certo, sendo o pagamento efetuado medida que a obra realizada.
b) Contrato de servio o contrato cujo objeto se refere a uma
atividade prestada ao Poder Pblico, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. Segundo o artigo 6, II, da Lei Federal
n 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como conserto, demolio,
instalao, montagem, reparao, manuteno, locao de bens, publicidade, seguro, trabalhos tcnico-profissionais, dentre outros.
Os servios podem ser classificados como: comum para cuja
execuo no se exige habilitao especial; tcnico-profissional que
exige de seu executor habilitao especfica, e tcnico-profissional especializado o que demanda, alm da habilitao do profissional ou da
empresa, a sua notria especializao, estando estes descritos no artigo
13 da Lei Federal n 8.666/93.
c) Contrato de fornecimento ou compra O objeto desse contrato
a aquisio de coisas mveis necessrias realizao das obras e manuteno dos servios da Administrao Pblica. considerado pela Lei
Federal n 8.666/93, em seu artigo 6, III, como contrato de compra
toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou
parceladamente.
O contrato de fornecimento pode ser: integral, em que o ajuste
concludo com a entrega do que foi pactuado; parcelado, quando a avena exaurida com a entrega final do bem, e contnuo, no qual a entrega
do bem se d de forma sucessiva.
d) Contrato de concesso Consiste em um contrato que tem
por objeto a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas, executados na forma da Lei Federal n 8.987/95, denominado de contrato
de concesso comum, o qual no implica contraprestao pecuniria do
concedente ao concessionrio. Em nosso ordenamento jurdico, esto
previstas, sob forma contratual, a concesso de obra pblica, a concesso
de servio pblico e a concesso de uso de bem pblico. O contrato de
concesso caracteriza-se por representar um acordo de vontades, ter um
prazo determinado e ser constitudo de forma no precria.
Dentro do instituto da concesso, tm-se, ainda, os contratos firmados no mbito das parcerias pblico-privadas, institudas pela Lei Federal n 11.079/04, na modalidade patrocinada, em que o concedente
242
paga ao concessionrio um adicional de tarifa, e na modalidade administrativa, em que o concedente usurio mediato ou imediato dos servios
prestados pelo concessionrio, que, por sua vez, efetua investimentos relevantes em infraestrutura. Na administrativa, alm disso, o pagamento
das despesas relativas amortizao dos investimentos e ao custeio
efetuado mensalmente pelo concedente a longo prazo.
e) Contrato de permisso Tem por objeto a execuo de servio
pblico, mediante procedimento licitatrio, em nome do permissionrio
e por sua conta e risco. Legalmente, definido como contrato de adeso,
precrio e revogvel unilateralmente pelo poder concedente. Na prtica,
constitui outorga do Poder Pblico a algum para que execute um servio
pblico, tendo como contraprestao a tarifa paga pelo usurio.
f) Contrato de gesto O seu objeto relaciona-se fixao ou
ao estabelecimento de metas de desempenho por meio de ajustes celebrados pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao e
entidades privadas qualificadas como organizaes sociais, que desempenhem atividades no exclusivas do Estado.
No caso dos rgos e das entidades da Administrao Pblica,
so estabelecidas metas em troca de uma maior autonomia gerencial,
operacional e financeira. J, para as organizaes sociais, que se vinculam Administrao ao abrigo da Lei Federal n 9.637/98, alterada pela
Lei n 12.269/10, so fixadas metas cuja contrapartida a concesso de
benefcios por parte do Estado, ficando as entidades sujeitas a um rgido
controle de resultados.
13.4. Regime Jurdico e Clusulas dos Contratos Administrativos

Os contratos administrativos possuem caractersticas que os diferenciam dos contratos de direito privado. Nesse diapaso, tem-se o estabelecimento de clusulas contratuais ditas como exorbitantes, as quais
compreendem as prerrogativas da Administrao voltadas ao atendimento do interesse pblico. Ademais, h a possibilidade de alterao unilateral de clusulas contratuais, a no invocao da exceo do contrato
no cumprido, a fiscalizao da execuo do contrato, a imposio de
sanes e penalidades e a hiptese de ocupao provisria de bens e
servios.
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A alterao unilateral representa o permissivo legal concedido

Administrao para que se modifique unilateralmente o contrato, observados o equilbrio econmico-financeiro e os limites de acrscimos e de
supresses.
No que concerne no invocao da exceo do contrato no
cumprido, o contratado no pode alegar o descumprimento das obrigaes pela Administrao para eximir-se de cumprir os seus encargos,
exceo dos casos de suspenso da execuo por mais de 120 dias, por
ordem da Administrao, de atraso de pagamento superior a 90 dias e
da no liberao, tambm pela Administrao, da rea, do local ou do
objeto necessrio execuo do contrato, em que o princpio torna-se,
ento, relativizado.
J, a caracterstica atinente fiscalizao implica o poder-dever
da Administrao de acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato,
ressaltando-se que a fiscalizao no exclui a responsabilidade do contratado por danos causados quela ou a terceiros, em funo de dolo ou
culpa na execuo do contrato.
A imposio de sanes legais ao contratado, por sua vez, constitui prerrogativa da Administrao, estando presente o instituto da proporcionalidade. E, quanto ocupao provisria de bens e servios vinculados ao objeto do contrato, esta ser efetuada em caso de prestao de
servios essenciais, apurao de faltas contratuais e resciso do contrato.
No que se refere s clusulas contratuais, enquanto no setor privado prevalece o que foi pactuado entre as partes, podendo ser acordado
tudo o que a lei no probe, no setor pblico h que se observar o que a
lei determina. Nesse desiderato, as clusulas consideradas necessrias e
essenciais nos contratos administrativos so as seguintes:
objeto e seus elementos caractersticos;
regime de execuo ou forma de fornecimento;
preo e condies de pagamento, critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos e critrios de atualizao monetria
entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
prazos de incio das etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o caso;
crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica;
244
garantias oferecidas para assegurar a sua plena execuo, quando exigidas;

direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabveis e
valores das multas;
casos de resciso;
reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa por inexecuo total ou parcial do contrato;
condies de importao, data e taxa de cmbio para converso, quando for o caso;
vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou
a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor;
legislao aplicvel execuo do contrato e, especialmente,
aos casos omissos;
obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do
contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas
as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao, e
declarao do foro competente para dirimir qualquer questo
contratual.
13.5. Garantia Contratual

A garantia contratual o instrumento de que se vale a Administrao para acautelar-se contra possveis prejuzos ao patrimnio ou
prestao de um servio pblico. Se, de um lado, porm, significa uma
proteo ao errio e ao interesse pblico, de outro, implica encargos financeiros para o contratado, devendo, por isso, constar, necessariamente,
do ato convocatrio, com a finalidade de dar conhecimento ao licitante
da totalidade dos custos a serem incorridos.
Recai sobre o gestor, no uso de seu poder discricionrio, a deciso
de impor ou no a exigncia da garantia nas contrataes de obras, servios e compras. Decidindo-se por tal exigncia, essa dever estar prevista
no edital, sendo assegurada ao contratado a escolha da modalidade de
garantia, a qual poder ser feita sob a forma de cauo em dinheiro ou
em ttulos da dvida pblica, seguro-garantia e fiana bancria.
Quando exigidas, as garantias no podero exceder a 5% do valor
do contrato, exceo daqueles cujo objeto envolva alta complexidade
| 245
tcnica ou riscos financeiros relevantes, casos em que, mediante emisso

de parecer tcnico aprovado por autoridade competente, podero ser
aumentadas para at 10% do valor contratado,. Aps a execuo do contrato, a garantia ser liberada ou restituda e, quando dada em dinheiro,
devidamente atualizada.
13.6. Formalizao dos Contratos

O contrato pode ser formalizado por diversos meios, tais como
instrumento de contrato, carta-contrato, nota de empenho de despesa,
autorizao de compra e ordem de execuo de servio. O instrumento
de contrato deve ser utilizado, obrigatoriamente, nos casos de concorrncia e de tomada de preos, assim como nas dispensas e inexigibilidades
de licitao situadas nos limites dessas duas modalidades. Nas demais
situaes, a Administrao poder, facultativamente, usar outros instrumentos, desde que contemplem todas as condies pactuadas.
Todos os contratos administrativos e seus aditamentos devem ser
lavrados na repartio interessada, que dever arquiv-los em ordem
cronolgica e promover o registro de seu extrato e a juntada de cpia do
instrumento ao processo administrativo da licitao.
A publicao do resumo do instrumento, condio para eficcia
do ato, dar-se- no prazo de 20 dias, computados a partir da remessa
Imprensa Oficial, o que deve ocorrer at o quinto dia til do ms seguinte
assinatura ou emisso do instrumento.
Gize-se que, exceo dos contratos relativos a pequenas compras de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento, todos os
demais devem ser escritos, sendo nula e de nenhum efeito a realizao de
contrato verbal, devendo, neles,ser mencionados os nomes das partes e
de seus representantes legais, a finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o nmero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade, e a sujeio dos contratantes s normas da Lei Federal n 8.666/93 e
s clusulas contratuais.
Ocorrendo recusa do licitante vencedor do certame a assinar o
contrato ou retirar o instrumento equivalente dentro do prazo e das condies estabelecidas, a par da aplicao das sanes legalmente previstas, a Administrao poder convocar os licitantes remanescentes os
246
quais devero sujeitar-se s condies propostas pelo primeiro colocado

ou revogar a licitao.
13.7. Execuo do Contrato

O contrato deve ser cumprido nos termos do que foi convencionado originariamente pelas partes. Em homenagem ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, as clusulas contratuais devem ser
rigidamente obedecidas, respondendo cada uma das partes por sua inexecuo parcial ou total. Ressalte-se que o contrato pode ser modificado
por novo acordo ou mesmo, unilateralmente, pela Administrao.
Durante a execuo, h que se acompanhar e fiscalizar as obrigaes contratuais previstas, visando preservao do interesse pblico.
Se constatado que a obra, o servio ou o fornecimento est sendo executado em desacordo com o contrato, a Administrao poder rejeit-lo,
no todo ou em parte, promovendo as competentes medidas judiciais e
administrativas.
No contexto da execuo dos contratos administrativos, existem
determinadas premissas e requisitos legais a serem observados, os quais
esto destacados a seguir.
a) Obrigatoriedade contratual A Administrao obriga-se a pagar
o preo ajustado e entregar o local da obra ou do servio ao contratado
na poca e nas condies que permitam a regular execuo do contrato.
O particular tem a obrigao de prestar o objeto do contrato e,
ainda, observar as normas tcnicas adequadas, empregar o material
apropriado, executar pessoalmente o objeto do contrato, exceo do
instituto da subcontratao, atender aos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais vinculados ao objeto contratado, manter preposto no local da obra ou do servio em condies de receber as orientaes cabveis por parte da Administrao e sujeitar-se aos acrscimos e
s supresses legais.
b) Acompanhamento O acompanhamento da execuo do contrato constitui prerrogativa da Administrao, que dever designar representante para registrar todas as ocorrncias e tomar as providncias
necessrias correo das falhas porventura existentes, o qual ter de
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encaminhar, ainda, autoridade superior, tempestivamente, os casos que

no sejam de sua alada, para a tomada das medidas cabveis.
Dentre as aes de acompanhamento, esto compreendidas a fiscalizao, a orientao, a interdio, a interveno e a aplicao de penalidades contratuais.
A fiscalizao consiste no exame detido de todo o material empregado, das operaes realizadas em consonncia com o cronograma
fsico-financeiro estabelecido, e do cumprimento das tcnicas aplicveis
s obras, aos servios e s compras. Abrange, outrossim, a orientao
que resulta da aplicao de normas administrativas condicionantes execuo do objeto contratado, bem como a possibilidade de interdio, a
qual corresponde ao ato em que a Administrao paralisa a execuo do
contrato por descumprimento de suas clusulas.
Por sua vez, a interveno configura-se como a situao em que
a direo da execuo do contrato tem de ser assumida pela Administrao, at que o fato que ocasionou isso seja normalizado ou o contrato
rescindido. J, a aplicao de penalidades contratuais consubstancia as
medidas administrativas de que se vale a Administrao, quando da verificao de inadimplemento por parte do contratado, assegurado o direito
ampla defesa e ao contraditrio.
c) Vcios no objeto do contrato e reparao de danos A obrigao do contratado cumprir fielmente o ajuste; para tanto, o objeto do
contrato deve ser perfeitamente identificado e definido no instrumento
convocatrio. Alm disso, ainda que o contrato seja omisso, devero ser
observadas as regras tcnicas, cientficas ou artsticas pertinentes execuo do seu objeto.
Existindo vcio, defeito ou incorreo no objeto do contrato, resultante de sua execuo ou dos materiais nele empregados, imputvel
ao particular, tem este o dever de elimin-lo s prprias expensas. Se, no
entanto, a especificao defeituosa do objeto ou do material nele utilizado tiver sido feita pela Administrao, nenhuma responsabilidade, em
princpio, caber ao contratado.
do contratado a responsabilidade pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou
dolo na execuo do contrato. A doutrina e a jurisprudncia brasileiras,
porm, tm sido majoritrias no entendimento de que a Administrao
solidariamente responsvel por danos que venham a ser causados a
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terceiros pelo contratado, quando na condio de prestador de um servio pblico delegado, independentemente da existncia de dolo ou culpa
deste. Aplica-se, no caso, a responsabilidade civil objetiva, prevista no
6 do artigo 37 da Constituio Federal.
d) Encargos do contratado A Lei Federal n 8.666/93 estabelece que se constituem responsabilidade do contratado o pagamento dos
encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato. A inadimplncia do contratado em relao a esses
encargos no transfere Administrao Pblica a responsabilidade direta
por seu pagamento, o que somente poder ocorrer quando tiver como
causa principal a falha ou falta de fiscalizao pelo rgo pblico contratante, nos termos do que decidiu o STF ao julgar a ADC n 16, em 24 de
novembro de 2010.
e) Subcontratao O contrato administrativo intuitu personae,
mas a lei permite que, excepcionalmente, a contratada transfira a terceiros a execuo parcial do objeto dada a especializao de determinadas
atividades. A esse instituto d-se o nome de subcontratao, a qual dever estar prevista no edital e no contrato.
A contratada responde perante a contratante pela execuo total
do objeto do contrato, podendo subcontratar partes da obra, do servio
ou do fornecimento, segundo os limites fixados, no sendo estabelecida,
entretanto, qualquer relao jurdica entre a contratante e a subcontratada, o que implica a responsabilidade da contratada pelos atos ou pelas
omisses da terceirizada, respondendo, tambm, pelos vcios que porventura ocorrerem.
Os doutrinadores, em sua maioria, entendem ser proibida, em
qualquer circunstncia, a subcontratao da totalidade do objeto do contrato. Sendo omisso o ato convocatrio ou o contrato (licitao dispensvel ou inexistente) quanto autorizao da subcontratao, esta ser
considerada irregular.
Verificando-se a subcontratao no autorizada, ou efetivada alm
dos limites estabelecidos no ato convocatrio ou no contrato, configurase isso motivo para resciso unilateral do contrato pela Administrao,
sem embargo da imposio da penalidade administrativa que vier a ser
decidida em face da inexecuo do contrato pelo contratado.
f) Recebimento do objeto O contrato considerado concludo
com a entrega e o recebimento do objeto, o qual pode ser de carter
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provisrio ou definitivo. No recebimento provisrio, a contratada faz a

entrega do objeto contratado contratante, dando por adimplida sua
obrigao, incumbindo Administrao a implementao, no perodo
acordado, dos testes e das vistorias necessrias verificao da conformidade do objeto com o previsto no ato convocatrio. J, no definitivo,
ocorre a quitao plena por parte da Administrao, que poder acionar
posteriormente a contratada to somente por vcios que no sejam perceptveis quando da entrega do objeto.
Em se tratando de obras e servios, o recebimento dar-se-, provisoriamente, pelo responsvel pela fiscalizao, em at 15 dias da comunicao escrita e, definitivamente, por servidor ou comisso designada
para tanto, depois de realizada a vistoria, em prazo no superior a 90
dias, ambos formalizados mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes.
Para os demais contratos, a lei no fixa prazo, mas estabelece que
dever ser suficiente para a verificao da qualidade e da quantidade do
material entregue pelo contratado. No caso de omisso da Administrao
nessa atribuio, o contratado, pelo menos 15 dias antes de esgotados
os prazos estabelecidos, dever intim-la a lavrar o termo circunstanciado ou proceder verificao dos bens. Se a Administrao no o fizer,
presume-se a sua aceitao.
O recebimento provisrio pode ser dispensado quando se tratar
de gneros perecveis e alimentao preparada, de servios profissionais
e de obras e servios que no excedam o valor previsto para a modalidade de licitao por tomada de preo, excetuando-se aparelhos, equipamentos e instalaes que tenham de ser submetidos verificao de
funcionamento e produtividade.
13.8. Durao e Prorrogao dos Contratos

A durao dos contratos compreende o perodo em que os ajustes firmados geram direitos e obrigaes entre as partes. Em regra, est
vinculada vigncia dos respectivos crditos oramentrios, ao abrigo
do princpio da anualidade do oramento pblico, ou seja, os contratos
vigoram at 31 de dezembro do exerccio financeiro em que forem formalizados, independentemente de seu incio.
250
Ressalte-se que a Lei Federal n 8.666/93 admite trs excees relacionadas durao dos contratos, relativamente aos projetos constantes do Plano Plurianual, prestao de servios de execuo continuada
e locao de equipamentos de informtica.
Determina a lei, ainda, que, na primeira hiptese, exista previso
no instrumento convocatrio e que, na segunda e na terceira, se atenda
aos limites temporais fixados.
Cabe referir que a durao e a prorrogao de prazo de vigncia
dos contratos so institutos diferenciados, assim como o a prorrogao
de prazo das etapas de execuo, de concluso e de entrega do objeto. Contratualmente prevista, a prorrogao de prazo de vigncia dos
contratos, constitui exceo vinculao aos crditos oramentrios. Na
condio de ato bilateral, deve estar prevista no ato convocatrio e ser
previamente justificada e autorizada por autoridade competente.
As prorrogaes devem ser formalizadas mediante regular processo administrativo, atentando-se para o fato de que no podem ser
aditivados contratos cujo prazo de vigncia j tenha expirado, seja por
ausncia de previso legal, seja por encerramento natural.
O prazo de vigncia constitui clusula obrigatria dos contratos
administrativos, assim como vedado firmar contrato por prazo indeterminado.
13.9. Alterao dos Contratos

Os contratos administrativos podem ser alterados de forma unilateral, com a motivao devida, ou por acordo das partes. A alterao
unilateral decorre da prerrogativa da Administrao, sob a gide das clusulas exorbitantes, de poder modificar o contrato com o fim de adequ-lo
ao interesse pblico, a par da preservao do interesse pecunirio do
contratado, consoante disciplina o artigo 58 da Lei Federal n 8.666/93.
J, a alterao bilateral ou por acordo das partes implica, em regra, modificaes resultantes de consenso, tendo-se cincia de que algumas so facultativas e outras obrigatrias.
No caso especfico da chamada alterao unilateral, as hipteses
previstas em lei so duas. A primeira, de ordem qualitativa, contempla
a modificao do projeto ou da especificao para melhor adequao
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tcnica aos seus objetivos, e a segunda, de ordem quantitativa, prev que

o valor contratual poder ser modificado, por acrscimo ou diminuio
dos quantitativos, nos limites legais permitidos.
Em se tratando da modificao do projeto ou da especificao,
que deve ser cabalmente demonstrada, pode-se fazer a prorrogao do
prazo de incio da execuo, de concluso e de entrega do objeto contratado, tendo em vista a real necessidade de se coadunar o projeto a uma
nova realidade ou a uma j existente, mas da qual no se tinha conhecimento, ou de se evitar prejuzos Administrao.
Quando ocorrer a modificao do valor contratual, em razo do
acrscimo ou da diminuio quantitativa do objeto, o contratado ficar
obrigado a aceitar, nas mesmas condies, os acrscimos ou as supresses, devendo a variao de preo guardar uma relao proporcional
com o aumento/diminuio do objeto. Em ocorrendo o aumento de encargos para o contratado, a Administrao dever restabelecer o equilbrio econmico-financeiro por meio de aditamento.
Por outro lado, a alterao bilateral ou por acordo das partes farse-:
primeiramente, quando houver convenincia na substituio da
garantia da execuo prevista no edital e no contrato, a qual ocorre, via
de regra, por solicitao do contratado, por deduo do valor contratual
ou por extino da garantia anteriormente prestada.
em segundo lugar, quando a modificao for necessria execuo da obra ou do servio ou ao fornecimento, mediante comprovao
tcnica de que aquilo que foi pactuado originalmente no pode ser aplicado. Constatada a inviabilidade de se dar prosseguimento ao contrato,
as partes tero de proceder ao ajuste devido.
em terceiro, quando for indispensvel alterar a forma do pagamento, em vista de eventos posteriores celebrao do contrato. No
caso, deve ser mantido o valor inicial atualizado e est vedado pagamento antecipado sem que haja a correspondente execuo da obra ou do
servio ou a contraprestao de fornecimento de bens.
em quarto e ltimo, quando for imperioso restabelecer a relao
inicial entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao, a fim de se preservar a justa remunerao da obra, do servio ou
do fornecimento. A norma visa manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato e aplicvel ao surgirem fatos imprevisveis,
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fatos previsveis mas de consequncias incalculveis, caso de fora maior,

caso fortuito ou fato do prncipe.
Para se viabilizarem essas alteraes dos contratos administrativos,
existe o chamado Termo Aditivo, o qual detm a funo de registrar todos
os eventos que alteram as bases contratuais, devendo ser observados,
para tanto, os limites, os prazos e as regras previstos na legislao, bem
como haver, para a eficcia do ato, sua publicao na Imprensa Oficial.
firmado tal termo, dentre outras hipteses, quando ocorrerem:
alteraes quantitativas que, em se tratando de compras, obras ou servios, podem atingir at 25% (acrscimos ou diminuies) do valor inicial
atualizado do contrato e, no caso de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (acrscimos); alteraes qualitativas que
impliquem aumento de encargos do contratado, e eventos que exijam a
recomposio do equilbrio econmico-financeiro inicial, sob a forma de
reviso e de repactuao.
J o chamado apostilamento consiste no registro que a Administrao pode efetuar no verso do prprio termo de contrato ou na possibilidade de proceder emisso de nota de empenho, se inexistente o
termo. A publicao do apostilamento desnecessria tendo em vista
que reflete as variaes oriundas de reajuste regularmente previsto, de
atualizao, de compensao ou atualizao financeira e de suplementao de dotao oramentria que no alteram a substncia do contrato.
13.10. Formas de Manuteno do Valor e da Equao Econmico-Financeira do Contrato

Segundo a lei e a doutrina, existem diversas formas, passveis de
utilizao pelos Gestores, que asseguram a manuteno do valor e da
chamada equao econmico-financeira dos contratos administrativos.
So elas:
a) Reajuste O reajuste tem lugar quando ocorrem elevaes nos
preos dos bens, servios ou salrios, decorrentes da instabilidade econmica provocada por fatos previsveis (movimentos inflacionrios). Os critrios de reajuste devem constar, expressamente, no instrumento contratual, tomando por base os ndices oficiais a serem aplicados na data-base
e na periodicidade de reajustamento de preos estabelecidos no contrato.
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O reajuste tem o objetivo de retratar a variao do custo da produo ou da variao de valor que determinava a composio de preo e
s pode ocorrer aps um ano da data da apresentao da proposta, com
periodicidade anual, conforme o ndice fixado no edital ou no contrato.
b) Correo monetria ou atualizao financeira A correo monetria ou atualizao financeira objetiva corrigir monetariamente a prestao, desde a data do adimplemento da obrigao contratual at a data
em que , de fato, efetivado o pagamento. Refere-se, em suma, desvalorizao da moeda no perodo em que houver atraso no pagamento da
contraprestao mensal devida pela Administrao.
c) Repactuao Os contratos administrativos que tm por objeto
a prestao de servios executados de forma contnua podero ser repactuados, desde que isso esteja previsto no edital e no contrato, visando
adequao aos novos preos de mercado observado um interregno
mnimo de um ano com base na demonstrao analtica da variao
dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada e comprovada.
d) Realinhamento, recomposio ou reviso O instituto da reviso, utilizado para fins de reequilbrio econmico do contrato, no deve
ser utilizado quando ocorrerem flutuaes econmicas e de mercado
previsveis, riscos inerentes suportveis e acrscimos isolados dos custos operacionais dos servios, pois to somente uma alterao grave e
inesperada das condies pactuadas decorrente de lea extraordinria
implicaria a aplicao da clusula rebus sic stantibus (a conveno no
permanece em vigor se as coisas no permanecerem como eram no momento da celebrao).
Os contratos tambm podero ser revistos se, aps a data da apresentao da proposta, houver a criao, a alterao ou a extino de tributos ou encargos legais. A reviso poder ser para mais ou para menos,
conforme tenha havido criao, aumento, extino ou diminuio desses
tributos ou encargos. No se faz necessrio aguardar prazos para que
a Administrao conceda a reviso contratual, porque tal procedimento
deporia contra a realidade e a vontade da lei. Verificada a ocorrncia dos
pressupostos, a reviso ser admitida, independentemente do tempo ou
de qualquer outro condicionante.
e) Equilbrio econmico-financeiro O equilbrio econmicofinanceiro compreende a relao entre os encargos do contratado e a
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remunerao correspondente no momento da celebrao do contrato, a

qual deve ser assegurada durante toda a sua vigncia.
A Lei Federal n 8.666/93 reconhece o direito ao reequilbrio do
contrato, em especial, nos 1 e 2 do artigo 58 e no 6 do artigo
65, que tratam, respectivamente, da anuncia prvia do contratado s
alteraes das clusulas econmico-financeiras e monetrias, da reviso
das citadas clusulas quando de modificao unilateral para atender ao
interesse pblico e da alterao unilateral que provoca aumento de encargos do contratado.
No contrato administrativo, havendo um desequilbrio proveniente de fatos imprevisveis, ou previsveis mas de consequncias incalculveis, e retardadores, ou impeditivos da execuo do ajuste, como caso
de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e fato da Administrao, o
contrato h que ser revisto, pela aplicao da teoria da impreviso (projeo da rebus sic stantibus).
A recomposio da equao financeira original do contrato exige
a configurao de lea econmica extraordinria e extracontratual.
O reequilbrio econmico-financeiro no deve ser confundido com
reajuste ou com atualizao monetria, visto que o reequilbrio significa o
restabelecimento da equao econmico-financeira originalmente pactuada. O reajuste e a atualizao monetria no configuram alteraes contratuais, pois no modificam a substncia do contrato, nem lhe afetam a
equao econmico-financeira.
13.11. Extino, Inexecuo e Resciso do Contrato

A extino do contrato o trmino do vnculo obrigacional entre
contratante e contratado que se pode dar pela concluso do objeto, pelo
trmino do prazo, pela resciso ou pela anulao do ajuste. Na concluso
do objeto, o ato administrativo da extino o recebimento definitivo; no
trmino do prazo, o decurso do tempo determinado contratualmente;
na resciso, a cessao antecipada do vnculo, e, na anulao, o reconhecimento da ilegalidade na formao do vnculo ou em clusula essencial
do contrato.
De outra parte, a inexecuo constitui-se no descumprimento total
ou parcial das clusulas contratuais e pode ocorrer por inadimplemento
| 255
culposo ou sem culpa. No primeiro, o contratado age com impercia,

negligncia ou imprudncia quando do atendimento de suas obrigaes;
no segundo, h a ocorrncia de fatos imprevisveis, estranhos vontade
do contratado.
Dentre as causas caracterizadoras de inexecuo sem culpa, destacam-se as seguintes:
fora maior: fato humano que constitui obstculo intransponvel
execuo do contrato;
caso fortuito: evento da natureza impeditivo execuo do
contrato;
fato do prncipe: determinao administrativa que onera excessivamente os custos do contratado, a exemplo da criao de tributos e
encargos legais;
fato da administrao: qualquer conduta da Administrao que
afete diretamente a contratante, como a no entrega do local de realizao da obra.
A inexecuo total ou parcial do contrato administrativo ensejar, em regra, a sua resciso, podendo qualquer das partes dar causa
resciso, uma vez que existem obrigaes tanto para o particular como
para a Administrao. H situaes, porm, que, independentemente da
vontade das partes, a resciso acontecer pela impossibilidade de se concretizar a execuo do objeto do ajuste.
Os motivos da resciso do contrato esto previstos nos incisos I a
XVII do artigo 78 da Lei Federal n 8.666/93, e ela poder ocorrer por
ato unilateral da Administrao, por acordo entre as partes, isto , de
forma amigvel, e por meio judicial.
A Administrao poder rescindir unilateralmente o contrato, sem
que haja culpa do contratado, nos casos de razes de interesse pblico, de alta relevncia e amplo conhecimento, justificadas e determinadas
pela mxima autoridade da esfera administrativa a que est subordinado
o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o
contrato, ou quando da ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior,
regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato.
Quando a resciso ocorrer sem que haja culpa do contratado, ser
ele ressarcido dos prejuzos regularmente comprovados que tenha sofrido, sendo-lhe respeitado o direito devoluo da garantia, aos pagamen-
256
tos que lhe so devidos pela execuo do contrato at a data da resciso

e ao pagamento do custo de desmobilizao.
J, a resciso unilateral pela Administrao, caracterizada pela culpa do contratado, acontece nas seguintes situaes:
no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos;
cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes,
projetos e prazos;
lentido no cumprimento do contrato, levando a Administrao
a comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do
fornecimento nos prazos estipulados;
atraso injustificado no incio da obra, do servio ou do fornecimento;
paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa
causa e prvia comunicao Administrao;
subcontratao total ou parcial do objeto do contrato, associao do contratado com outrem, cesso ou transferncia, total ou parcial,
bem como fuso, ciso ou incorporao no admitidas no edital e no
contrato;
desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a execuo, assim como das de
seus superiores;
cometimento reiterado de faltas na execuo do contrato;
decretao da falncia ou instaurao de insolvncia civil;
dissoluo da sociedade ou falecimento do contratado, e
alterao social ou modificao da finalidade ou da estrutura da
empresa, que prejudiquem a execuo do contrato.
Os casos anteriormente enunciados acarretaro para o contratado,
sem prejuzo das sanes legais previstas, a assuno imediata do objeto
do contrato, no estado e local em que se encontrarem, por ato prprio
da Administrao; a ocupao pela Administrao e a utilizao do local,
das instalaes, dos equipamentos, do material e de pessoal empregados
na execuo do contrato, necessrios sua continuidade; a execuo da
garantia contratual, para ressarcimento da Administrao, e dos valores
das multas e indenizaes a ela devidos, e a reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados Administrao.
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A resciso administrativa ou amigvel dever ser precedida de autorizao escrita e fundamentada da autoridade competente, podendo
concretizar-se, mediante requerimento do contratado, por motivo de supresso parcial, de suspenso da execuo, de atraso de pagamento e de
no liberao, nos seguintes termos:
supresso parcial, por parte da Administrao, de obras, servios
ou compras, acarretando modificao do valor inicial do contrato alm
do limite legalmente permitido;
suspenso da execuo do contrato, por ordem escrita da Administrao, por prazo superior a 120 dias, salvo em caso de calamidade
pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou, ainda, por
repetidas suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente
do pagamento obrigatrio de indenizaes pelas sucessivas e imprevistas
desmobilizaes e mobilizaes e por outras previstas. assegurado ao
contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao;
atraso de pagamento superior a 90 dias, decorrente de obras,
servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados,
salvo caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna
ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso
do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao;
no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para execuo de obra, servio ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto.
Ressalte-se que a Administrao, ainda que caracterizadas as causas passveis de resciso, deve sempre avaliar a convenincia de manter
o contrato por razes de interesse pblico.
13.12. Sanes Administrativas

Em virtude das prerrogativas da Administrao albergadas nas
denominadas clusulas exorbitantes, tem ela competncia para aplicar
sanes administrativas, desde que devidamente motivadas.
Existem trs hipteses legais que podem sujeitar o contratado
aplicao de sanes. A primeira em caso de o adjudicatrio recusar-se a
assinar o contrato, a aceitar ou a retirar instrumento equivalente, dentro
258
do prazo estabelecido, de forma injustificada; a segunda est tipificada no

atraso injustificado na execuo do contrato, e a terceira quando houver
inexecuo total ou parcial do objeto contratado.
Na legislao pertinente, encontram-se estabelecidas quatro sanes que a Administrao est autorizada a aplicar, so elas: advertncia,
multa, suspenso temporria e declarao de inidoneidade.
A advertncia a sano de menor gravidade, aplicada por escrito, nos casos de inexecuo parcial do objeto contratado; possui carter
corretivo e implica uma fiscalizao mais severa por parte da Administrao.
A multa uma sano de natureza pecuniria aplicvel quando
da inexecuo parcial ou total do contrato, devendo estar prevista no
instrumento convocatrio e no contrato.
H que se distinguir a multa moratria, prevista no artigo 86, da
multa sancionatria, de que trata o artigo 87, ambos da Lei Federal n
8.666/93, atentando-se para os respectivos fatos geradores que correspondem, na mesma ordem, ao atraso injustificado na execuo do contrato e ao seu inadimplemento parcial ou total
Essas multas so as nicas que admitem cumulatividade com outras sanes legalmente previstas, podendo, alm disso, a Administrao
compensar o seu valor com as garantias prestadas pelo contratado que,
se superior, dever ser descontado dos pagamentos devidos, ou cobrado
mediante acordo administrativo entre as partes ou, ainda, cobrado judicialmente.
A suspenso temporria de licitar e o impedimento de contratar
com a Administrao so sanes para faltas mais graves, com prejuzo
aos interesses do servio pela no execuo do contrato, de forma parcial
ou total, decorrente de comportamento culposo. Nessas situaes, a Administrao pode graduar a pena em at dois anos, proporcionalmente
gravidade do fato.
A hiptese da declarao de inidoneidade para licitar ou contratar
com a Administrao Pblica, por inexecuo parcial ou total do contrato, a par de ser a sano mais grave, aplica-se aos casos em que a
inexecuo resultou de conduta dolosa do contratado. uma penalidade
cominada por prazo indeterminado, pois seus efeitos perduram enquanto
no for promovida a reabilitao, mediante ressarcimento pelo contratado dos prejuzos causados, depois de decorrido o perodo de dois anos.
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A Administrao, quando da aplicao de sanes administrativas, dever assegurar a ampla defesa e o contraditrio, dando cincia
ao contratado e abrindo prazo para sua manifestao que, no caso de
advertncia, multa e suspenso temporria, de cinco dias teis e, de
declarao de inidoneidade, de dez dias corridos.
13.13. Pontos de Controle

A Administrao, em observncia aos princpios e s normas que
regem a atuao do gestor pblico, em especial quanto aos contratos
administrativos, deve implementar todas as medidas e todos os cuidados assecuratrios correta aplicao dos recursos e preservao
do interesse pblico. Nesse sentido, alguns aspectos, denominados de
Pontos de Controle, merecem especial ateno do gestor pblico pelo
grau de responsabilizao ou soluo de continuidade que implica o
seu descumprimento.
Esses Pontos de Controle vo, a seguir, destacados.
Atender ao princpio da publicidade, tanto na celebrao do
contrato quanto na de seus termos aditivos.
Garantir ao contratado a ampla defesa e o contraditrio, quando
couber, sob pena de risco de anulao do respectivo ato administrativo.
Verificar, quando o contrato tiver por origem adeso a um sistema de registro de preos, se existe permissivo autorizando essa adeso
no ato convocatrio e se as quantidades no ultrapassam os limites percentuais legalmente estabelecidos.
Aplicar ao contratado as sanes contratuais cabveis, revisando
a sua aplicao somente em casos devidamente motivados, mediante
parecer fundamentado em documentao comprobatria anexada aos
autos.
Contratar por dispensa ou inexigibilidade de licitao somente
quando houver perfeito enquadramento com a hiptese legal, sob pena
de invalidar todo o procedimento de contratao.
Realizar a contratao direta, devidamente motivada e fundamentada na lei, somente quando for efetivamente necessria, pois a regra
a licitao.
260
Adotar as cautelas necessrias na hiptese de contratao direta

por urgncia ou emergncia, para no caracterizar falta de planejamento,
desdia pela no tomada de deciso no momento oportuno ou pela prtica de atos a que tenha concorrido por dolo ou culpa.
Observar os limites percentuais fixados, quando da exigncia da
garantia, bem como assegurar sua complementao sempre que ocorrer
acrscimo do valor do contrato.
Solicitar apresentao da garantia quando da assinatura do
contrato.
No colocar clusula de reajuste em contratos com prazo de
durao inferior a 12 meses.
Fiscalizar os prazos de execuo em consonncia com o cronograma fsico-financeiro.
Designar fiscal para acompanhar a execuo do contrato que,
em nome do princpio da segregao de funes, no dever recair na
pessoa do gestor do contrato ou de quem recebe o objeto contratado.
No prorrogar o prazo de contratos que se encontram com a
vigncia encerrada, exceo dos contratos de obras e de servios de
engenharia, os quais podero ser prorrogados, em carter excepcional,
desde que devidamente justificado.
Coibir a subcontratao efetuada revelia ou acima dos limites
fixados no ato convocatrio e no contrato.
Obedecer ordem cronolgica do vencimento das obrigaes,
quando do pagamento.
Evitar o fracionamento de contrataes, com o mesmo objeto,
que possam ser realizadas conjuntamente, pois isso poder ser considerado um expediente para dispensar a licitao indevidamente ou para se
adotar uma modalidade de licitao diversa da exigida e prevista para o
valor total dos contratos.
Verificar se o contratado est mantendo, ao longo do contrato,
as condies exigidas para a sua habilitao, em especial as referentes
s obrigaes previdencirias atinentes sua execuo, tendo em vista a
responsabilidade solidria, de carter subsidirio, da Administrao.
Incluir no cadastro de fornecedores impedidos de licitar e contratar com a administrao pblica estadual as pessoas fsicas e jurdicas que
no cumprirem ou cumprirem parcialmente as obrigaes contratuais.
| 261
Supervisionar a realizao do exame e das verificaes relativas

ao recebimento provisrio e ao definitivo do objeto contratado nos prazos legais previstos, sob pena de incorrer em aceitao presumida.
Promover o reequilbrio econmico-financeiro do contrato to
somente em caso de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e fato da
Administrao, ou fato imprevisvel, ou previsvel mas de consequncia
incalculvel, que retarde ou impea a execuo do contrato, desde que
necessariamente comprovado.
CONVNIOS
| 263
Captulo 14
Convnios
Sumrio: 14.1 Definio e Consideraes Gerais - 14.2 Legislao - 14.3 Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio - 14.4 Execuo do Convnio - 14.5
Prestao de Contas - 14.5.1 Prestao de Contas Parcial - 14.5.2 Prestao de Contas Final - 14.6 Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado - 14.7 Mdulo de
Convnios - 14.8 Pontos de Controle - 14.9 Perguntas e Respostas.

Com base nas lies do eminente administrativista Hely Lopes Meirelles, Convnios Administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para
realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Convnio
acordo, mas no contrato. No contrato, as partes tm interesses diversos e
opostos; no convnio, os partcipes tm interesses comuns e coincidentes.
Em sntese, pode-se afirmar que o convnio um acordo de vontades, de carter voluntrio e formal, que tem por objetivo a realizao de
interesses institucionais comuns entre os partcipes (Unio, Estado, Municpios e entidades pblicas ou privadas), mediante a transferncia, ou
no, de recursos financeiros e a mtua colaborao e sem a finalidade
de lucro.
264
Como regra geral, existem dois entes, pblicos ou privados, que

figuram quando da celebrao dos convnios, quais sejam: o concedente
e o convenente.
Concedente o rgo ou a entidade da Administrao Pblica
Direta ou Indireta responsvel pela transferncia voluntria de recursos
financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio.
Convenente a entidade, pblica ou privada, que recebe os
recursos financeiros, aplica-os, devendo prestar contas de sua aplicao,
e poder ou no ser o executor do objeto conveniado. Vale ressaltar que
o convenente, ainda que no seja aquele que executa o objeto do convnio, continuar com a obrigao de prestar contas dos recursos aplicados.
Outras pessoas jurdicas podero figurar no convnio celebrado,
tais como o chamado interveniente, que, embora no seja um partcipe
obrigatrio, pode participar do convnio manifestando o seu consentimento ou assumindo obrigaes na execuo do objeto em nome prprio, como, por exemplo, o acompanhamento, a superviso, a fiscalizao e o gerenciamento da execuo do objeto conveniado.
Cabe enfatizar que a obrigatoriedade de celebrao de convnio
no se aplica aos casos em que houver uma lei especfica que discipline a
transferncia de recursos para execuo de programas do Governo Estadual em parceria com outras entidades pblicas ou privadas, nos termos
do artigo 18, da Instruo Normativa CAGE n 01/06.
Na celebrao de convnio cujos recursos sejam oriundos de dotaes oramentrias da Unio, dos Estados e dos Municpios e em que o
ente pblico estadual seja convenente ou interveniente sero aplicadas as
normas da legislao especfica do respectivo ente pblico concedente. E,
nos casos em que houver o envolvimento de organismos internacionais
como concedentes dos valores, aplicar-se-o as regras estabelecidas no
acordo entre as partes.
14.2. Legislao
Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (artigo 116)
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
CONVNIOS
| 265

Decreto Federal n 6.170, de 25 de julho de 2007
Decreto Estadual n 44.874, de 30 de janeiro de 2007
Ordem de Servio do Governador do Estado n 167/1995-1998
Instruo Normativa STN n 01, de 15 de janeiro de 1997
Instruo Normativa CAGE n 04, de 04 de agosto de 1997
Instruo Normativa CAGE n 01, de 21 de maro de 2006
Instruo Normativa CAGE n 05, de 27 de dezembro de 2006
Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 127, de 29 de maio de
2008.
14.3. Habilitao, Celebrao e Formalizao do Convnio

A habilitao uma etapa anterior celebrao de convnios com
a Administrao Pblica Estadual, devendo ocorrer perante o rgo ou a
entidade responsvel pelo repasse de recursos. Para o procedimento de
habilitao, os convenentes devero apresentar os documentos previstos
no 1 do artigo 5 da Instruo Normativa CAGE n 01/06. A documentao necessria varia conforme a qualificao do convenente: se for
um Municpio, os documentos sero os que esto arrolados no inciso I;
para as demais entidades, a documentao ser a descrita no inciso II.
Com o advento da IN CAGE n 05/06, que incluiu o 6 na IN
CAGE n 01/06, a documentao prevista no 1 do artigo 5, tanto para
os Municpios quanto para as demais entidades, poder ser substituda
por uma Certido de Regularidade obtida junto ao Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE, administrado pela Contadoria
e Auditoria-Geral do Estado. Cumprida com xito a fase de habilitao,
o convenente, j habilitado, dever apresentar um Plano de Trabalho,
utilizando-se, para tanto, do formulrio anexo IN CAGE n 01/06.
Os requisitos para celebrao de um convnio esto indicados nos
artigos 6 a 8 da referida Instruo Normativa, principalmente o que
contempla a elaborao de um Plano de Trabalho, que dever ser preenchido de forma integral, sem que nele constem rasuras, e devidamente
assinado pela autoridade competente, sob pena de sua devoluo sem
incluso no sistema FPE. Aps esses procedimentos, dever ser proto-
266
colado no rgo ou na entidade responsvel pelos repasses, onde ser

aberto processo administrativo prprio. Imprescindvel tambm a indicao dos interesses comuns e coincidentes, os quais devem acenar para
uma finalidade pblica a ser alcanada.
Ressalte-se que todos os convnios devero ser registrados no Mdulo de Convnios do FPE, sem excees em relao ao seu objeto ou
previso de transferncia de recursos financeiros, nos termos do artigo 2
da Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06.
Cumpridas as exigncias dos artigos 6 e 7 da IN CAGE n 01/06,
o processo ser submetido anlise do rgo ou da entidade concedente, tramitando pelos setores de planejamento, administrativo, financeiro e
pela assessoria jurdica, os quais analisaro o Plano de Trabalho j aprovado e tambm a minuta de convnio.
Os convnios somente sero submetidos aos chefes dos Poderes
e rgos aps a anlise dos setores anteriormente indicados ou, em se
tratando de convnios firmados com a Administrao Direta, depois da
manifestao favorvel da Seccional da CAGE junto ao rgo responsvel pelo convnio. No sendo aprovada a sua realizao, essa deciso
ser comunicada ao Municpio ou entidade, arquivando-se o processo.
Aprovada a realizao do convnio, no mbito do rgo ou da
entidade da Administrao Pblica, ser firmado o Termo de Convnio,
o qual dever observar as formalidades essenciais previstas no artigo 9
da IN CAGE n 01/06. Na formalizao dos convnios, devero ser rigidamente observadas as vedaes constantes nos incisos I a V do 2 do
artigo 9 da aludida Instruo Normativa, ou seja, a proibio da incluso de clusulas ou condies que prevejam ou permitam:
a) alterao do objeto do convnio detalhado no Plano de Trabalho mediante Termo Aditivo;
b) pagamento de gratificao, honorrios por servios de consultoria, de assistncia tcnica e assemelhados ou qualquer outra forma de
remunerao a servidores que pertenam aos quadros de pessoal da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes da Unio, do Estado
e dos Municpios, bem como pagamento de despesas a ttulo de taxa de
administrao ou de gerncia ou similares;
c) utilizao dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no
respectivo instrumento, ainda que em carter de emergncia, e atribuio
de efeitos financeiros retroativos;
CONVNIOS
| 267
d) realizao de despesas em data anterior ou posterior vigncia

do convnio, e
e) realizao de despesas com multas, juros ou correo monetria, inclusive referentes a pagamentos ou recolhimentos fora do prazo.
Enfatize-se que a eventual inobservncia das vedaes supracitadas resultar na nulidade do ato e na responsabilidade do administrador
do rgo ou da entidade concedente.
Como uma forma de melhor ilustrar as fases do convnio a serem
observadas, apresenta-se o fluxograma a seguir:
14.6.
268
CONVNIOS
| 269
Os rgos e as entidades estaduais, para assegurar a regularidade

e a adequao dos processos de celebrao e execuo de convnios,
devero segregar funes como segue:
rea administrativa: autua, formaliza o processo e analisa documentao.
rea tcnica: analisa, elabora minuta e emite parecer, bem como
efetua o acompanhamento fsico.
rea de oramento e finanas: analisa, providencia liberao de
recurso e solicita empenho/liquidao da despesa.
rea jurdica: analisa e emite parecer jurdico.
Registre-se que, quando ocorrer a chamada prorrogao de ofcio,
nos termos estabelecidos na alnea a do 1, inciso V, artigo 11, da IN
CAGE n 01/06, o respectivo ato de prorrogao dever ser inserido no
processo administrativo, assim como a cpia da sua publicao no Dirio Oficial do Estado, e, com o devido encaminhamento, ser entregue
Seccional da CAGE para correo do perodo de vigncia/execuo no
Mdulo de Convnios FPE.
Importa ressaltar, outrossim, que os eventuais aditivos aos convnios devero ser firmados durante o perodo de sua vigncia, ou seja,
durante o perodo de execuo do objeto conveniado, no estando compreendido nesse perodo de vigncia o prazo previsto para a prestao
de contas.
14.4. Execuo do Convnio

As responsabilidades dos partcipes do convnio, no tocante sua
execuo, constam nas respectivas clusulas do instrumento firmado e
devem atender, quando o Estado for o concedente, s exigncias previstas na IN CAGE n 01/06, ou, quando os recursos forem repassados pela
Unio, na condio de concedente, s previstas em normativos federais,
como a IN STN n 01/97, ou, ainda, se os recursos forem de origem internacional, s regras estipuladas no acordo entre as partes.
Cabe destacar, por oportuno, alguns cuidados importantes a serem observados pelo gestor, durante a execuo do objeto conveniado,
a saber:
270
verificar se o objeto est sendo executado ou foi executado nos

exatos termos estabelecidos, impedindo a ocorrncia de desvios da finalidade originalmente pactuada;
observar e acompanhar o andamento do cronograma de execuo, evitando atrasos no justificados no cumprimento de etapas ou fases
programadas;
zelar para que as clusulas e as condies estabelecidas no convnio sejam efetivamente cumpridas;
no permitir a utilizao do recurso recebido em desacordo com
o previsto no objeto e no Plano de Trabalho do convnio, sob pena de
ocorrer sua resciso ou extino antecipada, bem como estar sujeito
devoluo dos recursos recebidos, alm de eventual responsabilizao
em processo de tomada de contas;
no realizar quaisquer despesas fora do perodo de vigncia do
convnio. Cabe aqui salientar que o perodo concedido para a prestao
de contas do convnio no faz parte do perodo de vigncia (inciso IV do
artigo 9 da IN CAGE n 01/06);
estar ciente de que, em caso de denncia, concluso, resciso ou
extino do convnio, os saldos devero ser devolvidos em, no mximo,
30 dias, sob pena de instaurao de tomada de contas especial (artigo
116, 6, da Lei Federal n 8.666/93);
exigir, quando o objeto do convnio for executado em etapas e
os repasses dos recursos ocorrerem em parcelas, a prestao de contas
parcial, relativa etapa anterior, como condio para o repasse da parcela seguinte (artigo 11, I, da IN CAGE n 01/06);
exigir do convenente a manuteno de conta bancria especfica
para o convnio, devendo os cheques emitidos ser nominais. No devem
ser permitidos saques para pagamento a fornecedores de bens e servios;
considerar que, durante a execuo do convnio, poder haver
a necessidade de serem alteradas determinadas clusulas ou condies
inicialmente pactuadas. Nesse caso, uma das partes poder apresentar
proposta de repactuao mediante Termo Aditivo, a qual dever conter
as justificativas necessrias e, se for o caso, um novo Plano de Trabalho
ajustado nova proposta. Eventual alterao proposta, a ser efetivada
mediante aditivo, no poder, contudo, ensejar a alterao do objeto do
convnio detalhado no Plano de Trabalho (artigo 9, 2, I, da IN CAGE
n 01/06);
CONVNIOS
| 271
exigir do convenente a devida contribuio referente contrapartida, nos termos previstos no instrumento do convnio. Entendendose por contrapartida os valores monetrios, os bens ou os servios, provenientes de recursos prprios, com que a entidade convenente participar
para a realizao do convnio;
atentar para que os encargos fiscais, comerciais, trabalhistas e
previdencirios ou outros de qualquer natureza, decorrentes das operaes efetuadas para a execuo do convnio, sejam cumpridos conforme
legislao vigente;
exigir do convenente a apresentao das prestaes de contas,
na forma e nos prazos fixados no instrumento do convnio;
atentar para o fato de que, no caso de inadimplncia ou de paralisao parcial ou total injustificadas, o concedente, conforme o caso,
dever assumir o controle, inclusive dos bens e materiais, e a execuo
do convnio, podendo transferir a responsabilidade pela execuo a outro interessado.
14.5. Prestao de Contas
A IN CAGE n 01/06, em seu captulo VI, artigos 11 a 13, disciplina todos os procedimentos necessrios e todas as normas exigveis
quanto prestao de contas dos convnios, em geral.
Independentemente disso, importante destacar alguns aspectos
atinentes prestao de contas parcial e prestao de contas final.
14.5.1. Prestao de Contas Parcial

A chamada prestao de contas parcial ocorre quando a documentao apresentada, para fins de prestao de contas, refere-se quela
que visa a comprovar a execuo e o recebimento de uma das parcelas
(em caso de convnios realizados em etapas e com previso de repasses
em parcelas) ou se refere execuo dos recursos recebidos ao longo do
ano (em caso de convnios plurianuais).
Quando a liberao dos recursos se der de forma parcelada, a
prestao de contas referente parcela recebida condio para a liberao da seguinte (incisos I e IV do artigo 11 da IN CAGE n 01/06).
272
14.5.2. Prestao de Contas Final

A prestao de contas final ocorre quando a documentao comprobatria das despesas realizadas apresentada ao final da execuo do
objeto do convnio, devendo ser essa prestao de contas apresentada
em at 60 dias aps o termino da vigncia do Convnio (artigo 11 da IN
CAGE n 01/06).
Caso o convenente (beneficirio) no a apresente no prazo exigido, ficar sujeito ao previsto no 4 do artigo 11 da IN CAGE n 01/06,
ou seja, devoluo dos valores transferidos, devidamente atualizados.
Se verificada a ausncia injustificada de prestao de contas, ou a aplicao dos recursos transferidos em desacordo com o objeto do convnio,
ou, ainda, quando houver prejuzo ao errio, dever o gestor providenciar a instaurao de tomada de contas especial, na forma da legislao
pertinente (artigo 16 da IN CAGE n 01/06).
14.6. Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado
O Cadastro para Habilitao em Convnios do Estado CHE foi
institudo pela Instruo Normativa CAGE n 05/06, com a finalidade de
simplificar a fase de habilitao das entidades partcipes que venham a
firmar convnios com os entes pblicos estaduais, de modo que toda a
documentao de habilitao prvia exigida pela IN CAGE n 01/06 (que
dispe sobre os convnios no mbito do Estado do RS) seja apresentada
em uma nica vez, dentro de um determinado perodo de validade.
O mencionado cadastro, disponvel no endereo www.che.sefaz.
rs.gov.br, centraliza o recebimento e o registro dos documentos necessrios habilitao, gerando uma Certido de Regularidade, chamada
de Certido do CHE, que substitui as inmeras cpias de documentos,
anteriormente juntadas em cada expediente em que havia uma proposta
de celebrao de convnio, no mbito do Estado do RS.
O cadastramento ao CHE deve ser efetuado na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, responsvel pela guarda e validao da
documentao entregue, bem como pela emisso da Certido do CHE,
nos termos do 5 do artigo 1 da IN CAGE n 05/06.
Registre-se, ainda, que o referido cadastro tem atendido, preponderantemente, aos Municpios do Rio Grande do Sul, que agora no
necessitam mais trazer, previamente celebrao de convnios com os
CONVNIOS
| 273
rgos pblicos estaduais, grandes volumes de documentos comprobatrios de regularidade exigidos pela legislao pertinente (tais como Certides Negativas de Dbitos CND relativas ao INSS e FGTS e Fazenda
Estadual, Certides do Tribunal de Contas do Estado TCE e da Secretaria do Tesouro Nacional STN).
14.7. Mdulo de Convnios

A Ordem de Servio do Governador do Estado n 060/03-06 implantou, no mbito do Estado do RS, o chamado Mdulo de Convnios,
a ser operacionalizado no Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE.
Esse mdulo tem a finalidade de organizar o fluxo, centralizar os dados
e disponibilizar informaes gerenciais sobre os ajustes firmados pelo Estado na condio de concedente, convenente, interveniente ou executor.
Conforme dispem a OS n 060/03-06 e a IN CAGE n 01/06,
todo convnio dever ser cadastrado no Sistema FPE Mdulo de Convnios, seguindo o fluxo de acordo com as suas caractersticas.
Ressalte-se que o fluxo detalhado dos procedimentos relativos aos
convnios celebrados pelo Estado do RS est disponvel para consulta no
prprio Mdulo de Convnios, item Ajuda (?).
14.8. Pontos de Controle

importante que todos os convnios celebrados pelos entes pblicos estaduais sejam controlados em seus aspectos qualitativo e quantitativo. Nesse sentido, destacam-se, a seguir, alguns pontos a serem observados pelos gestores de cada rgo ou entidade para que se atinjam
plenamente os resultados esperados e se evitem irregularidades.
No admitir a estipulao de clusulas ou condies que estejam em desacordo com a legislao pertinente, em especial a Lei n
8.666/93 e a IN CAGE n 01/06.
Depositar todos os recursos financeiros, recebidos por conta de
convnios celebrados, em conta bancria individualizada e vinculada,
identificada pelo nome e nmero do convnio, em estabelecimento ban-
274
crio oficial do Estado ou, na falta deste, em outro banco, preferencialmente da Unio.
Aplicar os saldos do convnio, enquanto no utilizados, em poupana ou modalidade de aplicao financeira lastreada em ttulos da dvida pblica, devendo os rendimentos ser aplicados exclusivamente no
objeto do convnio, atentando para que tenham um controle especial,
pois sero destacados no relatrio e nos demonstrativos da prestao de
contas futura.
Manter registros contbeis individualizados das receitas e despesas do convnio. Entidades sem finalidade de lucro devero observar a
Resoluo do Conselho Federal de Contabilidade CFC n 877, de 18
de abril de 2000.
Incluir a totalidade das receitas e despesas do convnio no respectivo oramento quando a entidade partcipe estiver sujeita s disposies da Lei Federal n 4.320/64.
Providenciar a criao de um sistema de controle dos convnios
junto rea de finanas, com vistas a facilitar a execuo do convnio,
assim como a prestao de contas futura.
Designar um gestor responsvel pela execuo do convnio, o
qual responder, inclusive, pela elaborao da prestao de contas.
aconselhvel que o gestor disponha de uma estrutura de controle que
permita o acompanhamento fsico-financeiro permanente da execuo
do convnio.
Observar as disposies da Lei Federal n 8.666/93 e suas alteraes integralmente, quando da execuo do convnio, atentando-se
especialmente para as eventuais situaes de dispensa e inexigibilidade
de licitao, que devem ser adequadamente fundamentadas.
Designar responsvel tcnico e providenciar a Anotao de
Responsabilidade Tcnica ART para as obras e/ou os servios de engenharia.
Acompanhar e fiscalizar os contratos com terceiros afetos
execuo do objeto do convnio, responsabilizando-se pelos recebimentos provisrios e definitivos relativos s obras e/ou aos servios de
engenharia.
Fazer cumprir as outras obrigaes relativas s peculiaridades
prprias do objeto ou da execuo do convnio, conforme definido no
Termo de Convnio;
CONVNIOS
| 275
Comunicar, tempestivamente, os fatos que podero ou j esto

afetando a execuo normal do convnio, permitindo, assim, que o rgo ou a entidade que cedeu o recurso adote as providncias cabveis em
tempo hbil.
Observar a data para a prestao de contas dos recursos recebidos, devolvendo os saldos do convnio e os rendimentos das aplicaes
financeiras no utilizados at a data fixada para a concluso do objeto ou
a extino do convnio, se for o caso.
Emitir os documentos comprobatrios das despesas realizadas
em nome da entidade partcipe, com identificao do nmero e do nome
do convnio, os quais devem ser mantidos em arquivo prprio, juntamente com os extratos bancrios, at que se efetive a respectiva aprovao das contas pelos rgos de controle externo e interno.
1. Como se inicia a formao de um convnio?
A formao do convnio pela Administrao Pblica inicia-se
aps as chamadas fases de habilitao e de proposio. Assim, os setores
tcnicos do concedente (de planejamento, administrativo, financeiro e de
assessoria jurdica), segundo suas respectivas competncias, apreciaro o
processo que dever estar instrudo com o Plano de Trabalho aprovado,
a minuta de convnio elaborada e outras documentaes especficas referentes ao objeto do convnio a ser executado (incisos I e II, artigo 8,
IN CAGE 01/06).
Destaca-se, a par disso, que, quando a Administrao Pblica Estadual pretender firmar convnio com a Unio, dever observar o disposto na IN STN n 01/01, a qual cria o Cadastro nico de Convnios
CAUC, e na Portaria Interministerial n 127/08 (com alteraes posteriores), que estabelece rotinas do Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasses SICONV.
Nesses casos, o gestor pblico deve atentar para o correto cumprimento do que est ajustado com a Unio, notadamente quanto observncia dos prazos fixados para prestao de contas (parcial e total) e a
correta aplicao dos recursos recebidos no objeto do convnio, evitando, assim, a configurao de situao de inadimplncia.
276
Uma vez configurada a situao de inadimplncia, restar o Estado do Rio Grande do Sul inscrito no Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal SIAFI e no Cadastro Informativo CADIN e, via de consequncia, impedido de firmar convnios com o governo federal, conforme dispe o artigo 5, I e 1 a 3, da IN STN 01/97
e artigo 6, IV, da Portaria Interministerial 127/08.
Nesse contexto, ficam evidentes os prejuzos que essa situao poder acarretar ao Estado, j que nenhum de seus rgos poder, em
regra, receber recursos da Unio.
2. Em que consiste a fase da proposio de um convnio?
Essa fase consiste na apresentao do chamado Plano de Trabalho pelo proponente do convnio, por meio do qual pleiteia a execuo
de projetos ou a realizao de eventos previstos em programas estaduais
ou em aes de descentralizao de recursos da Administrao Pblica
Estadual, ocorrendo seu atendimento por meio da abertura de processo
administrativo e de manifestao quanto aos indicativos de oportunidade,
convenincia ou prioridade para a escolha dos possveis partcipes, segundo a natureza do convnio, a regio, as metas e os programas especficos.
3. Em que consiste a fase da habilitao?
Nessa fase, o proponente/convenente dever entregar previamente a documentao de habilitao entidade responsvel pelo repasse,
comprovando a habilitao jurdica, a capacidade legal, a regularidade
fiscal e a situao de adimplncia junto ao Estado (Captulo II da IN
CAGE n 01/06). Os documentos podero ser substitudos pela Certido
de Regularidade instituda pela IN CAGE n 05/06.
Quando o Estado for convenente da Unio, devero ser observadas as orientaes e regras relativas ao Cadastro nico de Convnios
CAUC.
4. O que um Plano de Trabalho?
um instrumento formal obrigatrio nas propostas de convnios,
previsto nos artigos 116, 1, da Lei Federal n 8.666/93 e 6 da IN
CAGE n 01/06, devendo ser elaborado e apresentado pelo convenente
habilitado (conforme formulrio anexo IN CAGE n 01/06). Esse plano
dever conter especificaes completas do objeto a ser executado e o cro-
CONVNIOS
| 277
nograma de execuo, com a descrio das etapas, ou fases, de execuo

do projeto, qualificadas por unidades de medidas e com a quantificao
fsica. Devero nele constar, ainda, a indicao da previso de incio e
fim da execuo do objeto, o tipo de gasto (discriminado por elemento
de despesa), o cronograma de desembolso dos recursos financeiros a
serem repassados pelo concedente e pelo convenente, este quanto sua
contrapartida, e o projeto bsico, se for o caso.
5. O que so metas e etapas ou fases a serem descritas no Plano de Trabalho de um convnio?
No contexto de um Plano de Trabalho elaborado para a celebrao de um convnio, consideram-se metas as parcelas passveis de quantificao do objeto conveniado. E, por outro lado, as etapas correspondem s fases que devero ser cumpridas para a concluso de uma meta.
6. Como deve ser formalizado um convnio?
O convnio ser formalizado por meio de um instrumento denominado Termo de Convnio, cujas clusulas, condies, estrutura e cujo
contedo devero observar as disposies constantes do artigo 9 da IN
CAGE n 01/06.
7. O que uma contrapartida e qual o seu valor?
A contrapartida a parcela referente colaborao do convenente, com recursos prprios, para a execuo do objeto do convnio, podendo ser em valores monetrios, bens ou servios. No Estado do RS, os
percentuais mnimos de contrapartida, quando exigidos, so fixados na
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.
8. Aps firmado o convnio, ele poder ser alterado?
Sim, exceto quanto alterao de seu objeto. As alteraes no
convnio esto condicionadas anuncia dos partcipes (concedente e
convenente), os quais podero modific-lo antes de seu trmino, mediante proposta de repactuao e respectivo Termo Aditivo.
Ressalte-se que, previamente a qualquer alterao, dever haver
uma proposio formal, devidamente acompanhada das justificativas e
da readequao do Plano de Trabalho, quanto aos seus efeitos.
Aps a aprovao dessa alterao, ocorrendo modificao nos
prazos inicialmente pactuados para a prestao de contas, haver a ne-
278
cessidade de o rgo concedente comunicar esse fato superveniente ao

respectivo rgo de controle (a CAGE, no mbito da Administrao Direta do Estado), evitando-se, assim, eventuais problemas, como a possibilidade de incluso no Cadastro Informativo CADIN/RS.
9. O que se considera como prazo de vigncia de um convnio?
O prazo de vigncia de um convnio aquele perodo de tempo,
fixado expressamente em uma de suas clusulas, considerado como suficiente para a execuo do objeto conveniado. Cabe aqui salientar que
no se admite aplicao de recursos do convnio fora do perodo de
vigncia, sendo possvel, porm, a prorrogao desse prazo, desde que
devidamente justificada e motivada.
10. Em que consiste a prorrogao de ofcio do prazo de vigncia de um
convnio?
A chamada prorrogao de ofcio de um convnio consiste no
ato administrativo unilateral, praticado pelo rgo concedente, visando
prorrogao do prazo de execuo do objeto conveniado, nos termos
autorizados pela alnea a, 1, inciso V, do artigo 11 da IN CAGE n
01/2006.
11. A prestao de contas de um convnio obrigatria?
Sim, a prestao de contas da aplicao de recursos transferidos
mediante convnio obrigatria, conforme determina o pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Estadual e o artigo 11 da IN CAGE n
01/06.
12. O que acontece se a prestao de contas estiver em atraso?
Caso a prestao de contas esteja atrasada, ser adotada, como
medida inicial, a incluso do respectivo rgo convenente no CADIN/RS,
sofrendo este todas as sanes administrativas que da decorrerem, como
a impossibilidade de recebimento de novos recursos.
Se esse atraso perdurar por mais de 30 dias, dever o rgo concedente tomar outras providncias no sentido de assegurar a comprovao da aplicao ou a devoluo dos respectivos recursos, podendo,
inclusive, instaurar processo de Tomada de Contas Especial (Lei Federal
n 8.666/93, artigo 116, 6).
CONVNIOS
| 279
13. Aps a entrega da prestao de contas de um convnio, ela j considerada aprovada?

O ato de recebimento do expediente de prestao de contas pelo
rgo concedente no significa que houve a sua pronta aceitao como
regular, nem tampouco representa a plena quitao da prestao de contas ou a desobrigao da juntada de outros documentos previstos em
clusula do convnio. Para tanto, h necessidade do exame e da aprovao, pelos rgos competentes, do rgo concedente, especialmente
no que tange ao contedo da documentao encaminhada para a comprovao das despesas, os quais devero ter por base documentos fiscais
reconhecidamente hbeis, emitidos em nome do convenente e com identificao dos dados do convnio.
14. Uma prestao de contas de convnio pode ser corrigida?
Sim, se for necessrio, poder haver a juntada de documentos
ou de informaes complementares ao processo de prestao de contas.
No demais destacar que os aspectos questionados, sejam por erro e/
ou falta, devero ser plenamente esclarecidos ou complementados dentro do prazo fixado para tal.
15. Qual o trmite do processo de prestao de contas?
A prestao de contas de um convnio, aps analisada e homologada pelo rgo concedente ( 4 do artigo 13 da IN CAGE 01/06),
dever ser encaminhada ao respectivo rgo contbil e, quando se tratar
de rgo da Administrao Direta, Seccional da CAGE, devidamente
acompanhada dos seguintes documentos:
parecer financeiro emitido pela unidade financeira competente,
integrante da estrutura organizacional dos rgos ou das entidades da
Administrao Pblica Estadual concedente do convnio que, mediante
documento prprio, se pronunciar quanto aplicabilidade dos recursos
financeiros recebidos pela entidade, particular ou pblica, convenente;
parecer tcnico emitido pela unidade tcnica responsvel pelo
acompanhamento do convnio que, por intermdio de laudos de vistoria
ou de informaes obtidas junto s autoridades pblicas do local da sua
execuo, ateste se os objetivos pactuados foram ou no atingidos.
declarao expressa do ordenador de despesa do rgo concedente quanto correta e regular aplicao dos recursos financeiros
280
transferidos, comunicando a homologao ou no das contas apresentadas.

O rgo de controle interno, ao receber a prestao de contas,
far os seus exames e, no caso de concluir pela sua regularidade, providenciar a extino total das responsabilidades assumidas pelos partcipes quando da assinatura do Termo de Convnio. Em caso de dvida
ou negativa quanto regularidade da prestao de contas apresentada,
a CAGE comunicar o fato ao ordenador de despesa para que sejam
adotadas as medidas para sua regularizao.
Na hiptese de no serem efetuadas as regularizaes cabveis, sero efetuadas pela Seccional da CAGE as necessrias e devidas ressalvas,
tanto no seu parecer referente prestao de contas do convnio quanto
no parecer de auditoria de exerccio, que pea integrante do processo
de Tomada de Contas do ordenador de despesas do rgo concedente.
16. Como se d o trmino ou a extino de um convnio?
Como regra geral, o convnio encerra-se quando ocorre a realizao integral do objeto, com a posterior aprovao da prestao de contas
pelo rgo que cedeu o recurso. Poder, entretanto, haver motivos para
a extino antecipada, acarretando a devoluo dos recursos recebidos
pela entidade partcipe, atualizados monetariamente pelos ndices fixados no prprio instrumento ou de acordo com a legislao vigente.
So motivos para a extino antecipada do convnio: a retirada
do partcipe antes do trmino; a aplicao dos recursos em finalidade
diversa dos seus objetivos; a demora injustificada na execuo do objeto;
a no aplicao da contrapartida mnima exigvel pela entidade convenente; o descumprimento das obrigaes e das clusulas pactuadas que
acarretem prejuzos ao errio, e a ausncia de prestao de contas nos
prazos fixados.
A extino do convnio, seja qual for o motivo, no exime seus
partcipes das responsabilidades e obrigaes originadas durante o perodo em que estiveram conveniados.
PESSOAL
| 281
Captulo 15
Pessoal
Sumrio: 15.1 Definio de Servidor Pblico - 15.2 Legislao - 15.3 Regimes Jurdicos - 15.4 Formas de Ingresso no Servio Pblico - 15.5 Cargo, Emprego, Funo
Pblica e Contrato Temporrio - 15.6 Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico - 15.6.1 Provimento de Cargo Pblico - 15.6.2 Provimento de Emprego Pblico
- 15.7 Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao - 15.8 Estabilidade e Estgio Probatrio
- 15.9 Promoo - 15.10 Formas de Vacncia de Cargo Pblico - 15.11 Vencimento,
Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio - 15.12 Indenizaes - 15.13 Servidores
Cedidos - 15.14 Servidores Adidos - 15.15 Desvio de Funo - 15.16 Acmulo de
Cargo, Emprego e Funo - 15.17 Afastamentos Legais - 15.18 Gratificao e Abono
de Permanncia - 15.19 Regras Especficas para Empregados Pblicos - 15.20 Atos
Administrativos de Pessoal - 15.21 Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar.
15.1. Definio de Servidor Pblico

Inicialmente, cumpre registrar que a expresso funcionrio pblico
no empregada desde a promulgao da Constituio Federal de 1988,
eis que o constituinte federal preferiu usar a designao servidor pblico
e agente pblico para o efeito de se referir aos trabalhadores vinculados
ao Poder Pblico.
Nesse contexto, h o agente pblico, que se configura uma designao mais abrangente, alcanando os agentes polticos, os servidores
282
pblicos e os particulares em atuao colaboradora. E, de outra parte,

existe o servidor pblico, uma categoria ou espcie de agente pblico,
que so aqueles cuja atuao permanente, profissional, e esto a servio da Administrao Pblica.
Assim, servidor pblico o termo utilizado, lato sensu, para designar as pessoas fsicas que prestam servios diretamente aos rgos
e s entidades vinculadas Administrao Pblica, possuindo vnculo
estatutrio ou empregatcio e percebendo remunerao paga pelos cofres
pblicos.
Dentro desse conceito, esto compreendidos:
a) os servidores estatutrios, ocupantes de cargos pblicos efetivos, criados por lei e providos mediante concurso pblico, ou em comisso, igualmente institudos por lei, e que so regidos por um Estatuto,
definidor de direitos e obrigaes;
b) os empregados pblicos, ocupantes de emprego pblico tambm provido por concurso pblico, contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT, e
c) os servidores temporrios, que exercem funo pblica, mas so
contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, prescindindo de concurso pblico.
No Cdigo Penal Brasileiro (artigo 327, caput e 1), contudo, h
referncia a servidor pblico com uma abrangncia bem maior. Para efeitos penais, considera-se servidor pblico quem, embora transitoriamente
ou sem remunerao, exerce cargo, funo ou emprego pblico, inclusive em entidade paraestatal, e equipara-se a funcionrio pblico quem
trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada
para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.
J, o Estatuto do Servidor Pblico vigente no Estado do Rio Grande do Sul Lei Complementar Estadual n 10.098/94 define, em seu
artigo 2, de forma singela, que servidor pblico a pessoa legalmente
investida em cargo pblico. O servidor pblico, em seu conceito genrico,
no somente faz parte da Administrao Pblica, como ele efetivamente
confunde-se com o Estado, ente real, porm abstrato, devendo ser representado por pessoas fsicas, as quais exercero seu cargo ou funo
visando ao interesse pblico e ao bem comum.
Importante destacar, ainda, a definio para agente pblico, estabelecida na Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa),
PESSOAL
| 283
que, em seu artigo 2, define que, para os efeitos da referida lei, considera-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente
ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nos rgos e nas entidades da Administrao Direta,
Indireta ou Fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do
patrimnio ou da receita anual.
15.2. Legislao
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigos 37 a 42)
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigos 19, 20
e 29 a 48)
Decreto-Lei n 5.452 Consolidao das Leis do Trabalho CLT, de
1 de maio de 1943
Lei Complementar Estadual n 10.098 Estatuto e Regime Jurdico
nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul, de
03 de fevereiro de 1994
Decreto Estadual n 43.218, de 12 de julho de 2004
Decreto Estadual n 44.376, de 30 de maro de 2006.
15.3. Regimes Jurdicos

Em matria de servidores pblicos, regime jurdico significa o conjunto de normas referentes aos seus deveres e direitos e aos demais aspectos da sua vida funcional. At o advento da Constituio Federal de
1988, vigoravam no setor pblico dois regimes jurdicos de trabalho: o
regime estatutrio e o celetista. O primeiro, para regular as relaes de
trabalho dos servidores concursados e com direito estabilidade, e o segundo, para os servidores contratados, sem a vantagem da estabilidade
atribuda ao primeiro.
284
A Constituio Federal de 1988 (artigo 39), que substituiu a expresso funcionrio pblico por servidor pblico, como j mencionado,
previu, na redao original, a adoo de regime jurdico nico para os
servidores da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes Pblicas.
A partir da Emenda Constitucional n 19/98, a exigncia do regime jurdico nico deixou de existir, de modo que cada esfera pblica passou a poder instituir o seu regime estatutrio ou empregatcio/contratual,
com possibilidade de conviverem os dois regimes na mesma entidade ou
rgo, no havendo necessidade, ainda, de que o regime adotado para a
Administrao Direta seja igual para as Autarquias e Fundaes Pblicas.
Tendo em vista que as Autarquias so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, aplicam-se a elas os mesmos preceitos que informam a atuao dos rgos da Administrao Direta. Isso quer dizer que
sua atuao regida, preponderantemente, pelo direito pblico, sobretudo o direito administrativo. Aplicam-se s Autarquias e, no que se referir,
aos seus servidores os princpios mencionados no caput do artigo 37 da
CF/88 e os preceitos contidos nos incisos desse artigo.
No que tange aos servidores das Fundaes pblicas, embora outras normas do direito privado possam ser aplicveis, ante a sua natureza jurdica de direito pblico, seu regime jurdico pauta-se pelas normas
constitucionais e ordinrias aplicveis a todas as fundaes pblicas, pelas normas previstas nas leis que as criam e pelos seus estatutos. Desse
modo, sua atuao regida pelas normas de direito pblico, devendo
igualmente observar, quanto s relaes com seus servidores, os princpios arrolados no caput do artigo 37 da CF/88 e os preceitos contidos nos
incisos desse artigo.
J, os servidores das empresas pblicas, sociedades de economia
mista e fundaes de direito privado regem-se pela legislao trabalhista;
para as empresas que exercem atividade econmica, esse regime imposto pelo artigo 173, 1, da Constituio Federal. Para os demais entes, notadamente as fundaes de direito privado, no obrigatrio, mas
o que se vem adotando por meio de leis ordinrias, por ser o regime
mais compatvel com o de direito privado a que se submetem.
Consoante o artigo 173 e seu 1, II (na redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98), a lei que estabelecer o estatuto jurdico da
empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias
PESSOAL
| 285
que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de

bens ou prestao de servios dever dispor sobre sua sujeio ao regime
prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
15.4. Formas de Ingresso no Servio Pblico

A partir da CF/88, a investidura em cargo ou emprego pblico passou a depender de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo
em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
Por sua vez, a contratao por tempo determinado, para atender
necessidade temporria de excepcional interesse pblico, tem natureza
transitria, pois se destina a remediar a necessidade advinda da configurao de situaes que exijam atendimento imediato, de modo a se evitar
risco ou dano iminente ao interesse da coletividade pela inexecuo de
algum servio cometido Administrao Pblica. Seu regramento dever
ser individualmente estabelecido por meio de lei especfica que, alm de
caracterizar a necessidade e a relevncia do interesse pblico envolvido,
tambm caracterizar sua temporalidade (CF/88, artigo 37, IX, e CE/89,
artigo 19, IV).
Tanto nas Autarquias como nas Fundaes pblicas, o ingresso
no quadro de pessoal, seja como estatutrio ou contratado pela CLT,
necessita de prvia aprovao em concurso pblico, segundo exige o
inciso II do artigo 37 da CF/88. Nas empresas pblicas, a investidura
nos empregos tambm depende de aprovao prvia em concurso pblico, o que no assegura, porm, a estabilidade, por no se tratar de
nomeao para cargo de provimento efetivo, criado em lei. Ratifique-se
que o pessoal das empresas pblicas rege-se pela CLT, sendo, portanto,
celetista.
Em suma, cabe referir que a investidura em cargos de provimento
efetivo e em empregos pblicos no prescinde de realizao de concurso
pblico, enquanto a investidura em cargos em comisso ou em empregos
ou funes de confiana de livre nomeao e exonerao.
286
15.5. Cargo, Emprego, Funo Pblica e Contrato Temporrio

Sob a tica de um conceito restrito, servidor pblico so todos os
servidores detentores de cargos pblicos, os empregados pblicos e os
servidores contratados temporariamente. H, ainda, aqueles que exercem uma determinada funo pblica mediante contrato com a Administrao Pblica, mas sem qualquer vnculo estatutrio ou celetista.
Nesse contexto, o cargo pblico efetivo corresponde quele ocupado por servidor estatutrio, provido por concurso pblico, nos moldes
determinados pelo artigo 37, II, da CF/88, sendo regido por um estatuto
definidor de seus direitos e obrigaes. institudo por lei, em nmero
certo, com denominao prpria, organizado em carreira, atribuies e
responsabilidades especficas, para ser provido e exercido por um titular,
tendo como contrapartida retribuio pecuniria.
Por outro lado, entre os cargos pblicos existem os chamados cargos em comisso, assim declarados em lei, de livre nomeao e exonerao. A sua instituio permanente, porm seu provimento transitrio.
No so organizados em carreira e destinam-se exclusivamente ao exerccio de atribuies de direo, chefia e assessoramento. importante
destacar que a esses cargos aplica-se, por exceo, o regime geral de
previdncia social, nos termos da CF/88 (artigo 40, III, a, 13).
De outra parte, pode haver o exerccio de uma funo pblica mediante uma relao de emprego em que h a celebrao de um contrato
de trabalho regido pelas normas da CLT, ou seja, ocupa emprego pblico
quem, por meio de contratao, sob regncia da CLT, exerce uma funo
pblica. Difere-se o emprego pblico, portanto, do cargo pblico pelo
fato de o primeiro ter vnculo empregatcio/contratual regido pela CLT
e o segundo ter vnculo estatutrio regido pelo Estatuto dos Servidores
Pblicos, institudo por lei. Assim como os cargos pblicos, entretanto, e
consoante j assinalado, os empregos devem ser providos por concurso
pblico.
Outra possibilidade a existncia de servidores contratados temporariamente, que exercem uma funo pblica, mas esto vinculados a
um regime jurdico especial, no sendo estatutrios nem celetistas. So
contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico e exercem funes consideradas
temporrias, por intermdio, ratifique-se, de um regime jurdico especial,
PESSOAL
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disciplinado em lei especfica, editada por cada Unidade da Federao.

Ressalte-se que se admite apenas contratao temporria, sendo vedada
posterior admisso para o exerccio de um cargo efetivo, pois este exige a
realizao de concurso pblico.
Cabe assinalar que se considera funo pblica a competncia, a
atribuio ou o encargo conferido a uma pessoa fsica para o exerccio
de determinada atividade de natureza pblica, sem vnculo contratual ou
estatutrio com a Administrao Pblica, no sendo essa funo de livre
designao, devendo, portanto, estar o seu exerccio sujeito ao interesse
pblico, da coletividade ou da Administrao.
15.6. Formas de Provimento de Cargo e Emprego Pblico
15.6.1. Provimento de Cargo Pblico

As formas de provimento de cargo pblico efetivo so as seguintes,
de acordo com o artigo 10 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94,
a saber: nomeao, readaptao, reintegrao, reverso, aproveitamento
e reconduo.
Nomeao Constitui-se em uma forma de provimento originrio, autnomo, de um cargo ou emprego pblico, sendo a do servidor
pblico em carter efetivo, quando se tratar de candidato aprovado em
concurso pblico para prover cargo efetivo, ou, em comisso, quando se
tratar de cargo de confiana de livre nomeao e exonerao.
Readaptao a forma de investidura do servidor estvel em
cargo de atribuies e responsabilidades mais compatveis com sua vocao ou em decorrncia de limitaes que tenha sofrido em sua capacidade fsica ou mental, podendo ser processada a pedido ou ex officio. A
verificao de que o servidor tornou-se inapto para o exerccio do cargo
ocupado ser realizada pelo rgo central de recursos humanos, que,
vista de laudo mdico e estudo social e psicolgico, indicar o cargo
em que julgar ser possvel a readaptao. A readaptao no acarretar
aumento nem diminuio da remunerao do servidor, que ser a correspondente do cargo que ocupava anteriormente (artigos 39 a 42 da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94).
288
Reintegrao Consiste no retorno de servidor demitido ao cargo

anteriormente ocupado, em consequncia de deciso administrativa ou
judicial. O servidor reintegrado tem direito a ser ressarcido dos prejuzos
decorrentes do afastamento, e, na hiptese de o cargo ter sido extinto, dever ficar em disponibilidade. Caso seja verificada sua incapacidade para
o servio pblico, mediante inspeo mdica, ser aposentado (artigo 43
da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
Reverso Compreende o retorno atividade do servidor aposentado por invalidez, quando verificada, por junta mdica oficial, a insubsistncia dos motivos determinantes da aposentadoria, sendo assegurada ao servidor a retribuio correspondente situao funcional que
detinha anteriormente. A reverso far-se- a pedido ou ex officio aos
servidores com menos de 60 anos de idade (artigos 44 a 48 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
Aproveitamento o retorno atividade do servidor colocado
em disponibilidade em um cargo de atribuies e vencimentos compatveis com o anteriormente ocupado (artigos 51 a 53 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
Reconduo Consiste no retorno do servidor estvel ao cargo
anteriormente ocupado, decorrente das seguintes hipteses, conforme o
artigo 54 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94:
obteno de resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a
outro cargo, ou
reintegrao de servidor anterior ocupante do cargo.
15.6.2. Provimento de Emprego Pblico

Em relao forma de provimento dos empregos pblicos, est
estabelecido que esses so preenchidos pela contratao (celebrao de
contrato individual de trabalho, nos termos da CLT) de pessoas que iro
desempenh-los, sujeitando-se, contudo, a concurso pblico. De modo
geral, os empregados pblicos compem os recursos humanos contratados pelas fundaes de direito privado, empresas pblicas e sociedades
de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica (artigo 173, 1, CF/88).
PESSOAL
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15.7. Nomeao, Posse, Exerccio e Lotao

Nomeao Conforme j especificado, constitui-se no ato administrativo de provimento originrio, autnomo, de um cargo pblico
por um candidato aprovado em concurso pblico, que ser investido no
cargo, o qual se completa com a posse e o exerccio. formalizada e
concretizada, em regra geral, por ato do Chefe do Poder ou do dirigente
do rgo exarado em uma portaria de nomeao publicada no Dirio
Oficial do Estado.
Posse a aceitao expressa do cargo, formalizada com a assinatura de um termo que d ao servidor o direito funo pblica. Pela
posse so deferidas ao servidor as prerrogativas, os direitos e os deveres,
assim como as restries, os impedimentos e as incompatibilidades referentes ao cargo. Antes dela, no h o provimento efetivo, nem pode
haver o exerccio da funo pblica.
A posse ter que ser efetivada dentro do prazo de 15 dias, contados da data da publicao do ato de nomeao no Dirio Oficial do
Estado, podendo esse prazo ser prorrogado por igual perodo, a pedido
do interessado.
So competentes para dar posse, no mbito do Poder Executivo,
as seguintes autoridades:
o Governador do Estado, aos titulares de cargos de sua imediata
confiana;
os Secretrios de Estado e os dirigentes de rgo diretamente ligados ao Chefe do Poder Executivo, aos seus subordinados hierrquicos.
A autoridade que tem a incumbncia de dar posse dever, sob
pena de ser responsabilizada, observar se foram satisfeitas todas as condies estabelecidas para a investidura no cargo (artigos 18 a 21 da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94).
Exerccio O exerccio do cargo decorrncia natural da posse.
o que traduz o momento em que o funcionrio passa a desempenhar
efetivamente as suas funes e adquire direito s vantagens do cargo e
contraprestao pecuniria devida pelo Poder Pblico.
Com a posse, o cargo fica provido e no pode ser ocupado por
outrem, mas o provimento s se completa com a entrada em exerccio do
nomeado. Se este no o iniciar na data prevista, a nomeao e, consequentemente, a posse tornar-se-o ineficazes, devendo o cargo ser declarado vago pela autoridade competente. O exerccio deve ser dado dentro
290
do prazo de 30 dias, contados da posse, cabendo chefia imediata da

unidade administrativa onde for lotado o servidor efetuar esse ato legal
(artigo 22 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94).
Vale ressaltar que o servidor empossado que no iniciar o exerccio no prazo legal dever ser exonerado.
Destaque-se, ainda, por oportuno, que h determinadas categorias de servidores que possuem estatutos prprios, os quais podem disciplinar a matria em pauta de forma diversa da constante no Estatuto
e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado (Lei
Complementar Estadual n 10.098/94). A ttulo exemplificativo, citam-se
os policiais civis, cujo prazo para entrar em exerccio no cargo de 15
dias, contados da posse, podendo a autoridade superior determinar que,
no interesse do servio pblico, o servidor inicie imediatamente o exerccio do cargo (Lei Estadual n 7.366/80, artigo 12, pargrafo nico).
Lotao A fim de que tenha incio o exerccio, torna-se necessrio lotar o servidor, ou seja, dar-lhe lotao, integr-lo em um rgo ou
entidade para que l desempenhe suas atividades. O termo lotao do
servidor compreende a indicao do rgo, da entidade, da repartio
ou da unidade administrativa na qual o servidor exercer as atividades
do seu cargo ou emprego.
A indicao do rgo ou da repartio dever observar, sempre
que possvel, a relao entre as atribuies do cargo e as tarefas a serem
desenvolvidas. E, nos casos de nomeao para cargos em comisso
ou designao para funes gratificadas, a lotao estar includa no
prprio ato.
Em suma, a lotao consiste na fora de trabalho qualitativa e
quantitativa de cargos nos rgos ou nas entidades em que, efetivamente, devam ter exerccio os servidores (artigo 17 da Lei Complementar
Estadual n 10.098/94).
15.8. Estabilidade e Estgio Probatrio

Com o advento da Emenda Constitucional n 19/98, artigo 6,
que deu nova redao ao artigo 41 da Constituio Federal de 1988,
restou estabelecido que o servidor ocupante de cargo pblico efetivo ser
considerado estvel somente aps trs anos de efetivo exerccio; nesse
perodo, poder ser demitido apenas nos seguintes casos:
PESSOAL
| 291
I em virtude de sentena judicial transitada em julgado;

II em razo de processo administrativo, em que lhe seja assegurada, porm, ampla defesa;
III em consequncia de procedimento de avaliao peridica
de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada, entretanto
ampla defesa.
Assim, durante esses trs anos, o servidor cumprir o chamado
estgio probatrio e ser avaliado periodicamente para fins de verificao se o seu desempenho adequado, satisfatrio e suficiente para as
funes atinentes ao seu cargo.
Em face do dispositivo constitucional supramencionado, o Estado,
por meio do Decreto Estadual n 44.376/06, providenciou a regulamentao do estgio probatrio, previsto nos artigos 28 e 29 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94. A norma estadual define que o estgio probatrio corresponde ao perodo de trs anos de exerccio do servidor nomeado
para o cargo de provimento efetivo, durante o qual ser verificada a convenincia ou no da sua confirmao no cargo, mediante a apurao do
pleno atendimento de determinados requisitos, a seguir descritos:
Disciplina: verificao da integrao s regras, s normas e aos
procedimentos estabelecidos para o bom andamento do servio e da forma como o servidor se relaciona no ambiente de trabalho.
Eficincia: avaliao do grau de conhecimento e de iniciativa
para solucionar problemas e do modo como utiliza e mantm o material
e os equipamentos e como executa suas atividades.
Responsabilidade: anlise da conduta no cumprimento de suas
obrigaes, do interesse e da disposio na execuo de suas atividades.
Produtividade: avaliao da qualidade na apresentao do trabalho e da capacidade em assimilar e aplicar os ensinamentos na execuo de suas atividades.
Assiduidade: avaliao da frequncia e do cumprimento do horrio de trabalho.
A avaliao do estgio probatrio, portanto, constitui-se em uma
importante ferramenta de gesto ao administrador pblico, pois, por seu
intermdio, buscam-se identificar os servidores aptos a permanecerem no
exerccio de um cargo pblico. Alm disso, pelos diversos requisitos avaliados, possvel oportunizar a recuperao de fatores que necessitam ser
revistos e aprimorados pelo servidor.
292
Registre-se que a mencionada estabilidade no servio pblico no

se estende aos chamados empregados pblicos ou temporrios, regidos,
respectivamente, pela CLT e por regime especial previsto na lei autorizativa da contratao temporria. E, especificamente, quanto aos empregados pblicos, existem hipteses de estabilidade previstas na CLT e em
legislao especial, como, por exemplo, os casos referentes empregada
gestante e a acidentes de trabalho.
15.9. Promoo
A promoo do servidor a forma de ascenso funcional, constituindo-se em uma espcie de provimento derivado de cargo pblico,
uma vez que se processa com a passagem do servidor de um grau para
o imediatamente superior, dentro da respectiva carreira funcional, conforme regulado nos estatutos e regulamentos vigentes e atinentes a cada
categoria funcional.
As promoes realizam-se periodicamente, mas o momento da
sua efetivao, como regra geral, depende de deciso do gestor, sendo,
pois, considerado um ato discricionrio. Ocorrem de grau a grau, exclusivamente nos cargos organizados em carreira, e, necessariamente, devem
obedecer aos critrios de merecimento e antiguidade, alternadamente.
As normas reguladoras das promoes devem assegurar critrios
objetivos na avaliao do merecimento. Precede, portanto, promoo a
respectiva avaliao do servidor, aplicada de forma peridica e respeitados os critrios estabelecidos em regulamentos prprios e pertinentes s
respectivas categorias.
No que tange aos empregados pblicos, as regras alusivas promoo encontram-se estabelecidas no respectivo Plano de Cargos e Salrios ou Quadro de Pessoal da Entidade Pblica e, em alguns casos, em
decreto estadual.
15.10. Formas de Vacncia de Cargo Pblico

Vacncia a situao de um cargo que se encontra sem ocupante, sem titular, ou seja, o cargo est vago. Vrios fatos conduzem
PESSOAL
| 293
chamada vacncia, dentre os quais se destacam, a ttulo exemplificativo, os seguintes: o servidor pediu o desligamento (exonerao a
pedido); o servidor foi desligado do cargo em comisso ou no iniciou
o seu exerccio (exonerao ex offcio); o servidor foi punido com a
perda do cargo.
A vacncia de cargo pblico decorre de um rol de situaes definidas nos artigos 55 a 57 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94,
a seguir elencadas:
a) Exonerao: desligamento do servidor, podendo ocorrer de
duas formas:
a pedido do servidor por sua iniciativa e interesse;
ex officio por ato da prpria administrao, sendo cabvel para
o desligamento dos detentores de cargos em comisso e dos servidores
no aprovados no estgio probatrio, bem como nas situaes em que os
servidores tomam posse no cargo, mas no entram em exerccio;
b) Demisso: ato da administrao praticvel nas circunstncias
de aplicao de pena disciplinar prevista em lei;
c) Readaptao: investidura do servidor em cargo mais compatvel com suas limitaes fsicas ou psquicas;
d) Aposentadoria: passagem do servidor ativo para a inatividade;
e) Reconduo: retorno do servidor ao cargo ocupado por ele
anteriormente, nas hipteses de resultado insatisfatrio em estgio probatrio relativo a outro cargo ou de sua reintegrao em cargo diverso
anteriormente ocupado.
f) Falecimento.
15.11. Vencimento, Remunerao, Salrio, Provento e Subsdio

No que diz respeito remunerao, existe uma terminologia prpria, nessa matria, no que tange ao setor pblico, diferentemente da que
vigora no setor privado. Assim, denomina-se vencimento, no singular, a
retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo ou funo pblica, com
valor fixado em lei. Em geral, o vencimento simbolizado por letra, por
nmero ou pela combinao de ambos, denominados referncia, correspondendo um valor a cada uma delas. o que, comumente, chamado
de vencimento bsico.
294
Os vocbulos vencimento ou remunerao designam o conjunto formado pelo vencimento (referncia) do cargo ou da funo acrescido de outras importncias percebidas, denominadas vantagens pecunirias, tais como gratificaes e adicionais por tempo de servio, por
periculosidade, por risco de vida, dentre outros.
Em todas as esferas de Governo, a regra que tem sido adotada a
de que os estipndios dos servidores pblicos compem-se de uma parte
fixa, representada pelo padro fixado em lei, e uma parte que varia de
um servidor para outro, em razo de condies especiais de prestao do
servio, tempo de servio e outras circunstncias previstas nos estatutos
funcionais e que se denominam, genericamente, de vantagens pecunirias, as quais compreendem, basicamente, adicionais de tempo de servio, gratificaes e verbas indenizatrias.
No campo dos empregados pblicos, utilizam-se as denominaes de remunerao e salrio (artigo 457 e seguintes da CLT). A primeira (a remunerao) englobando o salrio propriamente dito, devido
e pago diretamente pelo empregador como contraprestao do servio,
e a segunda (o salrio) compreendendo as comisses, as percentagens,
as gratificaes ajustadas, as dirias para viagens e os abonos pagos pelo
empregador.
Alm do pagamento em dinheiro, incluem-se no salrio, para todos os efeitos legais, a alimentao, a habitao, o vesturio ou outras
prestaes in natura que a empresa, por fora de contrato ou de costume,
fornecer habitualmente ao empregado.
A EC n 19/98 trouxe modificaes significativas no sistema remuneratrio dos servidores pblicos, destacando-se a instituio do regime
de subsdios para determinadas categorias de agentes pblicos, mais especificamente a dos agentes polticos.
Em sntese, com base nas disposies da Constituio Federal de
1988 e da Constituio Estadual de 1989, devem ser remunerados por
subsdio, mediante lei, os seguintes agentes pblicos:
a) membros dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio da
Unio, dos Estados e dos Municpios;
b) Ministros de Estado e Secretrios Estaduais e Municipais;
c) membros do Ministrio Pblico;
d) integrantes da Advocacia-Geral da Unio, Procuradores da
Unio e do Distrito Federal e Defensores Pblicos;
PESSOAL
| 295
e) Ministros do Tribunal de Contas da Unio e Conselheiros do

Tribunal de Contas do Estado do RS;
f) servidores pblicos das carreiras policiais da Unio e dos
Estados;
g) Procuradores e Defensores Pblicos do Estado.
Ademais, inclusive os servidores pblicos organizados em carreira
podero ser remunerados mediante subsdio, conforme previsto no artigo
39, 8 da CF/88, com a seguinte redao, dada pelo artigo 5 da EC n
19/98: a remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira
poder ser fixada nos termos do 4. Trata-se, portanto, de opo conferida ao legislador de cada esfera de Governo.
Por fim, cabe referir que o termo provento diz respeito denominao dada remunerao paga aos servidores pblicos inativos ou
aposentados.
15.12. Indenizaes
O servidor faz jus s indenizaes referentes a dirias, ajuda de
custo e transporte.
As dirias compreendem os valores devidos ao servidor que se
afastar temporariamente da sede da sua repartio, em objeto de servio,
sendo destinadas indenizao de despesas de alimentao e hospedagem. Frise-se que se constitui em uma verba indenizatria, paga independentemente da remunerao do servidor. concedida por dia de afastamento, sendo devida pela metade quando o deslocamento no exigir
pernoite. O valor relativo s dirias deve ser pago antes do deslocamento,
sendo calculado sobre o valor bsico fixado em norma legal.
No que tange ajuda de custo, destina-se a compensar as despesas de instalao do servidor que, no interesse do servio, for transferido
para outra sede, com mudana de domiclio, em carter permanente. O
valor calculado sobre a remunerao, na forma prevista em regulamento prprio de cada categoria.
Por outro lado, a indenizao atinente ao transporte devida ao
servidor que realizar despesas com a utilizao de meio prprio de locomoo para execuo de servios externos, por fora das atribuies
prprias do cargo, conforme previsto em regulamento especfico.
296
15.13. Servidores Cedidos

As normas acerca da colocao disposio (cedncia) de servidores e empregados da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo esto reguladas no Decreto Estadual n 36.603/96, com as alteraes
posteriores.
A primeira regra estabelecida de que somente podem ser cedidos servidores para o exerccio de cargo ou funo de confiana, cujo
prazo de cedncia dever ter a durao de um ano, podendo haver prorrogaes por igual perodo, sendo vedada, no entanto, a disposio por
prazo indeterminado.
A cedncia ou a sua prorrogao depende de autorizao expressa do Chefe do Poder Executivo, aps a anuncia dos dirigentes mximos
dos rgos/entidades cedentes.
Com relao ao nus da remunerao do servidor cedido, apresenta-se, a seguir, um quadro resumo extrado das disposies contidas
no Decreto Estadual n 36.603/96.
RGO DE
ORIGEM
RGO DE
DESTINO
NUS
REMUNERATRIO
01
Adm. Direta e
Indireta
Outras esferas da
Federao
rgo de destino ou
mediante ressarcimento
02
Adm. Direta
Adm. Direta
rgo de origem
03
Adm. Indireta com Adm. Indireta com

folha prpria
folha prpria
Livre negociao
04
Adm. Indireta com Adm. Indireta com

folha prpria
folha pelo Tesouro
rgo de origem
05
Adm. Indireta
com folha pelo
Tesouro
Adm. Indireta com

folha prpria
rgo de destino
PESSOAL
| 297
06
Adm. Direta e
Indireta
SUS
rgo de origem
07
Adm. Direta e
Indireta
Outros Poderes
Conforme acordo
08
Adm. Direta e
Indireta
Ministrio Pblico
Conforme acordo
09
Adm. Direta e
Indireta
TRE
Conforme acordo
10
Adm. Direta
Adm. Indireta com

folha prpria.
rgo de destino
11
Adm. Direta
Adm. Indireta com

folha pelo Tesouro
rgo de origem
12
Adm. Indireta com

folha prpria
Adm. Direta
rgo de origem
13
Adm. Indireta com

folha pelo Tesouro
Adm. Direta
rgo de origem
14
Adm. Indireta com

folha pelo Tesouro
Adm. Indireta com

folha pelo
Tesouro
rgo de origem
Com o intuito de disciplinar a operacionalizao do ressarcimento

pelo rgo ou pela entidade cessionria, assim como o pedido de afastamento do servidor, o Decreto Estadual n 43.636/05 alterou os artigos 3
e 4 do Decreto Estadual n 36.603/96.
298
E cabe, ainda, acentuar que as regras previstas no Decreto Estadual n 36.603/96 podero ser modificadas, em determinados casos de
cedncia, por ato especfico do Chefe do Poder Executivo.
Os atos de cedncia so registrados no Cadastro Geral de Servidores e Empregados Disposio CAGED, operacionalizado junto
Secretaria da Administrao e dos Recursos Humanos SARH, em nmero sequencial, indicando o seguinte: nome e matrcula do servidor ou
empregado, rgo de origem, rgo de destino, perodo da disposio,
data de incio da cedncia, quantidade de prorrogaes, responsabilidade pelo nus da remunerao e cargo ou funo de confiana titulado
no destino.
15.14. Servidores Adidos

Define-se o servidor adido como aquele servidor originrio de outras esferas de Governo federal estadual ou municipal ou de outros
Poderes, colocados disposio, para o exerccio de uma funo de confiana, em um rgo ou entidade pblica do Estado.
O pedido de disposio de servidores de outros Poderes e de outras esferas da Federao junto ao Poder Executivo do Estado Administrao Direta e Indireta dever, obrigatoriamente, ser feito pelo Chefe
do Poder Executivo, com exceo das permutas de professores estaduais
com professores de Municpios do Estado do Rio Grande do Sul.
O cadastro e o controle de servidores adidos ao Poder Executivo Administrao Direta e Indireta esto disciplinados pela Instruo
Normativa n 001/07, da Secretaria da Administrao e dos Recursos
Humanos SARH.
15.15. Desvio de Funo

O problema do desvio de funo uma situao presente nas
estruturas funcionais dos entes pblicos. Vrios fatores tm contribudo
para esse quadro, podendo ser enfocados sob os seguintes prismas:
Legal O rigorismo imposto pelas normas que regem os atos administrativos restringe a velocidade e a racionalizao dos fluxos opera-
PESSOAL
| 299
cionais nos entes pblicos, em especial no que se refere administrao

dos recursos humanos.
Poltico As peridicas alternncias no Poder das autoridades
polticas e, por conseguinte, as alteraes das concepes, ideologias e
metas, modificam as prioridades antes estabelecidas. Como regra geral,
os objetivos so traados, e as estruturas existentes devem adaptar-se ao
novo ordenamento poltico-administrativo.
Administrativo A excessiva morosidade dos processos administrativos (burocracia) aliada falta de polticas de gerenciamento dos recursos humanos trazem como consequncia o descontrole da situao.
Operacional Esse o fator mais difcil de ser combatido quanto
aos chamados desvios de funo. Constantemente, so levadas ao conhecimento pblico, pelos meios de comunicao, as falhas do Estado
na satisfao das necessidades da Sociedade quanto segurana pblica, educao e sade. Uma das causas para essas falhas pode ser
identificada no desvio de funo, pois muitos servidores das atividadesfim, como policiais civis e militares e professores, para exemplificar, so
deslocados para atividades-meio com a finalidade de suprir carncias de
pessoal nessas reas.
O desencadeamento desses fatores produz resultados operacionais, julgados benficos, no curtssimo prazo, porm criam distores
irreparveis em mdio e longo prazo, tanto do ponto de vista jurdico
quanto do operacional.
Registre-se, por oportuno, que existe um expressivo contencioso
trabalhista em relao ao Estado, englobando diversos processos judiciais
em que servidores postulam direitos atinentes equiparao de seus vencimentos/remunerao com o de outros servidores em razo de desvios
de funo.
A relevncia do tema referente ao desvio de funo foi reconhecida na prpria Constituio Estadual de 1989, no artigo 47 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, que assim dispe: No
prazo de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, o Estado
promover, no mbito da Administrao Direta e Indireta, concurso pblico de provas e ttulos para provimento dos cargos cujas atribuies so
exercidas por servidor pblico efetivo em desvio de funo.
Ressalte-se que a prtica do desvio de funo deve ser controlada
e corrigida pelo gestor do ente pblico, sob pena de eventual responsa-
300
bilizao, uma vez que poder gerar graves e irreparveis prejuzos ao

errio e prestao de servios pblicos essenciais e relevantes. Alm
disso, o Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis
do Estado, Lei Complementar Estadual n 10.098/94 (artigo 178, inciso
X), estabelece como uma das proibies ao servidor exercer ou permitir
que subordinado seu exera atribuies diferentes das definidas em lei ou
regulamento como prprias do cargo ou funo, ressalvados os encargos
de chefia e as comisses legais.
15.16. Acmulo de Cargo, Emprego e Funo

A Constituio Federal de 1988 estabelece a regra da proibio
de exerccio simultneo e remunerado de cargos, funes e empregos
pblicos (artigo 37, incisos XVI e XVII). O preceito abrange os agentes da
Administrao Direta e das Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas,
Sociedades de Economia Mista, suas subsidirias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.
No mesmo dispositivo, o Constituinte federal, reconhecendo a
convenincia de melhor aproveitamento da capacidade tcnica e cientfica de determinados profissionais, fixou algumas excees regra da no
acumulao, em situaes especficas, desde que haja compatibilidade
de horrios. Assim, o referido acmulo admissvel nas seguintes hipteses de exerccio de:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
c) dois cargos privativos de mdico.
Ainda admite a nossa Carta Magna duas outras hipteses de acumulao, a saber: um cargo de juiz com um cargo ou funo de magistrio (artigo 95, pargrafo nico, I); um cargo no Ministrio Pblico com
outro cargo ou funo de magistrio (artigo 128, 5, II, d).
No mbito do Poder Executivo do Estado do RS, para efeitos de
acumulao, restou estipulada uma carga horria mxima de 60 horas
semanais para cada servidor pblico, nos termos prescritos na Lei Estadual n 8.112/85, que dispe precipuamente sobre os regimes de trabalho dos servidores pblicos estaduais e estabelece limite de carga horria
semanal para efeitos de acumulao.
PESSOAL
| 301
15.17. Afastamentos Legais

As chamadas licenas, tambm denominadas de afastamentos do
trabalho autorizados por lei, so perodos em que o servidor deixa de
exercer as atribuies do seu cargo, funo ou emprego, por razes e nos
termos fixados em lei, podendo perceber ou no os seus vencimentos. Algumas licenas configuram-se direitos dos servidores; outras dependem
de apreciao de mrito e autorizao emanada da autoridade administrativa competente.
Os mencionados afastamentos legais (licenas), de modo geral,
esto previstos nos estatutos prprios, nas Constituies Federal e Estadual, na CLT, em acordos ou convenes coletivas, assim como na
legislao eleitoral.
A Lei Complementar Estadual n 10.098/94, no captulo VI, do ttulo III Das Licenas (artigo 128), prev as situaes em que o servidor,
detentor de cargo pblico, poder se afastar de suas atribuies. Assim,
as licenas previstas na referida lei so as seguintes:
para tratamento de sade;
por acidente em servio;
por motivo de doena em pessoa da famlia;
gestante, adotante e paternidade;
para prestao de servio militar;
para tratar de interesses particulares;
para acompanhar o cnjuge;
para desempenho de mandato classista;
prmio por assiduidade;
para concorrer a mandato pblico eletivo ou para o exerccio de
mandato eletivo;
especial, para fins de aposentadoria.
Alm das licenas anteriormente relacionadas, o aludido Estatuto
e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis (artigo 64 da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94) considera de efetivo exerccio os
afastamentos por frias, casamento, falecimento de pessoa da famlia, doao de sangue, desempenho de mandato eletivo, misso ou estudos no
Pas ou no exterior, deslocamento para nova sede, realizao de provas,
inclusive de concursos, participao em jris, assistncia a filho excepcional, participao em programas de treinamento e atividades sindicais.
302
Ressalte-se que, para cada afastamento legal, h determinados

requisitos que devem ser obedecidos tanto por parte do servidor como
pela Administrao, pois o pressuposto de que o interesse pblico seja
preservado.
Cabe destacar, de mais a mais, que, afora os afastamentos decorrentes de licenas e afastamentos previstos em lei (inclusive na CLT), em
estatutos prprios, bem como em acordos ou convenes coletivas, tambm existem afastamentos autorizados na legislao eleitoral (Lei Federal
n 9.504/97), tal como ocorre quando o servidor convocado pelo TRE
para trabalhar nas eleies.
15.18. Gratificao e Abono de Permanncia

A gratificao de permanncia est prevista na Lei Complementar
Estadual n 10.098/94 (artigo 114), sendo deferida, se houver interesse
da Administrao, ao servidor que adquirir direito aposentadoria voluntria com proventos integrais e cuja permanncia no desempenho de
suas funes for julgada conveniente e oportuna para o servio pblico.
A sua concesso e a renovao dar-se-o por ato do Secretrio da Administrao e dos Recursos Humanos, por fora da delegao de competncia disposta no Decreto Estadual n 45.808/08, correspondendo a dita
gratificao a um percentual de 35% do vencimento bsico percebido
pelo servidor.
Por outro lado, o chamado abono de permanncia, de concesso
obrigatria bastando haver o requerimento do servidor, foi institudo pela
EC n 41/03 e consiste no pagamento do valor equivalente contribuio do servidor para o Regime Prprio de Previdncia Social RPPS.
Nesse caso, ao contrrio da iseno instituda pela EC n 20/98, o servidor continua contribuindo para o Regime Prprio de Previdncia Social
RPPS ao qual est vinculado, cabendo ao Tesouro do Estado pagar-lhe
o mencionado abono no mesmo valor da contribuio descontada de
sua remunerao em folha de pagamento.
Esse abono ser devido aos servidores pblicos em duas situaes
distintas:
Primeira hiptese prevista no artigo 40, 19 da CF/88 o servidor que tenha completado as exigncias para a aposentadoria voluntria,
PESSOAL
| 303
estabelecidas no 1, III, a (aposentadoria voluntria com proventos

integrais), e que opte por permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia at completar as exigncias para a aposentadoria
compulsria, contidas no 1, II (aposentadoria compulsria). Assim,
o servidor que, aps a EC n 41/03, preencher todos os requisitos para
aposentar-se voluntariamente com proventos integrais e, mesmo assim,
decidir permanecer em atividade far jus ao abono de permanncia,
pelo menos at completar 70 anos de idade, quando dever se aposentar
pela compulsria.
Segunda hiptese prevista no artigo 2, 5 da EC n 41/03
o servidor, de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para a aposentadoria voluntria e que opte por permanecer
em atividade, far jus ao abono de permanncia at completar as
exigncias para a aposentadoria compulsria, contidas no artigo 40,
1, II, da CF/88. Aqui, conveniente lembrar que se est tratando da
primeira regra de transio da EC n 41/03. Assim sendo, o servidor
que ingressou em cargo efetivo at 16 de dezembro de 1998 (data de
publicao da EC n 20/98) e que preencheu os requisitos elencados
no caput do artigo 2 da EC n 41/03 ter direito a perceber, desde
que permanea na ativa, o abono de permanncia, pelo menos at
que complete a idade de 70 anos, quando dever se aposentar compulsoriamente.
Convm informar, por oportuno, que, no mbito da Administrao Pblica Estadual, englobando as Autarquias e as Fundaes de direito pblico, a concesso do abono de permanncia, institudo pelo artigo
40, 19, da Constituio Federal de 1988, foi regulamentada pelo Decreto Estadual n 43.218/04.
Tanto a gratificao de permanncia como o abono de permanncia possuem duplo objetivo, a saber:
a) incentivar o servidor que preencheu os requisitos para se aposentar a permanecer na ativa, pelo menos at a sua aposentadoria compulsria;
b) promover maior economia ao Estado que, com a permanncia
do servidor na ativa, consegue postergar no tempo a dupla despesa de
pagar proventos a este e remunerao ao servidor que o substituir.
304
15.19. Regras Especficas para Empregados Pblicos

Consoante j mencionado, os empregados pblicos so regidos
pela CLT, possuindo direitos e deveres prprios que diferem, em alguns
casos, daqueles fixados para os servidores ocupantes de cargo pblico,
os quais possuem vnculo estatutrio (regidos pelo Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis Lei Complementar Estadual
n 10.098/94) e regras prprias estabelecidas na Constituio Federal de
1988 (artigos 37 e seguintes).
Nesse contexto, aos servidores detentores de emprego pblico so
conferidos, por primeiro, os direitos atribuveis aos trabalhadores urbanos
e rurais, nos termos estatudos no artigo 7 da Constituio Federal de
1988.
Dentre esses direitos, citam-se os seguintes, que no so, em regra,
extensivos ao servidor detentor de cargo pblico:
relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou
sem justa causa, nos termos de lei complementar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos;
seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio;
fundo de garantia do tempo de servio;
piso salarial proporcional extenso e complexidade do
trabalho;
irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou
acordo coletivo;
proteo do salrio na forma da lei, constituindo crime sua reteno dolosa;
participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, conforme definido em lei;
jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva;
aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei;
reconhecimento das convenes e dos acordos coletivos de
trabalho;
direito de ao, quanto aos crditos resultantes das relaes de
trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores
PESSOAL
| 305
urbanos e rurais, at o limite de dois anos aps a extino do contrato de

trabalho;
proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores
de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condio de aprendiz, a partir de quatorze anos;
igualdade de direitos entre o trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso.
Alm dos direitos garantidos constitucionalmente, outros podero
ser conferidos aos empregados pblicos, conforme disposies presentes
na CLT ou em acordos ou convenes coletivas de trabalho da respectiva
categoria profissional, que possuem fora de lei.
15.20. Atos Administrativos de Pessoal

A vida funcional dos servidores pblicos, ou seja, a evoluo de
sua situao, desde o ingresso, passando pela progresso e at o encerramento (aposentadoria), deve ser deferida e disciplinada por atos administrativos originrios de autoridade com prerrogativas para tal, cujas aes,
que norteiam os direitos, as vantagens, as concesses e as obrigaes,
devem obedecer aos princpios constitucionais, especialmente os da legalidade e da publicidade.
Especificamente, em relao aos atos administrativos referentes
a pessoal, h aqueles que nomeiam o candidato, o habilitam posse
e concedem vantagens e direitos, tais como adicionais, avanos, incorporaes, designaes e dispensas de funes gratificadas, licenaprmio, promoes, remoes e aposentadoria. Destacam-se, tambm,
os atos discricionrios de competncia do Chefe do Poder Executivo, os
que so emanados dos Secretrios de Estado e dos dirigentes de entidades por delegao de competncia e outros praticados por qualquer
superior hierrquico.
Importante salientar que qualquer ato administrativo que conceda
direitos ou vantagens ao servidor deve, necessariamente, ser publicado
no Dirio Oficial do Estado, como condio para a sua eficcia, com produo de efeitos, em regra, a contar da data da sua publicao.
306
15.21. Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar

A sindicncia o instrumento utilizado pela Administrao Pblica para apurar irregularidade no servio pblico estadual ou prtica
de infrao funcional, quando os dados forem insuficientes para sua
determinao ou para apontar o servidor faltoso ou, ainda, sendo este
determinado, no for a falta confessada, documentalmente provada ou
manifestamente evidente.
Configura-se como meio de apurao prvia, em relao ao processo administrativo disciplinar, e destina-se a colher elementos informativos para a deciso de instaur-lo ou no. A sindicncia no se instaura
contra um servidor; ela visa a apurar possveis fatos irregulares e seu
possvel autor. Em geral, observam-se as seguintes fases em seu procedimento: instaurao, instruo e relatrio.
Toda autoridade estadual competente para, no mbito da jurisdio do rgo sob sua chefia, determinar a realizao de sindicncia, de
forma sumria, a qual dever ser concluda no prazo mximo de 30 dias
teis, podendo ser prorrogado por at igual perodo (artigo 201, da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94). A sindicncia dever ser sempre
cometida a um servidor de hierarquia igual ou superior ao do implicado,
se houver.
Os integrantes da comisso sindicante desenvolvero o encargo
em tempo integral, podendo ficar dispensados de suas atribuies normais at a apresentao do relatrio final, no prazo estabelecido. Reunidos os elementos coletados, o relatrio traduzir as concluses gerais,
indicando, se possvel, o provvel responsvel, a irregularidade ou transgresso praticada e o seu enquadramento nas disposies da lei reguladora da matria.
Se a sindicncia concluir pela culpabilidade de servidor, este ser
notificado para apresentar sua defesa, em observncia aos princpios do
contraditrio e da ampla defesa. autoridade instauradora, de posse do
relatrio, cabe decidir pelo arquivamento do processo, pela aplicao da
penalidade, ou pela instaurao de inqurito administrativo.
No que se refere ao processo administrativo disciplinar, stricto sensu, diz-se que o meio pelo qual se pode apurar a responsabilidade,
por infraes funcionais, de servidor identificado. Em geral, os estatutos
destinam esse instrumento para condutas ensejadoras de penas graves,
PESSOAL
| 307
como, por exemplo, as aes que ensejam suspenso superior a 30 dias

ou demisso.
Nos termos do artigo 205, do Estatuto e Regime Jurdico nico
dos Servidores Pblicos Civis, o processo administrativo disciplinar o
instrumento utilizado no Estado para apurar responsabilidade de servidor
por irregularidade ou por infrao praticadas no exerccio de suas atribuies, ou que tenham relao direta com o exerccio do cargo em que se
encontra efetivamente investido.
Geralmente, os estatutos preveem as seguintes fases do processo
administrativo disciplinar: instaurao, instruo, defesa, relatrio e julgamento.
Essas etapas esto contempladas no artigo 211 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, que estabelece que o processo administrativo disciplinar desenvolver-se-, necessariamente, nas seguintes fases:
de instaurao, ocorrendo a partir do ato que constituir a
comisso;
de processo administrativo disciplinar propriamente dito, compreendendo a instruo, a defesa e o relatrio;
e de julgamento.
| 309
Captulo 16
Terceirizao de Mo de Obra
Sumrio: 16.1 Consideraes Gerais e Definio - 16.2 Legislao - 16.3 Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais - 16.4 Responsabilidade Solidria ou
Subsidiria - 16.5 Contratao de Cooperativas de Trabalho - 16.6 Ao do Ministrio
Pblico - 16.7 Aspecto da Economicidade e dos Preos - 16.8 Orientaes do rgo
de Controle Interno.
16.1. Consideraes Gerais e Definio

No mbito da Administrao Pblica, a utilizao de servios terceirizados comeou a ter grande expanso com a edio do Decreto-Lei
n 200/67, que, com a inteno de evitar o aumento demasiado da estrutura da chamada mquina administrativa, prev, em seu artigo 10 que
a execuo das atividades da Administrao Federal deve ser amplamente
descentralizada. E no mesmo artigo, em seu 7, deixa consignado que
a Administrao deve procurar desobrigar-se da realizao de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante
contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada para desempenhar os encargos de tal execuo.
O uso da terceirizao, entretanto, tem-se constitudo, muitas vezes, em um procedimento de contratao indireta de pessoal, visando
310
a atender atividades-fim e atividades-meio dos rgos e das entidades

da Administrao Pblica que deveriam ser realizadas por servidores ou
empregados abrangidos pelo seu Quadro de Pessoal ou pelos Planos de
Cargos e Salrios, contratados por concurso pblico.
Ocorre que, em determinadas situaes urgentes e em razo da
falta de autorizao para a realizao de concurso pblico, os gestores, por
meio do uso da contratao de empresas (pessoas jurdicas) ou de pessoas
fsicas prestadoras de servios de assessoria e de consultoria, contratam-nas
para o fornecimento de mo de obra com vistas a suprir suas necessidades
de pessoal, o que se constitui em um ato considerado irregular.
O instituto da terceirizao pode ser definido, em linhas gerais,
como uma tcnica de contratao de servios que se encontram disponibilizados nos mais diversos segmentos do setor empresarial, seja na esfera
privada, seja na pblica, e consiste na possibilidade de contratar terceiro
para a realizao de atividades que no se configuram como a finalidade
principal dos rgos ou das entidades pblicas. Essa contratao pode
envolver tanto a produo de bens quanto a prestao de servios, como
ocorre na necessidade de contratao de servios de limpeza, de vigilncia ou at de servios temporrios.
16.2. Legislao
Lei Federal n 6.019, de 03 de janeiro de 1974
Decreto Federal n 2.271, de 07 de julho de 1997
Decreto Estadual n 43.183, de 22 de junho de 2004
Ordem de Servio da Governadora n 10, de 09 de julho de 2008
Instruo Normativa DDPE/SEFAZ n 01, de 24 de maio de 2006.
16.3. Hipteses, Vedao e Referncias Jurisprudenciais
No mbito da Administrao Pblica, somente podero ser objeto de execuo indireta terceirizao aquelas funes relacionadas
atividade-meio (auxiliares ou acessrias atividade-fim) dos rgos ou
| 311
das entidades, desde que no estejam abrangidas nas atividades exercidas por detentores de cargos e empregos previstos em Quadro de Pessoal
ou Plano de Cargos e Salrios dos referidos entes pblicos.
A matria de tal relevncia que o Tribunal de Contas da Unio
TCU aprovou e publicou a seguinte Smula de n 97, que dispe:
Ressalvada a hiptese prevista no pargrafo nico do art. 3 da
Lei 5.645, de 10/12/70 (Decreto-Lei 200, de 25/02/67, art. 10, 7 e
8), no se admite, a partir da data do ato de implantao do novo Plano de Classificao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da Unio e
das autarquias, a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios,
contratos ou outros instrumentos, celebrados com fundaes ou quaisquer entidades pblicas ou privadas, para o desempenho de atividades
inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo referido plano.
Algumas vezes o Administrador Pblico, no entanto, ao decidir
terceirizar determinados servios, autoriza a locao de mo de obra para
funes de natureza permanente e vinculada sua atividade-fim. Esse
tipo de terceirizao representa, na verdade, uma contratao indireta de
pessoal, o que infringe o disposto no artigo 37, II, da Constituio Federal
de 1988, que prev a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico
para a investidura em cargos e empregos pblicos.
Oportuno mencionar que, havendo a necessidade premente da
contratao de pessoal para realizar atividades laborais que so de competncia de servidores pblicos, poder o Administrador Pblico solicitar
autorizao legislativa para a contratao temporria, por excepcional
interesse pblico, a que alude o artigo 37, IX, da Constituio Federal de
1988, ratificado pelo prescrito na Constituio Estadual de 1989 (artigo
19, IV), o que convm esclarecer no se confunde com a sistemtica da terceirizao. Naquela hiptese, nos termos constantes de uma
lei estadual autorizativa, aprovada pela Assembleia Legislativa, o Poder
Pblico contrata de forma direta os servidores de que necessita, os quais
exercero, por prazo determinado, as funes e as atividades do cargo
ou do emprego para o qual foram contratados.
A Lei Federal n 8.666/93 definiu, em seu artigo 6, II, servio
como toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao....
No caso especfico da terceirizao, est-se diante de servio que
se ajusta ao regime de execuo indireta (artigo 10, II da referida Lei
312
Federal). Vale dizer que a Administrao, por intermdio de um processo

de licitao, contrata uma empresa para fornecer-lhe mo de obra, no
havendo entre o empregado e o rgo ou a entidade pblica tomadora
do servio qualquer vnculo de subordinao.
Algumas vezes, contratos administrativos tm sido celebrados sob
a denominao de prestao de servios tcnicos especializados ou de
servios em geral, visando a dar uma (suposta) aparncia de legalidade
ao ato, o que, em realidade, no o que acontece, pois, ao se fazer a
anlise dessas contrataes, verifica-se que as pessoas contratadas esto
desenvolvendo atividades permanentes, contnuas e rotineiras, ligadas
atividade-fim do ente contratante, exercidas na sua sede, sob a subordinao direta de chefias que so exercidas por servidores do Quadro de
Pessoal do prprio rgo que as contratou.
Inmeras situaes como essas tm sido detectadas e apontadas
pela CAGE, rgo de Controle Interno, o que pode resultar em responsabilizao dos Administradores perante o Tribunal de Contas do Estado
TCE, alm de outras sanes cveis e decorrentes da aplicao da Lei
de Improbidade Administrativa (Lei Federal n 8.429/92).
A respeito da matria, o Tribunal de Contas da Unio TCU,
por seu Plenrio, proferiu a Deciso de n 040-96, que apresenta o
seguinte teor:
[...]
a) proceda, no caso de contratao de servios tcnicos profissionais especializados, realizao de licitao pblica, nos termos do art.
13, 1, da Lei 8.666/93, observando, ainda, o carter eventual de tais
contrataes, no sendo admitido desempenho sistemtica por terceiros
de atividades inerentes s categorias funcionais do Plano de Cargos e Salrios da Entidade, por caracterizar contratao de mo-de-obra indireta,
em desacordo com o art. 37, inciso II, da Constituio Federal;
[...]
Nesse mesmo sentido, o Tribunal Superior do Trabalho TST, preocupado com a fraude advinda da irregular terceirizao dos servios,
em relao aos direitos dos empregados, pois, embora fosse considerado
funcionrio da empresa prestadora de servios, desenvolvia suas atividades na tomadora dos servios, sem ter os benefcios da mesma, deliberou, com base no Enunciado n 331, o seguinte:
[...]
| 313
I A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal,

formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no
caso de trabalho temporrio (Lei n. 6.019, de 03-01-74).
II A contratao irregular de trabalhador, atravs de empresa
interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da Constituio da
Repblica).
III No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao
de servios de vigilncia (Lei 7.102, de 20-06-83) de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados a atividade-meio do
tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial
(art. 71 da Lei 8.666/93).
De acordo com o item II do supracitado Enunciado n 331 do
TST, a contratao irregular de trabalhador, por empresa interposta, no
gera vnculo de emprego com a Administrao Pblica, em razo da determinao contida no inciso II do artigo 37 da Constituio Federal de
1988. Ou seja, para a investidura em cargo ou emprego pblico, h a
obrigatoriedade de prvia aprovao em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para
cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
Conforme tal Enunciado, pode, todavia, existir a responsabilidade subsidiria pelos dbitos trabalhistas que venham a ser inadimplidos pelo
efetivo empregador.
Deve-se enfatizar, por oportuno, que o gestor pblico que se utilizar desse tipo de contratao irregular sujeitar-se- a ser responsabilizado
por tal ato, na hiptese de ajuizamento de eventuais aes trabalhistas
que venham a causar prejuzo ao ente pblico, em virtude da chamada
responsabilidade subsidiria do tomador de servios pelas obrigaes trabalhistas existentes.
314
16.4. Responsabilidade Solidria ou Subsidiria

Ainda no mbito do instituto da terceirizao, relevante destacar a questo que envolve a responsabilidade solidria, notadamente em
razo do disposto no artigo 71, 2, da Lei Federal n 8.666/93, com a
redao dada pela Lei Federal n 9.032/95, na qual se estabelece que a
Administrao Pblica responder solidariamente com a empresa contratada pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato,
in verbis:
Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas,
previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do
contrato.
...
2 A administrao pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do
contrato, nos termos do artigo 31 da Lei 8.212, de 24/07/91.
No tocante especificamente aos encargos trabalhistas, o artigo 71,
1, da Lei Federal n 8.666/93 define que a inadimplncia do contratado no transfere Administrao Pblica a responsabilidade pelo pagamento de tais encargos, nem poder onerar o objeto do contrato.
O item IV do j transcrito Enunciado n 331 do Tribunal Superior
do Trabalho TST, entretanto, assim estabeleceu:
IV Inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos
da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas,
das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde
que hajam participado da relao processual e constem tambm
do ttulo executivo judicial (artigo 71 da Lei n 8.666/93).
Reitere-se que a contratao irregular de trabalhador, por empresa
interposta, em razo do previsto na Carta Magna brasileira (artigo 37,
II), no gera vnculo empregatcio com a Administrao Pblica, porm,
esta, consoante o Enunciado n 331 do TST, poder ser responsabilizada, subsidiariamente, pelos dbitos trabalhistas que eventualmente no
forem adimplidos pela empresa terceirizada contratada.
| 315
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal STF, no entanto, no

julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade ADC n 16, decidiu, por votao majoritria, pela constitucionalidade do artigo 71,
caput e 1, da Lei Federal n 8.666/93, de modo que a aplicao dos
termos do item IV do Enunciado n 331 do TST somente ser considerada vlida quando a inadimplncia da empresa contratada, comprovadamente, decorrer de falha ou falta de fiscalizao por parte do rgo
pblico contratante.
Em virtude disso, deve o Administrador Pblico, previamente ao
pagamento de cada parcela mensal do contrato, exigir da empresa contratada a comprovao do adimplemento da totalidade de suas obrigaes trabalhistas e previdencirias, decorrentes do contrato celebrado
com o ente pblico, sob pena de ser responsabilizado pelo Tribunal de
Contas do Estado, em razo de prejuzos a serem suportados pelos cofres
pblicos, se comprovada a falha ou a falta de fiscalizao por parte do
rgo pblico contratante.
De mais a mais, deve-se mencionar que a Lei Federal n 9.711/98,
dando nova redao ao artigo 31 da Lei Federal n 8.212/91, determinou que cabe ao contratante dos servios, mediante cesso de mo de
obra, proceder reteno de 11% do valor bruto da nota fiscal ou da
fatura de prestao do servio, a ttulo de contribuio previdenciria,
devendo efetuar o recolhimento no ms subsequente ao da emisso da
nota ou da fatura, em nome da empresa cedente da mo de obra. Esta
compensar o valor retido quando do recolhimento das contribuies
seguridade social devidas sobre a folha de pagamento dos segurados da
previdncia a seu servio.
Cessar, portanto, a solidariedade medida que o contratante da
empresa cedente da mo de obra tiver retido e recolhido, nos prazos definidos na legislao previdenciria, o valor correspondente ao percentual
de 11% sobre o valor bruto dos servios que contratou.
16.5. Contratao de Cooperativas de Trabalho
As contrataes de pessoal, realizadas por intermdio das chamadas cooperativas de trabalho, constituem-se em uma das formas mais utilizadas pela Administrao Pblica para a terceirizao de seus servios.
316
O cooperativismo no um processo novo tanto no Brasil quanto

no mundo. Na Europa, adotado desde o sculo XIX e, no Brasil, sua
primeira regulamentao data de 19 de dezembro de 1932, tendo sido instituda pelo Decreto-Lei n 22.239, que, inclusive, no est mais em vigor.
Atualmente, a Lei Federal n 5.764/71 considerada como o Estatuto do Cooperativismo. Em seu artigo 4, caput e incisos, ela assim
disciplina:
[...]
Art. 4 As cooperativas so sociedades de pessoas, com forma e
natureza jurdica prprias, de natureza civil, no sujeitas falncia,
constitudas para prestar servios aos associados, distinguindo-se
das demais sociedades pelas seguintes caractersticas:
I adeso voluntria, com nmero ilimitado de associados, salvo
a impossibilidade tcnica de prestao de servios;
[...]
V singularidade de voto, podendo as cooperativas centrais, federaes e confederaes de cooperativas, com exceo das que
exeram atividade de crdito, optar pelo critrio da proporcionalidade;
[...]
VII retorno das sobras lquidas do exerccio, proporcionalmente
s operaes realizadas pelo associado, salvo deliberao em contrrio da Assembleia Geral;
[...]
IX neutralidade poltica e indiscriminao religiosa, racial e social;
X prestao de assistncia aos associados e, quando prevista nos
estatutos, aos empregados da cooperativa;
XI rea de admisso de associados limitada s possibilidades de
reunio, controle, operaes e prestao de servios.
Com relao s caractersticas anteriormente especificadas, importante frisar que a falta de qualquer uma delas enseja o comprometi-
| 317
mento da prpria existncia de uma sociedade cooperativa. O pedido

de ingresso e a matrcula na cooperativa constituem-se em atos de livre
aceitao, no de imposio.
Assim, o fato de os trabalhadores serem, praticamente, obrigados
a ingressar nas cooperativas de mo de obra como nica maneira de
obter trabalho significa a perda de uma das principais caractersticas que
as definem: o livre arbtrio. Logo, essas cooperativas configuram-se como
irregulares e falsas, pois so oriundas da vontade dos seus administradores e no da deciso livre dos trabalhadores de nela ingressarem.
A Lei Federal n 8.949/94 inseriu um pargrafo nico ao artigo
442 da Consolidao das Leis Trabalhistas CLT, estipulando que no
existe vnculo empregatcio entre as cooperativas e seus associados, nem
entre estes e os tomadores de servios daquelas. O artigo 90 da Lei Federal n 5.764/71 tambm traz dispositivo nesse sentido.
Aps essa modificao da CLT, entretanto, a repentina proliferao de cooperativas de trabalhadores faz supor que, sob o inocente
rtulo de trabalho cooperativo, multiplicaram-se fraudes destinadas a
ocultar relaes de trabalho permanentes, em regime de subordinao,
mediante pagamento de importncias com tpica caracterstica de salrio.
Constatada a situao anteriormente descrita, passou-se a ter, de
um lado, trabalhadores cooperativados reivindicando o reconhecimento
de vnculo de emprego com a prpria cooperativa ou (principalmente)
com a empresa tomadora dos servios, que, inclusive, pode ser um ente
pblico. De outra parte, est havendo o questionamento, especialmente
por intermdio de iniciativas do Ministrio Pblico do Trabalho, da atuao de tais cooperativas, a pretexto de constiturem (dentre outros argumentos) meros intermedirios de mo de obra, o que resulta em burla s
normas trabalhistas protetoras da relao laboral.
Em razo disso, a participao de cooperativas nas licitaes realizadas pelo Poder Pblico tem sido encarada com reservas e deve ser
cercada de alguns cuidados.
Em primeiro lugar, porque as alegadas vantagens de natureza tributria e trabalhista que teriam essas sociedades em relao s demais
resultam em afronta ao princpio da igualdade. Em segundo lugar, porquanto essas falsas cooperativas de trabalho, que no passariam de
simples agenciadoras de mo de obra, vm sendo constitudas com o
318
intuito de aproveitar as aludidas vantagens tributrias e trabalhistas para

benefcio exclusivo dos dirigentes dessas organizaes.
Deve-se levar em conta, tambm, o custo adicional da Administrao Pblica ao contratar com tais cooperativas de trabalho, na medida
em que deve ser considerada a contribuio a ser paga pela contratante
ao INSS, no percentual de 15% sobre o valor do servio contratado. E
esse custo dever ser tomado em considerao por ocasio do julgamento das propostas de preos apresentadas pelas cooperativas em relao
s demais empresas participantes das licitaes.
Outro cuidado que o gestor pblico deve ter em relao s contrataes de servios executados por intermdio de cooperativas de trabalho o fato de tais sociedades cobrarem dos rgos ou das entidades
contratantes a indenizao dos valores relativos ao vale-refeio e ao
vale-transporte, o que se constitui em flagrante irregularidade, tendo em
vista que os prestadores dos servios so cooperados e no empregados,
existindo somente para estes respaldo legal para a concesso e o pagamento de tais benefcios.
16.6. Ao do Ministrio Pblico
O frequente desrespeito legislao trabalhista, por parte dessas falsas cooperativas de trabalho, vem determinando uma rigorosa atuao e interferncia do rgo do Ministrio Pblico nesse
processo, com o objetivo de evitar e corrigir tal ilegalidade. Esse
trabalho vem materializando-se e concretizando-se mediante a celebrao dos chamados Termos de Ajustamento de Conduta TAC
com entidades pertencentes Administrao Pblica estadual, para
que estas se abstenham de contratar tais cooperativas irregulares, garantindo, assim, a devida proteo dos direitos dos trabalhadores,
previstos legalmente.
A Lei Federal n 7.347/85 (que disciplina a chamada Ao Civil
Pblica) faculta ao rgo do Ministrio Pblico do Trabalho proceder na
celebrao de TAC com entidades investigadas por supostas irregularidades praticadas na rea trabalhista.
Com base neste permissivo, cita-se, de modo exemplificativo, a
assuno de compromissos pelo Estado no sentido de no contratar nem
| 319
manter trabalhadores terceirizados por meio de cooperativas de mo de

obra quando os servios prestados, pela prpria natureza ou pelo modo
como usualmente so executados no mercado em geral, demandarem
subordinao jurdica, pessoalidade e no-eventualidade em relao ao
contratante e/ou em relao cooperativa contratada.
Esclarea-se, ademais, que a eventual suspenso unilateral dos
compromissos assumidos nos Termos de Ajustamento de Condutas firmados poder ensejar a imediata execuo, perante a Justia do Trabalho, das obrigaes assumidas e das penalidades neles previstas.
Em suma, o objetivo do Ministrio Pblico, com a celebrao de
TAC, evitar que os entes pblicos contribuam com o desrespeito aos
direitos sociais e trabalhistas dos trabalhadores ditos cooperados e, de
outra forma, reduzir as dvidas trabalhistas decorrentes de condenaes
impostas ao Estado, pela responsabilizao em aes judiciais movidas
por scios de falsas cooperativas.
Assim sendo, os gestores pblicos tm o dever de obstaculizar a
ocorrncia de irregularidades que, porventura, possam existir em razo
de contrataes efetuadas com pseudocooperativas, tendo em vista que o Poder Pblico no pode pactuar com aes que resultem em
supresso de direitos trabalhistas regrados pela Constituio Federal de
1988 e pela CLT.
16.7. Aspecto da Economicidade e dos Preos
Com a utilizao da terceirizao, a Administrao Pblica visa,
tambm, economicidade, que a aplicao de forma racional e
econmica dos recursos pblicos, de maneira que os resultados obtidos sejam coincidentes com os fins desejados pelo interesse pblico
quanto legalidade, eficincia e eficcia dos atos administrativos
praticados.
Nesses moldes, a Administrao Pblica, antes de contratar, deve
verificar se a sua pretenso est em consonncia com os dispositivos legais
que regem a matria, motivando seu ato. Alm disso, deve demonstrar
que os servios que pretende terceirizar esto de acordo com o previsto
na Lei Federal n 8.666/93, sem representar uma contratao indireta de
pessoal, o que implicaria a existncia de subordinao e pessoalidade
320
entre o terceirizado e o ente pblico contratante, caracterizando uma evidente burla regra do concurso pblico.
Na citada Lei Federal n 8.666/93, esto estabelecidas as normas
gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos trs Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, os quais devem a buscar o amparo legal.
A terceirizao, no mbito da Administrao Pblica, exige do Administrador muita cautela, pois eventual dbito trabalhista das empresas terceirizadas poder recair sobre o rgo ou a entidade tomadores
dos servios. Nesse caso, estar-se-ia diante da chamada responsabilidade
subsidiria, conforme j explicitado neste captulo.
Dessa forma, o administrador pblico deve exigir garantias e
acompanhar o cumprimento das obrigaes trabalhistas por parte da
prestadora dos servios, especialmente quando do encerramento do contrato, visando a evitar que o ente pblico tenha que arcar com prejuzos
financeiros em razo de condenaes na esfera da Justia do Trabalho,
por fora de demandas judiciais trabalhistas que possam vir a ser ajuizadas pelos empregados terceirizados.
Nessa esteira, por ocasio dos exames efetuados pelos rgos de
controle interno e externo, tem-se verificado que, nos contratos de prestao de servios celebrados por entes pblicos, vm sendo aceitos percentuais exorbitantes relativos aos vrios itens que compem o preo final
das avenas, os quais so muito superiores queles aceitveis em nvel
de mercado.
Como exemplo disso, podem-se citar as contrataes de mo de
obra em que os servios a serem executados dizem respeito atividademeio das entidades e em que, muitas vezes, os preos ajustados so superiores ao montante dos encargos e salrios pagos pelas entidades aos
seus servidores para exercerem as mesmas atividades, representando um
custo demasiado e desproporcional para o ente pblico contratante, alm
de gerar um forte desestmulo para o seu quadro funcional.
Deve-se ter presente que a terceirizao s se justifica quando
atender ao princpio da economicidade, devendo os gestores pblicos
somente concretiz-la aps comprovao de que os preos contratados
esto efetivamente de acordo com aqueles praticados no mercado.
| 321
16.8. Orientaes do rgo de Controle Interno

A Informao CAGE/DEO n 36/03 traz orientao especfica sobre a possvel forma de ser efetuada a contratao terceirizada pelos rgos e pelas entidades estaduais, devendo estes observar, previamente
contratao, os seguintes aspectos condicionantes:
1 se no h, em sua estrutura administrativa, cargos com atribuies tpicas das atividades a serem realizadas por meio da contratao de
empresas prestadoras de servio;
2 se os servios terceirizados no constituem atividades realizadas por meio de atos administrativos stricto sensu;
3 se os servios a serem contratados correspondem a atividades
auxiliares, no constituindo atividades-fim da organizao;
4 se a contratao no se caracteriza exclusivamente como fornecimento de mo de obra;
5 se, da contratao, no resultar a subordinao dos empregados da contratada aos servidores detentores de cargos de direo e chefia
do rgo contratante e tomador dos servios.
Outro aspecto fundamental na terceirizao de servios diz respeito fiscalizao do contrato. Em virtude da responsabilidade subsidiria
da Administrao Pblica, conforme definido no item IV do Enunciado
n 331 do TST, ela dever adotar todas as medidas de fiscalizao necessrias, tendentes a verificar se o prestador dos servios cumpre, na
ntegra, as suas obrigaes trabalhistas, de forma que o ente pblico, na
condio de tomador dos servios, no venha a ser eventualmente condenado, em juzo, ao pagamento de dbitos trabalhistas por falha ou falta
de fiscalizao quanto execuo do contrato.
DIRIAS
| 323
Captulo 17
Dirias
Sumrio: 17.1 Definio - 17.2 Legislao - 17.3 Concesso - 17.4 Tipos de Dirias
- 17.5 Pagamento de Dirias - 17.5.1 Formas de Pagamento - 17.5.2 Modalidades
de Dirias Quanto ao Valor - 17.5.3 Tabela de Pagamentos - 17.5.4 Quotas Fsicas e
Financeiras - 17.6 Ressarcimento de Despesas com Alimentao - 17.7 Prestao de
Contas - 17.7.1 Prazos - 17.7.2 Formalizao do Processo - 17.7.3 Pontos de Controle - 17.8 Sanes - 17.9 Perguntas e Respostas.
17.1. Definio
Diria a indenizao pecuniria destinada cobertura das despesas com hospedagem e alimentao do servidor pblico quando do
deslocamento temporrio de sua sede, por motivo de servio ou para
participao em eventos ou cursos de capacitao profissional. Considerar-se- como sede, para efeitos dessa indenizao, o local onde o servidor estiver em exerccio permanentemente.
As dirias so devidas apenas aos servidores detentores de cargos
ou empregos pblicos, ainda que providos por comisso, que sejam vinculados aos rgos e s entidades integrantes da Administrao Pblica
Direta e Indireta do Estado.
324
17.2. Legislao
Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994
(artigos 95 a 97)
Lei Estadual n 12.034, de 19 de dezembro de 2003
Decreto Estadual n 29.777, de 28 de agosto de 1980
Decreto Estadual n 30.169, de 02 de junho de 1981
Decreto Estadual n 33.317, de 03 de outubro de 1989
Decreto Estadual n 40.879, de 09 de julho de 2001
Portaria SEFAZ n 18, de 26 de fevereiro de 2004
Circular CAGE n 01, de 12 de janeiro de 1996.
17.3. Concesso
Em primeiro lugar, cumpre assinalar que o servidor, quando se
deslocar de sua sede, temporariamente, em objeto de servio, por at 30
dias, perceber, em regra, somente dirias. Sero devidas dirias, porm,
ainda que o afastamento exceda ao perodo de 30 dias, quando, em
servio no localizado, houver continuidade no deslocamento, embora
com pequenas interrupes em localidades intermedirias. Neste caso,
caber, ainda, o pagamento de ajuda de custo e dirias, nos termos estabelecidos no artigo 4, do Decreto Estadual n 24.846/76.
A diria, cabe enfatizar, concedida por dia de afastamento, sendo
devida, pela metade (artigo 7 do Decreto Estadual n 24.846/76) quando:
a) no ocorrer, no dia a que corresponda, pernoite fora da sede,
bem como, quando ocorrendo, no for indispensvel para o bom desempenho do servio;
b) o deslocamento se der para o interior do prprio municpio,
mas somente no caso de a distncia percorrida ser superior a 50 km;
c) couber a ajuda de custo ao servidor que ficar fora da sede por
mais de 30 dias;
d) as despesas de hospedagem, excluda a alimentao, forem
pagas diretamente pelo Estado ou por outra Entidade, no correndo
conta do servidor;
DIRIAS
| 325
e) os servidores policiais militares deslocarem-se para frequentar

curso ou estgio fora da sua sede, mas dentro do Estado.
Por outro lado, no caber a concesso de dirias ( 2, do artigo
6 do Decreto Estadual n 24.846/76) quando:
a) o deslocamento for exigncia permanente do exerccio do cargo, ou da atribuio;
b) o servidor utilizar meio de transporte que j inclua em seu
preo alimentao e pousada pelo tempo em que durar essa espcie de
transporte;
c) o deslocamento for efetuado para atender convocao da Justia Civil ou Militar em processo em que o prprio servidor seja indiciado;
d) o deslocamento fora da sede no implicar qualquer despesa de
alimentao, estadia ou pernoite;
e) o deslocamento, por motivo de sade, no for resultante de
acidente em trabalho ou molstia profissional;
f) o deslocamento for para localidades distantes at 50 km da sede
e no implicar pernoite. Nesse caso, o servidor ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao at o limite mximo de 50% do valor
da diria (ressarcimento de despesas com alimentao).
No tocante aos servidores designados para estudo no estrangeiro,
por tempo inferior a 30 dias, o total das dirias especiais, fixadas pelo
Governador do Estado, no poder exceder o dobro do vencimento ou
do salrio do servidor.
Os servidores de outras esferas administrativas, outros Poderes
do Estado, ou da Administrao Indireta, que estiverem disposio do
Poder Executivo, com ou sem nus, percebero dirias equivalentes
funo para a qual foram designados.
O deslocamento do servidor para fora de sua sede dever ser
formalizado mediante processo administrativo, devidamente instrudo
pela autoridade requisitante e autorizado pelo dirigente mximo do rgo ou da entidade, contendo a descrio do motivo do deslocamento
(objeto de servio, eventos ou cursos de capacitao), o qual dever
estar em conformidade com as atribuies/atividades do cargo ou da
funo exercida.
Os afastamentos para fora do Pas e para outros Estados e Distrito
Federal ficam condicionados prvia autorizao de autoridade competente, nos seguintes termos:
326
para o exterior: o Governador do Estado;

dentro do territrio nacional: o Vice-Governador, os Secretrios
de Estado, o Secretrio-Geral de Governo, os Secretrios Extraordinrios, o Chefe da Casa Civil, o Chefe da Casa Militar, o Procurador-Geral
do Estado e o Defensor Pblico-Geral do Estado, no mbito de suas respectivas reas.
Observe-se que os deslocamentos para fora do Estado dos Secretrios de Estado, dos Secretrios Extraordinrios ou de autoridades que
tenham idnticas prerrogativas so, atualmente, autorizados pelo Secretrio-Geral de Governo.
A solicitao de dirias feita com o preenchimento de uma requisio de pagamento de dirias, contendo o nome do servidor, a identidade funcional/matrcula, o cargo ou a funo, a(s) localidade(s) de destino,
o perodo de afastamento, a finalidade da viagem (objeto do servio), o
nmero e o custo das dirias.
17.4. Tipos de Dirias
Existem dois tipos de dirias, a saber:
Diria normal utilizada para os deslocamentos ocorridos no
territrio nacional, podendo assumir diferentes valores de indenizao,
conforme o cargo ou a funo ocupada e o destino do servidor para
fora ou dentro do Estado e, neste, para Capital ou interior.
Diria especial destinada a indenizar as viagens do servidor
para o exterior. As dirias especiais so autorizadas por ato especfico do
Governador do Estado, que tambm estabelece o seu valor em moeda
estrangeira.
17.5. Pagamento de Dirias
17.5.1. Formas de Pagamento
Quanto forma de pagamento de dirias, pode-se elencar a seguinte classificao:
DIRIAS
| 327
Diria antecipada Em regra, a diria deve ser paga de forma antecipada, conforme requisio devidamente autorizada e formalizada em
processo administrativo. Caso o afastamento do servidor prolongue-se
por tempo superior ao previsto na requisio, ser-lhe- devida a indenizao correspondente. Ao contrrio, na hiptese de sua permanncia se
dar por perodo inferior ao previsto, a diferena dever ser recolhida aos
cofres pblicos.
Diria programada Quando, por necessidade do servio, os deslocamentos ocorrerem em vrios perodos dentro do ms, dificultando a
prestao de contas por parte do servidor, permitida a requisio das
dirias previamente programadas no ms. Nesse caso, a prestao de
contas comear a contar a partir do trmino do ltimo deslocamento (
4, artigo 1, do Decreto Estadual n 35.693/94), devendo as dirias ser
requisitadas com antecedncia e de uma s vez, para posterior prestao
de contas em um nico processo.
Diria por adiantamento As disposies da Lei Estadual n
10.282/94, combinadas com as da Circular CAGE n 01/96, possibilitam
a utilizao de adiantamento para atender a despesas que no possam
subordinar-se ao processo normal de realizao da despesa pblica, tais
como as urgentes, que no comportem delongas quanto ao pagamento,
e as com servios de presos e internados. Os requisitos para o pagamento
de dirias por adiantamento so os seguintes:
a) a solicitao do adiantamento ser exclusiva para o pagamento
de dirias, no se admitindo incluso de outras despesas;
b) o responsvel pelo adiantamento dever informar, para cada
pagamento de diria, o nome, a identidade funcional/matrcula e o CPF
do servidor; o tipo de diria; o motivo da diria; o perodo de deslocamento; os municpios de origem e de destino do deslocamento; a quantidade de dirias e/ou de meias dirias, e o valor pago;
c) o responsvel pelo adiantamento fica proibido de indenizar dirias em seu prprio benefcio.
17.5.2. Modalidades de Dirias Quanto ao Valor
Quanto ao valor, as dirias podem ser classificadas segundo as
seguintes modalidades:
328
Diria integral O servidor far jus diria em seu valor integral,

conforme Tabela de Dirias instituda em ato normativo, sempre que necessitar de pernoite quando do deslocamento temporrio para fora da
sede, em objeto de servio.
Meia diria Ocorre quando o servidor faz jus apenas metade
do valor da diria integral, cabendo o seu pagamento, dessa forma, nas
situaes enumeradas no artigo 7 do Decreto n 24.846/76.
Um quarto (1/4) do valor da diria integral utilizada quando
no for possvel a comprovao da despesa com alimentao a ser ressarcida (em face de deslocamento para localidade distante at 50 km
da sede, que no implica pernoite), por inexistncia de estabelecimento
habilitado para fornecimento de refeies e cuja situao de conhecimento da chefia imediata.
Diria especial o valor estabelecido por ato do Chefe do Poder
Executivo para viagens do servidor ao exterior.
17.5.3. Tabela de Pagamentos
Os valores das dirias concedidas aos servidores pblicos do Poder Executivo so determinados de acordo com um valor bsico, fixado
em lei (Lei Estadual n 12.034/03), sobre o qual so aplicados ndices
especficos, previstos em uma Tabela de Dirias (divulgada por Portaria
da Secretaria da Fazenda SEFAZ) e vinculados aos diferentes cargos e
empregos existentes no Estado. Esse resultado correspondente aos cargos
multiplicado por diferentes coeficientes, que variam conforme os destinos do deslocamento e que so os seguintes:
Capital do Estado interior do Estado (1,80);
Interior do Estado capital do Estado (2,20);
Interior do Estado interior do Estado (1,80);
Dirias para fora do Estado (4,00);
Dirias para Braslia e para as cidades de So Paulo e Rio de
Janeiro (6,00).
O resultado da multiplicao da diria bsica por ndices e coeficientes equivale diria a ser indenizada. Para facilitar, o Poder Executivo tem divulgado o valor das dirias, relativo aos deslocamentos dentro
e fora do Estado, em tabelas anexas a portarias da SEFAZ. J, as dirias
DIRIAS
| 329
especiais so fixadas, para cada caso, por ato especfico do Governador

do Estado.
Por fim, esclarea-se que os demais Poderes e os rgos autnomos possuem valores de dirias diferenciados dos do Poder Executivo,
fixados de acordo com atos normativos prprios, que, inclusive, estabelecem todas as regras relacionadas s dirias.
17.5.4. Quotas Fsicas e Financeiras

No intuito de manter o controle dos gastos com indenizao de
despesas referentes a dirias, o Poder Executivo, a partir do ano de 1995,
com a publicao do Decreto Estadual n 36.333/95 e alteraes, passou
a fixar o nmero de quotas fsicas trimestrais de dirias, por rgo, destinadas a viagens em objeto de servio. Posteriormente, as quotas passaram a ser fixadas por meio de Ordem de Servio do Governador do
Estado.
A legislao existente sobre a matria tambm determina, expressamente, a impossibilidade de utilizao das quotas correspondentes a
determinado perodo, e no utilizadas, em outro perodo, podendo o
Chefe do Poder Executivo, em carter excepcional, mediante justificativa
expressa e fundamentada do Titular da Pasta, autorizar afastamentos que
excedam as quotas trimestrais, devendo esse excesso ser descontado das
quotas do trimestre seguinte.
17.6. Ressarcimento de Despesas com Alimentao

Quando o deslocamento ocorrer em distncia inferior a 50 km da
sede e no for necessrio pernoite, o servidor no ter direito diria,
mas poder ser ressarcido das despesas comprovadas com alimentao,
limitadas, porm, a 50% do valor da diria. E, se no for possvel a comprovao das despesas com alimentao, em face da inexistncia de fornecedor de refeio no local do deslocamento, a chefia imediata poder
autorizar o pagamento de 25% do valor integral da diria ao servidor que
tenha viajado a servio.
330
As requisies de pagamento do ressarcimento de despesas com

alimentao devero ser encaminhadas aos servidores detentores de
adiantamento de numerrio, respeitados os procedimentos de pagamento para essa modalidade.
17.7.1. Prazos
O processo de prestao de contas de dirias regulado, no mbito do Poder Executivo, pelo Decreto Estadual n 35.693/94, devendo o servidor da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes
que receber dirias antecipadas prestar contas autoridade requisitante,
no prazo mximo de dez dias, contados da data do regresso, mesmo
ocorrendo interrupo no deslocamento, sob pena de ser considerado
em alcance. J, no que tange diria programada, o servidor que tiver
realizado a prvia programao de todas as dirias previstas para o ms
ficar obrigado a prestar contas em igual prazo, mas a partir do trmino
do ltimo deslocamento.
A prestao de contas de dirias concedidas a servidor ser submetida autoridade requisitante que, no prazo de dez dias, dever encaminh-la ao ordenador de despesa para homologao. Este, em caso de
homologao, encaminhar essa informao, tambm no prazo mximo
de dez dias, ao rgo contbil para proceder baixa. Na hiptese de
no homologao, no mesmo prazo (dez dias), dever enviar ao rgo
contbil a prestao de contas acompanhada de cpia do ofcio de determinao do recolhimento dos valores glosados ou do seu desconto em
folha de pagamento do servidor.
17.7.2. Formalizao do Processo
A prestao de contas das dirias dever ser formalizada em processo administrativo, que, ao final, ficar sob a guarda das Unidades de
Finanas at a baixa da responsabilidade do ordenador de despesa perante o Tribunal de Contas do Estado TCE.
DIRIAS
| 331
Esse processo ser instrudo, consoante disposto no artigo 2 do

Decreto Estadual n 35.693/94, com os seguintes documentos:
a) requisio para concesso das dirias, contendo nome, identidade funcional/matrcula, cargo e/ou funo do servidor, localidade de
destino, perodo de afastamento, finalidade da viagem, nmero de dirias e de meias dirias e o seu custo total;
b) comprovante do deslocamento e do respectivo perodo, com
apresentao de um dos seguintes documentos:
notas fiscais referentes a despesas com alimentao e/ou hospedagem efetuadas no destino, identificadas com o nome do servidor;
bilhetes de passagens areas (ida e volta) devidamente identificados com o nome do servidor;
cpias de atas de reunies realizadas no destino que identifiquem a participao do servidor;
atestado de autoridade pblica relacionada com o afastamento,
confirmando a presena do servidor no local de destino;
comprovantes de audincias, percias ou diligncias devidamente identificados;
c) comprovante de recolhimento de eventuais saldos no utilizados (dirias solicitadas e no utilizadas).
17.7.3. Pontos de Controle
No que se refere principalmente documentao a ser apresentada na prestao de contas e instruo do respectivo processo, cabe
destacar os seguintes pontos passveis de controle pelo gestor:
Exigir a apresentao do ticket do check-in que comprova o efetivo embarque, quando a comprovao do deslocamento for unicamente
por meio de bilhete de passagem area.
No aceitar, como comprovantes de despesa com alimentao
e/ou hospedagem, as chamadas notas de despesa emitidas por alguns
estabelecimentos comerciais, as quais geralmente no possuem numerao, nem indicam o CNPJ do estabelecimento.
Verificar, para efetuar o pagamento de diria completa, restando
comprovada a despesa com hospedagem, a hiptese de o servidor ter-se
deslocado de sua sede no incio da madrugada e, chegando ao destino,
332
ter-se utilizado de acomodaes de um hotel, retornando sua sede no

mesmo dia.
Analisar os documentos que compem a prestao de contas,
atentando para sua veracidade e idoneidade. Em se tratando de nota
fiscal, esta dever seguir o modelo previsto na legislao fiscal reguladora
do respectivo tributo, devendo ser exigida a primeira via, com informaes mnimas, tais como a numerao, o CNPJ do estabelecimento, a
data de emisso e a identificao do servidor.
Verificar se as notas fiscais apresentadas na prestao de contas
de dirias foram emitidas por estabelecimentos comerciais que desenvolvam atividades de alimentao e hospedagem.
Utilizar o mesmo processo administrativo usado para a requisio de dirias e a sua correspondente prestao de contas, a fim de facilitar os mecanismos de controle interno e tambm racionalizar o trabalho
e os custos administrativos.
17.8. Sanes
Ressalte-se que o servidor, quando no efetuar no prazo fixado a
prestao de contas das dirias recebidas, ser considerado em alcance,
no lhe sendo concedidas novas dirias enquanto permanecer nessa situao ( 3, do artigo 1 do Decreto Estadual n 35.693/94). Ademais,
estar sujeito a ter de ressarcir o valor eventualmente glosado relativo s
dirias percebidas, sendo admissvel, inclusive, o desconto do respectivo
valor em sua folha de pagamento.Nessa circunstncia, cabe autoridade
requisitante das dirias determinar ou o recolhimento ou o desconto em
folha dos valores glosados.
Registre-se que o ordenador de despesa, a autoridade requisitante
e o servidor beneficirio da diria respondem solidariamente por atos
praticados em desacordo com a legislao em vigor sobre indenizaes
de dirias (artigo 5, do Decreto Estadual n 35.693/94). E, ainda, sujeitar-se- punio disciplinar e glosa o servidor que prolongar indevidamente sua permanncia fora da sede para obter um nmero maior de
dirias (artigo 3, do Decreto Estadual n 24.846/76).
DIRIAS
| 333

1. O cupom fiscal pode ser utilizado como documento comprobatrio do
deslocamento do servidor que percebe dirias?
Embora no haja previso expressa desse tipo de documento no
Decreto Estadual n 35.693/94, que trata da prestao de contas e homologao de dirias, entende-se que tal documento poder ser admitido. Recomenda-se, contudo, por cautela, a exigncia do atestado da
autoridade pblica relacionada com o afastamento, em consonncia com
o disposto no artigo 2, 2, alnea d, do referido decreto estadual
(orientao contida na Informao CAGE/DEO n 54/02).
2. possvel a concesso de dirias por um perodo superior a 30 dias?
Em consonncia com o artigo 6 do Decreto Estadual n 24.846/76,
o servidor, em regra, somente perceber dirias quando o deslocamento
for por um perodo de at 30 dias. Todavia, nos termos do 1 do referido artigo, as dirias tambm sero devidas quando, excedendo o prazo
de 30 dias, em servio no localizado, houver continuidade de deslocamento, ainda que com pequenas interrupes em localidades intermedirias, bem como em deslocamentos excepcionais a servio, superiores a
30 dias, devidamente autorizados pela autoridade competente, quando,
forte na orientao constante na Informao CAGE/DEO n 90/2010,
nos primeiros 30 dias, o servidor perceber somente dirias; no segundo ms, porm, far jus a ajuda de custo proporcional ao perodo e
meia diria, ao teor da alnea c do artigo 7 do Decreto n 24.846/76,
e, nos meses restantes, to somente a dirias.
3. admissvel o pagamento de dirias a uma pessoa que no detenha a
condio de servidor pblico?
As dirias so devidas, nos termos da lei, somente aos servidores
pblicos e visam a indenizar as despesas com alimentao e pousada por
ocasio de seus afastamentos temporrios, em objeto de servio. Todavia, quando previstas em norma especfica ou em convnios, a entidade
poder pagar as despesas referentes alimentao e/ou hospedagem de
pessoas sem vnculo com a Administrao Pblica Estadual.
AJUDA DE CUSTO
| 335
Captulo 18
Ajuda de Custo
Sumrio: 18.1 Definio - 18.2 Legislao - 18.3 Requisitos para a Concesso e Vedaes - 18.4 Valores Devidos - 18.5 Prestao de Contas - 18.6 Responsabilidades e
Sanes - 18.7 Perguntas e Respostas.
18.1. Definio
A ajuda de custo consiste em uma vantagem de natureza pecuniria e indenizatria, prevista em lei (artigos 89 e 90 da Lei Complementar
Estadual n 10.098/94) ou em estatuto especfico de uma determinada
carreira, destinada a compensar as despesas de instalao do servidor
pblico que, no interesse do servio, passe a ter exerccio em nova sede,
com mudana de domiclio em carter permanente.
Ser devida a concesso dessa vantagem indenizatria tambm
para o servidor efetivo que for designado para o exerccio de funo
gratificada ou nomeado para cargo em comisso, com mudana de
domiclio.
A ajuda de custo ser igualmente concedida, nos termos do artigo
2 do Decreto Estadual n 24.846/76, quando o servidor for designado
para misso ou estudo em outro Estado ou no exterior, bem como na hi-
336
ptese de ser incumbido de tarefa que o obrigue a ficar fora da sua sede
por mais de 30 dias.
Alm dessa parcela paga a ttulo de ajuda de custo, cumpre esclarecer que correm por conta da Administrao Pblica as despesas de
transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo passagens, bagagens e bens pessoais.
18.2. Legislao
Lei Complementar Estadual n 10.098 Estatuto e Regime Jurdico
nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do RS, de 03 de fevereiro
de 1994 (artigos 89 a 94)
Decreto Estadual n 24.846, de 1 de setembro de 1976 (artigos 1
a 4)
Decreto Estadual n 37.130, de 30 de dezembro de 1996.
18.3. Requisitos para a Concesso e Vedaes
Os requisitos para a concesso de ajuda de custo e as vedaes
relativas a essa vantagem so, em sntese, os seguintes:
a remoo do servidor para a nova sede somente poder efetivar-se em conformidade com as suas atribuies e as atividades de carter permanente do cargo;
em caso de remoo de servidor que implicar o pagamento de
ajuda de custo, ser obrigatria a instaurao de processo administrativo,
no qual fique demonstrado o motivo da remoo e a necessidade ou no
da mudana permanente de domiclio, com a devida autorizao da autoridade mxima do rgo ou da entidade da sede atual;
o servidor dever, no interesse do servio, comprovar o exerccio
em nova sede, com mudana de domiclio em carter permanente, para
ter direito ajuda de custo;
na remoo de servidor para Municpio limtrofe da sede atual,
ou para regio servida por transporte urbano regular, vedado o pagamento de ajuda de custo quando no ficar demonstrada a necessidade
de mudana de domiclio em carter permanente;
AJUDA DE CUSTO
| 337
ao servidor que se afastar do cargo ou reassumi-lo em virtude de

mandato eletivo, bem como em caso de remoes sucessivas e para desempenho de atividades temporrias, no ser concedida ajuda de custo;
no afastamento de servidor para exerccio de cargo em comisso, em outro rgo ou entidade da Unio, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municpios, vedado o pagamento de ajuda de custo.
18.4. Valores Devidos
Tendo em conta o disposto no artigo 91 da Lei Complementar
Estadual n 10.098/94, o valor da ajuda de custo calculado sobre a remunerao do servidor, conforme disposto em Regulamento, no podendo exceder a importncia correspondente a trs meses da remunerao.
Como regra geral e de acordo com o estabelecido no artigo 1 do Decreto Estadual n 24.846/76, o valor da ajuda de custo ser correspondente
a um (1) um ms de vencimento, salrio ou padro de remunerao.
Em casos especiais, no entanto, a ajuda de custo poder ser aumentada
para at trs meses de vencimento, salrio ou padro de remunerao,
mediante despacho do Chefe do Poder Executivo.
Alm disso, o valor da ajuda de custo poder, nos termos de regulamento especfico, ser diferenciado para servidores de determinadas categorias, como, por exemplo, as vinculadas Polcia Civil e Brigada Militar.
H, ainda, um valor de ajuda de custo que arbitrado pelo Chefe
do Poder Executivo e que ocorre em caso de o servidor ser designado
para misso ou estudo no exterior.
De outra parte, ao servidor incumbido de tarefa que o obrigue a
se afastar da sede por mais de 30 dias, a ajuda de custo corresponder
a um trinta avos (1/30) do vencimento, salrio ou padro de vencimento
mensal, por dia de afastamento que exceder aos trinta iniciais, at o mximo de um ms.
O servidor que receber ajuda de custo dever, por meio de processo administrativo, prestar contas sua chefia imediata, que, no prazo
338
de at 30 dias a contar da data inicial do exerccio do servidor na nova

sede, remeter esse expediente, para fins de homologao, ao ordenador
de despesa.
Na prestao de contas, o servidor dever instruir o respectivo
processo com a seguinte documentao:
comprovantes da mudana permanente de domiclio, juntamente com os demonstrativos das despesas de transporte pagas pela Administrao. So exemplos de comprovantes: contrato de locao de imvel, documento comprobatrio de aquisio de casa prpria, notas fiscais
de mudana onde conste o endereo completo e o nome do servidor;
cpia do ato da remoo, devidamente publicado no Dirio Oficial do Estado;
atestado de exerccio efetivo na nova sede;
comprovante do novo endereo. Exemplos: conta de gua, conta de luz, conta de telefone ou assinatura de peridicos.
No prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo de
prestao de contas, o ordenador de despesa proceder homologao, ou
no, da prestao de contas, comunicando tal fato ao rgo contbil para
fins de baixa, ou no, da responsabilidade funcional. O mencionado processo dever permanecer disposio do rgo de controle at a deciso
do Tribunal de Contas sobre a tomada de contas do ordenador de despesa.
18.6. Responsabilidades e Sanes
A autoridade responsvel pela remoo que implicar o pagamento de ajuda de custo , o ordenador de despesa, bem como o servidor beneficiado respondem solidariamente pelos atos praticados em
desacordo com as regras legais e normativas pertinentes matria e especificadas neste captulo.
O ordenador de despesa quem tem a responsabilidade de determinar o recolhimento ou o desconto em folha de pagamento do valor
da ajuda de custo que tenha sido concedida indevidamente ao servidor,
ou cuja documentao apresentada na prestao de contas no seja considerada em conformidade com a legislao reguladora, ou, ainda, nos
casos em que o servidor no tenha efetuado a entrega da prpria prestao de contas.
AJUDA DE CUSTO
| 339
Na hiptese de o servidor no prestar contas no prazo estabelecido, ficar impossibilitado de perceber quaisquer valores de mesma
natureza at a regularizao da pendncia, sujeitando-se, alm disso, ao
ressarcimento, inclusive mediante desconto em folha de pagamento, do
valor recebido a ttulo de ajuda de custo.
O servidor fica obrigado, de mais a mais, a restituir a ajuda de custo quando, injustificadamente, no se apresentar na nova sede, no prazo
de 30 dias. Assim como, ser punido disciplinarmente e glosado, relativamente ao valor pago, se prolongar indevidamente sua permanncia fora
da sede, com o objetivo de obter a ajuda de custo.
1. As despesas de transporte do servidor removido, no interesse do servio, devem ser indenizadas pelo rgo ou pela entidade ou esto englobadas no valor pago a ttulo de ajuda de custo?
Em consonncia com o disposto nos artigos 90 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94 e 15 do Decreto Estadual n 24.846/76,
as despesas de transporte do servidor e de sua famlia, compreendendo
passagens, bagagens e bens pessoais, devero ser indenizadas pelo rgo ou pela entidade da sede atual, com base nos demonstrativos e nos
comprovantes das referidas despesas pagas, no estando, portanto, englobadas no valor pago a ttulo de ajuda de custo.
2. Para o pagamento da ajuda de custo, faz-se necessrio que o servidor
apresente comprovao de despesas realizadas com a sua mudana e
instalao?
Levando em conta manifestaes da Procuradoria-Geral do Estado PGE (Pareceres ns. 12.473 e 13.367) e da Contadoria e AuditoriaGeral do Estado CAGE (Informao CAGE/DEO n 13/03) e, ainda,
considerando que a legislao (artigo 90 da Lei Complementar Estadual
n 10.098/94) no exige a comprovao de despesas com instalao na
nova sede, sendo necessria apenas a prova da mudana de domiclio
em carter permanente, conclui-se que o pagamento da ajuda de custo
independe da comprovao de despesa de mudana e instalao. exigida do servidor, contudo, a prova de fixao no novo domiclio.
BENS PBLICOS
| 341
Captulo 19
Bens Pblicos
Sumrio: 19.1 Definio e Classificao dos Bens Pblicos - 19.2 Legislao - 19.3
Responsabilidade Patrimonial - 19.4 Registro dos Bens - 19.5 Incorporao de Bens
- 19.5.1 Aquisio - 19.5.2 Doao - 19.5.3 Construo, Confeco ou Produo
Prpria - 19.5.4 Permuta - 19.5.5 Dao em Pagamento - 19.5.6 Adjudicao - 19.6
Baixa de Bens - 19.6.1 Baixa por Alienao - 19.6.2 Baixa por Falta de Utilidade
- 19.6.3 Baixa por Perda - 19.7 Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares
- 19.7.1 Transferncias Internas - 19.7.2 Manuteno ou Conserto - 19.7.3 Cesso
de Uso - 19.7.4 Uso de Bens Particulares - 19.8 Inventrio - 19.8.1 Aspectos Gerais
- 19.8.2 Ata de Inventrio e Outros Documentos - 19.8.3 Inventrio de Bens Mveis 19.8.4 Inventrio de Bens Imveis - 19.8.5 Falta de Bens - 19.8.6 Avaliao do Bem
a Ser Ressarcido - 19.9 Almoxarifado.
19.1. Definio e Classificao dos Bens Pblicos

Bens pblicos so aqueles considerados como bens do domnio
nacional pertencentes Unio, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos
Municpios ou a outras entidades reconhecidas como de direito pblico.
Os bens pblicos classificam-se em:
bens de uso comum do povo, tais como os mares, os rios, as
estradas, as ruas e as praas;
342
bens de uso especial, tais como os edifcios ou os terrenos

aplicados a servio ou a estabelecimento federal, estadual ou municipal;
bens dominicais, isto , os que constituem o patrimnio da
Unio, dos Estados, ou dos Municpios, como objeto de direito pessoal
ou real de cada uma dessas entidades.
Os bens pblicos tambm podem ser classificados como Bens Patrimoniais Permanentes de Uso, os quais correspondem a todos aqueles
bens mveis e imveis que esto sob a guarda, o uso, a administrao e
a responsabilidade dos rgos pblicos para execuo e manuteno de
suas atividades.
Outra classificao usual diz respeito diferenciao entre bens
mveis e bens imveis. Assim, consideram-se:
bens mveis: todos aqueles bens e materiais permanentes com
possibilidade de remoo por fora alheia que, por suas caractersticas de
funcionalidade, resistncia e composio, apresentam condies de cumprirem vida de utilizao presumvel, em condies normais de operao,
superior a dois anos. Exemplos: semoventes, mveis, equipamentos, mquinas etc.
bens imveis: o solo e tudo quanto a ele for incorporado em
carter permanente, assim como tudo quanto nele for mantido e intencionalmente empregado em sua explorao industrial, aformoseamento
ou comodidade. Exemplos: edifcios, terrenos etc.
19.2. Legislao
Lei Federal n 10.406 Cdigo Civil Brasileiro, de 10 de janeiro de
2002
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967
Lei Complementar Estadual n 9.752, de 10 de novembro de 1992
Decreto Estadual n 34.832, de 11 de agosto de 1993
BENS PBLICOS
| 343

Instruo Normativa CAGE n 01/1995
Instruo Normativa CAGE n 06/1998
Resoluo do Tribunal de Contas do Estado TCE n 544/2000.
19.3. Responsabilidade Patrimonial
Conforme disposto no artigo 3 da Instruo Normativa CAGE
n 06/98, a responsabilidade pela guarda e pelo uso dos bens mveis
existentes nas unidades administrativas dever ser atribuda, pelo gestor
do rgo ou da entidade, aos titulares de chefias e respectivos substitutos
de cada uma dessas referidas unidades. Essa responsabilidade tambm
poder ser conferida a um outro determinado agente, quanto aos bens
que utilizar em carter exclusivo.
Independentemente disso, contudo, o gestor permanece como o
principal responsvel pela administrao, pelo controle, pela manuteno
e pela guarda dos bens do ente pblico, devendo adotar todas as medidas cabveis com vistas a preservar a integridade do patrimnio pblico.
A citada atribuio de responsabilidade concretiza-se, previamente, mediante a realizao de inventrio, conferido e reconhecido como
exato pelo agente responsvel pela guarda e pela conservao dos bens,
o qual firmar documento denominado de Termo de Responsabilidade.
Esse termo dever conter, no mnimo, os elementos descritos no artigo 4
da IN CAGE n 06/98, sendo emitido e assinado em duas vias, as quais
sero arquivadas na unidade administrativa e na unidade de controle
patrimonial.
Ressalte-se que a exonerao de responsabilidade do agente pblico pelo desaparecimento de bens mveis, qualquer que seja o motivo, depender de rigorosa apurao do fato, onde reste evidenciada, em
processo administrativo, a ausncia de sua culpabilidade (dolo ou culpa)
pela ocorrncia da perda patrimonial, devendo ser avaliado se o agente
adotou os meios adequados no recebimento, na guarda, na conservao
ou na entrega dos bens a ele confiados.
Os bens mveis ficaro sob a responsabilidade geral do ordenador
de despesa do rgo ou da entidade, tendo em vista que ele quem res-
344
ponde por isso perante o Tribunal de Contas do Estado TCE, quando

do julgamento de sua tomada de contas do exerccio.
Tal responsabilidade independe das delegaes outorgadas a outros servidores, razo pela qual caber ao referido gestor adotar as devidas providncias administrativas no sentido de garantir o controle patrimonial, dentre as quais, citam-se:
delegar, sempre que necessrio, competncia a outros servidores, como corresponsveis patrimoniais, para auxili-lo no controle e na
superviso do uso, da guarda e da administrao dos bens mveis;
determinar a todos os servidores que tm a responsabilidade
pela guarda dos bens mveis que informem ao responsvel pelo setor
de controle e movimentao patrimonial qualquer evento que resulte em
alteraes no registro desses bens (transferncia, falta, transferncia de
carga patrimonial, doao etc.), assim como a existncia de bens ociosos
ou inservveis dentre os submetidos sua carga;
ordenar a todos os servidores responsveis por bens mveis
que assinem os termos de responsabilidade e de transferncia de carga
patrimonial;
determinar a realizao de inventrios peridicos;
providenciar todas as medidas administrativas necessrias para
que sejam assegurados o controle, a guarda e a conservao dos bens do
ente pblico.
19.4. Registro dos Bens
O sistema de controle patrimonial do ente pblico dever possibilitar o registro analtico de todos os bens de carter permanente, indicando os elementos necessrios para a perfeita caracterizao e localizao
de cada um deles, bem como garantindo a identificao do agente responsvel por sua guarda. Atente-se para o fato de que todo e qualquer
evento que resultar em incorporao, transferncia, alienao ou perda
de bem mvel, ou implicar a alterao do responsvel pela sua guarda,
dever ser objeto de registro imediato no sistema de controle patrimonial.
Na prtica, o registro dos bens mveis realizado por intermdio do tombamento e do cadastramento. No tombamento, esses
bens devem ser identificados por um cdigo gravado em chapas met-
BENS PBLICOS
| 345
licas ou por outros meios no removveis facilmente, que serviro para

controle posteriormente. Aqueles bens mveis em que no for possvel fazer tal identificao, em funo de suas caractersticas peculiares,
devero, ainda assim, ser identificados, usando-se, para tanto, uma
outra forma. Uma vez tombados, esses bens devem ser cadastrados
em formulrio prprio, que contm todas as suas caractersticas, o que
torna possvel identific-los. Esse formulrio ou ficha de identificao
e registro poder ser substitudo por relatrios de processamento automtico de dados, que contenham o cdigo, a natureza, a descrio,
o documento de registro, o valor, a localizao e as anotaes sobre a
sua movimentao.
O setor contbil, alm do setor de controle patrimonial, deve ser
obrigatoriamente informado sobre todas as aquisies, cesses, permutas, alienaes, baixas, reavaliaes ou quaisquer alteraes havidas em
relao aos bens mveis.
Por outro lado, o registro dos bens imveis do Estado realizado pelo Departamento de Administrao do Patrimnio, da Secretaria
da Administrao e Recursos Humanos, independentemente do rgo
que os utiliza ou da sua destinao.
Todas as transformaes (aumentos, diminuies etc.) ocorridas
nos imveis devem ser oportunamente registradas tanto no Cartrio
de Registro de Imveis quanto no sistema de controle patrimonial e na
contabilidade. E, no caso de reavaliaes dos imveis, estas tambm
devem ser objeto de registro no controle patrimonial e na contabilidade, condicionando-o, porm, prvia elaborao de laudos de peritos
especializados.
Ainda para fins de registro, os rgos e as entidades devero informar todos os imveis a eles destinados ou de sua propriedade que esto
sendo utilizados por terceiros, descrevendo a destinao dada.
19.5. Incorporao de Bens
o processo de ingresso fsico de um bem mvel ou imvel no
acervo patrimonial do Estado, mediante aquisio, doao, construo,
confeco ou produo prpria, permuta, dao em pagamento ou adjudicao.
346
19.5.1. Aquisio
Na aquisio de bens mveis, a incorporao realizada no momento em que o bem entregue no setor de controle e movimentao
patrimonial do rgo; j, em se tratando de bens imveis, realiza-se com
base na celebrao de escritura pblica, devidamente formalizada e registrada em Cartrio de Registro de Imveis.
Como regra geral, devem ser observados os seguintes procedimentos quando da aquisio de bens:
Requisio Todas as compras devem ser efetuadas mediante
requisies devidamente formalizadas, que contenham a descrio detalhada dos bens a serem adquiridos e a assinatura da autoridade requisitante competente.
Licitao Previamente aquisio, deve ser procedida a licitao, visando a selecionar a proposta mais vantajosa Administrao
Pblica e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, ou formalizada a sua dispensa ou inexigibilidade, de acordo com a legislao
vigente e nos casos nela previstos (artigos 24 a 26 da Lei Federal n
8.666/93).
Contrato O instrumento de contrato deve ser formalizado nos
casos em que a legislao assim o exigir (Lei Federal n 8.666/93).
Gravame da despesa A despesa deve ser previamente empenhada, nos termos da Lei Federal n 4.320/64, com emisso da nota de
empenho correspondente, que dever ser entregue ao fornecedor.
Recebimento do bem Os bens mveis adquiridos devem ser
recebidos no setor de controle e movimentao patrimonial, ocasio em
que se efetuar a conferncia do que est sendo entregue com as especificaes da requisio. Essa fase essencial para a liquidao da despesa,
a qual deve ser procedida pelo rgo de contabilidade vista da documentao pertinente, devendo ser verificado, inclusive, se as especificaes constantes na nota fiscal coincidem com as da nota de empenho e
do edital de licitao, quando for o caso.
O processo de liquidao da despesa dever estar acompanhado, alm de documentos comprobatrios do respectivo crdito, dos
BENS PBLICOS
| 347
documentos de tombamento e cadastramento, que comprovem que

o bem est includo no sistema de controle patrimonial do rgo, e
do Termo de Responsabilidade Patrimonial, o qual identificar o departamento e o nome da pessoa que responder imediatamente pelo
controle do bem.
necessrio que o rgo tenha em sua estrutura administrativa
um responsvel pelo recebimento dos bens, independentemente do setor
para o qual se destinam.
19.5.2. Doao
O processo administrativo de doao de bens ao ente pblico dever ser formalizado com o respectivo Termo de Doao (por escritura
pblica ou particular), com a manifestao do ordenador de despesa de
que aceita o bem doado, bem como dever conter a nota fiscal ou outro
documento equivalente com a descrio e o valor estimado do bem objeto da doao.
19.5.3. Construo, Confeco ou Produo Prpria
Nos casos em que os bens tenham sido construdos, confeccionados ou produzidos no prprio rgo, dever haver indicao precisa
de suas caractersticas e de seu valor, por intermdio da apropriao dos
custos incorridos em sua elaborao, apurando-se, assim, o valor final do
bem, para fins de registro patrimonial e contbil.
19.5.4. Permuta
A permuta consiste no recebimento de bens, pblicos ou particulares, em troca de outros da mesma espcie ou de espcie diferente. A
permuta de bem pblico necessita de avaliao prvia, nos termos do
artigo 17 da Lei Federal n 8.666/93.
348
19.5.5. Dao em Pagamento

A chamada dao em pagamento corresponde ao recebimento
de bens para pagamento de dbitos constitudos ou inscritos em Dvida
Ativa. Nesse caso, necessria a avaliao do bem a ser entregue para a
quitao da dvida junto ao ente pblico.
19.5.6. Adjudicao
Existe tambm a hiptese de incorporao por adjudicao de
bens que foram penhorados em decorrncia de processos de cobrana
judicial de crditos do ente pblico, em que este aceita receb-los como
forma de quitao de tais crditos.
19.6. Baixa de Bens

o processo de excluso do bem do acervo patrimonial do Estado, por alienao ou por perda ou, ainda, em decorrncia da falta de
utilidade do bem.
19.6.1. Baixa por Alienao

A alienao dos bens pblicos pode ocorrer sob diversas formas,
tais como: venda, doao, permuta, dao em pagamento, desapropriao e investidura.
Venda Quando o ente pblico quer se desfazer de determinado
bem, do qual no necessita mais, pode faz-lo por meio de venda. Para
a concretizao da venda do bem pblico, exige-se a devida permisso
da autoridade competente, com a expressa justificativa da necessidade da
alienao e da forma escolhida (venda), a avaliao prvia do bem, a realizao de licitao e o interesse pblico tambm devidamente justificado.
Em se tratando de venda de bem de uso comum do povo ou
de uso especial, haver a necessidade de desafetao legal, que poder
BENS PBLICOS
| 349
constar da mesma norma legal que autorize a alienao. Se forem bens

imveis pertencentes a rgos da Administrao Direta e a entidades
autrquicas e fundacionais, a venda depender sempre de autorizao
legislativa.
A autorizao de venda de bens mveis compete ao ordenador
de despesa principal do rgo ou da entidade, no sendo necessria a
autorizao legislativa. Configura-se dispensvel a licitao nos casos de
venda de bens mveis produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades, e nos
casos de venda de bens imveis a outro rgo da Administrao.
Tambm dispensada a licitao nos casos de venda de aes,
que podero ser negociadas em bolsa, e de ttulos do Estado, bem como
quando da venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou
entidades da Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem
deles dispe.
Doao O processo de doao de bens pelo rgo deve ser
formalizado por documentos relativos doao (nota fiscal, fatura, declarao de aceitao da doao etc.). A doao necessita, para os bens
mveis, de expressa permisso da autoridade competente e, para os bens
imveis, de autorizao legal, alm da avaliao prvia e do interesse
pblico justificado.
dispensvel a licitao nas doaes de bens mveis, as quais so
permitidas exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia socioeconmica, relativamente
escolha de outra forma de alienao.
Permuta Corresponde transferncia de bens pblicos, em troca de outros, pblicos ou particulares, da mesma espcie ou de espcie
diferente.
A permuta de bem pblico imvel necessita de interesse pblico
justificado, autorizao legal e avaliao prvia, bem como de licitao, a
qual poder ser dispensada (artigo 17, I, c, da Lei Federal n 8.666/93),
desde que seja por outro imvel que atenda aos requisitos constantes do
inciso X do artigo 24 da referida Lei Federal n 8.666/93.
J, a permuta de bens mveis depende apenas de avaliao prvia e de licitao, sendo esta, porm, dispensada, nos termos do artigo
17, II, b, da Lei Federal n 8.666/93, no caso de permuta exclusiva-
350
mente entre rgos e entidades da Administrao Pblica. Tal dispositivo,

contudo, no tocante exclusividade, encontra-se suspenso liminarmente
pelo Supremo Tribunal Federal STF, em razo de Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI n 927.
Dao em pagamento A baixa por dao em pagamento
constitui-se na transferncia de bens para pagamentos de dbitos do ente
pblico. Nesse caso, necessrio interesse pblico justificvel, autorizao legal e avaliao do bem imvel a ser dado em pagamento, sendo
dispensvel a licitao quando a Administrao se libera da dvida por
meio da transferncia do domnio de um imvel.
Desapropriao Consubstancia-se na transferncia compulsria de bens para a Unio, os Estados ou os Municpios, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, mediante prvia e justa
indenizao.
Investidura Representa a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou resultante de obra pblica, rea
esta que se torna inaproveitvel isoladamente. Para a investidura, so
necessrias a autorizao legal e a avaliao do bem, sendo a licitao
dispensvel.
Concesso de domnio empregada nas concesses de terras devolutas (terras de domnio pblico, que no esto sendo utilizadas
pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos)
da Unio, dos Estados e dos Municpios. Tais concesses no passam
de vendas ou doaes dessas terras pblicas, sempre precedidas de leis
autorizadoras e avaliao das glebas a serem concedidas a ttulo oneroso
ou gratuito.
Quando feita de uma entidade estatal para outra, a concesso de
domnio formaliza-se por lei e independe de transcrio. Quando feita
a particulares, exige termo administrativo ou escritura pblica, e o ttulo
deve ser transcrito no registro de imvel, para translao do domnio. A
concesso de domnio no deve ser confundida com a concesso administrativa de uso de bem pblico, nem com a concesso de direito real
de uso.
Concesso de direito real de uso Consiste no contrato pelo
qual a Administrao transfere o uso remunerado ou gratuito de um ter-
BENS PBLICOS
| 351
reno pblico a um particular para que dele se utilize em fins especficos

de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social.
A concesso de direito real de uso transfervel a ttulo gratuito ou
remunerado, com a diferena de que o imvel ser revertido Administrao concedente se o concessionrio ou seus sucessores no lhe derem
o uso prometido, ou o desviarem de sua finalidade contratual.
A concesso de direito real de uso pode ser outorgada por escritura pblica ou termo administrativo, cujo instrumento ficar sujeito
inscrio em livro prprio do registro imobilirio competente.
A partir da inscrio, o concessionrio fruir plenamente o terreno
para fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos
civis, administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e
suas rendas.
A concesso de direito real de uso, tal como ocorre com a concesso comum, depende de autorizao legislativa e de concorrncia,
admitindo-se a dispensa desta, conforme artigo 17, I, f, da Lei Federal
n 8.666/93.
19.6.2. Baixa por Falta de Utilidade
A baixa por falta de utilidade ocorre quando os bens no possuem
mais utilidade para o rgo, em decorrncia de se tornarem obsoletos,
antieconmicos ou inservveis.
Um bem se torna obsoleto quando, embora em perfeitas condies de uso, no estiver sendo utilizado por estar ultrapassado; antieconmico quando sua manuteno e/ou recuperao for onerosa ou seu
rendimento precrio, em virtude de uso prolongado ou desgaste prematuro, e inservvel quando no mais puder ser utilizado para o fim a que
se destina, em razo de inviabilidade de recuperao, obsolescncia ou
risco de perecimento.
Para se processar a baixa do bem, o responsvel pelo patrimnio
dever requerer ao titular do rgo autorizao nesse sentido, mediante processo administrativo, devendo o ordenador de despesa deliberar sobre a
destinao do bem, determinando, conforme o caso, o seu recolhimento
Central de Licitaes para leilo ou redistribuio a outro rgo ou entidade.
352
Nessa modalidade de baixa, deve ser observado o disposto na

legislao estadual, em especial o estabelecido no Decreto Estadual n
38.878/98 e no Decreto Estadual n 43.954/05, relativamente aos procedimentos que tratam de bens inservveis e seu encaminhamento para a
Central de Licitaes ou Compras do Estado.
19.6.3. Baixa por Perda
A baixa por perda consiste no procedimento de formalizao da
baixa de um bem que, de fato, no existe mais fisicamente, por ter sido
objeto de eventos que implicaram a sua destruio ou perda total, tais
como roubo, furto, acidentes, sinistros e destruio. Ao ocorrer o desaparecimento de um bem patrimonial, total ou parcial, por um desses fatores, cabe ao servidor comunicar o fato, imediatamente, ao responsvel
patrimonial, que o levar ao conhecimento do titular do rgo, o qual
dever providenciar, conforme o caso, a instaurao de sindicncia para
apurao dos prejuzos e dos responsveis.
Como mencionado anteriormente, a exonerao de responsabilidade do agente pblico, em decorrncia da falta, da deteriorao ou da
diminuio de bens pblicos, por caso fortuito, fora maior ou perecimento, verificar-se- mediante prova rigorosa do fato, resultando na convico da inimputabilidade ao agente, por dolo ou culpa, mesmo leve,
oriunda de negligncia ou descuido, em vista de ter usado de todos os
meios adequados no recebimento, na guarda, na conservao ou na entrega dos bens a ele confiados.
Na hiptese de ser apurada e verificada a responsabilidade do
servidor, dever ser procedido o integral ressarcimento do bem, que corresponde sua reposio ou importncia equivalente aos preos de
mercado, poca do efetivo recolhimento, levando-se em considerao
o seu estado de conservao.
Independentemente do processo de apurao de responsabilidade sobre a perda do bem, a sua baixa dever ser devidamente autorizada
e processada, sendo esse processo remetido aos responsveis pelos setores de controle contbil e de controle de movimentao patrimonial para
que sejam efetivados os devidos registros.
As informaes relativas s providncias adotadas para esclarecimento das situaes de baixa de bens por perda devero ser mencio-
BENS PBLICOS
| 353
nadas na tomada de contas dos ordenadores de despesa, para fins de

julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado.
19.7. Movimentao de Bens e Uso de Bens Particulares

A movimentao de bens consiste no procedimento em que ocorre um mero deslocamento fsico do bem, em regra, no mbito interno do
rgo ou da entidade, sem caracterizar a hiptese de alienao, incorporao ou perda. So as chamadas transferncias internas de bens.
H casos de movimentao, porm, em que o bem deslocado
fisicamente para local externo, como acontece, por exemplo, quando ele
enviado para conserto ou manuteno. Outros exemplos so a cesso
do bem para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado, e,
cabe destacar, a hiptese de uso de bens de particulares.
Assim, em sntese, existem as seguintes situaes de movimentao de bens: transferncias internas, manuteno ou conserto, cesso de
uso e uso de bens particulares.
19.7.1. Transferncias Internas

todo e qualquer deslocamento fsico de um bem mvel, de um
local para outro, no mbito do prprio rgo, em carter permanente ou
provisrio, e que dever ser processado de forma descentralizada por
local e por ordem do responsvel.
19.7.2. Manuteno ou Conserto

Compreende o procedimento de remessa de um bem para um
local diverso daquele de sua localizao, em virtude da necessidade de
serem adotados procedimentos relacionados sua manuteno ou ao
seu conserto.
354
19.7.3. Cesso de Uso

Ocorre quando um bem cedido para uso de outro rgo ou entidade, por prazo determinado e mediante celebrao do respectivo Termo
de Cesso de Uso. O referido bem, ainda que no esteja sendo utilizado
pelo rgo de origem (proprietrio), dever ser objeto de identificao da
sua localizao e do agente responsvel por sua guarda, havendo, pois, a
necessidade de manuteno do seu controle junto ao rgo cedente do bem.
19.7.4. Uso de Bens Particulares
O uso de bens particulares nas reparties pblicas, ou seja, nas
dependncias dos respectivos rgos, poder ser autorizado, em carter
excepcional, quando for conveniente e houver absoluta necessidade de
servio. Nesses casos, seu proprietrio dever fazer uma declarao de
propriedade assinada por duas testemunhas, que estejam lotadas no
setor em que ocorrer o uso, anexando, se for possvel, a respectiva nota
fiscal comprobatria da procedncia do bem.
19.8. Inventrio
19.8.1. Aspectos Gerais
O inventrio dos bens pblicos tem a finalidade precpua de apurar a sua efetiva existncia fsica e os respectivos valores monetrios,
abrangendo todos os setores do rgo ou da entidade, inclusive o almoxarifado, os depsitos de materiais, as oficinas e similares, assim como
todos os locais em que existam bens mveis ou imveis.
O levantamento fsico-financeiro dos bens dever ser realizado
pelo menos uma vez a cada ano, cuja data definida pela Contadoria e
Auditoria-Geral do Estado CAGE, sendo divulgada no Dirio Oficial do
Estado, nos termos da Instruo Normativa CAGE n 01/95.
Tambm caber a sua realizao no incio e no trmino das gestes, ou seja, quando da substituio dos respectivos titulares das unida-
BENS PBLICOS
| 355
des administrativas. Excepcionalmente, poder-se- instaurar o inventrio

em datas diferentes, em decorrncia, por exemplo, da realizao de auditorias especiais ou por fora de sindicncias.
Ressalte-se que o levantamento fsico-financeiro dos bens mveis
e imveis dever ser elaborado por uma comisso composta de, no mnimo, trs servidores estranhos ao setor inventariado, nomeados pelo dirigente mximo do rgo antes do incio do levantamento.
O referido inventrio dever ser acompanhado pelo titular ou pelo
substituto da respectiva unidade administrativa. Quando, contudo, por
motivo de fora maior, for impossvel ao responsvel ou ao seu substituto
legal acompanhar a realizao do levantamento fsico, essa dever ser
feita sua revelia, mencionando-se o ocorrido em ata.
Registre-se que os procedimentos de inventrio dos rgos da
Administrao Pblica Direta, das Autarquias e das Fundaes so estabelecidos pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, em
consonncia com o previsto na Instruo Normativa CAGE n 01/95.
19.8.2. Ata de Inventrio e Outros Documentos
Ao final do levantamento fsico-financeiro (inventrio), dever
ser elaborada uma ata, na qual sero anotadas e descritas quaisquer divergncias entre as quantidades fsicas contadas (identificadas) com as
quantidades registradas no sistema de controle patrimonial do rgo ou
da entidade, bem como todas as demais ocorrncias que forem julgadas
relevantes.
Os originais das atas, devidamente assinadas, os atos designatrios dos membros da Comisso de Inventrio, os formulrios e demais
documentos utilizados pela comisso devero ser arquivados nos respectivos setores responsveis pela guarda dos bens do almoxarifado ou pelo
controle dos bens mveis ou imveis.
As cpias das atas de inventrio e dos atos designatrios, devidamente autenticadas pelo Presidente da comisso, devero ser enviadas
seccional da CAGE (Administrao Direta) ou ao setor contbil (Administrao Indireta) e ao setor responsvel pelo controle patrimonial, bem
como ao respectivo ordenador de despesa, o qual, no caso de constatadas divergncias ou inconsistncias, ter que adotar as devidas providn-
356
cias para apurar o ocorrido, informando-as em seu processo de tomada

de contas anual junto ao Tribunal de Contas do Estado.
19.8.3. Inventrio de Bens Mveis

O inventrio fsico-financeiro dos bens mveis dever ser realizado em conformidade com as seguintes regras:
Descrio e localizao dos bens Dever ser realizada a
perfeita identificao dos bens, o que consiste na sua correta descrio,
segundo a qualidade, a caracterstica e a quantidade deles, devendo, no
caso de bens mveis, serem eles identificados com o nmero da plaqueta
de patrimnio, a designao dos setores onde se encontram, o seu estado
de conservao (novo, usado, inservvel etc.) e o seu respectivo valor. As
faltas constatadas na contagem de um item no podero, sob hiptese
alguma, ser compensadas pelas sobras de outros; e essa contagem fsica
dever ser efetuada na sua totalidade e jamais por amostragem.
Tambm dever ser elaborada a relao de bens do rgo em poder de terceiros e de bens de terceiros em poder do rgo, com indicao
expressa da existncia ou no do instrumento de cesso de uso desses
bens.
Avaliao Os bens devero ser avaliados tendo como base o
custo expresso na unidade monetria vigente no Pas, sendo registrados
pelo seu valor de aquisio ou pelo custo de produo ou construo.
Mensurao No inventrio e nos registros patrimonial e contbil, a quantidade dos bens em peso, comprimento, rea ou volume dever ser expressa segundo o sistema mtrico decimal. E, tanto no inventrio
como nos respectivos registros, nenhum bem poder constar sem valor,
por menor que seja, admitindo-se, no entanto, a avaliao por lotes de
bens idnticos.
Ajustes Os saldos contbeis apurados devero ser ajustados
pelas adies e excluses, verificadas em balancete mensal, que ocorrerem at 31 de dezembro do ano corrente, a fim de que o saldo constante
no Balano Patrimonial expresse as reais e efetivas existncias no encerramento do exerccio financeiro do rgo ou da entidade.
BENS PBLICOS
| 357
19.8.4. Inventrio de Bens Imveis

No tocante aos rgos da Administrao Direta, o inventrio dos
bens imveis deve ser promovido, anualmente, pelo Departamento de
Administrao do Patrimnio, vinculado Secretaria da Administrao
e dos Recursos Humanos SARH, em face do que dispe o artigo 6,
inciso IV, alneas b, c e e, do Decreto Estadual n 35.923/95. No
caso das entidades da Administrao Indireta, em razo de sua autonomia administrativo-financeira, caber ao setor responsvel pelo controle
patrimonial a realizao do respectivo inventrio.
19.8.5. Falta de Bens
Normalmente, nos inventrios realizados anualmente, ao final de
cada exerccio financeiro, identifica-se a falta de alguns bens, que apontada nas atas de inventrio, cujas cpias sero, posteriormente, encaminhadas ao setor de Controle Patrimonial e ao ordenador de despesa do
rgo ou da entidade.
Ao tomar cincia do ocorrido, o gestor do rgo ou da entidade
dever adotar as devidas medidas administrativas com o objetivo de buscar a localizao dos bens faltantes, que, muitas vezes, esto extraviados.
Caso no seja possvel localiz-los, estar-se- diante de uma hiptese de baixa de bens por perda ou desaparecimento, cuja efetivao
somente poder ser realizada mediante processo administrativo, no qual
dever constar necessariamente a autorizao, para tanto, do ordenador
de despesa, com a justificativa e a motivao da baixa. Concomitantemente, cabe ao gestor, conforme o caso, instaurar uma sindicncia para
apurar os prejuzos e as responsabilidades decorrentes da perda dos bens.
O processo de baixa do bem dever mencionar o processo de
sindicncia instaurado, para que um procedimento seja adotado independentemente do resultado do outro, pois, neste caso, h duas situaes distintas: uma, que o registro patrimonial e contbil da perda do
bem, visto que o bem no mais existe fisicamente, e a outra, que so os
procedimentos administrativos de apurao do prejuzo e da responsabilidade pelo dano (sindicncia) e de adoo de medidas para assegurar a
reposio ou o ressarcimento do bem faltante, as quais (a apurao dos
358
prejuzos e da responsabilidade e a adoo de medidas) precisam ser

comprovadas, sob pena de responsabilizao do ordenador de despesa
por ato omissivo contrrio ao interesse pblico.
Enfatize-se que, no processo de sindicncia, devem ser arrolados
os bens que desapareceram e os seus valores, para fins de reposio/
ressarcimento, bem como devem ser identificados os responsveis pelo
ocorrido. Na hiptese de a sindicncia no conseguir identificar os responsveis, a responsabilidade pelo ocorrido poder recair sobre os servidores detentores da carga patrimonial respectiva.
No processo de sindicncia, tambm dever ser investigado se
houve descuido, por parte dos detentores da carga patrimonial, quanto
forma como receberam, guardaram e conservaram os respectivos bens.
importante que sejam verificados aspectos relacionados ao fcil acesso
de terceiros ao local onde os bens eram conservados e guardados, durante e aps o horrio de expediente, para o efeito de aferir eventual falta de
cuidado na sua guarda e conservao.
Cumpre assinalar que a ausncia de locais apropriados para guardar bens e o livre acesso a chaves de salas ou armrios so exemplos bem
claros da falta de cuidado na guarda dos bens mveis do ente pblico.
Assim como a falta de conserto ou a exposio inadequada de bens a
intempries demonstra falta de conservao.
E, ainda, quando o servidor detentor de carga patrimonial verificar
falha na forma como os bens so conservados e guardados, ele deve deixar evidenciado esse fato por meio de comunicao escrita autoridade
(chefia) superior, para a adoo das providncias cabveis. Dessa forma,
ficar caracterizada, em princpio, a exonerao de sua responsabilidade
em caso de perda de bens, a qual ser transferida autoridade (chefia)
superior em razo de sua, hipottica, omisso em adotar as medidas cabveis para evitar a perda patrimonial.
Se, aps todos esses exames, ficar caracterizado que os detentores das respectivas cargas patrimoniais adotaram todos os cuidados no
recebimento, na guarda e na conservao dos bens e que suas chefias
superiores tambm adotaram todos os procedimentos cabveis e necessrios, as suas responsabilidades podero, em princpio, ser exoneradas e o
prejuzo, assumido pelo Estado, caracterizando-se como situao de caso
fortuito ou de fora maior, o que dever ser devidamente fundamentado
e comprovado pelo ordenador de despesa em processo administrativo,
BENS PBLICOS
| 359
sujeito, contudo, ao exame e parecer dos rgos de controle interno e

externo.
Se, ao contrrio, ficar evidenciado que no foram adotadas todas as providncias pertinentes e recomendveis, de forma tempestiva,
contribuindo tal fato para a perda patrimonial, caber o devido ressarcimento do bem pelos responsveis indicados pela sindicncia, ou pelos
detentores da carga patrimonial, ou, ainda, pelo ordenador de despesa.
19.8.6. Avaliao do Bem a Ser Ressarcido

Posteriormente identificao e definio dos responsveis pela
perda de bens, faz-se necessrio promover medidas administrativas que
contemplem o exigido ressarcimento ou a reposio dos bens.
A reposio ou o ressarcimento dos bens dever ser efetuado, conforme determina a alnea b do artigo 106 da Resoluo n 544, de 21
de junho de 2000, do Tribunal de Contas do Estado, ou seja:
Art. 106 Para os efeitos do disposto no pargrafo nico do artigo anterior, considera-se como integral o ressarcimento ao errio.
(...)
b) em se tratando de bens, a reposio dos mesmos ou da importncia equivalente aos preos de mercado poca do efetivo
recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao.
A reposio do bem constitui-se na sua substituio por outro
bem, que poder ser novo ou usado, porm dever ter as mesmas especificaes tcnicas e condies de uso e conservao do bem que est
sendo reposto. Para fins de clculo da importncia equivalente ao preo
de mercado, este dever ser obtido por meio de pesquisa de preos junto aos respectivos estabelecimentos que comercializam o bem similar ou
equivalente. recomendvel que a pesquisa abranja, no mnimo, trs
estabelecimentos comerciais, sendo anexados no processo documentos
que a comprovem. Restando acordado que o preo de mercado, para
fins de ressarcimento, corresponder mdia dos preos praticados pelos
estabelecimentos comerciais pesquisados.
360
Isso posto, devero ser encaminhados os documentos pertinentes

ao bem que est sendo objeto de reposio aos setores patrimonial e
contbil, para os devidos registros. Ressalte-se que caber ao ordenador
de despesa mencionar tal fato na tomada de contas do exerccio que
ser encaminhada ao Tribunal de Contas do Estado para julgamento,
demonstrando que foram adotadas as medidas cabveis em relao ao
procedimento de reposio do bem desaparecido/faltante.
19.9. Almoxarifado
Para fins contbeis e de levantamento do Balano Patrimonial, a
existncia e a movimentao dos itens relacionados ao material de consumo devem ser objeto de registro e controle, mediante a observncia
das normas relativas a um adequado controle do almoxarifado.
Dentre essas normas, destacam-se a que estabelece a obrigatoriedade da adoo, por parte do setor responsvel pelo almoxarifado,
de um rigoroso e efetivo controle fsico e financeiro das quantidades adquiridas, existentes e consumidas, bem como a que se refere devida
e tempestiva contabilizao da totalidade das movimentaes ocorridas
no almoxarifado, pois, s assim, ser possvel identificar divergncias e
eventuais desvios desses materiais passveis de controle.
A movimentao dos materiais envolve, em suma, incorporaes
ou entradas, baixas ou sadas.
Para escriturao analtica (fsica e financeira) da existncia e da
movimentao dos materiais, as unidades que tm sob sua responsabilidade a guarda dessa espcie de material devem manter registro nas
fichas de movimento de material, informatizadas ou no, as quais consignaro, por espcie ou natureza do material, as respectivas existncias e
movimentaes, bem como o seu valor.
A escriturao das fichas, em sntese, deve ser diria e em ordem
cronolgica das entradas e sadas, no podendo sofrer atraso na sua escriturao, nem conter emendas, rasuras ou ressalvas. Tambm deve ser
ininterrupta, encerrando-se, porm, ao trmino de cada exerccio financeiro e reiniciando-se no incio do exerccio seguinte para permitir o conhecimento dos saldos ao final de cada perodo anual.
BENS PBLICOS
| 361
Com relao contabilizao da entrada dos materiais, esta dever ocorrer com base em documento declaratrio do recebimento fornecido pelo setor de almoxarifado.
Conforme j mencionado, os procedimentos e as regras para a
realizao do inventrio encontram-se previstos na Instruo Normativa
CAGE n 01/95.
Acentue-se que, para efeitos de avaliao e demonstrao dos
saldos dos bens de almoxarifado e nos termos do artigo 106, inciso III,
da Lei Federal n 4.320/64, dever ser observado o preo mdio ponderado, o qual ser apurado, aps cada registro de entrada na ficha
de movimentao de materiais, por intermdio da aplicao da seguinte
frmula:
Pm = V1 + V2 =
Q1 + Q2, onde:
Pm o preo mdio;
V1 o valor monetrio das existncias antes do lanamento;
V2 o valor monetrio da aquisio ou da entrada ocorrida;
Q1 a quantidade fsica existente antes do lanamento da entrada;
Q2 a quantidade fsica adquirida ou incorporada.
Enfatize-se, por fim, que o preo mdio apurado, alm de ser empregado para as baixas de materiais verificadas, servir para a elaborao dos inventrios de encerramento do exerccio.
| 363
Captulo 20
Responsabilidade Civil do Estado
Sumrio: 20.1 Definio - 20.2 Legislao - 20.3 Tipos de Responsabilidade - 20.4

Evoluo Histrica - 20.5 Teoria da Responsabilidade Objetiva - 20.6 Excludentes
ou Atenuantes - 20.7 Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva - 20.8 Sujeitos da Responsabilidade Civil - 20.8.1 Ente Pblico ou Ente Privado
Prestador de Servio Pblico 20.8.2 Agente Pblico 20.8.3 Terceiro Lesado - 20.9
Servio Pblico - 20.10 Licitude - 20.11 Indenizao - 20.12 nus da Prova - 20.13
Responsabilidade Funes do Estado - 20.14 Responsabilidade do Estado por Atos
Legislativos e Jurisdicionais - 20.14.1 Atos Legislativos - 20.14.2 Atos Jurisdicionais
- 20.14.3 Atos do Ministrio Pblico - 20.15 Denunciao da Lide, Litisconsrcio e
Ao Direta em Face do Agente Pblico - 20.16 Direito Regressivo - 20.17 Pontos de
Controle.
20.1. Definio
Pelo Dicionrio Michaelis, responsabilidade a qualidade de responsvel, o dever jurdico de responder pelos prprios atos e os de
outrem, sempre que estes atos violem os direitos de terceiros, protegidos
por lei, e de reparar os danos causados e a imposio legal ou moral de
reparar ou satisfazer qualquer dano ou perda. (Disponvel no seguinte
endereo eletrnico, acessado em 19-6-2010: http://michaelis.uol.com.
364
br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-portugues&palavra
=responsabilidade.)
A palavra responsabilidade est ligada ideia de resposta, que,
no mbito jurdico, responder por algum fato. Trata-se de importante
instituto que visa a preservar o estado jurdico de direito, a ordem pblica
e o bem comum.
A responsabilidade civil, segundo De Plcido e Silva, in Vocabulrio Jurdico, designa a obrigao de reparar o dano ou de ressarcir
o dano, quando injustamente causado a outrem e resulta da ofensa
ou da violao de direito, que redunda em dano ou prejuzo a outrem.
Traduz-se na obrigao de reparar danos, tendo como pressuposto, por
consequncia, a existncia de prejuzo.
A obrigao que o Estado tem de indenizar os danos patrimoniais
ou morais que seus agentes, no desempenho de suas funes, agindo
em seu nome, venham a causar a terceiros denominada de responsabilidade civil do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro
corresponde obrigao de reparar danos causados a terceiros em
decorrncia de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou
jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos agentes pblicos. (Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Atlas, 2006. p. 618.)
Trata-se de responsabilidade extracontratual ou aquiliana, em que
no existe vnculo preexistente entre o terceiro e a Administrao Pblica,
diferentemente das situaes em que o Estado mantm vnculo por contrato responsabilidade contratual.
20.2. Legislao
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigos 5 e 37)
Lei Federal n 10.406 Cdigo Civil Brasileiro, de 10 de janeiro de
2002 (artigo 43).
20.3. Tipos de Responsabilidade

O tipo de responsabilidade depende da natureza da norma infringida. Ser civil (responsabilidade civil = pecnia) quando ocorrer infra-
| 365
o norma de direito civil, podendo o agente pblico ser acionado no

mbito administrativo e no Poder Judicirio; ser administrativa quando
o agente cometer infrao norma e ao regulamento disciplinador da
sua atuao no Poder Pblico, o que exige processo administrativo ou
sindicncia. A responsabilidade penal, de competncia apenas do Poder
Judicirio, decorre da prtica de crime ou de contraveno. Essas normas
so autnomas entre si, resultando em penalidades independentes, mas,
se ocorrer infrao a uma norma de natureza diferente, poder haver
mais de uma penalidade.
A abordagem desse tema, neste captulo, exclusivamente quanto
responsabilidade civil em que a reparao patrimonial (indenizao)
a sano pelo prejuzo.
Registre-se que a deciso criminal repercutir na esfera administrativa para o efeito de inibir o processo administrativo, na hiptese de ter
sido negada a existncia do fato ou a prpria autoria, o que no acontece
no caso de absolvio por falta de prova.
20.4. Evoluo Histrica

A responsabilidade do Estado em recompor o patrimnio de terceiro lesado em razo de atos de seus agentes est entre as extremas
teorias, ou seja, da teoria da irresponsabilidade teoria objetiva do risco
integral.
A teoria da irresponsabilidade estatal, ligada a regimes absolutistas, baseava-se na idia de que o rei no podia errar ou causar mal,
ficou marcada pelas frases, em ingls, the king can do no wrong e, em
francs, Le roi ne peut mal faire(em livre traduo, O rei no pode
errar e O rei no pode causar mal, respectivamente). Isso significa
que o Estado, personificado na figura do rei, no respondia pelos danos
que viesse a causar a terceiro. Alis, os atos do rei e dos agentes, seus
representantes, no podiam ser considerados lesivos aos sditos. Para
evitar que o cidado no ficasse sem a recomposio do patrimnio, leis
esparsas admitiam a responsabilidade pessoal do agente.
Essa teoria no foi adotada no Brasil e est totalmente superada,
tendo sido o modelo de Estado absoluto substitudo pelo de Estado de di-
366
reito. Os Estados Unidos e a Inglaterra foram os ltimos pases a utiliz-la,

abandonando-a, respectivamente, pelo Federal Tort Claims Act, de 1946,
e pelo Crow Proceeding Act, de 1947.
As Constituies brasileiras de 1824 denominando o agente de
empregado pblico e a de 1891 de funcionrio pblico - adotaram
a responsabilidade pessoal desses agentes pela reparao do dano nos
casos de abusos e omisses decorrentes do exerccio do cargo.
Posteriormente, sob a influncia do Estado liberal, foi adotada a
teoria da responsabilidade subjetiva, com princpios do direito civil
(privado) e baseada na ideia de culpa do Estado, a qual apregoava que
este devia indenizar o dano causado ao administrado sempre que seus
agentes agissem com culpa ou dolo, por negligncia, omisso ou abuso
no exerccio do cargo. Ao Estado era assegurado o direito de regresso
contra os causadores do dano. A teoria da responsabilidade subjetiva foi
adotada pelo Cdigo Civil Brasileiro de 1916.
Pelas Constituies de 1934 e 1937, o funcionrio pblico passou
a ser solidrio com o Estado pelos prejuzos causados a terceiro, onde
qualquer deles poderia ser acionado individual ou conjuntamente.
Inicialmente, essa teoria abarcou apenas os atos de gesto, isto
, aqueles que eram praticados sem a supremacia do Estado sobre o
particular e aproximavam-se mais dos de direito privado. Para os atos de
imprio, que so impostos coercitivamente aos administrados, persistia a
teoria da irresponsabilidade. Posteriormente, a responsabilidade subjetiva do Estado passou a incluir tanto os atos de gesto como os de imprio.
Em funo de que o terceiro teria que provar o dano e a culpa do
agente pblico, o que, por vezes, tornava-se difcil, surgiu a teoria da
culpa administrativa ou da culpa annima do servio pblico.
A obrigao do Estado de indenizar decorre da falha do servio pblico
por inexistente, mau funcionamento ou retardamento na prestao, uma
espcie de culpa da administrao, em que no se indaga o comportamento do agente, pois no se exige, tampouco, a identificao de quem
causou o dano.
Essa responsabilidade civil pela omisso do Estado subjetiva,
cabendo ao terceiro comprovar a faute du service, em portugus a culpa
pelo servio, e o dano para ser indenizado.
A teoria da culpa pelo servio foi a responsvel por superar as
teorias civilistas, dando ensejo ao desenvolvimento das publicistas, tanto
| 367
que identificada pela doutrina como um estgio de transio entre a

teoria subjetiva da culpa civil e a objetiva do risco administrativo.
A necessidade de provar o dano e a culpa da administrao fazia
com que permanecessem as dificuldades para o administrado. Por isso,
com o intuito de que fossem adotados critrios objetivos, surgiu a vigente
teoria da responsabilidade objetiva, desdobrada em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
20.5. Teoria da Responsabilidade Objetiva

Desde a Constituio Federal de 1946, o Brasil adotou a teoria da
responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas de direito pblico interno
pelos danos causados a terceiros por seus funcionrios no exerccio do
cargo, a qual foi reproduzida pela Constituio de 1967 e pela reviso
constitucional de 1969. Caso o funcionrio tivesse agido com culpa, ao
Estado caberia propor a ao regressiva em face de sua ao. A responsabilidade do Estado era, portanto, objetiva, e a do funcionrio, subjetiva.
Um detalhe que chama a ateno que, at a Carta de 1967, poderiam ser responsabilizadas apenas pessoas jurdicas de direito pblico
interno, quando, ento, foi retirada a palavra interno, possibilitando a
responsabilizao tambm de entes estrangeiros.
A Constituio Federal vigente adotou expressamente a teoria da
responsabilidade objetiva do Estado, assim dispondo:
Art. 37.
(...)
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de
dolo ou culpa.
Adaptando-se ao dispositivo constitucional, a Lei Federal n 10.406,
de 10 de janeiro de 2002, Cdigo Civil Brasileiro, prescreve:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qua-
368
lidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo

contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa
ou dolo.
Segundo a doutrina, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado desdobra-se nas teorias do risco administrativo e do risco integral.
Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem a obrigao
de indenizar responsabilidade civil o dano causado ao terceiro decorrente de sua atuao, independentemente de culpa do agente pblico.
Para tanto, basta que o terceiro prove o fato, o prejuzo e o nexo de causalidade entre ambos.
Essa teoria caracteriza-se por admitir clusulas excludentes, podendo o Estado atenuar ou afastar a obrigao de indenizar se provar que
o fato que resultou no dano ocorreu por culpa exclusiva da vtima, por
culpa de terceiro ou em consequncia de caso fortuito ou fora maior.
A teoria do risco integral diferencia-se da anterior por no admitir clusulas excludentes, no considerando, inclusive, a culpa da prpria
vtima. a modalidade mais extremada de responsabilizao e no se
tem conhecimento de que algum pas a adote como regra de responsabilizao.
O ilustre doutrinador Cavalieri defende a tese de que o ordenamento jurdico teria adotado essa teoria para a atividade nuclear. A
Emenda Constitucional n 49, de 08 de fevereiro de 2006, incluiu o
seguinte texto ao artigo 21, inciso XXIII, alnea d da Constituio Federal: a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa. H, ainda, quem mencione que ela est presente nos
casos de atentado terrorista contra aeronaves (Lei Federal n 10.744,
de 09 de outubro de 2003) e de proteo ao meio ambiente (artigo 225
da Constituio Federal).
A natureza da responsabilizao do Estado por atos omissivos tem
causado discusses entre os doutrinadores. Trata-se de responsabilidade
objetiva ou subjetiva? Mesmo que alguns doutrinadores defendam a responsabilidade objetiva para aes e omisses do Estado, a corrente majoritria advoga que essa responsabilidade se aplica apenas s condutas
comissivas. Na omisso, seria exigida culpa ou dolo na prestao de servio em uma das suas formas: negligncia, imprudncia ou impercia, o
que caracterizaria a teoria da responsabilidade subjetiva. Isso porque,
se no tiver havido ao, ningum, logicamente, pode ter sido o autor,
| 369
devendo-se responsabilizar o Estado apenas se ele no tiver impedido o

evento lesivo, tendo o dever de faz-lo. Para obter a indenizao, o terceiro
dever comprovar o dano, a inrcia e o nexo de causalidade entre ambos.
Essa interpretao tambm pode ser extrada da Constituio Federal (artigo 37, 6) e do Cdigo Civil (artigo 43). Ao preverem a responsabilidade objetiva do Estado quando seus agentes causarem (palavra
que indica ao ato comissivo) danos a terceiros, mesmo sem culpa, e,
a contrario sensu, quando o ordenamento jurdico impuser ao Estado a
obrigao de impedir o dano (princpio da legalidade) e este deixar de
agir, caracterizando comportamento ilcito, nasce o dever de indenizar
pela teoria da responsabilidade subjetiva, devendo ser apurada a culpa
ou o dolo.
Uma corrente minoritria da doutrina, onde se inclui Cavalieri, expoente jurista no assunto, considera que a responsabilidade por omisso
do servio subjetiva apenas em uma situao genrica, como no caso de
veculo velho que cause um acidente, diferenciando-se de situao especfica dever individualizado de agir. No referido exemplo, se o veculo tiver
passado pela vistoria do Poder Pblico, a responsabilidade ser objetiva.
20.6. Excludentes ou Atenuantes

Por adotar a teoria do risco administrativo, a responsabilidade civil
do Estado excluda ou atenuada em determinadas situaes: culpa
exclusiva da vtima ou de terceiro, caso fortuito ou fora maior
e tambm as excludentes de ilicitude, estado de necessidade e
legtima defesa. Essas excludentes ou atenuantes impedem que se concretize o elemento nexo de causalidade entre a ao ou a omisso do
Estado e o dano.
A fora maior e o caso fortuito decorrem de acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das partes e so provocados pelo
homem ou pela fora da natureza. Nesse caso, no ocorre fato imputvel
ao Estado e nem cometido por agente pblico, faltando, por consequncia, o necessrio nexo de causalidade. Incide a responsabilidade, no
entanto, se a fora maior for conjugada com a omisso do Poder Pblico,
como, por exemplo, se um bueiro no tiver sido limpo e ocorrer alagamento por enchente.
370
A responsabilidade do Estado pode ser afastada por culpa exclusiva da vtima ou de terceiro. Nesses casos, falta o nexo de causalidade
entre o dano e o comportamento do Estado. A responsabilidade repartida Estado e vtima na hiptese de culpa concorrente, nos termos do
artigo 945 do Cdigo Civil, Lei Federal n 10.406/02.
20.7. Elementos ou Pressupostos da Responsabilidade Civil

Objetiva
Para que se configure a responsabilidade objetiva, h necessidade de estarem presentes certos elementos ou pressupostos, a saber: a
conduta imputvel ao Poder Pblico, considerando-se qualquer ato de
agente pblico atribudo ao Estado, independentemente de ter o agente
agido com culpa ou dolo; o dano material ou moral, pois, sem a
existncia do prejuzo, no h como se falar em responsabilidade, tanto
que a indenizao depende de o terceiro provar que a conduta do Estado
lhe causou prejuzo; o nexo causal ou relao de causalidade, que
o vnculo entre a conduta do agente e o resultado por ela produzido,
ou seja, o dano ao terceiro. Em suma, para o terceiro poder obter o ressarcimento dos prejuzos, basta provar a conduta do agente pblico, o
dano que este causou e a relao de causalidade entre ambos, alm da
ausncia de qualquer das clusulas excludentes.
20.8. Sujeitos da Responsabilidade Civil

Trs so os sujeitos que figuram na relao jurdica que envolve a
responsabilidade civil da Administrao Pblica: o ente pblico ou o ente
privado prestador de servio pblico, o agente pblico e o terceiro lesado.
20.8.1. Ente Pblico ou Ente Privado Prestador de Servio Pblico
So responsveis pelos danos quaisquer pessoas jurdicas de direito pblico: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, Autarquias e
| 371
Fundaes pblicas de natureza autrquica; e determinadas pessoas jurdicas de direito privado: empresas pblicas, sociedades de economia
mista e fundaes pblicas constitudas com personalidade de direito privado que prestem servios pblicos, bem como empresas prestadoras de
servios pblicos em regime de concesso e permisso.
A Carta de 1988 inovou ao incluir como responsveis as pessoas
jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico, sendo, para
tal, necessrio existir vnculo jurdico de direito pblico entre o Estado e a
empresa delegada. E fez bem ao inclu-las, pois a deciso de delegar um
servio no poderia ser suficiente para afastar a responsabilidade civil do
Estado, ainda mais que este permanece com a titularidade do servio,
respondendo por ele subsidiariamente. Se o Estado, portanto, tiver concorrido para o dano, passa a responder solidariamente por esse.
Aos entes em colaborao com a Administrao Pblica, mas sem
vnculo orgnico com o Estado, tais como os servios sociais autnomos
SENAC, SENAI, SESI e SESC incide a responsabilidade objetiva. J,
com relao s organizaes sociais OS e s organizaes da sociedade
civil de interesse pblico OSCIP, no h consenso de que essa responsabilidade objetiva se aplique.
As pessoas jurdicas de direito privado exploradoras da atividade
econmica empresas pblicas e sociedades de economia mista , no
so alcanadas pelo artigo 37, 6, da Constituio Federal, incidindo a
responsabilidade em caso de culpa responsabilidade subjetiva, nos termos do direito civil e empresarial. Essas entidades, em funo de disposies legais infraconstitucionais, tais como as do Cdigo Civil, artigos 927,
pargrafo nico, e 931, e do Cdigo de Defesa do Consumidor CDC,
podem, eventualmente, responder objetivamente.
20.8.2. Agente Pblico

A Constituio Federal, ao mencionar o termo agente pblico,
incluiu no apenas os servidores pblicos, mas, segundo Jos dos Santos
Carvalho Filho, os agentes sem vnculo tpico de trabalho, os agentes
colaboradores sem remunerao, enfim todos aqueles que, de alguma
forma, estejam juridicamente vinculados ao Estado. (Manual de Direito
Administrativo, 17. ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2007. p. 481)
372
Para Maria Sylvia, em agente pblico, esto includas todas as

categorias, de agentes polticos, administrativos ou particulares
em colaborao com a Administrao, sem interessar o ttulo sob o
qual prestam servio. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 19. ed., So Paulo: Atlas, 2006. p. 602)
Para Celso Antnio, quem quer que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita, um agente pblico (BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 15. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2003 p. 227)
O Poder Judicirio j decidiu que considerado agente do Estado,
inclusive, aquele que o juiz nomeia depositrio judicial.
Segundo a jurisprudncia, quem agiu ou se omitiu no precisa estar, necessariamente, no exerccio de suas funes, desde que o tenha feito
na qualidade de agente pblico, bastando, portanto, que o dano causado
esteja vinculado s suas funes, incluindo quem esteja investido irregularmente no cargo ou na funo, e aja ocasional ou episodicamente.
Em suma, agente pblico uma expresso ampla que abrange:
agentes polticos, servidores pblicos e entes particulares em colaborao
com o Estado.
20.8.3. Terceiro Lesado

O Estado deve indenizar o terceiro, aquele que sofreu o prejuzo
resultante do ato praticado por seu agente. No que tange s concessionrias ou s permissionrias, a doutrina e a jurisprudncia so unnimes ao
afirmar que o ressarcimento devido ao usurio do servio pblico, mas
divergem quanto ao no usurio. Quem defende o cabimento a ambos
alega que, se o constituinte utilizou a palavra terceiro e no excepcionou um ou outro, no cabe ao aplicador do direito faz-lo, evitando uma
interpretao restritiva do dispositivo constitucional.
Outro argumento utilizado o de que, ao prestar servio pblico
por delegao, as concessionrias e as permissionrias atuam como se
fossem o prprio Estado, no fazendo sentido diferenar o terceiro que
sofreu o dano resultante da ao de um do que sofreu o de outro. Para o
terceiro, no faz diferena se o dano resultou do Estado diretamente ou
dos prestadores de servio por delegao.
| 373
Outra corrente defende a responsabilidade subjetiva, aquela baseada na culpa ou dolo, aos no usurios do servio pblico.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio
n 591.874-2, em 26 de agosto de 2009, entendeu que a responsabilidade das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico
objetiva, seja a leso causada a usurios, seja a no usurios do servio, modificando, assim, o entendimento anteriormente sustentado pela
Corte.
Existem, ainda, decises do Poder Judicirio atribuindo a responsabilidade objetiva aos concessionrios e permissionrios em razo de
subordinarem-se ao Cdigo de Defesa do Consumidor CDC (Lei Federal n 8.078, de 11 de fevereiro de 1990, artigos 14 e 17).
20.9. Servio Pblico

A interpretao literal da expresso servio pblico garantiria
to somente a reparao de uma das tantas atividades do Estado, vindo
a causar um desequilbrio entre os particulares. Por isso, doutrina e jurisprudncia tm ampliado o contorno do instituto para alcanar o exerccio
de outras atividades que tambm possam resultar em prejuzo ao terceiro,
tais como, o exerccio do poder de polcia e a realizao de obras pblicas e de fomento. Aquele que tenha sofrido prejuzo pela prestao de
servio tem o mesmo direito de reparao, por exemplo, daquele que foi
atingido pela execuo de obra pblica.
20.10. Licitude
No direito privado, para configurar a responsabilidade civil, necessria uma conduta ilcita, isto , uma infrao ao ordenamento jurdico. No direito pblico, alm da conduta ilcita, a responsabilidade civil
do Estado pode decorrer de comportamento lcito, basta que ocorra o
prejuzo e que o nus suportado pelo terceiro seja maior do que aquele
imposto aos demais membros da sociedade. Isso ocorre desde a Carta
de 1946, que deixou de exigir o pressuposto da conduta contrria ao
ordenamento jurdico.
374
20.11. Indenizao
Em consequncia do ato do agente pblico, o Estado deve indenizar os danos causados ao terceiro, vtima, para reconstituir seu patrimnio: danos emergentes e lucros cessantes, em funo do que esse perdeu,
despendeu ou deixou de ganhar. A indenizao inclui os danos patrimoniais e tambm, consoante prev o inciso X do artigo 5 da Constituio
Federal, os morais, devendo o Estado reparar o dano, independentemente de ter tido origem na perda do patrimnio ou no sofrimento humano
(sentimento de dor), podendo ser estes cumulativos, conforme apregoa a
Smula n 37 do Superior Tribunal de Justia STJ.
20.12. nus da Prova

Pela teoria do risco administrativo, o nus da prova invertido.
Se o terceiro lesado alegar e comprovar a existncia do fato, o dano e o
nexo de causalidade, o Estado, ru no processo, somente poder afastar
a necessidade de indeniz-lo se provar a culpa da vtima ou, mitig-la se
demonstrar culpa concorrente.
Em caso de omisso, por falta ou falha na prestao do servio,
cabe ao terceiro demonstrar a culpa do Estado.
20.13. Responsabilidade Funes do Estado

A responsabilidade civil do Estado, num primeiro momento, decorre do exerccio da funo administrativa, mas, excepcionalmente,
admitida no exerccio das funes legislativa e jurisdicional.
| 375
20.14. Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e Jurisdicionais

A doutrina e a jurisprudncia, majoritariamente, inclinam-se pela
ausncia de responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes de atos
legislativos e jurisdicionais. Em determinadas situaes, contudo, esse rigor tem sido abrandado.
Os atos dos Poderes Legislativo e Judicirio, quando no exerccio
da funo administrativa atpica, sujeitam-se regra geral da responsabilidade objetiva do Estado.
20.14.1. Atos Legislativos

A responsabilidade civil do Estado admitida na edio de leis
de efeitos concretos, assim consideradas apenas em sentido formal e no
material, pois tais atos se aproximam mais de ato administrativo do que
de lei propriamente dita. Os atos destinam-se a um grupo de pessoas,
enquanto as leis, que se caracterizam pela generalidade, abstrao e impessoalidade, atingem, indistintamente, qualquer indivduo, a coletividade, no gerando desequilbrio na assuno de nus e encargos, sendo,
inclusive, a ocorrncia de um eventual nus suportada por todos.
As leis declaradas inconstitucionais tambm podem resultar na responsabilidade civil do Estado se causarem prejuzos e estes restarem devidamente comprovados. A doutrina tem apontado, ainda, que a omisso
legislativa por prazo que extrapole a razoabilidade tambm pode levar
responsabilizao do Estado, o que exige reconhecimento por mandado
de injuno, e que a demora, com culpa, seja a causadora do prejuzo,
com nexo entre a omisso e o dano. O mesmo raciocnio aplica-se ao
direta de inconstitucionalidade por omisso.
Os argumentos e contra-argumentos, com relao ausncia de
responsabilidade do Estado pelos atos legislativos, segundo a administrativista Maria Sylvia, em seu livro Direito Administrativo, anteriormente
citado, so apresentados na tabela a seguir:
376
Argumentos
Contra-argumentos
Submete-se Constituio FedeAtua no exerccio da soberania

ral, portanto, acarreta a responsae est limitada ao que dispe a
bilidade quando edita lei inconstiConstituio Federal.
tucional.
Normas gerais e abstratas so di- As denominadas leis de efeitos
rigidas a todas as pessoas e com concretos atingem determinadas
pessoas.
nus iguais para todos.
Os cidados no podem pretender A eleio implica delegao, mas
responsabilizar o Estado por atos apenas para elaborar leis constitude parlamentares por eles eleitos. cionais.
20.14.2. Atos Jurisdicionais

Segundo a Constituio Federal, artigo 5, inciso LXXV, o Estado
indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso
alm do tempo fixado na sentena, desde que, por evidente, demonstrado o dano, independente da culpa ou dolo do magistrado. Idntica
previso existe no artigo 630 do Cdigo de Processo Penal, Decreto-Lei
n 3.689, de 03 de outubro de 1941.
O Cdigo de Processo Civil, Lei Federal n 5.869, de 11 de janeiro
de 1973, no artigo 133, e a Lei Orgnica da Magistratura Nacional, Lei
Complementar n 35, de 14 de maro de 1976, no artigo 49, prevem a
responsabilizao pessoal do juiz quando este agir com dolo ou fraude.
No caso de priso preventiva, embora existam divergncias, prepondera a tese de que no cabe a indenizao pelo dano que a priso
causou.
A responsabilidade civil do Estado pela inobservncia do princpio da razovel durao do processo, consoante dispositivo inserido na
Constituio Federal pela Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, tem causado bastante polmica, e a doutrina oscila entre a
responsabilidade objetiva e a subjetiva.
| 377
A Professora Maria Sylvia, j citada, assim apresenta os argumentos e contra-argumentos em relao no responsabilidade do Estado
pelos atos jurisdicionais:
Argumentos
Contra-argumentos
A soberania do Estado e no dos poderes e magistrados.

H independncia dos ju- A independncia atributo inerente a
zes.
cada um dos Poderes.
O magistrado no funcio- A Constituio Federal prev a responsanrio pblico.
bilidade do agente.
Violaria o dispositivo constitucional da imutabilidade
O fato de o Estado ser condenado a pada coisa julgada. A deciso
gar indenizao decorrente de dano ocainjusta pode ser modificada
sionado por ato judicial no implica mupela via do recurso; caso
dana de deciso, a qual continua a valer
admitida a responsabilizapara as partes.
o, seria a reapreciao da
deciso.
O julgador soberano.
20.14.3. Atos do Ministrio Pblico

Aplica-se ao Ministrio Pblico, por similitude, os postulados do
Poder Judicirio, se e quando couberem.
20.15. Denunciao da Lide, Litisconsrcio e Ao Direta em

Face do Agente Pblico
Pelo que dispe o 6 do artigo 37 da Constituio Federal, a responsabilidade do Estado e este tem o direito de ao regressiva contra
o agente que causou o dano, em caso de culpa ou dolo. A possibilidade
da denunciao da lide interveno de terceiro, instituto pelo qual uma
378
das partes Estado ou quem sofreu o dano chama o agente pblico a

integrar a relao jurdica processual para auxili-lo no litgio ou ser demandado, causa divergncia entre os doutrinadores.
A corrente contrria argumenta que, embora a Constituio tenha
dispensado a prova da culpa ou dolo, ao incluir o agente pblico no polo
passivo da relao jurdica, estaria fazendo com que o terceiro abrisse
mo dessa prerrogativa, alm de retardar a soluo da lide por introduzir
novo fundamento e parte na ao. Os defensores, por sua vez, alegam
que esse instituto resultaria em economia processual. A maioria, porm,
defende o cabimento da denunciao, mas de forma facultativa.
A doutrina tem admitido que o terceiro acione judicialmente ambos Estado e agente em litisconsrcio, ou at somente o agente pblico. A jurisprudncia no segue essa linha por ausncia de previso, pois
a Constituio Federal definiu que o destinatrio da cobrana a pessoa
jurdica de direito pblico ou a particular prestadora de servio pblico
por delegao.
De outro lado, o Supremo Tribunal Federal vem consagrando a tese
da dupla garantia ou dupla proteo: uma em favor do particular lesado,
que poder propor a ao indenizatria perante a pessoa jurdica de direito
pblico ou de direito privado prestadora de servio pblico a que pertena
o agente causador do dano, o que possibilita uma maior certeza quanto
ao futuro pagamento da indenizao; outra em favor do agente pblico,
o qual somente ser demandado regressivamente pelo ente pblico a cujo
quadro pertencer, no se admitindo a sua incluso na ao originalmente
proposta em face da pessoa jurdica qual estiver vinculado. o que se
depreende da leitura do Recurso Extraordinrio n 327.904-1, julgado em
15 de agosto de 2006, e do Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio
n 470.996-1, julgado em 18 de agosto de 2009.
20.16. Direito Regressivo

Como se constatou anteriormente, trs so os sujeitos da relao
jurdica: o agente pblico causador do dano, o terceiro que sofreu o prejuzo e o ente pblico ou privado prestador de servio pblico. E duas so
as relaes que se podem formar: a primeira, em que o terceiro e o ente
pblico so partes, sendo a responsabilidade deste objetiva, e a segunda,
| 379
entre o ente pblico e o seu agente, a qual somente se realiza em caso de

culpa ou dolo deste, caracterizando-se a responsabilidade subjetiva.
importante destacar aqui que cabe ao ente pblico o nus de
provar a conduta culposa ou dolosa do agente pblico.
Pelo direito de regresso, o Estado deve buscar junto ao agente
pblico o ressarcimento do valor pago vtima do dano. Discute-se na
doutrina se o pagamento vtima condio para a cobrana, administrativa ou judicial, desse valor, pois, embora exista deciso admitindo que
o Estado cobre do agente, independentemente do pagamento, isso parece um tanto estranho, uma vez que se estaria buscando o ressarcimento
sem ter havido ainda o efetivo prejuzo.
Administrativamente, o valor pode ser cobrado diretamente do
agente ou por meio do desconto em sua folha de pagamento, dependendo de concordncia deste ou de deciso do Poder Judicirio. A necessidade de aquiescncia do servidor j foi afirmada pelo Supremo Tribunal Federal, podendo-se citar, exemplificativamente, o julgamento do
Mandado de Segurana n 24.182-9 em 12 de fevereiro de 2004. Na
oportunidade, a Corte Constitucional asseverou que falta de prvia
aquiescncia do servidor, cabe Administrao propor ao de indenizao para a confirmao, ou no, do ressarcimento apurado na esfera
administrativa, no sendo admissvel falar-se em autoexecutoriedade do
procedimento administrativo quando estiver voltado apurao de responsabilidade civil dos seus servidores.
Na mesma linha de entendimento apresentada pelo STF, a Diviso de Estudos e Orientao da CAGE j asseverou a necessidade de autorizao do servidor para que se efetue o desconto em folha, conforme
possvel verificar pela leitura da Informao CAGE/DEO n 44/2010.
20.17. Pontos de controle

O gestor dever apurar a conduta do agente e, em caso de culpa ou
dolo, cobrar administrativa ou judicialmente o valor devido, bem como, em
se tratando de no pagamento, providenciar a inscrio em dvida ativa,
sob pena de ser responsabilizado por essas omisses. O gestor deve ficar
atento, tambm, ao prazo para cobrana, visando a evitar que ocorra a
prescrio da dvida, matria tratada em captulo especfico deste Manual.
| 381
Captulo 21
Prescrio na Administrao Pblica
Sumrio: 21.1 Definio e Consideraes Gerais - 21.2 Legislao - 21.3 Prescrio

na Administrao Pblica Direta e Indireta - 21.4 Suspenso e Interrupo da Prescrio - 21.5 Prescrio do Direito da Administrao Pblica - 21.5.1 Crditos No
Tributrios - 21.5.2 Ressarcimento de Danos Causados ao Errio - 21.5.3 Sanes
Disciplinares aos Servidores - 21.5.4 Anulao/Revogao de Atos Administrativos de
Efeitos Favorveis aos Administrados - 21.5.5 Crditos Tributrios - 21.6 Prescrio
do Direito do Administrado - 21.6.1 Regra Geral - 21.6.2 - Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica.

A decadncia e a prescrio existem em razo do interesse social
nas relaes jurdicas no sentido de que no permaneam indefinidamente incertas. A incerteza atenta contra o princpio da segurana jurdica, do qual no se pode prescindir no Estado Democrtico de Direito,
onde encontra lugar de destaque a estabilidades das relaes sociais.
Conceitualmente, pode-se dizer que a prescrio a perda do direito de ao existente para a proteo de um direito, perda que alcana
tambm a possibilidade de sua alegao como matria de defesa, em virtude da inrcia do seu titular durante um determinado espao de tempo.
382
A decadncia, por sua vez, o prazo fixado para o exerccio do direito

por parte de seu titular, e, diversamente da prescrio, que fulmina o direito de ao, a decadncia resulta na perda do prprio direito.
A prescrio e a decadncia, apesar de decorrentes do princpio
da segurana jurdica, apresentam distines que merecem ser referidas.
No que diz respeito natureza do direito, a prescrio supe um
direito nascido e efetivo, mas que se extinguiu pela inrcia do seu titular.
De outro lado, o decurso do prazo decadencial fulmina o prprio direito
que no se tornou efetivo pela falta de exerccio. Alm disso, a contagem
do prazo prescricional somente se inicia quando o direito violado, ao
passo que o prazo decadencial comea a partir do momento em que o
direito nasce. O prazo prescricional estar sempre previsto na lei, enquanto os prazos decadenciais podem ser encontrados na lei e fixados pela
vontade das partes.
21.2. Legislao
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988 (artigo 37)
Lei Federal n 5.172, de 25 de outubro de 1966 Cdigo Tributrio
Nacional (artigos 173 e 174)
Lei Federal n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (artigo 54)
Lei Federal n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil Brasileiro (artigos 189 a 211)
Decreto Federal n 20.910, de 06 de janeiro de 1932
Decreto-Lei n 4.597, de 19 de agosto de 1942
Lei Complementar Estadual n 10.098, de 03 de fevereiro de 1994
Estatuto e Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis do Estado do RS (artigo 197)
21.3. Prescrio na Administrao Pblica Direta e Indireta

A Administrao Pblica pode desempenhar as suas funes de
forma centralizada e/ou descentralizada, o que d origem Administrao Pblica Direta e Indireta. Sobre o tema, deve-se consultar cap-
| 383
tulo especfico do presente Manual, evitando-se, assim, desnecessria

repetio.
A Administrao Pblica Indireta formada por pessoas jurdicas
regidas pelo direito pblico e por pessoas jurdicas regidas pelo direito
privado. Essa distino essencial para a definio do prazo prescricional
a ser observado. s pessoas jurdicas de direito privado que compem a
Administrao Pblica Indireta aplicam-se as disposies do Cdigo Civil. De outro lado, as pessoas jurdicas da Administrao Pblica Direta e
as pessoas jurdicas da Administrao Pblica Indireta regidas pelo direito
pblico tero uma disciplina especfica, a qual o objeto do presente
captulo.
21.4. Suspenso e Interrupo da Prescrio

A suspenso e a interrupo so situaes que alteram o fluxo do
prazo prescricional. Em sntese, ocorrendo alguma das causas de suspenso do prazo prescricional, o curso da contagem ficar temporariamente
paralisado, voltando a correr pelo tempo restante quando cessada a causa suspensiva. De outra parte, havendo uma causa de interrupo, alm
da ausncia de contagem do prazo durante a sua existncia, o reincio
desprezar o tempo at ento verificado, recomeando pela sua integralidade, ressalvados os casos previstos em lei especfica, como aqueles
estabelecidos no Decreto Federal n 20.910/32. Tal regra legal prev que,
uma vez interrompida a prescrio que favorece a Fazenda Pblica, o
prazo recomea a contar para o interessado pela metade, e no integralmente, como se d nos casos de prescrio ordinria. A regra da nova
contagem pela metade, no entanto, deve ser adequadamente interpretada, observados, para tanto, os ditames da Smula n 383 do STF.
Exemplo de causa suspensiva do prazo prescricional encontra-se
no artigo 4 do Decreto n 20.910/32, segundo o qual no corre a prescrio durante a demora que tiverem, no estudo, no reconhecimento ou
no pagamento da divida, considerada liquida, as reparties ou os funcionrios encarregados de estud-la e apur-la. Nessa hiptese, a suspenso da prescrio ocorre com a entrada do requerimento do titular
do direito ou do credor nos livros ou protocolos das reparties publicas,
com designao do dia, ms e ano.
384
Como exemplo de interrupo que, com o advento do Cdigo Civil de 2002, somente podem ocorrer uma nica vez (artigo 202) tem-se a
prtica de qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe
reconhecimento do direito pelo devedor.
21.5. Prescrio do Direito da Administrao Pblica
21.5.1 Crditos No Tributrios

A necessidade de segurana nas relaes jurdicas o fundamento
constitucional com base no qual as aes da Fazenda Pblica em face do
particular tambm se sujeitam a prazo prescricional. No h referncia
legal, entretanto, quanto ao prazo prescricional aplicvel s dividas ativas
da Administrao quanto aos seus crditos no tributrios, na medida
em que o Decreto n 20.910/32 refere-se apenas cobrana das dvidas
passivas.
Diante da ausncia de norma regulamentadora, duas solues
mostram-se possveis.
A primeira indica que a prescrio das aes da Fazenda Pblica contra o particular deve ser regulada pelo Cdigo Civil, respeitada
a natureza do ato ou do contrato, ainda que a relao jurdica esteja
submetida s regras de direito pblico, pois se trata de norma geral aplicvel Administrao Pblica quando no houver legislao especfica.
Nesse caso, a prescrio ocorrer aps o decurso de dez anos, nos termos
do artigo 205 do Cdigo Civil. Esse entendimento foi manifestado pela
Procuradoria-Geral do Estado por meio do Parecer n 14.037, aprovado
em 30 de agosto de 2004 e ainda citado em manifestaes recentes do
mesmo rgo, tais como no Parecer n 14.495, aprovado em 5 de maio
de 2006.
Noutro sentido, tendo por fundamento o princpio da simetria,
sustenta-se a aplicao do Decreto n 20.910/32, que fixa o prazo em
cinco anos, na medida em que no encontra justificativa no interesse
pblico a adoo de um tratamento diferenciado em favor da Unio, dos
Estados e dos Municpios em relao ao administrado. Esse o enten-
| 385
dimento encampado pela Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, citando-se como exemplo a deciso proferida nos autos do Agravo
Regimental no Agravo de Instrumento AgRg no Ag n 1.079.200-SP,
julgado em 6 de maio de 2010.
As duas vertentes antes referidas esto adequadamente fundamentadas. De forma a acautelar o gestor pblico em face da ocorrncia de eventual prescrio de crditos no tributrios regulados pelo
direito pblico, embora seja judicialmente defensvel a aplicao do
Cdigo Civil, recomenda-se a observncia do prazo de cinco anos
para que sejam ultimados os procedimentos necessrios cobrana,
evitando-se, assim, o surgimento de eventual discusso sobre a prescrio do direito.
21.5.2. Ressarcimento de Danos Causados ao Errio

A regra a estabilizao das relaes jurdicas por meio da prescrio, no entanto, a Constituio Federal estabeleceu no artigo 37,
5, que as aes de ressarcimento ao errio so imprescritveis. Apesar
de toda a crtica doutrinria sobre a existncia dessa imprescritibilidade,
tanto o STF (no Mandado de Segurana MS n 26.210) quanto o STJ
(no Recurso Especial REsp n 928.725) j a reconheceram.
Com isso, apesar de a imprescritibilidade das aes de ressarcimento de danos causados ao errio ainda ser matria que reclame maior
anlise, pode-se afirmar, pela redao da parte final do 5 do artigo 37
da Constituio Federal, que as aes para ressarcimento de danos causados ao errio no esto sujeitas prescrio.
No mbito estadual, um exemplo de ressarcimento ao errio no
sujeito a prazo prescricional est na cobrana feita a servidor que se afastou para frequentar curso de ps-graduao, no Pas ou no exterior, e que
no se manteve no cargo por tempo igual ou superior ao de durao do
afastamento, conforme determina o pargrafo nico do artigo 125 da Lei
Complementar Estadual n 10.098/94. Nessa situao, deve o Estado
promover a competente ao de ressarcimento ao errio, a qual, na esteira do que decidiu o STF no caso (MS) anteriormente mencionado que
envolvia bolsista do CNPq, no se sujeita prescrio.
386
21.5.3. Sanes Disciplinares aos Servidores

Os servidores pblicos estaduais, no desempenho de suas funes, devem observar os deveres e as proibies que lhe so impostos
pela Lei Complementar Estadual n. 10.098/94, mais, especificamente,
nos artigos 177 e 178. Quando a conduta do servidor infringe o regime
jurdico ao qual est submetido, surge para a Administrao Pblica o
poder-dever de aplicar as sanes disciplinares proporcionais infrao
cometida, amparada, para tanto, no poder disciplinar.
Esse poder disciplinar, no entanto, no pode ser exercido a qualquer tempo. De forma a compatibilizar o poder-dever de aplicar sanes
disciplinares com a preservao da segurana das relaes jurdicas, o
legislador estadual previu, no artigo 197 da referida Lei Complementar,
um prazo para que a Administrao Pblica aplique as sanes aos servidores.
Segundo tal dispositivo, o prazo prescricional varia de acordo com
a espcie de sano a ser aplicada. Assim, os prazos de prescrio so
os seguintes: a) 6 meses, para a pena de repreenso; b) 12 meses, para
as penas de suspenso e de multa; c) 18 meses, para a pena de demisso, quando se fundamentar em abandono do cargo ou ausncia no
justificada ao servio por mais de 60 dias, ainda que no consecutivos,
durante um ano; d) 24 meses, para a aplicao da pena de demisso nos
demais casos, e tambm para a aplicao da pena de cassao da aposentadoria ou de disponibilidade.
Se acontecer de a infrao administrativa cometida pelo servidor
tambm constituir crime ou contraveno penal, o prazo a ser considerado ser o previsto na legislao penal. Em geral, tais prazos encontram-se
previstos no artigo 109 do Cdigo Penal, devendo a clculo ser efetuado
tendo em vista a pena fixada concretamente pelo Poder Judicirio, a ser
verificada na sentena (conforme o Recurso em Mandado de Segurana RMS 26.624/SP, julgado pelo STJ). Imperioso ressalvar, porm, alguns respeitveis entendimentos jurisprudenciais em sentido contrrio,
tal como o julgamento da Apelao Cvel n 70012335097 pela Quarta
Cmara Cvel do Tribunal de Justia do RS.
Merece ser destacado que, conforme a jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia, ainda que a infrao administrativa constitua crime
ou contraveno penal, somente ser feita a contagem do prazo pres-
| 387
cricional com base na legislao penal quando os fatos tambm forem

efetivamente apurados na esfera penal. No havendo persecuo penal,
devem ser considerados os prazos previstos no estatuto funcional do servidor, como no caso do Mandado de Segurana MS 12.884/DF do STJ.
Para a contagem desses prazos prescricionais, deve-se considerar
como termo inicial a data em que o fato que constitui a infrao chega
ao conhecimento do superior hierrquico do servidor faltoso. Quando a
pena se fundamentar em abandono de cargo ou inassiduidade habitual,
entretanto, a prescrio somente comear a ser contada a partir do dia
em que o servidor reassumir as suas funes ou cessarem as faltas ao
servio. Nesse sentido, vale consultar as concluses do Parecer n 15.265
da PGE, aprovado em 30 de junho de 2010.
Instaurado o processo administrativo-disciplinar pela autoridade
responsvel, a prescrio interrompida, o que significa que, no reincio
da contagem, ser desprezado o prazo at ento transcorrido.
Alm dessa causa de interrupo do prazo prescricional, a Lei
Complementar Estadual n 10.098/94 prev trs situaes nas quais o
curso da prescrio suspenso. A primeira delas ocorre enquanto no for
resolvida, em outro processo de qualquer natureza, questo prejudicial
de que decorra o reconhecimento de relao jurdica, da materialidade
de fato ou da sua autoria. A segunda hiptese de suspenso ocorre por
ocasio da emisso do relatrio de sindicncia, nos casos em que houver
recomendao de aplicao de penalidade, suspenso esta que durar
at a deciso final proferida pela autoridade competente. Por ltimo, haver suspenso do prazo prescricional quando da emisso do relatrio
por Procurador do Estado, nos casos em que a deciso final couber ao
Governador do Estado ou ao dirigente mximo de Autarquia ou de Fundao pblica, perdurando a suspenso at a deciso final das autoridades mencionadas.
21.5.4. Anulao/Revogao de Atos Administrativos de Efeitos

Favorveis aos Administrados
Em virtude da sujeio da Administrao Pblica ao princpio da
legalidade, no se mostra possvel a permanncia no mundo jurdico de
388
atos administrativos que revelem vcios de legalidade, impondo-se a atuao administrativa no sentido de expungir os atos contrrios ao direito.
A essa forma de invalidao dos atos administrativos contrrios ao direito
d-se o nome de anulao, apesar de parcela da doutrina preferir a expresso invalidao.
A anulao consiste numa forma de extino dos atos administrativos em razo da existncia de vcio de legalidade, cabendo ao gestor
pblico promover os atos tendentes sua realizao. Embora no seja
desejvel a manuteno de atos viciados, de igual forma no se tolera
que a Administrao Pblica possa, no uso da autotutela, anular a qualquer tempo os atos que tenha praticado. Se assim fosse, restaria violado o
princpio da segurana jurdica, o qual exige a estabilizao das relaes
jurdicas.
Em mbito federal, foi editada a Lei n 9.784/99, a qual, em seu
artigo 54, fixou o prazo de cinco anos para que a Administrao Pblica
anule atos administrativos viciados dos quais tenham resultado efeitos
favorveis aos administrados, salvo nos casos de comprovada m-f.
Aps debate doutrinrio, entendeu-se que esse prazo de cinco anos decadencial, e no prescricional, com as consequncias decorrentes dessa
distino, tal como a possibilidade de reconhecimento da decadncia de
ofcio pelo juiz, quando estabelecida em lei.
A aplicao da Lei Federal n 9.784/99 no mbito estadual tema
que suscitou divergncias, na medida em que se trata de uma lei federal e, portanto, aplicvel exclusivamente Unio. A sua aplicao tambm aos Estados passou, contudo, a ser admitida de forma subsidiria,
quando no houver lei estadual especfica sobre o tema, pois se trata de
norma apta a orientar toda a Administrao Pblica, conforme decidido
pelo Superior Tribunal de Justia no julgamento do Recurso Especial n
852.493-DF.
Havendo, portanto, ato administrativo contaminado por vcio de
legalidade, ainda que tenha gerado efeitos favorveis ao administrado de
boa-f, deve o gestor pblico, em regra, proceder a sua anulao dentro do prazo de cinco anos, nos termos do artigo 54 da Lei Federal n.
9.784/99, em homenagem ao princpio da legalidade. De outro lado, superado tal prazo e estando presente a boa-f do administrado, ocorre a
decadncia do direito pertinente Administrao Pblica de anular o ato
viciado, prevalecendo, assim, o princpio da segurana jurdica.
| 389
21.5.5 Crditos Tributrios

No mbito tributrio, a obrigao nasce quando ocorre um fato
abstratamente previsto em lei como gerador do tributo. No basta, porm,
a existncia da obrigao tributria para que seja viabilizada a cobrana,
sendo exigvel da autoridade fazendria a realizao de um procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da
obrigao, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo
devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicao
da penalidade cabvel. Esse procedimento conhecido como lanamento, a partir do qual se pode falar em constituio do crdito tributrio.
Com o intuito de evitar que o contribuinte permanea indefinidamente disposio da autoridade fiscal, tambm na esfera tributria h
prazos que devem ser respeitados para a atuao administrativa. Devese, todavia, distinguir prazos de decadncia e de prescrio, observandose as peculiaridades de cada um deles.
Decadencial o prazo de que dispe a Fazenda Pblica para promover o lanamento. J, prazo prescricional aquele de que dispe o
ente tributante para ajuizar a competente ao de execuo fiscal regulada pela Lei Federal n 6.830/80.
No que tange decadncia do direito de constituir o crdito tributrio, a regra geral est disposta no artigo 173, I, do Cdigo Tributrio
Nacional CTN, que fixa o prazo de cinco anos, contados do primeiro
dia do exerccio seguinte quele em que o lanamento poderia ter sido
efetuado ou da data em que se tornar definitiva a deciso que houver
anulado, por vcio formal, o lanamento anteriormente efetuado.
O pargrafo nico do mesmo dispositivo, por sua vez, dispe sobre a hiptese de antecipao da contagem do prazo decadencial, o qual
ocorrer quando a autoridade fazendria adotar alguma medida preparatria ao lanamento. Nessa situao, o incio da contagem no se dar
no primeiro dia do exerccio seguinte ocorrncia do fato gerador, mas,
sim, a partir do ato praticado pela autoridade competente que der incio
ao procedimento administrativo tendente imposio tributria.
Nos tributos sujeitos a lanamento por homologao, podem surgir trs situaes distintas: a) o tributo no ter sido declarado nem pago;
b) o tributo ter sido declarado e no ter sido pago; c) o tributo ter sido
declarado e pago.
390
No primeiro caso, o termo inicial do prazo decadencial o primeiro dia do exerccio seguinte (aplicao do artigo 173, I, do CTN), isto
porque a homologao incide sobre o pagamento e, no havendo pagamento realizado, nada existir para ser homologado, incidindo, ento, a
regra geral.
No segundo caso, no se falar mais em decadncia, pois a declarao prestada pelo contribuinte, ainda que sem pagamento, admite a
imediata inscrio do dbito em dvida ativa, visto o crdito tributrio j
estar constitudo.
No ltimo caso, a autoridade fiscal ter o prazo de cinco anos para
homologar o pagamento ou, caso entenda necessrio, realizar lanamento de ofcio quanto eventual diferena apurada. A inrcia da Fazenda
Pblica durante os cinco anos, contados da data do fato gerador, importa
em homologao tcita do pagamento efetuado pelo contribuinte.
Uma vez constitudo definitivamente o crdito tributrio, no h
mais que se falar em decadncia. A partir deste momento, a Administrao providenciar a cobrana do valor apurado, devendo esta ser promovida no prazo de cinco anos, findos os quais o direito de ajuizar a ao
de execuo fiscal estar prescrito, nos termos do que dispe o artigo 174
do CTN. H situaes, entretanto, que interrompem a fluncia do prazo
prescricional, as quais esto previstas no pargrafo nico do artigo 174
do CTN. So elas: o despacho do juiz que ordenar a citao em execuo
fiscal, o protesto judicial, qualquer ato judicial que constitua o devedor
em mora e qualquer ato inequvoco, ainda que extrajudicial, que importe
em reconhecimento do dbito pelo devedor.
21.6. Prescrio do Direito do Administrado
21.6.1. Regra Geral

Conforme o artigo 1 do Decreto Federal n 20.910/32, as dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, assim como todo
e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal prescrevem no prazo de cinco anos. Com a edio desse decreto,
| 391
a Unio, os Estados e os Municpios passaram a ter em seu favor um

prazo prescricional mais conveniente, pois houve uma reduo do prazo disponvel para a cobrana das dvidas passivas da Fazenda Pblica
em relao ao prazo destinado s demais pessoas naturais e jurdicas,
o qual, nos termos do artigo 177 do Cdigo Civil de 1916 (revogado),
era de 20 anos.
Na dcada seguinte, o Decreto-Lei n 4.597/42 estendeu o benefcio para as autarquias, ou entidades e rgos paraestatais, criados por
lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo
e qualquer direito ou ao contra tais rgos. Alm disso, tambm previu
que a prescrio das dvidas, dos direitos e das aes a que se refere o
Decreto n 20.910/32 somente pode ser interrompida uma vez e recomea a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou
do ltimo ato do processo para a interromper.
Deve-se ressaltar que o Decreto n 20.910/32 alcana somente as
aes pessoais contra a Fazenda Pblica, no estando nele abrangidas as
aes reais, as quais possuem regramento especfico.
Para uma melhor compreenso dessas questes, define-se, sequencialmente, o que se entende por aes reais e por aes pessoais.
Aes pessoais so aquelas que decorrem da violao de direitos
pessoais, originrios de uma relao jurdica entre um sujeito ativo e um
sujeito passivo. Em regra, tm origem em obrigaes de dar, de fazer ou
de no fazer algo; por isso, diz-se que tm por objeto uma prestao. Nas
relaes envolvendo a Administrao Pblica, comum que a obrigao
tenha por origem um contrato administrativo, o qual, havendo controvrsia em face da aplicao das suas clusulas, sujeitar-se- prescrio
quinquenal. Tambm so pessoais as aes ajuizadas por servidores pblicos contra o Estado, em decorrncia de uma relao jurdico-funcional
prevista em lei ou em ato normativo.
Aes reais, por sua vez, so as que derivam da violao de um direito real, assim compreendido aquele que se estabelece entre o titular de
um bem e a coletividade (os no titulares), podendo-se citar como exemplo dessa classificao o direito de propriedade. Contra quem deve ser
dirigida a ao, no entanto, somente ser definido quando o direito for
efetivamente violado, pois, inicialmente, todos tm o dever de respeitlo. o que acontece na desapropriao indireta promovida pelo Estado,
392
caso em que o proprietrio desapropriado poder ingressar com a ao

indenizatria no prazo de 20 anos, conforme reafirmado pela smula 119
do STJ, e no em cinco anos, como dispe o Decreto n 20.910/32.
21.6.2. Aes Indenizatrias Contra a Administrao Pblica

Segundo dispe o artigo 37, 6 da Constituio Federal, as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Uma vez constatada a existncia do dano, em decorrncia da atuao de agentes da Administrao, e no havendo o acertamento na
esfera administrativa, surge para a parte lesada o direito de ajuizar a competente ao indenizatria; no entanto, o ajuizamento dessa ao dever
ocorrer dentro do prazo determinado, sob pena de prescrio.
Seguindo-se a regra geral acerca do prazo de prescrio das dvidas passivas da Fazenda Pblica, a ao deveria ser ajuizada no prazo
mximo de cinco anos, findos os quais a parte perde o direito de ao.
Deve ser ressaltada, porm, a divergncia jurisprudencial existente entre a
primeira e a segunda turma do STJ quanto ao prazo prescricional aplicvel s aes de responsabilidade civil em face do Estado. Para a primeira
turma, prevalecem as disposies do Decreto n 20.910/32 (regra geral),
ocorrendo a prescrio aps cinco anos (AgRg no REsp 1.108.801). J
para a segunda turma, deve-se aplicar o Cdigo Civil, o qual fixa o prazo
prescricional em trs anos (REsp 1.137.354), por ser este mais favorvel
Administrao Pblica.
SUBSTITUIO TRIBUTRIA E RETENO DE TRIBUTOS NA CONTRATAO DE SERVIOS
| 393
Captulo 22
Substituio Tributria e Reteno de

Tributos na Contratao de Servios
Sumrio: 22.1 Definio e Consideraes Gerais - 22.2 Imposto de Renda Retido

na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica 22.2.1 Legislao - 22.2.2 Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno
na Fonte - 22.2.3 Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte
- 22.2.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.2.5 Fato Gerador e Base de Clculo para
Reteno - 22.2.6 Prazos e Forma de Recolhimento - 22.2.7 Solidariedade - 22.2.8
Cumprimento das Obrigaes Acessrias - 22.3 PIS/PASEP, COFINS e CSLL - 22.3.1
Legislao e Consideraes Gerais - 22.3.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte 22.3.3 Casos de Dispensa de Reteno - 22.3.4 Base de Clculo e Alquotas para
Reteno - 22.3.5 Prazos e Forma de Recolhimento - 22.3.6 Cumprimento das Obrigaes Acessrias - 22.4 Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza - 22.4.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.4.2 Servios Sujeitos Reteno na Fonte - 22.4.3
Fato Gerador e Base de Clculo - 22.4.4 Casos de Dispensa de Reteno - 22.4.5
Cumprimento de Obrigaes Acessrias - 22.5 Contribuies Destinadas Previdncia
Social/INSS - 22.5.1 Legislao e Consideraes Gerais - 22.5.2 Servios Sujeitos
Reteno na Fonte e Percentual Aplicvel - 22.5.3 Base de Clculo - 22.5.4 Casos de
Dispensa de Reteno - 22.5.5 Reteno na Construo Civil - 22.5.6 Solidariedade
e Responsabilidade Pessoal - 22.5.7 Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes
Acessrias.
394

Preliminarmente, cumpre acentuar que a legislao tributria que
dispe sobre a substituio tributria e retenes de tributos na fonte pagadora, incidentes sobre servios e outras rendas, bastante extensa e
complexa, suscitando inmeras dvidas na sua aplicao. Em vista disso,
os rgos encarregados da administrao dos impostos e de contribuies mantm pginas na internet com volume considervel de informaes e orientaes sobre o tema, algumas das quais aqui citadas, que
podero solucionar as eventuais dvidas do consulente.
O setor pblico demanda servios e mo de obra de terceiros
para atingir suas finalidades e tem-se transformado em um contratante
permanente de empresas prestadoras de servios ou de pessoas fsicas
autnomas.
A prestao de servios de natureza pessoal e profissional, alm de
apresentar caractersticas peculiares por segmento, impactada pela incidncia de impostos e contribuies, cuja legislao transformou o contratante no principal responsvel pela reteno e pelo recolhimento dos
valores devidos pelo contratado. Alguns tributos e contribuies (Imposto
de Renda IR, Contribuies Previdncia Social INSS, Imposto Sobre
Servios de Qualquer Natureza ISSQN), afora exigirem a reteno na
fonte, tm no contratante o chamado substituto tributrio, ou seja, ele o
principal responsvel pelo seu recolhimento.
De mais a mais, h obrigaes acessrias, principalmente as vinculadas ao envio de informaes aos rgos que administram e fiscalizam tais tributos e contribuies, o que requer cuidados especiais do gestor, pois o eventual no atendimento dessas obrigaes poder implicar
sanes ao rgo e prpria pessoa do administrador.
Nenhum dos tributos incide sobre a mesma base de clculo, ou
seja, para calcular cada um deles, necessrio verificar as suas peculiaridades.
As incidncias que implicam responsabilidade do contratante so
as apresentadas abaixo, em quatro ttulos, a saber:
I Imposto de Renda Retido na Fonte IRRF: refere-se ao imposto
sobre a renda, descontado na fonte da pessoa fsica e da pessoa jurdica,
podendo ser classificado em:
a) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica;
| 395
b) Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica.

II PIS/COFINS/CSLL: esse grupo de contribuies federais incide sobre alguns servios e tm a seguinte denominao:
a) PIS/PASEP Programa de Integrao Social;
b) COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social;
c) CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido.
III Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN: tratase de um tributo municipal que incide sobre determinados tipos de servios, conforme lista anexa Lei Complementar Federal n 116/03.
IV Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS: constitui-se em um tributo incidente sobre a maioria dos servios prestados
e requer ateno especial no s pela necessidade de reteno, mas
tambm porque envolve a responsabilidade solidria do ente pblico
contratante.
A seguir, sero abordados aspectos de cada um dos tributos sujeitos reteno, suprarreferidos, no que for aplicvel: legislao; servios sujeitos reteno na fonte; casos de dispensa de reteno; fato
gerador e base de clculo; momento da reteno do tributo; prazos e
forma de recolhimento; solidariedade e cumprimento das obrigaes
acessrias.
22.2. Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurdica
22.2.1. Legislao
Aplica-se a legislao bsica do Imposto de Renda, em especial
o Regulamento do Imposto de Renda RIR, aprovado pelo Decreto n
3.000/99, disponvel no seguinte endereo: http://www.receita.fazenda.
gov.br/Legislacao/rir/default.htm.
396
22.2.2. Servios Prestados por Pessoa Fsica Sujeitos Reteno na Fonte

So descritos como servios sujeitos reteno do IRRF-PF todos
aqueles relacionados s importncias pagas por pessoa jurdica pessoa
fsica, a ttulo de comisses, corretagens, gratificaes, honorrios, direitos autorais e remuneraes por quaisquer outros servios prestados, sem
vnculo empregatcio, inclusive as importncias relativas a empreitadas de
obras exclusivamente de trabalho, as decorrentes de fretes e carretos em
geral e as pagas pelo rgo gestor de mo de obra do trabalho porturio
aos trabalhadores porturios avulsos. Tais servios esto previstos na seo II Rendimentos do Trabalho , especialmente nos artigos 628, 629,
630 e 639 do RIR.
22.2.3. Servios Prestados por Pessoa Jurdica Sujeitos Reteno na Fonte

Os servios mais comuns, prestados por pessoas jurdicas a outras
pessoas jurdicas, sujeitos reteno do IRPJ, encontram-se previstos na
seo I, captulo II Rendimentos de Pessoas Jurdicas Sujeitos a Alquotas Especficas , particularmente nos artigos 647, 649, 651 e 652
do RIR. Dentre eles, citam-se, como exemplo, os servios de limpeza e
conservao e de vigilncia e segurana e os servios prestados por profissionais liberais.
22.2.4. Casos de Dispensa de Reteno

Esto dispensados da reteno de IRPJ os valores inferiores ao
limite mnimo previsto na tabela de reteno do imposto de renda na
fonte para servios prestados por pessoa fsica. Em se tratando de servio prestado por pessoa jurdica, tambm est dispensada a reteno do
Imposto de Renda quando o servio for prestado por pessoa jurdica reconhecida como imune ou isenta. Em ambos os casos, conforme o artigo
724 do RIR, ser dispensada a reteno quando o valor do imposto a ser
| 397
recolhido for inferior a R$ 10,00, desde que componha a base de clculo

do imposto devido na declarao de ajuste anual das pessoas fsicas ou a
base de clculo do imposto devido pelas pessoas jurdicas tributadas com
base no lucro real, presumido ou arbitrado.
22.2.5. Fato Gerador e Base de Clculo para Reteno

O fato gerador, no caso do IRRF-PF, constitui-se no total dos pagamentos s pessoas fsicas pelos servios prestados no ms, acrescido de
eventual adiantamento por conta do servio. Para fins de apurao da
base de clculo, deve-se considerar o total do valor dos servios prestados no ms mais adiantamentos por conta, ainda no deduzidos, descontada a contribuio previdenciria.
Sobre o valor encontrado, ser aplicada a tabela de reteno prevista no artigo 620 do RIR/99, e, do valor apurado, ser deduzido o valor
j retido durante o ms. Esclarea-se que a reteno dever ser efetuada
no momento do reconhecimento da obrigao, em caso de servio ainda
no pago, e no momento do pagamento, quando se referir a adiantamento por conta de servios.
Em relao ao IRRF-PJ, o fato gerador para a exigibilidade da reteno do tributo consiste na prestao do servio, devendo o momento
da reteno ocorrer tambm quando do reconhecimento da obrigao,
em se tratando de servio ainda no pago, e no momento do pagamento,
caso seja referente a adiantamento por conta de servios.
A base de clculo para fins de reteno dever corresponder ao
valor total pago pessoa jurdica que prestou o servio, sendo aplicveis
as seguintes alquotas:
servios profissionais (artigo 647 do RIR): 1,5% (um inteiro e
cinco dcimos por cento);
servios de limpeza e conservao de bens imveis, de segurana e vigilncia e de locao de mo de obra (artigo 649 do RIR): 1% (um
por cento);
servios de propaganda e publicidade (excluem-se as importncias pagas diretamente ou repassadas a empresas de rdio e televiso,
jornais e revistas) e os valores pagos a ttulo de comisses e corretagens
ou qualquer outra remunerao pela representao comercial ou pela
398
mediao na realizao de negcios civis e comerciais (artigo 651 do

RIR): 1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento);
em caso de cooperativas de trabalho (artigo 652 do RIR): 1,5%
(um inteiro e cinco dcimos por cento).
22.2.6. Prazos e Forma de Recolhimento

Nas Sociedades de Economia Mista e suas subsidirias, o tributo
retido ser recolhido Unio mediante DARF, nos prazos previstos no
artigo 865 do RIR.
Por outro lado, na Administrao Direta, nas Autarquias e nas
Fundaes, no haver o recolhimento mediante DARF para a Unio,
pois tal valor arrecadado considerado como uma receita pertencente ao
Estado, ao Distrito Federal e aos Municpios, conforme prescreve o inciso
I, dos artigos 157 e 158 da Constituio Federal de 1988.
22.2.7. Solidariedade
Consoante disposto no artigo 723 do RIR, so solidariamente responsveis com o sujeito passivo (ente pblico) os acionistas controladores, os diretores, os gerentes ou os representantes de pessoas jurdicas
de direito privado, pelos crditos decorrentes do no recolhimento do
imposto descontado na fonte.
22.2.8. Cumprimento das Obrigaes Acessrias

Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante tem
de cumprir as seguintes obrigaes, consideradas acessrias:
Comprovante de rendimentos: anualmente, deve emitir o Comprovante de Rendimentos Pagos e de Reteno de Imposto de Renda
na Fonte de pessoas fsicas e jurdicas e disponibiliz-lo ao prestador de
servios.
| 399
DIRF: anualmente, deve enviar a Declarao do Imposto de

Renda Retido na Fonte Receita Federal do Brasil.
DCTF: mensalmente, deve enviar Receita Federal do Brasil a
Declarao de Dbitos e Crditos Tributrios Federais.
22.3. PIS/PASEP, COFINS e CSLL
22.3.1. Legislao e Consideraes Gerais

A legislao que rege a matria a Lei Federal n 10.833/03 (converso em lei da Medida Provisria MP n 135/03), operacionalizada
pela Instruo Normativa SRF n 459/04.
Trata-se da reteno conjunta das seguintes contribuies: Programa de Integrao Social PIS/PASEP; Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS, e Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido CSLL.
Registre-se que a obrigao de efetuar a reteno desses tributos
federais alcana, no mbito estadual, somente as Sociedades de Economia Mista, suas subsidirias e as empresas pblicas. Assim, tal reteno
no ser obrigatria para as Autarquias, as Fundaes e os rgos da
Administrao Pblica Estadual, que estaro sujeitos reteno somente
em caso de o Estado firmar um convnio nesse sentido com a Receita
Federal do Brasil (Lei Federal n 10.833/03, artigo 33).
22.3.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte

Os servios sujeitos reteno na fonte desses tributos encontramse definidos no artigo 30 da Lei Federal n 10.833/03, quais sejam: servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia, transporte de valores e locao de mo de obra e servios de assessoria creditcia, mercadolgica, gesto de crdito, seleo e riscos e administrao
de contas a pagar e a receber. Tambm se sujeita reteno na fonte a
remunerao decorrente de servios profissionais.
400

Em primeiro lugar, ressalte-se que, nos termos do 2 do artigo 30
da Lei Federal n 10.833/03, as pessoas jurdicas optantes pelo SIMPLES
esto desobrigadas de efetuar a reteno destes tributos federais: PIS/
PASEP, COFINS e CSLL.
De outra parte, o 3 do artigo 31 da referida lei federal define que, para pagamentos de valor igual ou inferior a R$ 5.000,00 ser
dispensada a reteno. Ocorrendo, contudo, mais de um pagamento no
mesmo ms mesma pessoa jurdica, dever ser efetuada a soma de todos os valores pagos no ms para efeito de clculo do limite de dispensa
de reteno referido, compensando-se o valor retido anteriormente.
22.3.4. Base de Clculo e Alquotas para Reteno

A base de clculo para reteno na fonte corresponde quela prevista no artigo 31 da Lei Federal n 10.833/03. Assim, o valor da CSLL,
da COFINS e da contribuio para o PIS/PASEP a ser retido ser determinado mediante a aplicao, sobre o montante bruto da nota fiscal, do
percentual de 4,65% (quatro inteiros e sessenta e cinco centsimos por
cento), correspondente soma das alquotas de 1% (um por cento) para
CSLL, 3% (trs por cento) para COFINS e 0,65% (sessenta e cinco centsimos por cento) para PIS/PASEP.
22.3.5. Prazos e Forma de Recolhimento

De acordo com o estabelecido no artigo 35 da Lei Federal n
10.833, os valores retidos na quinzena devero ser recolhidos ao Tesouro Nacional pelo rgo pblico que efetuar a reteno ou, de forma centralizada, pelo estabelecimento matriz da pessoa jurdica, at o
ltimo dia til da quinzena subsequente quela quinzena em que tiver
ocorrido o pagamento pessoa jurdica fornecedora dos bens ou prestadora do servio.
| 401
22.3.6. Cumprimento das Obrigaes Acessrias

As pessoas jurdicas que efetuarem a reteno devero fornecer
informaes, anualmente (at o ltimo dia til do ms de fevereiro do
ano subsequente), pessoa jurdica beneficiria do pagamento o comprovante anual da reteno. E tambm, anualmente e no mesmo prazo,
tero que apresentar Receita Federal do Brasil a Declarao do Imposto
de Renda Retido na Fonte DIRF, nela discriminando, mensalmente, o
somatrio dos valores pagos e o total retido, por contribuinte e cdigo
de recolhimento. (Instruo Normativa RFB n 1.033, de 14 de maio de
2010). Ainda, devero incluir os valores retidos na DCTF, mensalmente,
no grupo Contribuies Sociais Retidas na Fonte. ( 4, artigo 6, IN
RFB n 974, de 27-11-2009)
22.4. Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza

O Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN um
tributo, por definio da Constituio Federal de 1988, de competncia
exclusiva dos Municpios e do Distrito Federal e regula-se pela Lei Complementar Federal n 116/03 e pela legislao de cada Municpio que for
considerado o beneficirio do imposto devido.
A caracterstica desse tributo que, embora tenha sido editada
uma Lei complementar federal que definiu suas normas gerais, cada Municpio poder legislar sobre ele, desde que no contrarie a referida lei
federal, estabelecendo, por exemplo, alquotas diferenciadas para cada
um dos servios sobre os quais incide o imposto, as obrigaes acessrias
a serem observadas, bem como a responsabilidade pelo crdito tributrio a uma terceira pessoa, diversa do contribuinte, o chamado substituto
tributrio.
Alm disso, como regra geral, o imposto devido ao Municpio
onde o servio tenha sido prestado e no ao Municpio da sede do contratado ou do contratante.
402
Em relao aos substitutos tributrios, a Lei Complementar Federal n 116/03, em seu artigo 6, estabeleceu como tais os tomadores
dos servios, ou seja, os contratantes, os quais tero a obrigao de reter
o ISSQN incidente sobre o valor do servio prestado, sendo, ento, os
responsveis diretos pelo recolhimento do imposto, independentemente
da ocorrncia ou no da reteno. Essa substituio tributria, contudo,
nos termos do 2 do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03,
somente ser obrigatria em relao a determinados servios, sendo devida, em qualquer tipo de servio e de acordo com o estipulado no caput
do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03, apenas quando
houver a expressa previso em lei do respectivo Municpio.
Assim sendo, o gestor, quando do pagamento dos servios contratados, dever verificar o cabimento ou no da reteno do ISSQN, de
acordo com o estabelecido na Lei Complementar Federal n 116/03 e
na legislao do Municpio beneficirio do imposto, devendo ter ateno
especial quanto ao cumprimento das chamadas obrigaes acessrias estabelecidas na legislao municipal.
22.4.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte

Os servios sujeitos reteno na fonte do ISSQN correspondem
queles previstos na lista anexa Lei Complementar n 116/03. A reteno, porm, somente ser obrigatria para o ente pblico contratante
quando houver lei municipal prevendo a substituio tributria ou, sem
prejuzo do definido em lei municipal, na hiptese dos servios previstos
no 2, do artigo 6 da Lei Complementar Federal n 116/03.
22.4.3. Fato Gerador e Base de Clculo

O ISSQN tem como fato gerador a prestao de servios constantes da lista anexa Lei Complementar Federal n 116/03, ainda que esses
no se configurem como atividade preponderante do prestador. Na prtica, a identificao do fato gerador ocorre por meio da nota fiscal ou de
| 403
outro documento fiscal que discrimine o servio prestado ao ente pblico

contratante e que se enquadre na mencionada lista.
A base de clculo do ISSQN o preo do servio e, para fins de
reteno, corresponder ao total do valor dos servios prestados no ms,
sendo possvel a deduo de eventuais parcelas autorizadas na legislao
municipal. Sobre essa base de clculo, ser aplicada a alquota prpria
para o tipo de servio, fixada na lei municipal, a qual no poder ser
superior a 5%, conforme determinado pelo artigo 8, inciso II, da Lei
Complementar Federal n 116/03.
Quanto ao momento da reteno, esta dever ser procedida por
ocasio do reconhecimento da obrigao, para o caso de servio ainda
no pago, e no momento do pagamento, quando se referir a adiantamento por conta de servios.

As hipteses de dispensa da reteno do ISSQN devero estar
previstas na legislao do Municpio beneficirio do imposto, cabendo
ao prestador de servio comprovar tal situao junto ao ente pblico,
tomador do servio.
Cumpre destacar, ainda, que os servios eventualmente no includos na lista anexa Lei Complementar n 116/03 tambm estaro dispensados da reteno, por fora de se tratar de uma das hipteses de no
incidncia do prprio imposto, em razo da ausncia de previso legal.
22.4.5. Cumprimento de Obrigaes Acessrias

Alm da reteno e do recolhimento do tributo, o contratante deve
enviar ao Municpio, na forma que este estabelecer, a relao dos beneficiados pelo pagamento de servios efetuados no ms e o correspondente
valor retido.
404
22.5. Contribuies Destinadas Previdncia Social/INSS

A reteno na fonte dos valores referentes s contribuies previdencirias destinadas Seguridade Social/INSS encontra-se autorizada
pelo artigo 31 da Lei Federal n 8.212/91, com a devida regulamentao
nos artigos 219 a 224 do Regulamento da Previdncia Social RPS,
aprovado pelo Decreto Federal n 3.048/99.
Alm disso, h a Instruo Normativa IN RFB n 971/09, e posteriores alteraes, que dispe sobre normas gerais de tributao previdenciria e de arrecadao das contribuies sociais destinadas Previdncia Social, contemplando, nos artigos 112 e 145, os procedimentos e
os aspectos operacionais que envolvem o instituto da reteno na fonte
das contribuies devidas Previdncia Social, a qual servir de base
para o desenvolvimento deste captulo.
necessrio, todavia, que o responsvel pela rea contbil-financeira do ente pblico verifique, por ocasio da reteno, se houve alguma
alterao da legislao previdenciria, de modo a evitar eventuais penalidades, passveis de serem aplicadas pela autoridade fazendria.
22.5.2. Servios Sujeitos Reteno na Fonte e Percentual

Aplicvel
So inmeros os servios sujeitos reteno na fonte da contribuio Seguridade Social, quando contratados mediante cesso de
mo de obra ou empreitada, os quais esto arrolados, exaustivamente,
na legislao j mencionada, nos artigos 117 e 118 da referida Instruo
Normativa IN. Relacionam-se, entretanto, alguns, a ttulo de exemplo:
limpeza, conservao ou zeladoria; vigilncia ou segurana; construo
civil; servios rurais; digitao e preparao de dados para processamento; acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos; cobrana;
coleta e reciclagem de lixo ou de resduos; copa e hotelaria; corte ou
ligao de servios pblicos; distribuio; treinamento e ensino; entrega
| 405
de contas e documentos; ligao e leitura de medidores; manuteno

de instalaes, mquinas e equipamentos; montagem; operao de mquinas, equipamentos e veculos; operao de pedgios e terminais de
transporte; operao de transporte de passageiros; portaria, recepo e
ascensorista; recepo, triagem e movimentao de materiais; promoo
de vendas e eventos; secretaria e expediente; sade; telefonia, inclusive
telemarketing.
O ente pblico contratante de servios prestados mediante cesso
de mo de obra ou empreitada, inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal,
da fatura ou do recibo de prestao de servios e recolher Previdncia
Social a importncia retida, em documento de arrecadao identificado
com a denominao social e o CNPJ da empresa contratada e no prazo
fixado pela legislao previdenciria.
Quando a atividade dos segurados na empresa contratante for
exercida em condies especiais que prejudiquem a sua sade ou a sua
integridade fsica, de forma a lhes possibilitar a concesso de aposentadoria especial aps 15, 20 ou 25 anos de trabalho, o percentual da
reteno aplicado sobre o valor dos servios prestados por esses segurados, a partir de 1 de abril de 2003, deve ser acrescido de 4% (quatro
por cento), 3% (trs por cento) ou 2% (dois por cento), respectivamente,
perfazendo o total de 15% (quinze por cento), 14% (quatorze por cento)
e 13% (treze por cento), na mesma ordem.
Registre-se que empresa optante pelo SIMPLES que prestar servios mediante cesso de mo de obra ou empreitada tambm estar
sujeita reteno sobre o valor bruto da nota fiscal, da fatura ou do recibo de prestao de servios emitido, salvo quanto ao perodo de 1 de
janeiro de 2000 a 31 de agosto de 2002, conforme dispe o artigo 114
da suprarreferida IN.
J, as chamadas cooperativas de trabalho esto sujeitas reteno apenas em decorrncia de contrato de prestao de servios com
pessoas jurdicas, no perodo de fevereiro de 1999 a fevereiro de 2000. A
partir de maro de 2000, passou a vigorar a Lei Federal n 9.876/99, que
altera a forma de contribuio sobre essa prestao especfica, ou seja,
a empresa contratante dever, a seu cargo, contribuir com o valor equivalente a 15% (quinze por cento) sobre o valor bruto da nota fiscal, da
fatura ou do recibo emitido pela cooperativa, relativamente aos servios
406
prestados por seus cooperados, conforme ao inciso IV do artigo 72. E, de

acordo com a Lei Federal n 10.666/03, a empresa tomadora de servios
de cooperado filiado a uma cooperativa de trabalho dever acrescer,
sua contribuio, o adicional de 9% (nove por cento), 7% (sete por cento)
ou 5% (cinco por cento) conforme a atividade exercida pelo cooperado
permita a concesso de aposentadoria especial aps 15, 20 ou 25 anos
de contribuio respectivamente, de acordo com o previsto no inciso II,
do 2, do artigo 72 da citada IN.
22.5.3. Base de Clculo

A base de clculo, para fins de reteno do INSS, no valor de 11%
(onze por cento), corresponde ao valor bruto da nota fiscal, da fatura ou
do recibo de prestao de servios, conforme artigo 120 da IN RFB n
971/09, podendo ser deduzidas as seguintes parcelas: os valores de materiais ou de equipamentos, prprios ou de terceiros, exceto os equipamentos manuais, fornecidos pela contratada, discriminados no contrato e
na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de servios, desde que
comprovados; o custo da alimentao in natura fornecida pela contratada, de acordo com os programas de alimentao aprovados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE; o fornecimento de vale-transporte em
conformidade com a legislao prpria, segundo a referida IN em seus
artigos 122 e 124.
Ressalte-se que os valores de materiais ou de equipamentos, prprios ou de terceiros, exceto os equipamentos manuais, cujo fornecimento esteja previsto em contrato, mas sem a respectiva discriminao de
valores, desde que discriminados na nota fiscal, na fatura ou no recibo de
prestao de servios, no integram a base de clculo da reteno. Nesse
caso, a apurao da base de clculo dar-se- nos termos previstos nos
artigos 122 e 123 da aludida IN.
Como regra geral, quando no existir previso contratual de fornecimento de material ou de utilizao de equipamento e quando o uso
deste equipamento no for inerente ao servio, mesmo havendo discriminao de valores na nota fiscal, na fatura ou no recibo de prestao de
servios, a base de clculo da reteno ser o valor bruto constante em
um desses documentos.
| 407

O ente pblico contratante do servio ficar dispensado de efetuar
a reteno exigida pela legislao, nos termos do artigo 120 da IN RFB
n 971/09, nos seguintes casos:
a) quando o valor a ser retido por nota fiscal, fatura ou recibo for
inferior ao limite mnimo permitido para recolhimento em Guia da Previdncia Social GPS, hoje fixado em R$ 29,00;
b) quando a contratada no possuir empregados, o servio for
prestado pessoalmente pelo titular ou scio e o faturamento do ms anterior for igual ou inferior a duas vezes o limite mximo do salrio-decontribuio, cumulativamente;
c) quando a contratao envolver somente servios profissionais
relativos ao exerccio de profisso regulamentada por legislao federal,
ou servios de treinamento e ensino, desde que prestados pessoalmente
pelos scios, sem o concurso de empregados ou outros contribuintes individuais.
Por outro lado, no se aplica o instituto da reteno nas seguintes
situaes:
a) na contratao de servios prestados por trabalhadores avulsos
por intermdio de sindicato da categoria ou de rgo Gestor de Mo de
Obra OGMO;
b) na empreitada total;
c) na contratao de entidade beneficente de assistncia social
isenta de contribuies sociais;
d) ao contribuinte individual equiparado empresa e pessoa
fsica;
e) na contratao de servios de transporte de cargas (a partir de
10 de junho de 2003, data da publicao no Dirio Oficial da Unio do
Decreto Federal n 4.729/03, que assim disps);
f) na empreitada realizada nas dependncias da contratada.
22.5.5. Reteno na Construo Civil

Para a contratao de empresas para execuo de atividades da
construo civil, a legislao previdenciria, no tocante ao instituto da
408
reteno, confere um tratamento especial, estabelecendo os servios em

que cabvel a reteno e definindo, tambm, os servios que no se
sujeitam a ela.
Nos termos do inciso III do artigo 117 da IN RFB n 971/09, a
construo civil engloba tudo que envolva a construo, a demolio, a
reforma ou o acrscimo de edificaes ou de qualquer benfeitoria agregada ao solo ou ao subsolo ou obras complementares que se integrem a
esse conjunto, tais como a reparao de jardins ou de passeios, a colocao de grades ou de instrumentos de recreao, de urbanizao ou de
sinalizao de rodovias ou de vias pblicas.
Nesse moldes, sujeitam-se reteno, por exemplo, os servios
executados mediante contrato de empreitada parcial ou de subempreitada, bem como os atinentes reforma de pequeno valor, alm dos servios discriminados no anexo VII da referida IN.
De outra parte, no se sujeita reteno a prestao de servios de:
administrao, fiscalizao, superviso ou gerenciamento de
obras;
assessoria ou consultoria tcnicas, e controle de qualidade de
materiais;
fornecimento de concreto usinado, de massa asfltica ou de argamassa usinada ou preparada;
jateamento ou hidrojateamento;
perfurao de poo artesiano;
elaborao de projeto da construo civil;
ensaios geotcnicos de campo ou de laboratrio (sondagens de
solo, provas de carga, ensaios de resistncia, amostragens, testes em laboratrio de solos ou outros servios afins);
servios de topografia;
instalao de antena coletiva;
instalao de aparelhos de ar condicionado, de refrigerao, de
ventilao, de aquecimento, de calefao ou de exausto;
instalao de sistemas de ar condicionado, de refrigerao, de ventilao, de aquecimento, de calefao ou de exausto, quando a venda for
realizada com emisso apenas da nota fiscal de venda mercantil;
instalao de estruturas e esquadrias metlicas, de equipamento
ou de material, quando for emitida apenas a nota fiscal de venda mercantil;
| 409
locao de caamba e locao de mquinas, de ferramentas, de

equipamentos ou de outros utenslios sem fornecimento de mo de obra;
fundaes especiais.
22.5.6. Solidariedade e Responsabilidade Pessoal

Nos termos do artigo 33, 5, da Lei Federal n 8.212/91, a reteno do INSS sempre se presumir feita pelo contratante (ente pblico),
no lhe sendo lcito alegar qualquer omisso para se eximir do recolhimento, ficando diretamente responsvel pelas importncias que deixar
de reter ou tiver retido em desacordo com a legislao.
Ademais, os administradores de Autarquias e Fundaes Pblicas,
criadas e mantidas pelo Poder Pblico, de Empresas Pblicas e de Sociedades de Economia Mista sujeitas ao controle da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal ou dos Municpios, que estiverem em mora, por mais
de 30 dias, no recolhimento das contribuies previstas no artigo 42 da
referida lei, tornam-se solidariamente responsveis pelo respectivo pagamento, ficando ainda sujeitos s proibies do artigo 1 e s sanes dos
artigos 4 e 7 do Decreto-Lei n 368/68.
22.5.7. Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigaes Acessrias

Os valores retidos, correspondentes a 11% (onze por cento) do
valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao de servios, devero,
nos termos do artigo 31 da Lei n 8.212/91, ser recolhidos at o dia 20
do ms subsequente ao da emisso da respectiva nota fiscal ou fatura em
nome da empresa cedente da mo de obra.
No tocante s obrigaes acessrias, saliente-se que a Instruo
Normativa RFB n 971/09 traz uma srie de obrigaes chamadas de
acessrias a serem observadas pelo ente pblico contratante.
TOMADA DE CONTAS
| 411
Captulo 23
Tomada de Contas
Sumrio: 23.1 Definio e Consideraes Gerais - 23.2 Legislao - 23.3 Tomada de

Contas de Exerccio ou Gesto - 23.3.1 Conceito e Abrangncia - 23.3.2 Organizao
do Processo - 23.3.3 Prazo de Entrega - 23.3.4 Julgamento - 23.4 Tomada de Contas
Especial - 23.4.1 Conceito e Objetivo - 23.4.2 Instaurao e Instruo - 23.4.3 Prazo
de Entrega e Julgamento - 23.5 Perguntas e Respostas.

A tomada de contas consiste em um processo administrativo uno,
institudo por lei (artigos 43 e 44 da Lei Estadual n 11.424/2000), que
tem por finalidade a realizao do julgamento, pelo Tribunal de Contas,
da gesto dos administradores pblicos, bem como de qualquer pessoa
fsica, jurdica ou entidade que seja responsvel pela utilizao, pela arrecadao, pela guarda, pelo gerenciamento ou pela administrao de
dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o Estado responda, ou que,
em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
O processo de tomada de contas visa, em suma, a dar maior efetividade ao que dispe o pargrafo nico do artigo 70 das Constituies
Federal e Estadual, o qual trata do dever constitucional de prestar contas,
412
atribudo a todos os gestores e aos demais responsveis por dinheiros,

bens e valores pblicos.
Em regra, por se referir a um exerccio, a tomada de contas realizada anualmente, sendo a sua elaborao e organizao de competncia
do rgo de controle interno ou do setor de contabilidade do ente, e, no
mbito da Administrao Direta do Estado, da Contadoria e AuditoriaGeral do Estado CAGE.
Nos casos, contudo, em que houver impugnao a atos especficos que importarem em dano ao errio e ao meio ambiente, ocasionados
por ao ou omisso dos administradores ou por agentes subordinados
a esses, a tomada de contas, denominada de especial, ser relacionada a
essa impugnao, no se vinculando a um exerccio financeiro.
Registre-se que, nos termos do artigo 44 da Lei Estadual n
11.424/2000, os procedimentos relativos tomada de contas de exerccio
ou gesto esto regulados no Regimento Interno do TCE, aprovado pela
Resoluo TCE n 544/2000.
23.2. Legislao
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989 (artigo 70)
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigo 78)
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (artigos 84, 90 e 93)
Lei Estadual n 10.683, de 04 de janeiro 1996
Lei Estadual n 11.424, de 06 de janeiro de 2000 (artigos 43 a 46)
Resoluo TCE n 544/2000 (artigos 89 a 116)
Resoluo TCE n 897/2010
Instruo Normativa CAGE n 02, de 08 de dezembro 2000.
TOMADA DE CONTAS
| 413
23.3. Tomada de Contas de Exerccio ou Gesto
23.3.1. Conceito e Abrangncia

A tomada de contas de exerccio ou gesto o procedimento a
que so submetidos os administradores dos rgos autnomos ou das
entidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas e os demais responsveis que, nos termos da lei, de estatuto ou de regulamento, forem nomeados, designados ou eleitos para exercer cargo ou funo de cujos atos
resultem a utilizao, a arrecadao, a guarda, o gerenciamento ou a
administrao de dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o rgo
autnomo ou a entidade responda, ou que, em nome deste ou desta,
assumam obrigaes de natureza pecuniria.
A tomada de contas resulta do levantamento efetuado pelo sistema
de controle interno, baseado na escriturao de atos e fatos que tenham
como consequncia a movimentao de crditos, recursos financeiros e
bens, por um ou mais responsveis pela gesto financeira e patrimonial.
E constitui obrigao do gestor exigir e providenciar, durante o exerccio
financeiro, a sua correta escriturao, de forma a possibilitar as prestaes
de contas que sero informadas na prpria tomada de contas.
Assim sendo, a tomada de contas constitui-se em um processo
uno, relativamente ao exerccio financeiro e gesto, ou somente gesto, devendo abranger os seguintes aspectos:
I as despesas realizadas por meio de adiantamentos, suprimentos, subvenes, auxlios e ajustes bilaterais;
II as contas de almoxarifes, tesoureiros, encarregados de depsito de material e de todo e qualquer responsvel pela guarda e administrao de bens e valores;
III os fundos especiais e assemelhados, e
IV todos os atos dos quais resulte movimentao de valores oramentrios e extraoramentrios, operacionais e extraoperacionais, praticados pelos administradores ou por seus substitutos legais.
414
23.3.2. Organizao do Processo

O processo de tomada de contas a ser organizado pelos administradores ter seu detalhamento, no mbito da Administrao Direta, em
nvel de rgo autnomo e, no mbito da Administrao Indireta, em
nvel de entidade.
Na esfera da Administrao Direta, para efeitos desse processo administrativo, o rgo autnomo Gabinete do Governador deve ser individualizado no nvel de cada unidade que compe a sua estrutura bsica.
Considera-se rgo autnomo aquele que, situando-se na primeira linha hierrquica de cada Poder do Estado, embora no possuindo personalidade jurdica prpria, tenha autonomia administrativa,
oramentria, tcnica e, em alguns casos, financeira, caracterizando-se
como rgo diretivo, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de
competncia.
De outro lado, denomina-se de entidade aquela instituio que
se constitui em uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado integrante da Administrao Indireta, inclusive as entidades de natureza
fundacional.
A tomada de contas de exerccio dever conter, conforme o artigo
115 do Regimento Interno do TCE, os seguintes documentos, relativos ao
exerccio sob exame:
a) relatrio minucioso do administrador sobre suas contas, abrangendo as metas fsico-financeiras previstas e alcanadas no exerccio ou
na gesto em exame;
b) demonstraes financeiras previstas na Lei Federal n 6.404/76,
no caso de Sociedades de Economia Mista e demais entidades revestidas
de tipo jurdico de sociedades comerciais, ou, quando se tratar de entidades da Administrao Indireta regidas pela Lei Federal n 4.320/64,
o balano geral do exerccio anterior, compreendendo os balanos oramentrio, financeiro e patrimonial, e a demonstrao das variaes
patrimoniais;
c) cpia do ato de nomeao da comisso inventariante, bem
como da ata de encerramento do inventrio de bens e valores, evidenciando as eventuais diferenas e as respectivas providncias adotadas.
Desse modo, devero ser anexadas as atas de levantamento fsico de
TOMADA DE CONTAS
| 415
caixa e as relativas ao inventrio de almoxarifados, depsitos e bens

patrimoniais de uso permanente. No existindo inventrio, tal fato
dever ser registrado com as devidas justificativas. Alm disso, cabe
acentuar que, na Administrao Direta, nas Autarquias e nas Fundaes, quando da realizao de inventrios de bens e valores, devero
ser observados os procedimentos descritos na Instruo Normativa
CAGE n 01/95;
d) cpia dos pareceres ou das decises dos rgos que devem se
manifestar sobre as contas, tais como assembleias de acionistas, conselhos de administrao, diretorias, conselhos fiscais, conselhos curadores,
comisses de controle, entre outros;
e) parecer, para as entidades da Administrao Indireta, da auditoria independente, quando, por fora de lei, elas estiverem obrigadas a
contratar empresa de auditoria independente;
f) relatrio e parecer da auditoria interna, devendo ser emitido
pela CAGE quando se tratar de rgo da Administrao Direta ou de
entidade da Administrao Indireta. Saliente-se que o relatrio e o parecer da auditoria interna visam a apresentar a manifestao do rgo de
controle interno sobre os atos de gesto daquelas instituies, ocorridos
durante o exerccio, sendo ressalvados todos aqueles que resultarem em
algum prejuzo ao errio e/ou na infringncia a normas legais. Deve ser
acrescentado que, antes da emisso desse relatrio e do parecer, assegurado o direito de contraditrio ao gestor que for apontado como
responsvel por irregularidade, conforme estabelece o Decreto Estadual
n 38.553, de 08 de junho de 1998.
Em se tratando de rgos da Administrao Direta do Estado, a
Instruo Normativa CAGE n 02/2000 disciplina a instruo do processo de tomada de contas, oferecendo, inclusive, um modelo sinttico de
relatrio ao administrador.
No mbito do Tribunal de Contas, o processo de tomada de contas complementado pelos relatrios de auditorias e inspees realizadas
pelo rgo de controle externo. Cabe acrescentar que nenhum processo,
documento ou informao poder ser sonegado ao Tribunal de Contas,
sob pena de ser atribuda responsabilidade pela omisso. Alis, o fornecimento de informaes e esclarecimentos solicitados pelos rgos fiscalizadores, mesmo quando se referirem a gestores anteriores, obrigatrio,
conforme Lei Estadual n 10.683, de 10 de janeiro de 1996.
416
23.3.3. Prazo de Entrega

Os processos de tomada de contas de exerccio, com os documentos previstos no item anterior, devero ser obrigatoriamente encaminhados ao TCE no prazo de 180 dias, contados do encerramento do
exerccio ou da gesto. Alm disso, o gestor dever observar os prazos estabelecidos no cronograma de encerramento das atividades do exerccio
financeiro, determinados por circular expedida, anualmente, pela CAGE,
publicada no Dirio Oficial do Estado.
23.3.4. Julgamento
As contas do gestor, constantes da tomada de contas de exerccio,
sero julgadas pelo TCE at a ltima sesso dessa Corte de Contas realizada no ano subsequente ao de entrega da tomada de contas, ressalvada
a hiptese de incidncias processuais, devidamente justificadas, que impliquem a dilao desse prazo (artigo 98 do Regimento Interno do TCE,
conforme redao dada pela Resoluo n 901/10).
Em conformidade com o Regimento Interno do TCE, as contas do
gestor podero ser julgadas:
I regulares;
II pela baixa de responsabilidade com ressalvas, quando houver
falhas formais;
III irregulares:
a) quando desqualificados os elementos contbeis; ou
b) pela inobservncia de normas atinentes administrao e ao
controle oramentrio, financeiro, patrimonial ou operacional, ou pela
existncia de dbitos que evidenciem indcios de crime ou de ato de improbidade administrativa.
As ressalvas podem vir acompanhadas de advertncia origem,
a qual tem como objetivo que a administrao corrija irregularidades de
cunho formal apontadas pelos rgos de controle. importante que o
gestor esteja atento a esse aspecto, pois, caso no haja correo, a persistncia, ou a recorrncia, dessas irregularidades poder ser objeto de
penalizao em tomada de contas subsequente.
TOMADA DE CONTAS
| 417
No caso das contas serem julgadas irregulares em deciso definitiva, ser dado conhecimento do processo Procuradoria-Geral de Justia, para os fins legais, e ao Ministrio Pblico Eleitoral.
Nas hipteses das contas serem julgadas irregulares ou com ressalvas, a deciso poder compreender, alm da fixao do dbito ao Gestor
(imposio de multa ou determinao de ressarcimento de valores glosados), a determinao para que o mesmo corrija as irregularidades que
ainda sejam sanveis.
Quando a deciso julgar regulares as contas e expedir quitao,
ou decidir pela baixa de responsabilidade com ressalvas, ser oficiado
autoridade administrativa competente para que proceda o cancelamento
da respectiva responsabilidade.
Por outro lado, no caso de a deciso concluir pela existncia de
dbito e/ou de multa, e essa deciso for mantida em grau de recurso, o
responsvel ser intimado pelo TCE a recolher os valores devidamente corrigidos no prazo de 15 dias, devendo comprovar o recolhimento
perante a egrgia Corte. Se no ocorrer esse recolhimento, o Tribunal
emitir a Certido de Deciso Ttulo Executivo, cuja terceira via ser
encaminhada autoridade competente, a fim de que sejam adotadas as
medidas necessrias ao registro contbil do crdito e cobrana do valor
nela consignado.
Ressalte-se, por oportuno, que o gestor que receber a Certido de
Deciso Ttulo Executivo dever informar o Tribunal de Contas a respeito das providncias que adotou para a cobrana do crdito e enviar a
documentao comprobatria respectiva, no prazo de 90 dias, sob pena
de, se no o fizer, ter sua inrcia apreciada na tomada de contas prpria,
sem prejuzo da comunicao do fato ao Ministrio Pblico (Resoluo
TCE n 897/10).
23.4. Tomada de Contas Especial
23.4.1. Conceito e Objetivo

Tomada de contas especial o processo administrativo que resulta da impugnao de atos ou situaes especficas que importarem em
418
dano ao errio e ao meio ambiente, ocasionados por ao ou omisso

dos administradores ou agentes subordinados a esses. Tal processo visa
a dar maior celeridade ao julgamento, bem como ao ressarcimento do
dano e punio dos responsveis; alm disso, possibilita a sustao da
causa que deu origem ao prejuzo.
A tomada de contas especial objetiva, em sntese, informar ao
Tribunal de Contas as providncias que foram adotadas, com vistas a
obter o ressarcimento ao errio dos prejuzos ocorridos e a punio dos
responsveis pelos atos e pelas omisses que originaram esses prejuzos.
Esse processo constitudo parte, para que as situaes ali constantes
possam ser apreciadas anteriormente ao processo normal de tomada de
contas de exerccio dos administradores. Consequentemente, tambm
visa agilizao e aplicao dos procedimentos tendentes a sustar a
continuidade das falhas e a correo das irregularidades que resultaram
em danos ao ente pblico.
23.4.2. Instaurao e Instruo

O procedimento de tomada de contas especial dever ser instaurado pelo administrador (gestor), em relao aos seus agentes subordinados, quando:
a) for constatado que determinada conta no foi prestada, ou que
ocorreu desfalque, omisso, desvio de bens ou outra irregularidade que
resulte em prejuzo Fazenda Pblica, e
b) for determinado pelo Tribunal de Contas, em consequncia de
notcia de ao ou omisso, praticada por agentes subordinados, que
importar em dano ao errio.
Em relao aos administradores, o procedimento dever ser instaurado pelo responsvel pelo sistema de controle interno, por determinao do Tribunal de Contas, mediante notcia de ao ou omisso que
importar em prejuzo ao errio.
A instruo do processo de tomada de contas especial no prescindir de informao completa e comprovada, por parte do gestor, das
providncias adotadas para a obteno do integral ressarcimento dos
prejuzos ao errio e a punio dos responsveis pela ao/omisso, bem
TOMADA DE CONTAS
| 419
como no prescindir da manifestao do rgo central de controle interno ao final da instruo realizada no rgo de origem.
Segundo a Resoluo n 544/2000 do TCE, considera-se como
integral ressarcimento ao errio a completa restituio das importncias,
atualizadas monetariamente, ou, em se tratando de bens, a sua reposio
ou a importncia equivalente aos preos de mercado poca do efetivo
recolhimento, levando-se em considerao o seu estado de conservao.
O processo de tomada de contas especial, instaurado pelo administrador, devidamente instrudo, dever ser encaminhado CAGE,
para emisso de parecer circunstanciado e conclusivo sobre as providncias adotadas e posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas
para julgamento.
Sugere-se, por oportuno, a seguinte documentao, a ser anexada
ao processo de tomada de contas especial, para fins de comprovao das
providncias adotadas pelo administrador, inclusive quanto ao ressarcimento do prejuzo:
relatrios de auditoria, sindicncia, inqurito, processo administrativo disciplinar ou de outro procedimento investigativo similar;
registro da ocorrncia policial e, se instaurado inqurito policial
ou ao policial, informao do respectivo nmero do processo e de seu
andamento;
notificaes ao responsvel pelo dano apontado no relatrio,
para o efeito de apresentar a sua defesa;
defesa do responsvel pelo dano e manifestao fundamentada
do administrador acerca do teor da defesa apresentada;
ato de aplicao de pena disciplinar, se for o caso;
cpia do ofcio enviado ao rgo competente, solicitando os
devidos registros nos assentamentos funcionais do servidor, no caso de
este ter sido penalizado;
representao ao Ministrio Pblico, quando se verificar ilcito
penal ou ato de improbidade administrativa, objetivando a instaurao
da competente ao penal ou de improbidade administrativa contra o
responsvel pelo ilcito;
cpia das notificaes de cobranas expedidas em relao ao
responsvel pelos danos, para o efeito de:
a) recolhimento do dbito atualizado monetariamente, a partir da
data do fato gerador at o efetivo recolhimento;
420
b) apresentao de prestao de contas ou devoluo dos recursos

recebidos, atualizados monetariamente, a contar da data do fato gerador
at o seu efetivo recolhimento;
c) reposio do bem, em se tratando de bens, ou da importncia equivalente ao preo de mercado poca do efetivo recolhimento,
levando-se em considerao o seu estado de conservao;
comprovantes de recolhimento parcial do dbito.
E, por fim, nos casos em que a cobrana no obtiver resultado
positivo, a sugesto anexar ao processo de tomada de contas especial
os seguintes documentos:
a) solicitao encaminhada ao Departamento da Receita Pblica
Estadual, da Secretaria da Fazenda, para que se proceda a inscrio em
dvida ativa dos valores referentes ao dano apurado, no caso da Administrao Direta, das Autarquias e das Fundaes de direito pblico, ou
enviada ao setor jurdico competente, nos casos das entidades de direito
privado da Administrao Indireta. importante observar que o processo
de solicitao de inscrio em dvida ativa deve estar instrudo de acordo
com as disposies contidas no captulo XIV, do ttulo III, da Instruo
Normativa DRP n 045/98;
b) solicitao dirigida ao rgo de contabilidade para a inscrio do
dbito em conta de responsveis ou devedores e, conforme o caso, para
a respectiva inscrio do devedor no Cadastro Informativo CADIN/RS.
23.4.3. Prazo de Entrega e Julgamento
O prazo de entrega do relatrio de tomada de contas especial ao
Tribunal de Contas do Estado de 90 dias, contados da data da impugnao. O descumprimento do prazo determinado importar em responsabilidade solidria com o autor do dano ou da irregularidade.
Considera-se como data da impugnao aquela em que:
a) o administrador tomar cincia da omisso ou do ato praticado
por agentes subordinados; ou
b) o responsvel pelo sistema de controle interno tomar cincia da
determinao do Tribunal de Contas.
De posse do processo de tomada de contas especial, devidamente
instrudo e com manifestao do rgo de Controle Interno, o Tribunal
de Contas decidir considerando os mesmos termos da tomada de contas
TOMADA DE CONTAS
| 421
do exerccio ou gesto (artigos 99 a 102 do Regimento Interno do TCE),

podendo, ainda, determinar a repercusso nas contas do administrador,
alm de outras providncias que entender cabveis.

1. Como deve proceder o administrador ao ser cientificado pela CAGE
de que a realizao de uma despesa ou a prtica de determinado ato
implicar apontamento no relatrio de tomada de contas de sua gesto?
O administrador deve reavaliar a situao apresentada, adotando
providncias imediatas para sanar as irregularidades, ou pedir o reexame
da matria em outra instncia da prpria CAGE quando a questo for de
natureza interpretativa ou envolver a uniformizao de procedimentos no
mbito do rgo central do sistema de controle interno. Mantida a discordncia com o apontamento da CAGE, o administrador, em cumprimento
ao princpio da motivao, deve instruir o processo com as justificativas
cabveis que, posteriormente, quando do julgamento das suas contas,
podero embasar sua defesa perante o TCE.
No obstante a Lei 10.683/96 assegurar ao gestor o acesso a informaes e esclarecimentos aps a sua sada do rgo ou da entidade
que administrava, de modo a poder instruir adequadamente sua eventual
defesa a pedidos de esclarecimentos ou a recursos perante aquele egrgio Tribunal, conveniente que o administrador acompanhe particularmente a atuao dos rgos de controle interno e externo, fornecendolhes tempestivamente os documentos e as justificativas solicitadas,
bem como, se for o caso, constitua um dossi com relatos das suas razes
de decidir de forma a no confiar inteiramente na memria quando, no
raro, aps alguns anos, as questes correspondentes a essas decises forem novamente suscitadas, seja pelos seus sucessores, seja pelos prprios
rgos de controle.
2. Por intermdio de que documentos a CAGE cientifica o administrador
da possibilidade de apontamento no relatrio de tomada de contas da
sua gesto?
A CAGE d cincia ao administrador de possveis apontamentos
em sua tomada de contas por intermdio de informaes inseridas em
422
processos administrativos ou mediante outros documentos expedidos por

essa Contadoria, como, por exemplo, o comunicado e a notificao.
3. A quem cabe a responsabilidade, no mbito do processo de tomada
de contas especial, pelo clculo da atualizao monetria dos valores a
serem devolvidos ao errio, bem como do arbitramento do valor do bem
a ser reposto?
O clculo da atualizao monetria, bem como o arbitramento do
valor do bem a ser reposto constituem responsabilidade de quem instaurou a tomada de contas especial, ou seja, do administrador ou do rgo
de Controle Interno.
4. Como se determina a data do fato gerador para fins de atualizao
monetria dos valores a serem devolvidos ao errio?
Considera-se como data do fato gerador, para fins de atualizao
dos valores a serem ressarcidos ao errio:
I no caso de omisso de prestao de contas, a data do recebimento do numerrio pelo responsvel por sua aplicao;
II quando se tratar de glosa em virtude de impugnao de despesas indevidamente efetuadas, o dia em que a despesa foi paga, e
III quando se tratar de qualquer outro dbito, a data da sua
origem.
| 423
Captulo 24
Adiantamento de Numerrio
Sumrio: 24.1 Definio e Consideraes Gerais - 24.2 Legislao - 24.3 Despesas

Permitidas - 24.4 Condies para a Concesso e Limites Mximos - 24.5 Aplicao do
Numerrio - 24.6 - Prestao de Contas - 24.7 Penalidades e Baixa de Responsabilidade - 24.8 Perguntas e Respostas.

O adiantamento de numerrio constitui-se em um regime de
realizao da despesa pblica, previsto no artigo 68 da Lei Federal n
4.320/64, aplicvel para casos de despesas expressamente definidas em
lei, consistindo na entrega de numerrio a um servidor previamente escolhido, sempre precedido de empenho na dotao prpria, para o fim
de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal
de aplicao.
A realizao da despesa pblica, no chamado processo normal
de aplicao e nos termos da Lei Federal n 4.320/64, passa necessariamente pelo cumprimento de trs fases/etapas, a saber: o empenho,
a liquidao e o pagamento, todas de observncia obrigatria e na referida ordem sequencial. Essa regra, entretanto, apresenta exceo, em
424
se tratando da hiptese de despesas que no podem subordinar-se ao

processo normal de aplicao (Artigo 68, da Lei Federal n 4.320/64),
sob pena de prejuzo ao interesse pblico ou de dano irreparvel ao
errio ou a pessoas.
Assim, o regime de adiantamento de numerrio foi criado para
viabilizar a execuo de despesas que, por sua caracterstica de reduzida
materialidade ou em razo de situaes urgentes, no podem cumprir o
rito normal de processamento do gasto pblico. A realizao de despesa
por meio desse regime , portanto, uma excepcionalidade, devendo ser
encarada sempre dessa forma; nunca como uma regra.
A despesa urgente corresponde a um caso tpico de gasto que no
pode submeter-se ao processo normal de despesa, expondo o responsvel, se tal procedimento no for adotado, s consequncias de causar um
eventual prejuzo a pessoas, bens ou servios pblicos essenciais, podendo, portanto, ser atendida por meio do regime de adiantamento. Outro
exemplo a chamada pequena despesa de pronto pagamento, cujo custo
do processamento da despesa no justifica a emisso de um empenho
especfico para a realizao de um gasto de valor insignificante.
De acordo, porm, com a lei que criou esse regime (Lei Federal n
4.320/64), no basta a despesa revestir-se das suprarreferidas caractersticas; elas devem estar expressamente definidas como tal em lei especfica
de cada esfera de governo.
Sob o ponto de vista contbil, a diferena entre as despesas realizadas sob o regime de adiantamento e as demais o fato de aquelas serem contabilizadas nas rubricas prprias no ato da entrega do numerrio
ao servidor, ocorrendo, portanto, nesse momento a consumao das trs
fases da despesa.
24.2. Legislao
Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964 (artigos 68 e 69)
Lei Estadual n 10.282, de 04 de outubro de 1994
| 425
Ordens de Servio do Governador do Estado n 37/1995-1998 e n

41/1995-1998
Circular CAGE n 01/1996.
24.3. Despesas Permitidas

As despesas passveis de serem realizadas pelo regime de adiantamento de numerrio so as seguintes:
urgentes;
em decorrncia de calamidade pblica, quando declarada pelo
Chefe do Poder Executivo, nos termos da legislao vigente;
pequenas, de pronto pagamento;
referentes inscrio em cursos, congressos ou outros eventos
da mesma natureza, em que o prvio pagamento seja condio para a
sua aceitao;
com transporte de pessoal;
com combustveis e lubrificantes;
com servios de presos ou internados;
com servios sazonais, nos casos em que o pagamento por meio
de rede bancria no seja o indicado.
As solicitaes de adiantamento de numerrio para a realizao
de despesas urgentes ou com servios sazonais devero estar acompanhadas de justificativa do ordenador de despesa, bem como, no caso de
solicitaes de rgos e entidades do Poder Executivo, de manifestao
da Subsecretaria do Tesouro do Estado da Secretaria da Fazenda SEFAZ. Para as demais despesas passveis de realizao por adiantamento
de numerrio, recomenda-se que tambm sejam descritas as razes que
impedem a subordinao ao processo normal de realizao da despesa.
24.4. Condies para a Concesso e Limites Mximos

A primeira condio para a concesso do adiantamento de numerrio consiste na exigncia de que o destinatrio do adiantamento detenha a condio de servidor pblico.
426
Outra condio a de que o servidor, beneficirio do adiantamento de numerrio, no tenha sido considerado em alcance. Cumpre
esclarecer que se considera em alcance o servidor que:
possuir prestao de contas com ressalva;
no tenha prestado contas do recurso adiantado no prazo legal;
no tenha recolhido os valores glosados ou as multas por atraso;
tenha utilizado o numerrio para outros fins que no os previstos
na respectiva requisio de adiantamento.
Igualmente, ser considerado em alcance o ordenador de despesa que, no prazo mximo de cinco dias, no providenciar a remessa da
prestao de contas ao rgo encarregado de emitir parecer sobre ela,
no notificar o responsvel para que este recolha o valor correspondente
ao seu dbito, bem como no lhe aplicar a multa prevista no artigo 8 da
Lei Estadual n 10.282/94.
Existem outras condies exigidas pela legislao e que devem ser
observadas para a concesso de um adiantamento de numerrio a servidor. Desse modo, no se far adiantamento de numerrio a servidor que:
tenha adiantamento sob sua responsabilidade, contendo parecer
com ressalva;
seja responsvel por dois adiantamentos, de forma que no poder receber um terceiro adiantamento sem prestar contas do adiantamento anterior;
esteja por se afastar do servio, seja qual for o motivo, dentro do
prazo de comprovao do adiantamento;
esteja respondendo a processo administrativo-disciplinar.
Outra exigncia refere-se ao devido cadastramento do responsvel pelo adiantamento no Cadastro de Credores no Sistema AFE/FPE da
CAGE.
Para a concesso do adiantamento de numerrio, faz-se necessria tambm a expedio pelo ordenador de despesa da chamada requisio do adiantamento de numerrio, que dever conter as seguintes
especificaes:
nome, matrcula, cargo, funo, remunerao do cargo e/ou funo, repartio, nmero do CPF e endereos residencial e profissional do
servidor a quem deve ser feito o adiantamento;
nmero da conta corrente (Poderes Pblicos), banco e agncia
para o depsito;
| 427
programao dos gastos conta de recursos solicitados;

prazo de aplicao e de prestao de contas, obedecido o limite
mximo de 30 dias;
importncia a ser adiantada, em algarismos e por extenso;
indicao do projeto ou da atividade, com a respectiva classificao econmica da despesa e o cdigo do recurso financeiro;
discriminao dos materiais a serem adquiridos ou dos servios
a serem prestados;
descrio das razes que impedem a subordinao ao processo
normal de realizao da despesa pblica;
meno expressa do enquadramento da despesa nas hipteses
permitidas pela legislao;
justificativa, se for o caso, quanto s despesas urgentes ou com
servios sazonais;
declarao do ordenador de despesa de que o servidor no est
impedido de receber adiantamento, conforme disposto no artigo 7 do
Decreto Estadual n 35.706/94.
Os limites mximos permitidos pela legislao para a concesso
de adiantamento de numerrio so os seguintes:
quando se tratar de despesas pequenas de pronto pagamento,
corresponder ao valor limite para dispensa de licitao de compras e
servios (exceto de engenharia), atualmente fixado em R$ 8.000,00, no
podendo o valor mximo para cada documento fiscal dessa rubrica ser
superior a R$ 400,00;
quando se referir a adiantamento para outras despesas, corresponder ao valor limite para a modalidade convite de compras e servios
(exceto de engenharia), que atualmente de R$ 80.000,00.
Ressalte-se, ainda, que nenhum servidor poder receber adiantamento cuja soma seja superior a 30 vezes o valor da remunerao do
cargo e/ou da funo do responsvel, excludas as vantagens temporais,
considerando-se o valor total do adiantamento e, como exceo, somente os casos autorizados expressamente por autoridade mxima de
cada Poder, normalmente configurados como situaes de calamidade
pblica. Cumpre destacar que a utilizao do regime de adiantamento
de numerrio no afasta a obrigatoriedade de se realizar procedimento
licitatrio, conforme previsto na Lei Federal n 8.666/93.
428
24.5. Aplicao do Numerrio

O depsito do recurso recebido, a ttulo de adiantamento, ser realizado em banco oficial do Estado (no caso, o BANRISUL S.A.), ou, na
falta deste, em outro banco, preferencialmente os da Unio, em nome do
servidor, sob o ttulo de Poderes Pblicos.
O recurso no poder ser transferido para outra pessoa, ou para
uma conta pessoal do servidor, ou, ainda, de uma conta corrente para
outra, sem autorizao expressa do rgo fazendrio, ou seja, da SEFAZ.
A realizao da despesa e os respectivos pagamentos somente podero
ser efetuados a partir da data do depsito em conta corrente, isto , da
data do crdito constante no respectivo extrato bancrio.
O servidor ter at 30 dias para aplicao do numerrio, exceto
no ms de dezembro, quando o prazo dever corresponder ao ltimo dia
de expediente bancrio. Os pagamentos devero ser efetuados obrigatoriamente com cheque nominal, sendo admissvel por espcie somente
para pagamentos de presos e internados ou quando o valor for inferior a
R$ 400,00. O responsvel pelo adiantamento no poder pagar a si mesmo, salvo quando legalmente permitido, sob pena de glosa, e os gastos
devem obedecer rigorosamente aos valores requisitados e estar dentro da
especificao de cada despesa.
Quanto aos comprovantes de despesa, devem ser os mesmos exigidos pela legislao fiscal (nota fiscal): em primeira via, em nome do
rgo ou da entidade e sem rasuras, borres ou ressalvas. necessrio
verificar tambm se o documento possui Autorizao para Impresso de
Documentos Fiscais AIDF, no sendo aceitos recibos ou outros comprovantes de pagamento nos casos em que a emisso de nota fiscal seja
obrigatria, segundo a legislao fiscal pertinente.
Relativamente a pagamentos a pessoas fsicas, devero constar no
documento comprobatrio da despesa o seu nome, endereo e nmero
do documento de identidade. Ser necessrio informar, ainda, o nmero
do CPF, para reteno do Imposto de Renda, quando houver.
| 429

A prestao de contas do adiantamento de numerrio ser efetuada mediante processo administrativo protocolado no rgo que concedeu o adiantamento, sendo nesse momento registrado no Sistema de
Protocolo Integrado SPI.
O recolhimento do saldo do adiantamento de numerrio e a sua
correspondente prestao de contas so procedimentos de competncia
do servidor responsvel pelo adiantamento, cabendo, entretanto, essa
atribuio ao ordenador de despesa quando aquele no puder efetu-la
em decorrncia de fato imprevisto ou de fora maior, devidamente justificados.
O prazo para prestao de contas do adiantamento ser de at 30
dias, a contar do encerramento do perodo de aplicao, ou em prazo inferior, fixado pelo ordenador de despesa. J, para a prestao de contas
das aplicaes ocorridas at 31 de dezembro, o prazo ser at o dia 15 de
janeiro do exerccio seguinte. Acentue-se, que, caso haja valor no aplicado, este dever ser devolvido at o ltimo dia do perodo de aplicao,
ou seja, at 30 dias contados da data do crdito em conta corrente, salvo
para as aplicaes at 31 de dezembro, em que o recolhimento dever
ser feito at o ltimo dia de expediente bancrio do exerccio financeiro.
Constatada a no comprovao do recolhimento do saldo do
adiantamento no processo de prestao de contas, esse ser devolvido e
o valor que tiver sido gasto, considerado como no comprovado.
O processo administrativo de prestao de contas de um adiantamento, alm da comprovao da observncia das normas licitatrias
vigentes, deve conter o seguinte:
cpia da requisio do adiantamento;
comprovantes originais da despesa, primeira via, emitidos em
nome do rgo ou da entidade, visados pelo responsvel, dispostos e
numerados em ordem cronolgica;
relao dos comprovantes das despesas segundo as respectivas
classificaes oramentrias, devidamente datadas e assinadas pelo responsvel;
atestado de recebimento de bens ou de que os servios foram
prestados e aceitos, identificando-se o servidor que forneceu o atestado;
430
comprovao, se for o caso, do tombamento dos bens sujeitos ao registro

patrimonial;
comprovao do recolhimento do saldo do adiantamento, das
retenes efetuadas (Imposto de Renda e outras) e das receitas financeiras, quando for o caso, e
extrato completo da conta corrente bancria, devidamente conciliada.
Na Administrao Direta, cabem s seccionais da CAGE junto a
cada rgo a anlise e o parecer sobre as prestaes de contas de adiantamento de numerrio. Na Administrao Indireta, essa competncia est
afeta ao rgo contbil da respectiva entidade pblica.
Quanto aos prazos aplicveis, cabe assinalar que o responsvel
pelo adiantamento dever apresentar a sua prestao de contas ao ordenador de despesa at o prazo fixado por este, que ser de, no mximo,
30 dias, a partir do encerramento do perodo para aplicao, ou at 15
de janeiro do exerccio seguinte, quanto as aplicaes feitas at 31 de
dezembro. O prazo de remessa do processo de prestao de contas pelo
ordenador de despesa seccional da CAGE, no caso da Administrao
Direta, ou ao rgo contbil da entidade, se Administrao Indireta,
de at cinco dias corridos, a partir da data limite da prestao de contas.
Por outro lado, havendo necessidade de esclarecimentos adicionais, para efeitos de emisso do parecer sobre a prestao de contas,
esses devero ser solicitados ao ordenador de despesa, o qual dever
providenci-los no prazo de 10 dias, quando o responsvel pelo adiantamento for do seu mesmo domiclio, ou de 30 dias, quando o responsvel
for de domiclio diferente do seu.
Ainda com referncia aos prazos, o ordenador de despesa dever,
em at cinco dias da sua cincia da irregularidade, notificar o responsvel
pelo adiantamento, que no tiver comprovado a sua aplicao, sobre a
obrigatoriedade de efetuar o recolhimento do dbito e sobre a aplicao
de multa por atraso, tendo este at 30 dias, a contar da data do recebimento da notificao, para efetuar o devido recolhimento.
Quanto contagem dos prazos, estes se iniciam, para a aplicao
do numerrio, a partir da data do crdito em conta corrente e, para os demais casos, no dia seguinte notificao. Caso o ltimo dia coincida com
um sbado, um domingo ou um feriado, prevalece o entendimento de
que o prazo fica postergado para o primeiro dia til subsequente, exceto
no final do ano, quando o prazo de aplicao corresponder ao ltimo
dia de expediente bancrio do ms de dezembro.
| 431
24.7. Penalidades e Baixa de Responsabilidade

No tocante s penalidades aplicveis, cumpre referir que sero
passveis de glosa os valores dos adiantamentos aplicados indevidamente, ou seja, em despesas realizadas e no especificadas na requisio de
adiantamento ou em despesas realizadas em desacordo com a legislao
vigente.
Nessa hiptese, os valores devero ser devolvidos com o acrscimo de atualizao monetria, com base na variao da Unidade Padro
Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul UPF-RS, desde a data de seu
efetivo desembolso, e de juros simples moratrios de 1% (um por cento)
ao ms ou frao deste incidentes sobre os valores atualizados.
A mesma regra, quanto atualizao monetria e incidncia de
juros, ser aplicvel aos saldos remanescentes dos adiantamentos de numerrio que no forem gastos ou devolvidos origem no prazo limite do
perodo de aplicao., E, havendo atraso na entrega de prestao de contas, a multa por esse atraso corresponder a 1% (um por cento) ao dia,
at o mximo de 30% (trinta por cento), sobre o valor do adiantamento
atualizado (UPF-RS), desde a data do crdito em conta corrente bancria.
No caso de dbito de servidor considerado em alcance, cabvel
a atualizao monetria, calculada de acordo com a variao da UPF-RS,
pro rata die, e a incidncia de juros de mora de 1% (um por cento) ao
ms ou frao deste, calculados sobre o valor atualizado do dbito.
Nesse caso, se o servidor em alcance no recolher o dbito no
prazo de 30 dias contados da data da sua notificao pelo ordenador
de despesa ou pelo Tribunal de Contas do Estado TCE, efetuar-se- o
correspondente desconto em folha de pagamento.
Ao ordenador de despesa considerado em alcance, ser aplicada
a penalidade de impedimento de ordenao de despesas. Cabe, aqui,
referir que o ordenador de despesa ser considerado em alcance quando no notificar, no prazo mximo de cinco dias, a contar da cincia
da irregularidade, o servidor responsvel pelo adiantamento para efetuar
o recolhimento do valor correspondente ao seu dbito, ou que no lhe
aplicar a multa correspondente, ou, ainda, quando encaminhar a prestao de contas seccional da CAGE ou ao rgo contbil fora do prazo
previsto no 3 do artigo 10 do Decreto Estadual n 35.706/94. Quanto
eventual dbito do ordenador de despesa, dever ser registrado pela
432
seccional da CAGE ou pelo rgo contbil em conta prpria, enquanto

pendente de recolhimento.
Na hiptese de a prestao de contas ser considerada irregular
pela CAGE ou pelo rgo contbil, a baixa da responsabilidade do servidor beneficirio do adiantamento somente poder ser efetuada quando
do retorno do processo de prestao de contas a um desses rgos, contendo a comprovao do recolhimento da totalidade do dbito devido ou
a cpia do acrdo do Tribunal de Contas autorizando a baixa.
Quando o ordenador de despesa estiver sujeito a recolhimento de
dbito no mesmo processo do servidor e no tendo ele (o ordenador) feito tal recolhimento, no caber a penalizao do servidor, o qual, procedido o recolhimento do seu dbito, ter a sua responsabilidade baixada.

1. permitido que o responsvel por adiantamento, em situao excepcional (extrema necessidade ou urgncia), realize despesas alm do valor
do adiantamento creditado em conta corrente? E como regularizar essas
despesas?
Em situaes excepcionais, quando caracterizada extrema necessidade ou urgncia e desde que devidamente justificado o interesse pblico, admite-se que o servidor, com recursos prprios, realize despesas pblicas alm do valor do adiantamento concedido. Para esse caso, o valor
gasto pelo servidor poder ser indenizado pelo rgo ou pela entidade,
com base no princpio do no enriquecimento ilcito, sendo sugerido o
empenho do valor excedente conta de rubrica especfica, criada para
fins de registro de despesa com indenizaes.
2. Qualquer concesso de adiantamento deve ser previamente justificada
ou apenas aquelas destinadas realizao das despesas descritas nas
alneas a e h do artigo 3 da Lei Estadual n 10.282 e do Decreto
Estadual n 35.706? Na hiptese de todas terem de ser justificadas, no
que difere a justificativa do ordenador de despesa (pargrafo nico do
artigo 3 da Lei Estadual n 10.282 e 1 do artigo 3 do Decreto Estadual n 35.706) da descrio das razes que impedem a subordinao
| 433
ao processo normal de pagamento (alnea h do artigo 5 do Decreto

Estadual n 35.706)?
De acordo com o estabelecido no pargrafo nico do artigo 3
da Lei Estadual n 10.282/94, combinado com o disposto no artigo 5,
alnea i, do Decreto Estadual n 35.706/94, entende-se que somente as
concesses de adiantamento com fundamento nas alneas a e h do
artigo 3 da Lei Estadual n 10.282/94 devero estar acompanhadas de
justificativa do ordenador de despesa, a qual dever ser especificada na
respectiva requisio do adiantamento. Em todos os casos de concesso
de adiantamento, todavia, exige-se que o ordenador de despesa, forte no
prescrito na alnea h do artigo 5 do Decreto Estadual n 35.706/94,
descreva na requisio do adiantamento as razes que impedem a subordinao ao processo normal de pagamento.
DVIDA PBLICA
| 435
Captulo 25
Dvida Pblica
Sumrio: 25.1 Definio - 25.2 Legislao - 25.3 Evoluo - 25.4 Dvida Fundada - 25.4.1 Dvida Consolidada Lquida - 25.4.2 Dvida Fundada Interna e Externa
- 25.4.3 Dvida Fundada Intralimite e Extralimite - 25.4.4 Precatrios - 25.5 Dvida
Flutuante - 25.6 Dvida Mobiliria - 25.7 Contrato de Refinanciamento - 25.8 Concesso de Garantia - 25.9 Operao de Crdito - 25.10 Glossrio
25.1. Definio
A dvida pblica consiste, em sntese, no conjunto de compromissos financeiros assumidos por um ente pblico em decorrncia da realizao de operaes de crdito e por fora de leis, contratos, convnios
ou tratados. A dvida pblica, que poder compreender emprstimos de
curto ou de longo prazo, tambm representada por ttulos emitidos pela
Unio, pelo Banco Central, pelos Estados ou pelos Municpios, quando
ser denominada de dvida pblica mobiliria. Ademais, a dvida pblica
poder ser proveniente de outras fontes, tais como depsitos e resduos
passivos.
Em linhas gerais, tem como objetivo atender s necessidades dos
servios pblicos, ou viabilizar a cobertura de dficits oramentrios, ou,
436
ainda, realizar empreendimentos de grande vulto, em que se justifica a

contratao de um emprstimo ou financiamento de longo prazo.
25.2. Legislao
Lei Complementar n 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, de 04 de
maio de 2000
Lei Federal n 9.496, de 11 de setembro de 1997
Medida Provisria n 1.514, de 07 de agosto de 1996
Medida Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001
Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001.
25.3. Evoluo
Com o refinanciamento da dvida mobiliria do Estado do Rio
Grande do Sul junto Unio, que a transformou em contratual, o servio dessa dvida ficou atrelado Receita Lquida Real RLR, sendo o
percentual de 13% (treze por cento) desta base de clculo o limite do
valor da prestao mensal a ser paga. O pagamento baseado na RLR
comeou a ser efetuado em novembro de 1998, aumentando sobremaneira o desembolso com o servio da dvida que, at ento, vinha
ocorrendo em valores bastante inferiores, em funo da rolagem dos
ttulos pblicos.
Durante os anos que se seguiram, houve um acrscimo real no servio da dvida que no se refletiu na diminuio do saldo devedor; pelo
contrrio, ocorreu um aumento significativo em valores atualizados pelo
IGP-DI/FGV (ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna, da Fundao Getlio Vargas). Isso se deve ao fato de o percentual correspondente
a 13% (treze por cento) da RLR ser insuficiente para o pagamento integral da prestao mensal, que o somatrio dos juros mais a amortizao
do principal, gerando, ainda, um resduo que reincorporado ao saldo
DVIDA PBLICA
| 437
devedor e comear a ser pago a partir do trigsimo ano, consoante o

plano de amortizao do contrato de refinanciamento com a Unio.
25.4. Dvida Fundada

Dvida fundada ou consolidada o conjunto de compromissos
financeiros assumidos pelo Estado, em virtude de leis, contratos ou convnios e decorrentes da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a 12 meses, contrados para atender ao desequilbrio oramentrio ou ao financiamento de obras e servios pblicos.
Compreende, tambm, os precatrios judiciais emitidos a partir de 05 de
maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que
foram includos, e as operaes de crdito que, embora de prazo inferior
a 12 meses, tenham constado como receitas no oramento.
Segundo Hlio Kohama, Dvida Fundada ou Consolidada
aquela que representa um compromisso a longo prazo, de valor previamente determinado, garantida por ttulos do governo, que rendem juros
e so amortizveis ou resgatveis, podendo ou no o seu vencimento ser
fixado; ainda a efetuada atravs de contratos de financiamentos, sendo
o seu pagamento estipulado em prestaes parciais (amortizaes), distribudas por certo perodo de anos.
25.4.1. Dvida Consolidada Lquida

a dvida consolidada ajustada, mediante reduo das disponibilidades de caixa, das aplicaes financeiras e dos demais haveres
financeiros.
25.4.2. Dvida Fundada Interna e Externa

A dvida fundada ou consolidada divide-se em dois grupos, conforme a origem do emprstimo, a saber: dvida fundada interna e dvida
fundada externa.
438
Assim, a dvida fundada interna trata de um emprstimo realizado no mercado interno do Pas, com pagamento em moeda nacional,
sendo representada por ttulos da dvida pblica e podendo constituir-se
em aplices ou obrigaes do Tesouro, por fora de lei. J, a dvida fundada externa aquela contrada no exterior, resultante de emprstimo,
mediante contratos com instituies financeiras ou emisso de ttulos pblicos, com a obrigao de pagamento do principal e de acessrios em
moeda estrangeira.
25.4.3. Dvida Fundada Intralimite e Extralimite

A dvida fundada intralimite aquela cujo montante de desembolso mensal est compreendido dentro dos limites legais, que correspondem, atualmente, a 13% (treze por cento) da Receita Lquida Real, a
exemplo da dvida mobiliria refinanciada. Na dvida fundada extralimite, os dispndios so realizados acima dos limites, como no caso do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria (PROES).
25.4.4. Precatrios
Precatrios so dbitos com origem em sentenas judiciais transitadas em julgado. Quando o Estado se v compelido ao pagamento de
valores por fora de uma deciso judicial, esse pagamento, via de regra,
no ocorre imediatamente, pois necessrio, antes, prover a indispensvel dotao oramentria para essa despesa.
Em face disso e de acordo com o artigo 100 da Constituio Federal, a listagem dos precatrios devidos pelo ente governamental deve
ser remetida, at julho de cada ano, ao Poder Executivo pelos rgos do
Poder Judicirio, objetivando a sua incluso no oramento do exerccio
seguinte, devendo ser pagos at o final deste ltimo, com obedincia
estrita ordem cronolgica de sua apresentao.
A partir de meados dos anos noventa, no entanto, quase todos
os Estados e alguns Municpios deixaram de pagar os precatrios, no
DVIDA PBLICA
| 439
obstante fizessem sua incluso no oramento e os empenhassem regularmente. O no pagamento dos precatrios formou um significativo
passivo, o qual, por fora do 7 do artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, passou, inclusive, a onerar os limites da dvida pblica
consolidada.
No caso do Rio Grande do Sul, esse passivo permaneceu registrado sob a forma de restos a pagar at o advento do regime especial de
pagamento de precatrios estabelecido pela Emenda Constitucional n
62, de 09 de dezembro de 2009. De acordo com esse regime, o Estado
optou por pagar anualmente o valor correspondente a, no mnimo, 1,5%
(um e cinco dcimos por cento) da sua Receita Corrente Lquida. Assim,
o excedente desse limite, passou a constituir dvida fundada propriamente dita, mediante converso do saldo registrado em restos a pagar.
Cabe lembrar, por oportuno, que obrigatria a identificao dos
beneficirios na execuo oramentria e financeira de despesas relativas
a sentenas judiciais (LRF, artigo 10). Com a finalidade de permitir essa
identificao, a LDO explicita os dados que devem constar na listagem de
precatrios que o Poder Judicirio tem de remeter aos rgos e s entidades devedoras, bem como s Secretarias da Fazenda e do Planejamento
e Gesto e CAGE (LDO para o exerccio de 2011, artigo 16).
25.5. Dvida Flutuante

Dvida flutuante aquela contrada pelo Estado com prazo de
vencimento inferior a 12 meses, ou seja, por breve e determinado perodo de tempo, na condio de gestor de bens de terceiros confiados sua
guarda ou para atendimento de necessidades momentneas de caixa,
cujo pagamento independe de autorizao legislativa.
Segundo a Lei Federal n 4.320/64, compreende os restos a pagar, os servios da dvida a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria.
Dentre os dbitos de tesouraria incluem-se os emprstimos por
antecipao de receita oramentria, os conhecidos emprstimos ARO,
que so operaes de crdito de natureza extraoramentria, cujos encargos (juros, atualizao monetria, comisses), porm, tm natureza
oramentria, isto , devem ser regularmente empenhados. A autorizao para a contratao de emprstimos ARO consta na lei oramentria,
440
como a que, na LOA para 2011, prev a contratao de at 5% (cinco

por cento) da RCL. Embora bastante utilizados em pocas passadas, nos
ltimos anos, o Estado no tem realizado emprstimos ARO, seja por ter
encontrado outras formas mais baratas de financiamento de seu caixa,
como, por exemplo, o Sistema de Apoio a Aes Coletivas SIAC e a
utilizao parcial de depsitos judiciais, seja por no terem sido mais necessrios em razo de a programao financeira estar ajustada ao fluxo
das receitas.
25.6. Dvida Mobiliria

A dvida mobiliria a dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, pelos Estados
e Municpios. Est indexada pela taxa de juros de curto prazo, referencial
do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic (taxa Selic).
Atualmente, a dvida mobiliria est concentrada quase toda na
Unio, cabendo Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda o seu gerenciamento.
25.7. Contrato de Refinanciamento

A Unio, no mbito do Programa de Apoio Reestruturao e ao
Ajuste Fiscal dos Estados, assumiu a dvida pblica mobiliria do Estado
do Rio Grande do Sul, bem como outras obrigaes decorrentes de operaes de crdito e de contratos relativos a despesas de investimentos,
refinanciando os crditos decorrentes dessa assuno de dvida.
O contrato de refinanciamento, atualmente, est sendo pago em
prestaes mensais e sucessivas, com base na tabela Price, incidindo juros de 6% (seis por cento) ao ano e atualizao monetria pela variao
do ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna IGP-DI. Dentro do
Programa de Ajuste Fiscal, foram estabelecidas metas e compromissos
referentes dvida financeira em relao receita lquida real, ao resultado primrio, s despesas com funcionalismo pblico, arrecadao de
receitas prprias, privatizao, permisso ou concesso de servios
DVIDA PBLICA
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pblicos, reforma administrativa e patrimonial e s despesas de investimento em relao receita lquida real.
25.8. Concesso de Garantia

Concesso de garantia o compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumido por ente da Federao ou entidade a ele vinculada. Alm das exigncias previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF para a contratao de operao de crdito, a
concesso de garantia depender de contragarantia, em valor igual ou
superior ao montante garantido, e da adimplncia do ente pblico com
relao s suas obrigaes junto ao garantidor.
comum que, para avalizar os emprstimos externos tomados
pelo Estado, a Unio exija contragarantias sob a forma de vinculao da
receita de impostos e transferncias, conforme prev o 4 do artigo 167
da Constituio Federal.
25.9. Operao de Crdito

Operao de crdito o compromisso financeiro assumido em
razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
A validade das operaes de crdito est condicionada:
ao atendimento das condies e dos limites estabelecidos pelo
Senado Federal;
prvia e expressa autorizao legislativa, inclusive no que concerne s garantias e contragarantias a serem oferecidas;
manifestao dos rgos tcnicos e jurdicos competentes,
como, por exemplo, da Secretaria do Tesouro Nacional STN, do Banco
Central do Brasil e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional;
autorizao do Senado Federal, quando se tratar de operao
de crdito externa.
442
25.10. Glossrio
Dealers: so instituies credenciadas pelo Banco Central do Brasil para realizao de operaes de compra e venda de moeda estrangeira, selecionadas dentre as autorizadas a operar no mercado de cmbio.
Compreendem os dealers primrios, grupo voltado para os leiles primrios e as operaes de mercado aberto, e os dealers especialistas, focados
no mercado secundrio.
Default: o risco de crdito ou de redues no valor de mercado
causado por trocas na qualidade do crdito do emissor ou da contraparte.
Despesas primrias: correspondem ao total das despesas oramentrias, deduzidas as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as
despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido.
Hedge cambial: o mecanismo operacional possvel no prego da
Bolsa de Mercadorias & Futuro BM&F, que permite ao devedor ou credor em dlares, em uma determinada data, consolidar um determinado
valor de converso de reais x dlar, mediante a compra ou venda de
dlar comercial futuro.
Mercado primrio: compreende o lanamento de novas aes no
mercado, com aporte de recursos companhia. Uma vez ocorrendo o
lanamento inicial no mercado, as aes passam a ser negociadas no
chamado mercado secundrio.
Mercado secundrio: significa o mercado em que os investidores
ou acionistas transacionam aes de sua titularidade, ou seja, o mercado em que possvel comprar e vender aes j emitidas e em circulao.
Operaes de swap: so compras de cmbio a vista, vinculadas
venda futura, servindo para proteger empresas de flutuaes cambiais de
moeda estrangeira. Na modalidade com cobertura hedge, visam a evitar
prejuzos para empresas com dvidas em moedas estrangeiras, as quais
podem sofrer grande oscilao de valores.
Receita Lquida Real: a receita realizada nos 12 meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando,
excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao
de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o
fim especfico de atender a despesas de capital e, no caso dos Estados, as
transferncias aos Municpios por participaes constitucionais e legais.
DVIDA PBLICA
| 443
Receitas primrias: correspondem ao total das receitas oramentrias, deduzidas as operaes de crdito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e
amortizaes), o recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos e as receitas de privatizaes.
Resultado nominal: para a apurao do resultado nominal, devese acrescentar ao resultado primrio os valores pagos e recebidos de juros nominais relativamente ao sistema financeiro, ao setor privado no
financeiro e ao exterior. Desse modo, esse resultado indica, efetivamente,
o montante de recursos que o setor pblico necessitou captar junto ao sistema financeiro, ao setor privado e ao resto do mundo para a realizao
de suas despesas oramentrias.
Resultado primrio: procura medir o comportamento fiscal do Governo no perodo, representando a diferena entre a arrecadao de impostos, as taxas, as contribuies e outras receitas inerentes funo arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicaes financeiras
e as despesas oramentrias do Governo no perodo, exceto as despesas
com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as despesas com
concesso de emprstimos. Em sntese, avalia se o Governo est ou no
conduzindo a sua gesto dentro de seus limites oramentrios, ou seja,
se est contribuindo para a reduo ou a elevao do endividamento do
setor pblico.
Spread: a diferena entre os juros que a instituio financeira cobra para emprestar o dinheiro e a taxa que ela mesma paga ao capt-lo.
Trade-off: compreende a relao entre o risco e o custo esperado,
que envolvem as decises relativas escolha de diferentes instrumentos
para financiamento da dvida.
CADIN/RS
| 445
Captulo 26
CADIN/RS
Sumrio: 26.1 Definio e Consideraes Gerais - 26.2 Legislao - 26.3 Requisitos - 26.3.1 Pendncias Includas no CADIN/RS - 26.3.2 Impedimentos do CADIN/
RS - 26.3.3 No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS - 26.3.4 Incluso e Excluso 26.3.5 Suspenso - 26.3.6 Consulta ao Cadastro - 26.4 Encontro de Contas - 26.5
Responsabilidades.

O Cadastro Informativo CADIN/RS das pendncias perante
rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual um banco de
dados no qual se encontram registrados os nomes de pessoas fsicas e
jurdicas em dbito ou com pendncias relacionadas aos rgos e s entidades estaduais.
O CADIN/RS administrado pela Contadoria e Auditoria-Geral
do Estado CAGE, que utiliza o Sistema de Administrao Financeira do
Estado AFE ou o Sistema de Finanas Pblicas do Estado FPE para
centralizar as informaes oriundas dos cadastros prprios dos rgos e
das entidades da Administrao Pblica Estadual.
Participam do CADIN/RS todos os rgos da Administrao Direta, alm das Autarquias, Fundaes e Sociedades de Economia Mista,
446
incluindo suas controladas, sendo cada um desses entes o responsvel

exclusivo pelas informaes fornecidas ao Cadastro.
O Cadastro Informativo surgiu da necessidade de haver um instrumento que propiciasse ao Estado do Rio Grande do Sul a obteno, de
forma centralizada, de informaes a respeito dos dbitos e das pendncias
de pessoas fsicas e jurdicas perante a Administrao Pblica Estadual,
com vistas a, precipuamente, resguardar as finanas pblicas estaduais e
evitar repasses de recursos pblicos e concesso de incentivos fiscais a pessoas fsicas e jurdicas que tivessem pendncias para com o Estado.
As informaes contidas no CADIN permitem Administrao
Pblica Estadual uniformizar os procedimentos relativos concesso de
crdito, garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como celebrao
de convnios, acordos, ajustes ou contratos, de modo a favorecer a gesto seletiva dos recursos existentes.
26.2. Legislao
Lei Estadual n 10.770, de 23 de abril de 1996
Lei Estadual n 11.602, de 11 de abril de 2001
Lei Estadual n 11.636, de 30 de maio de 2001
Lei Estadual n 13.011, de 10 de julho de 2008
Decreto Estadual n 38.135, de 23 de janeiro de 1998
Ordem de Servio da Governadora do Estado n 06, de 14 de outubro
de 2009
Instruo Normativa CAGE n 04, de 05 de novembro de 1996.
26.3. Requisitos
26.3.1. Pendncias Includas no CADIN/RS

As pendncias passveis de incluso no CADIN/RS so as seguintes:
CADIN/RS
| 447
a) obrigaes pecunirias vencidas e no pagas:

tributrias: h mais de 60 dias;
demais obrigaes: h mais de 30 dias;
b) a ausncia de prestao de contas, j exigvel em razo de disposio legal ou clusula de convnio, acordo ou contrato;
c) a no comprovao do cumprimento de dispositivo constitucional ou legal, quando a lei ou clusula do convnio, acordo ou contrato
exigirem essa comprovao.
No caso das pendncias pecunirias, obrigatria a incluso no
Cadastro Informativo das obrigaes cujo somatrio dos valores atualizados para uma mesma pessoa fsica ou jurdica seja superior ao limite
estabelecido no artigo 24, inciso II, da Lei Federal n 8.666/93.
A incluso no CADIN/RS de Municpios ou rgos municipais pela
ausncia de prestao de contas deve ser precedida de prvia comunicao pela Secretaria da Fazenda. Quando a pendncia no for includa de
forma automtica pelas transaes da execuo oramentria, o ordenador de despesa deve providenciar a respectiva comunicao da incluso
ao Municpio, com antecedncia mnima de 15 dias.
26.3.2. Impedimentos do CADIN/RS

A existncia de registro no CADIN/RS impede os rgos e as entidades da Administrao Pblica Estadual de realizarem os seguintes atos:
concesso de auxlios e contribuies;
concesso de incentivos fiscais e financeiros;
celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam o desembolso, a qualquer ttulo, de recursos financeiros;
concesso de emprstimos e financiamentos, bem como de garantias de qualquer natureza;
repasse de valores de convnio ou de contrato de financiamento.
26.3.3. No Aplicao dos Efeitos do CADIN/RS

No se aplicam os impedimentos gerados por registro no CADIN/RS:
448
concesso de auxlios a Municpios atingidos por calamidade

pblica ou em situao de emergncia, devidamente reconhecidas em
decreto;
s operaes destinadas regularizao das pendncias j inscritas ou que sejam passveis de inscrio no CADIN/RS;
aos repasses efetuados conta da descentralizao de aes a
Municpios cuja responsabilidade pela execuo seja do Estado;
pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendncia perante a Administrao Pblica Estadual quando tiver ajuizado ao com o
objetivo de discutir a natureza da obrigao ou o seu valor, desde que
oferecida garantia idnea e suficiente ao juzo, na forma da lei;
aos repasses efetuados aos Municpios relativos merenda escolar;
exigibilidade da pendncia objeto do registro quando esta for
suspensa nos termos da lei;
pessoa fsica ou jurdica que comprovar a entrega da prestao
de contas a que estiver obrigada e esta no tiver sido examinada pelo
rgo competente;
pessoa jurdica de direito pblico interno responsvel por obrigao vencida que comprovar a posse de crditos vencidos junto a rgos ou entidades da Administrao Pblica Estadual e formalizar o pedido de encontro de contas ao Secretrio de Estado da Fazenda, enquanto
no apreciado o pedido;
ao responsvel por obrigao vencida, quando for pessoa jurdica de direito pblico interno, na condio de garantidora de operaes
de crdito internas ou externas, nos termos da Lei Complementar Federal
n 101/2000, desde que presente o interesse pblico, a critrio da Secretaria da Fazenda.
Os impedimentos decorrentes de pendncias junto ao CADIN/RS,
nos termos da Lei Estadual n 13.011/08, tambm no geram efeitos
para transferncia de recursos estaduais aos Municpios destinados execuo de aes nas reas da assistncia social, da educao e da sade.
Para essas transferncias, o Municpio no pode ter pendncias referentes
ausncia de prestao de contas de recursos recebidos em cada uma
dessas trs reas citadas.
CADIN/RS
| 449
26.3.4. Incluso e Excluso

A incluso de pendncias no CADIN/RS pode ocorrer de forma
automtica ou manual. Ser automtica quando o registro for gerado
a partir do clculo do vencimento do prazo de prestao de contas efetuado pelo sistema AFE/FPE ou por integrao de arquivos (casos da
CORSAN e da CEEE). O registro ser manual quando for includo por
um operador do sistema, como, por exemplo, no caso do cumprimento
de determinaes judiciais.
De outro lado, a pendncia includa no Cadastro ser excluda
deste nas seguintes situaes:
definitivamente, quando houver a sua quitao;
temporariamente, mediante a suspenso do registro.
26.3.5. Suspenso
A suspenso consiste em tornar o registro da pendncia invisvel
consulta dos usurios, porm, sem exclu-lo do Cadastro. Vigora por
prazo determinado, o qual no poder ser superior a 90 dias, contados
da data de sua efetivao.
As pendncias registradas no CADIN/RS podero ter seus efeitos
suspensos quando ocorrer alguma das seguintes hipteses:
a pessoa fsica ou jurdica houver ajuizado ao com o objetivo
de discutir a natureza ou o valor da pendncia, desde que oferecida garantia idnea e suficiente ao juzo, na forma da lei;
a exigibilidade da pendncia objeto do registro for suspensa por
determinao legal.
a pessoa fsica ou jurdica comprovar a entrega da prestao de
contas a que estiver obrigada e esta ainda no tiver sido examinada pelo
rgo competente;
a pessoa jurdica de direito pblico interno responsvel por obrigao vencida comprovar a posse de crditos vencidos junto a rgos
ou entidades da Administrao Pblica Estadual e formalizar pedido de
encontro de contas ao Secretrio de Estado da Fazenda, enquanto no
apreciado o pedido.
450
Verificada alguma das hipteses de suspenso anteriormente descritas, caber proced-la, o que poder ser efetuado de trs formas, denominadas de tipos de suspenso, e nos seguintes termos:
determinada, de ofcio, pelo dirigente mximo do rgo ou da
entidade, ou,acolhendo requerimento fundamentado do interessado, nas
situaes em que a pessoa fsica ou jurdica tiver ajuizado ao com o
objetivo de discutir a natureza da obrigao ou o seu valor, com o oferecimento de garantia idnea e suficiente ao juzo, na forma da lei, ou,
ainda, nos casos em que esteja suspensa a exigibilidade do crdito objeto
do registro, nos termos da lei;
efetuada pelo responsvel pela emisso do parecer final sobre
a prestao de contas, quando o interessado comprovar ter protocolado o respectivo processo junto ao rgo ou entidade aos quais deve
apresent-la;
realizada pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE,
quando a pessoa jurdica de direito pblico interno, responsvel por obrigao vencida, formalizar pedido de encontro de contas e este estiver
sendo apreciado.
26.3.6. Consulta ao Cadastro

Segundo a legislao reguladora da matria, constitui-se obrigatria a consulta prvia ao CADIN/RS, pelos rgos e pelas entidades da
Administrao Pblica Estadual, nos seguintes casos:
concesso de auxlios e contribuies;
concesso de incentivos fiscais e financeiros;
celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer ttulo, de recursos financeiros;
concesso de emprstimos, financiamentos e garantias de qualquer natureza;
repasse de parcela de convnio ou contrato de financiamento,
quando o desembolso ocorrer de forma parcelada.
liquidao da despesa de origem contratual, forte no disposto
na Ordem de Servio da Governadora do Estado n 06/09, para fins de
comprovao do cumprimento da relao contratual estabelecida, nos
CADIN/RS
| 451
termos do disposto no artigo 55, inciso XIII, da Lei Federal n 8.666, de

21 de junho de 1993.
De outra parte, a consulta ao Cadastro poder ser dispensada nas
seguintes situaes:
repasses determinados por dispositivos constitucionais;
repasses efetuados conta do Plano Bsico de Aes de Mtua
Colaborao, criado pela Lei Estadual n 10.388/95, regulamentada pelo
Decreto Estadual n 36.009/95;
concesso de auxlios a Municpios atingidos por calamidade
pblica ou em situao de emergncia, reconhecidas pelo Estado;
operaes destinadas regularizao das pendncias objeto do
registro no CADIN/RS;
transaes entre rgos e entidades da Administrao Pblica
Estadual;
transaes cujo valor a ser desembolsado seja inferior ao limite
estabelecido no artigo 24, II, da Lei Federal n 8.666/93.
26.4. Encontro de Contas

Mediante o chamado encontro de contas, previsto na alnea i,
do pargrafo nico do artigo 3 da Lei Estadual n 10.697/96, permitida
a regularizao de pendncias de natureza pecuniria de Municpios e demais pessoas jurdicas de direito pblico interno registradas no CADIN/RS.
No encontro de contas sero computados:
as pendncias ativas de natureza pecuniria da entidade requerente registrada no Cadastro, em sua totalidade, inclusive as que decorram de ausncia de prestao de contas relativas a repasses de recursos
financeiros;
os crditos vencidos, devidamente comprovados, indicados pelo
requerente ou, quando no houver a discriminao destes ou eles forem
insuficientes para compensar os dbitos, os demais crditos de natureza
pecuniria da entidade requerente, dando-se preferncia queles registrados na Administrao Direta, bem como observando-se a ordem cronolgica de exigibilidade;
os dbitos e os crditos reciprocamente reconhecidos entre entidades estaduais.
452
Ser pessoalmente responsabilizado o dirigente de rgo ou entidade que:
deixar de consultar previamente o CADIN/RS nos casos em que
essa consulta for obrigatria;
determinar a tramitao de processos que tenham registro no
CADIN, que se referirem:
a) concesso de auxlios e contribuies, de incentivos fiscais e
financeiros, de emprstimos e financiamentos e de garantias de qualquer
natureza;
b) celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que
envolvam desembolso de recursos financeiros;
c) ao repasse de parcela de convnio ou contrato de financiamento, quando o desembolso ocorrer de forma parcelada, sem comunicar o
fato pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendncia, entregandolhe o comprovante da consulta;
determinar a retomada da tramitao de processo que houver
sido sustada em razo de registro no CADIN/RS, sem a quitao da pendncia e sua correspondente retirada do registro no Cadastro, ou a suspenso da pendncia nesse instrumento;
no providenciar a retirada do registro no CADIN/RS de pendncia j regularizada;
no providenciar a suspenso do registro no Cadastro nos casos
em que esta couber;
no efetuar o cancelamento da suspenso do registro no CADIN/RS quando no mais persistirem as condies que a determinaram;
no providenciar a atualizao tempestiva das informaes relativas s pendncias do seu rgo ou da sua entidade passveis de registro
no CADIN/RS;
utilizar ou divulgar informaes registradas no CADIN/RS para
fins outros que no os previstos no Decreto Estadual n 36.888/96 ou que
acarretem prejuzos a terceiros;
inviabilizar ou prejudicar, por ao ou omisso, a operacionalizao, o funcionamento e a finalidade do CADIN/RS.
CFIL/RS
| 453
Captulo 27
CFIL/RS
Sumrio: 27.1 Definio e Consideraes Gerais - 27.2 Legislao - 27.3 Requisitos

- 27.3.1 Hipteses de Incluso no CFIL/RS - 27.3.2 Obrigatoriedade da Consulta 27.4 Responsabilidades - 27.5 Penalidades - 27.5.1 Suspenso Temporria de Licitar
e Contratar - 27.5.2 Declarao de Inidoneidade - 27.6 Procedimentos e Operacionalizao - 27.7 Fluxograma - 27.8 Perguntas e Respostas.

O Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com
a Administrao Pblica Estadual CFIL/RS, institudo pela Lei Estadual
n 11.389/99, constitui-se em um banco de dados onde se encontram
registrados os nomes de fornecedores pessoas fsicas e jurdicas , englobando diretores, scios ou controladores, que se encontram impedidos de licitar e contratar com os rgos e as entidades da Administrao
Pblica Estadual.
As informaes contidas no CFIL/RS objetivam evitar que a Administrao Pblica licite ou contrate com maus fornecedores, na medida
em que contm a relao de todos aqueles que descumpriram obrigaes contratuais, praticaram atos ilcitos visando a frustrar os objetivos
454
da licitao ou sofreram condenao definitiva pela prtica, com dolo, de

fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos.
Nesse contexto, na Lei Estadual n 11.389/99 (artigo 13), h determinao de que todos os editais de licitao e termos de contrato faam referncia, expressamente, em seu prembulo, sujeio s disposies da citada lei do CFIL/RS.
O CFIL/RS abrange os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
e o Ministrio Pblico, englobando a Administrao Direta e Indireta,
constituindo-se em mais um instrumento de controle colocado disposio dos gestores para assegurar a eficincia, a eficcia e a economicidade
na aplicao dos recursos pblicos.
Compete Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE,
nos termos do Decreto Estadual n 42.250/03, expedir instrues complementares que se fizerem necessrias para a implantao e o funcionamento do CFIL/RS, cabendo, atualmente, Diviso de Controle da
Receita e de Custos DCRC administrar, gerenciar e disponibilizar, por
meio do sistema FPE/AFE da CAGE e pela internet, as informaes do
referido Cadastro.
27.2. Legislao
Decreto Estadual n 42.250, de 19 de maio de 2003
Instruo Normativa CAGE n 02, de 1 de agosto de 2003.
27.3. Requisitos
27.3.1. Hipteses de Incluso no CFIL/RS

O fornecedor, pessoa fsica ou jurdica, que preste servio, realize
obra ou fornea bens, ser includo no CFIL/RS quando:
a) no cumprir ou cumprir parcialmente obrigaes decorrentes
de contratos firmados com os rgos e as entidades da Administrao
Pblica Estadual;
CFIL/RS
| 455
b) tiver praticado ato ilcito visando a frustrar os objetivos de licitao no mbito da Administrao Pblica Estadual;
c) tiver sofrido condenao definitiva por praticar, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos.
E consideram-se situaes passveis de caracterizarem o descumprimento total ou parcial de obrigao contratual, dentre outras:
a) o no atendimento s especificaes tcnicas relativas a bens,
servios e obras previstas em contrato;
b) o retardamento imotivado da execuo de obra, de servio, de
fornecimento de bens ou de suas parcelas;
c) a paralisao de obra, de servio ou de fornecimento de bens,
sem justa causa e prvia comunicao Administrao;
d) a entrega de mercadoria falsificada, furtada, deteriorada, danificada ou inadequada para o uso, como se verdadeira ou perfeita fosse;
e) a alterao de substncia, de qualidade ou de quantidade da
mercadoria fornecida;
f) a prestao de servios de baixa qualidade.
27.3.2. Obrigatoriedade da Consulta

obrigatria a consulta prvia ao CFIL/RS em todas as fases do
procedimento licitatrio, compreendendo:
a de abertura dos envelopes contendo os documentos para habilitao dos licitantes ou, na ausncia deste procedimento, a de abertura
dos envelopes de proposta de preos;
a de homologao e a de adjudicao do objeto da licitao;
a de assinatura do instrumento de contrato ou de emisso de
documento que o substitua, devendo esta consulta ser efetuada tambm
previamente assinatura dos contratos, bem como nos casos de dispensa
ou de inexigibilidade de licitao.
A consulta ao CFIL/RS poder ser realizada por meio eletrnico,
atravs do sistema FPE/AFE ou do stio www.sefaz.rs.gov.br, onde estaro
disponveis as devidas informaes.
456
Quanto responsabilidade no que diz respeito ao Cadastro de
Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administrao Pblica Estadual CFIL/RS, so responsveis:
a) os servidores que participarem de comisso de licitao ou que
forem encarregados de qualquer procedimento licitatrio e no consultarem previamente o CFIL/RS, nas situaes previstas na legislao, ou
que no fizerem constar em ata a ocorrncia de prtica de ato ilcito, por
parte de fornecedor, visando a frustrar os objetivos da licitao, nem a
encaminharem ao ordenador de despesa;
b) os servidores operadores do sistema que atuarem no setor de
licitaes e contratos e que no consultarem previamente o CFIL/RS, ou
que no efetuarem a incluso, a atualizao ou a excluso no CFIL/RS
dos casos previstos na legislao;
c) os servidores que atestarem a prestao dos servios, o recebimento de obra, parcial ou total, ou a entrega de bens e que no fizerem
constar em parecer tcnico fundamentado a ocorrncia de qualquer descumprimento de obrigao contratual, mesmo que parcialmente;
d) os ordenadores de despesa que deixarem de aplicar, nas hipteses previstas na legislao, a penalidade de suspenso temporria de
participao em licitao e de impedimento de contratar com a Administrao Pblica, bem como no providenciarem a incluso do fornecedor
no CFIL/RS;
e) os ordenadores de despesa que no determinarem a imediata
excluso do fornecedor do CFIL/RS, em razo do saneamento integral
da inadimplncia contratual ou por fora da sua reabilitao nas demais
irregularidades praticadas deram origem incluso no mencionado
Cadastro;
f) as autoridades superiores (Secretrios de Estado, dirigentes mximos das entidades da Administrao Indireta etc.) competentes pela
aplicao da sano da declarao de inidoneidade do fornecedor para
licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual;
g) a Junta Comercial, na condio de fornecedora dos dados para
identificao de fornecedor, diretor, scio-gerente ou controlador, e
h) o Poder Judicirio, que dever remeter ao rgo de Controle
Interno do Estado a relao das pessoas fsicas e jurdicas que tenham
CFIL/RS
| 457
sofrido condenao definitiva por praticarem, por meio doloso, fraude

fiscal na arrecadao de quaisquer tributos.
Ser responsabilizado pessoalmente o dirigente do rgo ou da
entidade ou qualquer servidor pblico, aps a instaurao de processo
administrativo disciplinar, que no observar os preceitos da Lei Estadual
n 11.389/99, e os constantes no Decreto Estadual n 42.250/03, especialmente nas seguintes situaes:
a) deixar de consultar previamente o CFIL/RS nas situaes em
que essa consulta for obrigatria;
b) no providenciar a incluso, a atualizao ou a excluso de
pessoas no CFIL/RS, nos casos em que essa providncia couber;
c) inviabilizar ou prejudicar, por ao ou omisso, a operacionalizao, o funcionamento e a finalidade do Cadastro;
d) no providenciar a declarao de inidoneidade e o seu respectivo registro no CFIL/RS.
27.5. Penalidades
27.5.1. Suspenso Temporria de Licitar e Contratar

A penalidade de suspenso temporria impedir o fornecedor de
licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual pelos seguintes
prazos:
trs meses, nos casos de:
a) alterao de substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
b) prestao de servios de baixa qualidade;
quatro meses, no caso de descumprimento de especificaes
tcnicas relativas a bens, servios ou obras previstas em contrato;
seis meses, nos casos de:
a) retardamento imotivado da execuo de obra, de servio, de
fornecimento de bens ou de suas parcelas;
b) paralisao da obra, do servio ou do fornecimento do bem,
sem justa causa e prvia comunicao Administrao;
458
c) entrega de mercadoria falsificada, furtada, deteriorada, danificada ou inadequada para o uso, como se verdadeira ou perfeita fosse;
24 meses, nos casos de:
a) praticar ato ilcito visando a frustrar os objetivos de licitao no
mbito da Administrao Pblica Estadual;
b) sofrer condenao definitiva por praticar, por meio doloso, fraude fiscal no recolhimento de qualquer tributo.
Em se tratando de licitao na modalidade prego, ser observado
o prazo definido no artigo 8, inciso I, do Decreto Estadual n 42.250/03,
que ser de at 5 cinco anos.
Registre-se que a sano de suspenso temporria ensejar a resciso imediata do contrato pelo ordenador de despesa.
27.5.2. Declarao de Inidoneidade

Ser declarado inidneo, ficando impedido, por tempo indeterminado, de licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual, o fornecedor que no providenciar a regularizao da inadimplncia contratual
nos prazos estipulados nos incisos I e II do artigo 6 da Lei Estadual n
11.389/99 e incisos I a V do artigo 8 do Decreto Estadual n 42.250/03,
bem como aquele que no for reabilitado ao final do prazo de dois anos,
nos termos do 2, inciso II, do artigo 8 do Decreto Estadual n 42.250/03.
Cabe frisar que, forte no disposto no inciso IV do artigo 87 da Lei
Federal n 8.666/93, a penalidade de declarao de inidoneidade para
licitar e contratar com a Administrao Pblica ser mantida somente
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que
seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a
penalidade, cuja reabilitao dever ser concedida quando o fornecedor
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos causados e cumprir
a pena que lhe foi aplicada ou, ainda, em caso de sua absolvio.
27.6. Procedimentos e Operacionalizao

A implantao e o gerenciamento do CFIL/RS competem Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, contudo, a incluso, a altera-
CFIL/RS
| 459
o e a excluso de fornecedores junto ao mencionado Cadastro so de

responsabilidade dos ordenadores de despesa de cada rgo ou entidade,
ou de seus servidores e empregados devidamente autorizados para tanto.
O ordenador de despesa tomar cincia das situaes previstas
como passveis de incluso no CFIL/RS mediante parecer tcnico fundamentado emitido pelo servidor responsvel pelo atestado da prestao de
servios, do recebimento da obra, total ou parcial, e da entrega de bens,
ou, ainda, responsvel pelo recebimento de ata com descrio circunstanciada do ato ilcito assinada por membro integrante da comisso de
licitao ou servidor encarregado do procedimento licitatrio.
Aps tomar cincia do parecer tcnico ou do teor da ata referidos
no pargrafo anterior, o ordenador de despesa notificar imediatamente
o ocorrido ao fornecedor, concedendo-lhe o prazo de cinco dias teis
para apresentar a sua defesa.
Na hiptese de a justificativa apresentada pelo fornecedor no ser
considerada satisfatria, caber a aplicao, pelo ordenador de despesa,
da penalidade de suspenso temporria de licitar e contratar com a Administrao Pblica, sendo tambm de competncia do ordenador de
despesa a comunicao, no prazo de cinco dias, de tal fato ao fornecedor.
Dessa deciso do ordenador de despesa, caber recurso a ser interposto no prazo de cinco dias teis, o qual dever ser dirigido autoridade superior, por intermdio do prprio ordenador, que poder reconsiderar a sua deciso, ou enviar o recurso esfera superior, devendo, neste
caso, tal autoridade decidir no prazo de cinco dias teis.
Decorrido o prazo do pargrafo anterior e no tendo sido apresentado nem acolhido o recurso, caber ao ordenador de despesa aplicar ao
fornecedor a sano de suspenso temporria de licitar e contratar com
a Administrao Pblica, providenciando a imediata publicao do respectivo ato no Dirio Oficial do Estado, como condio de sua eficcia.
A excluso de registro no CFIL/RS ser efetuada quando ocorrer o
saneamento integral da irregularidade contratual ou se houver a reabilitao do fornecedor. O saneamento integral da inadimplncia contratual
compreende a correo plena da irregularidade que a originou, o ressarcimento total dos prejuzos causados ao rgo ou entidade contratante,
bem como, se for o caso, a quitao da multa aplicada. A reabilitao,
prevista para os atos ilcitos ou de fraude fiscal, compreende o integral
ressarcimento Administrao Pblica Estadual dos prejuzos causados
e o cumprimento da pena pelo fornecedor ou, ainda, a sua absolvio.
460
27.7. Fluxograma
Para uma melhor visualizao do rito necessrio para incluso
e excluso no CFIL/RS, com os respectivos prazos, responsabilidades e
aes, possvel ter acesso aos fluxogramas dos processos de descumprimento de obrigaes contratuais, dos atos ilcitos visando a frustrar
os objetivos de licitao e da condenao definitiva por fraude fiscal no
recolhimento de quaisquer tributos, no endereo eletrnico da Secretaria
da Fazenda: www.sefaz.rs.gov.br.

1. Quais so os prazos previstos na legislao do CFIL/RS para a prtica
de determinados atos e procedimentos?
PROCEDIMENTO/
ATO
PRAZO
RESPONSVEL
Emisso de parecer
ou ata
Contados a partir
da constatao do
Trs dias ato ilcito ou do
descumprimento
contratual.
Servidor pblico responsvel pelo atestado

da prestao de servios, de recebimento de
obra ou de entrega de
bens.
Qualquer membro integrante de comisso
de licitao ou servidor
encarregado de procedimento licitatrio.
Intimao
Dois dias
A contar do recebiOrdenador de despesa

mento do parecer.
CFIL/RS
| 461
Cinco
dias
teis
A contar do recebimento da intima- Fornecedor

o.
Comunicao de
suspenso temporria
Cinco
dias
A contar do prazo
final para apresentao da defesa
pelo fornecedor.
Recurso
Cinco
dias
A contar do recebimento da comuni- Fornecedor

cao.
Reconsiderao
Cinco
dias
Ordenador de despesa
A contar do recebiou Secretrio de Estado
mento do recurso.
(Ordenador primrio)
Publicao de suspenso temporria
Imediato
Aps indeferimento
do recurso.
Incluso CFIL/RS
Imediato
Na data de publica- Ordenador de despesa

o no DOE.
ou servidor autorizado
Publicao de
inidoneidade
Na data-fim da
Imediato penalidade de sus- Secretrio de Estado
penso.
Defesa
Incluso de inidoneiNa data de publicaImediato

dade no CFIL/RS
o no DOE.
Excluso CFIL/RS
Na data do saneaImediato mento ou da reabi- Ordenador de despesa

litao
2. Quem so os responsveis pelas incluses e excluses de fornecedores

no CFIL/RS?
Cada rgo ou entidade, por intermdio de seus ordenadores de
despesa ou servidores autorizados, ser o ente responsvel exclusivo pelas informaes disponibilizadas no CFIL/RS.
462
3. Quem a autoridade competente para proceder a aplicao da sano

de declarao de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica Direta?
Nos termos do 3 do artigo 87 da Lei Federal n 8.666/93, a
aplicao da sano de declarao de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica Direta de competncia exclusiva do
Secretrio de Estado, que dever providenciar a sua publicao no Dirio
Oficial do Estado.
4. Os proprietrios, diretores, scios-gerentes e/ou controladores de pessoas jurdicas tambm podero ser penalizados com a suspenso temporria ou declarao de inidoneidade de licitar e contratar com a Administrao Pblica e, por conseguinte, ter seus nomes includos no CFIL/RS?
Sim, os proprietrios, diretores, scios-gerentes e/ou controladores
de pessoas jurdicas podero ser penalizados com a suspenso temporria
de licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual ou com a declarao de sua inidoneidade, tendo os seus nomes includos no CFIL/RS.
5. Quando ser admissvel a excluso do registro no CFIL/RS?
A excluso do registro no CFIL/RS somente poder ser procedida
no caso de ocorrer o saneamento da irregularidade contratual praticada
pelo fornecedor ou quando de sua reabilitao, na forma da legislao.
6. Como se procede comprovao da consulta ao CFIL/RS?
A comprovao da consulta efetuada no CFIL/RS ocorre por meio
da emisso de comprovante pelo Sistema de Administrao Financeira
do Estado AFE, o qual dever ser juntado ao processo como condio
para a sua tramitao etapa seguinte.
7. O que o servidor ou empregado responsvel pelo exame do processo
deve fazer nos casos em que houver registro no CFIL/RS?
Quando o servidor responsvel pelo exame de determinado processo administrativo tomar cincia de que existe registro no CFIL/RS,
dever abster-se de dar prosseguimento ao expediente, comunicando o
fato pessoa fsica ou jurdica responsvel pela pendncia, entregandolhe o original do comprovante da consulta, mediante recibo, e anexando
cpia ao respectivo processo.
| 463
Captulo 28
Improbidade Administrativa
Sumrio: 28.1 Definio - 28.2 Legislao - 28.3 Sujeitos do Ato de Improbidade

- 28.3.1 Sujeito Ativo - 28.3.2 Sujeito Passivo - 28.4 Atos de Improbidade - 28.4.1
Atos que Geram Enriquecimento Ilcito - 28.4.2 Atos que Causam Prejuzo ao Errio
- 28.4.3 Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica - 28.5 Sanes - 28.5.1 Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente
Pblico - 28.5.2 Ressarcimento Integral do Dano - 28.5.3 Perda da Funo Pblica
- 28.5.4 Suspenso dos Direitos Polticos - 28.5.5 Pagamento de Multa Civil - 28.5.6
Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do
Poder Pblico - 28.6 Procedimentos - 28.7 Prescrio.
28.1. Definio
possvel conceituar a improbidade administrativa como a conduta, comissiva ou omissiva, praticada por um agente pblico, servidor
ou no, que importe enriquecimento ilcito, acarrete vantagem patrimonial indevida, cause leso ao errio ou atente contra os princpios que
orientam a atuao da Administrao Pblica.
464
28.2. Legislao
Lei Federal n 8.429, de 02 de junho de 1992.
28.3. Sujeitos do Ato de Improbidade
28.3.1. Sujeito Ativo

O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa quem pratica a conduta ou para ela contribui, induzindo ou concorrendo para a
prtica do ato. Considera-se tambm sujeito ativo aquele que se beneficia, direta ou indiretamente, da ao.
A ocorrncia de atos de improbidade administrativa pressupe a
participao de agentes pblicos, e, ainda que se admita a aplicao de
sanes a terceiros, isto somente ser possvel quando se verificar algum
tipo de vinculao com o agente pblico. Ressalte-se que no permanecem impunes as condutas isoladas de terceiros que ofendam bens jurdicos tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal n
8.429/92), porm tal punio ser aplicada em outra seara.
O conceito de agente pblico, essencial para a aplicao da Lei
Federal n 8.429/92, foi fornecido pelo prprio legislador. Nos termos do
artigo 2, reputa-se agente pblico, para os efeitos dessa lei, todo aquele
que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no referido artigo.
Em recente pronunciamento, o Supremo Tribunal Federal STF,
ao julgar a Reclamao n 2.138-6/DF, que tratava de caso envolvendo
um Ministro de Estado, entendeu, por maioria, que a Lei de Improbidade
Administrativa no se aplicaria a esse agente poltico, uma vez que para
essa categoria incidiria a lei que define os crimes de responsabilidade (Lei
Federal n 1.079/50).
| 465
A aplicao da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes

polticos ainda um tema bastante controvertido, notadamente em razo
da existncia de legislao especfica sobre os crimes de responsabilidade, como a Lei Federal n 1.079/50 e o Decreto-Lei n 201/67. Pela sua
complexidade e pelas repercusses de ordem prtica, o assunto ainda
espera uma manifestao definitiva do Poder Judicirio.
28.3.2. Sujeito Passivo

Os sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa esto expressamente previstos na Lei Federal n 8.429/92, identificando-se
com as pessoas jurdicas que so atingidas pela ao mproba. No se
exige que essas pessoas jurdicas sejam de direito pblico, pois tambm
poder haver leses aos interesses tutelados pela Lei de Improbidade
Administrativa se as condutas mprobas forem praticadas em face de pessoas jurdicas de direito privado que tenham natureza pblica ou que
recebam ou gerenciam bens e recursos pblicos.
Podem ser sujeito passivo de aes de improbidade as pessoas da
Administrao Direta, aqui compreendidos a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, bem como, as pessoas que compem a Administrao Pblica Indireta, tais como Autarquias, Fundaes pblicas,
Empresas pblicas e Sociedades de Economia Mista.
So, igualmente, includas na sujeio passiva as empresas incorporadas ao patrimnio pblico e as entidades para cuja criao ou custeio
o errio tenha concorrido ou concorra com mais de 50% (cinquenta por
cento) do patrimnio ou da receita anual, no se olvidando dos servios
sociais autnomos, os quais so destinatrios de contribuies parafiscais.
28.4. Atos de Improbidade
28.4.1. Atos que Geram Enriquecimento Ilcito

A Lei de Improbidade Administrativa trata, no seu artigo 9, das
condutas chamadas de mprobas que produzem enriquecimento ilcito.
466
O caput prev uma descrio genrica, ao passo que os incisos I a XII

preveem condutas especficas. A norma sanciona qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, no havendo necessidade de que a vantagem
seja auferida em pecnia, visto que pode acontecer de o enriquecimento
ilcito dar-se com o recebimento de bens mveis ou imveis, no sendo
exaustivo o rol de possveis formas de locupletamento indevido.
No imperioso que haja dano ao errio para caracterizar o enriquecimento ilcito, pois este pode decorrer de vantagem recebida at
mesmo de particulares; exige-se, porm, que haja inteno do agente
pblico de obter o enriquecimento ilcito, no sendo punvel a conduta
culposa (imprudncia, negligncia e impercia). Em outras palavras, esse
tipo de conduta somente ser punvel na modalidade dolosa (deve haver
a inteno).
Pela prtica de atos que geram enriquecimento ilcito, podem ser punidos o agente pblico e o terceiro, uma vez que a Lei de Improbidade Administrativa autoriza a aplicao de sanes tanto para o que enriquece ilicitamente quanto para quem contribui para que tal enriquecimento ocorra.
Na apurao de condutas mprobas que geram enriquecimento
ilcito, os sinais exteriores de riqueza apresentados pelo agente pblico,
notadamente quando se revelem incompatveis com os seus rendimentos
auferidos e declarados, constituem-se em importante indcio de irregularidade. De forma a contribuir para o controle da evoluo patrimonial,
a lei condiciona a posse e o exerccio em cargo, emprego ou funo pblica apresentao pelo agente de declarao de bens que compem o
seu patrimnio, sendo punido com demisso, a bem do servio pblico,
aquele que se negar a prestar tal declarao de bens durante o prazo fixado. A mesma penalidade aplicada quele que, prestando a declarao,
o faz com a insero de informaes falsas.
28.4.2. Atos que Causam Prejuzo ao Errio

Essa categoria de ato de improbidade compreende condutas
omissivas e comissivas que causem perda patrimonial ao errio. Essa
perda patrimonial pode ocorrer na forma de desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao de bens ou haveres das entidades classificadas
como sujeitos passivos da ao mproba.
| 467
Diferentemente da hiptese de atos que acarretam enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao errio no exigem que algum tenhase locupletado ilicitamente, bastando que se verifique o efetivo prejuzo
aos cofres pblicos. Por essa razo, a Lei de Improbidade Administrativa
pune os agentes pblicos que, por suas aes ou omisses, provoquem
danos ao errio. Tambm aqui se adotou como tcnica legislativa a previso de conduta mproba genrica no caput e de condutas especficas indicadas nos incisos, estando os atos que causam danos ao errio dispostos
no artigo 10, incisos I a XV da Lei Federal n 8.429/92.
Ao contrrio das outras duas formas atos que geram enriquecimento ilcito e atos que atentam contra os princpios que norteiam a
Administrao Pblica , as condutas que causam prejuzo ao errio admitem a punio do agente pblico, ainda que praticada na modalidade
culposa (imprudncia, negligncia e impercia), ou seja, sem a inteno
deliberada do agente de causar prejuzo ao patrimnio pblico.
Isso refora o dever de cuidado com que deve conduzir-se o gestor pblico no trato do patrimnio pblico, uma vez que, embora sem
inteno, poder ser responsabilizado com base na Lei de Improbidade
Administrativa, conforme j decidiu o Superior Tribunal de Justia STJ,
ao julgar, em 10 de maro de 2009, o Recurso Especial n 1.054.843/SP,
relatado pelo Ministro Teori Albino Zavascki.
28.4.3. Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica

Nessa espcie de atos de improbidade administrativa, assim como
nas anteriores, h uma conduta genrica prevista no caput do artigo 11
da Lei Federal n 8.429/92, ao passo que as condutas especficas esto
definidas nos incisos I a VII, as quais, igualmente, configuram casos de
improbidade por ofensa aos princpios da Administrao Pblica.
Para que haja a responsabilizao do agente pblico e/ou do terceiro
por atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica, exigese to somente a violao aos princpios administrativos, no sendo, para
tanto, condio sine qua non a ocorrncia de enriquecimento ilcito ou dano
ao errio. A conduta pode-se dar nas modalidades comissiva e omissiva, ou
468
seja, por meio de um agir ou de uma omisso, porm, em qualquer dos casos, exige-se que a ao tenha sido praticada de forma dolosa, intencional.
Nessa espcie de violao, no se pune a conduta culposa.
28.5. Sanes
importante registrar que as sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa revestem-se de natureza civil, apesar de haver quem
sustente que algumas delas constituem-se em verdadeiras sanes de natureza penal.
Com o advento da Lei n 12.120, de 15 de dezembro de 2009,
que alterou a redao do artigo 12 da Lei Federal n 8.429/92, restou definido que as penas podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa,
devendo a fixao ser realizada de acordo com a gravidade do fato.
Como exceo ao princpio da congruncia ou da adstrio, segundo o qual a deciso judicial fica limitada pelos pedidos do autor, na
ao de improbidade administrativa o juiz no se limita aplicao das
sanes postuladas na petio inicial. Isso porque, nessas aes, o interesse est limitado ao reconhecimento da existncia de um ato de improbidade administrativa e ao reconhecimento de sua autoria, submetendo
o agente pblico e/ou o terceiro s consequncias previstas na Lei Federal
n 8.429/92. Esse entendimento foi acolhido pelo STJ no julgamento do
Recurso Especial n 324.282/MT.
Por fim, na aplicao das penas previstas no artigo 12 da Lei Federal n 8.429/92, o juiz dever considerar a extenso do dano causado,
bem como o proveito patrimonial obtido pelo agente pblico infrator.
28.5.1. Perda de Bens e Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimnio do Agente Pblico

Tendo em vista que essa sano tem como pressuposto a aquisio prvia de bens ou valores ilicitamente acrescidos ao patrimnio do
agente pblico ou do terceiro que com ele concorreu para a prtica do
ato, ela somente ser cabvel se a conduta gerar acrscimo patrimonial.
| 469
Nessa linha, abrangeria apenas os bens acrescidos aps a prtica do ato

de improbidade ou, ainda que adquiridos em momento anterior, os que
estejam a ele relacionados.
Pode ocorrer, tambm, que no seja mais possvel ao autor do
ato mprobo a restituio do bem ou dos valores que foram ilicitamente
agregados ao seu patrimnio. Nesses casos, havendo impossibilidade de
restituio do bem adquirido ilicitamente, a obrigao ser convertida em
pecnia, de forma a viabilizar a efetivao da perda.
28.5.2. Ressarcimento Integral do Dano

Como pressuposto lgico para a aplicao da sano de ressarcimento integral do dano, impe-se que o ato mprobo tenha causado
prejuzo ao errio. Se a conduta no tiver causado tal dano, resta invivel
a aplicao dessa modalidade sancionatria, sem prejuzo da aplicao
das demais espcies previstas na Lei de Improbidade Administrativa. A
condenao ser acrescida de juros de mora e atualizao monetria,
esta contada a partir da data em que tenha sido consumado o ato ilcito.
28.5.3. Perda da Funo Pblica

Essa sano somente poder ser aplicada aos agentes pblicos,
uma vez que os terceiros no mantm vnculo com a Administrao Pblica que possa ser rompido por essa espcie sancionatria. Cabe ao juiz,
diante das particularidades de cada caso, ponderar sobre a razoabilidade
e a proporcionalidade da aplicao dessa severa sano, a qual somente
pode ser aplicada aps o trnsito em julgado da respectiva sentena/deciso condenatria.
28.5.4. Suspenso dos Direitos Polticos

A primeira informao que deve ser dada sobre essa modalidade
sancionatria que se trata de suspenso e no de cassao dos direitos
470
polticos. A suspenso caracteriza-se pela temporariedade, ao passo que

a cassao assume contornos de definitividade.
A suspenso dos direitos polticos pode ser aplicada tanto ao agente pblico quanto ao terceiro que com ele concorreu para a prtica do
ato de improbidade administrativa, encontrando-se admitida para as trs
espcies de atos mprobos contidas nos artigos 9, 10 e 11 da Lei Federal
n 8.429/92. A aplicao dessa sano impossibilita a fruio dos direitos
que se encontram condicionados aos direitos polticos.
Um exemplo desse tipo de direito o ingresso no servio pblico,
o qual, nos termos do artigo 7, inciso V, da Lei Complementar Estadual
n 10.098/94, somente admitido para aqueles que estejam no gozo
dos direitos polticos. Assim como no caso de perda da funo pblica,
somente ser procedida a suspenso dos direitos polticos aps o trnsito
em julgado da deciso/sentena condenatria.
28.5.5. Pagamento de Multa Civil

Dada a sua ampla possibilidade de aplicao, a lei admite a multa
civil para as trs modalidades de atos de improbidade administrativa.
Em virtude de no possuir natureza indenizatria, a multa civil
pode ser cumulada com o ressarcimento integral do dano e com a perda
de bens e valores. Quanto aos limites para a sua fixao, a lei previu diferentes bases de clculo para cada uma das espcies de atos de improbidade administrativa.
Para os atos que produzam enriquecimento ilcito, a lei previu que
a multa poder ser fixada em quantia de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial indevido. Nos casos em que a ao mproba produza
dano ao errio, o juiz poder fixar a multa em at duas vezes o valor
do dano causado. Por ltimo, em se tratando de ao de improbidade
que atente contra os princpios da Administrao Pblica, o juiz poder
fixar multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo
agente.
Quando, aps transitada em julgado a deciso/sentena que
aplicou a multa, houver resistncia em relao ao seu pagamento, no
ser observado o rito da execuo fiscal, sendo a deciso liquidada e
| 471
cumprida nos termos do artigo 475-I e seguintes do Cdigo de Processo

Civil CPC.
28.5.6. Proibio de Contratar e Receber Benefcios ou Incentivos Fiscais ou Creditcios do Poder Pblico
Inspirada pelo princpio da moralidade administrativa, a Lei Federal n 8.429/92 previu a proibio de contratar com o Poder Pblico, bem
como a vedao de receber benefcios e incentivos fiscais ou creditcios
como sano queles que praticam condutas mprobas.
Essa espcie de sano, de natureza civil, veda a percepo direta
e indireta de benefcios, sendo objeto de tal sano no apenas a pessoa
fsica que praticou o ato mprobo, mas tambm as pessoas jurdicas de
que seja scio majoritrio o agente pblico ou o terceiro que com ele
concorreu para a prtica do ato de improbidade.
28.6. Procedimentos
Assim como nos demais procedimentos administrativos, nos casos
de improbidade administrativa, tem-se um conjunto de atos praticados
de forma lgica, com o objetivo de apurar a materialidade e a autoria de
condutas mprobas.
Tendo cincia da prtica de atos de improbidade administrativa,
qualquer pessoa pode representar autoridade administrativa para a
instaurao do procedimento no mbito da administrao pblica. Essa
representao, porm, dever ser feita na forma escrita e indicar as informaes sobre o fato e sua autoria quando conhecida , bem como as
provas de que o denunciante tenha conhecimento.
O direito de representao dever ser exercido com responsabilidade, pois a Lei de Improbidade Administrativa considera crime a representao efetuada contra agente pblico ou terceiros, quando o autor da
denncia tenha prvio conhecimento da sua inocncia.
A observncia desses requisitos imprescindvel, sob pena de
pronta rejeio da representao, em despacho devidamente fundamen-
472
tado; entretanto, ainda que a autoridade administrativa rejeite a representao, tal fato no obsta a apresentao de uma nova representao,
dirigida ao Ministrio Pblico, o qual analisar a questo com a independncia funcional que lhe assegurada constitucionalmente.
Atendidos os requisitos formais da representao, a autoridade administrativa dever determinar a instaurao do processo administrativo,
o qual se destina a apurar a prtica do ato de improbidade. A Lei Federal
n 8.429/92, no 3 do artigo 14, estabelece, para os servidores pblicos
federais, esse processamento nos termos da Lei Federal n 8.112/90. No
Estado do Rio Grande do Sul, dever ser observado o disposto nos artigos 198 e seguintes da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, que
regula o processo administrativo disciplinar.
Uma vez instaurado o processo administrativo, a comisso processante dever cientificar o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas do
Estado TCE para que, caso entendam necessrio, designem representantes para acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos. Sublinhe-se
que a participao do Ministrio Pblico e do TCE limita-se ao mero
acompanhamento, no lhes sendo possvel interferir nos trabalhos desempenhados pela comisso.
Constatada a existncia de fundados indcios de responsabilidade do agente pblico pela prtica de ato de improbidade administrativa
que tenha produzido enriquecimento ilcito ou gerado danos ao errio,
a comisso processante dever representar ao Ministrio Pblico ou
Procuradoria-Geral do Estado PGE a fim de que requeiram, judicialmente, o sequestro de bens do agente ou do terceiro que com ele tenha
concorrido, assegurando, assim, a higidez do errio.
Importante destacar, ainda, que a esfera administrativa no tem
legitimidade para a aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade, o que somente ser possvel com o ajuizamento de uma ao de
improbidade, instaurada perante o Poder Judicirio.
No tocante aos procedimentos vinculados esfera judicial, cumpre dizer que a ao de improbidade administrativa poder ser proposta
pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, assim entendida aquela que sofreu os prejuzos decorrentes da prtica do ato de
improbidade, a qual denominada de legitimado ativo. No outro lado
da relao processual estar aquele que praticou o ato de improbidade
administrativa, a quem se denomina de legitimado passivo.
| 473
Aps a apurao do fato em processo administrativo e quando

concluir por sua existncia, o rgo ou a entidade que tenha sido vtima
dos atos mprobos dever encaminhar cpia do processo aos legitimados, os quais, com a independncia que lhes garantida, verificaro o
cabimento do ajuizamento da ao. O Ministrio Pblico, ainda que no
proponha a ao de improbidade administrativa, atuar durante a tramitao do processo como fiscal da lei.
Aps a tramitao da ao, o juiz reconhecer ou no a existncia
do ato de improbidade administrativa, aplicando, quando couber, as penalidades previstas em lei, de acordo com as peculiaridades de cada caso.
O magistrado no estar limitado ao pedido formulado pelos legitimados
ativos, podendo aplicar sanes, mesmo que no tenham sido requeridas
no pedido inicial, em observao gravidade do fato.
A ao judicial para aplicao das sanes pela prtica de atos de
improbidade administrativa tem seu rito previsto nos pargrafos do artigo
17 da Lei Federal n 8.429/92.
28.7. Prescrio
Segundo dispe o artigo 23 da Lei Federal n 8.429/92, h duas
espcies de prazos prescricionais para o ajuizamento de aes cveis tendentes aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa: um deles aplicvel aos detentores de mandato, ocupantes de
cargos em comisso ou funo de confiana, e outro aos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo ou de empregos pblicos.
Para a primeira categoria de agentes pblicos, estaro prescritas as
aes de improbidade administrativa aps o decurso de cinco anos, cuja
contagem inicia aps o trmino do mandato ou do exerccio do cargo em
comisso ou da funo de confiana.
Tratando-se de servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, a ao de improbidade prescrever no mesmo prazo em que estiver
prescrita a aplicao da pena de demisso a bem do servio pblico. No
Estado do Rio Grande do Sul, segundo dispe o artigo 197 da Lei Complementar Estadual n 10.098/94, prescreve em 24 meses a aplicao da
pena de demisso. Caso, porm, a conduta praticada tambm se consti-
474
tua crime ou contraveno penal, a prescrio ser aquela definida pela

legislao penal.
No obstante a existncia de prazos prescricionais para ajuizamento da ao de improbidade administrativa, a ao de ressarcimento
dos prejuzos causados ao errio vem sendo considerada pelos Tribunais
Superiores como imprescritvel. Tal concluso decorre da interpretao
do disposto no artigo 37, 5 da Constituio Federal, conforme asseverado nos julgamentos do Mandado de Segurana n 26.210/DF do
Supremo Tribunal Federal STF e do Recurso Especial n 1.067.561/AM
do Superior Tribunal de Justia STJ.
Merece destaque, no entanto, que no ser viabilizado o ressarcimento ao errio na ao de improbidade administrativa extinta pelo advento da prescrio. Nesses casos, ser necessrio o ajuizamento de uma
ao autnoma para esse especfico fim, a qual, esta sim, considerada
imprescritvel, conforme pronunciamento do STJ ao julgar o Recurso Especial n 801.846/AM.

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Manual Do Gestor Público - 2 Edição - Versão Final - 62880 PDF

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MANUAL

Um Guia de Orientao ao Gestor Pblico

Ficha Tcnica para Manual do Gestor Pblico

Reviso de Portugus: Professora Vera Lcia Vidal da Cunha

Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda.

Catalogao elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administrao e dos Recursos

Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE

importante salientar que todos os textos de cunho tcnico,

Poder Disciplinar ............................................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ...............................

Modalidades: Administrativa e Patrocinada..................

Consideraes iniciais ....................................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio de Servidor Pblico ........................................

Consideraes Gerais e Definio ..................................

Definio e Classificao dos Bens Pblicos ...................

Sujeitos da Responsabilidade Civil .................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Prazo de Entrega ............................................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Definio e Consideraes Gerais ..................................

Atos que Causam Prejuzo ao Errio ..............................

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e no artigo 19 da Constituio Estadual de 1989, tais como legalidade,

ordenar o pagamento da despesa pblica, o que, no caso da

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gerenciamento ou a administrao de dinheiros, bens e valores pblicos

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esto sujeitos devida prestao de contas, a qual se dar, de modo mais

partido poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal,

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c) fazer pronunciamento em cadeia de rdio e televiso fora do

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sa. Esse tipo de responsabilizao tem carter nitidamente patrimonial e

pagamento de multa civil; proibio de contratar com o Poder Pblico e

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Dessa forma, sempre que o Secretrio de Estado tiver cincia de algum

Sumrio: 2.1 Definio e Aplicao 2.2 Princpios Constitucionais 2.2.1 Princpio

2.1. Definio e Aplicao

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assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores

mes do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prtica de

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a nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem

de ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica e suspenso

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2.2.5. Princpio da Eficincia

teresse pblico, sendo dever do administrador, em toda essa atuao,

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mente realizado pela Administrao Pblica so consideradas ofensivas

o Estadual, sendo tambm objeto de regulao pela Lei Estadual n

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plo disso o ato de nomeao e exonerao de servidores para cargos em

sociedade e pelo simples fato de o serem. Tambm deve ser destacada a

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